都會區域治理的典範轉移與轉型—高雄都會區的發展變遷分析

On shifting modes of paradigm and transformation in Metropolitam Governance

-An Analysis of development transformation on Kaohsiung Metropolitan
吳文彥 1
中文摘要
本研究搜集高雄都會區長達 60 餘年資料，透過 GIS 疊圖，以永續綠色運輸
的 TOD 發展架構檢視空間結構變遷。研究發現缺乏政策聚焦的都市政策，透過
都市計畫圈地，進行土地開發供應可供建築用地的地方財政累積模式，結果讓都
市人口居住，土地及建築使用，以及產業分佈產生分散無效率的現象，同時，土
地開發可供建築用地與建築推案均供給過量。人口空間結構分佈與 TOD 捷運系
統運量提昇無關。

關鍵詞：都會區，典範轉移，空間結構，都市計畫，土地開發。

Summary
This study via 65 years long data of Kaohsiung Metropolitan, applying the GIS
technique, to observe the spatial structure transformations of Kaohsiung which were
inspected by the framework of Transit Oriented Development. The findings of study
was that urban policy was short of policy focus, and by means of urban planning as a
tool of ‘Enclosure’, and then the land development (such as Land Readjustment and
Zone Condemnation) was applied for supplied the sites to builders as a result for
accumulating the urban fortunes and enforce the financial revenue from land tax for
local government. As a consequence, the distribution of population, land use &
buildings, and industry was scattered in an inefficiency modes. Meanwhile, the land
development site supplied and building released was over-supplied. And finally, there
are not any associations between the populations distributed in spatial structure and
the ridership upgrades for MRT in TOD modes.

Keywords : Metropolitan, paradigm shifting, spatial structure, urban planning, land

development.

1
吳文彥，義守大學公共政策與管理學系助理教授，義守大學區域治理研究發展中心副主任。
1
前言
台灣都會區域治理的主軸，係從日治時代台灣總督府發佈實施都市計畫開
始，並延伸到戰後國家現代化的過程，都市計畫可以說是台灣城市現代化最為重
要的政策工具（黃世孟，1987）。二戰後，1953 年台灣實施四年經濟建設計畫，
逐步將二戰期間破壞之港埠設施與重工業復原投產，隨著國家現代化過程，逐步
將高雄市建構為國防工業城市。1970 年，聯合國顧問協助高雄市規劃了『高雄
港擴建區域計畫』
，計畫中建議了高雄都會區的發展範圍雛型（吳文彥，2004）。
針對高雄都會區發展，包括交通運輸，產業發展，人口聚落，高等教育，都市計
畫以及河川治理有著基本的治理指導原則。隨著，1972 年十大建設完成，高雄
市升格為院轄市，成為南部區域交通運輸轉運輸鈕，同時也是國營事業薈萃所
在，高雄市可以說是國家帶動發展的典範。其中都市計畫的治理典範有其歷史定
位和貢獻，而且台灣的都會區域治理，亦以都市計畫政策的影響最為重大。本研
究以縣市合併在即，試圖透過二手資料檢視戰後 65 年來（1945-2010）都市計畫
政策下的都會區治理典範與變遷，是否符合永續發展下的空間結構概念，藉由應
用 GIS 疊圖技術，討論都市計畫的政策治理模式，提出因應永續下的都市政策
反省。

一、都會區域治理的論述與應用
都會區域治理的討論，涉及「都會區」與「治理」的定義。本文將從都會
區與治理的定義著手，其次，討論傳統都市及區域計畫的典範轉移現象，接續討
論歐盟在永續發展的「空間規劃」回應，以及介紹美國回應永續發展議題之聰明
成長（Smart Growth）策略規劃的觀點，藉此推導出適合高雄都會區永續發展治
理政策在空間結構變遷的檢視因子。

（一）、都會區與治理的定義
都會區（metropolis）
，意指一個位居中心的主導城市(capital city)與其周遭的
小區域聚落（市鎮、村庄或其它腹地）藉由運輸路網所構成的一個經濟政治機能
相互依存的地理單位（即-oikos 或-polis）。這個地域範圍又稱作一個「區域」
「都會」和「區域」結合的空間指涉，意味著一群人共同居住在一個共
(region)。
謀生計的空間環境內。都會區域是一種在特定時空背景下，被人為「恣意」劃設
出來的領域(territory)，構成都會區域的內容必然與其形成目標對應；這是在界定
都會區域的一項「構成的」(constitutive)原則。然而所謂的「都會區域」也必須
讓其範圍內外的居民與社會團體組織都能夠辨識出它的所在；這是另外一項在界
定它時必須考量的「認知的」(cognitive)原則。再者，界定都會區域或是劃設它

