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夏　序
且不說任何一種哲學都少不了關於方法論的討論。一般來講，凡是進行理
論研究和從事實際工作，其所採取的方法對不對和好不好，必然會直接影響到效
果。否則，也就沒有所謂事倍功半和事半功倍之說了。公共事務當然也不例外，
或者認為應當更加重視也不為過。不僅如此，在各種方法之中，最難能可貴的，
莫如正確的系統分析方法。因為實踐已充分證明，沒有經過正確的系統分析，而
能正確抉擇，或妥善地解決問題、改進工作、辦好事情，都是不可思議和難以置
信的。
基於上述認識，在收到汪明生教授所著《公共事務研究方法》一書的初稿以
後，殷切期盼能早日出版，並相信必將受到公共事務界眾多同仁們的歡迎。理由
很簡單：公共事務需要這樣的實用分析方法。免去方法很好，但不實用的窘境。
當然，我們還要尋名責實，此書的內容是否名符其實呢？最有發言權的無疑
應是已試用者。但是在初步粗略閱讀之餘，對此給予肯定的回答亦非沒有根據。
礙於所見不廣，倘若說它填補了兩岸在這方面的空白並無多大把握，但作者盡了
較大的努力是毋庸置疑的，對公共事務事業做出了積極貢獻，有利於提升公共服
務的品質和水準。
讓我們具體來觀察：此書強調和突出的主要是系統分析方法，分別列舉達
二十八種之多。內容在此不再贅述，用我們所習慣的說法來表達，即可見其內容
相當豐富。例如，相對應而言，這些方法含括了（順序隨意和可能有交叉）縱向
與橫向分析、宏觀與微觀分析、綜合與單項分析、高層與基層分析、理論與實踐
分析、政治與經濟分析、政府與市場分析、官方與民眾分析、公平與效率分析、
歷史與現狀（含預測）分析、比較與單獨分析、社會與自然分析、物質與精神分
析、一般與特殊分析、強勢與弱勢分析、靜態與動態分析、常態與變態分析、穩
定與風險分析、時間與空間分析、形式與內容分析、投入與產出分析、男性與女
性分析、定量與定性分析、正面與負面分析、主觀與客觀分析、直接與間接分
析、全域與局部分析、現象與本質分析、順境與逆境分析、原因與結果分析、
主動與被動分析、自動與互動（含共動）分析、政策與執行分析、結構與功能分
析、已知與未知分析、硬體與軟體分析、本土與外國分析、顯性與隱性分析等，
考慮的很精細，幾乎應有盡有。
再者，作者已高度自覺地注意到所列方法的實用性，誠如汪明生教授在其自
序中所言：「其優勢特點亦在於較能具體操作與立竿見影，且有助於培養公共事 

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 務教育中學習者所被期許兼備的「大處著眼」（知）與「小處著手」（行）。」
本來，作為方法，具有可行性（實用性）和可操作性是十分重要的和完全必要的
條件，是否實用的關鍵即在於此。
不過，話說回來，各種分析方法的實用性究竟如何，出版發行以後，經過試
用的讀者，必能做出公正的評價。此外，在自序和緒論中曾述及企業型政府和新
公共管理。由於美國已存在不同意見，不久以前出現新公共服務論，其針對性頗
強，建議作適當分析。因為理論原則有時或往往與所採用的方法之間有緊密或必
然聯繫。
在學術研究方面，在公共管理各學派中，關於現代政府應採取何種類型的問
題上，愚意以為：

百花齊放百家鳴，
政府究應取何型？
持之有故言成理，
見仁見智見精神！

但不停留於此，而必須以自身的具體情況、現實環境、發展趨勢等為依據和
出發點，實行參考借鑒、取長補短、兼收並蓄、擇善而從，尤貴有所創新，力求
適宜得體、卓有成效，方法才能更好地為之服務。

夏書章
廣州中山大學政治與公共事務管理學院名譽院長
2005年4月18日於廣州市

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朱　序
公共管理學科在我國是一個新興學科，無論是在中國大陸還是在臺灣，這一
學科的教學和研究時間都不算長。但相對於中國大陸而言，臺灣學者對這一學科
的研究歷史要長些。有資料表明，早在上世紀1960年代，臺灣政治大學已成立
了公共行政學系和公共行政研究所，開始招收公共行政專業的本科生和研究生。
而中國大陸直到上世紀1980年代中後期才有少數學校開始招收公共行政管理專
業的本科生和研究生。但是，近二十年來，大陸公共管理學科卻以異常的速度
發展著，特別是在1999年開展公共管理（MPA）專業碩士學位教育以來，已有
二百多所高校招收了全日制的公共管理學科的本科生，一百多所高校招收了公共
管理專業學位碩士（MPA）研究生和全日制的碩士研究生，二十多所高校開展
了公共管理學科的博士研究生的培養工作。
我國的公共管理學科之所以發展如此之快，其主要原因就在於社會對公共管
理人才的迫切需要。1978年中國共產黨十一屆三中全會以來，我國開始了艱難
的經濟體制改革，逐步建立起了社會主義市場經濟體系，這就有了私域與公域的
分離。市場經濟主要是提供排他性、競爭性的私人產品，而對於那些非排他性、
非競爭性的公共產品，只能由公共部門提供。因此，市場經濟的發展，固然需要
一大批市場經濟的管理人才，同樣也需要一大批適應市場經濟要求的公共管理人
才。正是為了適應這種需要，我國高校開展了較大規模的公共管理人才培養。但
如何培養高水準的公共管理人才，我國各高校尚在探索中。編寫高水準的、具有
實用性的教材即是這一探索中的一項重要內容。汪明生教授和胡象明教授合作撰
寫的《公共事務研究方法》則是這一探索中的重要成果之一。
《公共事務研究方法》是中國大陸出版的由臺海兩岸學者合作編寫的第一
本公共管理分析方法的教科書。汪明生教授早年就讀於美國印第安那大學公共與
環境事務學院，獲得博士學位後回臺灣中山大學長期從事公共事務管理的教學和
研究工作，是臺灣中山大學公共事務管理研究所的創始人。近二十年來，在擔任
繁重的教學和科研工作以及指導大量的公共管理碩士生和博士生之餘，還長期致
力於臺海兩岸公共管理教學和科研的學術交流工作。汪教授不僅對公共管理學科
有很深的理論素養，而且對兩岸公共管理事務也有較深入的瞭解。胡象明教授從
一九八五年起就一直從事公共管理的教學和科研工作，至今已有二十餘年的歷
史。他編著的《公共部門決策的理論與方法》被選為教育部組編的「面向21世
紀課程教材」，並被評為北京市高等教育精品教材，受到教師和學生的好評。我 

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 相信由他們兩人合作推出的這部教材，對於我國公共管理人才的培養一定會發揮
重要的作用。
本書一共介紹了二十八種常用的公共事務研究方法。在內容選取和編寫體例
上，本書有以下幾大特點：第一，科學性。管理學是一門科學，而且是一個自然
科學和社會科學交叉的學科。本書選擇介紹的這些分析方法，大部分都是定量分
析的模型，具有嚴謹的科學性；第二，前沿性。目前應用於公共管理中的分析方
法很多，如果要把這些方法一一予以介紹，恐怕不是本書所能完成的任務。本書
主要介紹了目前在國內外公共管理中廣泛應用的最前沿的分析方法，透過閱讀本
書，可以讓學生瞭解目前國內外公共管理中最前沿的分析方法為何，以及如何應
用這些分析方法；第三，實用性。本書在介紹這些分析方法時，不是基於一般的
理論介紹或單純的數量方法的推演，而是著眼於這些方法的實際應用，特別是對
每一方法具體應用的條件、範圍和步驟進行了介紹和分析，同時提供了內容充實
的應用案例，因此具有很強的實用性；第四，易學性。儘管本書所介紹的分析方
法主要是一些定量分析方法，但與國內已出版的同類教材相比，對於學生來說，
本書更具有易學、易懂的特點。其原因為本書主要著眼於方法本身及其在公共管
理領域中的應用，而對於方法的數學推演過程則予以簡化或刪略。對於每種方法
的介紹只是給出基本模型，至於這種模型的證明則不在本書的研究範圍之內。同
時把重點放在這些模型的具體應用方面，並運用案例加以詳細說明，通俗易懂，
易於學生理解和掌握，即使是對於某些高等數理基礎薄弱的文科學生來說，只要
有恆心認真閱讀，要理解和掌握這些方法並不是一件難事。
由於本書具有上述幾個特點，因此它很適合作為公共管理專業學位碩士
（MPA）研究生的教材。因為對於現代公共管理者來說，必須具備一些定量分
析方法的知識。但鑒於我國公共管理專業學位碩士（MPA）研究生的生源比較
複雜，甚至絕大多數生源為文科生，數理基礎比較薄弱，因此如何讓這部分研究
生能夠學懂學會以數量分析為基礎的分析方法，是各高校在公共管理專業學位
碩士（MPA）研究生教學中亟待解決的問題，本書不失為一種有益的嘗試。同
時，本書也可作為公共管理學系大學生、碩士生乃至博士生的教材或教學參考
書。當然，正像其他教材一樣，本書也可能存些許的不足之處，相信讀者能夠正
確辨別，並向作者提出寶貴意見，也相信作者定能虛心接受並盡可能予以改正。


