Professional Documents
Culture Documents
BAB I PENDAHULUAN
A.
LATAR BELAKANG Secara yuridis, keluarnya PP 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
(SAP) Akrual mengubah haluan basis akuntansi pemerintahan Indonesia dari kas menuju akrual menjadi akrual penuh. Sesuai kesepakatan pemerintah dan DPR, implementasi basis akrual ini akan dilaksanakan secara bertahap hingga implementasi penuhnya di tahun 2015. Untuk mengimplementasikan secara penuh pada tahun 2015 nanti, tentu pemerintah kita memerlukan strategi transisi dan implementasi yang tepat. Prasyarat pelaksanaan strategi terbagi atas dua kondisi dasar, yaitu necessary condition dan sufficient condition. Necessary condition adalah prasyarat yang dibutuhan agar suatu kondisi dapat tercapai. Setelahnya, pemerintah dapat mengembangkan beberapa hal sehingga kondisinya bisa berubah menjadi kondisi yang mencukupi (sufficient condition). Necessary condition adalah komitmen pemimpin dan pejabat, kapasitas SDM, dan dana pemeliharaan. Persyaratan tambahan untuk mengubah kondisi menjadi sufficient condition tersebut adalah kebijakan akuntansi, prosedur, dan teknologi. Dalam menentukan prasyarat strategi tersebut, pemerintah dapat mengambil pelajaran dari teori model kebutuhan dasar yang pernah dibuat oleh Ouda serta Khan dan Mayes. Strategi-strategi transisi dan implementasi juga dapat diambil berdasarkan pengalaman dari negara-negara yang telah lebih dahulu menggunakan akuntansi berbasis akrual seperti Australia dan Swedia. Australia telah menerapkan akuntansi akrual sejak 1992, sedangkan Swedia mengimplementasikan di tingkat kementeria sejak tahun 1990-an. Untuk itulah, kami menulis makalah dengan judul STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI INDONESIA.
B.
TUJUAN PENULISAN Tujuan yang ingin dicapai dalam makalah ini adalah :
1. 2. 3.
Untuk mengetahui model kebutuhan dasar dalam penerapan strategi transisi akuntansi akrual di Indonesia Untuk mengetahui bagaimana strategi dan permasalahan transisi akuntansi akrual di Australia dan Swedia Untuk mengetahui bagaimana strategi dan permasalahan transisi akuntansi akrual di Indonesia. Page|1
A.
MODEL KEBUTUHAN DASAR (BASIC REQUIREMENT MODEL) DALAM STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL Perkembangan teknologi dan globalisasi menimbulkan berbagai pandangan
mengenai penerapan basis akrual pada sektor publik. Dalam penelitian literatur mengenai akuntansi basis akrual pada sektor publik di Australia yang dilakukan Christensen (2007), ia mengelompokkan argumen yang mendukung dan yang menentang penerapan akuntansi basis akrual. Argumen yang mendukung yaitu: 1. 2. Akuntansi basis akrual pada sektor publik akan meningkatkan komparasi laporan keuangan sektor publik dengan sektor swasta dan mudah dipahami. Akuntansi basis akrual merupakan kebalikan dari basis kas sehingga dapat menghindari masalah yang timbul dari penggunaan basis kas dengan cara manipulasi waktu pengakuan, penyalahgunaan aset dan pengacuhan beban. 3. Akuntansi basis akrual akan menghasilkan data beban yang lengkap dan akurat sehingga akan meningkatkan efisiensi kinerja sektor publik, terutama yang terkait dengan penggunaan aset. 4. 5. Akuntansi basis akrual akan meningkatkan akuntabilitas eksternal dan mencegah manipulasi keuangan publik oleh para politisi. Keseimbangan antargenerasi menjadi lebih baik dengan pelaporan menggunakan akuntansi basis akrual. Berdasarkan poin diatas, dapat disimpulkan bahwa keunggulan utama dari penggunaan basis akrual adalah menghasilkan data keuangan yang rinci dalam hal penelusuran kejadian ekonomi suatu transaksi, sehingga mencapai tingkat transparasi, akuntabilitas dan auditabilitas yang dinginkan oleh pengguna akhir laporan keuangan. Sedangkan argumen yang menentang adalah sebagai berikut: : 1. 2. 3. Definisi aset menurut standar yang berlaku bagi sektor swasta menimbulkan masalah dalam konteks sektor publik sehingga menimbulkan pemahaman yang tidak jelas. Matching concept menimbulkan masalah dalam konteks nirlaba, dimana usaha yang dibebankan tidak selalu berhubungan dengan pendapatan yang diterima. Akuntansi basis akrual pada sektor publik diwarnai oleh manipulasi dan, seperti sistem akuntansi lainnya, dibentuk secara sosial dan tidak lebih baik dari yang lainnya dalam hal akurasi. 4. Akuntansi basis akrual menghasilkan laporan keuangan yang membingungkan, bahkan kadang berlawanan dengan tujuan dari laporan keuangan.