2
的目的，無非是為了調節(regulation)或治理(governance)，俾使得在這個領域空間
內的各種集體行動(collective actions)，都能夠達成某種程度的公共秩序(public
order)，並朝向預定的方向發展。因此，制定都會區域計畫，使其作為一個行動
系統也是一個行動者，必須考量：(1)構成的原則（以各種機能的規模(functional
；(2)認知的原則（以其制度化的識別(institutionalized identity)為
scale)範圍為主）
主）
；(3)公權力權限的原則（即法文的 competence，指在一定時間內可以公共目
來指引、管制與動員集體資源去從事某些行動達成目標的能力；通常被歸為公家
機關的正當性治權）（謝宏昌，2006）
。
「治理」(governance)這個名詞存在已久，但它被廣泛討論大約是從 1980 年
代末期開始進入公共議題的討論 (Alcántara, 1998；Calame, 2005)。根據這些觀察，
治理在不同的情況都可以用來指涉一種「在某種特定領域行使權威」(the exercise
of authority within a given sphere)的情境，或者指稱為「一種解決問題的能力」
。例
如，管理現代的公司組織、一所大學，或是管理城市。雖然行使治理行動不必然
會與政府(government)有關，但是它牽涉到政治秩序的維持和正當性的問題，因
此在發展議題上特別容易引發討論。「治理」在各個領域廣泛應用之後，約定俗
成的指向「管理公共事務使有秩序」的意思。Alcántara (1998)和 Calame (2005)都
認為「治理」這個概念是由 IMF、OEDC 和世界銀行等國際經濟金融組織引入發
展議題的討論；但 Jessop (1998)則認為它是舊現象的新包裝，他認為「公私合夥」
、
「工業區」、「貿易協會」、「政府」等都是一種「多元統治」(heterarchy)的現象，
都是協調各種不同行動者的決策模式(p.31)，都可算是「治理」
。
新的都會（區域）治理，根據 Hohn and Neuer (2006)的最新觀察結論，可以說是：
「由集體和制度掌舵的(anchored)調節都市發展歷程，它由許多不同的參與實施者
和決策者，在正式的或非正式的、彈性的或延續的、水平的或階層的結構與網絡
中達成權力的平衡。」。
依此觀察，都會區域治理和它所涵蓋的範圍，應該依其公共事務的尺度和
利害關係人的組成不同而異。治理都會區域是一種多目標(multiple objectives)、
多層級(multiple-level)、多尺度的(multiple-scalar)公共事務組織管理；它有地域差
異、社會團體差異和發展時間差異，它不可能由絕對權力的(absolutist)政府組織
達成，也不可能由自由放任的(lasser faire)民間意志完成。在一個全球化與後國家
的時代，有效的公共治理應朝「策略式計畫」(strategic planning)走向 2 。

（二）、歐盟在永續發展規劃概念的發展趨勢
從 2004 年歐洲規劃體制概要（Compendium of European Planning System）的

2
以上引自謝宏昌（2006）
。
3
分析，當前都市計劃體制受到全球化的影響，不僅在規劃流程有著縮減的現象。
同時，因為因應全球化的衝擊，地方自主性的壓力也相對在計劃體制的分工產生
重大的影響。在都市計劃體系的演變趨勢說明如次：

1、計劃體系的整合與分工
都市計劃體系的演變趨勢，一方面要因應全球化趨勢，將主要計劃與細部
計劃的權力下放到地方政府層次執行。歐盟國家在 1990 年代的演變，英國、法
國原屬中央集權的計劃體制，都呈現將都市計劃權力下放到地方政府，德國與芬
蘭亦同。德國並引入開發許可制精神，容許開發商提出細部計劃案，並以法律授
權在細部計劃層次的開發許可時，可以談判土地使用變更的回饋或開發負擔。芬
蘭則透過法律授權將細部計劃權力下放到地方政府層級決定 3 。另方面，為整合
片斷化的都市發展，區域分工與永續發展的願景實現，讓區域計劃、國土計劃的
功能日益突顯，強調從上位計劃結合永續發展的空間計劃。歐盟甚至制訂了歐洲
空間規劃概要 (ESDP, European Spatial Development Perspective)，為各國在空間計
劃的永續發展願景發展共識的推動提供策略建議 4 。
2、全球化背景之下，計劃體系的彈性調節
在全球化的背景下，政府組織層級再造，組織層級扁平化，都衝擊到計劃
體系的穩定性，舉凡計劃流程的壓縮，都市計劃內容的彈性化，例如，浮動分區
（floating zone）的應用。為追求城市競爭力與招徠經濟投資，中央與地方政府的
勞力分工的重組，公私協力關係的應用，法令鬆綁成為主流，在都市計劃與都市
設計、開發許可、以及都市再開發，在計劃體系產生了劇烈的「壓縮」整合趨勢。
3、都市計劃轉型作為都市發展的策略規劃
都市計劃已經從原有的管理管制精神，轉型為帶動都市發展的策略規劃型
態。從歐美先進國家的經驗，因為社會人口成長趨緩，都市蔓延的後果，讓人口
再度回流到市中心區。都市再開發，結合公眾運輸取向的規劃，強調複合使用，
讓置入性開發（infill development）成為引導市中心區繁榮的策略規劃。同時，在
這個過程，配合釋出公有土地，提供部分的合理價位住宅（affordable housing）
，
讓開發商參與開發過程之同時，亦致力於調節社會公平。
4、永續發展的理念結合到都市計劃與都會區規劃

