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 教育法
Bildungsrecht

許育典　著

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 獻給我的雙親
　　　　　許煎（1940-2000）
　　　　　廖綿

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 序 

自我實現的教育法植根――代序

人，沒有教育，難得未來。教育，決定了人的一生。國家的存在既是
以人民為目的，國家就應該提供人民 ―― 不受出生或身體「環境」限制
的教育，促進人民最大可能的自我實現。如果國家做不到這件事，那只是
一個不公義的國家，政黨即使執政，也應感羞愧。

我的一生，能夠平安喜樂，皆緣於教育。生命的記憶開始，是從6歲
那一年。之前的歲月痕跡，已被一場火車意外除去。同樣是出生於醫院，
卻與別人有兩樣情。印象中，看到的也是，母親夾雜著悲喜，而充滿關懷
的偉大面容。只是母親喜的是我撿回生命。在這一場火車意外，老天爺奪
走了我的左手。未料，卻給了我更多。而這改變的實質，是日後一連串的
「人福」。在人福的沉載中，我克服了「環境」的限制，自我實現的理
念，也悄悄植根在我的意志。

走出醫院之後，世界變了。一開始，我的名字先變，「斷手仔！」在
街坊間此起彼落。好動的我，初不以為意，但他人眼光的「關照」，總讓
幼小的我感傷。進入小學後，這情形依舊，甚至偶爾，還被拳腳欺侮。所
幸，升學主義作祟，我的成績漸佳，主流社會接受了我。有趣的是，我研
究教育法學，時時批評升學主義，可悲的升學主義，竟成了我幼時的救命
恩人。這讓我看到，無論事或制度，總有兩個面向，凡事在面對時，應深
刻瞭解之後，比較不會執著。因事「實」兩面，沒有絕對，而堅持一面，
執著的，只有人的「知」。過度確信的知，未經深刻瞭解，容易產生絕對
的執。當青少年自我實現受到阻礙時，通常是來自成人經驗累積的執，而
總是忽略了個體間的差異開展。

中小學時代，因父母以挑磚為生，在抱磚頭日子的磨練下，讓我懂得
珍惜自我實現的機會。印象中，自己奮鬥向學的立志，是小五目睹母親第
一次挑磚時，肩膀沁血的痛苦表情，靜靜隱入廁所啜泣。我的「出身」，

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 ii 教 育 法

深深影響我的關懷，維繫我的法學思維，讓我深刻瞭解，出生或身體的
「環境」，幾乎左右自我實現，範圍及於教育與未來。想想，一個法律
人，能夠做什麼，想了十年，找到出路：人的自我實現，是法與教育的共
同目的，如果法與教育的目的，可透過人權與法治教育的實施，經由法與
教育的自然互動，型塑自我實現的多元文化環境，成為人民的具體生活文
化，人的自我實現才有最大可能。事實上，教育是一個人的未來，是教育
讓人生有了色彩。如果教育體制使人受限於環境，而無法自我實現與共享
教育，這無異是一個不公義的社會，國家或執政者都難以卸責。

作為一個教育者，我們應該瞭解：人，有血有肉，毛病很多。做人，
難免會出錯，我自己就常犯錯。因此，我們必須理解，連成人在處理問題
時，都無法避免出現一些錯誤，何況是正在學習成長的兒童？千萬別因孩
子犯錯，就動輒施以體罰，那會使他失去嘗試的勇氣，從而逐漸失去主體
性。為了鼓勵學生提問，我常跟學生說：「犯錯是進步的前提。」提問就
是一種主體性的展現，因為那是發自本心的問題。提問本身就難得，養成
習慣之後，對錯可慢慢累積，漸漸終辨是非。何況是非有時主觀，仔細思
考，我們將發現，許多關於人生的見解與信念，早在人年幼的教育過程
中，就已隨著社會的主流文化，植入我們的心中。社會主流的是非，難說
為絕對的是非。為了能夠自我實現，人必須自我觀照與反思，不斷地提問
與明辨，以建立自我的主體性。也唯有如此，未來公民才能質問社會主流
的政策，成為社會進步的泉源。

如何讓使人受限於環境的教育體制，從我們生活的社會中逐漸消逝，
是一門教育的法藝術。如果說，法律是一門善良的藝術，要設計規範讓人
如何找到最大可能幸福；那教育的法藝術即意謂著，要設計規範去導向人
們在追求幸福時，如何以自我實現的方式去達成。而人在自我實現時，最
重要的是不妨害他人的自我實現。如果我們仔細觀察，所有經由立法制定
的法律，都透過民主的多數決方式，來解決個人與他人自我實現的衝突。
而依據法律執行的行政，或依據法律審判的司法，也同樣在解決這個問
題。在此我們知道，每個人的自我實現，都應該對他人的自我實現負責。

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 序 iii

對他人的責任感，代表了作為個人以及由個人組成的社會一分子，我們有
責任不妨害社會中的其他人，無論他們的身體狀況或心靈思考能力是優是
劣。因此，在台灣建構以自我實現為核心的教育法學後，一方面將使每個
人民的人格得以自由開展，另一方面也同時養成對他人負責的公民社會前
提。

事實上，教育不只是知識與技術的傳承，而且應該開展學生的世界
觀，使他們認識到他人的權利。為了邁向自由民主法治憲政國家，我們必
須使下一代瞭解，他們的行為應該對別人負責。在此，最重要的是人權與
法治教育的環境，國家應在學校教育中盡可能要求，學校與教師負起身教
的責任。也就是說，教師應以自己的行為作榜樣，因為教師對學童所造成
的影響，可能會伴隨著學童一生。如果教師時時尊重學生，並處處對他的
學生負責，他們的價值觀將會在學生心中烙下深刻的印象。如此一來，教
師對他人尊重與負責的教誨，將會直指學生的內心深處。在這樣友善校園
的潛移默化下，自由民主法治的文化自然逐漸在台灣生根，校園暴力、家
庭暴力、社會暴力等亂象才能消逝，因為人與人懂得尊重與負責。這其實
是人權與法治教育的真諦，也是教育與法律在人自我實現下的共同追求。

這本書就是作者在：「自我實現與尊重負責」理念下的嘗試，整本
書總共分成七個部分，分別為：以自我實現為核心的教育法（I）、教育
基本權作為縱向教育法建構（II）、憲法基本原則作為橫向教育法建構
（III）、教育法上的在學關係（IV）、以教育基本權為核心的學校法制
（V）、以學術自由為核心的大學法制（VI）、以社區大學為核心的終身
學習教育法制（VII）。

書稿寫就，沉吟不已。如果說，我的學術投入是塊園地，那它的成
長與茁壯，要歸功於我的家人、師長、朋友與學生們。你們「人福」的持
續灌溉與豐富，不斷形成我的奮鬥動力，源源不絕。在此，尤其感恩愛妻
周慧珍的寬容與交摯，在伊的獨立自主與充分體諒的促勵下，我想利用青
年歲月全力埋頭學術的理想，才得以漸漸點滴而略有所成。同時，也特別
感謝德國宏博基金會（Alexander von Humboldt-Stiftung）提供的研究獎學

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 iv 教 育 法

金，讓我有機會在杜賓根山城沉澱、醞釀此書。

事實上，這本教科書的撰寫始於2000年，實因緣五南前總編李純聆
女士的熱心邀稿，但後來深感自己識少資淺，遂一再延後。在撰寫期間，
筆者的學術思考與生命關懷，在教學過程深受學生的導引、督促與鼓勵。
猶記1999年入秋之時，筆者初任教職，懷著成長背景所型塑的教育理想性
格，用心設計著與學生進行對話的講學方式，講著……講著，就快要滿
8年了。在這8年講學與研究的互動中，我的學生們，都是我生命中的貴
人，面對他們求知的投入臉孔，我的思考脈絡得以生生不息。在此，感恩
他們認真投入我的生命與學術，持續鼓勵著我的教育法學開展。吳幸怡、
盧浩平、曹秀蘭、紀筱儀、凌赫、李佳蓉、王碩禧、林維毅、劉惠文、陳
又禾、洪嘉佑、范欣蘋、蔡文健、張立群與陳碧玉等同學，無論是在討論
上，或在校稿上，都對這本書的出版有所貢獻，感謝他們。尤其是浩平在
博士班與教學研究的忙碌下，仍主導校對與格式化等繁重工作，在此特別
致謝。

此外，這本教育法教科書的完成，也要感謝五南編輯們的良善互動與
積極鼓勵，才能在此與讀者相見。

我的父母，來自鄉間，不識幾字，卻用真實生活，教育我一生。猶記
先父最常告誡我的話：「三日沒餾，就爬上樹。」意思是由冷食物的蒸
熟，引申為新學習後的複習，即三日沒有複習，所學就會爬上樹，從而憑
空消失。我一路走來，總受益這句話，習慣於重複。凡事，我總在重複中
熟練；凡物，我總在重複中懂得；凡人，我總在重複中瞭解。重複之後，
感情投入，懂得珍惜，慈悲感恩。親恩無限，感謝我的父母，我的點點滴
滴都受惠於他們。最後，這本書要用心獻給他們，希望他們高興，也有安
慰。

許育典
2007年3月12日11時
寫於杜賓根大學法學院

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 目•錄 

目 錄

I. 以自我實現為核心的教育法 1

§1　人、教育與法律 1

壹、人、自我實現與教育 1
貳、人、教育與國家 3
參、人、國家與法律 4
肆、法律與教育交織的教育法 6

§2　國民教育相關思想的發展 7

壹、宗教改革的萌芽 7
貳、產業革命的影響 9
參、政治革命的醞釀 10
肆、民族主義的促成 11

§3　教育基本權的發展與意義 13

壹、教育基本權的發展 13
一、作為國家教育權的義務說 14

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 ii 教 育 法

二、過渡時期的權利兼義務說 15
三、作為國民教育權的權利說 18
貳、教育基本權在台灣發展的文化阻礙 20
一、日據時期以來的專制文化背景 20
二、國民黨執政以來的威權文化統治 21
三、經濟奇蹟造就以來的物質文化取向 22
四、升學主義與管理主義教育的文化遺毒 23
五、軍事、經濟與科技發展的文化迷思 25
參、教育基本權的憲法意義 26
一、教育基本權在被動地位上的意義 27
二、教育基本權在消極地位上的意義 28
三、教育基本權在積極地位上的意義 28
四、教育基本權在主動地位上的意義 29

§4　從憲法到教育法的教育基本權保障 30

壹、自我實現作為憲法保障基本權的本質 30
貳、自我實現、多元社會與法秩序 32
參、基本權作為自我實現與法秩序的整合 32
一、他人的權利 33
二、合憲的秩序 34
三、道德法則 34
肆、以自我實現為核心的教育基本權保障 35
伍、從教育憲法到教育行政法的教育法 37

II. 教育基本權作為縱向教育法建構 39

§1　自我實現作為教育基本權核心的意義 39

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 目•錄 iii

壹、對學生的精神思想自我實現的意義 39
貳、對學生的政治自我實現的意義 40
參、對學生的經濟自我實現的意義 41

§2　教育基本權的主體 43

壹、教育基本權的基本權主體 43
貳、保障教育基本權實現的參與者 44
一、父母 44
二、教師 46
三、國家 47
四、父母、教師及國家的共同參與 48

§3　教育基本權功能建構的保護法益 50

壹、作為主觀權利的功能 50
一、防禦權的保護法益 50
（一）學生的自我實現權 51
（二）父母的教育權 51
（三）教師的教學自由 52
二、共享權的保護法益 52
（一）現有教育設施的入學請求權 52
（二）必要教育設施的創設請求權 53
貳、作為客觀法的功能 54
一、客觀價值秩序的保護法益 54
（一）以學生自我實現為核心的課程標準 54
（二）以學生自我實現為核心的教育計畫 54
（三）以學生自我實現為核心的教科書編制 55
（四）以學生自我實現為核心的師資培育 56
二、制度性保障的保護法益 56
（一）以學生自我實現為核心的國家監督制度 56
（二）以學生自我實現為核心的私立學校制度 57

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 iv 教 育 法

三、組織與程序保障的保護法益 57
（一）以學生自我實現為核心的學校自治 58
（二）學生代表組織的參與學校自治程序 58
（三）父母代表組織的參與學校自治程序 59

§4　教育基本權在我國的保障範圍 59

壹、我國憲法上教育基本權的理論與現實 59
貳、教育基本權在我國的概念釐清 60
參、從教育基本權到國民教育法的落實 61
肆、從教育基本權分析教育基本法的立法迷思 63
伍、教育基本權在我國保障範圍的釐清 64

