永續發展對地方治理的挑戰與因應之研究

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永續發展對地方治理的挑戰與因應之研究
曾黛如*

摘 要
近幾年來環境意識不斷提升，地方政府無可避免面臨了經濟發展與資源保護
的兩難，根據 Pezzoli 的理論，要解決這樣的兩難，策略之一就是鼓勵一個內化
性的、自發性質的地方發展，符合社會需求、生態均衡與經濟上可行的方案，然
而這樣的策略在現實社會中極為少見。本研究藉由一個開發中城市 Curitiba 成功
邁向永續發展的案例，探討在政治、經濟與社會制度面向下，台灣的縣市政府在
面對經濟發展與環境保護之間如何均衡，特別是在地方永續議題上，地方政府的
角色定位及其治理的挑戰。

壹、前 言

近幾年來環境意識不斷提升，地方政府無可避免面臨了經濟發展與資源保護
的兩難，諸多學者紛紛提出因應之道，建議應由中央下授權力到地方層級，從地
方治理面向處理，根據 Pezzoli 的理論，要解決這樣的兩難，策略之一就是鼓勵
一個內化性的、自發性質的地方發展，符合社會需求、生態均衡與經濟上可行的
方案，然而這樣的策略在現實社會中即為少見。本研究試圖跳脫經濟發展與環境
保護背道而馳的看法，提出「綠色資本主義」觀點，其核心理念即在於：ㄧ個經
濟體系，包括人力、製造、金融以及綠色資本等所有形式的資本，都應在經濟活
動中受到合理的評價，
「環境」不再是生產鏈中的外部因素，而是經濟發展過程
中關鍵的限制性因素。
Friedmann 指出，環境行動必須深植內化於民眾日常生活中(Friedman et al,
1993)，因此社區鄰里經營組織與各級政府機關的角色功能，也是本研究探討的
重點之ㄧ；由於台灣各縣市資源環境並不一致，各縣市之間應發展出區域共治的
合作模式，清楚定位每一縣市未來發展模式，透過資源整合機制，有助於地方朝
永續發展邁進。文中也論述許多產業模式的改變並不必然都必須仰賴高深或是最

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作者為都住處視察，本文榮獲本會 96 年度研究發展獎勵評審委員會核定佳作。
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尖端的技術，地方經濟成長未必需要中央大型經建計畫的投資。
本研究的第二部份在回顧相關文獻，
「地方治理」理論來自地方分權，
「地方
二十一世紀議程」與「地方二十一世紀行動」等指導原則也會在文中論述。第三
部份則介紹巴西城市 Curitiba 如何從貧困中發展成被聯合國選為「最適合人類居
住的城市」
，藉由同是開發中國家的例證，檢視台灣地方政府推動永續發展概況，
並提出反省與檢討。第四部份進入本研究的論述重點，從 Redclift 三個面向的分
析觀點，評析台灣地方永續發展的困境及因應之道。第五部份是結論，唯有中央
與地方排除成見與黨派之爭，顛覆過去許多企業或是政府官員認為環境保護是昂
貴的、不實際的想法，才能使經濟發展與資源保護不再陷入兩難。

貳、文獻回顧

一、地方治理（local governance）
「治理」
（governance）一詞原指控制、引導或操控，與「政府」
（government）
一詞常被混用，但仍有不同。在英美政治理論中，
「政府」作為指稱國家（state）
等合法機構的強制權，有時稱為統治，即在政府體制運作下以維持公共秩序和促
進集體行動之正式的、制度化的過程（Stoker, 1998）
。「新公共管理」
（New Public
Management）學派特別關注「治理」的議題，也成為政府運作實務上的重要原
則。世界銀行（World Bank）在協助會員國處理改善國內經濟社會問題時，便主
張會員國應超越政治體制上的限制，以尋求良善的治理（good governance）。
Kooiman & Vliet 則指出，
「治理是政府與社會之間的互動，不只是傳統的引導、
管理、控制或規範，而且要能夠理解、反應並應用於社會的動態性、複雜性和多
樣性。治理的概念在於所創造的結構或秩序是不能由外部強加的，而是要多個統
治的、互相影響的行為者間的互動」（陳泰安整理，2007，31）。
從二十世紀末、本世紀初以來，全球政府運作典範已有所轉變，地方治理的
概念也愈來愈普遍。所謂「地方治理」來自地方分權（decentralization）
，也就是
中央盡量授權給地方政府，由地方政府直接進行資源分派，並與其他地方政府或
民間組織進行合作，來處理各種跨區域的問題。由於地方政府要面臨公共事務的
複雜性，並有來自議會及民間監督的壓力，地方治理結構相對地呈現了變化性及
複雜性，面對地方事務的異質性，中央政府未能即時妥善因應，因此將資源下授
權力給地方政府運用。Bovaird & Loffler 對地方治理作了以下定義：
「地方治理是一套包括正式與非正式的規則、結構以及過程。它決定了個人