3
2006 年內政部亦採行相同的政策，授權直轄市政府逕行核定細部計畫權力。
4 The European Spatial Development Perspective (ESDP) 為 1999 年歐盟非正式的空間規劃部長級
會議在波次坦通過的文件。該文件的政策架構，提供了 60 個政策選擇，提供會員國各個層級的
計劃權責機關參考，並未具備法律上的拘束力，主要目標在於達成永續空間發展的策略平衡。參
見Wikipedia：http://en.wikipedia.org/wiki/European_Spatial_Development_Perspective 。
4
 因為臭氧層破洞，二氧化碳排放，溫室氣體效應，全球氣候極端變遷，地
球溫度上昇等全球性危機的浮現，都市規劃已經不再是狹隘的作消極的土地及建
築使用的管理管制。新的發展趨勢在於結合永續發展的理念，在都市計劃的規
劃、開發、執行與經營管理各個層次。不僅在理念上的凝聚共識，並且在各個部
門的執行層面，應用不同的創新手段，推動節約能源，二氧化碳減量，中水回收，
廢棄物回收利用，以及環境生態保育（Eric J. Siy, 2004.）。上述永續發展理念取代
了工業革命後都市計畫的價值，形成典範轉移效果。
5、治理概念引入都市開發部門
都市計劃的施行，經常又受限於行政區域或者管轄範圍。但因為近年在交
通的發達，網際網路的無限延伸，讓國家的權力控制消褪，也讓地方對外的觸角
無限的展延到世界各地。也因此，讓都市計劃的空間尺度和相關的資源整合日益
複雜。因此，治理的概念被引入都市開發部門，除強調利害關係人（stakeholders）
的協力合作之外，如何結合公私部門，第三部門力量，來充實都市開發部門的發
展，共構願景追求永續發展。區域治理極強調如何讓各協力部門的共識發展產生
綜效（synergy）以及解決問題的能力（competence）
，這些概念被引入都市計劃的
規劃過程，希望藉此豐富都市規劃的承載能量（Newman and Andy Thornley, 1996；
謝宏昌，2006）
。
綜上，在當今全球化的加速進行趨勢下，永續發展已經是不可迴避的議題。
為達成永續發展的都會區域治理，必須從政策、願景、內容、規劃過程，甚至開
發工具作全面性的創新檢討，而先進國家的發展趨勢則提供了檢討方向參考。
5、從經濟生產優先到環境永續優先的規劃典範轉移
晚近，歐盟在都會區域規劃上，不再執著於行政區域的觀點，而是透過治
理機制將都會區域規劃推進到區域空間規劃的範疇。主要的典範轉移在於：「原
有的都會區域規劃係著重在戰後『福特主義』盛行的年代，凡所有資源都必須整
合在『經濟生產』的架構下，從而透過區域計畫的規劃與政策，將所有生產資源
整合在機記生產體系下，從而都市區域空間結構就呈現著『福特主義』的量產，
生產現製程與功能分工模式」。然而，在全球化下，全球氣候變遷，二氧化碳排
放溫室氣體效應現象加劇，永續發展觀點呈為規劃主流價值，原有都市與區域規
劃的計畫目標與宗旨，係為著生產服務，卻對於周遭生活環境品質，節能減碳缺
乏具體的回應與作為。因而，歐盟在國土與區域計畫的典範轉移在於不再以經濟
生產為首要目標，而是以空間規劃概念，透過景觀綱要計畫概念，先期穩定水與
綠為主的環境生態基盤，水文治理，區域防災體系，在此一空間結構下，才逐步
規劃城鄉聚落體系，產業發展，交通運輸。這些空間規劃的觀念，係著重在從大
尺度的空間規劃著手，透過規劃手段價值聚焦在生活，生產與生態的永續發展平

