Allamigazgatas Tankonyv2 2012

KZIGAZGATSI SZAKVIZSGA
LLAMIGAZGATS
(tanknyv)
Budapest, 2012
NEMZETI KZIGAZGATSI INTZET A tanknyvet megalapoz tanulmnyok szerzi: I. fejezet: Dr. Balzs Istvn Jakab Andrs II. fejezet: Rixer dm III. fejezet: Dr. Balzs Istvn IV. fejezet: Dr. Balzs Istvn Dr. Nagy Marianna Szalai va V. fejezet: Dr. Balzs Istvn A tananyag hatlyostst elvgezte: Dr. Gyergyk Ferenc (2007) A tananyag hatlyostst elvgezte: Dr. Hoffman Istvn (2010) Dr. Szilvsy Gyrgy Pter (2010) A tananyag hatlyostst elvgezte: Dr. Temesi Istvn (2011) A tananyag hatlyostst elvgezte: Dr. Temesi Istvn (2012) Lektorlta: Dr. Virg Rudolf (2012)
Budapest, 2012. tdik, javtott kiads
TARTALOMJEGYZK
1. AZ LLAMIGAZGATS HELYE AZ LLAMI SZERVEK S A KZIGAZGATS RENDSZERBEN. AZ LLAMIGAZGATS FOGALMI ELEMEI ...................................................... 5 AZ LLAMSZERVEZET MONTESQUIEU-I MODELLJE: A HATALMI GAK ELVLASZTSA .......................... 5 Problmk Montesquieu elmletvel..................................................................................................... 5 A HATALOMMEGOSZTS ELVNEK RVNYESLSE A MAGYAR LLAM MKDSBEN: AZ LLAMI SZERVEK FELPTSNEK RENDSZERE, A KZIGAZGATS HELYE AZ LLAMI SZERVEK RENDSZERBEN .. 7 A Kormny s az llamigazgats tbbi (neki alrendelt) rsze ......................................................... 7 Az Orszggyls s a Kormny ............................................................................................................. 8 A kztrsasgi elnk s a Kormny ....................................................................................................... 8 A kztrsasgi elnk s az nkormnyzatok ..................................................................................... 10 A brsgok s a kzigazgats .............................................................................................................. 10 Az gyszsg s a kzigazgats ........................................................................................................... 10 Az Alkotmnybrsg s a kzigazgats ............................................................................................ 11 Az llami Szmvevszk s az llamigazgats ................................................................................. 11 Az ombudsman s az llamigazgats .................................................................................................. 11 Az Orszggyls s az nkormnyzatok ............................................................................................ 11 A MAGYAR KZIGAZGATS KT ALRENDSZERE: AZ LLAMIGAZGATS S AZ NKORMNYZATI IGAZGATS, VALAMINT EZEK EGYMSHOZ VAL KAPCSOLDSA ....................................................... 11 TRTNETI S NEMZETKZI KITEKINTS ................................................................................................. 15 A modern llamigazgats kialakulsa. Kormnyformk ................................................................. 15 A magyar llamigazgats llamszervezeti helynek trtnete ........................................................ 16
1.1. 1.1.1. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.2.5. 1.2.6. 1.2.7. 1.2.8. 1.2.9. 1.2.10. 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.4.2. 2.
AZ LLAMIGAZGATS FOGALMI ELEMEI S AZ LLAMIGAZGATS FELPTSE ......... 19 HATSKR, ILLETKESSG, JOGHATSG A KZIGAZGATSBAN .......................................................... 19 AZ LLAMIGAZGATSI SZERV FOGALMA ................................................................................................ 19 AZ LLAMIGAZGATSI SZERVEK RENDSZERE ......................................................................................... 20 Az llamigazgatsi szervek feladat szempont osztlyozsa .......................................................... 20 Az llamigazgatsi szervek terleti szintek szerinti osztlyozsa .................................................. 21 Az llamigazgatsi szervek egyms kztti kapcsolata alapjn trtn osztlyozsa ................. 23 AZ LLAMIGAZGATSI SZERV MKDST MEGHATROZ ELVEK: HATSKR-TELEPTS, KIADMNYOZS, SZOLGLATI T, AZ IRNYTSRA, FELGYELETRE, ELLENRZSRE VONATKOZ SZABLYOK RVID TTEKINTSE ............................................................................................................. 24 A hatskr truhzsa s a kiadmnyozs ......................................................................................... 24 A szolglati t s a szignls................................................................................................................. 25 Az irnytsrl, a felgyeletrl s az ellenrzsrl rviden .......................................................... 26 AZ LLAMIGAZGATS SZEMLYZETE, AZ LLAMIGAZGATSI SZERVEK FELPTSE, AZ LLAMIGAZGATSI SZERVEK SZERVEZETI RENDJRE S MKDSRE VONATKOZ SZABLYOK ........ 28 Az llamigazgats szemlyzete ............................................................................................................ 28 Az llamigazgatsi szervek felptse ................................................................................................. 30 A kzigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendje: a mkdsi rendet kialakt szablyzatok ............................................................................................................................................ 31 AZ LLAMIGAZGATS FELELSSGI RENDSZERE .................................................................................... 33 DNTS AZ LLAMIGAZGATSBAN ........................................................................................................ 34 Az llamigazgatsi dnts fogalma ..................................................................................................... 34 Mrlegelsi jogkr .................................................................................................................................. 34 A diszkrecionlis dnts ........................................................................................................................ 36 A mltnyossgi jogkrben hozott dnts .......................................................................................... 37
2.1. 2.2. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.4.
2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. 2.6. 2.7. 2.7.1. 2.7.2. 2.7.3. 2.7.4.
Tartalomjegyzk 2.7.5. 2.7.5.1. 3. A kzigazgats cselekmnyei ............................................................................................................... 38 Az llamigazgatsi aktusok fajti ......................................................................................................... 39
AZ LLAMIGAZGATS FELPTSE .................................................................................................... 43 A KZPONTI KZIGAZGATSI SZERVEK .................................................................................................. 45 A Kormny .............................................................................................................................................. 45 A Miniszterelnksg, valamint a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, mint a Kormny koordincirt felels segdszervei ..................................................................................................... 46 A Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, valamint a kormnyzati dntsek elksztsnek rendje ........................................................................................................................... 47 A minisztriumok ................................................................................................................................... 57 A nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek ................................ 62 A TERLETI S HELYI LLAMIGAZGATSI SZERVEK ................................................................................ 64 A terleti llamigazgatsi szervek ....................................................................................................... 65 A JEGYZK S A POLGRMESTERI HIVATAL GYINTZJNEK SPECILIS JOGLLSA, HATSKRE A KZIGAZGATS EGYSGES MKDSE SZEMPONTJBL ........................................................................ 70
3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.2.1. 3.1.3. 3.1.4. 3.2. 3.2.1. 3.3. 4.
AZ LLAMIGAZGATS MKDSE ................................................................................................... 73 AZ LLAMIGAZGATS RENDELTETSE S FUNKCII ............................................................................... 73 Vdelmi funkcik ................................................................................................................................... 75 Biztonsgi funkcik ................................................................................................................................ 75 Nemzetkzi politikai funkcik ............................................................................................................. 75 Gazdasgi funkcik ................................................................................................................................ 75 Kzszolgltats-szervez funkci ........................................................................................................ 76 Az llamszervezet mkdst biztost funkcik ............................................................................. 76 AZ LLAMIGAZGATSI FELADATOK LTALNOS JELLEMZSE............................................................... 77 Alapfogalmak .......................................................................................................................................... 77 Az ltalnos kzrdek megjelense az llamigazgatsi feladatokban ............................................ 79 AZ LLAMIGAZGATS MKDSNEK TAGOLSA................................................................................. 81 AZ LLAMIGAZGATS KZHATALOM BIRTOKBAN VGZETT TEVKENYSGEI .................................... 83 Az llamigazgatsi szervek jogalkot tevkenysge ......................................................................... 83 Az llamigazgatsi szervek hatsgi tevkenysge .......................................................................... 84 A hatsgi jogalkalmazs ...................................................................................................................... 85 A hatsgi felgyelet ............................................................................................................................. 87 A hatsg szakmai s szolgltat tevkenysge ................................................................................ 88 HIERARCHIKUS IGAZGATS ..................................................................................................................... 89 Az llamigazgatsi szervek bels igazgatsa ..................................................................................... 89 Az alrendelt llamigazgatsi szervek irnytsa .............................................................................. 89 AZ LLAMI VAGYONNAL GAZDLKOD SZOLGLTAT S GAZDLKOD SZERVEZETEK IGAZGATSA............................................................................................................................................. 90
4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5. 4.1.6. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.3. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5. 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.6. 5.
AZ LLAMIGAZGATS HELYE AZ EURPAI KZIGAZGATSI TRBEN .............................. 93 A KZS EURPAI KZIGAZGATSI TRRL ........................................................................................... 93 A KZPONTI LLAMIGAZGATSI SZERVEK KAPCSOLDSA AZ EURPAI KZIGAZGATSI TRHEZ ... 95 Az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg ................................................................................... 95 A szakrti csoport s a trgyalsi llspont kpviselete ................................................................. 98 A terleti (s helyi) llamigazgatsi szervek s llamigazgatsi feladatot ellt nkormnyzati tisztviselk kapcsoldsa az Eurpai Kzigazgatsi Trhez ......................................................... 100 J TENDENCIK AZ LLAMIGAZGATS FEJLESZTSBEN ..................................................................... 102
5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.3.
1.
Az llamigazgats helye az llami szervek s a kzigazgats rendszerben. Az llamigazgats fogalmi elemei
Ebben a fejezetben a kzigazgatsnak (s az annak rszt kpez llamigazgatsnak) az llamszervezetben elfoglalt helyt fogjuk megvizsglni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessk, elszr az llamszervezettel ltalban kell foglalkoznunk, arra nzve kell modelleket fellltanunk. Ennek a modelllsnak az rtelme, hogy az llamszervezetet egyszeren s rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezltal segtsk mkdsnek megrtst. Az albbiakban elssorban a kzigazgatsra koncentrlva kt llamszervezeti modellt ismertetnk: a Montesquieu-fle (hatalmi gak elvlasztsa) s a hatalommegosztsos modellt.
1.1.
Az llamszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi gak elvlasztsa
Charles-Louis Montesquieu (16891755) A trvnyek szellemrl (De lesprit des lois) cm mvben fejtette ki a kvnatos llamszervezetrl szl nzeteit. Az angol llamberendezkedst elemezve gy vlte, hogy a zsarnoksg gy elzhet meg, ha hrom hatalmi gat klntnk el, s azokat szigoran elvlasztjuk egymstl. Montesquieu ltal elklntett hatalmi gak: a trvnyhoz, a vgrehajt (llamf s kormny), s az igazsgszolgltat (brsgok).
