淺談世界銀行多層式「老年經濟保障模

式」
94.06.20
淡江大學保險學系教授 柯木興
社會安全組助理研究員 林建成
一、前 言

無可諱言的，年金改革(Pension Reform)議題已成為廿一世紀所有福利國家
中最重要且最迫切的問題之一，隨著經濟結構的改變與社會環境的變遷，自由
主義個人思想的再度崛起，以及多元組合主義的導入，現有的老年經濟保障制
度已面臨新的危機與挑戰。這些危機與挑戰包括政府財政的惡化、政治性的風險
(political risks)、人口的衝擊(demographic shocks)、通貨膨脹，以及越來越多老年貧
窮的問題等，而這些都是所有福利國家所面臨的不確定因素與改革的重點。

有鑑於多數工業化國家因人口結構的改變，人口老化的加速、衛生保健的改
善、平均壽命的延長，以及少子化現象等諸因素的影響，導致全球性退休危機與
年金財務的日趨惡化，促使老年經濟保障體系的建構與勞工（個人）退休規劃
的需求益形重要及其急迫性。世界銀行(the World Bank)為解決老年所得保障(Old-
Age Income Security)問題，曾於 1994 年提出一份「避免老年危機(Averting the Old
Age Crisis)」的研究報告，對於處理老年危機問題提出若干看法與建議，並提出
所謂三層式保障的建構模式(a Three-Pillar Model)，透過再分配(redistribution)、儲
蓄(saving)或保險(insurance)等三個功能的發揮，來解決老年貧窮的問題，並透過
共同保險(co-insurance)的方式，避免因通貨膨脹、景氣蕭條，以及低投資報酬等
風險所導致的所得損失，以達成老年經濟保障的目標。

考目前世界上實施各種老年經濟保障年金制度的國家，大都參考上述三層
式保障體系的模式來建構。惟由於現有的老年所得保障普遍不足，產生所謂「年
金貧窮化(pension poverty)」的現象，以及全球性退休危機的衝擊等的影響，使得
這種三層式保障模式，已無法因應未來長壽社會(long-life society)與景氣變動的
需求。因此，世界銀行的專家們乃重新修訂保障層次的建構模式，於 2005 年 5
月間提出「廿一世紀老年所得維持制度」(Old-Age Income Support in the 21st Century)
的研究報告，發展出多層式的老年經濟保障模式(the Multi-Pillar Approach)，以因
應各個國家不同條件的需要。

二、世界銀行的三層式「老年經濟保障模式」

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 依據世界銀行的研究報告(1994)中的建議認為，各國政府可透過三層保障的
年金制度來解決老年危機問題，意即藉由第一層保障的強制性社會安全制度
(Mandatory publicly managed pillar)，包括社會保險、社會救助或社會津貼等方式辦
理；第二層保障的任意性員工退休金制度(Mandatory privately managed pillar)，以
及第三層保障的自願性商業保險儲蓄制度(Voluntary saving pillar)等三大支柱來解
決老年人的經濟風險，用以保障老年經濟安全。

概言之，以上三層式的保障制度，若依其預期的目標(Objectives)上來區分，
第一層保障的公共年金主要係著重於社會財富的再分配功能；至於第二層保障
的私人年金與第三層保障的個人保險儲蓄制度，兩者均強調儲蓄或保險的功能。
惟三種層次的保障制度均具有共同保險的功能，尤其對於不確定的風險領域裡
更屬最佳的運用方式。另就責任歸屬上言，第一層保障所強調的是政府的責任，
而第二層及第三層則強調企業雇主或個人的責任。換言之，對於勞工未來的老年
生活所需，政府的責任只提供最低的基本生活保障，至於較高的消費水準或者
維持過去一定的生活水準，則著重於個人的責任範疇。

其次，就型態(Form)上言，第一層的公共年金大致有三種可能的形態，一
為政府透過資產調查(means-tested)方式提供貧窮者的社會救助，另一種為提供
最低年金保證(minimum pension guarantee)的法定儲蓄制度，第三種方式為提供
普遍性或特定職業取向(employment-related)的定額給付(flat benefit)。第二層的法
定私人年金包括了個人儲蓄帳戶制度(personal saving accounts)與企業退休金制
度(occupational plans)。至於第三層的個人商業保險年金，可透過購買商業儲蓄
保險或自行儲蓄等方式，以提高未來老年生活的適當保障。