5
衡，素負盛名的有英國，德國與荷蘭的空間規劃，景觀綱要規劃（經建會，2008）
。
（三）美國「聰明成長」的永續發展規劃概念
美國推動「聰明成長」的背景源起於 60 年代以後，因為小汽車的大量使用，
城市蔓延造成環境衝擊壓力之後的反省。隨著先進國家人口老化，在環境倫理上
回歸人本價值的環境規劃與設計檢視的思維，成為普世（universalism）價值。而
聰明成長更是呼應此一普世價值趨勢的規劃思維。1996 年美國農田信託組織
（AFT），美國規劃師協會（APA），美國都會區規劃組織（AMPO）…等官方組
織團體（包括公、私部門以及 NGO 或 NPO 團體）共同組成「聰明成長研究網」
（Smart Growth Network）
。透過這個平台相互交流研究一些發展較為成功的鄰里
社區和城市區域，在總結這些經驗之後，提出了城鄉空間發展採取「聰明成長」
的概念，強調社區與開發商和政府必須建立伙伴關係建立共識來達成永續發展的
目標（吳文彥，2006）
。
為制度化推動聰明成長，美國馬里蘭州在 1997 年制訂「聰明成長」）法案，
目的在指導州內開發活動引入地方指定的緊密成長地區；試圖改變傳統沒有效率
且浪費的土地使用習慣，創造新的發展契機，帶動地方財稅收益，確實達成永續
發展的目的。「聰明成長」的概念應用到傳統都市規劃，並有效的結合到既有都
市規劃的法令制度當中。在永續發展願景的追求上，提昇土地使用效率與效益，
提倡公眾運輸，重視歷史文化活動遺址保存，著墨於環境生態保育的財務機制操
作，強調社區互動，重建鄰里的伙伴關係等規劃政策，又和“ 新城市主義 ＂（new
urbanism）的觀點十分接近，
「聰明成長」的規劃概念正如火如荼的在美國各地實
驗當中（劉居立，2005）
。
在追求永續發展的願景之下，美國「聰明成長」概念，主要從大尺度的國
土規劃，區域發展到中尺度的都會區，城市和小尺度的鄰里社區都有著成功的案
5
例經驗。對於環境規劃設計的永續發展指導規劃原則大略如下數十個規劃原則 ：
(1) 土地複合使用（Mixed-use）
。
(2) 密緻發展的規劃設計（Compact design)。
(3) 創造多樣化的住宅選擇機會。
(4) 創造友善步行的社區空間。
(5) 打造具備地方特色，富有吸引力的社區。
(6) 保護荒地、農地、自然景致、開放空間以及獨特的環境生態。
(7) 強化並引導開發朝向結合既有社區發展。
(8) 提供多元運具選擇的發展環境(TOD)。

5
參見｀ Getting Smart Growth / 100 Policies for Implementation ＇,
http://www.smartgrowth.org/pdf/gettosg.pdf 。這十大原則，每個原則又衍生 10 個政策案例，總計構
成 100 個永續發展政策的案例參考。
6
(9) 建構可以預測，公平且有價值影響力的發展決策。
(10) 鼓勵社區與開發商等利害關係人願景共構與協商。

（四）TOD 的觀念與定義
T O D 這個發展概念已有一百二十幾年了，在18 世紀，大眾運輸發展很多
都是在城市的主要道路上，而且以軌道電車的沿線發展商業。其沿線自然聚集形
成商業和居住的環境，其商業與住宅之間的距離，是可以讓民眾輕鬆走路及使用
大眾運輸。然而，TOD 發展觀念，是在1980年美國一些觀念較先進的建築師群，
大膽的提出TOD 發展的構想。從少數的建築案例開始，慢慢地逐步發展，漸漸
成為房地產開發的主流。二戰之後，美國都市的區域發展，以擴展低密度的住宅
社區為主，便捷的高速公路路網，造成小汽車的使用量激增；因而停止大眾運輸
的發展。也由於民眾過度依賴小汽車的使用，造成大城市交通阻塞及增加通勤者
的旅行時間。因此將土地使用和交通運輸系統整合，回歸人本主義，並和永續發
展經營理念結合。
T O D 理念的規劃有別於傳統都市設計發展，以大眾運輸系統作為都市發
展的核心。高密度的土地複合使用，創造安全便利的運輸環境。鼓勵民眾多搭乘
大眾運輸、步行和騎自行車，以降低私人運具的使用率；同時亦可減少空氣污染，
創造優質的都市生活環境。T O D 運輸場站的設計、平面配置及複合使用，強調
四周環境以步行者為方向，加強大眾運輸的使用。TOD 土地使用混合住宅、零
售、辦公室、開放空間和公共社設施，並以友善的人行步道做為連結（吳文彥，
2004，吳美雅，2008）。TOD為聰明成長策略中，整合土地使用和永續綠色運輸
策略，屬於最為重要的策略。
謝宏昌（2004）指出，有關如何應用「聰明成長」的概念到台灣的都市規
劃層面上，國內一向少有應用和討論。曾建議將「聰明成長」的概念區分為政策、
規劃、執行和機制配套等原則的應用。並分別按照空間尺度與策略規劃設計二個
面向來融入台灣的都市計劃體制當中（P.1）
。在國土規劃或主要計劃層次，以密
緻（compact）發展的概念，發展多核心的網絡化的空間結構，結合多元運具轉
運取向和複合式土地使用（TOD+MXD）的運輸廊帶發展（transportation corridor
development ）
，並設定成長邊界（growth limit）
，建構城鄉的伙伴關係；在策略規
劃與設計概念上，應用3D（density, diversity, design）的策略規劃概念，創造有效
率和有效的交織（efficient and effective intersection）
，透過多層次的調節，在分區
管制的法令鬆綁，發展權移轉，尋求置入性開發（In-fill development）取代傳統
的城市蔓延政策等等(吳文彥，2004) 6 。