Page|2
Page|4
B.
LANGKAH PENERAPAN BASIS AKRUAL MENURUT ASIAN DEVELOPMENT BANK Asian Development Bank dalam makalah berjudul Accrual Budgeting and
Accounting in Government and its Relevance for Developing Member Countries memberikan tujuh rekomendasi bagi negara berkembang dalam menerapkan akrual basis, yaitu: 1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan akrual basis Terdapat dua model utama dalam menerapkan akrual basis yakni model big bang dan model bertahap. Pendekatan model big bang seperti yang telah dicontohkan oleh negara Selandia Baru untuk seluruh unit pemerintahan - dilakukan dalam jangka waktu yang sangat singkat. Keuntungan pendekatan ini adalah mendukung terjadinya perubahan budaya organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari risiko kepentingan, meskipun mengandung kelemahan, seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik yang mungkin bisa berubah. Kesuksesan penerapan di Selandia Baru karena tiga faktor yang mendukung yakni adanya krisis fiskal, dukungan dari para politisi dan adanya reformasi birokrasi yang memberikan fleksibiltas kepada SDM. Alternatif lain yakni pendekatan bertahap, seperti yang dicontohkan oleh pemerintah federal Amerika Serikat. Keuntungan pendekatan ini adalah dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul dan cara penyelesaiannya selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara paralel untuk mengurangi resiko kegagalan. Sedangkan kelemahannya adalah akan membutuhkan banyak sumberdaya manusia
Page|5
Page|6
A. A.1.
STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA AUSTRALIA Transisi Akuntansi Akrual di Australia Seperti halnya dengan Selandia Baru, adopsi akuntansi akrual di Australia untuk
sektor publik terjadi selama periode reformasi ekonomi luas, meskipun reformasi Australia barangkali lebih sederhana dibandingkan dengan Selandia Baru. Meskipun pertumbuhan ekonomi Australia telah lebih konsisten dari Selandia Baru, tekanan muncul pada awal 1990an untuk meningkatkan efisiensi pemerintah dan meningkatkan kinerja. Reformasi komprehensif pada akhirnya dengan yang melaksanakan dua inisiatif yaitu Financial Management Improvement Program dan Program Management and Budgeting. Perjalanan proses transisi akuntansi berbasis akrual di Australia dapat dilihat pada gambar berikut : Gambar 1. Perjalanan Transisi Akuntansi Akrual di Australia
1992 -1993 : Mulai transisi akuntansi akrual penuh 1989 - 1990 : Mulai transisi akuntansi berbasis modifikasi kas Sebelum 1989 : selama 3 tahun. Akuntansi Penganggaran Pelaporan dan masih berbasis Penganggaran kas sampai 1999 Berbasis Kas
1995 : Laporan Akrual Penuh disiapkan oleh Agencies 1996-97 : Laporan Konsolidasi Akrual Publikasi diaudit 1998-99 : Laporan Konsolidasi Akrual Penuh
Page|7
Page|8
Page|9
P a g e | 10
A.3. 1.