§5　教育基本法作為教育基本權的落實起點 66

壹、憲法教育的積極推動 67
貳、教育機會均等、教育經費編列與小班小校的保障 69
參、私人興學的鼓勵 71
肆、學校參與成員的權利保障 73
伍、教育事務在地方自治的落實 75
陸、教育基本法作為實證教育憲法 78

III. 憲法基本原則作為橫向教育法建構 79

§1　民主國 81

壹、民主國的發展 81
一、君主專制與君主立憲 81
二、直接民主與間接民主 82

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 目•錄 

三、內閣制與總統制 82
四、多黨國家與一黨國家 82
貳、民主國的主要內涵 82
一、直接民主或代議民主 83
二、多黨制度 83
三、民主正當性原則 84
四、多數原則與少數保障 84
五、政治言論與活動自由的保障 85
參、民主國作為橫向教育法建構 86
一、民主國作為橫向教育法建構的聯結 86
二、民主國、教育基本權與學校行政 87

§2　法治國 89

壹、法治國的發展 89
一、從自由法治國到社會法治國 89
二、從形式法治國到實質法治國 90
三、法治國原則的實質意義 90
貳、法治國原則的主要內涵 92
一、憲法的最高性 92
二、基本權的保障 93
三、權力分立原則 94
（一）權力區分 94
（二）權力制衡 95
四、依法行政原則 96
（一）法律優位原則 96
（二）法律保留原則 97
五、法的安定性原則 98
（一）法的明確性原則 99
（二）法的信賴保護原則 100
六、比例原則 101
（一）第一階段：公益目的審查 102

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 vi 教 育 法

（二）第二階段：必要性審查 102
七、權利救濟的保護 104
八、國家賠償責任 105
參、法治國原則作為橫向教育法建構 107
一、法治國作為橫向教育法建構的聯結 107
二、法治國、教育基本權與學校行政 108

§3　社會國 111

壹、社會國的發展與概念 111
一、社會國的發展 111
二、社會國的概念 113
貳、社會國的主要內涵 114
一、社會安全 114
二、社會正義 115
參、社會國原則作為橫向教育法建構 116
一、社會安全作為橫向教育法建構的聯結 117
（一）社會安全對教育基本權的橫向法建構 117
（二）自我實現作為教育法上的社會安全補充建構 118
二、社會正義對教育機會均等的教育法建構 119
（一）憲法第7條關於平等權的合理差別待遇保障 119
（二）要求國家積極落實教育機會均等環境 120

§4　多元文化國 121

壹、多元文化國的發展與意義 121
一、多元文化國的發展 121
二、多元文化國作為國家目標 123
貳、多元文化國的主要內涵 126
一、國家中立性原則 126
二、國家寬容原則 129
參、多元文化國作為橫向教育法建構 130
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 目•錄 vii

一、多元文化國作為橫向教育法建構的聯結 130
二、多元文化國、教育基本權與學校行政 132
（一）學校行政中立原則 132
（二）學校行政寬容原則 135

§5　憲法教育作為教育法與友善校園的實踐 137

壹、憲法教育在教育法與友善校園的重要性 137
一、憲法教育作為憲法基本原則在教育法的實踐 137
二、人權教育作為友善校園的建構與實踐 139
貳、憲法、人權與教育的互動 141
一、憲法為人權的保障書 141
二、人權的發展及其憲法意義 142
（一）發展中的人權意涵 142
（二）人權的定義及其憲法實證化 143
三、以教育人權為基礎的人權教育 144
參、人權教育的意義、內容與檢討 145
一、人權教育的意義 145
二、人權教育的內容 146
（一）人權導論 146
（二）各項人權的保障 147
（三）人權救濟的保障 147
三、人權教育內容實施的檢討 148
（一）人權理念與傳統倫理的衝突 148
（二）人權教育教學內容偏差 149
肆、友善校園作為人權教育的具體實踐 150
一、人權教育與友善校園 150
二、友善校園的具體落實 151
（一）校規合理化 152
（二）體罰的禁止 153
（三）落實常態編班 153
（四）學生自治的推動 155

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 viii 教 育 法

（五）健全申訴制度 155
三、友善校園的未來願景 156

IV. 教育法上的在學關係 159

§1　在學關係作為法律關係 159

壹、在學關係的爭議及思考 159
貳、在學關係與特別權力關係 161
一、特別權力關係的發展與解構 161
二、特別權力關係對在學關係的影響 163
三、在學關係的現代意義 164
參、在學關係作為法律關係的核心內容 166
一、法律保留原則於在學關係的適用 166
二、在學關係成員的權利救濟保護 168
三、在學關係作為一般法律關係 169

§2　教育行政、在學關係與國家監督 170

壹、教育行政在權限與組織的法律關係 170
一、教育事務的行政權限歸屬分析 170
二、教育行政的組織法走向 171
貳、國家監督教育行政的憲法規定 174
一、憲法第162條作為國家監督的法律基礎 174
二、憲法第21條作為教育行政的法律監督內容與界限 175
參、國家對教育行政的依法律監督 177
一、憲法第162條依法律監督的意義 177
二、憲法第162條依法律監督的內涵 178
（一）法律監督 179
（二）專業監督 180

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 目•錄 ix

（三）勤務監督 181

§3　在學關係中學校的法律地位 183

壹、在學關係中學校的法律意義 183
貳、在學關係中學校的主要權利與義務 184
一、學校的教育規劃權與其他義務 184
二、學校的教育規劃權的界限 185
參、在學關係中學校的維持校園秩序措施 186

§4　在學關係中學生的法律地位 188

壹、在學關係中學生的法律意義 188
貳、在學關係中學生的主要權利與義務 190
一、自我實現權與學習自由 190
二、言論自由 190
三、平等權 192
四、學生的主要義務 193
參、在學關係的學生成績評定 194

§5　在學關係中教師的法律地位 197

壹、在學關係中教師的法律意義 197
一、教師在法律上的資格取得 197
（一）中小學教師的檢定制 198
（二）專科以上教師的審定制 200
二、教師在法律上的聘任 202
（一）教師聘任的法律性質 202
（二）中小學教師的聘任 204
（三）專科以上教師的聘任 205
三、教師在法律上的地位 206
（一）公立學校教師的公務員身分 206

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  教 育 法

（二）公立學校教師的公務員關係 208
（三）公私立學校教師的執行公務地位 209
貳、在學關係中教師的教學自由 212
一、教師教學自由的概念 212
二、國民教育階段：憲法第21條的國民教育基本權 214
三、大學教育階段：憲法第11條的講學自由 218
參、在學關係中教師的其他權利與義務 218
一、教師的其他權利 218
（一）教師作為教育專業人員的權利 219
（二）教師作為公務員的權利 221
（三）教師作為勞動者的權利 224
（四）教師其他權利的概括條款保障 229
二、教師的主要義務 231
（一）教師作為教育專業人員的義務 232
（二）教師作為公務員的義務 237
（三）教師作為勞動者的義務 240
（四）教師的其他義務規定 241

§6　在學關係中學生與教師的權利救濟 242

壹、權利救濟保護的重要性 242
貳、學生申訴制度的建構 243
一、大法官解釋釋字第382號 243
二、現行學生申訴制度的法源 245
三、我國學生申訴制度的程序及運作 246
（一）申訴事項 246
（二）申訴主體 247
（三）申訴評議委員會的組織 247
（四）申訴程序 247
（五）申訴評議決定及其效力 248
參、教師申訴制度的建構 248
一、大法官解釋釋字第462號 248

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 目•錄 xi

二、現行教師申訴制度的法源 249
三、我國教師申訴制度的程序及運作 251
（一）申訴管轄規定 251
（二）申訴事項 252
（三）申訴評議委員會的組織 252
（四）申訴程序 252
（五）申訴評議決定及其效力 254

§7　私立學校在學關係與私立學校法制 255

壹、私立學校在學關係的理論基礎 255
貳、經許可的私立學校在學關係同於公立學校的論證 258
一、私立學校在學關係得否作為完全的私法上契約
　　關係 258
二、私立學校得否作為行政機關 262
參、我國私立學校的相關法制 263
一、私立學校的憲法根據基礎 263
（一）國民教育階段：憲法第21條的國民教育基本權 263
（二）大學教育階段：憲法第11條的講學自由 265
二、私立學校的設立自由 266
（一）私立學校設立自由的發展與內涵 266
（二）私立學校設立自由的主體 268
三、私立學校的設立原則與程序 269
（一）我國私立學校設立的原則 269
（二）我國私立學校設立的程序 272
四、獎勵私人興學的理由與法制 274
（一）獎勵私人興學的理由 274
（二）獎勵私人興學的法制 276

§8　在學關係下學校事故的國家賠償 277

壹、教師作為公務員的國家賠償 278
一、教師因作為而生的國家賠償責任 278

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 xii 教 育 法

（一）教師是否為公務員 278
（二）教師是否執行職務 278
（三）教師是否行使公權力 279
（四）教師行為是否不法 279
（五）教師是否有故意或過失 280
（六）教師行為是否侵害學生自由或權利 281
（七）教師作為與損害有無相當因果關係 281
二、教師因不作為而生的國家賠償責任 282
（一）教師是否怠於執行職務 282
（二）教師怠於執行職務是否不法 284
（三）教師不作為與損害有無相當因果關係 284
貳、學校作為公共設施的國家賠償 285
一、學校是否為公有公共設施 286
二、學校公共設施設置或管理是否有欠缺 286
三、師生生命、身體或財產是否受有損害 286
四、學校公共設施與損害有無相當因果關係 287

V. 以教育基本權為核心的學校法制 289

§1　學校法制下的教育改革問題 289

壹、學校法制下的防禦權與教育改革 290
一、學生自我開展與決定權的問題 290
二、父母教育權的問題 291
三、教師教學自由的問題 293
貳、學校法制下的共享權與教育改革 294
一、現有教育設施入學請求權的問題 294
二、必要教育設施創設請求權的問題 297
參、學校法制下的客觀價值秩序與教育改革 299
一、課程標準的問題 299

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 目•錄 xiii

二、教育計畫的問題 301
三、教科書編制的問題 303
四、師資培育的問題 304

§2　學校法制下的學校自治 306

壹、中小學的學校自治問題 306
貳、學校自治作為落實教育基本權的教育改革 308
參、憲法基本原則作為學校自治的理論基礎 312
一、民主國作為學校自治落實教育基本權的基礎 312
二、法治國作為學校自治落實教育基本權的基礎 313
肆、教育基本權作為學校自治的憲法理論基礎 315
一、學校自治作為教育基本權組織與程序保障的理
　　論基礎 315
二、學校自治作為落實教育基本權的組織與程序 316
三、學生參與學校自治作為落實教育基本權的組織
　　與程序 318
四、父母參與學校自治作為落實教育基本權的組織
　　與程序 319
五、教師參與學校自治作為落實教育基本權的組織
　　與程序 321
伍、邁向學校自治的教育改革 322

§3　學校法制下的教師教學自由 323

壹、中小學教師教學自由的權源與界限 323
貳、中小學教師教學自由的保障內涵 325
一、課程編成權 325
二、教材選用自由 326
三、教學方式自由 328
四、學習評量自由 329

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 xiv 教 育 法

五、專業自由 330
參、中小學教師對學生的輔導、管教與懲戒問題 331
一、教師教學自由下的維持教學秩序權 331
二、教師對學生的輔導、管教、懲戒與體罰 332
三、教師行使輔導與管教權的原則 334
（一）法律保留原則 335
（二）比例原則 336
（三）正當法律程序原則 337
（四）平等、尊重與守密原則 337

§4　學校法制下的教科書編制 338

壹、教育改革下的教科書編制與權力轉變 339
一、知識、權力與教育 339
二、教科書作為特定知識的輸送帶 340
三、教科書編制與國家權力 341
（一）統編制 341
（二）審定制 341
（三）選用制 342
（四）自由制 342
四、教育改革下的教科書編制轉變 343
（一）從統編制到審定制的發展分析 343
（二）教科書審定制下的權力分析 346
貳、教科書審定制對教育基本權的限制 350
一、對教育基本權作為客觀價值秩序的限制 351
二、對教師教學自由的過度限制 351
三、對父母教育權的過度限制 353
四、對學生自我實現的可能限制 353
參、教科書審定制對出版自由的限制 354
一、出版自由與多元社會 355
二、教科書與傳播性的問題 356
三、事前審查與教科書審定 357