6
參見 吳文彥，2003，國立高雄大學都市發展暨建築研究所，
【聰明成長的 100 個規劃政策講
7
 總結上述理論暨文獻回顧，業已指出傳統都會區域治理與都市計畫政策典
範，已經從為經濟產業服務而規劃的邏輯轉而朝向永續發展，從區域空間規劃著
手節能減碳，節水減耗以及資源再生利用著眼。為了觀察這些典範轉移在都市尺
度以及都會空間結構的變遷差異比較，在此選擇跟TOD政策密切相關的土地使用
關連變數：包括：人口，建築使用，及業與居住人口，交通，產業分佈，以及不
動產推案量的GIS疊圖，作為分析參考 7。其次，以策略規劃模式選定永續發展下
的產業運輸走廊與TOD大眾運輸轉運取向架構(在都會區空間尺度上，綠色運輸
結合土地使用規劃最能彰顯永續綠色運輸的效率)，作為檢視各項因子在土地使
用空間結構變遷分佈現象的基準。

三、 高雄都會區發展現況

概念上所謂的高雄都會區，在行政區的劃分中涵蓋了高雄市、高雄縣以及
屏東縣，其行政區域範圍，即為日治時代的高雄州範圍。其中高雄市有發達的工
商港埠，高雄縣有蓬勃發展的農業生產，屏東縣有聞名遐邇的觀光遊憩資源，目
前因為高高屏之間經濟活動的頻繁，已打破行政區域的界線，漸漸形成共同生活
圈。所以，高高屏三縣市若能以「互信互利」、「共存共榮」的精神進行跨域合
作的建設方案，將可一起營造出共贏、資源整合的高高屏共同生活圈，帶動整個
區域間各項的建設發展並提高生活品質，進而成為台灣地區最具競爭力及最適合
居住的區域。歷來針對高雄都會區的規劃研究，合計有：1995年，營建署，高雄
都會區實質建設發展方案規劃；1998年，營建署，南部區域計畫第一次通盤檢討；
2007年，南部區域計畫第二次通盤檢討，以及2007年與2006年的高雄縣、市綜合
發展計畫。
目前高雄都會區範圍以營建署，1998年第一次區域計畫通盤檢討範圍為基
準，總計高雄市11個行政區，以及鄰接高雄市周邊9個鄉鎮市範圍，在30分鐘等
時圈範圍，人口約210萬人，面積1,004平方公里，屬於互動較為頻繁的範圍。依
據2009年，高雄市政府交通局委託調查研究，高雄都會區戶籍人口235 萬人，實
住人口288 萬人，平均每戶3.40 人。高雄市11 行政區戶籍人口152 萬人，實住
人口萬190 人，平均每戶3.39 人。高雄縣鄉鎮市戶籍人口83 萬人，實住人口98 萬
人，平均每戶3.41 人。合計實住人口278萬人，平均每戶3.4人/戶（高雄市政府交
8
通局，2009） 。

（圖1在此）

義】。。
7
主要分析資料引自都市發展局，2009，大眾運輸導向都市發展執行機制研究案。
8
高雄市政府交通局，2009，高雄都會區家戶旅次訪問調查與旅次特性分析報告書，世新大學。
8
四、 都會區治理的運作機制與政策工具檢討

高雄都會區治理的運作模式，主要係從基礎產業理論導出的國家帶動發展
模型。其開始緣起於 1953 年蔣經國推動的四年經濟建設計畫，當時係將日人遺
留之港濱工業區，包括台灣船舶製作所，台灣鋁業，台灣煉鐵製作所，海軍石油
煉製中心等工業，透過復員生產，以迄 1972 年推動十大建設計畫，將國營事業
重鎮投資在高雄，遂成就今日國營事業重鎮。1977 年高雄市人口突破百萬，都
市發展迅速擴張，同時納入小港區升格為院轄市之後，高雄市一直到 1992 年，
社會人口增加首度出現負長，從 2009 年資料顯示，全球化啟動的 90 年代開始，
高雄市的人口成長即以進入高原期，顯示影響社會人口增加的因素，以產業衰退
和產業轉型替換影響最鉅（參見圖 2，圖 3）。

（圖 2 與圖 3 在此）。

（一）都會區治理運作機制
1、土地開發引導都市發展
高雄都會區的發展模式，係從港埠發展帶動起來，透過國營事業的量產，建
構了都會區的中心衛星工廠上下游生產體系，因而，工業區分佈於都會區鄰近港
濱或者按上、下游生產鏈串連一起。在需求大量勞工的供應以推動經濟建設發
展，國家與地方政府的勞力分工（division of labor），係由國家推動經濟發展的
發展環境，例如，法律規範獎勵投資制訂，致力產業建設開發工業區，加工出口
區，以及區域性基礎建設例如，高速公路，機場，港口，高鐵，捷運。因為推動
基礎產業需要大量技術勞工，因此，推動國民義務教育，招徠鄰近區域鄉村勞工
投入都市半技術勞工的營建市場，透過勞工人口進住，以都市計畫圈地
（enclosure）模式 9 ，進行土地開發，由建商購買土地推案，讓私人部門供應住
宅。由於財政上的中央集權，地方稅 10 成為地方政府的主要財源，因而不斷地擴
張都市計畫（圈地）
，加速進行土地開發（包括市地重劃與區段徵收）
，以供應可
供建築用地，藉此可以達到增加土地稅收，繁榮都市發展目標，此一土地開發取
向的運作模式成為地方政府資本累積的模式。