Pelajaran yang dapat diambil dari Transisi Akuntansi Akrual di Australia Jangan menggunakan pendekatan big-bang dan melakukan perubahan secara drastis/cepat. DOFAD mengenalkan terlalu banyak perubahan dalam sekali waktu dan tidak memberikan ruang bagi agency dan pengguna informasi keuangan untuk familiar dengan perubahan.
2. 3. 4. 5.
Memberikan waktu yang cukup untuk mengenalkan bebagai perubahan. Perhatian pada pelatihan staf. Memastikan adanya standar akuntansi yang independen, dimana standar pelaporan ini harus dikaji oleh badan profesional yang independen dari Departemen Keuangan. Menghindari menjalankan sistem ganda dan dimana sistem modifikasi kas memungkinkan untuk menghasilkan informasi akrual.
P a g e | 11
B. B.1.
STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA SWEDIA Transisi Akuntansi Akrual di Swedia Pemerintah Swedia merupakan salah satu dari beberapa negara yang pertama kali
menerapkan sistem akuntansi berbasis akrual. Penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut merupakan salah satu wujud reformasi manajemen yang telah dimulai pada akhir 1980-an dan mulai diimplementasikan pada awal tahun 1990-an. Penerapan pada tingkat kementerian dimulai pada tahun 1993 dan penerapan pada level konsolidasian setahun kemudian. Pengembangan dan penerapan sistem akuntansi berbasis akrual memakan waktu beberapa tahun dan tergolong lancar karena tidak ada perdebatan besar di pemerintahan dan tidak ada penolakan dari kementerian.
P a g e | 12
1993 Reformasi manajemen Implementasi pada tingkat kementerian Penerapan laporan konsolidasian
Saat ini Dual System (sistem akuntansi berbasis akrual dan penganggaran berbasis kas)
1980-an
1994
Keinginan untuk menerapkan penganggaran berbasis akrual di Swedia telah ada sejak tahun 1960-an, tetapi rencana tersebut tidak terealisasi. Penerapan akuntansi berbasis akrual pada tahun 1990-an telah membangkitkan kembali pembicaraan mengenai penganggaran berbasis akrual. Departemen keuangan Swedia telah melakukan beberapa penelitian untuk penerapan penganggaran berbasis akrual. Berbagai reaksi muncul dari kementerian/lembaga tetapi pada umumnya mendukung penerapan penganggaran berbasis akrual karena penerapan dual system (sistem akuntansi berbasis akrual dan penganggaran berbasis kas) cukup memberatkan. Akan tetapi, setelah banyak hal yang dikerjakan, Departemen Keuangan Swedia memutuskan untuk membatalkan penerapan penganggaran berbasis akrual dengan alasan penerapan dual system tersebut telah sesuai dengan perkembangan internasional.
B.2. 1.