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以上所言，是一些粗淺看法，是為序。

朱立言
2009年4月於中國人民大學

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 自　序
相較於管理（企業管理、工商管理）或工程（運輸工程、環境工程、都巿計
畫）等科際整合領域，公共行政、行政管理、公共政策、公共管理及公共事務、
公共事務管理等以公共利益為目的及公共程式為手段的探討範疇，其領域界定與
推動發展似乎較為迂迴轉折、躊躇難進。以美國為例，公共行政係於1930年代
以依法行政、文官中立為目標，以擺脫當時選舉政治的更迭起伏、維持政府的穩
定運作，並在學科建置上自政治學中獨立出來，以提供政府常任文官就業所需的
各種知識技能為目的。故在課程設計上係以政治與法規等理論思想與具體規範為
主要學習內容，而無須考慮產業、科技與社會文化等下層結構因素。然在歷經二
次大戰的破壞中斷與自1950年代開始為復蘇重建、發展經濟所需而界定開展的
企業管理領域的經驗與基礎後，為因應面對自1970年代起的太空與資訊科技進
步與移轉民間、服務業與市場意識崛起、都市化與都市蔓延，公共基礎設施的管
理（而不只是規劃設計）、污染防治與資源保育、都市治安與社會福利，以及民
營化與項目理財等公共課題的產生與挑戰，以及族群與人權意識提升高漲下的多
元社會結構變遷，而形成了對公共政策與管理乃至公共事務領域的迫切需求。在
當時的學科建置上，則公共政策與管理或公共事務係相當程度地藉重引進了已有
二十年發展經驗與基礎的企業管理的科際整合與量化分析特色，並打破了傳統公
共行政中以政治學及法律法規為主的學門基礎，而更多地加上了經濟學、社會
學、管理科學、統計學、教育學乃至心理學的知識成果與分析方法。如此的設計
定位縱使又經過1990年代因加上私人企業經營管理要素的競爭、顧客與效率等
所形成的企業型政府與新公共管理，以及因冷戰結束東西陣營對峙瓦解下、全球
化時代來臨所需之全球治理，其基礎之知識結構與發展理念則似乎並無本質上之
不同，而僅是某些前提條件與涵蓋範圍的更新而已。
概括而言，公共事務的管理應包括民眾與政府兩個主體，前者由經濟、社
會與政治等層面所決定，而後者則延伸為政府、政策與管理，一方面前者在近代
經濟發展與知識進步，以及社會開放與政治民主的趨勢下已逐漸領先超越傳統中
扮演制約管束角色的政府，而另一方面，市場的往往失靈與人性的基本不完美則
不斷需要一個穩定經常的外在約束力量，以政策與管理的形式來促進效率、維持
公平。而若能進一步地由作為組成公共事務管理中的主體與群體的本體與個體視
之，則在資訊發達、教育普及，而又自主性強、價值多元的現代社會裡，或西方
 現代的體制規章，或東方傳統的道德倫理似應成為維繫連結個體與群體的主要基

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本力量，而應納入公共事務的探討中。此外，在任何時空下的群體與個體運作互
動皆需考慮其中扮演支援或限制角色與功能，亦即載體的自然、社會與實質等條
件因素。因此，本書的著作團隊即嘗試經由多年的構思努力研擬一較能涵蓋整合
上述各項結構變數的參考架構，希望有助於檢視與說明此領域之探討與應用。
若以兩岸的發展為例，自1950年代至1990年代因隔海分治而形成及呈現的
差距可對照比較如下：概略而言，迄1990年代臺灣在群體主體層面的經濟發展
與社會開放及個體本體面的知識教育及文化傳承皆較為領先，然因威權政治所長
期累積遺留的族群意識（如省籍）及發展差距（如南北），並未能及時充分地以
已然不振的政府計畫力量與尚未形成健全氣候的市場力量予以紓解調適，卻反在
1987年解嚴後，部分政治人物訴求激情、悲情的選舉操作及近利媚俗的執政風
格下，造成連串的政策錯誤與議題失焦等嚴重的發展耽誤。大陸則在歷經1957
年至1977年的政治運動與發展停頓下，自1978年起力求改革開放，更自1992年
起確立社會主義市場經濟的發展方向，在進入WTO後的21世紀起，已逐漸崛起
成為全球最大的工廠與市場，在經濟建設發展與科技創新突破上突飛猛進，然而
東西差距、三農問題、國有企業改革，以及執政能力等亦成為目前政府的嚴酷考
驗。所以，儘管兩岸的社會、政治和經濟制度皆不同，但似乎都如歐美發達國家
一樣，先後不約而同地走到了公共事務所欲探討面對的核心課題領域：公民治
理，以及其所必須充實具備的公民意識與公民社會。臺灣的政策錯誤與議題失焦
需要更多普遍的政策論證與公共論壇；大陸的經濟高度發展與政府在科學發展觀
指導下的決策集中亦需要逐漸增加決策參與，這些都是在堅持市場往往失靈而政
府亦會失靈下，公民理應自我組織與自我管理的公共事務領域責無旁貸與當仁不
讓之處。
美國在極其優越的立國條件下也歷經了近兩百年才逐步奠定堅實的發展基礎
與建構穩健的民主條件。對照之下，臺灣縱使曾在經過三十年的努力下享有較好
的經濟發展，然在過去的十多年裡，政治的民主似乎又來得過於匆促草率；而大
陸則在通過改革開放經濟上取得巨大成就後也面臨公共管理現代化的重大挑戰。
當務之急，則似乎努力界定推廣適於我們國情文化與發展階段所需的公共事務教
育應是重要任務。而如何在以大學為基礎的現代公民教育中整理納入多學科、多
樣化的背景與需求，並檢討結合近代中國一百五十年來發展道路上的中西論戰與
挫折經驗，則更應是兩岸理應共同切磋、截長補短之處。這就如同大陸自1999 

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 年起所大力推動的MPA教育中係以理論與案例分析相結合的教學為准，而臺灣
則自1992年起於中山大學公共事務管理研究所開展以來，則以系統分析所需的
各種方法論為探討主軸的不同嘗試一般，實可取長補短而互利雙贏！
本書的宗旨，即在於秉持上述的理念堅持，以公共事務所需涵蓋的課題領
域與管理方法為範圍，並嘗試以所研擬構思的整合參考架構為依據，說明與界
定其中群體、個體與載體等各層面為因應公民治理所需的二十八種系統分析方
法，以供公共管理者研究參考及應用推廣所需。系統分析的主要目的即在於化繁
為簡與提綱挈領，在公共事務所涵蓋的寬廣範疇中，本書嘗試以其中基礎條件面
的區域分析、個體認知面的判斷分析、與群體行為面的專案分析與政策分析為範
圍，並選擇其中代表性與適用性較高的各項方法為主。一方面分別注明各個方法
的目的、性質、出處、與操作程式；一方面則希望全盤呈現各個方法本身與其間
所具備的結構定位與整合關係。筆者相信在目前臺灣與大陸的國情文化與發展階
段下，這些經過長期仔細篩選與實作檢驗的分析方法應具備相當程度的實用性，
當然其前提條件乃在於公共管理者是否對其充分瞭解與熟悉及能（願）否面對問
題與處理問題（管理），而非在環境壓力與應付心態下只想模糊問題與回避問題
（政治）。固然在管理層面所界定與處理的問題往往多數旨在治標，然其優勢特
點亦在於較能具體操作與立竿見影，且有助於培養公共事務教育中學習者所被期
許兼備的「大處著眼」（知）與「小處著手」（行）。
本書的完成需要感謝的人很多，包括臺灣中山大學劉維琪校長（1996∼
2002）與臺灣義守大學黃俊英副校長（2004∼）對公共事務教育一直以來的關
注與支持，與對筆者個人的鼓勵與提攜，政策學界先進臺灣大學曹俊漢教授及
臺灣政治大學吳定教授，與遠見雜誌高希均教授在學術投身社會上的啟發與示
範，屏東海洋生物博物館方力行館長在南臺灣環保教育上的帶動與引領。中華
公共事務管理學會首屆理事長趙耀東部長（1998∼2001）與現任理事長施明
德先生（2001∼）對筆者推動兩岸公共事務學術交流活動的重視與促進，美國
喬治梅遜大學（George Mason University, GMU）公共政策學院院長Kingsley
E. Haynes與GMU副校長Roger R. Stough在筆者於印第安那大學公共與環境事
務學院就讀博士班時的指導與迄今的協助，還有加州大學聖地牙哥分校心理系
Norman H. Anderson教授對筆者於判斷分析領域中資訊整合理論的學習與研究的
 指導與鼓勵，互動管理（Interactive Management, IM）開創者John N. Warfield

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教授對筆者自美國引進並於臺灣推動IM實踐之支持，以及兩岸MPA教育先進同
仁的切磋與砥礪：
（依學校筆劃、職務及姓氏筆劃排序）
■臺灣部分包括：
中正大學—官有垣教授、廖坤榮教授
元智大學—尤克強教授
文化大學—張世賢教授
世新大學—余致力教授、徐仁輝教授
臺灣大學—彭錦鵬教授、蘇彩足教授
臺北大學—周育仁教授、林鍾沂教授、吳秀光教授、陳金貴教授
玄奘大學—林博文教授
政治大學—江明修教授、吳瓊恩教授、詹中原教授
淡江大學—黃一 教授
暨南大學—廖俊松教授
東海大學—史美強教授
東華大學—朱景鵬教授
義守大學—林寶安教授、蕭元哲教授
銘傳大學—陳欽春教授
■大陸部分包括：
MPA教育指導委員會—朱立言教授
上海交大—顧建光教授
大連理工大學—洪曉楠教授、楊連生教授
中山大學—夏書章教授、王樂夫教授、任劍濤教授
中科院—汪壽陽教授
中國人民大學—董克用教授、張成福教授、毛壽龍教授
中國科大—湯書昆教授、馮鋒教授、林世淵教授
雲南大學—崔運武教授
天津大學—齊二石教授、陳通教授
北京大學—傅軍教授、王浦劬教授
北京航空航太大學—李成智教授、張彥通教授、楊愛華教授 

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 同濟大學—諸大建教授、楊曄教授
西南交大—陳光教授
西安交大—朱正威教授、吳建南教授
武漢大學—鄧大松教授、丁煌教授
南京大學—童星教授、張鳳陽教授
南昌大學—陶學榮教授
南開大學—朱光磊教授
哈爾濱工大—于渤教授、米加甯教授、李一軍教授
復旦大學—笠幹威教授、唐賢興教授
浙江大學—姚先國教授、陳國權教授
清華大學—薛瀾教授、于永達教授
湖南大學—陳曉春教授
蘭州大學—包國憲教授
華中科大—徐曉林教授、劉建平教授
華東師大—吳志華教授、宋錦洲教授
廈門大學—陳振明教授
臺灣中山大學公事所的博士生黃宗誠（現任嘉南藥理科技大學助理教授）
與張寧（現任義守大學助理教授）協助汪明生完成了大量的編輯與校對工作，博
士生邱靖蓉與碩專生李淑聰協助完成了部分內容與圖表的增訂；2002、2003、
2004、2005、2006、2007級的碩士生協助了案例與文獻的蒐集整理；北京航空
航太大學公共管理學院的王軍霞副教授、謝淩玲副教授和博士生劉媛媛、碩士生
孫晶協助胡象明完成了部分修訂和編輯工作，在此一併致謝。最後，汪明生特別
要感謝其摯愛的妻子蕭引鳳作為他在學術研究及社會服務工作上一貫的後盾。本
書是在臺灣已出版的《公共事務管理分析方法》一書的基礎上經過修改、增補而
完成的，相對於前書而言，已作多處補正，並增加了相當部分內容，然疏漏缺失
之處必將不少，除皆應由筆者負責外亦亟盼各界先進同仁不吝指正。