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 目•錄 xv

四、審定對教科書內容的管制 359
（一）對教科書實質內容的管制 359
（二）對教科書錯誤內容的管制 360
肆、教科書審定制的合法性檢驗 361
一、教科書審定的法律羈束與行政自由性 362
（一）教科書審定是否適用法律保留 362
（二）判斷餘地適用於審定處分的問題 363
二、對現行法規的檢討 367
（一）實質審定標準部分的檢討 367
（二）審定程序規定部分的檢討 368
伍、教科書審定制的正當性與必要性分析 370
一、公益目的的正當性檢驗 370
（一）公益目的的意義 370
（二）對教科書審定制目的之檢討 371
二、比例原則的必要性檢驗 373
（一）適合性原則的檢驗 373
（二）必要性原則的檢驗 374
（三）合比例性原則的檢驗 377
陸、以學生自我實現為核心的教科書編制 379

§5　學校法制下的學校教育財政 382

壹、學校法制下的學校教育財政比較 382
一、德國的學校教育財政制度 382
三、我國學校教育財政改革的過程 384
貳、教育經費編列與管理法下的學校教育財政 386
一、教育經費編列與管理法的實施前後 386
二、教育經費編列與管理法的委員會設置 388
三、教育經費編列與管理法的內容 390
（一）教育經費總額的保障 390
（二）教育經費的分配 391
（三）教育經費的管理 393

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 xvi 教 育 法

（四）教育經費的監督 394
四、教育經費編列與管理法的基金管理問題 395
（一）地方教育發展基金的管理問題 395
（二）學校校務發展基金的管理問題 400
參、學校法制下學校教育財政的實踐問題 403
一、教育預算總額保障的問題 403
二、教育經費分配與管理的問題 405
（一）中央政府可能遭遇的問題 405
（二）地方政府可能遭遇的問題 406
（三）學校可能遭遇的問題 410
（四）學生、家長或教師可能遭遇的問題 411
三、教育財政監督的問題 411
肆、學校法制下學校教育財政的出路反思 412
一、中央與地方財政能力不足的出路 412
二、地方教育財政功能的加強 414
三、專業視導制度的建立 415

VI. 以學術自由為核心的大學法制 417

§1　學術自由與大學法制的發展 417

壹、學術自由的保障原由 417
貳、從德國大學制度發展瞭解學術自由 418
一、中世紀時期的大學制度 418
二、普魯士改革以前的近代大學制度 419
三、普魯士改革到第一次大戰期間的發展 421
四、第一次與第二次世界大戰之間的發展 422
五、第二次世界大戰後的發展 425
六、德國大學綱要法的制定公布 427
參、我國憲法保障的學術自由與大學制度發展 428

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 目•錄 xvii

§2　學術自由作為大學法制的建構基礎 431

壹、學術自由的保障範圍 431
貳、學術自由的主體 432
一、個人的基本權主體 433
二、團體的基本權主體 434
參、學術自由功能建構的保護法益 435
一、作為主觀權利的功能：防禦權的保護法益 435
（一）研究自由 435
（二）講學自由 437
（三）學習自由 438
二、作為客觀法的功能 440
（一）客觀價值秩序的保護法益 440
（二）制度性保障的保護法益 441
肆、學術自由下大學教授的職位要求 445
一、德國大學教授資格取得的參考 446
二、大學教授的能力、責任與自由 449
三、大學教授的多樣性作用 451
四、大學對教授的不同要求 451

§3　公立大學公法人化作為大學組織趨勢 452

壹、我國公立大學公法人化的爭議與發展 452
一、1994年大學法修正時的爭議起點 452
二、2005年大學法修正時的爭議發展 454
貳、德國公立大學的法律地位與組織架構 456
一、德國公立大學的法律地位 456
（一）歷史上的發展 456
（二）公法社團與國家機構的概念 457
（三）大學作為財產權的主體 458
（四）大學的成員及其權利 459

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二、德國公立大學的組織架構 461
（一）傳統大學組織的雙軌結構發展 461
（二）現行大學的單一行政體系特徵 462
（三）現行大學組織的基本結構 464
三、德國大學公法人制度作為我國的參考 467
參、我國公立大學公法人化的實踐檢討 469
一、我國公立大學公法人化的正反意見 469
二、大學自治與公法人地位的關係 470
三、公法人的概念釐清 471
四、公立大學公法人化的組織架構 473
五、邁向公立大學公法人化之路 475
（一）有利權利救濟 475
（二）有利財政自主 476
（三）有利人事自治 477
（四）國家監督問題 477

§4　大學入學制度的法制檢討 478

壹、大學入學的憲法請求權可能 479
一、教育基本權 479
二、平等權 480
三、學術自由 482
（一）大學入學申請者的學習自由 482
（二）大學選擇學生的權利及其拘束 484
貳、大學入學制度的規劃 486
一、我國大學入學制度的更迭 486
二、大學入學考試的正當性 487
參、我國大學入學制度的檢討與建議 489

§5　大學退學制度的法制檢討 491

壹、二一退學所涉及的基本權 491

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 目•錄 xix

一、可能涉及的基本權 491
二、將二一退學的事實涵攝到符合的基本權 493
貳、大學生的學習自由是否受侵犯 494
參、二一退學的形式合憲性探討 495
一、合憲的憲法直接限制：憲法保留原則 495
二、合憲的法律限制：法律保留原則 496
三、合憲的憲法內在限制：利益衡量原則 497
肆、二一退學的實質合憲性探討 499
一、公益理由的檢驗 500
二、比例原則的檢驗 500
（一）適合性原則 500
（二）必要性原則 501

§6　大學學生自治事務的法制建構 502

壹、大學學生自治事務的法制現況 502
貳、大學學生自治的憲法基礎 503
一、學術自由與教育基本權的交錯 504
二、學習自由作為大學學生自治的憲法基礎 505
三、大學自治作為大學學生自治的憲法基礎 506
參、大學學生自治組織的法律性質 507
一、德國法制下的學生自治組織及其任務 507
二、我國大學學生自治組織的發展導向 508
三、我國大學學生自治組織的法律定位 510
（一）非獨立機關 510
（二）部分公法社團法人 510
（三）強制會員資格 512
肆、大學學生自治組織的任務及大學的介入 513
一、學生自治組織的任務 514
（一）促進大學生精神自我實現的任務 514

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（二）促進大學生政治自我實現的任務 514
（三）促進大學生經濟自我實現的任務 515
二、非專屬學生的其他校務事項 515
（一）判斷標準 515
（二）大學成員的參與方式 516
三、補助作為大學輔導學生自治組織的權源 517
伍、我國大學學生自治的未來出路 518

VII. 以社區大學為核心的終身學習教育法制 521

§1　社區大學與終身學習教育的聯結 521

壹、人、教育與社區大學 521
貳、社區大學的發展及其理念 523
一、社區大學的發展 523
二、社區大學的理念 525
（一）人的自我實現 525
（二）知識解放 525
（三）價值觀重建 526
（四）社會改造 526
（五）建立公民社會 527
參、社區大學作為終身學習教育的實踐 528
一、終身學習的發展趨勢與我國問題 528
二、回流教育的體系建立與我國問題 529
三、社區大學作為終身學習教育的實踐及其問題 531

§2　以自我實現為核心的終身學習教育法制 533

壹、終身學習的意義、相關概念與社區大學 533
一、終身學習的意義與社區大學 533
二、終身學習相關概念與社區大學 535

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 目•錄 xxi

（一）繼續教育 535
（二）回流教育 536
（三）社區教育 537
（四）學習社會 538

貳、以自我實現為核心的終身學習權 538
一、從學習權到終身學習權 538
二、我國終身學習權的憲法基礎 540
參、德國終身學習作為我國推展的參考 541
一、德國的終身學習推展 541
（一）德國終身學習發展的背景 541
（二）德國終身學習政策的發展 542
二、我國的終身學習推展 544
（一）我國終身學習政策推展的歷程 544
（二）我國終身學習政策推展的反省 545

§3　社區大學法制化的問題與出路 547

壹、社區大學法制化的爭議問題 547
貳、社區大學法制化的背景 549
一、社區大學的定位問題 549
二、社區大學的學位授予問題 550
三、社區大學的師資來源問題 551
四、社區大學的經費問題 552
參、社區大學法制化的困難及迷思 553
一、從授予學位的爭議談起 554
二、社會運動作為社區大學的理念？ 556
肆、社區大學法制化的出路 557
一、制定開放大學法 557
二、制定地方社區大學設置自治條例 560
伍、社區大學法制化作為公民社會的願景 563

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 I. 以自我實現為核心的教育法 

I. 以自我實現為核心的教育法

§1　人、教育與法律

壹、人、自我實現與教育
生命本身的開展，若愈是根據其外在人為現實因素的計畫或外在環境
的影響，愈少能有真正具創意或屬於自己生命底層價值的自我實現。人的
生命若要真能喜悅的自我投入與實現，是要自己透過自我生命的追求與探
索，而由此得知較接近於自己內在的本性與結構，發現自己本身的興趣與
性向，並由此投入生命。每個人若能在生命的成長過程中，逐漸培養這樣
的意識導向，而以自我實現的動機來瞭解自己與開展生命，如此最自然之
自我本性在生命中的實現，最能引發出自己內在生命的精靈而喜悅生活。
人本身的人格結構並非只是與生俱來，而是經過一段長期持續的歷
程，由他身邊所信賴之所有關係的人與環境，學習而開展。因此，教育者
與教育環境對一個人的人格型塑，具有關鍵性的影響。一個從事教育的人
或環境，本身如果不是自由的，是不可能讓一個接受其教育而學習的人發
現自我、開展自我而實現自我的。學校作為最重要的教育環境，它與教師
和學生之關係，是不適合以命令式的公務員層級關係來規範與進行的。
「被管理的學校」本身已不再適合現代教育的本質。為了符合現代多元社
會中的教育委託與教育目的，應將其改善成為多元、開放而中立與寬容的
學校。讓擁有不同性向的人，在如此的學校中能盡量得到自我的人格自由
開展；而不以同一的價值取向（例如：升學），在人的自我實現的開始階
段，就封閉了不同個別人格的自由開展可能性以及社會的多元價值發展性
（許育典，2002：3）。

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  教 育 法

因此，教育的目的就是促進人的自我實現最大可能性，引導人去自由
開展其人格；經由此一過程，他將自身塑造成具有人性的人 ―― 即以知
識、判斷力和自我特性所型塑的人。同時，教育又將他生活於其中的各種
民族和文化遺產，經由不同的管道傳授給他，並以這種方式保存世世代代
所創造的、歷史悠久的多元文化可能性。當然，在教育的經濟實用性上，
也就是使年輕人謀取到一份職業，並維持生計的那一方面，也斷然不可漠
視；然而，若人能自我實現，則以其已經形成的一般工作能力，便可以使
這樣的教育經濟實用目的，得到最充分的實現了。在他們通過自我實現的
多元智慧開展教育，奠定了其自由而負責的成年人基礎之後，他們就會自
然學習謀生，而且也能發展自己特殊的興趣和能力傾向。因此，從事設計
與執行教育制度規劃者，所必須特別注意的事，兒童所需要的這種外部的
經濟實用專門化訓練，應該永遠不要危及作為教育目的的自我實現。
事實上，當我們從事教育改革時，也應以自我實現的教育目的為出發
點，避免國家或社會的主流人為目的，否則一開始在人與教育的連結上，
將因缺乏自然與正當的教育目的，導致教育改革最後也終將失敗。畢竟，
教育是要使人求得最好的內在發展，而不是要訓練人去製造最多的商業產
品。有了好的人，那麼創造出善美的社會是自然的結果。但是，我們不能
本末倒置，把人當作手段去成就資本社會的繁榮。教育的目的，是在培養
人獨立思考的能力與成熟自由的人格，以促進其自我實現，在教育基本法
中也已有明確的定位。因此，在兒童成長的時期，自我實現的教育目的，
並非在於將人類世界的一切普遍知識都交給他們，而是提供他們未來進行
適性自我教育所需要的那些基本的觀念、知識和技能。所以，兒童成長時
期所需制度化的教育目的，應該是為了他們在畢生生活中進行適性自我
教育做好準備，以促進其生命的最大自我實現可能性（許育典，2005b：
3）。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 

