全球化下永續發展願景「都市

計畫與市地重劃關係」探索

演講人 吳文彥
2008/12/15

2010/9/19 高雄大學都市發展暨建築研究所 1
 綱要
 陳述討論的目的
 自我介紹

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 摘要
 都市計畫與市地重劃均非本土產物，都是從日本殖民時代從西方
引介到台灣的制度，為台灣都市現代化過程中最為重要的都市開
發機制。；
 台灣的都市計畫實施迄今已近百餘年，市地重劃也有五十餘年之
久。歷來對於都市計畫與市地重劃的源起，歷史沿革與互動關係
甚少研究討論，國際交流亦乏借鏡，因而在都市開發上日益呈現
地方化現象，與先進國家的發展落差日益擴大；
 本文目的在於鑑往知來，填補這個斷裂，論述都市計畫與市地重
劃之淵源與理論意涵，探討全球化下的永續發展願景趨勢下，都
市計畫與市地重劃所扮演的關鍵性角色；
 主張在永續發展都市開發過程中，在規劃與開發技術層面上，應
該事先整合利害關係人，給予更多的環境「品質協議」整合操作；
 基本論述：上游願景典範改變，下游的執行機制與操作程序也應相隨改
變。

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 一 前言
 近代都市計畫源起於18世紀中葉工業革命之後，產生人口都
市化現象。
 都市成為生產基地，資本主義迅速發展，衍生勞工權益保
障，社會福利供應，貧窮問題，醫療與公共衛生，住宅與勞
工教育訓練的需要。當時為解決這些問題，歐美國家提出：
1. 社會福利與保險制度來緩和社會衝突與壓力。
2. 同時為解決公共衛生，促進產業發展，供應穩定的勞動力，
國家透過都市計畫的介入，提供經濟與社會發展需求土地，
因而促成了都市計畫是為生產而服務的歷史定位
3. 後來隨著都市化現象的累積，逐步演變到集體消費[1]的民生
供應問題。
[1]集體消費係指工業化帶來人口都市化的日常民生供應與公
共服務事項。

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 一 前言
 都市計畫為生產服務到集體消費干預在這個過程中，功能在於
促進生產和提供勞動力再生產（labor reproduction）的供應，都
市計畫甚至成為歐美先進國家城市累積競爭力的重要政策干預
工具（吳文彥，2002：2-2 ) 。
 日本人在台灣的殖民，都市計畫不僅是日本總督府遂行政治意
識型態改造，社會秩序控制，經濟資源開發的工具，都市計畫
的擬定與建設更是台灣都市現代化的基礎建設之一（黃世孟，
1987：8）。
 都市計畫之推動亦涉及到十九世紀與二十世紀初的帝國主義殖
民的歷史潮流，其中不僅涉及都市計畫的源起與引介到殖民地
的實驗過程，更涉及都市計畫的實踐過程中，是採行何種土地
開發機制的討論。
 在討論都市計畫引介入台灣的過程中，亦伴隨著歐美先進國家
在市地重劃與其普及到亞洲殖民地的實驗討論（Robert Home,
2002）。
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 都市計畫與市地重劃的關係
 都市計畫與市地重劃的關係，係隨著都市現代化的發展歷程，扮
演著為生產服務，提供住宅建地與勞力再製的空間規劃與用地供
應的「福特主義（Fordism）」生產流程型式的垂直分工。
 二十一世紀，節能減碳，節水減耗，生態保育和資源再生利用的
永續發展願景已經成為城市經營管理的社會主流價值。
 在都市開發部門，都市計畫與市地重劃的傳統垂直分工，伴隨全
球化衝擊，呈現著「後福特主義（Post-Fordism）[1]」水平整合
密切接合的趨勢。
 [1] 後福特主義，係用來說明支配經濟生產，消費與有關社會現象的制度與規
律。被用來和亨利福特在汽車工廠的組裝系統所帶動的生產消費與有關社會
現象構成的制度秩序作對比。福特在汽車廠讓工人在裝配線上，執行個別指
定的工作。後福特主義的特徵和範疇定義，呈現相當多樣化解讀，且在不同
學派之間爭論不休。後福特主義由以下特徵組成：（1）新的資訊科技；（2）
強調消費者的類型對照於先前重視社會階級；（3）服務業與白領工人的興盛；
（4）勞動力的女性化；（5）全球化的金融市場。