汪明生
2010年11月
10

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目　錄
夏　序
朱　序
自　序

Chapter 1 緒　論　1

1.1　公共事務管理整合參考架構 1
前言 1
公共事務管理（Public Affairs Management, PAM）整合參考架構 2

1.2　本書內容概述 14
相關定義 14
章節架構 15
本書運用說明 23

Chapter 2 區域人口分析　25

2.1　趨勢外推法（Curve Fitting/Extrapolation） 25
模式假設 25
模式概念 26
結論與評論 31

2.2　小區域之人口預測模式（Small Area Population Projection） 31

模式概念 31
預測模式 32
應用限制 32
應用案例 32 

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 2.3　世代分析（Cohort Component Population Projection） 35
前言 35
模式概念 36
模式演進 37
模式限制 38
資料信度 39
結論與評論 40

2.4　比較分析（Comparative Analysis） 41
方法目的 41
模式概念 41
資料處理 41
方法說明 42
結論與評論 54
應用案例 55

2.5　多區域之人口推計（Multiple Region Population Extrapolation） 63

前言 63
模式概念與適用範圍 64
常用模式 64
模式選擇 65
應用限制 66
結論與評論 66

Chapter 3 區域產業分析　67

3.1　經濟基礎分析（Economic Base Analysis） 67

模式概念 68


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 模式技術 69
結論與評論 71
應用案例 72

3.2　變動分攤分析（Shift-Share Analysis） 74
前言 74
模式概念 75
計算步驟 77
結論與評論 79
應用案例 79

3.3　投入產出分析（Input-Output Analysis） 84
發展背景 84
目的 85
投入產出分析的限制 85
結論與評論 86
應用案例 86

3.4　會計價格比率分析（Accounting Price Ratios） 90

前言 90
模式簡介 90
換算公式 91
模式應用 91
模式概念 92
結論與評論 96
應用案例 97
應用案例二 97

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 Chapter 4 區域設施分析　103

4.1　地震風險分析（Earthquake Risk Analysis） 103

前言 103
結論與評論 108

4.2　時間數列分析與橫斷面分析（Simultaneous Time-Series Analysis and

Cross-Sectional Analysis） 109
前言 109
橫斷面分析 109
時間數列分析 113
定量分析法 115

4.3　引力模式（Gravity Model） 116

前言 116
緣起 116
模式概念 117
四種基本模式（a family of gravity models） 118
預測比較 121
結論與評論 125
應用案例 126

4.4　卡方分析（Chi-Squared Analysis） 135

模式概念 135
適合度檢定（goodness of fit test） 136
獨立性檢定（test for independence） 137
齊一性檢定（test for homogeneity） 138
應用案例 139


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 4.5　生命模式（Life Model） 142
前言 142
模式概念 142
執行與案例 144
圖例歸納 147
結論與評論 148
應用案例 149

Chapter 5 專案結構分析　157

5.1　樹狀圖（Tree Diagrams） 157

模式概念 157
方法步驟 158
重要假設 159
形態及分枝原則 159
結論與評論 159
應用案例 160

5.2　橢圓圖（Oval Diagram） 165

模式概念 165
重要假設 165
主要定義 166
方法優點 170
方法限制 171
資源需求 171
使用方法 172
理論說明 173
結論與評論 174


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 應用案例 175
附錄 179

5.3　功能擴展法（Functional Expansion） 180

模式概念 180
方法步驟 180
結論與評論 182
應用案例 183

5.4　意向結構法（Intent Structure） 184

模式概念 184
方法步驟 185
結論與評論 188
應用案例 188

5.5　形態分析法（Morphological Analysis） 189

前言 189
模式概念 189
方法步驟 190
應用限制 191
結論與評論 191
應用案例 192

5.6　系統定義矩陣（System Definition Matrix） 195

模式概念 195
方法步驟 196
結論與評論 200
應用案例 200

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Chapter 6 專案程式分析　205

6.1　類推比擬法（Synectics） 205
模式概念 205
資源條件 206
創意思考過程 206
工具描述 208
運用步驟 209
結論與評論 211
應用案例 212

6.2　德菲法（Delphi） 214
模式概念 214
特色與原則 216
方法步驟 217
結論與評論 219
應用案例 219

6.3　方案規劃法（Program Planning Method） 222

模式概念 222
方法步驟 223
優點與限制 225
結論與評論 226
應用案例 226

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 Chapter 7 判斷分析　231

7.1　多屬性效用理論（Multi-Attribute Utility Theory） 231

模式概念 231
方法步驟 235
應用案例 237
結論 239

7.2　層級分析法—多評准評估（Analytic Hierarchy Process） 240

模式概念 240
模式假設 240
運用範疇 241
操作流程 242

7.3　社會判斷分析（Social Judgment Analysis） 245

決策與政策的制定 245
決策與判斷分析之整合參考架構 245
決策與判斷分析領域 248
社會判斷理論緣起 250
透鏡模式 252
五種系統模式 253
認知續線理論 254
應用案例 259

Chapter 8 政策分析　267

8.1　政策論證（Policy Argument） 271

 政策論證與公共事務管理 271

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 論證元素 272
結構模式 273
應用案例 275

8.2　互動管理（Interactive Management） 279

共和主義的公民身分觀 279
IM階段 280
IM角色 281
IM成果（結構應用） 281
IM方法 283
結論與評論 285
九種公民參與模式之比較 286
應用案例 289

Chapter 9 跨域分析　299

9.1　跨域分析簡述：方法、問題與操作步驟 299
何謂跨域、如何跨域、為何跨域及跨域的養成 299
十個操作步驟 305

9.2　高雄市左營區興辟綜合體育場館（高雄巨蛋）對整體發展之分析
309
如何跨域 309
為何跨域 310
成本效益分析 310
方案規劃法 316
結論 319

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 9.3　高雄地區人力資源流動之研究 320
如何跨域 320
為何跨域 320
引力模式 321
資訊整合理論 324
認知引力模式結果分析 326
結論 328

9.4　澎湖與大陸「海西區」區域合作策略之政府面分析 330
如何跨域 330
跨域分析之十個操作步驟 331
比較分析 341
經濟基礎分析 343
變動分攤分析 348
時間數列分析與橫斷面分析 350
引力模式 355
互動管理 357
多屬性效用理論 360
社會判斷理論 361
意向結構法 363

9.5　澎湖社區警政治理之跨域分析 364
如何跨域 365
知識的跨域 366
觀點的跨域 366
方法的跨域 367
跨域分析之實施 368
跨域分析之結果 378
結論 384
10

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 表目錄
表1-1 傳統公共行政、新公共管理與新公共服務的比較觀點　4
表1-2 本書第二章第一節至第八章第二節內容與PAM對照表　24
表2-1 六種推論曲線的假設與數學運算　26
表2-2 各行政區人口數　33
表2-3 各分區人口所占比率表　33
表2-4 相關係數表　34
表2-5 各分區2011年預測比率　34
表2-6 各區目標年預測人口　35
表2-7 A市基本資料矩陣　42
表2-8-1 A市聯合機率矩陣（一）　44
表2-8-2 A市聯合機率矩陣（二）　44
表2-9-1 A市水準機率矩陣（一）　45
表2-9-2 A市水準機率矩陣（二）　45
表2-10-1 A市垂直機率矩陣（一）　46
表2-10-2 A市垂直機率矩陣（二）　46
表2-11-1 A市垂直差異矩陣（一）　47
表2-11-2 A市垂直差異矩陣（二）　48
表2-12-1 A市水準差異矩陣（一）　48
表2-12-2 A市水準差異矩陣（二）　48
表2-13-1 A市垂直機率矩陣除以對應邊際機率所得相關矩陣（一）　50
表2-13-2 A市垂直機率矩陣除以對應邊際機率所得相關矩陣（二）　50
表2-14-1 A市水準機率矩陣除以對應邊際機率所得相關矩陣（一）　50
表2-14-2 A市水準機率矩陣除以對應邊際機率所得相關矩陣（二）　50
表2-15 高雄市三級產業基本資料矩陣　53
表2-16-1 高雄市三級產業區位商數矩陣（一）　53
表2-16-2 高雄市三級產業區位商數矩陣（二）　53
表2-17 臺北市各行政區產業別基本資料　55
表2-18 臺北市各行政區產業別聯合機率矩陣　56
表2-19 臺北市產業別比例　57
表2-20 臺北市不同行政區擁有廠商數占總廠商數比例　57 11

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 表2-21 臺北市各行政區產業別水準機率矩陣　57
表2-22 臺北市各行政區產業別垂直機率矩陣　59
表2-23 臺北市各行政區產業別水準機率差異矩陣　60
表2-24 臺北市各行政區產業別垂直機率差異矩陣　61
表2-25 臺北市各行政區差異矩陣　61
表2-26 臺北市各產業別差異指標　62
表2-27 臺北市各產業別獨立相關矩陣　62
表2-28 比例推計法樣本資料　65
表2-29 差異推計法樣本資料　65
表3-1 北、高兩縣市區位商數　72
表3-2 北、高兩縣市的區位商數　73
表3-3 高雄市產業之區位商數－大業別　73
表3-4 1986與1991年高雄市生產者服務業結構計算結果　83
表3-5 投入產出表　86
表3-6 投入係數表　87
表3-7 投資產業金額與最終需求變動量關係　88
表3-8 產業關聯　88
表3-9 該地區之投入係數（aij）　88
逆矩陣係數(I - A) 1　88
-
表3-10
表3-11 矩陣相乘　89
表3-12 投入產出表　92
表3-13 投入產出表　92
表3-14 投入係數表　93
表3-15 土耳其1990年投入產出表摘要　98
表3-16 直接係數表　98
表3-17 貿易部門各項稅值　99
表3-18 土耳其財貨、服務與轉換要素的APRs　101
表4-1 對木造結構物的損害機率　107
表4-2 相關分析與迴歸分析的比較　113
12 表4-3 互動矩陣　122