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與組織行使權力的方式，這個方式除了超越一般利害關係人所作成的決策外，也
會影響個人或組織在地方層次上的福利」。
地方治理的範圍不僅限於地方層級組織，尚包含公私部門、非營利組織及地
方居民，還衍生出不同層次的治理單元：公民治理（citizen governance）
、社區治
理（community governance）
、都市治理（urban governance）與區域治理（regional
。本研究所談的地方治理層級，將以社區治理與都市治理範圍為探討
governance）
焦點。

二、地方 21 世紀議程（Local Agenda 21, LA 21）

地方 21 世紀議程是由 1992 年里約地球高峰會官方文件「Agenda 21」第 28
章中local authorities＇ initiatives衍生而來，該議程第 28 章特別指出，
「21 世紀議
程所處理的許多問題和其解決的辦法，都根源於地方當地的活動…地方當局在進
行各項建設及維護經濟、社會或環境的基礎設施時，他們是最接近人民的治理階
層，並且在促進永續發展上扮演一個重要的角色」（Agenda 21, 1992）。 1 因此地
方 21 世紀議程成為由地方政府所領導、社區共同參與，為了環境保護、經濟繁
榮及社區公平等目標的一個整合性的行動策略方案。地方環境行動國際委員會
（International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI）在 2002 年調查
發現，全球有 113 個國家，超過 6400 個地方政府投入在地方 21 世紀議程的行動
計畫中，透過LA 21，地方政府建立了各種利害關係人的社群，也發展了屬於當
地的永續計畫和行動方案。
根據 ICLEI 對 LA 21 所界定的核心內容包括下列五點：
建立多元面向的利害關係人團體（stakeholder group）來監督地方二十一世紀議
程的過程，包含社區內各種部門的代表，這些代表將正式參與地方二十一世紀議
程的計畫與執行的行動。
﹙一﹚隨著利害關係人團體積極參與地方二十一世紀議程，達成永續性的條
件必須考量社會、經濟和環境的條件及社區的特性。
﹙二﹚透過對社區的檢視和優先性的評估，以規劃具有未來永續性的社區願
景。

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第 28 章前段原文為:Because so many of the problems and solutions being addressed by Agenda 21
have their roots in local activities, the participation and cooperation of local authorities will be a
determining factor in fulfilling its objectives. Local authorities construct, operate and maintain
economic, social and environmental infrastructure, oversee planning processes, establish local
environmental policies and regulations, and assist in implementing national and subnational
environmental policies. As the level of governance closest to the people, they play a vital role in
educating, mobilizing and responding to the public to promote sustainable development.
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﹙三﹚為了執行地方二十一世紀議程行動計畫，必須先確認清楚的目標、優
先議題、可衡量的指標、原則和責任、資金來源和工作行動。
﹙四﹚選擇地方適宜的指標（locally appropriate indicators），建立以社區為
基礎的監督和評估報告，用來評價其執行地方二十一世紀議程行動計
畫的表現。
在 2002 年地球高峰會議上，來自全世界各國的地方政府領導人及聯合國發
展計畫（United Nations Development Programme, UNDP）
、聯合國環境計畫（United
Nations Environment Programme, UNEP）、聯合國人類棲地計畫（UN-HABITAT）
和世界衛生組織（World Health Organization, WHO）的代表與 ICLEI 進一步提出
「地方二十一世紀行動」（Local Action 21），作為地方二十一世紀議程下一階段
的里程，也是未來二十年要推動的目標，授命全球各地政府從議程的階段進入行
動的階段（from agenda to action）
，以確認加速落實地方的永續發展。從「地方
二十一世紀議程」到「地方二十一世紀行動」反映以下三點地方永續發展計畫與
管理上的進程：
﹙一﹚建立永續社區與城市必須確認及移除永續發展的障礙，如貧窮、不公
平等問題。
﹙二﹚地方二十一世紀行動要降低全球城市對環境的破壞及資源剝削
（depletion of resources and environmental degradation）。
﹙三﹚地方二十一世紀行動要推動永續性的管理工具（management instruments）
以確保執行狀況、有效的監測、持續增強地方永續的管理，而永續性
的 管 理 工 具 包 含 生 態 採 購 （ eco-procurement ）、 生 態 預 算
（ecoBUDGET®）及三方結果線（triple bottom line）。