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 二 都市計畫源起與制度的演變
 工業革命發軔於18世紀，茁壯於19世紀，隨著20世紀交通
運輸的昌明，讓都市成為經濟發展與人口聚居的場域。
 都市計畫初期為解決公共衛生和生活環境品質惡化問題，
初期的都市計畫屬於烏托邦願景式的規劃，其中Howard
（1850-1928）的「花園城市」（The Garden City）和Le
Corbusier (1887-1965) 的「明日城市」（The City of
Tomorrow）即為其中代表。
 由於資本主義城市的工業化發展，都市住宅問題與生活環
境品質惡化日益嚴重， 1928年歐洲的知識份子揭櫫了「雅
典憲章」的願景，讓都市計畫的議題從為生產服務進入到
生活集體消費場域的社會議題之公共介入。
 二戰之後，在都市重建的過程中，逐步驗證並建構了以產
業就業人口帶動城市發展的基礎產業理論架構。對於都市
土地使用的預測，係從家戶人口（household）和就業人口
數量為基準。
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 都市規劃與市地重劃開發邏輯－
1930年代福特主義的背景
 1930年代福特主義的生產調節範型，讓小汽車大量生產，
價格普及化，量產與規格化，勞工福利與專業分工，促成
產業在製程與產能的革命。造成都市蔓延與交通壅塞成為
新的都市議題。
 都市計畫成為供給導向，計量分析與預測方法取代了傳統
式的脈絡計畫與質性分析方法。都市計畫的規劃準則與標
準的量化指標管控，構成生產線的福特主義上下游分工模
式，成為戰後台灣行政管理，都市計畫的主要規劃體制
與操作程序架構。
 市地重劃的規劃、執行與操作 ，櫃檯服務，行政作業也遵
循此一福特主義模式運作。

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 1990年代的全球化變遷議題
 近年來的全球氣候變遷與溫室效應，永續發展的觀念已經成為 ”如何實踐 ”
的議題，不再是”論述主張”的問題。
 都市治理擴大到區域治理，甚至是全球經濟版塊再結構的範疇，都市計畫
的議題和遠景轉移更成為當前都市規劃的焦點；
 呼應著全球化的衝擊，地方化的現象日益加速，強調地方認同（local
identity），社區互動與地方生活環境品質的重視，環境保育和歷史文化保
存的議題日益衝擊著傳統的都市計畫。
 全球化的趨勢當中，政府層級整併，組織再造，法令鬆綁，更衝擊到規劃
過程的縮減。
 全球化的普遍趨勢為，消除流通障礙，不管是物流，金融，資
訊流通甚至技術與非技術勞動力的流動加劇，國家影響力消褪，
地方分權政府組織扁平化，法律鬆綁，企業主義觀點，帶動了
公私合夥關係（partnership）的發展，連帶的計畫體制流程也
因此壓縮扁平化或整併，並朝向公私協力關係，私人部門和第
三部門在都市開發扮演更形重要的角色。
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 三 歐洲都市計畫體制的分類
 都市計畫權力的取得，係透過立法和規則的具體實現，而
這些是一個特定國家的法定（legal）機關組成的一部分。
計畫體系會受到國家法律，憲法架構和行政與專業文化的
影響，而在國與國之間有著很大的差異（Healey and
William, 1993：701, Newman & Thornley, 1996：28-30)。
 Newman & Thornley(1996)認為可以從各國的法律體系，
行政體制和計畫體制的差異進行分析。其中最為重要的分
別在於中央政府與地方政府之間的權力制衡（check &
balance），為地方權力的中心議題，必然對於都市計畫的
權力自主（autonomy）和效力（strength）產生重大影響
（P:30）

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 三 歐洲都市計畫體制的分類

 Newman &
Thornley(1996)認
為都市計畫體制分
類區分為：英國
式，拿破崙（法
國）式，日爾曼
（德國）式，斯堪
地那維亞（北歐）
式，東歐式五種類
型的法律與行政家
族的地理分布 。

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 都市計畫體制家族
 在這些都市計畫體系家族中，法律體系區分為海洋
法系和大陸法系。前者以英國為代表，並隨著殖民
歷程擴散到美國，澳洲，新加坡，香港等國家；後
者包括法國，德國，北歐，東歐等歐陸國家均屬於
大陸法系，其中涵蓋了羅馬法，日耳曼法和拿破崙
法典的法律根源傳統，並延伸到當前的法律體系當
中。
 在行政體制方面，則以中央集權和地方分權區分了
不同的行政管理制度。這些體制的演變都影響到都
市計畫的權力範疇與效力。如前述分析，計畫體系
家族隨著殖民歷程擴散到殖民地，並對當地發展產
生長遠影響。
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 各國都市計畫流程
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 1964 年都市計畫修法的細部計畫內容定義

 都市計畫法第2 2條：細部計畫應以細部計畫書及細部計畫
圖就左列事項表明之： 一、計畫地區範圍。 二、居住密
度及容納人口。 三、土地使用分區管制。 四、事業及財
務計畫。 五、道路系統。 六、地區性之公共設施用地。
七、其他。 前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之
一。
 修法當時，專家代表張金鑑主張：細部計畫就是土地細分
（subdivision） 。
 此一主張並未被修法當時的立法委員接受，故細部計畫內
容脫離的建築類型與土地細分的管制，讓細部計畫與土地
開發和建築管理脫節。