貳、人、教育與國家
人的本性是自由的，而且人性也是社會的。要使人充分發展成一種
社會的、政治的動物，人就需要參與其社會的共同生活，這也是民主機制
的自然產生。但是，善美的社會與國家之建立並非是外塑的，而是奠基在
人的自由意志之上。因為誠如前述，生命開展若愈根據外在人為環境的影
響，愈少能有屬於自己生命的自我實現。每個人若能自我實現，使最自然
自我本性在社會共同生活得以實現，將產生最適自我的喜悅共同體生活，
這也是創造善美社會與國家的理想途徑。而這條途徑的鋪設過程，就是經
由教育（許育典，2002：220）。
事實上，教育是一門藝術，而藝術的真正活力，是在其追求目的所形
成自由開展的活潑力量，而這種力量是持續與人民成長的開放性，以及社
會的多元化結合在一起，且不會在途中停頓下來的。如果國家在設計與執
行教育制度的規劃時，傾向於使教育成為一種手段，而且不僅是把教育視
為「手段」，更進一步在追求其本身一致性的管理。那麼，就這些實施手
段相應來說，將不會導向教育目的的人本實踐，且使教育失去了它的自由
多元開放性，其活力也將會被作為一致性手段的管理過程所取代，教育也
喪失了作為一門藝術的本質。因為，在這種情況下，每一種教育手段的形
成和推廣，都只是為了一致性的管理本身。而這種教育手段對教育目的的
超越，是國家未能認清：人、教育與國家的關係，所產生當代教育的主要
問題。
教育手段和方法本身在科學上的改進，雖然是一項巨大的教育進步，
但是教育手段和方法愈是重要，就愈需要相對地強調其根植於人本的多元
智慧，以及趨向教育目的的終極性。因為，教育並不是動物訓練，人的教
育是一種人性的啟發與覺醒。因此，教育者本身最為重要的工作，不僅要
尊重兒童的身體自由，同時還要尊重他的人格開展；要意識到他人格最深
處的本質和內在的機敏，並對他自我的特性，寄予一種用心而充滿愛意的
關注。教育事業中最重要的就是，不斷呼喚與啟發兒童所擁有的多元智慧
和自由意志。這一與年齡和環境相適應的呼喚與啟發，可以而且應當開始

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  教 育 法

於學校教育階段，這在我國因義務教育制度設計使然，幾乎是掌握在國家
手中。因此，國家應該謹慎注意，在每一個設計的教育領域內，在每一項
學校的教育活動中，不管是基礎閱讀、體育訓練，還是兒童禮節和道德規
範的基本認知教導，都能透過以使其領悟的自由開展方式，促進兒童自我
實現的最大可能性（許育典，2005b：4）。

參、人、國家與法律
社會上，存在各種不同差異的人。人都有各自的自我，但每個人也都
生活於社會中，自我必須面對其他人。人在面對其他人的時候，除了本身
的自我以外，還會在面對他人的社會脈動下，形成一個面對社會（他人）
世界的我，在此把它稱作「他我」。因此，人可分自我與他我，自我形成
一個面對自己的世界，他我形成一個面對社會世界的我，而人存在的世
界，就是自我與他我的總和。
然而，社會上的他人，因為成長背景與經驗，將形成自然的多樣差
異。人的他我在這個脈絡下也有歧異。這個歧異會與自我衝突，調整這個
衝突的關鍵，就在於自我實現的完整性。也就是說，一個人若能自我實
現，將比較寬容他人的自我實現。因此，為了社會生活的和平，應嘗試找
出每個人自我實現的最大公約數。這最大公約數的產生，因為近代國家的
形成發展，可能有兩種類型化：一是因社會和諧的生活價值，實然地由社
會生成的「道德」規範；另一則是為了達到安定統治的目的，應然地因國
家需要而生的「法律」規範。
事實上，道德的產生，來自於自我與他我的社會實然整合，是自我與
他我的「社會」最大公約數。每個人的道德標準不一樣，它來自個人成長
的社會經驗，故人人皆異。因此，每個人受到道德的拘束也不同，道德其
實是一種主觀的價值拘束。相對於此，法律是一種客觀的價值拘束，因法
律的產生，來自於自我與他我的國家應然整合，是自我與他我的「國家」
最大公約數。找尋最大公約數，其原始目的是為了每個人的最大可能自我
實現，而自然衍生目的則在避免造成傷害。當自我實現傷害他人時，這個

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 I. 以自我實現為核心的教育法 

傷害可分為：內在與外在的傷害。內在的傷害，因傷害他人的心靈，主要
歸諸於道德。這部分雖無法納入國家刑罰，但必然也產生社會的壓迫，其
嚴厲有時更甚刑罰。法律，主要處理外在傷害的問題，有時也及於部分內
在傷害（許育典，2006a：6）。
法律的發動，來自國家。為了安定統治，國家需要應然的法律。不
同的國家，法律追求的目的也有異。專制國家，法律以國家為目的；但真
正的憲政國家，法律應以人為目的，這也是現代法治國家存在的目的。從
而，人是國家的目的，國家是為了人而存在，成為近代立憲主義的實質理
念。因此，人民基本權寫在憲法最前頭，成為明白揭示憲法靈魂的立憲之
道。之後，再經由國家組織的設計，去維護與實踐這個憲法靈魂。存在人
民基本權與國家組織設計的橋樑，就是法秩序。也就是說，在憲法的基本
價值下，透過整體法秩序的規範，規劃國家的組織體系，實踐人民基本權
的保障，以促進人的最大可能自我實現。
憲法第22條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公
共利益者，均受憲法之保障。」這個基本權概括條款，宣示我國憲法基本
權目錄規定的例示性，即人民生活中只要涉及其自我實現，皆為憲法所保
障。因為憲法是國家的根本大法，不可能將人民的所有基本權皆納入規
範，而且在多元社會的發展下，人民生活自然多樣開展，其日新月異的生
活類型也非憲法所能涵蓋，憲法第22條的基本權概括條款，頗能符合現代
多元文化國的趨勢。問題是，當人民深覺其自我實現受到國家侵犯，遍尋
基本權目錄規定而無法涵攝時，如何適用憲法第22條的規定，這也是憲法
第22條的憲法釋義學問題（許育典，2005a：29）。
事實上，當制定法上缺乏一個實證規範，或當制定法的實證規範不齊
全或不清楚時，適用法律的人須回到法規範本身目的來思考。畢竟，法規
範體系並非「本體式」（為自己本身），而是「目的性」的存在，是為了
保障人民的基本權，促進人的最大可能自我實現，而這也是法律的終極目
的（許育典，2002：3）。

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  教 育 法

肆、法律與教育交織的教育法
隨著社會日益複雜、科技日新月異，法律的複雜性也日漸提高。社會
本身的個別差異性愈多，法律必須對此做出更多不同的反應；科技愈往前
進步，則更需要法律的預防措施來對抗其危險性。雖然有人「反管制」，
但卻無法阻擋國家經由制定法律，對社會生活照顧範圍的廣泛介入，因為
法律的形成與執行，是法治國家管理與保障人民的唯一方式。
而如上所述這種國家制定法的擴張，也存在於教育的事務中。隨著
現代國家的建立，傳授其所屬人民基本的文化能力，對國家本身產生了利
益。因此，國家為了使其人民能閱讀政府當局的命令，能理解國家公務的
書面內容，尤其為了使人民可以透過其經濟上的技能，來共同參與國家整
體福利的提升，國家在17世紀便已開始占有學校，而取得其後壟斷教育事
務的地位。一開始，國家雖將教育事務納入其法秩序中，卻並未觸及學校
作為授課與教育處所的獨立本質。授課與教育工作本身一開始在法的觀點
下具有較少的意義。例如：選擇何種外國語言教學、學生繼續升學的選擇
程序以及何種授課方法適合學生等等，皆首先被列為教學的問題。但是，
當這些學校的決定涉及損害父母或其子女的權利，而父母提出訴願或訴
訟時，則這些教學措施將會具有法的重要性，而逐漸發展成為法律關係
（Niehues, 2006: 1）。
就法律與教育交織的教育法而言，在我國最具啟發性的，是1999年公
布施行的教育基本法。教育基本法第2條規定，人民為教育權的主體。教
育基本法第15條規定：「教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體
自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，
政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」
這裡所謂的「依法令」，提供了從教育到法律的重要連結。亦即，教
育基本法不僅直接立法保障了教育基本權，落實了法律保留的適用，而且
賦予學校教育內成員救濟的權利，使得教育關係真正形成一種法律關係，
從而藉著教育基本權的法建構，結合教育基本法及其授權而訂定的相關教
育法規，形成了教育法的一系列研究對象（許育典，2005b：174）。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 

§2　國民教育相關思想的發展

事實上，要瞭解教育基本權的發展與意義，首先應掌握國民教育相關
思想的發展，才能循序漸進地進入教育基本權的探討。

壹、宗教改革的萌芽
中世紀基督教的思想， 是籠罩在亞里斯多德（ Aristotle）的哲學與聖
多瑪斯（St. Thomas Aquinas）的神學氣氛下，學術不僅進步遲緩，而且思
辨的方法亦不夠精進，加以宗教信仰壓抑人的理智，思想的進步就不能顯
而易見了。一般認為宗教改革的原因，不外下列幾項：即技術上的發明，
如紙的製造與古騰堡（Gutenburg）的印刷術，提高了文字傳播的效能。
市民政府的興起；16世紀的歐洲，一般城市漸漸興起世俗的政府，因為有
世俗政府的出現，隨著而來的，是市民的法律保障市民權利的出現。再如
市鎮的興起，經濟上情境的改善。最後的一個原因，大可以拿教會企圖控
制個人的生活諸細節為導火線，如贖罪券的公開發售等（徐宗林，1992：
118）。
馬丁路德（Martin Luther） 目擊日耳曼教會濫用權威、亂賣贖罪券、
阻止異教徒流通與文字推廣等情形。他認為要革除教會各種罪惡，必須普
及大眾人民的教育，才可淨化教會的習例；這種教育，國家應負全責推
行，必須免費，且平等施於一切男女兒童，不管這些男女學童是屬於高
等或低等人家，富有人家或貧苦人家，因為這是天賦與兒童的特權。從他
「致日耳曼諸城市長與議員書」（ Letter to the Mayors and Alderman of all
the Cities of Germany in behalf of Christain Schools, 1524），以及關於「送
子女入學義務的講詞」（Sermon on the Duty of sending Children to school,
1530）中，都可發現他最進步的觀念。他在「致市長和議員信」中提及：
「都市最大的幸福平安和權力，皆建築在那學博才廣、正直聰明、且受過
教育的市民上面。這般市民對於每一種的寶藏，每一種的勝利都能夠獲

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  教 育 法

得，保存和利用它。……因為一個社會當中，要那德藝雙全受過教育的男
女維持社會秩序，整理家庭生活，以每處地方都應該設立最完備學校去教
育稚年男女小學生啊！」他的講演詞更強調：「都市政府有強迫人民送子
弟入學的義務。……我想政府平日強迫市民從軍，荷槍登城，及在戰時作
其他種種作業的義務。茍能措置裕如，全不費力；那對於強迫人民送子弟
入學的一宗小事還覺得什麼呢？」（余書麟，1979：3）
再者，馬丁路德為了推展平民教育，特別又提出了國家的幸福是建立
在公民的智慧及德性上。從這種平民教育觀點來看，他已經脫離了當時一
般人文主義的教育思想，而把教育的機會，擴充到整個組成社會的分子。
在平民學校裡，馬丁路德建議凡是貧困的兒童，都可以經由教會的經濟支
援，以完成小學階段的教育，其課程則偏重在宗教、語文、歷史、唱遊、
器樂及數學等方面（徐宗林，1992：120）。
馬丁路德等新教徒強調，為著靈魂得救，凡人不論貧富，不分性別，
都有受教育的機會，一時歐美各國多加入新教陣線。於是，南日耳曼符
登堡（Wurtemberg）於1559年規定公國每一村落應有初級小學一所。1560
年，蘇格蘭宗教改革運動領袖約翰諾克斯（John Knox），將喀爾文式宗
教觀念傳入蘇格蘭，經過他和信徒的努力，終於在教會的監督下，設有免
費小學。1586年，荷蘭喀爾文派新教徒在海牙教會會議（Church Synod of
the Hague）通過議案，令各城市設立學校。1618年，多德（Dort）在大宗
教會議（Great Synod）命令中說：「對兒童教授虔敬與基督教根本教義
的學校，不當僅設於城市，且當設於小鎮與鄉區。在後一類地方，從前無
學校的存在，應請基督教的長官，為教師而供備榮譽的俸金，這樣，可聘
任資格符合的人，使其終身致力於教育。尤其注意者，貧苦的兒童，得免
費受他們的教育，不致從學校利益中被排擠出來。」（余書麟，1979：
3-4）
綜上所述，新教徒在宗教改革所主張的「一切人民均須受教育」的概
念，實為今日國民教育思想的萌芽。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 