在世界銀行的規劃中，這三層保障的財源及其處理方式，亦有所不同。首先
是第一層的公共年金，大部分係透過強制性的稅收移轉方式進行所得的再分
配，以保障貧窮老人的最低生活水準；或者透過強制性的社會保險方式，採隨
收隨付式(pay-as-you-go)的確定給付制(defined benefit)，提供最低的年金保障。而
第二層的私人年金與第三層的個人商業保險，則強調完全提存(fully funded)的財
務處理，並以確定提撥制(defined contribution)為主導的退休金給付型態。至於有
關三層式老年經濟保障模式，如表所示：

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 三層式老年經濟保障模式

目標 再分配 + 共同保險 儲蓄 + 共同保險 儲蓄 + 共同保險

需資產調查、提供 個人儲蓄制度或員 個人儲蓄制度或商

最低年金保證或定
型態 工退休金制度 業保險儲蓄制度
額給付

透過稅收或保費方
財源 完全提存方式 完全提存方式
式

( 第一層 ) ( 第二層 ) ( 第三層 )

層次
強制性社會安全 任意性員工退休 自願性商業保險
制度 金制度 儲蓄制度
三、為什麼要發展新的多層式「老年經濟保障模式」？

世界銀行從過去十年來協助八十多個國家建立年金制度的經驗中發現，現
有的三層保障體系已無法因應來自全球性通貨膨脹、自由市場失靈等的挑戰。最
重要的是家庭結構的改變，使得現代的家庭制度已經逐漸喪失過去傳統家庭所
重視的倫理孝道觀念，而忽略了養兒防老的供（奉）養功能。此外，由於經濟結
構的變遷，造成需求的改變與需求的多樣化，導致現有的三層式「老年經濟保障
模式」已無法完全因應社會的變動所需。再者，為因應全球化的趨勢、人口的流動，
以及工作場所的改變，對於現有的老年經濟保障制度亦將產生新的需求，尤其
是對婦女階層而言，新的全球化趨勢，一方面帶給了婦女更多工作及升遷的機
會；另一方面也瓦解了現有家庭結構，甚至造成離婚率的升高與影響未來老年
經濟安全的保障。上述原因，均為現有的三層式保障模式無法詮釋新的社會型態
的困境。

其次，過去三層式保障的年金制度體系與現有的制度中亦有著相當大的落
差，例如幾乎所有國家都會提供一般大眾（包含貧窮老人）不同的社會救助制
度(social assistance scheme)。有些國家則實施職業年金制度(occupational scheme)，
原則上已保障了部份的正式就業人口(formal labor force)。另外也有許多國家提供
自願退休儲蓄制度(voluntary retirement savings)，包括了儲蓄帳戶(saving accounts)
以及居住服務(housing)等。顯然，過去的三層式建構模式已無法運用在解釋這些
國家的現況上。

此外，新的多層式保障模式中尚考量到概念的意涵及其他實務認知上的問

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題。例如，在過去所謂的三層式保障模式中，有關「第二層保障」和「第三層保障」
在使用上常有很大的差異。例如在歐洲，第二層保障通常係指職業年金制度而
言，而第三層保障則指個人年金制度(personal pension plans)，此等制度屬性可能
是法定性的制度(mandated)，也可能是自願性的制度型態(voluntary)。但在美國，
第二層保障的員工退休所得保障法(ERISA)卻是一種法定的退休金制度(mandated
plans)，而第三層保障指的是自願性年金制度(voluntary plans)，此等制度型態可
能是職業年金制度，也可能是個人年金制度。顯然，對不同的國家而言，現有的
三層式模式在解釋上已造成了適用上的困擾。因此，在不同的內在條件下須有不
同的年金體系規劃，以符實際需要。

再者，對財務處理方式是否採強制提撥方式來界定保障的層次亦有所不同。
例如加拿大和愛爾蘭實施的公共年金係採部分提存方式(partially prefunded)，有
些國家的職業年金制度則依規定採不提存方式(unfunded)，如法國，而德國的制
度則採帳面準備(book reserves)方式辦理。

最後，有關老人年金的適用對象亦有不同的考量。以往的三層式年金制度主
要著重於職業取向的正式部門勞工(formal sector workers)。這種保障範圍較小，也
忽略了社會上其他人的需求。實際上，社會上另有兩大類群，包括終身貧窮者
(lifetime poor)和非正式部門的勞工(informal sector workers)，彼此對於老人年金制
度亦有不同的需求，而三層式的年金制度模式能夠提供的保障理應有不同的考
量，方能見效。