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 台灣都市計畫與市地重劃的源起

 台灣的都市計畫係在日治時代由後藤新平[1]於1896年聘僱英國衛
生工程顧問技師巴爾登(W. K. Burton)和其學生濱野彌四郎來台調
查各地衛生狀況後，並於同年12月至1897年3月17日間考察了上
海、香港、新加坡等城市近代化的規劃情形[2]。
 隨著日本在殖民地（台灣與滿州）城市建設發展實施都市計畫的
實驗，其中有鑒於1898年德國在青島(膠州灣)實施都市計畫，課
徵土地增值稅與與實施市地重劃的成功經驗，隨之引入德國體制
的都市計畫與市地重劃到台灣[3]。
 於1900年發佈實施大台北市都市計畫與台中市都市計畫，1908年
打狗築港頒佈高雄市哨船頭都市計畫，歷經1920年代市區改正
期， 1936年公佈台灣都市計畫令，同年發佈大高雄都市計畫，
1941年在高雄市後驛地區實施台灣第一個市地重劃區（黃世孟，
1976，吳欽賢，1977）。
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 台灣都市計畫與市地重劃的源起
 [1] 後藤新平為日本總督府民政長官，為留學德國的公共衛生學家，
曾經在台灣和滿州推動現代化的基礎建設，並曾推動實施東京都市計
畫。參見北剛伸一著，魏建雄譯，2005，後藤新平傳，p.52-53，台灣
商務印書館股份有限公司。另參見越 澤明，1986，東北都市計畫，
大佳出版社：
 [3] 日本在中國東北—滿州殖民時，任命後藤新平擔任滿州鐵路總
裁，後藤曾沿著滿州鐵路沿線實施當時頗為先進的都市計畫；
 當時德國在青島的實驗；1898年進佔青島，一把火燒掉舊街區，全盤
徵收土地後，公布都市計畫，實施市地重劃之外，尚發布了土地增值
稅法，藉此利益市政建設發展，1904法蘭克福市，1905年科隆市相繼
採用土地增值稅，1910年底達457個城市施行土地增值稅制，1911年
普魯士帝國國會通過將土地增值稅定為國稅。日本隨即在1938~1940
期間在上海日租界成立「上海恆產公司」配合發佈都市計畫施行市地
重劃亦獲利頗豐。隨之，將都市計畫與市地重劃的都市現代化操作工
具於1941年引入台灣高雄後驛地區（台灣第一個市地重劃區）。有關
都市計畫與市地重劃的實驗參見，越 澤明，1986，東北都市計畫，
大佳出版社：199~200, 294~297。
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 都市設計涵義的爭辯
 都市設計涉及城鎮與都市的外觀，與功能性的安排。它特別著重在公
共空間（例如，‘公共環境’，‘公共界域’或‘公共領域’），包
括社會大眾每日自由使用基礎的整體空間。這些包括街道和公園以及
公共基礎建設和私人擁有的空間。
 它涉及到這些空間經驗和被使用的方式，以及建築立面和促成公共空
間品質的其他要素的考量，雖然所強調的都是建築物之間的空間，而
不是建築物本身。
 在這些觀點中重要的作者－且具備爭議者－公共空間的使用在此意義
上，包括Jane Jacobs, William H. Whyte and Jan Gehl。在二戰之後，
Gordon Cullen，建築評論的助理編輯，在上述期刊上發表了有關“城
鎮景觀”（城市景觀）系列廣泛影響的文章，以及有關都市設計的許
多書籍。

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 都市設計的範畴延伸性
 都市設計的大小和細節程度的多樣化考量，依賴脈絡和需
要。它的範圍從整個城市的佈局，例如，l’Enfant’s 在
Washington DC作的計劃和Griffin and Mahony’s 為
Canberra作的計劃 (雖然這些機會顯然很少見)。
 都市設計可以包括設計規範的準備或甚至管制開發，廣告
等的立法，而在此意義上，都市設計和都市計劃重疊。
 它亦可以包括特定空間和結構的設計，而在此意義上係和
建築，景觀建築和產業設計重疊。
 它亦可以是關於‘空間場域的經營’，用來作為都市地區
指導和協助使用以及維護。

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 四 台灣都市計畫實施過程的實務議題

 1945年台灣光復，1958年美援引入新的分區管制制度和開
發機制觀念進入台灣。
 隨著國家現代化，都市計畫的議題主要反映在位生產服務
的勞力再製的土地供應問題。主要發生在國宅與公共設施
用地取得問題。
 由於財政艱困，先進國家咸認為；解決這些問題－供應可
供建築用地與取得公共設施用地與必要的基礎建設用地－
市地重劃為實施都市計畫工具當中，最為重要的工具[1]
（Alterman, 2002, Connellan, 2002, Hayashi, 2002, Home, 2002,
Needham, 2002,Viitanen, 2002; 吳文彥，2006)。
[1] 吳文彥，2008:32-36。