貳、產業革命的影響
產業革命，基於經濟和社會變革，影響於政治、社會改革極大。17、
18世紀，政治權力代表人物是地主及商人，如今轉嫁為機械生產的資本
家；廠主榨取勞動力而成巨富，勞動者急速擴大勞工組織，而以罷工為抵
抗武器。另一方面，農民又多投棄農具蝟集於新工廠地區，成群的婦女
與兒童的廉價勞力，尤為資本家所樂於榨取的好對象；這些生活於擁擠不
堪、聲音嘈雜、空氣污濁的惡劣廠房中的勞工們，形成工業區內貧民窟，
而為社會罪惡產生的淵藪。英國工業發達最早，隨著工業發達所伴的罪惡
也與日俱增，在1802年皮爾（Robert Peel）發佈「學徒健康及道德法律」
（The Health and Moral of Apprentices Act）：凡9歲以下兒童，禁止工廠使
用，少年勞動者每日工作時間，不得超過12小時，其中包括教育時間，並
禁止夜工；學徒就職最初4年間，應於普通工作時間內按照徒弟年齡、能
力，課以讀法、書法及算術，並應有固定教室和適當教員配備，但不可剋
扣工資。然而，這些規定實際上並未一一兌現（余書麟，1979：5）。
為了掃除工廠區貧民窟所產生的社會罪惡，努力於兒童教育的實施，
遂有「日曜學校運動」（Sunny School Movement）。這種教育運動和教
育設施，引起國家的注意。1807年，韋布銳（ S. Whit-bread）在議會提出
「教區學校法案」（Pachial School Bill），由地方稅收補助學校制度，但
遭上議院否決。至1832年「改革法案」（Reform Act），可謂國家重視貧
民教育的開始。但大多數勞動階級並不感到滿足，要求在政治上也要予以
參與；這種要求逐漸激烈起來，形成不可抵抗的浪潮。終於在1867年，通
過第二次改革法案，把選舉權給予更多的人民，尤其是城市中的勞動者！
1870年通過「初等教育法案」（ Forster Act Elementary Education Bill of
1870），強迫5歲至12歲兒童進入學校；1880年，所有初等教育，全變為
強迫的；1891年，大半均為免費了（余書麟，1979：5-6）。
再者，隨著產業革命而來的是工業都市化，而國民教育與工業都市
化的相互關聯性，似乎有其意義；誠如斯諾貝格（Gideon Sjoberg）所陳
述：「在教育較為普及的社會中，人才的擢選，多以能力為主，其與社會

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 10 教 育 法

階級的變動及家庭制度息息相關；如果工業都市要發展的好，就必須如此
始可。同時，也只有高度工業化的社會，才能使得各社會分子，普受教
育。學校教育不僅變得普及，就是知識，也變得較以前更為廣佈。」而對
現代化過程有著出色論點的李納爾（Daniel Lerner），也強調都市化導致
了文字應用能力的普及，認為：「只有當一個國家到達了10%都市化時，
文字能力普及的比例就會增加，才顯得有意義。自此以後，都市化及文字
能力的普及，相得益彰。」另外，安德生（C. Arnold Anderson）從一些歷
史性的研究中，歸納成一些結論而提及：「只要40% 的成人，懂得文字，
或者接受過初等教育，就能啟用經濟發展的通道。」（徐宗林譯，1982：
528-529）
因此，迨進入18世紀因產業革命的影響，一般人民瞭解到為適應社會
發展的需要，每人需具備最基本的知識為時代趨勢，於是國家應負責國民
教育實施的想法，也逐漸形成。

參、政治革命的醞釀
「朕即國家」，原本是法王路易十四世的豪語。然而，相對地，人民
的自由被束縛，平民的命運壞到極點！而經過英國的民主運動、美國的民
主運動及法國本身統治階級的壓迫，造成法國的人民覺醒，其如疾風掃落
葉而勢不可遏。當時富有英美民主觀念的中等階級和農民連絡，復與暴徒
一氣呵成，把歷來被壓迫的憤怒情緒爆發起來，從而揭起法國大革命（許
育典，1994：17）。
在1789年革命運動爆發之後，從最初的幾天起，關於革新教育的文
字，就已非常充斥。繼而歷屆會議之中，儘管有著改組內部、制定憲法、
審判國王以及應付外力侵入等等大事，人們總還留出一部分的時間，去聽
對於教育的報告和演說，並且通過議案，著手全國教育的組織，而國民
教育思想在此時的發展，可理解為三個時期：一、制憲會議期。此時期
自1789年6月17日起至1791年9月30日止，乃計劃在各鄉設小學校，為農民
和工人的子弟設立，俾使教育的機會平等，其教育目的是使兒童明白新時

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 I. 以自我實現為核心的教育法 11

代國民所應有的義務，及支配他們行為的原理，而且此兒童入學當然是要
免費。二、立法會議期。此時期自1791年10月1日起至1792年9月21日止，
此時期尤以康多塞 （Condorcet）提出公立教育制度最重要，他認為在憲
法政府下，若不普遍地設施教育，則憲法政治稍經挫折，便會破滅。故國
家如何組織形成憲法應有的國民教育，實是很重要的問題。三、國民會議
期。此時期自1792年9月22日起至1795年10月26日止，較重要的乃是國民
會議於此間發出訓令，各地須設立小學，不管什麼階級的兒童，都要受這
種初步的教育。在前項訓令之後，國會繼續通過相關法案，選任智德兼備
的人員，組織委員會，計劃設立學校的地點，舉行候補教師的考試，保障
教師薪俸，而且規定父母不送兒童入學，不單要受相當罰鍰，並要當眾考
驗兒童，如不符合法國公民必具的條件，即不許其享受公民權利，參加公
共的事情（許育典，1994：18）。
整體而言，在民主政治革命與國民教育之間，存在一種決定性的關
聯：即愈是保守或反動的社會，教育機會的擴張就愈少；愈是急進的、革
命的社會，教育廣備的要求，就愈是多。帕默爾（R. R. Palmen）認為在
民主政治革命的激進派人士，大部分為中產階級，接受普遍的民主政治，
作為推翻君主政體的一項目標，並且反對貴族政治及教會掌權，提出普及
教育的主張。雖然，此等人士的計畫有時並未實行，但其所提供的普及教
育理想，嗣後將具體表現於其他計畫及法律之中，有助於現代國民教育的
醞釀（徐宗林譯，1982：517-520）。

肆、民族主義的促成
啟蒙運動時期，根據民族的特性，形成了一些近代的國家。所以，
在啟蒙時代以前，近代國家的哲學思想、文化教育，彼此間的民族性才慢
慢形成。到了18世紀，由於民族主義的強大趨勢，教育上「國家化」的運
動，也日趨強烈（許育典，1994：19）。
在1717年，普魯士國王威廉一世（Friedrich WilhelmⅠ）就下令實行
「義務教育制」，不過並沒有普遍的實行；在1794年，普魯士又公布法

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 12 教 育 法

令，規定國家應該負責辦理學校教育，這可以說是西洋教育史上，有關國
民教育的兩種重要措施。差不多相同的時期，瑞士的裴斯塔洛齊（Johann
Heinrich Pestalozzi）力倡平民教育運動，其理論發展之後，對於國民教育
的觀念，更有了正確的解釋；此時普魯士在朝掌權人物注重國民教育，使
得學者菲希特（Johann Gottlieb Fichte）在1807年和1808年之間，陸續發
表了14次演講，呼籲全國上下要向裴斯塔洛齊學習；其在「告德意志國民
書」（Addresses to the German Nations）的第9次講詞中，指出：「裴氏對
貧民及孤兒的愛，已成功的獲得一種靈智上的發現，這種發現足以造成世
界革命。他已經找到一種平民教育的方式，由於他的稟賦和愛的力量，他
已經製造了一種真正的教育，這種教育足以拯救全人類及所有國家免於沉
淪在當前的可悲情況中。」其所有教育措施，都在於保存德國語文及文
化，並訓練國民守秩序及愛國心理，認清日耳曼民族是全世界最優秀也
是不可或缺的民族，以培養「日耳曼主義」（Germanism）為目標，以建
立完整統一的德意志「國家」（Nation）為目的，而非僅是日耳曼各「邦
國」（States）而已。因此，其國民教育的首要工作，就是先去除狹隘的
自私本位心理，注重團體利益。因為菲希特的倡導，自19世紀開始，德國
的國民教育工作，即不斷的向前發展（林玉体，1986：338-340）。
及至近代，教育學者也經常站在民族主義的立場，認為一個民族中
由於人為的制度所造成的「不平等」，使一個民族內發生了裂隙，不但阻
礙了民族的發展，而且威脅了民族的存在；而為了彌補這種裂隙，必須努
力的推行平等的國民教育。也就是說，透過國民教育的實施，使民族中各
個分子的教育機會均等，讓每一個人民能夠充分自由開展人格（許育典，
1994：20）。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 13

§ 3　教育基本權的發展與意義

透過國民教育相關思想發展的介紹，我們可以瞭解：西洋中世紀的
教育，多掌握在教會手中，那時的教會組織是社會制度的基礎，是超國界
的、超民族的；所有一切人民的生活方式，都限制在「宗教統一」下，沒
有國家意識，沒有民族觀念。所以，在教育方面，也不會有國民教育。到
了宗教改革以後，在教育上尊重個性發展和強調每人有受教育的權利；之
後由於產業革命，產生童工生產效率問題、勞動者健康問題、選舉權與受
教育權問題，匯合這許多力量，漸漸促成國民教育法制在思想的萌芽；到
了法國大革命後，才真正從教會手中收回教育權，由國家出錢辦理教育，
並為國家利益而設施教育，此適反映教育培養民族意識和國家觀念！及至
民族主義興起後，國民教育的思想才蓬勃發展，從而逐漸形成近代的國民
教育制度（許育典，1994：21）。然而，國民教育制度的目的，究竟是在
於國家（國家教育權），還是在於人民（國民教育權），就成了探討教育
基本權發展的出發點。

壹、教育基本權的發展
從世界史的角度出發，國家開始在教育扮演重要角色，與公教育體
制的發展有密切關係，大致上始於市民革命的時代。導致此一發展的原因
主要有二：其一是，基於啟蒙運動的發展，肯定啟蒙對於個人自我成長所
具有的意義，所以對個人提供教育，遂成為國家的重要任務。而由於傳統
的私人教育體系無法提供如此龐大的教育資源，使公教育的發達與擴張成
為近代教育的特色。其二是，國家為了養成所謂「國民性」，或是健全的
「公民」的需要，進而控制了教育；其結果不但使得私人的教育系統強制
性的萎縮，更迫使國民有義務去接受國家教育機關所提供的教育內容。因
為這樣的背景，在近代憲政思潮下，由於人民權利意識的覺醒，所以在
教育的領域中，教育的權力誰屬，便成為了一個重要的問題（許育典，

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 14 教 育 法

2002：123）。
國家教育權理論，係從國家權力觀點討論「對國民施以教育」的權
力如何實施。此種理論係基於國家主權論的近代國家任務而來，認為國家
基於全體國民的付託，有以國家立場出發實施公教育的權限，使得國家對
於國民教育，變成統治權行使的態樣，教育的主體乃是國家而非人民，什
麼樣的教育內容有利於國家，便實施如何的教育內容，而教育變成國家型
塑定型化國民的工具，故在此種理論下，教育即成為國民的義務。相對於
此，國民教育權理論則主張，國民是國家主權的擁有者，國家權力的運作
來自於國民總體意志的授權，但國民總體意志係一擬制的概念，故在教育
制度中，教育不只是國家統治權力的行使，而是需將國民視為是教育的主
體，故國民接受教育是一種權利而非義務（李惠宗，2004：18-19）。以
下，嘗試從國家教育權到國民教育權理論加以分析，歸納成教育基本權發
展的三階段學說：