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表4-4 距離矩陣　122
表4-5 總流量已知引力模式預測流量矩陣　122
表4-6 流出量已知引力模式預測流量矩陣　123
表4-7 流入量已知引力模式預測流量矩陣　124
表4-8 雙限制引力模式預測流量矩陣　125
表4-9 七個年會所在地距離的顯著性　131
表4-10 四個城市基本資料　132
表4-11 百貨公司規模　133
表4-12 市政滿意度看法檢定　139
表4-13 男女性意見統計　140
表4-14 男女性意見檢定　140
表4-15 資深員工意見統計　141
表4-16 資深員工意見檢定　141
表5-1 意向結構之邏輯元素　186
表5-2 大眾運輸政策問題之相關屬性　192
表5-3 系統功能和基本要件對應表　201
表5-4 基本要件與條件對應表　201
表5-5 功能與條件對應表　201
表5-6 系統定義矩陣　202
表5-7 處理香腸族之系統定義矩陣　204
表6-1 類推比擬法之步驟類比：大學研究所招生宣傳方案成效檢討　212
續表6-1 類推比擬法之步驟類比：大學研究所招生宣傳方案成效檢討　214
表6-2 「都市行銷的定義」專家支持人數及百分比　221
表6-3 落實公務車派遣制度互動程式　227
表6-4 名義群體技術之意見調查結果　228
表6-5 第二階段名義群體技術個人意見表　229
表7-1 層級分析法之評估尺度代表意義　241
表7-2 層級分析法與其他分析方法之比較　241
表7-3 成對比較矩陣以正倒值矩陣處理　242
表7-4 隨機指數檢索表　244 13

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 表7-5 認知續線理論中直覺與分析認知方式之對照　258
表7-6 認知方式（主觀面）的直覺與分析比較　263
表7-7 資料形態（客觀面）的直覺與分析比較　263
表8-1 論證模式分析　276
表8-2 論證模式分析　277
表8-3 論證模式分析　278
表8-4 九種公民參與模式之比較　287
表8-5 WTO下的高雄港發展互動過程之觸發問題　290
續表8-5 WTO下的高雄港發展互動過程之觸發問題　291
表8-6 WTO下高雄港發展互動過程「搭便車」提出的建議　292
續表8-6 WTO下高雄港發展互動過程「搭便車」提出的建議　293
表8-7 WTO下高雄港發展方案第二次投票結果　294
表8-8 增強效果表決　295
表8-9 WTO下的高雄港發展策略增強結構圖之再修正　296
續表8-9 WTO下的高雄港發展策略增強結構圖之再修正　297
表9-1 本計畫之興建總經費預估表　314
表9-2 政府投資前現金使用分析結果表　315
表9-3 政府投資後現金使用分析結果表　315
表9-4 決策群代表人士綜理表　317
表9-5 決策群首輪意見表　318
表9-6 首輪意見表決排序表　318
表9-7 最終意見排序表　319
表9-8 地區變數判斷值　327
表9-9 澎湖縣政府總加權效用匯總表—MAUT問卷調查　338
表9-10 95年澎湖縣工商及服務業場所單位從業員工人數—按大行業別及行政區
分1　341
表9-11 95年澎湖縣工商及服務業場所單位從業員工人數-按大行業別及行政區分
2　342
表9-12 95年澎湖縣各鄉市工商及服務業場所單位經營概況—按地區別分　344
14 表9-13 全國90年及95年工商及服務業場所單位經營概況　345

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表9-14 澎湖縣90年及95年工商及服務業場所單位經營概況　346
表9-15 澎湖縣90年及95年工商及服務業場所單位經營概況之區位商數　347
表9-16 民用航空局馬公航空站　351
表9-17 民用航空局馬公航空站　351
表9-18 馬公機場分航大陸各城市航線及相關資料　352
表9-19 預估馬公至北京、上海、廈門 、廣州每年航空乘客量-時間數列分析與
橫斷面分析　353
表9-20 臺灣與中國大陸互往人數　354
表9-21 總流量限制引力模式k值之計算式　355
表9-22 預估馬公至北京、上海、廈門、廣州每年航空乘客量—引力模式　356
表9-23 修正前後的策略比較表　358
表9-24 　360
表9-25 澎湖縣政府各局室問卷調查SJT結果匯總表　362
表9-26 意向結構法與社會判斷分析SJT之跨域　363
表9-27 澎湖縣政府警察局馬公分局96年受理民眾各類報案件數　368
表9-28 澎湖縣政府警察局馬公分局96年受理報案類別水準獨立相關矩陣　369
表9-29 澎湖縣警政預算與犯罪人口、刑案破獲率　370
表9-30 澎湖縣警政預算與犯罪人口、刑案破獲率之相關分析　370
表9-31 長期趨勢迴歸統計　371
表9-32 長期趨勢顯著值　371
表9-33 「社區警政治理」互動研討十二項優先策略　377
表9-34 總體對決策參考變數權重值之判斷分析　378
表9-35 社區警政治理議題採用互動管理之知識跨域分析　379
表9-36 社區警政治理議題採用互動管理之觀點跨域分析　381
表9-37 社區警政治理議題採用互動管理之方法跨域分析　383

15

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 圖目錄
圖1-1 PAM整合參考架構：公民社會、公共管理與公共政策　6
圖1-2 區域分析、專案分析、判斷分析、政策分析與PAM之對應　17
圖2-1 線性模式　27
圖2-2 幾何模式　28
圖2-3 修正指數模式　29
圖2-4 高培茲模式　29
圖2-5 指數成長模式取對數後之模式圖　30
圖2-6 邏輯模式　30
圖2-7 A市低收入戶分佈曲線圖　54
圖3-1 經濟基礎因果關係　68
圖4-1 空間系統　127
圖4-2 城市Z的貿易範圍　129
圖4-3 招生狀況評估　131
圖4-4 四個城市之間的距離　132
圖4-5 人口聚集分區與現有速食餐廳分佈　134
圖4-6 拒絕域　137
圖4-7 二維平面細胞分隔　143
圖4-8 二維平面細胞格　144
圖4-9 不動圖形　145
圖4-10 反覆運動形　145
圖4-11 幫浦形　146
圖4-12 滑翔機形　146
圖4-13 魚形　147
圖4-14 六種土地使用狀況　151
圖4-15 細胞間的互相作用　155
圖4-16 九個細胞互相作用　156
圖4-17 電腦模擬結果　156
圖5-1 降低犯罪率與增進民眾對警局的滿意度樹狀圖　161
圖5-2 甲縣是否核貸中小企業貸款的決策樹　164
16 圖5-3 因果鏈　166

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圖5-4 因果環—回饋效應　167
圖5-5 兩變數A、B間正效應交互作用　168
圖5-6 兩變數A、B間負效應交互作用　168
圖5-7 正門檻效應　169
圖5-8 負門檻效應　169
圖5-9 不可逆效應說明－增加後不可逆變數　170
圖5-10 不可逆效應說明－減少後不可逆變數　170
圖5-11 預備繪製成橢圓圖的樹狀圖　175
圖5-12 由樹狀圖轉換成橢圓圖的起始步驟　176
圖5-13 公車子系統橢圓圖　178
圖5-14 橢圓形圖中符號和標示的意義　179
圖5-15 高雄港未來的競爭力發展的功能擴展圖　184
圖5-16 意向結構之格式　185
圖5-17 AND邏輯元素之使用　189
圖6-1 水準思考的兩項構面　206
圖6-2 都市行銷定義」專家支持人數百分比走勢圖　221
圖7-1 評估方案之效用矩陣　233
圖7-2 效用函數　236
圖7-3 澎湖縣政府各局室總加權效用明細表—MAUT問卷調查　238
圖7-4 澎湖縣政府總加權效用匯總表—MAUT問卷調查　239
圖7-5 決策與判斷分析之整合參考架構　246
圖7-6 透鏡模式示意圖　252
圖7-7 環境系統未知之雙系統透鏡模式示意圖　254
圖7-8 認知續線圖　256
圖7-9 濕地公園設立之判斷分析架構　262
圖7-10 實驗設計　264
圖7-11 決策衝突發生的原因　265
圖8-1 政策論證的元素　273
圖8-2 加入WTO後高雄港發展策略增強結構　296
圖9-1 　307 17

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 圖9-2 興建美濃水庫之決策分析與判斷分析架構圖　308
圖9-3 結合澎湖各界與大陸海西區策略聯盟之有效性決策與判斷分析架構圖　
340
圖9-4 修正確認增強結構圖　359
圖9-5 澎湖縣政府各單位元元邏輯元素之使用　364
圖9-6 PAM與跨域分析架構圖　365
圖9-7 知識跨域之進行過程　366
圖9-8 觀點跨域之進行過程　367
圖9-9 方法跨域之進行過程　367
圖9-10 推動社區警政之基本要素結構　372
圖9-11 促成「民眾主動參與」之簡單目標樹圖　373
圖9-12 員警建立與民眾夥伴關係之簡單目標樹　374
圖9-13 治理網路合作模式之簡單目標樹　375
圖9-14 員警與社區互動關係的運作情形　376
圖9-15 「澎湖社區警政治理─民眾參與之觀點」互動研討會十二項策略增強結
構圖　377
圖9-16 社區警政互動管理參與者決策判斷之觀點跨域　382

18

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 Chapter 1

緒
　 論
Chapter 1
緒　論
1.1　公共事務管理整合參考架構
1.2　本書內容概述

1.1　公共事務管理整合參考架構

1.1.1　前言
「公共事務研究方法」旨在介紹公共事務必需之基礎分析方法，提供此領域
的學習者及實務工作者在處理公共事務課題時能有一套可供參考運用的工具，以
獲得較具體實用的說明與解答。所以，書中已將複雜難懂的理論模式與艱澀深奧
的數學推導略去，而在內容方面則強調概念的形成與方法之結合，以協助讀者深
入淺出、循序漸進地學習與熟悉這些方法。本書的主要依據為由作者歸納整理的
「公共事務管理整合參考架構」，篩選整理了涵蓋區域科學、管理科學及政策科