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 （一）都計建管與地政機關在規劃階段缺乏整合

 依照法國與美國都市計畫程序，在主要計畫的發展願景定
位之後，即著手進行都市設計的願景構圖，其中最為重要
者，在於決定發展地區的建築類型（building type），並依
照此一建築類型規定最小基地開發面積限制（即土地細分
的操作）。後續再就土地細分，建築管規則和土地使用分
區管制結合，整個制訂細部計畫說明書當中規範開發行
為。
 相對地，台灣的都市計畫在主要計畫，細部計畫發佈實施
之後，才由地政機關評估是否要實施土地開發，進行市地
重劃或者區段徵收，即使要進行土地開發，地政機關僅在
於作土地產權的面積分配，並未銜接都市計畫的願景與目
標。

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 主要爭議部分
 公共設施劃設比例與開發成本
 土地細分與土地分配
 最小單位基地面積與畸零地規模
 原位次分配與土地集中原則
 都市設計與土地細分
 土地分配與建築類型
 都市設計與建築類型

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 （二）規劃人口推計標準的爭議
 依照台灣當前都市計畫的規劃程序。主要計畫係參酌產業發展與人口成
長推估計畫人口。長期來均以經濟發展成長的推計模型為主，因為推計
的計畫人口均屬於成長型，並未參酌社會經濟演變以「世代生存法」
（age cohort）來校估。長期下來計畫人口與現有人口呈現嚴重落差狀態。
 在細部計畫的容納人口推估，係以居住密度的推估方式，就道路寬度配
置容積率，並以集合住宅的建築類型，以每人享有35平方公尺樓地板面積
推估容納人口。實務上推算，開發商在同一規模尺度的建築基地，因為
住宅類型的推案差異，集合住宅和透天厝，在居住人口數量有著3～7倍的
差異。這又造成細部計畫通盤檢討的計畫容內人口高估，從而在都市計
畫通盤檢討的公共設施服務水準造成不足的假象 。
 因而規劃了高比例的公共設施用地，影響市地重劃開發成本。
 建議人口推計的基準和分派，應該以建築類型數量與家戶（household）
為基準，並以環境承載量和土地供給面來檢討。

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 （三）開發商決定建築類型
（building type），都市計畫失去管控機能

 經由研究顯示，都市計畫地區的推案，建築類型是由建築
開發商依照市場景氣狀況來決定推出集合住宅，或者透天
住宅。
 劃設為商業區的街廓，大都以住商混合集合住宅大樓或者
透天店鋪住宅推案（張如瑩，2005）。
 對於計畫地區的環境品質管控出現了失控的現象。
 對於台灣的都市計畫之規劃過程，應該讓開發與規劃、管
制部門，如建管，地政，開發商部門以及地主等利害關係
人共同參與，推動環境品質協議（Planning
Agreement）。才能彌補這些規劃執行過程的斷裂。

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 （四）面對市場的不確定性，國家透過都市計畫主
導開發方向的力量日形消褪（hollowing out）
 黃崑山（2000）有著以下評論：
近一、二十年來，由於二種傳統規範都市開發行為的作法（分區管制與都
市設計）皆遭遇瓶頸，加以一連串的歷史教訓，如英國八○年代後所遭遇
的全球性競爭及市場效率的壓力，及美國六0年代失敗的推土機式更新政
策，使英國和美國得二個不同的系統漸漸產生殊途同歸的演變。
 近年都市計畫的發展趨勢，已經將藍圖式計畫，都市設計，
開發許可融合為一，細部計畫的實施業已往下延伸到實質開
發計畫與事業計畫的先期審查，這些趨勢尤以都市更新與特
定區計畫為然。

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 四、土地開發機制與市地重劃的源起與演變
 在Le Corbusier（1929）的“明日城市”發展願景出現之後，
展開了綜合性計畫打開了計畫理論的發展方向，同時亦出現
分區管制的概念。
 為達成都市計畫分區管制的實現，一方面必須依據都市計畫
的管理管制內容實施建築管理，一方面必須針對土地財產權
進行干預，如此才能布建經濟發展環境，基礎建設，基本勞
力再製，擴展式勞力再製，以及必要的政府公共服務管理設
施的用地需求。因此，基此背景產生了國家介入土地財產權
的開發機制需要（吳文彥，2002）。
 土地財產權的開發機制包括：土地徵收，區段徵收與市地重
劃。其中以市地重劃應用最為廣泛影響也最深遠。