顯然，以往所謂的三層式保障多著重於單一層(single)的年金保障。事實上，
一個完整的老年經濟安全保障體系應該是多層式的保障。該研究報告中的結論也
認為：採多層式保障將比單一層制度或偏重任何單一層制度的保障較具實施上
的效果。因此，世界銀行在 1994 年所提出的三層式「老年經濟保障模式」，就應
該視為是一種特別定義(specific definition)下所設計的多層式年金制度的建構模
式。換言之，不論是現有的三層式保障模式或者新的五層式保障模式，當今的年
金改革重點宜著重於多層式的整合與選擇，而非指單一個體的綜合保障。

四、世界銀行新的多層式「老年經濟保障模式」

世界銀行於 2005 年 5 月間所提出新的多層式「老年經濟保障模式」，這個新

的模式具有兩大特色，即一是將被保障的適用對象從正式部門的勞工(formal
sector workers)，擴大至終身貧窮者(lifetime poor)，以及非正式部門的勞工
(informal sector workers)等均納入保障範圍。第二個特色是將現有的三層式設計，
擴大至五層式的年金架構。簡言之，新的建構模式係針對上述三個不同適用對象
所設計的多層式（五層）年金模式。至於所指的三類不同適用對象如后：

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一、終身貧窮者，這些人並沒有以任何實質的形式參與正式部門的活動。勞動力
是他們主要的資產，但他們太窮無法為退休預作準備。當這群人年老無法工作時，
將會成為弱勢族群，尤其又以獨居和鰥寡者最為顯著。

二、非正式部門勞工，雖然這類人中有許多人有能力參與正式部門的活動，但卻
因為種種原因而沒有參與。當這些人有工作時，並不會成為貧窮人口。不過一旦
缺乏有效的理財工具(financial instrument)運用，無法將資源留在未來使用時，則
這群人將會陷入貧窮的困境。

三、正式部門勞工，就定義而言，這類人依規定應強制參加各種的年金制度
(formal pension schemes)，而這群人也是以往三層式年金制度的唯一適用對象。但
亦有些人因為工作年資不足，未能符合給付資格條件，使得他們被排除於任何
最低年金制度之外，導致其退休生活產生問題。

因此，新的多層式老年經濟保障模式係針對解決上述三類不同對象的貧窮
困境，透過多層式的年金設計，以多元化模式來補充所有年長者的老年經濟生
活所需。至於世界銀行所提出的多層式老年經濟保障模式，其建構內容含有五層
式保障模式簡述如后：

一、第零層或稱基層保障(zero or basic pillar)：這是一種「殘補性」的全民式補助

(demogrant)或是社會年金(social pension)。這層模式建構主要係在有效保障終身
貧窮者以及資源不足或不適用任何法定年金制度的非正式部門和正式部門的年
老勞工。惟在一國國民所得提高與經濟穩定化後，這一層的保障範圍應該會越來
越小。簡單而言，第零層就是一般所謂的社會救助制度或稱非納費性社會福利制
度的適用對象，其目的在提供貧窮老人的最低生活保障。

二、第一層保障(the first pillar)：這是一種「強制性」的社會保險年金制度，亦屬最

傳統的公共年金制度，由社會保險保險費作為其主要的保險財源，依隨收隨付
式的確定給付制度型態來運作，其主要特色係透過社會連帶責任的再分配功能
發揮，藉世代間所得移轉作用來提供老年退休者最低生活水準的終身保障(a
minimum level of longevity insurance)。

三、第二層保障(the second pillar)：這是一種「任意性」的員工退休金制度。不論是

職業年金(occupational)或個人年金(personal plans)，其主要特色係採確定提撥制為
主的完全提存處理方式運作，惟制度實施一定期間後，會提供個人帳戶餘額
(account balances)改採終身年金(lifetime annuity)的替代方法予以選擇，然仍有部
分制度採確定給付制方式來辦理。

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四、第三層保障(the third pillar)：這是一種「自願性」的個人商業保險儲蓄制度。這
類年金制度不論是職業年金制度或個人年金均採自願性的事前提存準備制度
(prefunded pension plans)。其目的在於確保一個明確的退休目標(a clear retirement
objective)。至於採行的退休金給付型態均透過私部門的保險機構來承保，用以提
供長期的保障。