Brmelyik kett koncentrcija, egybeolvadsa zsarnoksghoz vezet. E hatalmi gak ugyanis egymst kontrollljk: a vgrehajt hatalmat (a minisztereket) a trvnyhozs felelssgre vonhatja, de a vgrehajt hatalom is megfkezheti a trvnyhozst (llamf feloszlatsi joga); a brsgok fggetlenek a vgrehajt hatalomtl (st, az uralkod kivtelvel eltlhetik a vgrehajt hatalom tagjait), de k sem korltlan hatalom birtokosai, hanem csupn a trvny szjai. Ebbl az eredetileg a kontinentlis monarchik szmra fellltott kvetend pldbl ksbb valsg lett pl. az 1791-es francia alkotmny, vagy pp az jonnan fggetlenn vl szak-amerikai brit gyarmatok [USA] alkotmnya. Az amerikai alkotmny amely mdostsokkal immron tbb mint ktszz ve hatlyos szerint az amerikai elnk s miniszterei alkotjk az egyik, a trvnyhozs (Kongresszus + Szentus) a msik, a brsgok pedig a harmadik hatalmi gat. A brsgoknak azonban (klnsen a Legfelsbb Brsgnak) ersebb a hatalmi pozcija, mint a Montesquieu ltal meglmodott modellben. A hrom hatalmi g szigor elvlasztsa azonban egyrtelmen Montesquieu hatst tkrzi. Ebben a modellben a kzigazgats egyrtelmen a vgrehajt hatalomhoz tartozik. Lnyegben gy definilhat, mint a legfelsbb vgrehajt szervek s a nekik alrendelt vgrehajt szervek sszessge. E tekintetben vita a polgri llamok kzigazgatsnak llamigazgatsra s nkormnyzati kzigazgatsra trtnt differencildst kveten az nkormnyzatok helyt illeten alakult ki. Egyes taln tbbsgi vlekedsek szerint az nkormnyzatok relatv nllsguk ellenre is a vgrehajt hatalmi g rszei, mg msok szerint nem azok, s gy nll, horizontlis hatalmi gat alkotnak. 1.1.1. Problmk Montesquieu elmletvel A tmval foglalkoz llamelmleti s kzjogi rsok ltalban az imnt emltett montesquieu-i trisz lersval kezddnek, majd pedig elkezdik magyarzni, hogy milyen problmk vannak ezzel a modellel, s az mirt nem alkalmas a magyarhoz hasonl llamszervezetek lersra.
5
Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats
Az els problmacsokrot a hatalmi gak sokasodsa alkotja. Ezen bell is egyrszt beszlhetnk a vals llamszervezeti vltozsok nlkl felbukkan j hatalmi gakrl. Az egyik ilyen j hatalmi g az llamfi hatalmi g. Ezen elmlet Benjamin Constant (17671830) nevhez fzhet. llspontja szerint az llamf (kirly) egy olyan nll semleges hatalmi g [pouvoir neutre] birtokosa (teht Montesquieu-vel ellenttben gy vli, hogy nem a vgrehajt hatalom rsze), amely a msik hrom hatalmi g felett llva rkdik az alkotmny psgn. Ezt az llspontot Carl Schmitt jtotta fel a weimari kztrsasg idejn (1931-ben megjelent rsban). A msik, vals llamszervezeti vltozsok nlkl felbukkan j hatalmi g az alkotmnyoz hatalom [pouvoir constituant]. Ez a hatalom a tbbi hatalmi g egyms kzti viszonyait szablyozza (megalkotja az alkotmnyt, elosztja a hatskrket). Ennek a hatalmi gnak az elismersvel egyesteni lehet a hatalmi gak elvlasztsnak elmlett a npszuverenits eszmjvel amennyiben az alkotmnyoz hatalmat a npnek tulajdontjuk. Msrszt beszlhetnk valban jlag ltrejv (teht Montesquieu idejben nem ltez) llamhatalmi szervekrl (alkotmnybrsg [elsknt: 1920 Ausztria], ombudsman [a II. vilghbor utn skandinv mintra terjedt el], szmvevszk [a XIX. szzadtl]), illetve a vgrehajt hatalomtl nllsul korbban is ltez szervekrl gy pldul az gyszsg Magyarorszgon 1949 ta, amely nemcsak az egyrtelmen a vgrehajt hatalom krbe vonhat vdhatsgi feladatokat ltja el, hanem egyben a vgrehajt hatalom trvnyessgnek legfbb re is (ltalnos gyszsgi trvnyessgi felgyelet) , valamint a vgrehajt hatalmon belli nllsg garanciinak kiplsrl (nkormnyzatok). Ezek a problmk tulajdonkppen mg kezelhetk lennnek a Montesquieu-fle hatalmi gak elvlasztsnak elmletvel, ha azt mondannk: nem csupn hrom, hanem nyolc-tz egymstl elvlasztand hatalmi ggal prblnnk lerni a Magyarorszghoz hasonl berendezkeds llamok llamszervezett. A msik problma azonban olyasmi, amit mr nem lehet egyszeren a trisz kibvtsvel megoldani. Ez a problma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (tmnk szempontjbl) annyit jelent: a kormny a parlament (teht a trvnyhozs) bizalmtl fgg, azaz a parlament (tbbsge) brmikor levlthatja a kormnyt. Ez pedig tulajdonkppen azt jelenti, hogy a parlament tbbsge s a kormny sszefondik. Mrpedig Montesquieu alapvet gondolata az volt, hogy ezt a kt hatalmi centrumot el kell vlasztani egymstl azrt, hogy egymst korltozva megakadlyozzk, hogy tlhatalom (zsarnoksg) jhessen ltre. Ma az eurpai llamok tlnyom tbbsgben (gy Magyarorszgon is) azonban parlamentarizmus van, teht a kormny s a parlamenti tbbsg sszeolvad s mg sincs zsarnoksg. Ennek oka a kvetkez: a zsarnoksg megakadlyozshoz nem arra van szksg, hogy mereven elvlasszunk egymstl minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenrizetlenl hatalmat gyakorolni. Ehhez termszetesen arra is szksg van, hogy ne sszpontosuljon tl nagy hatalom egy kzben (hatalommegoszts). Ennek a hatalommegosztsnak egyik (szlssges) formja a hatalmi gak elvlasztsa, de ugyangy alkalmas a zsarnoksg megakadlyozsra, ha ellenrz/felgyel szerveket hozunk ltre, s azok szmra biztostjuk a fggetlensget s gy ellenslyozhat a trvnyhozs (tbbsgnek) s a vgrehajtsnak az sszefondsa is. Eme fggetlensg biztostsnak legfontosabb eszkzei egyrszt az ellenrzsi hatskrknek az alkotmnyban val rgztse, msrszt pedig a szemlyi sszefrhetetlensgek. Annak vizsglata, hogy Eurpban a zsarnoksg megelzsre mirt pp a hatalommegosztsos mdszert s mirt nem a hatalmi gak elvlasztsnak mdszert vlasztottk, rszletes jogtrtneti s politikatrtneti vizsglatokat ignyelne; erre itt nincs lehetsgnk.
llamigazgats 1. Az llamigazgats helye az llami szervek s a kzigazgats rendszerben. Az llamigazgats fogalmi elemei
Az emltettek miatt, amikor a magyar llamszervezetet lerjuk, a Montesquieu-fle hatalmi gak elvlasztsa mellett inkbb hatalommegosztsrl, s benne az egyes llami szervek s az llamigazgats viszonyrl kell beszlnnk.
1.2.
A hatalommegoszts elvnek rvnyeslse a magyar llam mkdsben: az llami szervek felptsnek rendszere, a kzigazgats helye az llami szervek rendszerben
Az elkvetkezkben a hatalommegoszts korbbiakban ismertetett elvre tekintettel a magyar llamszervezet legfontosabb szerveinek a kzigazgatshoz val viszonyt rjuk le.
1.2.1.
A Kormny s az llamigazgats tbbi (neki alrendelt) rsze
A Kormny s az llamigazgats neki alrendelt rsze alkotja egytt az llamigazgatst. Maga a Kormny is az llamigazgats rsze, mghozz annak cscsszerve. Esetnkben a legfontosabb krds, amely megvizsgland: jogilag mennyiben alkot kln hatalmi centrumot az llamigazgats a Kormnyhoz kpest? A vlasz: kevss. Az llamigazgats ugyanis pp arrl ismerszik meg, hogy a Kormnynak alrendelt [az Alaptrvny 15. cikk (2) bekezdse szerint a Kormnya kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre]. Az llamigazgats jelents rszvel szemben a Kormny tovbbi, hatkony befolysolst biztost jogostvnya van: utasthatja azt. Msrszrl azonban nincs joga a Kormnynak arra, hogy llamigazgatsi gyekben maga dntsn az llamigazgatsi szervek helyett, azoknak hatskrt nem vonhatja el. Ugyancsak az alrendelt llamigazgatsi szervek helyzett ersti a Kormnnyal szemben, hogy a Kormny az llamigazgats neki alrendelt szervei ltal elksztett anyagokat fogadja el (pl. kormnyrendelet formjban). Nem lehetsges ugyanakkor az llamigazgats alrendelt szerveit a Kormnnyal szembeni ellenslyknt felfogni, mert nem kpes egysges akaratot kifejteni a Kormnnyal szemben. Ennek oka, hogy szervezetileg az llamigazgats klnfle szerveit csupn kzs cscsszervk (a Kormny) kti ssze. A modern llamfejlds viszonylag j eredmnye, hogy olyan egyrtelmen llamigazgatsi feladatot ellt szervek alakultak ki, amelyek br az llamigazgats rszt kpezik, m fggetlenek attl (autonm llamigazgatsi szervek s nll szablyoz szervek). Az autonm llamigazgatsi szervek s az nll szablyoz szervek ltrehozst tbb krlmny indokolta. Bernyi Sndor csoportostst alapul vve kiemelhetjk, hogy bizonyos terleteken az rdekeltek arra trekedtek, hogy rszt vehessenek az igazgatsi tevkenysgek elltsban. Erre j plda a hazai autonm llamigazgatsi szervek kzl a Kzbeszerzsek Tancsa, amely mind az ajnlattevk, mind az ajnlatkrk rszvtelt biztostja a kzbeszerzsekkel kapcsolatos jogvdelem krben. Szintn fontos ignyknt jelentkezett a terlet depolitizlsa, azaz a vgs soron politikai testletknt mkd Kormny irnytsi jogainak kizrsa. Szintn ignyknt jelent meg az alkotmnyos alapjogok vdelme, a kvzi brskod funkci elltshoz kapcsold, a brsgokhoz hasonl autonmia biztostsa. Emellett a szakmai tevkenysg sznvonalnak emelse, valamint a gazdlkodsi, eredmnyessgi tnyezk biztostsa rdekben szerveztek autonm llamigazgatsi szerveket. Az nll szablyoz szervek, miknt az elnevezs is mutatja, nem csak jogalkalmaz, hatsgi tevkenysget vgeznek, hanem normaalkotsra is jogosultak, vagyis jogalkotsi jogkrrel rendelkeznek (rendeletalkots). Hasonlan az autonm llamigazgatsi szervekhez, az llamigazgatstl - s klnsen a Kormnytl - fggetlenek.