（如圖 4，圖 5，圖 6）。

9
法定名稱為『擴大都市計畫』
，內政部曾經於民國 66 年公告禁止新擬定、擴大都市計畫地區辦
法。
10
當前台灣的地方稅類目有包括地價稅，房屋稅，土地增值稅，契稅，以及營業稅。
9
 2、都市計畫政策工具的慣性
如果從歷年人口成長分析，近年人口成長進入高原期，雖然部分原因歸責
於社會人口成長衰退之老年少子化與不婚、不育社會現象，但主要原因在於產業
衰退（吳濟華，2009 11 ），缺乏就業機會吸引外來人口所致。但就前述土地開發
引導都市發展模式分析，都市計畫在規範地區發展密度與強度時，均有著整體宏
觀的規劃，但在土地開發過程前期，並未有都市設計願景，建築類型規劃以及土
地細分計畫 12 （subdivision）（吳文彥，2008） 13 。再者，高雄市都市計畫的獎勵
容積率為台灣最高，獎勵容積率的制度也最多，包括停車空間獎勵，開放空間綜
合設計放寬規定，容積率移轉獎勵，都市更新容積率獎勵。但建築開發商推案，
係尋空地投資，以土地取得交易成本考量，缺乏意願投資都市更新，加以都市計
畫規範這些獎勵政策時，技術官僚在特殊政經氛圍，因畏懼『圖利特定對象』思
考下，多以『公平待遇』為優先考量。因而，制訂之獎勵規定，都以『全市一致
性適用』為原則，並未有策略性聚焦的政策引導。雖然，都市計畫法有著分期分
區發展規定，但在地方土地菁英（land ‘elite）14 的壓力下，多以『公平一致適用』
施行獎勵政策。因而，隨著市地重劃，區段徵收等土地開發區的釋出土地，建築
推案座落位置，連帶人口，建築使用也就呈現隨機分佈現象，而這些分佈現象，
就值得觀察是否符合永續發展的空間結構概念。有關基礎產業帶動的都市資本累
積運作模式與觀察其所產生的景觀分佈，疊合土地使用與TOD綠色運輸架構的概
念，參見圖 6 與圖 7。

（圖 6 與圖 7 在此）

五、 都會區治理 GIS 疊圖分析

都市空間結構系統，係由環境系統，都市開發系統，產業，交通以及土地
使用系統所組成。透過歷年資料的疊圖，可以觀察其中的變遷解讀和都會區域發
展治理有觀的議題。以下將從自然環境，都會區域景觀，土地使用，建築使用，
人口密度分佈，及業與居住人口分佈，產業發展，交通運輸，以及城鄉聚落分佈，
來觀察高雄市 1908 築港以來的空間結構變遷。因限於資料有限，污染、嫌惡設
施，交通、治安、公害交通治安與公害疊圖，限於資料未能進行分析。