五、第四層保障(the forth pillar)：這是一種「倫理性」的家庭供養制度並對無工作

的家庭成員提供其晚年生活照顧。至於將這一層保障納入建構考量，主要係導入
了開發中國家固有傳統社會的家庭重視孝道的倫理道德思想，以及疾病相扶持
的共濟觀念。蓋因有部份人的退休資源及其消費支出所需，並非來自正規制度的
年金給付，亦有部份來自子女的供養、自有住宅、家庭間的轉移或個人儲蓄等方
面。多層式老年經濟保障模式如下圖所示：

第四層
：倫理性
家庭供養制度
（家庭養老）

第三層：自願性商業
保險儲蓄制度
（個人年金保險）

第二層：任意性員工退休金制度
（私人年金）

第一層：強制性社會保險制度
（公共年金）

第零層：非納費性社會救助制度
（提供最低生活）

多層式老年經濟保障模式

五、結 論

任何國家的年金改革工程成功與否，取決於該國政府對於年金制度的經營
與管理能力。不論是過去的三層式年金制度，或是新的五層式年金架構，最佳的
管理方法則是藉由「多元化」和「給付義務之預先提撥」 (prefunding of benefit
obligations)來處理各種經濟與社會風險。因此，確定提撥制的提倡與多層式概念

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提出，正是這次世界銀行五層式年金改革最重要的依據。

除了強調多元化、系統整合，以及確定提撥制的概念外，世界銀行這次的年
金改革還包括將非納費性的社會救助制度，從原本納費性的第一層社會安全保
障中抽離出來，獨立成為第零層保障，提供了一個社會年金的概念，

世界銀行以多層式年金保障作為評估年金改革的標點(benchmark)，多層式
年金保障包括了幾個不同的適用對象：為終身貧窮者所提供的不需繳費的第零
層保障、能減緩貧窮並提供基本收入保障和長期保證的繳費系統，能提供彈性和
適當的提撥保障，自願性儲蓄安排。

此報告意在向會員國(client countries)保證世界銀行不僅只是提倡預先提撥模式(a
funded defined-contribution model)，也會考慮到各個國家不同的本質並給予支持。
世界銀行有關年金的借貸紀錄也反映其對於優先秩序設定和多元改革的支持。

本報告也提出年金改革會依不同情況有許多可能選擇及實施方法。同時，此報告
也對可能挑戰提出觀察希望有助於會員國解決這些議題。藉由這些討論，世界銀
行展現持續評估各項原則、立場和經驗有助會員國從前人經驗學習。

依世界銀行在過去十年處理年金議題的經驗顯示，成功的年金改革不僅只需要
最佳的技術設計，也需要留意政治經濟改革和實施的能力和準備。這樣的經驗強
烈支持世界銀行未來繼續分享這些知識。

「倫理性」的家庭供養制度的年金方案。這一層保障之所以加入，是因為一部分的
退休消費並不一定來自正式定義的年金給付，也有可能來自自有住宅
(homeownership) 、 家 庭 間 轉 移 (interfamily transfers) 或 個 人 儲 蓄 (personal saving
accounts)，有如中國傳統所強調的「孝道」與「家庭倫理」，由子女與老人生活在一
起，並由子女負責提供衣、食、住等條件的養老方式。同時，根據世界銀行的研究
也發現，在一些發展中的社會，或是都市化程度越高的地區，老年人對於醫療
照護(healthcare)和居住(housing)的需求也越高，這是由於傳統家庭結構改變，無
法再提供原有的供養與支持制度。因此，重建家庭養老制度，或許是未來最可行、
有效的老年經濟保障模式。

參考文獻

一 、 Holzmann, Robert and Richard Hinz(2005), Old-Age Income Support in the 21st
Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, Washington:
the World Bank.

7
二 、 Schwarz, Anita(1996), Averting the Old Age Crisis: Social Security for the 21st
Century, from protecting Retirement Income by ISSA, Studies and Research, No. 37.

三 、 World Bank(1994), Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and
Promote Growth, Oxford: Oxford University Press.

四、柯木興、林建成 (2004)，淺談因應長壽社會下的個人帳戶制。壽險季刊，中華
民國人壽保險商業同業公會。

五、柯木興 (2002)，社會保險（修訂版）。台北：三民書局。

六、柯木興、林建成 (2002)，從社會安全的功能交替談可攜式年金的崛起。退休基
金年刊，中華民國退休基金協會。