A helyzet teht a kvetkez: a Kormny s az llamigazgats neki alrendelt rsze sszefond hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban klnbztetni a Kormny llamigazgatst irnyt, valamint kormnyzati politikai funkciit.)
1.2.2.
Az Orszggyls s a Kormny
Magyarorszg parlamentris kormnyformj kztrsasg. A kormnyforma a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom viszonyt jellemzi, abbl a szempontbl, hogy melyik hatalmi g tekinthet ersebbnek a viszonylagos egyensly ellenre is (pl. parlamentris, prezidencilis). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti tbbsg s a Kormny sszefondik, ugyanis a parlament a tekintetben ersebb a Kormnynl, hogy a parlamenti tbbsg megbuktathatja a Kormnyt (bizalmatlansgi indtvny), azonban a Kormny nem oszlathatja fel az Orszggylst. A miniszterelnkt a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls vlasztja abszolt tbbsggel. A minisztereket azonban mr nem az Orszggyls vlasztja, hanem a miniszterelnk javaslatra nevezi ki a kztrsasgi elnk. A minisztereket teht nem lehet az Orszggylsben egyenknt levltani: csak a miniszterelnk ellen lehet bizalmatlansgi indtvnyt benyjtani, s ennek sikere esetn az egsz Kormnynak mennie kell (kancellrdemokrcia). Az Orszggylssel szemben teht a valdi felelssget a miniszterelnk egy szemlyben viseli; kormnynak tagjait (alkotmnyjogilag) tetszs szerint lltja ssze. A bizalmatlansgi indtvny konstruktv (nem destruktv), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnkt levltani, ha ugyanazzal a szavazssal az j miniszterelnkt is megvlasztjk. Ennek az az rtelme, hogy nehogy sorozatos kormnyvlsgok alakuljanak ki (amikor csupn gyvezet kormnyok irnytjk az orszgot). Az Orszggyls azonban a miniszteri kinevezs megkerlhetetlen tnyezjv vlt azzal, hogy a kzponti llamigazgatsi szervekrl szl 2010. vi XLIII. trvny 40. (2) bekezdse kimondja, hogy a miniszteri tisztsgre javasolt szemlyt az Orszggylsnek a miniszter feladatkre szerinti bizottsga a kinevezst megelzen meghallgatja. Br a bizottsgi meghallgats eredmnye nem ktelez a kztrsasgi elnkre nzve, azonban a meghallgats lefolytatsnak elmaradsa esetn nem kerlhet sor a miniszter kinevezsre. Az Orszggylsnek szmos ellenrzsi (informldsi) joga van a Kormnnyal szemben: krds, azonnali krds, interpellci, vizsglbizottsg fellltsa, bizottsgi meghallgats. Ezen kvl fontos mg kettjk viszonyrl megjegyezni, hogy az Orszggyls ltal alkotott jogszablyok (trvnyek) hatlyon kvl helyezhetik a Kormny ltal alkotott jogszablyokat (kormnyrendeleteket).
1.2.3.
A kztrsasgi elnk s a Kormny
A kztrsasgi elnknek a magyar llamszervezetben elfoglalt helyt illeten megoszlanak a vlemnyek. Egyesek nll, (prt)semleges hatalmi gknt fogjk fel, msok a Kormnnyal s az nkormnyzatokkal egytt a vgrehajt hatalomba soroljk. Az eddigi alkotmnyos gyakorlat alapjn az llthat, hogy a magyar llamszervezetben a kztrsasgi elnk elklnl a Kormnytl, de kzel sem nevezhet (prt)semleges hatalmi tnyeznek. S ez nem valamifle diszfunkci (hibs mkds) kvetkezmnye, hanem gy lett beprogramozva a magyar Alkotmnyba (ma mr Alaptrvnybe), hiszen a kztrsasgi elnkt a prtpolitika szntere, az Orszggyls vlasztja, s szemlye minden alkalommal politikai alku trgya. A kzvetlen politikai szerepls termszetesen tilos, de adott esetben egyrtelmen megnyilvnulhat a politikai szimptia.
Az Alaptrvnynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdse], mely szerint a kztrsasgi elnk kifejezi a nemzet egysgt, alapveten a kztrsasgi elnki szerepfelfogsra s annak megtlsi kritriumra vonatkoz igny. Ez termszetesen nem vltoztat azon, hogy akik azonos politikai oldalon llnak vele, azok kedvelik, a msik oldalon llk pedig valsznleg nem. A politikai kzbeszdben hasznos a kztrsasgi elnk semlegessgre vonatkoz felfogs hangslyozsa, ez ugyanis ezltal elvrss alakul, s gy mg ha nem teszi is teljesen semlegess a kztrsasgi elnkt a politikai csatrozsokba val bekapcsoldst nehezti (illetlenn teszi azt). Azt mondhatjuk teht, hogy: a magyar kztrsasgi elnkk a valsgban nem (prt)semlegesek; az Alaptrvny csak a kzvetlen politizlst tiltja, hiszen a kzvetettet nem is tudja megtiltani (pl. beszdekben meghatrozott rtkek melletti killst); a politikai kzbeszdben clszer a kztrsasgi elnk szerepnek (prt)semleges jellegt hangslyozni, mert gy elvrss alakul a semlegessg, s a jvben ezltal nehezebb (illetlenebb) lesz az Alaptrvnyben megfogalmazott kvnalomtl eltr szerepvllalst, kzvetlen politizlst folytatni. Azt, hogy a kztrsasgi elnk a Kormnytl elklnlt hatalmi tnyez, a kvetkezkkel indokolhatjuk: a kztrsasgi elnk megbzatsnak idtartama nem egyezik a Kormnyval [kztrsasgi elnk: 5 v; Kormny: az j Orszggyls alakul lsig (4 v)]; az Alaptrvny ms s ms hatskrrel ruhzza fel a kt szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a msiktl; az Orszggyls ms s ms szavazatarnyokkal illetve indokokkal tltheti be ezt a pozcit; az Orszggyls a miniszterelnkt visszahvhatja, a kztrsasgi elnkt azonban nem; a kztrsasgi elnki tisztsggel sszefrhetetlen a kormnytagsg. Az emltett rvek kzl a msodik a legfontosabb (br nmagban nem lenne elegend az elklnltsg indokolshoz). A magyar llamszervezetben a kztrsasgi elnk (llamf) teht nll, a Kormnytl (s a Kormnynak alrendelt llamigazgatsi szervektl), valamint az nkormnyzatoktl elklnlt hatalmi tnyez. (Kzigazgatst irnyt funkcit azonban ellenttben a prezidencilis s flprezidencilis rendszerektl nem lt el.) A kztrsasgi elnk azonban mind a Kormnnyal, mind az nkormnyzati igazgatssal kapcsolatban rendelkezik feladat- s hatskrkkel. A kztrsasgi elnknek az llamigazgatssal kapcsolatos legfontosabb jogostvnyai a kinevezsi jogok (miniszterek, llamtitkrok, egyes autonm llamigazgatsi szervek vezeti, tbornokok, nagykvetek) s a miniszterelnk szemlyre az Orszggylsnek val javaslatttel. A Kormny legfontosabb jogostvnya a kztrsasgi elnkkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzssel vlnak rvnyess: ez azon jogi fikci kvetkezmnye, amely szerint a kztrsasgi elnk nem politikus, gy politikai felelssggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzssel a feladat- s hatskrrel rendelkez miniszter a dntsrt val politikai felelssget tvllalja a kztrsasgi elnktl.
1.2.4.
A kztrsasgi elnk s az nkormnyzatok
A kztrsasgi elnk a kzigazgats ksbbiekben kifejtend msik nagy alrendszere, az nkormnyzati igazgats terletn is jelents feladat- s hatskrkkel rendelkezik. Ez a feladat- s hatskr ktirny, egyrszt terletszervezsi jelleg, amelynek keretben az rintett nkormnyzatok kezdemnyezsre dnt a vrosi cm adomnyozsrl, tovbb a kzsg alaktsrl, egyestsrl, a kzsgegyests megszntetsrl, a vros, kzsg elnevezsrl. A msik feladatkre az nkormnyzati rendszer slyos rendellenes (alaptrvny-ellenes) mkdsnek korrekcija krbe tartozik, ugyanis megbzza az illetkes fvrosi vagy megyei kormnyhivatal vezetjt meghatrozott nkormnyzati, tovbb az llamigazgatsi feladatok elltsnak irnytsra az j kpvisel-testlet megvlasztsig terjed idre , ha az Orszggyls a helyi kpvisel-testletet feloszlatja (az nkormnyzatok Orszggyls ltali feloszlatst lsd albb).
1.2.5.
A brsgok s a kzigazgats
A kzigazgatsi gy az llamigazgatsi hatrozatok brsg eltt megtmadhatk. Az ilyen perekben a hatrozatot hoz kzigazgatsi szerv az alperes, s a hatrozatot srelmesnek (jogsrtnek) tall szemly (vagy msik kzigazgatsi szerv) pedig a felperes. Ez a megtmadsi lehetsg vonatkozik mind az nkormnyzati, mind az llamigazgatsi hatrozatokra. A brsg a jogszablysrt kzigazgatsi hatrozatot megsemmisti vagy megvltoztatja.
1.2.6.