Investasi dalam infrastruktur diperlakukan sebagai aset. Jalan disusutkan selama 40 tahun. Biaya pemeliharaan dan perawatan untuk mempertahankan potensi layanan diperlakukan sebagai beban untuk periode tersebut. Jalan dan kereta api yang dibangun dan dikelola oleh dua lembaga. Investasi dalam jenis infrastruktur ini biasanya diperlakukan sebagai beban sebelum 1993, tetapi sekarang diakui pada nilai akuisisi dikurangi depresiasi. Ketika model baru akuntansi investasi jalan diperkenalkan, untuk periode 1955-1994 itu dihargai surut. Sebuah konversi dibuat dengan bantuan indeks khusus. Sebuah metode yang sesuai telah digunakan untuk kereta api. Jadi, jalan lama dan kereta api yang dinilai pada biaya historis dikurangi akumulasi penyusutan dan diakui dalam Neraca, dengan item khusus P a g e | 13
Aset darurat adalah aset yang disimpan dalam untuk digunakan dalam keadaan darurat atau situasi perang. Aset darurat dibagi menjadi tiga kelompok: a. b. c. Aset darurat, yang dijual dan diganti saat ini, seperti pasokan makanan. Aset darurat yang disimpan selama masa manfaat ekonominya Aset darurat dalam pembangunan
Semua aset darurat diklasifikasikan dan biasanya dihargai sebagai aset tetap. Aset darurat yang dijual dan diganti secara saat ini dinilai menurut metode FIFO. Oleh karena itu, defence material seperti real estate, kendaraan, senjata dan peralatan lainnya, pada prinsipnya dicatat sebagai aset dalam akuntansi pemerintah Swedia. Prinsip ini telah berlaku sejak tahun 1998. Sebelumnya terdapat perbedaan antara material yang digunakan untuk pelatihan staf militer di satu sisi dan perlengkapan yang disimpan dalam cadangan untuk digunakan dalam hal perang. Ada dua alasan mengapa semua peralatan militer sekarang harus diperlakukan sama sebagai aset lainnya. a. b. Praktis karena sulit untuk membedakan peralatan yang digunakan untuk tujuan pelatihan dari yang disimpan untuk dijual. Teoritis karena menjaga peralatan militer dapat dianggap sebagai asuransi dalam menyediakan potensi layanan untuk setiap warga negara, dan biaya tersebut harus diakui dalam periode/tahun ketika orang menikmati manfaat tersebut. 3. Heritage Assets
Aset warisan adalah pengecualian dari aturan bahwa semua aset harus diperhitungkan. Aset warisan dikeluarkan dari rekening ketika lembaga-lembaga menyajikan Neraca dengan mengikuti prinsip-prinsip baru tahun 1993 karena banyak kasus, informasi tentang biaya perolehan tidak ada sama sekali atau benar-benar tidak relevan karena perubahan dalam satuan moneter atau harga. Aset ini dinilai menjadi tidak menarik sehubungan dengan tujuan reformasi, yaitu untuk lebih berkontribusi terhadap manajemen keuangan. Bahkan Aset warisan yang diperoleh setelah tahun 1993 mungkin dikecualikan dari pengakuan. Dalam peraturan suplemen ESV, menyebutkan pada tahunan Laporan dan dokumentasi anggaran itu ditetapkan bahwa: "Tanah, bangunan dan real estate lainnya dengan nilai historis atau budaya dominan, serta benda-benda museum yang ada biasanya ada pasar, dapat dikecualikan dari pengakuan. ESV sedang menyelidiki bagaimana prinsipprinsip akuntansi untuk aset warisan dapat ditingkatkan dan dibuat lebih seragam. P a g e | 14
Aset yang diperoleh dari hibah harus dicatat pada nilai yang sesuai dengan nilai pasar pada saat akuisisi. 5. Financial Lease
Aset yang diperoleh dengan sewa pembiayaan akan dikapitalisasi dan dimasukkan ke dalam rekening bersama dengan kewajiban untuk membayar sewa di masa depan (prinsip yang sama seperti di IASC). 6. Aktiva Tak Berwujud
Aturan akuntansi untuk pengeluaran untuk kegiatan penelitian dan pengembangan telah menyatakan bahwa pengeluaran dapat diakui sebagai aset tetap jika aset diharapkan menjadi nilai yang cukup untuk operasi selama tahun-tahun mendatang. Karena menggunakan kata mungkin, beberapa lembaga telah mengakui pengeluaran pada program komputer sebagai aset sementara instansi lain belum. Sejak tahun 2002 aturan akuntansi diubah untuk mencapai keseragaman antara lembaga. Ini berarti pengeluaran pada penelitian harus diperlakukan sebagai beban sementara pengeluaran pada kegiatan pembangunan diakui sebagai aset tetap jika aset diharapkan menjadi nilai yang cukup untuk operasi selama tahun-tahun mendatang. Prinsip tersebut sesuai dengan IAS 38. 7. Kewajiban Pensiun
Pensiun untuk pegawai pemerintah dicatat sebagai biaya oleh masing-masing instansi karena memenuhi unsur akrual. Biaya ini didistribusikan melalui biaya dari National Government Employee Pensions Board. Pengeluaran diestimasi oleh aktuaria. National Government Employee Pensions Board menangani administrasi pensiun dan memperkirakan nilai kewajiban pensiun, dengan pengecualian untuk jumlah yang lebih kecil dicatat oleh beberapa lembaga sendiri.