參、地方永續與經濟發展爭議

一、國外城市案例介紹
Curitiba 是位於巴西東南方的城市，也是巴西 Parana 州的首都。Curitiba 和
許多城市一樣，在發展過程中面臨了資源匱乏與人口爆炸性成長的窘境：Curitiba
市區的人口從 1950 年的三十萬人增加到 1990 年的兩百一十萬人，預計到 2020
年，市區人口還會再增加一百萬人。在巴西和其他發展中國家，大多數的城市都
有相同的問題，市中心有失業、髒亂、疾病、貧窮、不公平、交通擁擠、環境汙
染等現象，在市長 Jaime Lerner 執政帶領並與企業家合作下，城市面貌煥然一新，

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並在 1996 年被聯合國評選為開發中國家永續城市的典範，有這樣的榮譽並不是
市長在 Curitiba 推動了大型經濟專案政策，而是透過幾百項多功能、廉價、快速、
簡單、本土化及以人為本的實施計劃，利用市場機制、豐沛的人力資源和當地技
術，結合了既有遠見又務實的領導，整體的設計過程均有民眾及商業的積極參
與，還有超越黨派門戶之見的集思廣益政策，造成 Curitiba 在教育、健康、市民
福利、公眾安全、民主參與、環境保護和社區營造的成功經驗，都達到令鄰國羨
慕的水準，某些方面還超過美國許多城市，更為許多發展中國家建立信心與希望
（綠色資本主義，2005）。
﹙一﹚交通與土地利用
Curitiba 的市長 Jaime Lerner 原先是位建築師，同時也是位工程
師、市區規劃家和人道主義者，在他整合性思考的邏輯下，解決交通
問題必須考量土地、都市、環境、人口及社會發展等現況，每一個環
節均有連帶關係，舉例來說，在他的認知裡，交通運輸不但是運載人
的方式，而且是主導土地利用和控制成長模式的方法，因此他反對藉
由徵收土地和拆毀大樓來拓寬馬路，而選擇住宅人口密度與交通能力
相互配合的模式，實施新的分區管制規定---靠近公車車道附近的樓房
使用面積需為建築面積的六倍，對於遠離交通系統的建地，比率縮小
成一倍，並在因道路開發而土地價格上漲前，市政府選擇性在幾個鄰
近地區購置了土地，為低收入戶蓋了住宅，滿足這些人上下班、購物
和娛樂的基本需求，使郊區居民生活穩定，培養公平合諧的社會。市
民也可以公開取得有關土地使用的計畫及規則，消除大家疑慮，並打
擊土地投機買賣。此外也建置了地理資訊系統，任何人都可以公開檢
索該市土地的資訊，提供申請者申請建築許可時必要的細節。
Curitiba 交通重大改革則從公共汽車開始，Lerner 上任之後，改
掉了原有舊式的公共車輛，設計一種全新的公共汽車，增加車身長度
為原本的二至三倍，連接處有一個供方便轉彎的旋轉部份，全車裝有
五個特寬的車門，一次可載多達兩百七十位乘客，方便乘客快速上下
車，還可節省 42%的耗油量，因為行駛同樣的距離只需舊車所需時間
的三分之ㄧ。這個公共汽車系統完全依靠乘客的車費自籌資金營運，
市政府只負責修建道路、車站和交通號誌，由於有正確的誘因機制，
該市的公共汽車系統無論在經濟效益或社會成本上都相當成功，也是
巴西乘客最密集的旅行系統，平均每天輸送一百九十萬乘客，汽車駕
駛者數量減少了約四分之ㄧ，Curitiba 的空氣品質在巴西城市評比