Az gyszsg s a kzigazgats
Az gyszsgnek a Kormnynl alacsonyabb szint llamigazgatsi szervekkel szemben trvnyessgi felgyeleti jogkre van. Az, hogy az nkormnyzatokkal szemben van-e ilyen jogkre, vitatott; a helyi nkormnyzatok feletti trvnyessgi felgyeletet a Kormny biztostja a fvrosi s megyei kormnyhivatal tjn [Alaptrvny 34. cikk (4) bekezds]. Ugyanakkor az gyszsgrl szl trvny szerint az gyszsg a kzrdek vdelme rdekben kzremkdik annak biztostsban, hogy mindenki betartsa a trvnyeket. Az gysz jogszablyok megsrtse esetn fellp a trvnyessg rdekben. Ha trvny msknt nem rendelkezik, fellpsre akkor kteles, ha a trvnysrts megszntetsre hivatott szerv az Alaptrvnyben, valamint trvnyben s ms jogszablyban vagy kzjogi szervezetszablyoz eszkzben meghatrozott - ktelezettsge ellenre a szksges intzkedst nem teszi meg, vagy ha a trvnysrtsbl ered jogsrelem elhrtsa rdekben azonnali gyszi intzkedsre van szksg. Ezen kvl az gyszsgi gyakorlat a trvnyessgi felgyelet eszkzeivel az nkormnyzati hatsgi gyek tekintetben is szokott lni, arra figyelemmel, hogy az gysz kzigazgatsi hatsgi gyben hozott dntsekkel szemben lhet ezen intzkedsi jogostvnyval, a kzigazgatsi gyek krbe pedig az nkormnyzati hatsgi gy is beletartozik. Ezt alapozza meg az gyszsgrl szl trvny, amely szerint az gysz ellenrzi a kzigazgatsi hatsgok, valamint a brsgon kvli ms jogalkalmaz szervek ltal hozott egyedi, brsg ltal fell nem brlt jogers vagy vgrehajthat dntsek, valamint hatsgi intzkedsek trvnyessgt. A gyakorlatban ez a kvetkezket jelenti: Az gysz gyszi fellpssel hatsgi eljrst kezdemnyez s jogorvoslatot terjeszt el. Intzkedsnek megalapozsa rdekben hivatalbl vizsglatot folytat, ha a tudomsra jutott adat vagy ms krlmny megalapozottan slyos trvnysrtsre, mulasztsra vagy trvnysrt llapotra utal. Ha a trvnysrtst elkvet fl maga is kpes orvosolni a trvnysrtst, akkor az gysz nkntes teljestsre trtn felhvssal l.
Ha a hinyossg nem minsl jogsrtsnek vagy olyan csekly jelentsg, hogy nem indokolt a fellps, az gysz jelzsben hvja fel az illetkes szerv vezetjnek figyelmt. Az gyszsg - az ltalnos trvnyessgi felgyelet jogra is figyelemmel - Magyarorszgon Nyugat-Eurpval ellenttben nem a Kormnynak van alrendelve, hanem az Orszggylsnek.
1.2.7.
Az Alkotmnybrsg s a kzigazgats
A kzigazgats (llamigazgats s nkormnyzatok) normatv aktusai (pl. rendeletek) Alkotmnybrsg eltt megtmadhatak (utlagos normakontroll). Az Alkotmnybrsg megsemmisti a megtmadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezseit), ha az ellenttes az Alaptrvnnyel (ilyen eset az is, ha magasabb szint jogszablyba tkzik).
1.2.8.
Az llami Szmvevszk s az llamigazgats
Az llami Szmvevszk (SZ) az Orszggyls pnzgyi s gazdasgi ellenrz szerve. Az SZ tulajdonkppen a kzigazgats egsznek gazdlkodst ellenrzi, mghozz nemcsak annak trvnyessgt, hanem annak clszersgt s eredmnyessgt is. Az SZ-nak fszablyknt nincs joga sajt hatskrben szankcionlni (csupn brsghoz vagy a nyilvnossghoz fordulhat), de megelz intzkedsknt zrols irnt intzkedhet, ill. a pnzeszkzk tovbbi felhasznlst felfggesztheti. Ugyanakkor az SZ ellenrzsnek akadlyozsa meghatrozott krlmnyek kztt bntetjogilag szankcionlt is lehet.
1.2.9.
Az ombudsman s az llamigazgats
Az ombudsman (alapvet jogok biztosa) az Orszggyls ltal vlasztott tisztsgvisel, akinek feladata az alkotmnyos jogokat srt visszssgok kivizsglsa. Az ombudsman s helyetteseinek hatskre (az alkotmnyos jogok szempontjbl) a kzigazgats egszre kiterjed. Az ilyen visszssgok feltrsa esetn ajnlssal fordul az ellenrztt kzigazgatsi szerv fel. Az SZ-hoz hasonlan csupn ellenrzsi (informldsi) joga van, s sajt jogon nem intzkedhet (nem szankcionlhat), csupn brsgi, alkotmnybrsgi eljrst kezdemnyezhet, ill. a nyilvnossghoz fordulhat.
1.2.10. Az Orszggyls s az nkormnyzatok

Az Orszggyls a Kormny az Alkotmnybrsg vlemnynek kikrse utn elterjesztett javaslatra feloszlatja azt a helyi kpvisel-testletet, amelynek mkdse az Alaptrvnnyel ellenttes; dnt tovbb a megyk terletrl, nevrl, szkhelyrl, a megyei jog vross nyilvntsrl s a fvrosi kerletek kialaktsrl. Az Orszggyls tovbb minstett tbbsggel elfogadott n. sarkalatos trvnyt alkot az nkormnyzatokrl, amelyben szablyozza azok mkdsnek alapvonalait. Az nkormnyzatok ltal alkotott jogszablyok (nkormnyzati rendeletek) nem lehetnek ellenttesek sem az Orszggyls ltal alkotott jogszablyokkal (trvnyekkel), sem egyb ms jogszabllyal.
1.3.
A magyar kzigazgats kt alrendszere: az llamigazgats s az nkormnyzati igazgats, valamint ezek egymshoz val kapcsoldsa
A magyar kzigazgats kt alrendszerre tagoldik: a ksbbiekben rszletesen bemutatand llamigazgatsra s az llamigazgatssal szemben relatv autonmival rendelkez nkormnyzati igazgatsra.
11
A jelenlegi tbbsgi tudomnyos llspont szerint az nkormnyzatok szintn a vgrehajt hatalom rszt kpez kzigazgatsi rendszer integrns rszei. Az nkormnyzatoknak a kzigazgatshoz ktdse nyilvnul meg tbbek kztt abban, hogy az nkormnyzati hatsgi igazgatsra is kiterjed a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny (a Ket.) hatlya. A relatv autonmia ezeken a terleteken is szlelhet, hiszen az tv. s a helyi rendeletek szablyai szmos eltr szablyt fogalmazhatnak meg. Az nkormnyzatok autonmijt (nllsgt) az Alaptrvny biztostja. Ez az nllsg azonban nem jelenti azt, hogy az llamigazgatsnak ne lennnek klnfle jogostvnyai az nkormnyzatokkal szemben. Ezeket a jogosultsgokat a helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny s a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. trvny rszletesen szablyozza azzal, hogy utbbi tbb lpcsben fokozatosan vltja fel elbbit (egyes rendelkezsei mr 2012. janur 1-n hatlyba lptek). Maga a Kormny az nkormnyzatokkal kapcsolatban a kvetkez feladatokkal rendelkezik: a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels kzigazgatsi s igazsggyi miniszter irnytsval, a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels szerv vagyis a fvrosi, megyei kormnyhivatalok - tjn biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett; javaslatot terjeszt az Orszggylshez az Alkotmnnyal ellenttesen mkd helyi kpvisel-testlet feloszlatsra (az nkormnyzatok Orszggyls ltali feloszlatst lsd albb); jogosult indtvnyozni az Alkotmnybrsgnl az nkormnyzati rendelet Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt; rendeletben hatrozza meg a helyi kzszolglat kpestsi elrsait; irnytja az llamigazgatsi feladatok elltst, s gondoskodik vgrehajtsuk feltteleirl; a terletszervezsi eljrsrl szl trvnyben foglaltak szerint dnts-elksztknt kzremkdik az Orszggyls hatskrbe tartoz terletszervezsi krdsekben (ez a trvny 2012. december 31.-ig hatlyos, ezt a feladatt 2013. janur 1.-i hatllyal az j nkormnyzati trvny hatrozza meg); dnt az llamigazgatsi szerv s a helyi nkormnyzat kztt keletkez jogilag szablyozott ms eljrs keretbe nem tartoz vitban. A helyi nkormnyzatokrt felels miniszter (a 2010. vi XLII. trvny alapjn) jelenleg a belgyminiszter feladatai a kvetkezk: kzremkdik a helyi nkormnyzatok feladatt s hatskrt, a polgrmester, a fpolgrmester, a fvrosi s megyei kormnyhivatal tevkenysgt rint jogszablyok, kzjogi szervezetszablyoz eszkzk s egyedi llami dntsek tervezeteinek elksztsben; sszehangolja a helyi nkormnyzatok mkdsvel sszefgg teleplsfejleszts, valamint a megyei nkormnyzatok mkdsvel sszefgg fejleszts, tervezs s gazdlkods kormnyzati feladatait; A helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels miniszter (a 2010. vi XLII. trvny alapjn) jelenleg a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter feladatai a kvetkezk: elkszti az Orszggyls s a kztrsasgi elnk hatskrbe tartoz terletszervezsi dntseket; kezdemnyezi a Kormnynl az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd helyi kpviseltestlet feloszlatsra vonatkoz orszggylsi elterjeszts benyjtst.
A feladat- s hatskrrel rendelkez miniszter, vagyis valamennyi rintett szakminiszter: rendeletben hatrozza meg a polgrmester, a fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke, a jegyz, a fjegyz, a fvrosi s megyei kormnyhivatal llamigazgatsi feladatai elltsnak szakmai szablyait, s ellenrzi azok rvnyeslst; rendeletben szablyozza a helyi nkormnyzatok ltal fenntartott intzmnyek mkdsnek szakmai kvetelmnyeit, az intzmnyek dolgozinak kpestsi elrsait, ellenrzi az elrsok rvnyeslst; az elzekben emltett ellenrzsek eredmnyrl tjkoztatja a helyi nkormnyzatot, javaslatot tesz a hinyossgok megszntetsre, kezdemnyezheti, hogy a kpviseltestlet trgyalja meg az ellenrzs tapasztalatait, trvnysrts esetn tjkoztatja a trvnyessgi ellenrzst ellt szervet; tjkoztatja a helyi nkormnyzatot a kzponti gazatpolitikai clokrl, a szablyozsi eszkzkrl, s biztostja szmukra az gazati feladatok elltshoz szksges informcit; a helyi nkormnyzatoktl gazati feladatai krben adatokat s tjkoztatst krhet, amelyet az nkormnyzat kteles teljesteni; a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meghatrozott cmen s felttelekkel a helyi nkormnyzat rszre pnzgyi tmogatst nyjthat. A kvetkez llami szerv, amelyrl beszlnnk kell e tmban, a fvrosi s megyei kormnyhivatalok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek nkormnyzatokkal kapcsolatos jogait megrtsk, elbb az nkormnyzatok ltal gyakorolt hatskrket kt csoportra kell osztanunk. Nevezetesen: nkormnyzati sajt hatskr; az nkormnyzat egyes szervei ltal gyakorolt llamigazgatsi hatskr.