一、作為國家教育權的義務說
作為國家教育權的義務說，其產生可說是專制主義的自然產物。本
來，教育之所以成為國家的事業，可說是始於18世紀的後期。在此時期以
前，教育事業，或由私人辦理，或由教會經營，國家很少加以過問。自從
產業革命與法國大革命發生後，人們深感到：要使社會生產事業，日益進
步，對於一般生產者，不能不施以相當的訓練；而要實現民主政治，更是
必須提高人民的知能。這兩個要求，使當時注意到普及教育的推行，但推
行普及教育，一方面須有充分的教育經費，他方面又須有強迫人民入學的
力量，這兩點都不是私人或教會所能為力，必須以國家的力量，予以推
進，然後才能收到實際的效果。所以，國家教育運動蓬勃一時，而教育事
業也漸成為國家的事業了。相對於此，就國民而言，當時其受國家的教育
者，即成為國民的義務。
其次，由於國家主義的思想，認為個人與國家為「有機的一體」，猶
如生物的有機體，集各個部分而成全體，又因各個部分的一致協力，全體
始能活動自如。國家與個人間的關係，亦屬如此。國家由其構成分子的個

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 I. 以自我實現為核心的教育法 15

人，集合而成；又因各個人的合作，國家始能活動自如。因此，國家與個
人，為同一物的兩面，一方面為國家，另一方面即為個人，而既為同一物
的兩面，故國家的公益，即為個人的真正利益；而個人的真正利益，也建
立於國家公益之上。所以，國家欲步入富國強兵之境，而思藉提高全體國
民的知識水準以達其目的，義務教育由此而成立。
另外，誠如社會學家涂爾幹（E. Durkheim）所提及，社會生活的延
續必須社會分子具有某些共同性：有共同的語言、共同的生活方式、共同
的價值觀念與社會態度……等等，國民教育正是在培養這種共同性。因
此，由於國民教育的本質，具有使兒童接受共同程度教育的前提，故為符
合內容一致性的要求，國家公權力自然必須介入教育，國家理所當然應擁
有對國民的教育權。所以，受國民教育成了國民的義務（許育典，1994：
53）。
然而，雖說國民教育在本質上須謀求內容的一致性與進度的劃一性，
但不能據此即謂對國民的教育權專屬於國家。事實上，教育在本質上是自
由創造性的精神活動，應盡量避免國家權力介入，對其一致性的要求，應
限於維持國家公教育必要而最少限度的大綱性事項。因此，內容的一致性
和進度的劃一性只是原則之一，並非國民教育的全部，國家實不能因而排
斥其他影響力的介入（許慶雄，1992：157）。

二、過渡時期的權利兼義務說
我國憲法在1946年通過、1947年施行，此正值我國的國家主義開展時
期，而憲法第21條也規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」因此，
傳統以來的我國憲法學者，多認為國民教育兼具有權利與義務的性質（許
育典，1994：55-56）：
1. 儲玉坤認為：「要使人民知、德、體三育並進，得到一均衡之發展，
當非人民人人受相當的教育不可，因此受教育本是一種權利，而變為
一種義務了。自18世紀後半葉以來，一般文明的國家莫不有法律或憲
法規定人民應受的義務教育，至於今日，更將義務教育的期間特別延
長，使一般人民不但有受初等教育的義務，而且還有受中等教育的義

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 16 教 育 法

務。」
2. 耿文田認為：「本條規定受教育權，同時復定為義務，所謂國民教育
為國民均應享受之教育，故定為人民有受國民教育之義務。又凡屬
國民，教育機會，均屬均等，即人人有請求受國民教育之權，故規
定為人民有受國民教育之權利。所以為權義雙重之規定者，示重視
也。」。
3. 羅志淵認為：「所謂國民教育，就是做一個國民應受的起碼教育，不
受國民教育，就沒有具備做國民的智能條件。關於國民教育是具有兩
個特性，就是一方面是權利，一方面又是義務。所謂『人民有受國民
教育之權利』，就是說不分男女貴賤都有受免費教育的機會。申言
之，國家應該在各地方辦有許多設備完善的國民學校，使全國的男女
都能不花錢而享受到國民教育。這是就權利方面來說的。至於就義務
方面說，應該就義務的履行上去分別。凡成年人而未受國民教育的，
其本人有接受補習國民教育的義務，所以這是本人應該履行的義務。
至於學齡兒童則因其未達成年，還沒有達到負擔法律的年齡，所以這
一義務應由其父母或其監護人代為負擔，申言之，學齡兒童的父母或
監護人有使其兒童就學的義務。父母或其監護人不能將學齡兒童使之
做工而不就學，具備就學必需的條件及監督兒童的就學，這是父母或
其監護人必盡的義務。」
4. 劉慶瑞認為：「凡6歲至12歲之學齡兒童，其家長應負遣送入學之義
務。但受國民教育，另一方面又為人民之權利，所以國家應普設學
校，使全部學齡兒童均有就學之機會。」
5. 林紀東認為：「故本條之混權利義務而為一，殊不足怪。蓋由國民方
面言之，領受相當教育，為個人精神之享受，乃建身立業之基礎，故
為其權利。就國家方面言之，國民皆受相當之教育，既為國家富強進
步之所本，亦民主政治發達之前提，自可強令國民為之，故又為國民
之義務也。再國民既享有此項權利，國家及地方自治團體，即具有設
置國民教育之學校，以供國民利用之義務。又國民既負有此項義務，
國家自可強迫其受基本教育，而不能聽任個人自由意思為取捨，自不

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 I. 以自我實現為核心的教育法 17

待言。」
6. 薩孟武認為：「所以吾謂受國民教育一方是權利，他方又是義務。權
利是對兒童言之，義務是對兒童之父母或其監護人言之。」
從上述可得而知，傳統以來的學者多受法實證主義的影響，其大都
將憲法第21條的規定解釋為公法關係，而認為其與私法關係為對等私人間
相互關係的規定不同，因公法關係為國家與人民之間的關係，而國家的利
益，與作為其相對人的人民利益，實相共通。因此，縱在其中任何一方面
享有權利，另一方面從而應負義務時，其權利未必專為權利人利益而存
在，同時亦保護相對人的利益。所以，公法關係上的權利義務，在某程度
內，多具相對的意義，而有在權利內包含義務性、在義務中包含權利性的
特色（林紀東，1990：325）。
然而，權利與義務實屬相對應的概念，權利人行使權利，其相對人
即受其拘束而生義務。因此，如果某種權利是一種法律權利，它必然是對
於他人行為而享有的權利；即對於他人負有法律義務的行為，而享有的權
利。是故，行使權利的權利人與負擔義務的義務人是相對的。我國憲法第
21條的規定，把受國民教育的權利與義務規定在同一個人民上，實在令人
疑問？再者，前述學者認為「公法關係上在權利內包含義務性、在義務中
包含權利性」，然而，我們雖承認基本權的行使，仍須以合於國家的統治
秩序為義務，不可濫權，但此基本權的所謂義務性，卻是所有基本權規定
皆具（例如：財產權的義務性等），而非憲法第21條的教育基本權規定獨
有！如此基本權的所謂義務性，若要規定，也是每個基本權都應規定！是
故，如此基本權的所謂義務性，並無法直指其亦為義務規定。另外，各國
憲法，於人民的義務條款，多有「依法律」的字樣，意謂非依立法機關所
通過的法律，不得使人民負擔義務，以免行政機關，以命令使人民為不必
要的負擔。我國憲法第19條、第20條及第21條皆屬規定人民的義務條款，
而唯獨憲法第21條缺此「依法律」字樣！因此，對教育基本權的性質，如
果採取權利兼義務說，也是令人質疑的（許育典，1994：57）！

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 18 教 育 法

三、作為國民教育權的權利說
整體而言，有關憲法第21條所規定的教育基本權究屬權利或義務，抑
或是權利兼義務，其關鍵在於「基本權的功能」為何？而此又與國家的任
務息息相關，因為國家的任務於今日已是歷經演變。從17、18世紀君主專
制的「警察國家」，而至1789年法國大革命後，個人主義與自由主義思想
興起，認為人生而自由平等，人類所以組織國家的原因，即欲使其保障此
種與生俱來的自由，19世紀自由法治國家的「夜警國家」遂應運而生。到
了20世紀，國家型態則由消極、防禦的「夜警國家」，演變成積極、服務
的「社會國家」。特別是自憲法承認社會國原則為憲法基本原則，從而反
映這種國家任務的變化以來，國家的任務急速擴張到：各種積極的社會形
成、經濟規制、教育扶植，以及環境保護等新的給付行政領域上，形成了
以照顧國民生活為重心的給付行政國家，而教育行政正是給付行政的一環
（許育典，1994：58）。
就此國家任務的演變而言，一國的人民相對於國家，從警察國家的臣
屬於國家的地位，強調國民對國家的義務；至夜警國家的形成人民的基本
權，且進一步建構基本權的傳統防禦權功能；到了今天，因應社會國家的
轉變，國家應積極創造各種條件以實現人民的基本權，從而產生現代的基
本權功能建構，包括了：社會基本權的功能、客觀價值秩序的功能、制度
性保障的功能、組織與程序保障的功能等等。如此一來，國民教育由昔日
在警察國家下，因其義務教育而強調其義務性，在夜警國家則兼顧其義務
與權利性，演變到了今天的社會國家，在現代的教育基本權的功能建構之
下，無論是教育基本權作為客觀價值秩序、或作為制度性保障的功能，皆
要求國家須形成義務教育制度，來保障教育基本權的實現。
事實上，國家教育權與國民教育權兩種理論究竟孰是孰非，最終仍取
決實證憲法的設定。也就是說，要從憲法的目的中，去推求出憲法的真正
意涵，並以此決定在我國憲法上，教育究竟是人民的權利還是義務。按國
民教育的目的，早期雖然是為了提升國民素質以富國強兵，但這樣的想法

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 I. 以自我實現為核心的教育法 19

是出現在現代憲法之前。如果以現代意義的憲法檢視這樣的理念，會發現
以國家為教育主體的想法，並無法符合憲法的要求。因為人作為目的性存
在，而非國家工具的看法已經成為憲法的基礎，而以對人民的強制教育為
手段，達成富國強兵目的的作法，明顯的是將人作為國家的工具。因此，
在現代憲法的理念下，若國家介入人民的教育內容，已經到了要左右人
民思想的程度時，人民將成為國家的工具而被客體化，即已違反了憲法上
人作為目的性存在的要求。所以，灌輸思想以塑造理想國民的國家教育權
理論，早已不合於自由民主憲政秩序的基本要求。因此，從憲法的精神來
看，也不應採取國家教育權理論。
此外，我國憲法第2條也規定了「國民主權」，相對於昔日的「君主
主權」，國民教育為專制的國家權力所獨有；然而，今日的「國民主權」
是憲法上民主原則的具體內涵，國民教育其實是國家對國民的義務，而國
民才是真正教育基本權的主體，這對國民而言，當然是一種權利。有問題
的，只是我國憲法第21條的規定，因為其將國民教育以權利與義務並陳，
導致解釋上的困難。對此，近年來的多數教育法學說，在憲法第21條條文
的解釋上，已將本條的「義務」限縮解釋，認為是父母有義務使其子女受
教育，而更進一步的認為教育純粹是一種權利（周志宏，1997：483；許
育典，2002：24；許慶雄，1992：156）。也就是說，憲法第21條的「義
務」，是指學齡兒童的父母所肩負的「送學義務」，這是依強迫入學條例
的規定而來，因為強迫入學條例第6條、第9條及第10條規定，人民若不履
行其受國民教育的義務，乃處罰其父母或監護人。這屬於教育基本權作為
客觀價值秩序的功能建構，因為教育基本權建構了國家權力行使的客觀價
值秩序，提供立法、行政及司法的權力行使原則。所以，國家也有義務創
造法律上的條件，使人民事實上最有利地行使教育基本權。就此而言，強
迫入學條例就是為了保障教育基本權的實現，而在其客觀價值秩序功能
下由立法者創造法律，使父母有義務送其子女受教育（許育典，1994：
202）。

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 20 教 育 法

綜上所述，人民受教育的目的並非是為了國家，而是為了人民自我實
現的憲法保障，故教育基本權應該是一種全然的基本權，而教育基本權的
目的便在維護人民的自我實現。所以，即使國家因憲法第162條的法律監
督規定，而擁有所謂國家的教育高權，但其仍需受到人民教育基本權的節
制，而應以人民的自我實現為監督目的，才能合憲。