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 （二）土地財產權的重分配工具－市地重劃

 為促進都市土地利用，達成公共衛生與土地使用效率；土地財產權的
重新釐整與土地細分分配，使適合都市發展需要，為歐洲德國、法
國、英國、瑞士等國家所採用，其後東漸日本，再引用到台灣的都市
開發。此工具即為「市地重劃」與「區段徵收」開發方式之應用。
 根據林英彥（1977：12）考證，市地重劃發軔於德國；另依據芬蘭學
者 Viitanen（2002）的考證，市地重劃創始於19世紀末的德國，經常用
於舊市區火災之後，（基於防災需要）進行的地籍整理（land re-
plotting）（p.4）。
 1869年，德國首先出現有關重劃之法規，隨後此類法規相繼在各州市
制定應用。
 1869，奧地利訂定「巴登法」（Lex Baden ）將市地重劃負擔比例明文
規定，此法規定民有地需提供33%以內之土地，無償提供公共用地使
用。

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 （二）土地財產權的重分配工具－市地重劃
 1891，德國Hessen市制訂建築法，規定都市地區未經辦理重劃
之土地不准建築，這是以間接方式強制重劃，如土地所有人之
間不能達成協議時，由關係人申請，市政府可將全部土地徵
收，辦理重劃後再拍賣。後來Mainz州規定預定重劃地區之土
地所有人當中，同意辦理重劃者之面積佔全體面積之四分之三
以上時，可由同意者負擔費用收買反對者之土地（此等方法，
在重劃前需要相當大之資金，具有投資風險）。
 1892年，德國聯邦憲法規定郊外之開發，只要建築委員認為必
要或二分之一以上土地所有人之申請，即可強制施行重劃。
 1896，Baden市之法律規定，都市可以禁止未開發地點之建
築，而且縱然土地所有權人不同意也可強制施行重劃。此項法
律承認土地所有人應按受益負擔費用。
 1900，德國Sachsen州之法律規定，只要市議會之決議或二分之
一以上土地所有人之請求，即可施行土地重劃。

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 （二）土地財產權的重分配工具－市地重劃
 Rainer Müller-Jökel（2002）指出市地重劃成為德國聯邦都市計畫
的實施工具，係由德國法蘭克福市長Franz Adickes -- the previous
Lord Mayor of Frankfurt am Main—提出法案強致地主參與市地重
劃計畫，透過重劃工具來交換建地取代土地徵收（Compulsory
Purchase, Expropriationor, or Eminent Domain）[1]，參與重劃地主
負擔公共設施用地，市政府取得公共設施需求用地，而地主分回
建築基地，得自由的建築使用並在土地市場交易，同時並不須負
擔任何稅捐（p.1）。
 市地重劃的土地交換整理方法經提出Franz Adickes提案當時普魯
士帝國會議通過。頒行於1902年，1907年修正，被稱為 Lex
Adickes 法案。主要的法源依據為德國聯邦建築法第45-79條（the
German Federal Building Law Code (Articles 45 – 79)
 [1] 土地徵收執行上，因為徵收價值不容易為地主滿意，容易產生
爭議，訴訟耗時經常延宕工程建設進度（India, UK, Germany）

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 市地重劃應用的趨勢

 RISC指出歐洲各國引用德國市地重劃工具，除了日本之外，都只是在殖
民地實施，在本國並不大重視，直到21世紀初才發現，市地重劃在都市更
新與再開發領域的重要性，近年已經將市地重劃視為重要的都市再開發
工具，並舉辦國際研討會進行廣泛的交流（RICS, 2007:1-5, Robert Home,
2002） 。
 法國在1865年，即已利用重劃辦法，整理都市土地；第二次世界大戰之後
曾大量運用此項政策，約有二萬公頃，20萬筆土地經過重劃。
 美國曾經在市鎮遭逢災變及重建需要等情況下，亦曾採用重劃辦法；1941
年，紐約州曾訂定法規，以土地重劃方法更新貧民區。
 日本則於1923 ，關東大震災，新宿、淺草兩區建築物悉遭毀壞，乃運用
市地重劃分法實施災區重建，成效斐然。
1. 1946年，日本於第二次世界大戰之後為推動罹災地區重建復興，制訂特別
都市計畫法，大量運用市地重劃從事災後重建工作。1954年，制訂「土地
區劃整理法」，使重劃事業普遍化。
2. 截至1974年止，日本實施市地重劃之地區計有5,743區，面積達241,287公
頃。
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 市地重劃在台灣的應用
 台灣之引進市地重劃，係緣起於1936年日本總督府公告「台
灣都市計畫令」，以都市計畫為主體，將市地重劃之開發方
式結合土地分配（parcel land distribution），土地細分
（subdivision）與建築管理等開發管理工具整合為一，成為強
勢的都市開發機制，並廣泛應用到都市開發（黃世孟，1987,
1988）。
 高雄市施行台灣第一個市地重劃案（實施面積66.3125公頃）
即為高雄市後驛地區第一期市地重劃，市地重劃制度自此引
進台灣（林英彥，1977：18；林中森，1986：12）。
 台灣地區自高雄市於民47年實施第一個市地重劃迄今已50年，
截至2004年為止，功半即自辦市地重劃總計達727個重劃區，
面積13,445公頃。其中在辦理完成的公辦重劃中，政府無償取
得4,079.7289公頃的公共設施用地。