B.3.
Pelajaran yang dapat diambil dari Transisi Akuntansi Akrual di Swedia Penerapan akuntansi berbasis akrual di Swedia tersebut, ditemukan bahwa informasi
akrual lebih banyak digunakan untuk internal manajemen pada kementerian/lembaga daripada penganggaran dan pembuatan kebijakan. Kementerian/ lembaga lebih banyak menggunakan biaya berbasis akrual (accrual based cost) untuk obyek biaya seperti departemen dan output. Pemerintah lebih banyak menggunakan informasi pengganggaran dibandingkan dengan informasi berbasis akrual. Karena itu, informasi pada Laporan Operasional dan biaya per obyek lebih banyak digunakan dibandingkan dengan Neraca dan Laporan Dana. Informasi akrual lebih banyak digunakan sebagai dasar untuk penilaian kinerja keuangan bukan sebagai dasar alokasi sumber daya.
P a g e | 15
KEP/26/M.PAN/2/2004 tentang Peningkatan Pelayanan Publik, Rancangan Undang- Undang (RUU) mengenai Administrasi Pemerintahan dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. SK MenPAN disusun sebagai acuan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik untuk meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas pelayanan yang meliputi pelaksanaan prosedur, persyaratan terknis dan administratif, biaya, waktu, akta/janji, moto pelayanan, lokasi, standar pelayanan, informasi serta pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Selain itu, SK MenPAN juga memberikan kejelasan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik dalam melaksanakan pelayanan publik agar berkualitas. Walaupun SK MenPAN berusaha untuk menyamakan birokrasi publik, efektifitas tidak tercapai karena berbagai faktor, seperti otonomi daerah yang memberikan keleluasaan yang besar untuk mengelola birokrasi masing-masing daerah (Rasad, 2006). RUU Administrasi Pemerintah menempatkan masyarakat sebagai subyek, sehingga layak didengar pendapatnya sebelum suatu kebijakan diberlakukan. Undang-Undang Pelayanan Publik adalah undang-undang yang mengatur tentang prinsip-prinsip pemerintahan yang baik yang merupakan efektifitas fungsi-fungsi pemerintahan itu sendiri. perlayanan publik yang dilakukan oleh pemerintahan atau koporasi yang efektif dapat memperkuat demokrasi dan hak asasi manusia, mempromosikan kemakmuran ekonomi, kohesi sosial, mengurangi kemiskinan, meningkatkan perlindungan lingkungan, bijak dalam pemanfaatan sumber daya alam, memperdalam kepercayaan pada pemerintahan dan administrasi publik. Ketiga peraturan tersebut menunjukan bahwa pemerintah, sebagai lembaga eksekutif, telah melakukan langkah awal reformasi yang signifikan dalam hal birokrasi dan administrasi publik. C.2. Policital and Beraucracy Support (PBS) Variabel Political and Bureucracy Support (PBS) dalam pemerintah Indonesia dapat dilihat dengan pemberlakuan paket undang-undang dan peraturan mengenai pengelolaan keuangan publik. Beberapa paket undang-undang yang telah dibahas adalah UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Keuangan Negara, UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan PP Nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah yang telah diubah oleh PP Nomor 71 Tahun 2010. Diberlakukannya undang-undang ini merupakan dukungan konkrit dari DPR,
P a g e | 16
C.10. International Financial Support (IFS) International Financial Support (IFS) dapat dilihat dengan dana bantuan Bank Dunia pada saat BAKUN mengembangkan PPSAPA, serta bantuan IMF pada periode 1997-1998 bagi pemerintah Indonesia, yang mensyaratkan tata kelola yang lebih baik, khususnya reformasi manajemen keuangan, terutama reformasi akuntansi keuangan pemerintah (Soegijanto, et al). Bantuan ini terkait dengan pemulihan ekonomi Indonesia karena krisis ekonomi dan multidimensi yang terjadi.