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中，也是最好的。由於土地使用規劃與交通系統密切結合，一方面減
少交通量衝擊與節省能源，一方面還可以使住宅區恢復生機、增強都
市的凝聚力。
﹙二﹚工業與社區
Curitiba 原本是農產品轉運中心，後來又迅速發展成一個工商業
城市，透過鐵路、公路及兩個機場的網絡，與南美其他城市相連。
Lerner 早就體認到，該市的商業和服務業應與新興的工業和中型工業
平衡發展，市政府在 1975 年購置了位於市中心西部的十六平方英里
土地，作為 Curitiba 的工業城，工業城裡包括低收入家庭住宅、學校、
服務設施，以及與工業區面積幾乎一樣大的自然保護區作為開放空間
使用；工業區引進無污染的工業，鼓勵公司重新利用固體廢棄物，要
求各廠商的廢棄物都必須排放在自己的廠房內；員工可步行或利用每
月發給的交通票卷購買自行車上班，提高了該區的生活水準，Curitiba
的聲望也吸引了國際大廠的進駐。
Curitiba 的社區改造也相當成功：火藥倉庫成了劇院、公寓改裝
為計畫部門的總部、軍事設施變成文化設施、洗衣店成了著名的大型
購物中心、舊火車站成了鐵路博物館，創造城市嶄新面貌，這些都歸
功於一些建築師的領導，而不是傳統的技術官僚系統，他們採用協
調、高度整合的設計方法，使得原本看似不相干的問題，如公共交通
與住宅，變成相互關聯並創造出新的資源。
﹙三﹚經濟永續與社會永續
然而 Curitiba 的成長並非一路順遂，這個城市仍有許多問題待解
決，由於奇蹟般的成就，Curitiba 吸引了南美其他地區的人口，對於
這些外來的移民 Curitiba 仍未提出良好的因應對策，此外市區也約有
二分之ㄧ住宅沒有下水道系統。縱然有這些缺失，Curitiba 令人印象
深刻的是它身處於發展中國家，卻能創造出一個已開發國家的城市治
理經驗。誠如 Walter Stahel 提出的觀點，
「傳統的環境目標－自然保
護、公共安全衛生和資源生產力三者的協力作用，可以保持經濟永續
發展。但是只有在增加倫理、工作，以及將這種經濟永續發展轉化為
其他文化，同時還應增加公民的責任和義務時，我們才能得到一個永
續發展的社會」（綠色資本主義，2005，410-411）。

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二、台灣地方政府推動永續發展概況
蕭新煌等將台灣依照地理區域分為北、中、南、東四大區域，依據個別區域
特性，分別提出各區域永續發展的願景：北區---親水與生態的都會、中區---從惡
土災區到新桃花源、南區---發現生態工業城的契機、東區---守望青山綠水碧海（蕭
新煌，2005）
。為協助地方政府推動地方永續發展規劃工作，行政院經建會於 2003
年辦理「推動地方永續發展專案管理計劃」，邀集專家學者組成團隊，協助經建
會審查各縣市所提建議書，遴選第一階段受補助縣市，建立地方永續指標資料庫
（評鑑地方永續發展推動機制報告書，2006）。以下僅針對台灣的北部與中部地
區做概況分析討論。
北部地區山坡地與水資源的永續管理方面，行政院提出「基隆河整治包括闢
建員山子分洪計畫工程」
、「山坡地保育計畫」等，雖然這些政策是由中央政府主
導，但台北縣市政府在其綜合發展計畫中亦將永續發展理念視為施政的核心目
標，更多民眾以社區大學的名義參與審議工作，都為地方永續發展儲備基本的民
間能量。但在地方選票政治競爭的壓力下，這些計畫仍難擺脫紙上談兵的窠臼。
「綠色藍圖---邁向台灣的地方永續發展」一書中，檢視台北市政府都市發展局提
出的永續發展理念三角型模型，就提及有關天母水源地的抗爭「磺溪事件」，居
民認為政府公部門並沒有真正聽取他們的聲音，就發免開發許可證給建商，讓他
們可以合法動工開發，
「磺溪事件」突顯出水源保護和土地開發之間的矛盾（蕭
新煌，2005）。
整體而言，台北地區第三部門資源相當豐富，不僅有其他地區所羨慕的經濟
資源與政治支援，相關的專業人才、社會運動組織更是其他地區難以向背的，藉
由民眾草根參與過程與介入方式，才是讓該地區永續發展的重要關鍵。
中部區域問題著重於西部海岸地區地層下陷與中部山區土石流等災害，以南
投縣而言，觀光資源既是該區優勢，當然以觀光發展為主軸，並結合其他產業如
農業、交通、建設和土地部門的合作，帶動縣內基礎設施，南投縣就可成功定位
未來發展方向，地方鄉鎮也可以尋求外來專業團體的協助，建立屬於當地的永續
發展圖像。中部沿海縣市對海岸地區的破壞起源於 1960 年代政府大力推動開發
海埔新生地，進一步開發成濱海工業區，在政府政策支持與財團大力闢建港地
下，離島式工業區的設置與垃圾掩埋場等造成海岸地貌改變，目前西部最大的工
業區開發案是彰濱工業區及六輕的開發（蕭新煌，2005：89）。諷刺的是，彰濱
工業區的開發成效備受批評，它佔據了彰化大部分的海岸線，全區卻呈現閒置狀
態，當初中央與地方投入的資源不在少數，卻無法達發展工業帶動經濟的目標，
造成優良海灣的消失及沙洲潟湖生態系的破壞。