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 學等之公共事務基礎領域所必須瞭解具備的「區域分析」、「專案分析」、「判
斷分析」與「政策分析」等四個學域之精要部分，並於每一章末輔以實務案例，
俾使讀者更為清晰地瞭解各方法應用的步驟與要領。此外，為真正說明公共事務
此一學域中多項學科（專業）、多元價值、多重目標，以及多方當事人間的交錯
綜整結構與需求，本書中特別納入了最近發展的跨域分析及其操作步驟的介紹與
案例。本章首先說明公共事務管理整合參考架構之內涵，與相對應後續各章節的
內容要點。

1.1.2　公共事務管理（Public Affairs Management,

PAM）整合參考架構
1990年代初期起，美國於公共行政管理方面開始掌握以企業性改革
為方向，並推行以提升公部門績效為目的之「新公共管理」（New Public
Management, NPM）。新公共管理是由面對解決傳統行政部門官僚組織作風
「已破敗」（broke）與「被破敗」（broken），公眾對於政府喪失信任之問題
開始。基此，因而進行的改革包括（Rosenbloom & Kravchuk, 2002）：(1)公共
行政的焦點必須置於結果的達成之上，而不是順應原先的程式；(2)為了達成結
果，公共行政須於「市場性競爭」（marketlike competition）之下提供較好的
商品與服務；(3)「顧客導向」（customer-driven）是形成公共行政更具有市場
特性的必然結果；(4)政府必須「掌舵，而非划槳」（steer, not row）以實現市
場觀念及民營化；(5)政府必須解除管制；(6)延伸解除管制規定，允許員工運用
其創造力以服務顧客與進行工作；以及(7)公共行政須全面改變，使具彈性、創
新、企業性、進取性且解決問題，並反對「規定－約束」（rule-bound）與偏重
程式。其後，世界其他國家亦隨之廣泛推行大規模改革計畫，故過去所普遍實行
公共事務研究方法

的公共行政傳統模式似已呈現出派典（paradigm）的轉移，有朝向「管理主義」
（managerialism）或「新公共管理」發展的趨勢。
至於新公共管理的定義，則隨著諸多學者的解釋而有所異同，但可歸納為
較一致的新公共管理觀點則包括以下七個面向的改變（Hood, 1995）：(1)公共
組織大量的瓦解（disaggregation），移轉朝向「公司化」（corporatized），個
 別管理每一公部門的「產出」（product）單元；(2)公部門組織彼此間及公私部

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 Chapter 1

緒
　 論
門間之移轉則朝向較高度的競爭；(3)公部門內部大多數管理訓練的實行移轉朝
向至較廣泛地取材於私人團體部門；(4)在資源使用方面移轉朝向著重於控制與
節約，並積極探索發現替選方案，以較不昂貴的方式提供公共服務；(5)移轉朝
向「親手操作式管理」（hands-on management），並反對傳統的「光說不練式
管理」（hands-off management）；(6)公部門組織績效的標準移轉朝向明確性
與可量測性，以區分等級、水準和內容的方式提供服務，並反對依賴專家標準
及意見，並任其橫跨於公部門之間；以及(7)嘗試經由預先安排的「產出量測」
（output measures）控制公部門組織為一較為「自我平衡」（homeostatic）的
形式，而非來自傳統上層特別安排之「例行規律」（orders of the day），抑或
「共振」（collibration）形式內不相容事物間的微妙平衡（Hood, 1995 轉引自
Dunsire, 1978, 1990）。由以上七個面向的轉變，可以對應出新公共管理的改革
轉變，對照傳統的行政模式已有逐漸被新公共管理模式有效取代的情形，這種變
化代表一種派典遞移，亦即從行政的官僚模式轉變到管理改革，其不僅意味著一
種公共管理轉型，而且亦為市場與政府、政府與官僚體制、政府與公民，以及官
僚體制與公民之間關係的轉型（林鍾沂、林文斌譯；1999）。
Denhardt（2000: 553-557）於《公共行政評論》發表一篇〈新公共服務：
服務而非掌舵〉，文中指出公民、社群與市民社會的理論學者、組織的人類學
者，以及後現代的公共行政學者已經協助建立一個趨勢，而此趨勢讓我們能進而
談論到新公共服務。新公共服務係指：(1)服務而非掌舵；(2)公共利益是目標，
而非附帶產生的結果；(3)策略思考，行動民主化；(4)服務市民，而非顧客；(5)
課責非簡單之事；(6)重視人民，而非生產力；(7)在開創精神之上尊重公民的權
利與義務，以及公共服務。Denhardt夫婦並加以提出傳統公共行政、新公共管
理，以及新公共服務的比較觀點（參表1-1）。

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 表1-1　傳統公共行政、新公共管理與新公共服務的比較觀點
傳統公共行政 新公共管理 新公共服務
理論與認識論的主要 政治理論，以樸素的 經濟理論，基於實證的 民主理論，知識的各種
基礎 社會科學所擴大的社 社會科學更為精緻的對 研 究 途 徑 ， 包 括 實 證
會與政治評論 話 的、詮釋的、批判的與
後現代的
主流理性及其有關的 主要的理性，「行政 技術與經濟理性，「經 策略理性，理性的多元
人類行為模型 人」 濟人」，或自我利益的 檢 測 （ 政 治 的 、 經 濟
決策者 的、組織的）
公共利益概念 政治界定並由法律表 代表個人利益的整合 對於共同價值對話的結
現出來 果
公共服務人員對誰回 委託者與選民 顧客 公眾
應？
政府的角色 划槳者（著重單一的 導航者（扮演市場力量 服務（公眾與社群團體
政治界定的目標之政 的觸媒） 利益的談判與協商）
策設計與執行）
政策目標達成的機制 政府各機構的方案行 透過民營與非營利組織 建立公、民營、非營利
政 創造機制與誘因結構 機構聯盟以滿足相互同
意的需求
課責的途徑 層級的：行政人員向 市場導向：自利的加總 多面向的：公共服務人
民選政治領袖負責 將 獲 致 廣 大 公 民 團 體 員必須關注法律、社群
（或顧客）所要求的結 價值、政治規範、專業
果 標準與公民利益
行政裁量 允許行政官員有限裁 有寬廣幅度以滿足企業 需要裁量，但有限制且
量 的目標 負責任的
組織結構的假定 官僚組織特徵其機構 分權的公共組織，但在 內外共同領導的合作結
內由上而下的威權及 機構內保留主控權 構
對服務物件的控制或
管制
公共服務與行政人員 薪資與福利、文官服 企業精神，意識形態要 公共服務，要求貢獻於
激勵基礎的假定 務的保障 求減少政府規模 社會
資料來源：吳瓊恩、周光輝、魏娜、盧偉斯（2004：401-402）。公共行政學。臺北：智勝。
公共事務研究方法

Denhardt, Robert B. and Denhardt, Janet Vinzant (2000: 554), the New Public Service:
Serving Rather Than Steering, Public Administration Review, 60(6): 549-559.

基此，則臺灣公共事務教育的規劃與發展，勢必需與新公共管理的潮流相
結合，其中自需包含官僚的預見性、策略性、組織再造、企業型政府、結果取
向、全面品質管制、市場哲學取向等之發展等議題，但是新公共管理大致是市場


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 Chapter 1

緒
　 論
導向、企業型的精神、必須要有誘因利益，來達成政策目標之達成等，市場企業
的最大目標是獲利，但站在政府公共管理的立場，很多的政策、公共財、公共服
務所創造的公共價值是無形及無限大的，故應再加上「新公共服務」理念，公民
之間透過對話、決策參與、分享彼此的觀點想法、功能分工、導引菁英（elite-
directing）及認知動員（cognitive mobilization）等議題。
由上述「新公共管理」與「新公共服務」所包含的內容與角度觀察臺灣的公
共事務領域，則由描述、解釋與預測問題演變及有效應對公共管理所形成的「公
共事務管理（Public Affairs Management, PAM）整合參考架構：公民社會、公
共管理與公共政策」，能夠符合上述所言。可就「現象面」、「本質面」及「條
件面」等予以整理如下（參圖1-1）：

一、現象面

現象面包括「行為」及「角色」，兩者之共同意義為在公共事務管理的過程
中，均能進行具體詳實之觀察，分述如下：

(一)行為

包含經濟、社會、政治與政府等四個團塊（sphere）及政策與管理兩個層面
（level）。由行為面的分析可以瞭解，經濟團塊基本上決定社會團塊，社會團
塊基本上決定政治團塊，政治團塊勢將基本上決定政府的施政管理，而政府亦須
透過公共政策與公共管理牽動形塑經濟與社會的發展，因而構成了公共事務管理
的主體結構迴圈，並得以解釋多元社會中公共事務整體發展現象相關各面向的關
聯。

1. 經濟
由以往政府的計畫分配朝向市場競爭之供需均衡發展，而與民眾生
活直接相關的地方經濟成為永續發展基礎。在開放多元的社會中，財貨分
配不再主要由政府的計畫片面決定，而是由強調個人偏好與理性自利的市
場機制予以主導；地方則亦不能再如過去般的依賴臺灣，所以地方經濟的
發展必須重視「消費者導向」，將產業視為消費者，運用「行銷招商」之
多樣化手段吸引相關產業進駐，進而改善地方產業結構，創造全新優質之 

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 公共政策（政策論證）

公共管理（V.C.S.）
計畫

市場

菁英

多元

威權

民主

科層

效能
經濟：

政治：

政府：
社會：

行為
依法行政、文官中立 決策集中 民

顧客︵問題︶導向 政策參與 政務官 事務官 和諧

群體︵流量︶分析

現象面︵主體︶
分配管制

供需競爭 就業機會

菁英領導 階級、族群

導引菁英 功能分工

寡頭專政 黨派動員

兩黨制衡 認知︵議題︶動員
行銷招商

產業結構

職場經驗

　 眾 政務官

角色
賦權者

受權者
需求方

供給方

準菁英

菁
　 英
個體︵流量︶分析

知識
智識

倫理
道德
智慧
數據
信息

本質面︵本體︶
（教育）
（傳播） （辯證） （節制）
事實判斷 價值判斷 人際判斷 認知
效用、信念、專業 權重、私公、道德 態度、體制、倫理
（意識） （效率公平） （監督）
基礎︵存量︶分析