Az nkormnyzatok ugyanis nemcsak a helyi kzgyeket igazgatjk (nkormnyzati sajt hatskr), hanem az nkormnyzatok egyes szervei s tisztsgviseli (a jegyz, a polgrmesteri hivatal kijellt gyintzje, valamint kivtelesen a polgrmester is) az llamigazgats feladatait is elltjk. Az nkormnyzatok sajt feladatai, vagyis a helyi kzgyek tekintetben ktelez feladatot csak trvny llapthat meg arnyos kltsgvetsi tmogats egyidej biztostsval. llamigazgatsi feladatot, hatsgi hatskrt trvny vagy kormnyrendelet llapthat meg a jegyznek, a fjegyznek s kivtelesen a kpvisel-testlet hivatala gyintzjnek is. Trvny vagy trvny felhatalmazsa alapjn kormnyrendelet llamigazgatsi hatsgi hatskrrel ruhzhatja fel kivtelesen a polgrmestert, a fpolgrmestert, a megyei kzgyls elnkt. Az llamigazgats nkormnyzatokkal s szerveikkel szembeni jogostvnyai annak fnyben vltoznak, hogy nkormnyzati sajt hatskrrl vagy pedig szervei ltal gyakorolt llamigazgatsi hatskrrl van sz. Az elbbi esetben a fvrosi s megyei kormnyhivatalok trvnyessgi felgyeleti jogkrkben jrnak el. A msodik esetben (llamigazgatsi hatskrk) mr felgyeleti (hatrozatmegsemmistsi) joggal brnak az nkormnyzatokkal szemben. A fvrosi s megyei kormnyhivatal a 2010. vi CXXVI. trvny szablyai szerint dnts-elkszt s javaslattev szervknt is kzremkdik a Kormny s a helyi nkormnyzatokrt felels miniszter, a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels miniszter nkormnyzati trvnyben meghatrozott, az nkormnyzatokkal kapcsolatos feladatai elltsban. A hivatal tovbb kzremkdik a szakmai irnyt miniszter nkormnyzati trvnyben meghatrozott, helyi nkormnyzatokkal sszefgg egyes feladatainak elltsban. Amennyiben a hivatal ezen feladatai elltsa sorn jogszablysrtst szlel, kezdemnyezi a feladat- s hatskrrel rendelkez, illetkes llami szerv eljrsnak a megindtst.
13
A fvrosi s megyei kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti (azrt trvnyessgi, mert clszersget nem vizsgl, csak jogszersget) jogkrben eljrva legalbb harminc napos hatrid tzsvel felhvja az rintett nkormnyzatot a jogszablysrts rvnysrts megszntetsre (trvnyessgi felhvs). Az rintett a felhvsban foglaltakat kteles megvizsglni, s a megadott hatridn bell az annak alapjn tett intzkedsrl vagy egyet nem rtsrl a kormnyhivatalt tjkoztatni rsban. Ha a megadott hatridn bell intzkeds nem trtnt, a kormnyhivatal az albbi intzkedseket teheti: kezdemnyezheti a kpvisel-testlet sszehvst, valamint - ha trvnyessgi krdsek kpvisel-testlet ltal trtn megtrgyalsa a helyi nkormnyzat trvnyes mkdsnek biztostsa rdekben indokolt - sszehvja a kpvisel-testlet lst; kezdemnyezheti a Kormnynl, hogy indtvnyozza az Alkotmnybrsgnl az nkormnyzati rendelet Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt; kezdemnyezheti a trvnyszknl az nkormnyzat hatrozatnak fellvizsglatt; kezdemnyezheti a hatrozathozatali, feladat elltsi ktelezettsgt nem teljest helyi nkormnyzattal szemben brsgi eljrs megindtst, a hatrozathozatal ptlsnak elrendelst; javasolhatja a kzigazgatsi s igazsggyi miniszternek, hogy kezdemnyezze a Kormnynl az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd kpvisel-testlet feloszlatst; kezdemnyezheti a Magyar llamkincstrnl a kzponti kltsgvetsbl jr tmogats jogszablyban meghatrozott rsznek visszatartst vagy megvonst; pert indthat a sorozatos trvnysrtst elkvet polgrmester tisztsgnek megszntetse irnt; fegyelmi eljrst kezdemnyezhet a helyi nkormnyzat polgrmestere ellen s a polgrmesternl a jegyz ellen; kezdemnyezheti a helyi nkormnyzat gazdlkodst rint vizsglat lefolytatst az llami Szmvevszknl; szakmai segtsget nyjt a helyi nkormnyzatnak a feladat- s hatskrbe tartoz gyben; trvnyessgi felgyeleti brsgot szabhat ki a helyi nkormnyzatra az tv.-ben meghatrozott esetekben. A trvnysrt hatrozat brsgi fellvizsglatra a pert a helyi nkormnyzat, illetve a polgrmester ellen a megadott hatrid lejrttl szmtott harminc napon bell lehet megindtani. A kereset benyjtsnak a dnts vgrehajtsra halaszt hatlya nincs, de a vgrehajts felfggesztst a brsgtl lehet krni. Ha a jogszablysrt dnts vgrehajtsa a kzrdek slyos srelmvel vagy elhrthatatlan krral jrna, a vgrehajts felfggesztst az rintett egyidej rtestsvel krni kell a brsgtl. A kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti jogkrben vizsglja, hogy a helyi nkormnyzat: szervezete, mkdse, dntshozatali eljrsa s dntsei (rendelete, hatrozata) megfelelnek-e a jogszablyoknak, valamint trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsgt s jogszablyon alapul feladat elltsi (kzszolgltatsi) ktelezettsgt teljesti-e.
Nem terjed ki a kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti jogkre azokra az nkormnyzati hatrozatokra, amelyek alapjn: munkagyi vitnak, illetve kzszolglati jogviszonybl szrmaz vitnak; kln jogszablyban meghatrozott brsgi vagy llamigazgatsi eljrsnak van helye.
Az nkormnyzati s az llamigazgatsi alrendszer viszonya azonban nem egyirny, nemcsak az llamigazgats rendelkezik jogokkal az nkormnyzati igazgats tekintetben, hanem az nkormnyzati igazgatst is megilleti a vlemnyezs s a javaslatttel joga az llamigazgatsi szervezetrendszer tekintetben, ezrt e krben szlnunk kell mg a felterjesztsi jogrl. A kpvisel-testlet az nkormnyzati jogokat, illetleg a helyi nkormnyzat feladat- s hatskrt rint brmely krdsben kzvetlenl vagy rdekkpviseleti szervezete tjn az adott krdsben hatskrrel rendelkez llami szerv vezetjhez fordulhat, s: tjkoztatst, adatot, szakmai s jogrtelmezsi krdsben llsfoglalst krhet; javaslatot tehet, intzkeds megttelt kezdemnyezheti; az ltala irnytott szerv mkdsvel, illetleg az ltala kibocstott jogszabllyal, jogi irnytsi eszkzzel s egyb dntsvel kapcsolatban vlemnyt nyilvnthat, kifogssal lhet, kezdemnyezheti annak megvltoztatst vagy visszavonst. A megkeresett llamigazgatsi szerv a megkeressre harminc napon bell kteles rdemben vlaszolni. Ha a tjkoztats, illetleg a vlaszads vagy az intzkeds nem a megkeresett szerv hatskrbe tartozik, az kteles a megkeresst hrom napon bell ttenni a hatskrrel rendelkez szervhez, s errl a megkeres helyi nkormnyzatot egyidejleg tjkoztatni. Szintn az llamigazgatst ktelezi az tv. a tekintetben, hogy a dnts-elksztsi s jogalkotsi tevkenysge sorn a Kormny s a szakminiszterek ktelesek egyeztetni az nkormnyzati szvetsgekkel az nkormnyzatokat rint gyekben, valamint a megyei nkormnyzatokkal s a fvrosi nkormnyzatokkal az ket rint gyek s jogszablyok tekintetben.
1.4.
1.4.1.
Trtneti s nemzetkzi kitekints

A modern llamigazgats kialakulsa. Kormnyformk
A modern llamigazgatsok jellemzinek megrtshez szksges trtneti vizsglatunkat az abszolutista llamok kialakulsnl kezdjk. A feudlis szttagoltsg llapotban lv eurpai monarchik a XIVXVIII. szzadban erteljes kzpontostst hajtottak vgre. A helyi elkelsgek (nemesek) jogait megnyirblva a korbbiakhoz kpest jelents mrtkben ersebb llamigazgatst hoztak ltre. Ennek oka a kvetkez volt: a sorozatos s egyre kiterjedtebb eurpai hbork lland hadsereget ignyeltek, az lland hadsereg sok pnzbe kerlt, teht a lakossgot erteljesebben s rendszeresebben kellett adztatni. Ehhez pedig tbb adszedre s adsszerra volt szksg. Ekkortl keletkeznek az els rendszeres llami nyilvntartsok is (adsszersi clbl). A mai rtelemben vett llamigazgats (a kzpontnak alrendelt hierarchikus s az orszg egsz terletre kiterjed igazgats) az abszolutizmus idejre vezethet vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu emltett mve is, amely az akkori kontextusban elssorban a trvnyhozs nagyobb szerephez juttatst s a kirly hatalmnak korltozst szorgalmazta. Ennek a hatalomkorltozsnak a garancijt jelentettk az rott alkotmnyok. Az ilyen alkotmny ltal korltozott monarchikban (alkotmnyos monarchik) az uralkodk mint a vgrehajt hatalom fejei irnytottk az llamigazgatst, de minden intzkedsk csak miniszteri ellenjegyzssel volt rvnyes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodt nem lehetett felelssgre vonni cselekedeteirt, ezrt kellett valaki (a miniszter), aki vllalja a felelssget. A kormnyok, amelyek eredetileg csupn az uralkodk tancsad testletei voltak, fokozatosan nll dntshoz szervekk nttk ki magukat.
15
Az uralkodk lassanknt kivonultak a napi politikbl, s a kormny elnkv (miniszterelnkk) a parlament tbbsgnek bizalmt lvez szemlyt neveztek ki (parlamentris monarchia). A mai Eurpban szmos orszg (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvgia) mkdik ilyen kormnyformban. Tbb orszgban azonban vget vetettek a monarchinak, s kztrsasgot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az llamf megbzatsa korltozott idre szl s nem rkldik. Azokat a kztrsasgokat, ahol a kormny a parlament bizalmtl fgg, parlamentris kztrsasgnak nevezzk (pl. Nmetorszg, Magyarorszg, Olaszorszg). A parlamentris kztrsasgokon bell kln altpust jelentnek a kancellrdemokrcik, ahol a parlamenteknek kizrlag a kormnyfk felelsek, s a Kormny megbzatsa ktdik a kormnyf megbzatshoz: azaz a parlament a kormnyfn keresztl csak az egsz kormnytl vonhatja meg a bizalmat. Ezen altpus modellalkot llama Nmetorszg. Ahol azonban a kormnynak nem kell a parlament bizalmt lveznie, ott prezidencilis kztrsasgrl beszlnk (pl. az USA, az elnevezs onnan ered, hogy az ilyen llamokban a kormnyt a np ltal vlasztott kztrsasgi elnk vezeti, s nincs kln miniszterelnk). A ktfajta kztrsasg kztti tmenetet, amikor egyszerre ltezik egy jogostvnyokkal felruhzott (ers) kztrsasgi elnk aki nem fgg a parlament bizalmtl , s egy a parlament bizalmtl (is) fgg kormny(f), flprezidencilis rendszereknek nevezzk (pl. Franciaorszg, Finnorszg).