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不僅彰化縣面臨這樣的窘境，西部沿海許多縣市都應該審慎評估各種開發計
畫對這些海洋生態資源的破壞，在既有的基礎設施上，結合濱海工業區開發，考
量市場定位將海岸地帶發展成兼具生態保育的生態工業區，建構海岸資料庫及環
境監測系統，確保資源景觀能長久維護，重建海岸生態區（蕭新煌，2005）。

肆、地方永續發展的困境及因應分析

從上一節台灣地方縣市推動永續發展的現況看來，要促成永續發展並非一蹴
可幾，在現實施政層面上，確實受到地方民眾要求引進大型產業，達到經濟發展
與增加就業人口的壓力，加上中央與地方區域間預算資源的落差，使得地方在追
求永續發展的過程中一直處於劣勢，造成這種現象的原因，葉俊榮（2005）認為，
「多數政策一方面缺乏地方參與機制，另一方面則是偏重經濟發展而忽視環境生
態與社會正義的重要性。不當的政策規劃造成地方建設沒有提昇，環境生態卻已
經成為犧牲品，造成人類與環境生態雙輸的困境」。達成地方永續性發展，不僅
是環境政策需要再提昇，也有政治、經濟及社會結構的問題需要轉變。Redclift
指出環境問題的爭議存在於社會結構，還有地方人士的參與行動，都是達到地方
永續很重要的關鍵（Redclift, 1987, 1992）。
以下藉由 Redclift 提出三個面向的分析觀點，論述地方政府對永續發展所面
臨的挑戰。

一、經濟面分析（economic dimension）
Redclift (1995)指出我們現在所面臨的環境危機，導源於一個不永續的生產
系統（unsustainable production systems）
，在台灣追求經濟成長的壓力下，工廠密
度偏高，尤其重度依賴石化燃料的工業擴張成長，能源消耗量急遽增加，當然對
發展永續的環境造成衝擊。以高高屏地區而言，由於歷史環境因素，工業區開發
時間長久，化工、石化及金屬製造業超過 2000 家（蕭新煌，2005）
，地方首長與
民眾相信發展工業是區內重要的經濟支柱，能帶動縣市某種程度的區域經濟成
長，Hardoy 則提出與這種傳統思維相反的看法，地方社區發展經濟並與環境保
護保持平衡，應有其他替代方案(Hardoy et al., 1992)，維護環境與發展經濟，絕
不是互相衝突的。英國城市包括倫敦、伯明罕及曼徹斯特等重工業城，在過去二
十年間，生活圈歷經精采的變革：英國第二大城伯明罕在經歷製造業工作機會流
失後，決定以提昇市中心交通便利性、提昇市區環境品質、創造服務業就業機會