條件面︵載體︶
基盤

實質條件：住宅、交通、衛生、教育、生產條件、基礎設施…
社會條件：產業、人口、體制、健康、開創精神、社會資本…
公共事務研究方法

自然條件：空間、土地、區位、環境、資源分佈、風土氣候…

圖例 運作機制。 啟動關鍵。 移轉考驗。

圖1-1　PAM整合參考架構：公民社會、公共管理與公共政策

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 Chapter 1

緒
　 論
就業機會。如此將能吸引中產白領人口定居，改變提升地區人口結構與素
質，而這些深具高素質和職場經驗的就業人口亦將成為進一步吸引第三產
業進駐之內生力量，藉由此方法步驟的良性迴圈將可真正厚植地方經濟發
展的根本實力，與多元開放社會所必需具備的公民文化與公民社會之基礎
條件。

2. 社會
經由經濟的逐步發展與產業的結構轉型，社會或人口結構則因而產
生質與量上諸多改變，例如所得分配、產業分工、多元開放及階層融合
等。在基本生活條件已獲滿足且逐漸改善提升後，隨著資訊開放與教育
普及使得中產階級得以興起茁壯，既有的傳統社會規範則亦往往因此衰
落，因而經濟發展成為形成社會結構的基本要素。換言之，由物質主義
（materialism）移轉至後物質主義（post materialism）之價值取向，將
對公共事務的決策參與主動積極，而原本不同階層價值觀間彼此對立的情
形，將因減少由於經濟條件所形成之階層衝突，達到對向流動、弭平差
距、合作互助與社會公平的境界，成為我國國情文化與發展階段之公共事
務管理中亟需面對因應的基本課題。

3. 政治
當經濟發展與教育普及大幅提升後，由「菁英領導」（elite-
directed）轉朝「導引菁英」（elite-directing）的現象將會更為明顯，因
為受過高等教育之族群將較能適應非傳統式的政治參與方式；經濟發展則
可充實較高比例政治參與的社會面基礎，並影響社會階層與基本結構的
改變。Inglehart（1990）指出，舊有菁英領導方式已逐漸失去其原有控制
力，加上後物質主義的新價值觀均宣示了新政治參與及議題導向政治的必
然興起，西德綠黨之「意外」崛起就是最佳範例。從1976到1987年間，
西歐高認知動員（cognitive mobilization）而無固定政黨忠誠度者增加了
兩倍，此更代表導引菁英的政治新形態即將成為主導，其目標亦非一再提
供特定菁英群的支持，而是必須落實改革某項政策。故有效因應多元化社
會問題之方式，則須立基於經濟發展與知識普及的前提，將社會由少數菁 

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 英領導轉變為著重多數公眾參與的導引菁英。

4. 政府
傳統行政改革屢遭失敗的原因，其脈絡可歸納為（江岷欽、劉坤
億，1999）：(1)欲以政治控制的手段達到改革之目的，除了陷入治絲而
棼外，引發官僚體制的抗拒將促使改革更加困難；(2)改革之標的雖為官
僚體制，但實際執行改革工作的卻也是官僚體制；以及(3)抱持「技術萬
能」的改革心態，只著重內部行政程式與技術的改善，忽略官僚體制內在
價值的重整。因此，政府必須將公民視為顧客、以議題獲取公民認同，就
地方發展而言，地方政府並應透過地區經營的理念與技術，擴展有利地方
的公共價值，進而提升地方的發展與競爭力。

5. 公共政策
在政策的制定中，必須對政策問題及方案進行分析，藉由分析進而瞭
解政策制定的原因、結果與績效。綜合而言，政策分析方法論的核心，應
為批判多元論（critical multiplism）。批判多元論植基於當事人的獨立思
考與支持的環境機制，使能藉由歸納的似真性（inductive plausibility）對
於各種對立的理論、觀點與假設進行認定、評估、排除或綜合，以對政策
結論提出質疑與挑戰。批判多元論跨越了政策分析的(1)多元運作化主義；
(2)多元技術研究；(3)多元分析綜合；(4)多元變項分析；(5)多元利益相關
人分析；(6)多元觀點分析；以及(7)多元媒介傳播等領域（Dunn, 1994）。
遵從批判多元論將可避免因為對問題認知有限而產生的型III錯誤。

6. 公共管理
公共事務研究方法

現代化的公共管理著重於創造公共價值，政府乃為發揮公共管理功
能的主要部門。在進行公共價值創造的策略管理分析架構方面，係以價
值－能力－支持（value-capacity-support）三個構面建構策略分析模式以
達成目標（Moore, 1995；呂德育，2003；黃乃蓮，2004）：
(1)價值面
 管理者應界定組織的全面性目的和任務，並對監督者、顧客與受惠者於

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 Chapter 1

緒
　 論
實質上產出有價值的事務。
(2)能力面（資源與可及性）
管理者必須觀察到顧客和潛在使用者的需求，並提供現存和潛在價值的
活動，督促組織在授權下及有價值之活動中執行組織目標，並確保操作
與管理上的可行。
(3)支持面（授權與支持）
管理者必須與政治系統互動，關心政治系統中認為有價值的事務，確保
組織之存在和運作，在政治上獲得持續支持及合法性，亦即必須能在政
治認可的環境中持續地取得權力與資源。
故公共管理的策略意涵即在於激勵與再塑造公共目的，強化和增進短
期、中期與長期的公共價值。基此，成功的公共管理應是政府在各階段
施政目標中，均能創造出相當的公共價值。

(二)角色

除前述的群體行為描述分析外，另可以其中的個體角色於經濟、社會、政
治與政府等四個團塊中，依據公共事務管理之「主動」（本、先）及「被動」
（末、後）概念加以區分如下：

1. 經濟
主動之需求方與被動的供給方。

2. 社會
主動之菁英與被動的准菁英。

3. 政治
主動之賦權者與被動的受權者。

4. 政府
主動之民眾與被動的政務官；主動之政務官與被動的事務官。
上述之個體角色係屬概念劃分，以掌握呈現公共事務管理中以個人為最終 

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 分析單位之精義，並可視實際需要具體定義以供實務案例分析管理運用。此方面
由過去採用專案分析或政策分析進行公共事務議題之探討努力得知，其雖包含多
種分析模式，惟主要之共通精神即按指定之個體角色定義（例如，決策者、執行
者、組織成員及社區居民等），掌握不同立場的個體角色以對各項方案之多元行
為及觀點，作為公共事務管理中達成最佳選定方案的依據。
角色（現象面）的偏好與觀點將會受到後述之個體認知（本質面）的影響，
個體角色與個體認知則再結合構成現象面的群體（主體）基礎，此可由國父心
理建設自序：「國者，人之積，人者，心之器；而國事者，一人群心理之現象
也。」之諍言加以對映。如此依據個體意念乃至群體行為當為較完整緊密之公共
事務管理進程。

二、本質面

在現代自由主義及理性自利的趨勢前提下，公共事務的管理係以個人為最
基本之分析單位。惟欲有效運作的關鍵，則尚須觀察潛藏於行為現象下之本體認
知，方能徹底地剖析與掌握公共事務管理全盤性的參考架構。公共事務管理的本
質面對應個體認知的組成部分，包括資料、資訊；知識、智識；道德、智慧，以
及倫理、協和，而傳播、教育、辯證與節制則係提升促成各組成部分的主要機制
與管道，分述如下：

(一)資料、資訊（傳播）

傳播媒體在資訊的形成與傳遞上占有主導地位，不但提供民眾所需資訊更進
而影響民眾的態度與行為，在開放的環境中充滿著各種資訊，須依賴各式媒體方
能達到充分傳播之目的，資訊社會的最高目標就是確使民眾在需要任何資料或資
訊時，均能有效獲得。以美國而言，其推動國家資訊基礎建設之主要目的即為期
公共事務研究方法

望提升至全民參與的民主層次，因為知識共用與資訊充分提供正是民主政治的基
礎。惟傳播媒體在臺灣仍有相當大之改善空間，報導欠缺專業、公器私用、不同
政治立場相互攻訐與政黨企圖掌控媒體之情形時有所聞，民眾在資訊處理時難免
產生偏差失衡的現象。
民眾對於傳播媒體所傳達資訊之理解與運用多為選擇性的，包括認知、記
10 憶與接受，因此縱然媒體報導的資訊愈多，並不代表民眾接受到的資訊愈多，心

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 Chapter 1

緒
　 論
理決策理論（Psychological Decision Theory, PDT. Tversky與Kahneman, 1981）
之定錨與調整法則（anchoring and adjustment heuristics）適足以說明此偏誤現
象。以臺灣現況為例，民眾對於資訊的掌握總是局部與片斷的，對於政府所制定
之法律、制度與政策缺乏充分的判斷能力，在派系政治的現況前提下又難以獨立
思考及選賢與能，處事角度亦往往對人而不對事，顯現多數選民的公民意識及素
養不足，普遍有不成熟民主之種種現象。故如欲達到真正穩定民主的境界，增進
傳播媒體對於資料資訊的處理方式，以及民眾對於資訊之適切判斷能力均為不容
忽視的課題。

(二)知識、智識（教育）

上述資料、資訊的功能尚需結合利害當事人的個別偏好與價值，而可區分為
認知不清及認知不同的問題，必須培育啟發公民使具認知理解與判斷取捨多元意
見的能力，其重點在於必須經由多元開放的教育及學習與簡化普及的知識或常識
等過程達成。如此的公共事務管理教育物件主要包括：(1)公共管理者（主要但
不限於公務人力）：以公共價值與策略管理及如何結合民眾、專家與公權力的訓
練為主軸；(2)技術專家：以開放多元的專業知識與技術為主軸；以及(3)民眾：
以公民教育培養提升公民素養與公民文化為主軸。
以往在公共行政專業人才的培育方面，存在著研究定向（認同）與分析方法
兩項危機（吳瓊恩，1993）；公共行政的基礎教育上則有實務（信任）危機、
學術（合法性、認同與研究品質）危機及教育重建（方法與內容省思）等必須重
視（江明修，1993）。此部分宜與上述意義之教育結合，俾使學術與實務有效
參照整合。