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 市地重劃在都市政策的重要性

 公共設施工池建設費用達1,277億2,109萬元，總共籌措財
源5,091億.2,622萬元（陳昱傑，2008）。
 從高雄市的發展過程觀察，全市都市計畫面積為
14320.1211公頃，約三分之ㄧ的面積為市地重劃所開發，
如僅計算住宅與商業使用面積，則達到四成的建築用地
面積是由市地重劃所供應（林中森，1986; 王桂春,
2006）。
 市地重劃區的：
1. 開放建築使用時機與；
2. 抵費地的標售時程與標售底價；
 直接產生引導都市發展的作用（張如瑩，2005；謝宏昌，
2008）。

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 市地重劃之專有名詞定義
 根據英國皇家特許測量研究協會（Rics; Royal Institute
Chartered Surveyors）的定義：
 市地重劃有很多名稱，包括：
1. Land pooling,
2. Replotting,
3. Land re-assembly,
4. Parcellation,
5. Repartition,
6. Kukaku seiri (KS) (日本：稱為區劃整理),
7. Umlegung (德國：烏姆立綱)（RICS:2007: 3）。

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 市地重劃的傳播－英國

 1905-1920年英國城鄉計畫法修法時，即曾經多次討論將德國
法蘭克福的Lex Adicks 市地重劃法案納入修法，後來國會辯
論之後並未納入，原因可歸納為：
1. 第一次世界大戰前後，英德為敵對國家，不屑學習對手的經
驗；
2. 市地重劃的強制性，被認為市日爾曼官僚主義，不足取法；
3. 英國為都市計畫的發源地，私有土地面積較大，產權細碎的
情形可透過鄰地地籍重整（land replotting）處理，必要時得
強制分割或徵收，辦理市地重劃沒有效益。而這些市地重劃
的工具遂應用到殖民地印度的城市。

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 市地重劃的傳播－印度與中東

 1915年印度Bombay, Calcuttra, Madras總督，引入了英國的土

地法和城市管理制度，在1909年英國城鄉計畫法公佈之後，
1915年公佈Bombay & Calcuttra都市計畫法（Town Planning
Act）時，規定為城鎮發展需要得強制徵收（compulsory
purchase）需求用地。
 1920年修法時（Home, 2002:1-4），係由倫敦的都市計畫研
究中心的 A.E. Mirams[1]草擬，當時就將1909年英國本土草擬
的市地重劃草案完整的納入印度殖民地的都市畫法當中，市
地重劃遂在英屬印度大放異彩。
 另在1918年英國與法國因為國聯託管中東，市地重劃的制度
遂被引入中東土耳其，以色列，黎巴嫩（RICS, 2007：）。
[1]A.E. Mirams為孟買總督的都市計畫研究顧問

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 市地重劃的傳播－日本
 市地重劃Know-How的傳播以日本應用最為廣泛，市地重劃在
日本最初應用於農地重劃，後續在德國1902年立法之後，被
日本翻譯納入1919年日本都市計畫法當中，根據日本學者
Hayabashi（2002）的統計，30%的都市計畫區都是應用市地重
劃完成（RICS, 2007：4）。
 市地重劃在日本被稱為「都市計畫之母」（Hayashi, 2002：
10）。
 歷來各國應用市地重劃工具的立法情形如表1。

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 各國應用市地重劃工具的立法情形

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 各國應用市地重劃工具的立法情形

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 市地重劃和其他開發工具的應用創新案例

遊戲理論的應用：
（一）高雄市內惟埤文化園區特定區計畫
（二）多功能經貿園區特定區計畫
（三）中都地區工業區變更都市計畫案

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 （一）高雄市內惟埤文化園區特定區計畫

 內惟埤文化園區特定區計劃在民國75年研議公告時，係採
行土地徵收方式取得工業區土地供設置美術公園暨美術
館；
 後來因為地主意義抗爭，才改為市地重劃方式辦理，其中
有以土地分配比例，容積率，商業區劃設與工業區工廠遷
廠做為調節籌碼，成功的完成了市地重劃，興建美術館與
美術公園，以及實施都市設計引導發展優質住宅社區的計
畫目標。
 在這個過程中，公共政策的演變與私有地主之間的遊戲決
策，就在於善用土地徵收壓力使地主和利害關係人朝向市
地重劃發展，最後以市地重劃建立了夥伴關係，達成了公
共建設的目的（吳文彥，1998；鄧文惠，1998；謝宏昌，
1998；陳鈺傑，2008）。