11
吳濟華，2009，高雄縣市合併後總體發展政策研究（期中報告），高雄市政府研考會。
12
台灣都市開發並未有土地細分計畫，僅由土地開發過程進行原位次原則的土地分配，建商開
發時又有彈性選擇建築類型的機會，造成都市計畫失控，建築景觀凌亂。
13
吳文彥，2008，永續發展概念的都市計畫通盤檢討的架構，高高屏都會區永續治理研討會。
14
參見，Molotch, H., 1976, The City as a Growth Machine., The American Journal of Sociology, Vol.
82, No. 2. (Sep., 1976), pp. 309-332.
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（一） 自然環境：高雄市縣合併後，具備五條水系，山川湖泊地形完整，主要
分為高山區，丘陵區，平原區，以及濱海區。區內氣候溫和，主要水系為
高屏溪，帶來豐沛的水量，屬於阿里山水系流域範圍，與屏東縣並稱為高
高屏地區（如圖 8）。
（二） 原始聚落發展：高雄市的拓殖緣起於鄭成功囤田，清朝縣令曹謹築曹公
圳水利設施，引高屏溪水灌溉高雄平原，使旱田萬頃成為良田，高雄向為
穀倉，米糖收穫極豐，與屏東縣稻作每年可以二作收成。1867 年天津條
約，打狗（高雄舊稱）通商貿易開港，1900 年縱貫鐵路連通道高雄市，
1908 年築港，開啟現代化城鎮發展先河（如圖 9）。
（三） 高雄築港：1908 年高雄哨船頭築港，港口建設啟動，並隨著港口往內
陸成多核心發展。日人開闢東西臨港線環線鐵路，沿鐵路旁設置工業區，
方便運輸農工產品外銷與輸回日本。自 1908 築港後，1921 年復興建鹽埕、
苓雅碼頭，帶動高雄港運量超越安平港，人口急速成長（如圖 10）。
（四） 戰後的建設：1945 年二戰結束，國民政府清理高雄港暨港邊工業區，
於 1953 年實施蘇聯式的計畫經濟，總計實施四個年期的經濟建設計畫，
1972 年，更擴大實施『十大建設計畫』
，將高雄市基礎建設提昇，使高雄
市成為國防軍事基地，以及國營事業的大本營，並於 1979 年升格改制為
院轄市，成為南部地區交通轉運樞紐，同時成為世界吞吐量第三大的國際
港口。隨著升格改制後，高雄市逐年推動基礎建設，目前已具備國際海空
港，捷運，並於 2009 年舉辦世界運動會，逐步向接軌國際邁進（如圖 11）
。
（五） 建築使用的變遷：高雄市的發展係從港區往市區以至郊區發展。發展方
向，先朝東往鳳山方向發展，1970 年臨海工業區開始運轉，使往南發展
方向受阻於前鎮臨海工業區，之後，隨著 1986 年中博地下道通車，高雄
市遂往北向發展，其建築使用亦反映著各年期發展的次序（如圖 12）。
（六） 人口變遷：成前述分析，高雄都會區之成形，來自於 1953 年四年經建
計畫的影響，使得都會區影響圈跨區域擴大到屏東、潮洲與東港。從 1976
年觀察，高雄市，鳳山市以及周邊鄉鎮各自尚有集中的市中心區，但從
2008 年人口密度分佈發現，市中心區人口密度下降，屏東，潮洲，東港
除開市區擴大之外，人口密度均呈現下降趨勢。而高雄市的總體發展則呈
現向北發展的趨勢，並逐漸往台南方向密切接合當中（如圖 13）。
（七） 人口分佈與捷運系統路線關係的觀察：如前分析，既往都市開發的邏輯
是，新土地開發區的空地釋出，以及容積率獎勵均會引導建築開發商前往
購地推案。但從及業人口與居住人口的空間分佈觀察，均未與捷運系統疊
合，此一發展態勢，使得綠色運輸 TOD 發展，需再做都市政策的調整，

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 以聚焦發展，達成都市資本累積與運量提昇（如圖 14）。
（八） 工業區分佈與旅次分析：從港邊往市區以及郊區的發展模式，並構成上
下游生產鏈的工業區分佈特徵。縣市合併後，墳墓用地與資源回收場，焚
化爐，以及殯儀館，恰處於縣市合併後的核心地帶。顯示過去在都會區治
理的相互不協調產生的突兀景觀。另從交通運輸旅次圖分析，發現從市中
心區往東至屏東的旅次稀少，顯示屏東地區的發展衰退之外，鳳山大寮以
至屏東的上班通勤旅次下降，亟待投入產業政策，以及居住聚落的開發，
如此才能提昇東西向橘線的運量；其次則為往北至橋頭岡山地區的發展能
量不足，亦亟待在高雄都會區北側橋頭、岡山地區投入置入性的產業與聚
落發展，例如橋頭糖廠的文創園區開發，藉此可以提昇紅線運量達到永續
運輸的目標（如圖 15）。
（九） 城鄉聚落發展：從 60 餘年來的發展觀察，高雄都會區為較為集中發展
的區塊，其餘鄉村聚落呈現斷裂與分散的發展。主要發展腹地為田寮丘陵
地以西，以南的平原與濱海地區，未來亟待應用成長管理政策工具以聚焦
發展（如圖 16）。
（十） 都市發展檢討：總就整體發展檢討，在市區部分居住人口與及業人口與
捷運路線疏離，不利捷運運量提昇。從捷運施工與通車前後的地價比較，
1998 年地價~ 2008 年地價並無多大變化，甚至 2008 年地價比 1998 年為
低，捷運並未帶來預期土地增值，商圈消費人口外流。都會區缺乏人口聚
集的商業中心，土地發展強度並無明顯集中增加，現況容積率用不完。這
些現象顯示，可供建築用地，和容積率獎勵供給過量，同時消費人口與都
市人口成長有限，遂使得不動產推案量逐年量能遞減，亟待提振產業，去
化既有建地與不動產存量（如圖 17，圖 18）。
（十一） 未來發展趨勢：從國土規劃與南部區域計畫均指出高雄市未來發展
有往東銜接屏東縣，以及往北連續台南，成為『南台都會帶』的趨勢。同
時在這些上位計畫的規範下，岡山地區與屏東地區將成為產業移入地帶，
旗美地區將成為文創與生態觀光的匯集地。未來在土地使用，交通運輸與
土地開發的成長管理必須與此趨勢接合（如圖 18）。
（圖 8 至圖 18 在此）
六、 都會區治理的討論
從上述討論，都會區域治理，係從國家投資基礎產業發展，帶動城市發
展。高雄市的都市資本累積建立在中央集權的財政制度下，因而促使地方政
府透過都市計畫圈地，土地開發，標讓售土地予開發商累積地方財政資本，
進而建商『逐空地推案』。使得都市計畫的分期分區發展計畫成為空談，其