貳、教育基本權在台灣發展的文化阻礙
雖然，教育基本權是一種全然的基本權，應完全受到憲法的保障。
但是，教育基本權在台灣的歷史發展上，受到一些根深蒂固的傳統文化阻
礙，使教育基本權的保障無法落實，嘗試檢討如下：

一、日據時期以來的專制文化背景
台灣的社會傳統文化，基本上仍歸屬於東方專制社會的文化背景。
雖然過去台灣社會，在戰前已經蘊涵著日本明治維新以來的自由主義思潮
與中國早期社會主義的人道思想。但戰後更深植於台灣民間社會的卻是：
日本軍國主義者於戰前藉由殖民教育、徵調台人從軍、推行皇民化運動等
輸入的武人思想，漢民族原有的東方專制主義，以及戰後國民黨的軍閥與
政工所移植之集體主義的混合體。詳細一點說，台灣戰前剛剛萌芽的自由
與人道主義等的思想，基本上只流傳於當時地主階級出身的知識份子之
間，也只有這種身份的人，才有充分的機緣接觸經由日本傳入的西方進步
思想。可是，在1947年228事變之後，所發生的軍事戒嚴、思想控制及土
地改革，完全扼殺了那一代台灣知識份子的生存機會，之後是自由與人道
主義等現代思潮，在戰後的台灣逐漸消逝或被壓制，而武人思想、專制主
義以及集體主義等專制文化，卻在此後的台灣大行其道（黃武雄，1995：
200）。
這種專制的文化背景，尤其深刻地影響著台灣教育體制的發展。在戰
前的日據殖民時期，日本軍國主義的思想與要求，已經滲透到學校裡頭；
戰後來自中國大陸的國民政府接收台灣，基於其本身在大陸時期的統治失

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 I. 以自我實現為核心的教育法 21

敗經驗，他們很快認識到在學校中對未來的公民，模仿軍隊對軍人的集體
一致性的管理，是非常有利於思想控制以及政權安定的。尤其在國民政府
遷台之後，由於兩岸軍事對峙的事實性與武力侵犯的可能性，使得實施軍
事戒嚴取得國家形勢的必需性。所以，中國青年反共救國團、軍訓教官以
及安全人員，藉由軍事戒嚴的途徑堂堂進駐校園，更是被執政者視為理所
當然。
然而，這樣透過軍事戒嚴，而試圖合法化的集體一致性之專制教育行
政體制的管理方式，在台灣解嚴之後，卻因體制內制度與人員的現實既得
利益，無法輕易使其擺脫積習已久之專制與人治的背景文化，而學習將校
園視為一個自由民主的場所。這是台灣教育改革在歷史包袱下最難根本解
決的問題（許育典，2002：180）。

二、國民黨執政以來的威權文化統治
50年來執政者統治台灣，其在政治上主要的著眼點，是如何謀取執政
政權的安定。為了維持其執政政權的安定，個人自由思想的可能開展，必
須在其成長與受教育的過程中，受到由國家形成之公共教育環境的限縮或
壓抑。因此，執政者中央集權之影響教育的意志，自執政當局由上而下，
貫穿中央的教育部、省的教育廳以及縣市的教育局，而進一步深入學校，
長期以來箝制學生的思想與言行。這種由上而下的中央集權教育行政管
道，輔以軍訓教官、救國團與安全人員等的協助，再加上升學主義配合管
理主義的一致性教育政策，遂建立了目前遺毒台灣之一條鞭式的威權教育
行政體制。這套威權文化的教育行政體制，完全背離教育本身乃是要發展
兒童心智而促進其知性成熟與人格自由開展為目的。
執政者在台灣社會所進行的這種威權文化統治，尤其是升學主義配
合管理主義的一致性教育政策，將升學作為一致性的教育管理手段，使其
與未來工作取得、與社會的成就評量價值，密切結合在一起。這會使教師
與家長的升學功利意識，提早滲透到兒童的內心，影響兒童學習的主要方
向。甚至在如此的教育政策所造成的升學競爭中，改變了兒童的自然性向
選擇，限制兒童的人格自由開展。而且，在這種升學競爭的惡性發展之

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 22 教 育 法

下，會進一步污染兒童間純潔的人際交往，並影響其相互間的信賴與扶
持。相對於此，西方具有自由民主法治傳統文化的社會，則比較會去尊重
兒童，給予兒童人格自由開展的多元開放環境。也就是說，大人雖有其自
我認定的理想教育世界，但他在自由民主法治的文化養成中，瞭解教育乃
是以兒童的自我實現為目的，則比較不會因為自己本身理想規劃的定型人
格模式，或未來的功名前途發展，而干預兒童自由、開放而多元的學習生
活空間（許育典，2002：181）。
事實上，兒童比大人具有更高的可塑性與適應力，這使得兒童對自
己未來出路的不確定性，遠比大人來得有安全感。但是，在台灣長久以來
這種威權文化統治的社會中，大人容易在日常生活中，把他自身的生活不
安全感與名利追逐心，表達與傳授給兒童，強化兒童的升學競爭意識，驅
策兒童去進行同儕間的惡性競爭，進而扭曲了教育本身的發展與目的。同
樣地，也因為這樣的升學主義配合管理主義的一致性教育政策，及其威權
文化統治的循環體制，使兒童更乖巧地順應大人的升學規劃與要求，而在
經常性的考試中，努力去爭取分數，而無暇去體會自己對生命的感受，充
實自己的生活體驗，發展自己的自然性向與智慧，培養自己的獨立思考能
力，從而也阻礙了兒童的知性與人格的健全發展。台灣的教育改革，應嘗
試奠定學校本位的自主管理基礎，建立以學生為核心的自由開展環境，以
突破長期以來的威權統治文化（黃武雄，1995：77）。

三、經濟奇蹟造就以來的物質文化取向
由於大力將各種資源（當然也包括了教育的資源與規劃）投入經濟的
發展，台灣的經濟成長率持續達到傲人的宣示結果，在世界上創造了執政
者所宣稱的「經濟奇蹟」，也造就了目前台灣的財富迅速累積，令世界上
的許多國家刮目相看的情景。但是，在此經濟相關的物質文化取向，逐漸
被重視與促進之時，台灣的人文精神、文化水準並沒有相對的提升。台灣
社會在近年來，普遍存在著一種物質享受，但卻精神壓抑的現象；也就是
說，一般台灣人民未能在受教育的過程中，真正培養生活的興趣嗜好，養
成運動的休閒習慣，同時也可能因為沒有適當的場所去休閒娛樂，許多人

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 I. 以自我實現為核心的教育法 23

因為適應生活環境的結果，只好去簽六合彩、打麻將、洗三溫暖，或是更
拼命的去賺錢。但是，在社會生活中，一個人有了金錢，不能只是在物質
生活上打轉，事實上，精神文化上的出路更為重要，否則人極有可能在追
求金錢的過程中，淹沒了自己的人性價值，而成為物質生活的工具（許育
典，2002：183）。
有關經濟物質的文化取向，我們可以進一步從台灣的教育政策來觀
察。在過去長期以來，為了配合經濟的發展，教育部不論在高中高職的比
例分配或大學科系的成立上，都有其人力規劃的教育政策取向。但是，從
社會整體的角度來談，人力規劃是一個假象。通常人力規劃是以當時的政
治、經濟與社會的需求為基礎，去預測未來2、30年的人力市場。然而，
對未來作預測實涵蓋太多的變數，而無法明確預知，且教育乃是以兒童的
自我實現為目的，而使其人格如何能自由開展的人性規劃，豈可把人視為
經濟發展的工具而予以人力規劃！因此，過去教育部將其教育政策，直接
拿來為經濟部門服務，而把教育部矮化為經濟部屬下的「人力規劃司」，
這是對教育本身的嚴重扭曲。
設計與執行教育制度規劃者必須瞭解，教育本身若能真正成功，其所
形成的人力資源，固然會投入經濟建設的行列。但是，經濟建設卻不是教
育的最高目的。教育的最高目的，是在於讓每一個國民都能求得其人格的
自由開展，而使其在社會上獲得最大自我實現的可能性。具有成熟知性與
完整人格的國民，為了經營其生活，自然會投入經濟領域的生產與發展，
扮演好自己本身所選擇的社會角色，為自己及社會的善美貢獻心力（黃武
雄，1995：46）。

四、升學主義與管理主義教育的文化遺毒
長期以來，我國的教育政策與法制上，國家透過一系列的統一教育政
策（例如：聯考制度或教科書統編制等）與相關法制的規定（例如：國民
教育法或高級中學法等），在升學競爭的壓力下，以升學作為主要目的來
辦教育，而不尊重學生的人格自由開展。台灣教育的許多弊病，是因為升
學主義配合管理主義的一致性教育政策，將升學作為一致性的教育管理手

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 24 教 育 法

段，不只是學生在學校的學習受到學校與教師的管理，教師的教學亦受校
長的支配，校長則聽命於上級教育行政機關的指示。事實上，整個台灣的
教育體制，長期以來就是這樣的一個威權行政體制，教育決策一直是由上
而下地支配著教師與學生。
在升學主義教育與管理主義教育結合之下，藉著以升學競爭為動力的
升學主義教育，可以讓所有的學生，在成績分數的排名榜上與教學的進度
表上形成一種量化，這是最有利於管理主義教育發展的。不只是學生在升
學的需求下，依成績分數被排列，連教師與校長也因其所教之學生的成績
分數，以及所領導學校的升學率，而有好壞之別的排列。學生、教師或校
長都為了爭名次或升學率而全神貫注，管理起來自然更容易。這種管理模
式可說是折磨過去學校教育的一隻怪獸，它瑣瑣碎碎地在課程內容、評量
方式、與學生行為上作各種強制性的規範，而在人才培育的理念上，又過
度強調國家主義式的一致性做法，使得各學校無法自主發展出具有特色的
人才培育哲學。如此培育出來的學生，在課程知識上不能說全無斬獲，但
在自主思考與創造力表現上實有欠缺。若非相對於學校教育體系，還有一
個較為靈活的大學教育與民間社會，則大部分的學校畢業生可能一輩子受
此影響。
雖然，仍存在著有教育理想而又堅持教育原則的教師，但是由於台
灣教師的職位，基本上是採聘任制，在教學工作上仍然會面臨解聘的壓
力，使其極可能受到上級的支配，而為了顧及生計，無法批判或節制其他
學校行政人員與教師獲取升學利益。因此，升學主義教育可以增加某些教
育從業人員的財富，而管理主義教育又使得他人無法加以異議而改變。幾
十年來台灣的升學主義教育會如此盛行，事實上也是託管理主義教育的
庇護，使學校內外的當權者，能肆無忌憚的坐收升學主義教育下的額外利
益，而同時也為此去激化升學競爭的風氣。由上可知，升學主義教育與管
理主義教育的聯結，乃是目前我國學校教育政策與法制上亟需解決的根
本問題，同時也是台灣教育改革刻不容緩的突破焦點（許育典，2005b：
194-195）。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 25

五、軍事、經濟與科技發展的文化迷思
我國在解嚴以後的十幾年來，執政者一直以「我國已步入了法治國
家之林」為其宣導施政的結果，而將其整個執政的國家資源，長期投入軍
事、經濟及科技的發展，忽略了提升國家最基礎建構的教育資源，甚至置
解嚴後亟需透過各種教育途徑而奠立保障教育基本權的法治文化基礎於不
顧。當然，以上所提這樣的國家軍事、經濟與科技的全面投入發展，是可
以比較快速看到施政的結果，不僅對執政者之政權持續掌握有利，而且也
使人民對這個國家所呈現之「馬上」可以看得到的有關經濟發展指數或軍
事、科技工業研發結果，具有一定的「視覺信賴」。但是，當這個國家的
執政者一方面將其多數資源，投入一個既定之「軍事強國」、「經濟奇
蹟」或「科技島」的執政短期利多政策，而另方面又一直透過利用不同的
媒體管道，宣稱我國「已」是一個法治國家，或經常喊出「人權立國」的
口號時，人民極有可能滿足於此可觀的軍事、經濟與科技數字，而沒有聲
音的安居在執政者所宣稱的法治國家中。
事實上，軍事、經濟與科技的發展固然重要，但其發展本身若非以人
為目的，而只是為了國家的強盛，或其對外可能的軍事、經濟或科技優勝
數據，則人的價值極有可能在此國家對外競爭過程被淹沒。由此可見，軍
事、經濟與科技的發展應奠立在「以人作為目的」的基礎上，才能真正對
人類有所貢獻。在全球性的軍事、經濟與科技互相競爭中，我們不能一昧
地只盲目投入這場競賽，而必須看清楚各國彼此的文化基礎不同，因為真
正比較強勢的民主國家競爭對手，例如：美國、歐盟國家或日本等，皆已
在過去長期深耕其法治文化，這有利於國家基礎建構的人力資源培養，藉
此法治文化基礎與憲法緊密結合，而真正落實在以教育基本權為核心所形
成的法治文化中。在這個背景下，此等國家的軍事、經濟與科技發展自然
是以人為目的。相對於此，我國在解嚴之後，教育基本權的保障開始漸漸
受到重視，自由民主法治的理念才剛播種於社會之中，更應在教育改革的
施政上，全力投入於有利憲法實踐的自由民主法治文化，使自由民主法治
的文化透過各種教育途徑於民間植根，形成以保障教育基本權為核心的實