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 （二）多功能經貿園區特定區計畫
 高雄市多功能經貿園區特定區計畫，緣起於民國83年的亞太營運中心計畫
構想，擬應用加工出口區與特定倉儲專用區的作為計畫核心，高雄港為轉
運介面，園區內的特定經貿核心區作為企業總部，以特定文化休閒專用區
作為文化活動與日常休閒機能使用。
 在當時的背景下，國營事業與私有土地地主紛紛響應，都市計畫土地使用
變更在民國86年的時候，如火如荼的展開，民國89年經內政部審議通過並
公告實施。
 姑且不論園區開發進度與成效[，當時都市計劃的開發方式略以：「…開
發方式優先由地主在一定期限內申請開發許可，逾越期限後，市政府得以
市地重劃或其法定開發方式進行開發…」。
 當時列舉這些開發方式之同時，又有依開發時段先後給予獎勵容積優惠，
用意在於讓業主儘快開發，在開發方式上屬於頗有彈性的多元開發規定。
 在台灣的都市計劃實踐上，開發許可案例的適用下，亦產生缺乏市地重
劃，都市更新的財稅誘因問題，實務上經常可以發現，透過開發許可過
程，再辦理市地重劃來享受財稅優惠的作法，則和德國經驗類似。

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 （三）中都地區工業區變更都市計畫案
 高雄市中都地區工業區在民國73年即提出變更都市計畫案，
當時內政部以工業區變更局部變更缺乏整體發展構想；
 變更案一直延宕到民國97年才完成都市計畫變更程序。在高
雄市都市計畫區的開發方式當中，規定了開發許可區，（公
辦）市地重劃，（公有土地）撥用方式，以及未載明於計畫
書中，卻明訂於都市計畫法當中的法定開發方式。
 規定不同的開發方式，在於鎖定籌碼投入市地重劃，讓土地
開發更為公平，避免公共利益流失

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 五、全球化下歐美都市規劃在永續發展議題的回應
-- 歐盟的反省與回應

1. 計畫體系的水平整合與地方分工
2. 全球化背景下都市計畫的彈性調節
3. 都市計畫轉型作為都市發展的策略規劃
4. 永續發展的理念結合到都市計畫
5. 治理（Governance）概念引入都市開發部門

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 五、全球化下歐美都市規劃在永續發展議題的回應
-- 美國「聰明成長」（Smart Growth）的反省與回應
 「聰明成長」的規劃原則

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 五、全球化下歐美都市規劃在永續發展議題的回應

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 六、永續發展下市地重劃與都市計畫的配合關係
（一）市地
重劃的類
型：有關
不動產財
產權的結
構變遷過
程分類

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 （二）都市計劃與市地重劃之關係

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 （三）市地重劃與相關開發工具

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 （四）市地重劃目標

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 （五）市地重劃程序要件

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 （七）土地開發過程市地重劃權責範圍

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 （七）土地開發過程市地重劃權責範圍

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 市地重劃過去實踐過程產生問題的反省，
（Viitanen, 2002:18-23）：
 在都市計劃與市地重劃之間的協調與整合方面；都市規劃師往往過
度的理想性，導致計畫目標陳義過高而無法實現。而且規劃師對於
市地重劃這個工具也不盡然了解，與重劃執行機關之溝通也有待加
強。
 市地重劃在開發實務上，土地細分不符合市場需要，且與都市計畫
原義相違。市地重劃可以為市場，開發文化與制度量身打造，貢獻
都市發展。
 市地重劃土地釋出時機，不僅影響成本回收，建築開發商競標土地
取得過程亦直接產生引導都市發展走向的效果，故而辦理市地重
劃，工期，釋出時機，抵費地底價，都需要從都市發展政策層面著
手思考，使成為引導都市發展的重要變數（謝宏昌，2008）。
 從日本的經驗觀察，雖然大量的釋出資源讓私辦重劃擔負起都市開
發責任，但是地主抗爭與公信力不足，缺乏公平和符合比例原則的
相對剝奪感所在都有（Sorensen, 2002）。故而，德國市地重劃將部
份單純的開發範疇，例如城市郊區產權單純的土地開發才許可私辦
重劃辦理，但仍維持必要的監督。