1.4.2.
A magyar llamigazgats llamszervezeti helynek trtnete
A Magyarorszggal kapcsolatos trtneti visszatekintst 1867-ben kezdjk. A dualizmus idejn Magyarorszg kormnyformja parlamentris monarchia volt. Ez mint lttuk azt jelenti, hogy a vlasztsokon gyztes prt(koalci) jogosult a kormnyalaktsra; teht az ellenzk esetleg az uralkod esetleges antiptija ellenre is levlthatja a kormnyz prtot. Ez azonban ritka jelensg volt (az els vilghborig mindssze egyszer trtnt meg: az 1905s vlasztsok eredmnyekppen a kisebbsgi Fejrvry- (darabont-)kormny bukst kveten 1906-ban). Az llamigazgats gazdlkodst a szmvevszk ellenrizte, s az llamigazgatsi hatrozatok fellvizsglatt a kzigazgatsi brsgon lehetett krni. A kt hbor kzti magyar kormnyforma alkotmnyos monarchinak nevezhet, a kormnyf szemlye ugyanis nem a parlamenti matematiktl, hanem Horthy Mikls kormnyz bizalmtl fggtt. Az llamszervezet egybknt nem klnbztt jelentsen a dualizmustl (leszmtva persze magnak a dualizmusnak a vgt; s azt, hogy kirly helyett egy hasonl sttus br kevesebb jogostvnnyal rendelkez kormnyz tlttte be az llamfi tisztet). A msodik vilghbor utn rvid ideig (19451947/49) ltez demokratikus magyar llamszervezet jogilag parlamentris kztrsasgnak nevezhet. Ennek kibontakozsra s bejratdsra azonban az vtizedekre berendezked szovjet megszlls okn nem volt lehetsg. A szocializmus idejn az eddigiektl jelentsen eltr llamszervezet alakult ki, amelynek fbb jellemzi a kvetkezk: az llamigazgatst ellenrz/felgyel szerveket megszntettk (szmvevszk, kzigazgatsi brsg); az nkormnyzatisgot felszmoltk, s az llamigazgatsba olvasztottk (tancsrendszer); a kormnytl fggetlen, s a parlamentnek alrendelt gyszsget hoztak ltre; az llamfi tisztsget egy kollektv llamfi testlet (Npkztrsasg Elnki Tancsa) ltta el; az Orszggyls vente nhny napra sszel, valdi hatalommal s ellenrzsi lehetsgekkel nem rendelkez frumm alakult.
A szocializmus idejn maga az llamszervezsi koncepci is gykeresen talakult: az akkori llamelmlet kifejezetten tagadta a hatalommegosztst (ill. a hatalmi gak elvlasztst), s a hatalmi gak egysgnek elvt vallotta. A rendszervltozssal (1989/90) a magyar kormnyforma ismt parlamentris kztrsasg mghozz annak kancellri altpusa lett. Fontos vltozsok tovbb: az ombudsmani tisztsg, az llami Szmvevszk s az Alkotmnybrsg fellltsa; valdi nkormnyzatok ltrehozsa a tancsok helyett; az egyszemlyi llamfi (kztrsasgi elnki) tisztsg, valamint a kzigazgatsi brskods kiszlestse. Ismeretellenrz krdsek: Milyen problmt okoz a parlamentarizmus a hatalommegoszts montesquieu-i elmletnek alkalmazsban? Milyen krlmnyek indokolhatjk autonm llamigazgatsi szervek kialaktst? Mit jelent a bizalmatlansgi indtvny s milyen formkban fordul el? Milyen elemek alkotjk a kzponti kormnyszervek s a helyi nkormnyzatok kapcsolatrendszert? Milyen kormnyzati rendszerek (kormnyformk) vltottk egymst Magyarorszgon a Kiegyezst kveten?
17
2.
2.1.
Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Hatskr, illetkessg, joghatsg a kzigazgatsban
A kzigazgatsi szervek mkdshez s csoportostshoz nlklzhetetlen a hatskr, az illetkessg s a joghatsg fogalmnak meghatrozsa. A hatskr azt mutatja meg, hogy az adott gyben trtn eljrsra, a vonatkoz dnts meghozatalra a klnbz tpus llami szervek kzl melyik jogosult. Ha egy pldval szemlltetjk a hatskr fogalmt, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben kzigazgatsi engedly birtokban lehet szocilis szakostott elltst nyjtani. A hatskr ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely tpus szerv jogosult ezen engedly megadsra, azaz hogy ezt az engedlyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormnyhivatal szervezeti egysgeknt mkd szocilis s gymhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a vlasz egyrtelm: a szocilis s gymhivatalok rendelkeznek hatskrrel.) Az illetkessg azt mutatja meg, hogy az adott gyben trtn eljrsra az azonos tpus szervek kzl pontosan melyik szerv jogosult. Az elz pldt felhozva: az illetkessg alapjn arra kapunk vlaszt, hogy ha egy szervezet Kaposvron akar szocilis szakostott elltsnak minsl idsotthoni bentlaksos elltst nyjt szervezetet ltrehozni, akkor melyik szocilis s gymhivatal brlja el a krelmet (a Somogy Megyei Kormnyhivatal Szocilis s Gymhivatala). Az illetkessg teht az azonos feladatokat ellt szervek kztt terleti alapon osztja el az elintzend gyeket. A hatskrhz s az illetkessghez kapcsoldik a joghatsg krdse, amely azt mutatja meg, hogy egy adott gyben mely llam szervei jogosultak eljrni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan gyben mely szerv, a magyar vagy az osztrk). A kznyelvben (gy a sajtban is) sszemosdik a hatskr s az illetkessg: az illetkes szerv kifejezst sokszor a hatskrrel rendelkez szerv helyett hasznljk. Egy plda: ha valamely, az llampolgrokat rint gyben megkeresik a hatskrrel rendelkez, azaz az gyben eljrni jogosult minisztert, akkor a sajtban a fenti szervet nagyon gyakran illetkes miniszterknt jellik meg, nem pedig hatskrrel rendelkez miniszterknt.
2.2.
Az llamigazgatsi szerv fogalma
A hatskr, illetkessg, joghatsg fogalmnak ttekintse utn az llamigazgats sajtossgainak s fogalmnak meghatrozshoz a kzigazgats fogalmval kell megismerkednnk. Az llam a kzigazgats tjn ltja el klasszikus (kz)feladatait. A kzigazgats olyan kzhatalommal rendelkez igazgatsi tevkenysg-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegoszts elvbl ereden nll hatalmi gknt funkcionlva biztostja a jogllamisg kvetelmnyeinek rvnyeslst. A kzigazgats rendszern bell elklnthet egyrszt az llamigazgatsi szervek rendszere, msrszt az nkormnyzati szervek rendszere. Az llamigazgatsi szervek a kzigazgatsi intzmnyrendszer alrendszert alkotva az albbi sajtossgokkal rendelkeznek: ms llami szervektl elklnlt szervezettel rendelkez jogi szemlyek (amelyek kltsgvetsi szervknt polgri jogi jogalanyisggal is rendelkeznek); jogszablyban meghatrozott feladat- s hatskrrel, valamint igazgatsi jogostvnyokkal rendelkeznek;
19
nll dntsi jogkrrel rendelkeznek; a rendszerint hivatali formban mkd llamigazgatsi szervek ln (jelenleg testleti vezets llamigazgatsi szerv a Kzbeszerzsi Hatsg, amely autonm llamigazgatsi szerv joglls) egyszemlyi felels vezet ll, aki egyben a hatskrk s igazgatsi jogostvnyok cmzettje; az llami kltsgvetsben megllaptott nll kltsgvetssel rendelkeznek. A kzigazgatsi szerv jogkpessge brmely ms jogalanyhoz hasonlan azt jelenti, hogy jogok s ktelezettsgek alanya lehet, konkrtan vgrehajt-rendelkez tevkenysget lthat el. A szerv akkor nyeri el jogkpessgt, amikor ltrehozzk, ami egyttal azt is jelenti, hogy jogalanny vlik. A jogkpessg elemnek kell tekintennk a megfelel eljrsban trtnt ltrehozson tlmenen azt a tnyt is, hogy az adott szervnek jogszably hatskrt biztost, illetve illetkessgi terletet is megllapt.
2.3.
Az llamigazgatsi szervek rendszere
Az llamigazgats szervezeti rendszernek felptst egyidejleg szmos krlmny befolysolja. Ilyen krlmny lehet az aktulis politikai berendezkedsen tl az llamfejlds sorn kialakult hagyomnyos intzmnyek s szervezeti megoldsok kre, tovbb ilyennek tekinthetek a folyamatosan jelentkez nemzetkzi behatsok s kihvsok is. Mindazonltal, a magyar llamigazgats szervezeti rendszernek felptst alapveten hrom rendkvl gyakorlatias szempont alapjn rdemes vizsglni. Ez a hrom a feladat, a terleti szintek s az egyes nll szervek kztti kapcsolat szerinti megkzelts.
2.3.1.
Az llamigazgatsi szervek feladat szempont osztlyozsa
Az llamigazgats szervezeti rendszert a minsgi munkamegosztst megjelent feladat alapjn az ltalnos hatskr, illetve a klns hatskr (ms szval: szakigazgatsi) szervekre lehet felosztani. Az ltalnos hatskr szervek feladatkre kiterjedhet az adott illetkessgi terleten jelentkez valamennyi kzigazgatsi feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatkre nincs korltozva meghatrozott szakfeladatokra. Termszetesen ez nem azt jelenti, hogy az ltalnos hatskr szerv a valsgban is minden ltez kzigazgatsi feladatot ellt: az ltalnos hatskr egy lehetsg, melynek kvetkeztben a szerv brmilyen kzigazgatsi feladatot kaphat. A konkrtan megvalstand feladatokat ahogy minden ms kzigazgatsi szerv esetben is mindig jogszablyok jellik ki. Az ltalnos hatskr szervek ltrehozsnak alapvet oka, hogy az egybknt szakfeladatok szerint tagozd llamigazgatsi (kzigazgatsi) szervek kztt egy adott terleten biztostani kell a megfelel sszhangot, az egysges akarat, valamint az sszes szakfeladatot tfog stratgiai funkci rvnyeslst. Az ltalnos hatskr szerveknek a szkebb rtelemben vett llamigazgatson bell kt tpust klnbztetjk meg: a Kormnyt, illetve annak terleti szerveit a (fvrosi s megyei) kormnyhivatalokat. Ha a teljes kzigazgatst vizsgljuk, jelezni kell, hogy ltalnos hatskr szervek a helyi nkormnyzatok kpvisel-testletei is. A klns hatskr llamigazgatsi szervek jellegzetessge, hogy ezek meghatrozott szakfeladatok elltsra jnnek ltre. Az ilyen szervek ltrehozsnak az alapja a trsadalomban tnylegesen kialakult munkamegoszts. Fajtjukat tekintve a klns hatskr szervek kz sorolhatk egyebek kzt: a minisztriumok,
20
llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse
a nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek (a kormnyhivatalok s a kzponti hivatalok) s mindezeknek alrendelt terleti, ritkbban teleplsi szinten mkd llamigazgatsi szervek, valamint az autonm llamigazgatsi szervek az nll szablyoz szervek, a rendvdelmi szervek.