(三)道德、智慧（辯證）

除資訊與知識外，公民形成判斷的另一基本要素即為道德與智慧。在公共事
務管理的運作中，國家的作用是不可抹煞的，但為能充分發揮比較利益的優勢，
有效處理解決人類的公共事務問題，則須在主權理論與官僚制度之外尋找有利於
管理公共事務的制度，那就是挖掘每一個人的理性和良知，使公共事務成為真正
公共的事務，而非極少數人的私人事務（毛壽龍，2000）。並且，公民在公共
領域的活動中透過和其他公民之互動激盪發展形成自我的獨立人格，藉由對共同 11

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 事務的關心建立公民間彼此之認同感和歸屬感，進而奠定個人認同的基礎（彭如
婉，1997）。故於道德與智慧方面，則應包括了以辯證求取道德、以道德為智
慧支撐、以良知彌補自利理性的不足，建立民眾彼此間及民眾與專家間的尊重、
培養組織內外的忠誠互信、形成認知動員，以及採取導引菁英搭配菁英之領導
等。
此外，如道德等價值變數雖屬抽象但卻能經由適切之研究設計具體量測，
其方式可藉蒐集整理有關道德界定與衡量分類的文獻案例，萃取建立判斷分析領
域中具代表性之社會判斷理論（Social Judgment Theory, SJT）的決策參考變數
（參第七章第三節社會判斷分析），據以統計分析不同決策群體所賦予的權重及
函數形態，即可對道德進行衡量。
至於判斷分析領域內較進階之資訊整合理論（Information Integration
Theory, IIT）中的道德代數（moral algebra, Anderson, 1996）研究，則更能衡量
道德的認知價值，並將科學帶入倫理，賦予善與惡等抽象概念以科學實證，例
如，責任、義務、誘惑、罪過、羞辱、責備、處罰、贖罪與寬恕等。道德代數提
供日常道德判斷與行為之概念基礎，而道德判斷與行動則係依賴情境分析所決定
確認的每項道德原則與內容。道德代數的探討包括個人認知、因果屬性、公平正
義、社會態度及家庭婚姻等判斷分析的認知代數，惟因IIT的研究超出本書的定
位範圍，故不在此詳加細述。

(四)倫理、協和（節制）

中國傳統之人際規範係以君臣、父子、夫婦、兄弟與朋友之五倫為基礎。然
探究傳統五倫的根本乃以「公私不分」概念為基礎，亦即個人（體）與特定物件
間之相處原則，實際上，乃是個體對個體在層級意識下的上大下小之分際分野。
而以發展與現代化為宗旨的公共事務管理觀點而言，真正著重焦點則在於任何個
公共事務研究方法

體與群體間的互動之道，亦即所謂群體倫理，而係基於功能分工下的「水準公
私」。講求群體倫理的最終目的，實乃希冀以群己節制達到協和中所意涵之大同
境界。
公共事務管理中所涵蓋的群體倫理本質上即為「第六倫」之群己關係，
「第六倫」是由被譽為臺灣經濟奇跡「建築師」與「科技之父」的李國鼎先生於
12 1981年提出。「第六倫」係指個人與非特定之一般社會大眾間的關係，由於一

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 Chapter 1

緒
　 論
般大眾是陌生的，在很多情況下甚至是不可確指的，當個人行為對之產生傷害
時較少引起罪惡感，而且傷害分散也較少引起反應，因此，公然為之常不知節
制，也不以為恥（孫震，2001）。故若對照西方政經學者以財產權界定作為減
少公共財支出、提升供需效率、以至社會公平的主張，實有其精神本質的互通之
處（Coase, 1960），然在以臺灣為例的解嚴前後之公共事務管理方式操作實績
下，卻因國情文化與發展階段之不同而有極大的差異。

三、條件面

條件面可概略區分為「實質條件」、「社會條件」與「自然條件」三部分。
實質條件含括水電、住宅、交通、衛生、生產條件與公共設施等，亦即硬體基礎
設施；社會條件含括產業、人口、組織、制度、創業精神與社會資本等，亦即
軟體基礎設施；自然條件則含括環境、空間、土地、區位、資源分佈與風土氣
候等。條件面係現象面與本質面的基盤（platform），現象面所包含的經濟、社
會、政治、政府、政策、管理與角色，以及本質面的個體認知判斷，皆在此基盤
上相互連動，換言之，現象面及本質面之所有互動均係以條件面為前提基礎。
PAM整合參考架構兼具「存量」與「流量」之分析概念，「存量」意指經
由長期積累所形成的資源或條件，「流量」則代表不斷迴圈連動的運作。依此兩
項分析概念而言，則條件面所包含的實質條件、社會條件與自然條件為基礎分
析，屬於「存量」概念。本質面的認知與現象面之角色（此處強調個體意涵）為
個體分析，屬於「流量」概念。現象面所包含之群體行為與角色（由眾多個體所
組成）為群體分析，亦屬「流量」概念。「存量」對於「流量」的影響最後勢必
衝擊現象面，其影響包括「支持」與「限制」兩方面。換言之，條件面在一定程
度上支持了本質面與現象面的連動運作，但亦在同時形成某些程度上的約束或限
制。
以上的現象面即為公共事務管理的主體，本質面則以公共事務管理中的個體
為基本分析單位而為本體，而條件面則為承載現象面（主體）與本質面（本體）
的載體。以東方傳統成就大我的觀點，則重視群體主體的觀念較強，個體本體須
以群體主體的盛衰成敗為優先考慮，不容有過多的小我觀點或意見。惟以西方近
代自由主義的觀點而言，對於個體本體獨立思考的意見偏好亦予以高度重視，個
體本體之重要性未必亞於群體主體。換言之，個體本體之創意見解，或有較群體 13

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 共識為之適切優越的可能，而由此在多元批判要求下所產生的矛盾衝突、討論辯
論與溝通協調等課題，實即為公共事務管理之普遍基本課題。
經由現象面（主體）、本質面（本體）與條件面（載體）等的系統連結，共
同形成了PAM整合參考架構，而在其中為求兼顧發展與民主，或謂謀求充實具
備公民社會條件的「訓政階段」所需，則經濟發展與公民教育實在整體架構中扮
演啟動關鍵的角色地位，而更宜優先考慮以有效充實完備。本書之內容即係在此
整合參考架構之指引下，進行包括區域分析、專案分析、判斷分析與政策分析等
公共管理分析方法之介紹與說明。

1.2　本書內容概述

1.2.1　相關定義
在開始介紹章節架構之前，首先將系統（system）、方法（method）、模
式（model）與理論（theory）等基本名詞定義說明如下：

一、系統

系統須有範圍或周界，據以界定區分外部環境與內部系統，而內部系統之
分析元素則主要在於其中變數與變數間的關係，此外，系統亦具有投入及產出之
區分界定，由管理的角度視之，投入為「手段」，產出為「目的」。自「手段」
而「目的」即在經由其間的連鎖提升增進功能、用處與價值。然「手段」與「目
的」之界定區分係價值判斷，如在習於資本主義市場競爭下的西方人觀念中，往
往生活成為手段，是為了工作之目的；然在傳統封建社會中所形成並延續至今的
公共事務研究方法

東方人觀念裡，工作是謀生的手段，係為了生活之目的。又如對西方人而言吃
是為了活（eat to live），以補充營養維持健康；而東方人則傳統即有活是為了
吃（live to eat）的講法，所以較重視美味的感官滿足。惟「手段」或「目的」
的界定區分必須經由時空的檢驗，以調整系統的完整性與正當性。另就重要性而
言，則產出必須較投入為之重要或有用，否則系統分析是無意義的。

14

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 Chapter 1

緒
　 論
二、方法

方法係定位於系統的基礎之上，其主要分析重點在於如何經由投入達成產
出，而不考慮其系統的內部結構與轉換關係。換言之，方法的產出必須至少較其
投入來得重要或有用，而好的方法即是其經由投入至產出的過程所增加提升的相
對功能或價值十分顯著，而產出本身的絕對功能或價值，亦當然必須切合、適
用，甚至普遍廣泛。

三、模式

模式則係在方法的基礎上強調其系統的內部結構與轉換關係，故往往以數
學、文字、符號、圖形、實體乃至虛擬等方式描述其所代表之現象或實物，故除
了範圍周界與投入產出外，模式的關聯式結構必須有相當程度的具象性與似真
性，然亦必須有相當程度的抽象性與操作性。而好的模式尤其須兼具有較強的抽
象性與操作性。

四、理論

理論則又植基於系統、方法與模式，其功能要件為描述（內部結構）、解
釋與預測（投入產出），而相對於方法與模式，理論尤重其解釋功能，而一般較
不強調其具象性與操作性。故可以其與研究的關係來說明：理論指引研究，研究
驗證理論，以強調其解釋求證、探索知識的意義與過程。而好的理論在具有較強
的解釋功能後，亦往往具有較強的描述性，然亦有所謂的黑箱（black box）理
論，即「知其然而不知其所以然」，僅有預測性與描述性而缺乏解釋性，而與模
式乃至方法近似。
綜合上述，本書在求簡化普及、推廣應用的前提下，係以方法與模式的系統
分析為重點，而理論方面則基本上不予納入。