D.
PERMASALAHAN DALAM PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI INDONESIA Permasalahan yang mungkin timbul dari penerapan basis akuntansi pada akuntansi
pemerintah Indonesia dapat mencakup antara lain sebagai berikut: D.1. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual Salah satu titik kritis utama dari sebuah penerapan akuntansi berbasis akrual adalah mencakup pendekatan perancangan apakah dapat dilakukan secara bertahap atau langsung secara frontal atau sering disebut big bang. Para ahli hampir sepakat bahwa pendekatan bertahap sangat disarankan, terutama bagi pemerintah di negara yang sedang berkembang mengingat keterbatasan sumber daya manusia dan komitmen politik dari pimpinan negara yang masih diragukan. Pendekatan ini dirasa paling masuk akal, mengingat konsep akuntansi berbasis akrual harus dipandang sebagai bagian dari sebuah reformasi sistem keuangan negara secara keseluruhan yang harus mencakup reformasi di bidang lain selain hanya masalah akuntansi. Pendekatan ini juga diharapkan dapat menghasilkan hasil optimal karena pelaporan akuntansi dan keuangan berbasis akrual dirancang secara bersamaan dengan pelaporan berbasis kas, kondisi yang saat ini berlaku. Namun demikian, untuk menghindari hilangnya momentum perubahan menuju basis akrual, langkah total juga disarankan jika kendala-kendala penerapan basis akrual dapat diatasi. Dari segi biaya, pendekatan big bang ini dirasa paling murah karena basis kas meskipun perlu adanya pengungkapan secara khusus dalam laporan keuangan berbasis akrual, termasuk pengaruhpengaruhnya segera dieliminasi dari sistem berbasis akrual, kecuali pada aspek-aspek khusus, misalnya anggaran. Permasalahannya adalah mana yang paling tepat untuk kondisi di pemerintah Indonesia. Menurut Bambang Widjajarso, pendekatan segera seperti ini paling pas untuk kondisi di Indonesia. Mengapa? Sekali lagi, momentum penerapan basis akuntansi akrual tidak boleh hilang tertelan waktu. Saat ini, KSAP secara proaktif telah dan sedang melakukan penyusunan konsep-konsep secara intensif untuk menghasilkan standar akuntansi berbasis P a g e | 19
P a g e | 20
P a g e | 22
E.
Tahun 2010 Penerbitan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual Mengembangkan Framework Akuntansi Berbasis Akrual dan BAS Sosialisasi SAP Berbasis Akrual Penyiapan aturan pelaksanaan dan kebijakan akuntansi; Pengembangan Sistem Akuntansi dan TI bagian pertama (proses bisnis dan detail requirement) Pengembangan kapasitas SDM Pengembangan Sistem Akuntansi dan TI (lanjutan) P a g e | 23 Tahun 2012
Tahun 2011
Tahun 2013
Tahun 2014
Tahun 2015
P a g e | 24
P a g e | 25
DAFTAR PUSTAKA
Accrual Accounting in New Zealand and Australia, Issues and Solutions, Mark Champoux, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar. Accrual Accounting in Swedish Central Government, 2001. Kristina Lundqvist. Ekonomistyrningsverket (ESV). Australia's Experience in Moving to Accrual Accounting, Australian Government, Departement of Finance and Deregulation. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-Negara Lain: Tren di Negara-Negara Anggota OECD, Budi Mulyana.
P a g e | 26