2.3.2.
Az llamigazgatsi szervek terleti szintek szerinti osztlyozsa
Az llamigazgats szervezetrendszernek terleti tagolsa alapjn alakul ki az a fldrajzi terlet, amelyen egy adott szerv a mkdst kifejtheti (ez az n. illetkessgi terlet). Ebbl a szempontbl elsdlegesen megklnbztethetnk kzponti szerveket, terleti s helyi szerveket. Az llamigazgats kzponti szerveinek illetkessge az egsz orszg terletre kiterjed. E szervek kz tartoznak a kormnyzati szervek, a kzponti llamigazgats Kormnynak alrendelt klns hatskr szervei tovbb az autonm llamigazgatsi szervek, az nll szablyoz szervek vgl a rendvdelmi szervek. A kormnyzati szervek kz tartozik egyrszt maga a Kormny, msrszt ide soroljuk a kormnyzatot kzvetlenl segt szerveket, illetve azon kzponti szerveket, amelyek az egsz llamigazgats irnytsban jtszanak meghatroz szerepet, gy, hogy nem rszei a minisztriumi rendszernek. A Kormny miniszterelnkbl s miniszterekbl ll. A Kormny sszettelt a minisztriumok felsorolsval kln trvny hatrozza meg. A Kormnyt segt szervek kz tartoznak a Miniszterelnksg, a kabinetek, a kormnybizottsgok, a kormnybiztosok, valamint az egyb tancsad, vlemnyez, javaslattev szervek. A kzponti llamigazgats klns hatskr szervei krbe soroljuk a minisztriumokat s a nem minisztriumi joglls kzponti kzigazgatsi szerveket. A minisztriumoknak kt f funkcija van: egyrszt vezetik az llamigazgats feladatkrkbe utalt gt, msrszt irnytjk az alrendelt szerveket. (Egyes vlemnyek szerint nll szervtpusnak tekinthetk a trca nlkli miniszterek is. k mindenkor a Kormny ltal rjuk bzott sajtos feladatokat ltjk el, tovbb alrendelt szervek irnytst-felgyelett is ellthatjk. A sajtos feladat sokszor ppen csak irnytsi feladatot jelent, a rendszervlts ta, 2010-ig hagyomnyosan ilyen volt a polgri nemzetbiztonsgi szolglatok irnytst ellt trca nlkli miniszter szerepe.) Az autonm llamigazgatsi szervek legfontosabb jellemzje, hogy nem llnak a Kormny irnytsa alatt. Specilis feladatkrrel, szervezeti, mkdsi s pnzgyi autonmival azaz: nllsggal is rendelkeznek. (Tananyagunk lezrsakor ngy ilyen szerv mkdik: a Gazdasgi Versenyhivatal, a Kzbeszerzsi Hatsg, az Egyenl Bnsmd Hatsg, valamint a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg.) Az ilyen tpus, a fejlett orszgokban egyre szaporod n. autonm struktrk jellegzetessge az, hogy kzigazgatsi feladatot ltnak el, de a vgrehajt hatalmi g sajtosan elklnlt rendszert jelentik. Nagyfok nllsguk clja az ltaluk elltott kzigazgatsi feladat fggetlentse a politikai befolysolstl. F rvnyeslsi krk a sajt- s mdiaigazgats, a verseny-, pnz- s tkepiaci felgyelet, a telekommunikci igazgats, a kzbeszerzsek, a kzmunkk piaca, gyakran a fogyasztvdelem, stb. Az Alaptrvny 2012. janur 1.-i hatllyal vezette be az nll szablyoz szerv intzmnyt [Alaptrvny 23. cikk].
21
Maga az Alaptrvny hatrozza meg, hogy ezeket a vgrehajt hatalom krbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsra s gyakorlsra hozza ltre az Orszggyls. Az autonm llamigazgatsi szervekhez kpest tovbbi klnbsg, hogy az nll szablyoz szerv sarkalatos trvnnyel hozhat ltre, szemben az autonm llamigazgatsi szervvel, amely n. feles - trvnnyel. Az nll szablyoz szerv vezetje az nll szablyoz szerv tevkenysgrl az Orszggylsnek szmol be. Vgl, s ez az egyik leglnyegesebb klnbsg, az nll szablyoz szerv vezetjnek rendeletalkotsi, azaz jogszably-alkotsi joga van. Kvetkezskppen a vgrehajt hatalom krben vgzett tevkenysge nem csak a jogalkalmazs, hanem a jogalkots is. nll szablyoz szervek a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete. A rendvdelmi szerveket a 2010. vi XLIII. trvny (Ksztv.) az llamigazgatsi szervek kzt sorolja fel. Ezek a kvetkezk: a rendrsg, a bntets-vgrehajtsi szervezet, a hivatsos katasztrfavdelmi szerv, s a polgri nemzetbiztonsgi szolglatok. A civil kzigazgatshoz kpest a rendvdelmi (rendszeti) kzigazgats szmos eltr elemmel rendelkezik, ugyanakkor kzs sajtossgok is megragadhatk. A rendvdelmi szervek legfontosabb jellemzi a kvetkezk: az llamigazgats rsznek tekinthetk, ltalban kzponti, terleti s helyi szerveik is vannak, irnytsukat a Kormny valamelyik miniszter tjn gyakorolja, vezetiket ltalban az irnytsi jogkrket gyakorl miniszter nevezi ki (kivve az orszgos rendrfkapitnyt s a terrorelhrts vezetjt, akiket a miniszterelnk), a szerv alapfeladatait sajtos kzszolglati jogviszonyban (n. hivatsos szolglati jogviszonyban) ll dolgozk ltjk el, akik alkotmnyos alapjogaik korltozsnak vllalsval, szigor fggelmi rendben, akr letk kockztatsval vgzik munkjukat, a hivatsos szolglati jogviszonyban ll szemlyek egy rszt egyenruha-viselsi s fegyverhasznlati jog is megilleti (a polgri vdelem s a tzoltsg llomnyban fegyverhasznlati jog nincsen). A rendvdelmi szervek tagjainak egy rsze tekintettel klnleges feladat- s hatskrkre jogosult a polgrok alapvet jogait korltozni (pl. a rendrsg feltartztathatja, elllthatja a bncselekmnyt elkvet szemlyt, bizonyos krben titkos informcigyjtst, lehallgatst, megfigyelst folytathat stb.). A terleti, valamint helyi llamigazgatsi szervek kapcsn utalunk r, hogy az llamigazgatsra jellemz a hierarchikus felpts s a terleti munkamegoszts. A kzponti szervek jellemzen irnyt, ellenrz tpus feladatokat ltnak el, mg az igazgatottakhoz kzelebb lv terleti, helyi szervek pedig tbbnyire vgrehajt jelleg, operatv feladatokat ltnak el. Szemben a kzponti llamigazgatsi szervekkel, a terleti s helyi szervek illetkessge csak az orszg meghatrozott tbbnyire kzigazgatsilag, olykor fldrajzilag elklnlt terleti egysghez igazodik. E krbe soroljuk a regionlis, megyei, krzeti s teleplsi szint feladatokat ellt llamigazgatsi szerveket. 2006 eltt terleti szinten a megyei-fvrosi illetkessg volt a legjellemzbb, majd 2006 nyartl a regionlis illetkessg vlt meghatrozv, azonban a fvrosi s megyei kormnyhivatalok ltrehozsval 2011-tl ismt a megyei-fvrosi mkds jellemzi a terleti llamigazgatst. Az llamigazgatsi feladatok s hatskrk gyakorlsban a dekoncentrci (rgies szval: sztpontosts) elve rvnyesl. A dekoncentrlt llamigazgatsi szervek a kzponti kzigazgats vgrehajt, zmben egyedi hatsgi jogalkalmazi feladatot ellt szervei.
22
Egy konkrt pldt vizsglva: az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat kzponti szerve az Orszgos Tisztiforvosi Hivatal, amelynek vezetje tbb egyb feladata mellett szakmai irnytst gyakorol a fvrosi s megyei (azaz: terleti szint) kormnyhivatalok szervezeti egysgeknt mkd megyei npegszsggyi szakigazgatsi szervek felett (ez utbbiak szervezetbe tartoznak a kistrsgi (azaz: helyi szint) intzetek). A hatsgi jogalkalmaz feladatok (pl. engedlyek kiadsa, hatsgi ellenrzsek lefolytatsa stb.) jelents szmt a helyi szervek ltjk el. A terleti szervek jelents rsze 2011. janur 1.-tl szervezetileg talakult. A korbban is integrltan, a fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatalok gazati szakigazgatsi szerveiknt mkd szocilis s gymhivatalok, valamint az llami fptsz s az ptsfelgyelet mell tovbbi 15 korbban nll tbbsgben regionlis dekoncentrlt szervet integrltak a fvrosi, megyei kormnyhivatalokba. gy az nllan mkd terleti szervek szma jelentsen lecskkent. A fvrosi, megyei kormnyhivatalokon kvl a terleti szervek kz tartoznak tbbek kztt mg: regionlis szinten: a Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatal regionlis igazgatsgai, a Kzponti Statisztikai Hivatal regionlis igazgatsgai, a Nemzeti Rehabilitcis s Szocilis Hivatal regionlis igazgatsgai, a Nemzeti Ad- s Vmhivatal regionlis ad figazgatsgai, a Nemzeti Ad- s Vmhivatal regionlis vm- s pnzgyri figazgatsgai. megyei szinten: a Budapesti s Megyei Rendr-fkapitnysgok, a Nemzeti Ad- s Vmhivatal megyei (fvrosi) adigazgatsgai, a Nemzeti Ad- s Vmhivatal megyei (fvrosi) vm- s pnzgyri igazgatsgai. krzeti (ms szval: terletkzi) szinten: a Magyar Bnyszati s Fldtani Hivatal bnyakapitnysgai, a Nemzeti Park Igazgatsgok, a Krnyezetvdelmi, Termszetvdelmi s Vzgyi Felgyelsgek, a Krnyezetvdelmi s Vzgyi Igazgatsgok. A helyi szervek kz sorolhatk egyebek kzt: a Munkagyi Kzpontok Kirendeltsgei, az NTSZ kistrsgi intzetei, a Rendrkapitnysgok, a Krzeti Fldhivatalok.