1.2.2　章節架構
本書所涵蓋的各種分析方法若依據PAM整合參考架構，可共區分為「區域
分析」、「專案分析」、「判斷分析」、「政策分析」與「跨域分析」等五個部
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 分。以本質面（本體）而言，區域分析主要在於自資料、資訊（投入）至知識、
智識（產出）部分；專案分析主要在於自知識、智識（投入）至道德、智慧（產
出）部分；而政策分析則主要在於自道德、智慧（投入）至倫理、和諧（產出）
部分，其中具有投入個體產出群體之意涵。換言之，區域分析一般不含人的主觀
（判斷）分析而只有客觀分析的知識部分，亦即事實判斷；專案分析則以人的主
觀（判斷）分析價值部分，亦即價值判斷；政策分析則兼具客觀與主觀分析性
質，強調個體與個體以及個體與群體之間，在事實判斷與價值判斷前提下，對於
互動理念的選擇取捨（道德、智慧與倫理、和諧），即屬人際判斷。換言之，區
域分析、專案分析與政策分析於本質面（本體）分別對應了事實判斷、價值判斷
與人際判斷；至於由事實判斷、價值判斷與人際判斷所組成之判斷分析，則對應
決策與判斷領域的分析方法。本書之定位為公共事務管理之入門性質，故將決策
與判斷領域的基礎理論與模式加入判斷分析之章節中進行概略介紹，未來則計畫
以編著進階專書方式，針對判斷分析內容作較完整詳盡的說明。
綜合而言，區域分析主要對應條件面（載體）的實質條件、自然條件與部
分社會條件（例如，產業與人口等），以及現象面（主體）中的經濟與社會兩團
塊；專案分析與政策分析分別主要對應現象面（主體）的政治與政府兩團塊，以
及公共管理與公共政策兩層面；而專案分析尚且對應了條件面（載體）的部分社
會條件（例如，組織與制度等）。公共管理重在「行」或處理與解決各種公共事
務課題（小處著手）；公共政策重在「知」或分析與瞭解各種公共事務課題（大
處著眼）。此外，政治團塊與其他三個團塊相同，在有關「選擇」方面的分析，
均可運用最基礎的決策與判斷分析等方法；政府團塊則可運用專案分析中的組織
氣候分析等方法；區域分析、專案分析、判斷分析與政策分析等所對應的PAM
整合參考架構的關係，參圖1-2。
本書依據對應關係選擇了區域分析、專案分析、判斷分析與政策分析中較
公共事務研究方法

為重要或常用之分析方法，進行系統性地介紹。為了編輯簡明的需要，有關章節
內容之安排係依據四類分析所涵蓋之範疇予以區分，惟書中各章並非彼此獨立的
單元，抑或僅限於應用於某特定層面及團塊；相對地，章節彼此間多具有一定程
度的關聯，或謂多數章節皆可交叉結合運用於處理及解決各種公共事務管理之相
關課題，抑或提供研究探索所需資料的分析。茲按本書章次架構內容擇要說明如
16 下：

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 Chapter 1

緒
　 論
公共政策（IM） 政策分析

公共管理（V.C.S.） 專案分析
群體︵流量︶分析

現象面︵主體︶
經濟 社會 政治 政府

區域分析

信息 智識 智慧 協和
數據 知識 道德 倫理
（傳播） （教育） （辯證） （節制）

本質面︵本體︶
個體︵流量︶分析

區域分析 專案分析 政策分析

判斷分析
基礎︵存量︶分析

條件面︵載體︶

實質條件 區域分析
基盤 社會條件
自然條件 專案分析

圖例 客觀存量。 主觀流量。 客觀流量。

圖1-2　區域分析、專案分析、判斷分析、政策分析與PAM之對應 17

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 一、區域分析

區域分析的各種方法在PAM整合參考架構內，主要運用於分析與瞭解條件
面（載體）的實質條件、自然條件與部分社會條件，以及現象面（主體）之經濟
及社會團塊，共三章，合計十四節：

1. 人口分析（第二章第一節至第五節）
人口分析共含五節，重點為針對區域及都市之人口特性進行通
盤性的描述、解釋與預測。第一節介紹趨勢外推法（curve fitting/
extrapolation），說明如何利用時間數列資料分析人口成長率與就業
率等趨勢。第二節利用小區域之人口預測模式（small area population
project）加以說明，包含家戶數、就業情況、消費支出、稅收、住宅、社
區及交通等公共設施，以及產業、經濟文化與休閒文化特性的預測。第三
節之世代分析（cohort component population projection）則由人口之分解
因素（如年齡、性別）探討區域人口之總量與分量的估算方式。第四節之
比較分析（comparative analysis）則對於都市及區域等空間範圍所涵蓋的
人口、住宅形態、就業形態或其他等社會與經濟活動的空間分佈提供了大
量與空間具關聯性資料的分析模式，使資訊的運用更加明確。第五節多區
域之人口推計（multiple region population extrapolation）係依據過去人
口成長趨勢，推估某地區未來某時點之人口規模，是一種適用於數百個小
區域人口總數推計的方法。上述五節彙集相關人口研究的常用方法，並進
行了整合性的討論。

2. 產業分析（第三章第一節至第四節）
產業分析共含四節。第一節之經濟基礎分析（economic base
公共事務研究方法

analysis）是將區域產業區分為基礎性與非基礎性兩種，並說明基礎性產
業量或所得增加後對於該地區就業量或所得的影響分析。第二節之變動分
攤分析（shift-share analysis）則提供固定分攤法與變動分攤法兩種，利
用大區域之就業量或特徵值推估小區域之就業量或特徵值的有效方法。第
三節之投入產出分析（input-output analysis）主要是對於產業間的結構關
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 Chapter 1

緒
　 論
聯及出口進口的帶動狀況進行分析，被認為是一項可落實運用於描述產業
關聯結構、預測經濟發展趨勢與評估政策衝擊的較精確方法。第四節之會
計價格比率分析（accounting price ratios）則提供計算會計價格的方法，
會計價格亦稱隱藏價格，是在確定目標（如經濟成長最大化、促進收支
平衡及增進就業機會等）下，對經濟體內財貨或勞務真實價格的衡量估
算，當市場價格扭曲時，會計價格可用以反映真實的市場價值。掌握會計
價格的主要目的，是為了具體衡量經濟體內財貨與勞務的真實價格，以達
到國家及地方發展與所需資源間調和之目的。

3. 設施分析（第四章第一節至第五節）
設施分析共含五節。第一節之地震風險分析（earthquake risk
analysis）係估計各種級數之地震所可能造成的自然災害損失分析，可
作為減輕損害和緊急應變的參考。第二節為時間數列分析與橫斷面分
析（simultaneous time-series and cross-sectional analysis），是以人類
社會各種活動所產生之各式資料按發生時間區分為橫斷面資料（cross-
sectional data）與時間數列資料（time-series data），目的是在觀察與分
析既有資料作為預測未來的依據，此方法可普遍運用於公、私部門之有關
決策中。第三節之引力模式（gravity model）是最常用的空間分析與都市
模式之一，經常被採用來估計和預測經濟與社會活動之空間交互作用，經
由適當的調整即可針對區域或都市的開發建設評估其連鎖帶動之空間分佈
與未來實質效益。第四節之卡方分析（chi-squared analysis）是社會調查
的基本工具，有助於公共事務管理者在蒐集與決策相關資訊後處理與分析
不同類型的社會調查問題，經由交叉表則可顯示出行列間的變數關係，屬
於普遍常用的分析方法。第五節之生命模式（life model）是在相對於上
述各章的各種模式分析之外，只要具備簡單的數學資料與理論架構，即可
描述都市與區域中有機體的開發與活動的空間分佈規則與脫序現象，由此
可讓規劃者及管理者深切體認與有效掌握「生命」的空間脈動與變化。

二、專案分析

專案分析在PAM整合參考架構中，主要是用來處理與解決在既有社經條件 19

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 下之公私部門決策及組織資源分析，又可區分為以靜態為主的結構分析與以動態
為主的程式分析，共二章，合計九節：

1. 結構分析（第五章第一節至第六節）
靜態的系統分析重在系統變數間的結構（多為線性層級），共含六
節。第一節的樹狀圖（tree diagrams）為各種線性層級分析的理論基礎，
亦即以提綱挈領、分進合擊（divide and conquer）的方式說明系統變數
間的組合，並以化繁為簡的樹狀圖形將因素間的複雜關係簡單呈現，公共
事務的管理與決策中經常可採用樹狀圖來評估各項評准及替選方案之機率
與權重。事實上，樹狀圖可謂是所有系統分析的基礎，並完全對應架構中
認知面的決策與判斷分析。第二節的橢圓圖（oval diagram）則係以系統
變數與環境變數間因果互動複雜關係的組合來進行問題描述，惟相較於
較簡單的樹狀圖可廣泛應用於各種公共事務課題的管理與決策，橢圓圖
一般較適用於以技術專家為主體的動態策略規劃工作。第三節的功能擴
展法（functional expansion）是以達成共同功能之系統層級關係為分析基
礎，亦即以線性層級分析在組織架構與組織績效上之應用，可根據分析結
果進行組織的重組再造或系統的因應調整。第四節之意向結構法（intent
structure）係以簡易之目標樹為基礎加以團隊部門間的分工合作考慮，為
各分項目標確認其負責歸屬之單位部門，避免大型專案很可能會發生的多
頭馬車或多個和尚沒水喝等現象。第五節的形態分析法（morphological
analysis）係將問題情勢或替選方案之元素有系統地加以組合，在對課題
情勢或替選方案之分析認定上可以完整周全，避免疏漏。第六節的系統定
義矩陣（system definition matrix）係根據系統原理，在計畫發展或設計
時得以圖表方式界定系統細節與環境狀況，以瞭解掌握系統功能、環境組
公共事務研究方法

成和彼此互動時內部關聯性的方法。

2. 程式分析（第六章第一節至第三節）
程式分析共含三節。第一節的類推比擬法（synectics）則是利用群
體互動過程，將已知領域的知識與專業轉移發揮至所面對之陌生課題領
20 域中，以有助釐清問題結構、產生具創意解決方法的程式。第二節的德

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 公共事務研究方法 / 汪明生著. -- 二版. --
臺北市 : 五南, 2010.12
　面 ; 　公分

ISBN 978-957-11-6143-3(平裝)

1.公共行政

572.9 99021512
1H37

公共事務研究方法
作　　者 ─ 汪明生(55)

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 龐君豪

主　　編 ─ 張毓芬

責任編輯 ─ 侯家嵐

文字編輯 ─ 余欣怡

封面設計 ─ 陳炎良　盧盈良

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

地　　址：106台 北 市 大 安 區 和 平 東 路 二 段 3 3 9 號 4 樓

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法律顧問　元貞聯合法律事務所　張澤平律師

出版日期　 2 0 0 6 年 4 月 初 版 一 刷

　　　　　 2 0 1 0 年 1 2 月 二 版 一 刷

定　　價：新臺幣570元

※版權所有．欲利用本書內容，必須徵求本公司同意※

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