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 26 教 育 法

踐環境（許育典，2002：176）。
整體而言，台灣在長期戒嚴的國度中，人民在欠缺法治文化的型塑
下，既未能認知其教育基本權在憲法上的真正保障，也無法瞭解法治國的
實質意義。因此，執政者持續掌控國家資源整體分配的權力依然絕對，也
無法透過人民因追求法治的行動力量而獲得監督。因為在各種教育的途徑
與過程中，「教育基本權」只是一個口號，它的實質內容未曾真正被理解
與實踐，而使得人民最大可能自我實現在憲法的保障，無法實際地從人民
本身的思想養成，以及由其共同生活中所型塑的法治文化，獲得落實。也
就是說，國家在權力與資源的分配上，未能依教育基本權的憲法建構，真
正推動以人的自我實現為核心的教育改革，使人民無法獲得充分的教育資
源分配。而且，因為國家在教育上不能提供足夠的制度設計與不同管道，
去因應人民的個別差異需求，教育基本權認知也未能透過教育途徑在人民
成長過程型塑，其憲法的保障內涵也無法真正落實。更嚴重的是，對於這
些，台灣人民卻欠缺權利認知與權利感情。想想看：涉及教育基本權的
一些重要教育改革，例如：九年一貫課程「暫行」綱要，為何可以「暫
行」；非法規命令的多元入學「方案」，為何可以「方案」一直變動。
其實，教育部恍若一個教育帝國，卻存在於宣稱為法治國家的台灣。這也
是作者一直認為的我國教育改革挫敗的深層原因。所以，台灣下一波的教
育改革，應養成憲法的自由民主法治文化根基，才能徹底保障教育基本權
（許育典，2005b：195-197）。

參、教育基本權的憲法意義
對於教育基本權的憲法意義，我們擬經由德國公法學者耶林內克
（G. Jellinek）所提出的「地位理論」（Statustheorie）來加以探討，
亦即著眼於其將人民與國家的關係分成四種地位，即：被動地位（der
passive Status）、消極地位（der negative Status）、積極地位（der positive
Status）及主動地位（der aktive Status）（Alexy, 1986: 229），藉此嘗試結
合教育基本權的憲法意義。

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 I. 以自我實現為核心的教育法 27

一、教育基本權在被動地位上的意義
所謂「被動地位」，是指人民居於應該服從國家統治權力的地位，也
就是人民對國家所產生的義務，亦即所謂「對國家為給付」 （Leistungen
an den Staat），故亦稱為「服從地位」（status subiectionis）（Alexy,
1986: 230）。
就教育基本權在此被動地位上的意義而言，我們首先必須認清一個前
提，即兒童是未具理性且無法負責的個人。因此，兒童的父母在他們出世
時和出世後的一段時間，對他們有一種統治和管轄權，但這只是暫時的。
他們所受的這種支配的限制，猶如在他們孱弱的嬰兒期間用來纏裹和保護
他們的襁褓衣一樣。隨著他們的成長，年齡和理性將解脫這些限制，直到
最後他們成長為一個理性可負責的人為止，即可完全解脫而能自由地處理
一切事務。誠如前述，有關強迫入學條例的義務規定，是課以父母或監護
人送兒童入學的義務，此義務也是憲法第21條規定所謂的「義務」。然
而，這義務是針對父母或監護人而言，是在教育基本權作為客觀價值秩序
功能下所建構，而形成強迫入學條例所規定的父母或監護人的義務。因為
父母享有對他們子女的權利，是由他們應盡的義務產生的，父母有義務要
在兒童沒有長成的期間管教他們。子女所需要的和父母應該做到的，是促
進子女的人格自由開展，並管教其在無知未成年期間的行動，直到他們的
理性取而代之，才解除父母對子女的照顧與教育。事實上，自然法既賦予
父母管教其子女的行為，使其未來能成熟而具理性，就代表著：當子女還
處在缺乏理性來指導其意志的情況下，子女就缺乏他自己的可以遵循的意
志。相對於此，誰替他運用智力，誰也就應當替他拿定主張。因此，父母
管教其子女是父母的自然權利，父母須指導其子女的人格開展並調整他的
行為。但是，當子女達到那種同他父母亦具理性的自由人時，父母應放下
其在憲法上的管教權利及義務，使其子女真正成為一個理性成熟的自由人
（許育典，1994：60）。

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 28 教 育 法

二、教育基本權在消極地位上的意義
所謂「消極地位」，是指人民在前述的「被動地位」所產生的「義務
範圍」（Pflichtenraum）外，擁有一個可獲得國家承認而不受公權力干涉
的「自由範圍」（Freiheitsraum）。在這範圍內，人民可以自由的行為，
並自主地來滿足自我的自由開展，此即耶林內克所謂「自由於國家之外」
（Freiheit vom Staat）。而這種消極的、未受到國家拘束的地位，又被稱
為「自由地位」（status libertatis）（Alexy, 1986: 235）。
就教育基本權而言，其主要是在塑造成長而理性的個人，使受國民教
育的國民能擁有基本的客觀知識、技能及健全人格。因此，國家必須維持
其教育的中立性，不可以國家的公權力主觀地介入國民教育，亦即不得偏
於一黨或一派，或強調任何特定的理論、價值觀，以真正維護於國家之外
的教育自由空間。事實上，只有教育自由的空間真實地存在，才能確保國
家在國民教育過程的中立，以落實教育基本權的保障。而這裡的教育自由
空間，是指在憲法的教育基本權保障之下，不受國家公權力侵犯的教育自
由範圍（許育典，1994：61）。教育基本權在此消極地位上的意義，是指
在此範圍內成員消極防禦國家侵犯的主觀權利，即教育基本權作為防禦權
的保護法益。原則上，體現於 ―― 為了學生的自我實現而對抗國家的教
育高權的侵犯，所形成教育基本權的憲法保護網，包括了：學生的自我實
現權、父母的教育權、教師的教學自由（請參考本書II§ 3壹、一）。

三、教育基本權在積極地位上的意義
所謂「積極地位」，是指國家承認及給予人民法律上的資格，可以為
其個人的利益，請求透過國家的制度，藉國家統治權力的行使，來達成其
願望的地位。國民依此種地位，就發生了請求權，此即耶林內克所謂「對
於國家而作請求」（Förderungen an den Staat）。也就是說，人民由此獲得
請求國家積極為某些行為的權利，而且為了達到此目的，人民也同時具有
提起法律救濟的程序權利。因為此種權利是一種主觀的公權利，在個人方
面是一種法律所保護的資格（die rechtlich geschützte Fähigkeit），在國家

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 I. 以自我實現為核心的教育法 29

方面是一種法律上應盡的義務（die rechtliche Verpflichtung）。所以，此地

位使得個人由法律所保障的權益，可獲得國家組織及實力的維護。而這是
針對人民係「國民」的身分，故亦可稱為「國民地位」（status civitatis）
（Alexy, 1986: 238）。
就教育基本權而言，其在培養國民具有獨立的人格及正確的價值判
斷，並使國民獲得基本謀生的知識及技能，瞭解勞動的意義，方能保障其
經濟生活的不虞匱乏，進而確保其生存的權利。也就是說，教育基本權在
此積極地位上的意義，是在使國民可積極請求透過國家的教育給付，未來
在精神及物質上能共享基本的健康及文化生活（許育典，1994：62）。這
也是教育基本權作為共享權的保護法益，原則上體現於：為了學生的自我
實現，而依其人格自由開展的多樣性，由國家提供機會均等的教育資源或
教育公共設施，所形成的教育基本權的憲法保護網，包括了：現有教育
設施的入學請求權、必要教育設施的創設請求權（請參考本書II§ 3壹、
二）。

四、教育基本權在主動地位上的意義
所謂「主動地位」，是指人民有資格可參與國家意見的形成。因為國
家自己不能表達意思，須有自然人代為表示。因此，國家使國民參與國家
意思的形成與決定，也就是參與國家統治權的行使。國民依此地位，即產
生國民參政權，此即耶林內克所謂的「為了國家而給付」（Leistungen für
den Staat）（Alexy, 1986: 242）。
就教育基本權在此主動地位上的意義而言，未成年人一旦成年，即以
選民身分對國家公共政策有共同參與權。因此，為了落實教育基本權的主
動地位意義，使國民可經由教育學習參與公共生活，國家有義務落實其制
度性保障的功能，去形成國家的義務教育制度，而由國家設立義務教育的
學校；此外，國家也應形成私立學校的制度，而由私人興辦多樣性的替代
學校。事實上，不論是國家所設立的學校，還是私人所興辦的學校，皆為
提供學生學習參與民主生活的最佳場所。學生在學校中，必須瞭解人民在
民主的共同體生活，一方面無法避免彼此間的矛盾與衝突；他方面也要學

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 30 教 育 法

習尊重他人不同意見，並學習彼此間的妥協。如此一來，才可使未來公民
有能力參與民主政治生活，而培養日後行使國民參政權的基礎（許育典，
1994：63）。
最後，我們要提出強調的是，教育基本權雖可藉由耶林內克的地位
理論來分析其憲法意義，但不論就其被動地位、消極地位、積極地位、主
動地位而言，都只是教育基本權相對於國家所處地位的憲法意義，可說是
教育基本權的形式憲法意義。從教育基本權的核心本質來看，我們認為教
育基本權的真正意義，應是以學生為中心的自我實現權利。因此，教育基
本權的實質憲法意義，在於如何促進學生的人格自由開展，從而使未來公
民能自我實現。就此而言，教育基本權可說是，每一個國民為了自己的成
長，成為立足於社會國家的個人或市民，為了形成其健全的人格，完成自
我成就的實現，追求其人生的幸福等，所應擁有與生俱來的權利。而且，
唯有在接受符合此意義的國民教育本質下，國民才能具備獨立自主的人
格，保有維持生存及追求幸福的能力，學習並適應與他人共同生活，進而
相互形成社會基本秩序的共識。如此一來，國民才能正確判斷國家事務，
參與國家統治權的行使，從而負起國民主權的民主責任。在教育基本權的
實質憲法意義下，也可由此來理解未來工作的意義，使國民在經濟上獨立
自主的謀生，生活無虞後進一步地思考人生的價值，充實其文化生活的品
質（許慶雄，1992：148）。

§4　從憲法到教育法的教育基本權保障

壹、自我實現作為憲法保障基本權的本質
自我實現作為一種概念，有其發展的歷史。自我實現作為一個概念，
乃是起源於從黑格爾（Hegel）到費希特（Fichte）的存在哲學，尤其在黑
格爾的哲學中，自我、自我意識與自我形成的思想，顯得特別重要。然

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 國家圖書館出版品預行編目資料

教育法 / 許育典著.—初版.—臺北市：五南,
2007 [民96]
面； 公分.

I S B N 978-957-11-4783-3 (平裝)
1.教育-法規論述
526.22 96009597

1R50
教育法
作　　者 — 許育典 (233.2)

發 行 人 — 楊榮川

總 編 輯 — 龐君豪

主　　編 — 劉靜芬　林振煌

責任編輯 — 胡天慈

封面設計 — P.Design 視覺企劃

出 版 者 — 五南圖書出版股份有限公司

地　　址：106 台北市大安區和平東路二段339號4樓

電　　話：(02)2705-5066　 傳　　真：(02)2706-6100

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電　　話：(07)2358-702　 傳　　真：(07)2350-236

法律顧問　得力商務律師事務所　張澤平律師

出版日期　2007年7月初版一刷

定　　價　新臺幣 650 元

※版權所有•欲利用本書內容，必須徵求本公司同意※

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