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等，作為城市更新後發展的主軸；以全世界第一座工業城姿態崛起的曼徹斯特，
也因為碼頭區整建工程的成功，進行城市水道整治與水質改善工程，打造出最適
合人居住的親水城市。
觀諸台灣南部縣市的經濟發展，亦應擺脫期待中央政府重要計畫的開發投
資，必須建立一套工業區評估指標，了解目前工業區屬性及其運作情形，將工業
發展轉型為生態產業園區，對區內產生的廢水或廢棄物進行資源回收再利用，做
到零排放標準，結合現有的產業與人力資源，達到區域治理（regional governance）
下共生互利的體系，成為與社區相互發展依賴的永續經營園區。

二、政治面分析（political dimension）
在Redclift的分析中，公眾參與被視為一種政治過程和行動（political process
，正如同Brundtland Commission所建議的，這種政治過程包括個人如
and action）
何能接近國家決策訊息的權利、還有在政策制定過程中應有被諮詢的權利、甚至
當健康及環境被政策嚴重影響時，如何尋求法制解決的權利（Brundtland Report，
1987）。 2 台灣長期以來一直以中央集權（centralization）為發展模式，中央各部
會 掌 握 大 部 分 的 資 源 分 派 工 作 ， 而 削 弱 地 方 政 府 治 理 的 能 力 （ weak local
，也由於全國政治議題的高度競爭下，地方政府幾乎沒有發展的空間。
authority）
Mawhood (1983)就曾憂心地指出，在開發中國家的全國領袖菁英，對於現代資源
都有獨占性的統治。不幸的是，台灣的地方縣市缺乏典範性（representativeness）
和生存能力（viability），當然就無法真切反映出當地居民的需要，根據台灣多
年來地方自治的經驗顯示，地方政府一直屬於公共政策過程中的邊陲地位，地方
政府的自主能力始終受到中央的質疑，在地方自治的浪潮下，我們常見中央與地
方各自出現兩套不相容的遊戲規則，2003 年曾喧騰一時的坪林交流道開放案，
行政院環保署認為中央政府有政策主導權，為了維護大台北地區水源保護功能，
主張不應開放交流道；但地方民眾卻以發展當地觀光經濟為理由，強烈要求交通
部開放交流道，以至於演變成為中央與地方對抗局面。究竟誰才是重大政策的中
心？地方與中央應扮演何種角色功能？實在需要做清楚的界定與釐清（丘昌泰，
2007）。
儘管中央與地方垂直權限的劃分，最近幾年西方公共政策已有走向分權化的
趨勢，地方自治也愈來愈受到重視，本研究第二部份提到當代公共管理典範強調

2
本段原文為: the right of individuals to know and have access to current information on the state of
the environment and natural resources, the right to be consulted and to participate in decision making
on activities likely to have a significant effect on the environment, and the right to legal remedies and
redress for those whose health or environment has been or may be seriously affected.
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地方主義的崛起，國家體制亦走向地方化發展，地方二十一世紀議程強調地方當
局的重要性，其中一個目標就是要「支援以社區為基礎的地方事務分析，包括綜
合性地檢視屬於長期的系統問題，以整合不同的服務策略」（LA 21，1996）。對
於如何在地方經濟成長與生態性考量達成均衡，Jonas et al 建議應給予地方政府
更 大 權 力 與 更 廣 的 面 向 做 出 屬 於 「 地 方 式 的 策 略 選 擇 權 」（ local strategic
selectivity）(Jonas et al, 2004:156)。再從政治與民主層面來看，坪林交流道開放
與否的案例說明了深化民主並不能有效論述環境被剝蝕的問題（problems of
environmental degradation）。整體而言，從生態的思維來看，所謂的民主機制並
不是造成永續結果（sustainable ends）的必要條件，民主僅是自由主義追求的過
程，它同時需要程序和實質的合法性（procedural and substantive legitimacy）以
確保地方永續長遠利益的發展（Lin, 2004:259-260）。