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 次，因為缺乏策略性思維，凡有獎勵，『均全市一體適用』遂使得獎勵政策
不彰，甚至在技術官僚思維主導下，普遍性獎勵過量，失去政策意義，也缺
乏指導都市發展政策的功能。長此以往，遂構成當下『分散發展缺乏聚焦』
的都會發展模式。因此，在此值得反省的有以下重點：
（一）基礎產業模型的失靈
90 年代後全球化的啟動，海外生產讓基礎產業外移，面對區域經濟整合，
以及『海西特區』的浮現，如果再以基礎產業作為帶動就業機會與人口成
長的『住宅不動產開發導向』模式，顯然，供給過量與漫無管制的都市計
畫圈地，土地開發，盲目推案的模式，應該有所反省。長期來『溫水煮青
蛙』的住宅不動產累積模式應該轉型朝向永續發展的低碳生態城市，結合
中央六大新興策略產業發展 15 或者推動都市機能再造的空間縫合修補與
都市機能更新。都市計畫，都會區治理以『土地』為基準的典範，呈現典
範轉移的趨勢至為明顯，換言之，都市計畫價值已經呈現轉移與轉型。都
市計畫不再是為經濟生產服務，而是應該轉向以人本主義的居住生活環境
品質管控，低碳產業，環境生態保育，以及樂活的價值創造。
（二）都市計畫政策工具的功能失靈
都市計畫作為一種政策工具，不應該只是圈地推動土地開發。而是應該具
備策略性思考，朝向永續發展。尤其在都市開發部門的各個部門與地方社
區，都應該進行協商溝通永續開發共識，追求環境品質協議，並以策略性
思維引導都市成長方向。避免技術官僚思維，把獎勵政策『全市一體適
用』，缺乏策略聚焦。未來應該著重在成長管理，以及地方經濟振興策略
的導入。
（三）都會區發展議題的空間結構佈局錯亂
既往因為都會區分隸高雄市、縣，都會區的發展，因為將嫌惡設施，污染
工業區，都設置在跨縣市行政界線周邊。縣市合併後，在同一行政體制下，
變成內部的整合，和中央的跨域治理，以及府際議題。因為，縣市合併讓
原有屬於『邊界』地區的斷裂，污染，嫌惡設施，可以有機會進行空間再
結構，使朝向南台都會帶發展（如圖 19）
。而這些不當的土地使用，或需
要耗費十幾二十年的時間來改善，但至少問題已經發掘凸顯，勝過於無知
無為因循怠惰。
（四）土地開發可供建築用地，不動產推案供給過量
屬於內需型產業國營事業主導之高雄市，在社會人口成長有限，家戶所得

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六大新興策略產業為綠能產業，醫療生技，醫療照護，環保科技，文創，精緻農業以及觀光
產業。
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 中等水準之下，都市政策採取可供建築用地，獎勵容積率供給過量的高雄
市，在都市財富累積上反成為弱勢。依目前可供建築用地約 1,600 公頃下，
縣市併同計算，十年平均耗用建築基地，年均 80 公頃，則約需求 20 年始
會去化存量，住宅存量的去化也面臨壓力，推案量能日趨薄弱，其間又有
著整體開發地區和都市更新地區會釋出公有土地，傳統的住宅不動產開發
模式，將遭致困境，必須檢討改弦易轍，檢討發展策略，使朝向永續概念
聰明成長策略驅動的都市政策（如表 1、表 2，圖 20、圖 21）。

七、結論
本文透過長達 60 餘年的資料透過 GIS 疊圖，研究發現如下：
（一） 基礎產業理論應用到都市資本累積的典範轉移，透過圈地，土地開發，
住宅不動產推案的福特主義生產模式，在社會人口成長趨緩，老年少子
化，不婚、不育的社會趨勢下，高度人口成長的年代已經宣告終結。同理，
立足在高人口成長期的都市治理模式也面臨改變的契機。
（二） 自工業革命以來都市計畫作為經濟生產的勞工住宅供應模式，必須轉型
朝向永續發展，低碳城市與產業發展。提供環境品質，降低碳排放，其重
要性更甚於土地增值。
（三） 因應永續綠色運輸，為縣市合併後最為迫切的議題。其中，如何策略性
的縫合修補捷運紅、橘線沿線的空間斷裂，當是都市計畫需要著墨調整土
地使用與容積率獎勵政策的時機。並應該應用策略性思考，發揮聚焦效
應，避免既往濫用容積率這些都市發展的政策工具。
（四） 住宅用地與容積率供給過量，加上產業人口衰退，社會人口增加遞減，
家戶所得成長落後於中北部，原有的都市資本累積模型典範轉移。建議利
用植樹造林作為養地策略，積極回應永續發展。
（五） 透過長期年度資料的 GIS 疊圖，可以鑒往知來，提供都市政策發展方
向，並因此調整錯亂的政策運作。

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