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 市地重劃過去實踐過程產生問題的反省，
（Viitanen, 2002:18-23）：
 市地重劃可體投入都市更新，都市再開發，但涉及基礎建
設與公用設備投資，需要給予補助。依照日本的經驗，災
變後土地，立即辦理重劃成效最好。例如，關東大地震，
二戰之後的名古屋，神戶大地震的重建經驗。其中，市地
重劃負擔以鄰里社區性質的民生需求用地為主，其負擔項
目大體上與台灣相同。如果涉及全市性，區域性，或者全
國性使用性質，則按受益比例原則，分別由各級政府共同
補助與支應管理維護經費（Hayashi, 2002）。
 市地重劃面對多數地主反對時經常會遭致擱置，雖然可以
用強制方式進行，但民主社會應該應用智慧解決。或者應
檢討都市計畫給予發展誘因，財稅誘因，或者給予補助方
式來克服問題。主要癥結在於負擔沉重以及安置問題。是
故，都市計劃與市地重劃應該整合，同步進行規劃評估回
饋修正。讓地主所有權人可以充分表達意見，甚至在法定
要件內決定社區發展構想，政府規劃與開發部門提供良好
計畫協助，引入私人部門資源建立夥伴關係（Hayashi, 2002;
2010/9/19Viitanen, 2002; Povey et. al., 2003）。
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 市地重劃過去實踐過程產生問題的反省，
（Viitanen, 2002:18-23）：
 市地重劃被認為是永續發展的重要都市開發工具，不僅土地開
發過程需要和都市計劃與建築開發上下游整合，以解決當下銜
接斷裂的問題（吳文彥，2008）。同時，建立在土地細分
（subdivision）以及開發利益公平分享與開發成本負擔的比例原
則概念，更讓市地重劃的土地細分充滿機會可以和社會公平調
節整合一起。日本學者Hayashi(2002)反省市地重劃的實踐略以：
…市地重劃對於經濟上的弱勢者，包括佔用土地的違佔戶，小
面積土地的地主，在土地開發過程，依照普地分配試算規定，
是將他們「掃地出門」，僅能領取小額「法定」補償金，這是
需要反省的地方。市地重劃過程…應該給予關懷，並透過修法
建立制度給予安置，如此才能展現民主社會的關懷。而市地重
劃不應該著重於土地增值的效益，應該如同德國市地重劃，…
重視環境品質與社會平衡的供應，除可以透過都市計劃強制規
範建築使用之外，亦可以透過計劃協議或品質協議方式推
動，…重劃區環境品質與社會平衡做好了，土地自然增值。…
（Hayashi, 2002: 14-15）

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 市地重劃過去實踐過程產生問題的反省，
（Viitanen, 2002:18-23）：
 在不同的地區給予不同的開發方式適用，本為因地制宜之
道。市地重劃完竣開放建築使用，如果管制嚴格法令僵
硬，亦非因應市場之道。
 因而，德國近年之趨勢，朝向引用計劃協議（Planning
Agreement）或環境品質協議（Environment Quality
Environment Agreement），來取代市地重劃（Viitanen,
2002:10 & 22）。
 其適用上主要針對開發許可地區或者開發區經過「國際徵
圖」獲得願景共識地區，則傾向於映用計劃協議與品質協
議方式進行。
 也就是在不違反既有法令制度與達成計畫目標宗旨前提
下，允許開發商提案創新構想。
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 七、結論與建議
 都市計劃是理想願景，其出現在於因應工業革命的生產與
勞工需要，故而所有的制度設計包括市地重劃與建築開
發，都屬於福特主義的生產線，具備上下游的因果關係。
在都市開發實務上，就是只要提供「可供建築用地」就已
完成任務，至於後續發展就讓私部門市場自由發揮，美其
名是不干預市場，實際上是出現了計劃調節失靈現象。然
而，在全球化以後，後福特主義的彈性調節出現，生產流
程壓縮，原有直線型的生產流程必須水平整合，藉此提振
城市競爭力的策略型規劃潮流已經廣為先進國家採用，是
以都市計劃的實踐不能在依賴直線型的福特主義生產線。
必須和下游部門，土地開發，建築管理，開發商和社區等
利害關係人互動，願景共構。這象徵著，回歸人本主義，
重視消費者，使用者的規劃邏輯的浮現。

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 七、結論與建議
 隨著全球化地方分權的趨勢，都市計劃也逐漸下
放到地方政府執行，而適用。市地重劃歷百年而
不衰的制度演變，也逐漸為先進國家所重視，並
改良作為永續發展的重要推動工具，應用到都市
更新，貧民區的改造與社會安置[1]，甚至應用到
環境生態保育上（Lincoln land Institute, 2002）。
未來隨著環境生態保育的潮流都市素地開發範圍
勢將減縮，市地重劃的能量將朝向都市更新結合，
儼然成為新的方向。

[1]市地重劃在都市更新的應用，係結合社區營造，
國際競圖，品質協議，以及財政補助進行。

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 七、結論與建議
 對於當前的都市計畫與市地重劃，既往的批判是「土地加
工」的一環，而社會所關注的是「土地炒作」，或者因為
地方財政艱困，將市地重劃做為「地方財政累積」的法門，
而這些運作遠遠的違反了傳統「平均地權」的教誨，也讓
市地重劃成為政治經濟學批判的焦點。但是從都市社會學
的觀點來看，土地精英的推波助瀾，促成建設發展本就是
都市「成長機器[1]」的本質。因此，如何善用引導這個推
動都市成長的動力，將之導向打造優質環境品質，促成社
會平衡，帶動永續創新，毋寧是當下的重要省思。
[1] 參見Molotch, 1976. Molotch主張，因為都市為土地利益
聚集所在，故而在土地精英推動下，都市如同一部成長機
器。

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