三、知識論分析（epistemological dimension）
Redclift (1992)對西方知識基於科學方法論的假設提供了一個獨到的見解---
全球方法論（universal methodology）
，從一些具有爭議性的議題（環境與經濟的
兩難）來看，不難理解無論是台灣的科學或政治社群中，均深植不成熟的生態知
識（an immature ecological epistemology），這樣的說法可從下面兩點得到證實：
科學/技術上的爭議（the disputes of scientific/technological availability）及環境不
正義的知識建構（the knowledge of environmental injustice）。第一種論點是針對
現今的科學或技術在地方永續上仍有其限制之處，科學研究並無法解決環境污染
問題的範圍及複雜性，科學的研究對環保法規的影響亦是相互矛盾的---科學研究
可以創造出控制環境污染的新科技，但依據科學數據，也可能產生無法預期的環
境傷害；最近新興的全球環境問題，如全球氣候變遷及暖化，都可以作為科學在
環境政策上令人混淆的例子，因為科學環境監測、統計分析及風險評估通常都不
夠完整評估環境政策，甚至這些數據根本不存在，對環境政策議題而言的確是最
大隱憂（Rosenbaum, 2004）。
第二種觀點來自居民環境意識的提昇，如環境正義 3 論點經常在公聽會或環
境影響評估過程中出現，Chambers and Conway（1992）認為環境正義應包含環
境永續（environmental sustainability）與社會正義（social justice）兩種概念，並
強調環境開發過程中隱含諸多不正義的事情：開發者與被開發者之間是否為不同
的群體、被開發地區居民是否有權抗議污染性的開發工業、以及剝削環境對後代

3
根據 Blank 對「環境正義」的定義，係指要尋求並杜絕少數族群承受環境耗損及危害健康的不
均衡分配(Blank, 1994: 1109)。
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子孫的環境影響。因此環境正義所具有的分析能力，主要著眼於因人類種族階級
間非整體性所造成的不正義及剝削問題，以及因政治經濟結構不均衡所導致的社
會衝突（魏瀅珊，2001）。
根據「台灣二十一世紀議程---中華民國永續發展策略綱領」這份文件中，提
出在推動台灣發展地方永續行動時應有的基本原則：考量環境承載、平衡考量原
則、社會公平與世代正義原則都是環境正義概念之ㄧ，以確保足夠的環境資、社
會及經濟分配於各世代之間。中央政府在國家層級角度上追求永續發展的願景已
稍具備，然而真正落實此願景目標必須仰賴地方政府的參與，在地方自治的精神
下，經由透明的討論過程才能決定地方發展的未來（評鑑地方永續發展推動機制
報告書，2006：35-37）。

伍、結 論

台灣幾年來的經濟發展隨著全球化浪潮，部分在消退中，對於一個開發中國
家努力創造 GDP 的提昇，國內產業結構面卻受到極大的挑戰，無論是來自地方
政府對中央集權的反彈，還是國際間區域經濟體逐漸壯大規模造成壓力，都無可
避免對環境永續造成衝擊。本文嘗試從 Redclift 提出的經濟面、政治面與知識面
的結構問題，檢視台灣地方縣市永續發展所面臨的挑戰與因應方式，並提出下列
幾點建議，分別從結構面與推動機制面兩觀點，提出地方政府因應永續發展解決
之道。

一、地方專責組織建立
建立專責的組織架構，由地方政府首長與民間團體代表組成「地方永續發展
委員會」，將地方的人力資源與經費重新分配，引導整體的地方永續發展願景、
議題分析及策略規劃等工作。

二、地方治理能力的培養
除了政府內部技術官僚專業能力的增進外，民選首長應對政策更有支配力，
不再是中央政府體制下的政策執行者，地方政府除了要將來自於中央或全球的治
理要求，轉換為制度變革的動力外，另一方面也要調整體質，以及既有制度潛存
的障礙，如此才能在新舊力量互動過程中獲致整合，進而逐步向治理目標邁進（呂
育誠，2005：1）。

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空間規劃研究彙編
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三、地方政府舊思維的突破
從 Curitiba 的城市治理經驗來看，發展地方經濟未必要有大型經建計畫的投
資，才能創造經濟活力，相反的，從既有空間結構思考地方未來要如何定位與發
展，才是施政的關鍵。尤其台灣每一縣市都有其獨特之處，宜蘭的冬山河經驗可
能不適合移植到其他縣市，唯有地方政府努力思考未來發展的途徑，並突破舊思
維的限制，才能保有縣市獨到的特色。

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