2.3.3.
Az llamigazgatsi szervek egyms kztti kapcsolata alapjn trtn osztlyozsa
Az llamigazgatsi szervek kztti kapcsolatok kzl a leglnyegesebbek az irnytsi, felgyeleti s ellenrzsi kapcsolatok. Ezek szerint vannak irnyt, felgyeleti munkt vgz (pl. a Kormny, a minisztriumok) s irnytott, vgrehajt tpus feladatot ellt szervek (pl. a terleti llamigazgatsi szervek).
23
2.4.
Az llamigazgatsi szerv mkdst meghatroz elvek: hatskr-telepts, kiadmnyozs, szolglati t, az irnytsra, felgyeletre, ellenrzsre vonatkoz szablyok rvid ttekintse
Az llamigazgatsi szervek elssorban az egyszemlyi vezets, hivatali jelleg llamigazgatsi szervek mkdsnek megrtshez szksg van a szervezet felptst meghatroz legfontosabb elvek, a hatskr-telepts, a kiadmnyozs, a szolglati t, valamint az irnyts, felgyelet fogalmnak a rvid ismertetsre. A kvetkezkben ezt tekintjk t.
2.4.1.
A hatskr truhzsa s a kiadmnyozs
A hatskr truhzsrl akkor beszlnk, ha egy kzigazgatsi szerv a hatskrt jogszably felhatalmazsa alapjn ms szervre, vagy ms szemlyre ruhzza t. A hatskrt truhzsnak egy kln vizsglt esete az, amikor egy kzigazgatsi szerv a hatsgi hatskrt ruhzza t ms szervre vagy szemlyre. A kiadmnyozsi jog a kzigazgatsi dntseknek, intzkedseknek, mint okiratoknak a hatskrt gyakorl szemly (jellemzen a szerv vezetje) nevben s megbzsbl trtn kiadsnak jogt jelenti. A hatsgi hatskr truhzsnak s a kiadmnyozsnak a fogalmt a jogszablyok kln nem hatrozzk meg, azonban azokat rszletesen rtelmezi a Legfelsbb Brsg 1/2003. kzigazgatsi-polgri jogegysgi hatrozata. Ehhez kapcsoldan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkoz szablyaira is figyelemmel a hatsgi hatskr gyakorlsnak truhzsa (deleglsa) esetn a hatskrt truhz szervnek az egyedi gyre vonatkoz utastsi joga megsznik, legfeljebb csak a felgyeleti szerv jogait gyakorolhatja a Ket. rendelkezseinek megfelelen. A hatskrk vdelmnek elvre figyelemmel ugyanis a hatskr gyakorlsnak valdi tartalmt s a jogorvoslathoz val jogot kizrn az, ha a hatskrt truhz szerv tovbbra is utastsi joggal rendelkezne. Az 1/2003. KPJE kimondja tovbb, hogy kzigazgatsi szerv a hatskrt csak jogszablyban ruhzhatja t. Ez a rendelkezs sszhangban ll a Ket. hatskr-teleptsi szablyaival is. Ugyanis a Ket. rgzti, hogy nkormnyzati hatsgi gyben a kpviseltestlet a dntsi jogkrt csak a jogszably nkormnyzati rendeletben ruhzhatja t a polgrmesterre, a kpvisel-testlet bizottsgra, valamint a rsznkormnyzat testletre. Azaz mg az nkormnyzati igazgats krben sem engedhet meg az, hogy a testlet nem jogszablyban azaz pldul egy normatv hatrozatban ruhzza t dntsi jogostvnyait. Az llamigazgatsi szervek tekintetben ki kell emelni, hogy az Alaptrvny, tovbb a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok felelssgrl szl 2010. vi XLIII. trvny (Ksztv. rendelkezseibl kvetkezen llamigazgatsi szervre hatskrt jellemzen kormnyrendelet telepthet. Miniszteri rendeletben ugyanis nem hatrozhat meg egy szerv feladat-s hatskre, mert az a Kormny hatskre. A Ksztv. vonatkoz rendelkezsei alapjn trvny csak az nll szablyoz szervek, az autonm llamigazgatsi szervek s a kormnyhivatalok esetben hatrozza meg az llamigazgatsi szerv feladat- s hatskrt.
24
Ezen szabllyal sszefggsben 2007. janur 1.-je ta a kzponti hivatalok, valamint a terleti llamigazgatsi szervek hatskr-teleptse krben kialakult egy olyan gyakorlat, amely szerint trvnyben hatrozzk meg a kzigazgatsnak az adott trgykrben gyakorolt feladat- s hatskreit, de, ha az eljr szerv kzponti hivatal, vagy a Kormny, a minisztrium s a kzponti hivatal terleti llamigazgatsi szerve, akkor az eljr hatsgot s annak hatskrt kln kormnyrendelet hatrozza meg. gy pldul a fogyasztvdelem krben az llamigazgats hatsgi feladatait fbb vonalaiban a fogyasztvdelemrl szl 1997. vi CLV. trvny, valamint a kapcsold egyb trvnyek rendezik, de az ltalnos fogyasztvdelmi hatsg kijellsrl, valamint rszletes feladat- s hatskreirl egy kln kormnyrendelet, a Nemzeti Fogyasztvdelmi Hatsgrl szl 225/2007 (VIII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik. A kiadmnyozsi jogot ezzel szemben bels szablyzatban hatrozzk meg. Az 1/2003. KPJE szerint kiadmnyozsi jog gyakorlsa esetn a hatrozaton fel kell tntetni azt, hogy a kiadmnyoz (alr) a hatskrrel feljogostott szemly nevben, az megbzsbl jr el. Ez a szablyzat jellemzen az adott szerv szervezeti s mkdsi szablyzata, esetleg annak nll kiadmnyozsi szablyzata. A hivatkozott brsgi jogegysgi hatrozat szerint nincs akadlya annak, hogy a szerv vezetje bels szablyzatban kiadmnyozsi joggal valamely ms alsbb szint vezett bzzon meg. A hatskrrel rendelkez vezet megbzsbl gyakorolt kiadmnyozsi jog azonban nem rinti a vezet hatskrt s szemlyes felelssgt, ezrt a kijellt kiadmnyoznak a hatrozat alrsakor utalni kell arra, hogy ezt a jogt a hatskrrel rendelkez szemly nevben s megbzsa alapjn gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmnyozs nem rinti a vezet felelssgt, a kiadmnyozs esetn a kiadmnyozsi jogot truhz szemly az gyet maghoz vonhatja, valamint az ggyel kapcsolatban egyedi utastsokat fogalmazhat meg. gy pldul ha a teleplsi nkormnyzat jegyzje truhzta a hatskrbe tartoz szocilis pnzbeli elltsi gyekben a kiadmnyozs jogt a polgrmesteri hivatal szocilis gyintzjre, akkor az adott gy tekintetben utastsadsi joggal tovbbra is rendelkezik. A kiadmnyozsi joggal kapcsolatban egyes szervek s gazatok esetben kln jogszablyi rendelkezsekkel tallkozhatunk. gy a Ksztv. rgzti, hogy a kzponti llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzata a szerv vezetjnek hatskrbe tartoz egyes gyekben a kiadmnyozsi jogot a szervvel llami vezeti szolglati jogviszonyban vagy llami vezetknt betlttt jogviszonyban, illetve vezeti megbzatssal rendelkez kzszolglati jogviszonyban ll szemlyre ruhzhatja, aki a dnts meghozatala sorn a szerv vezetje nevben jr el [Ksztv. 5. (3) bek.]. Az ptsgyi igazgats esetben a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet kti bizonyos esetekben a kiadmnyozsi jog gyakorlsnak lehetsgt megfelel iskolai vgzettsghez kti. A kiadmnyozsi jog s a hatskr-telepts kztti klnbsgeket az albbi tblzat szemllteti:
Szempont Milyen szablyban llapthat meg? Ki felels a dntsrt? A szerv vezetje rendelkezik-e utastsi joggal? Kiadmnyozs Bels szablyzatban. A szerv vezetje. Igen, mivel a szerv vezetje felels a dntsrt. (Hatsgi) hatskrtruhzs Csak jogszablyban. Az, akire a hatskrt truhztk. Nem, mivel nem a szerv vezetje a hatskr cmzettje.
2.4.2.
A szolglati t s a szignls
A szolglati t azt jelenti, hogy egy adott gy elintzse rdekben a hierarchikus irnyts llamigazgatsi szerv mely szintjein kell tevkenysget kifejteni, melyek azok a vezetk s kormnytisztviselk, akiknek tudniuk kell az gyrl, annak llsrl s az azokrl az intzkedsekrl, amelyeket annak rdekben mr megtettek.
25
A szolglati thoz szorosan kapcsoldik a szignls intzmnye, amely nem ms, mint az gyek dnts-elksztsre vagy intzkedsre trtn kijellse. A szolglati t s a szignls fogalmt a jogszablyok nem hatrozzk meg, azonban egyes trvnyek azzal kapcsolatban elrsokat fogalmaznak meg. gy pldul az Alaptrvny is egyfajta szolglati utat jell meg a miniszterek kinevezse esetn, amikor rgzti, hogy a minisztereket a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki. Szintn szolglati tra vonatkoz szablynak tekinthetjk pldul a Ksztv. azon rendelkezst, amely kimondja, hogy a kormnyhivatal SZMSZ-t a kormnyhivatal vezetjnek javaslatra az azt felgyel miniszter adja ki a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter (a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter) egyetrtsvel [Ksztv. 71. (1) bek.]. A szolglati t szablyait jellemzen az adott szerv bels szablyzata, leggyakrabban a szervezeti s mkdsi szablyzata hatrozza meg. A szolglati t alapjn hatrozhat meg a szignls rendje. gy az llamigazgatsban ltalnos jelleg szably, hogy a feladatot a vezet jellemzen az eggyel alatta lev hierarchikus szinten mkd szemlyre szignlja, aki azt esetenknt a bels szablyzat eltr rendelkezse hinyban tovbbszignlhatja. A szignlsi sor vge jellemzen az rdemi gyintz. Ugyanez a helyzet az elksztett irat kiadmnyozsval is, csak ott az irat mozgsnak irnya ellenttes: az rdemi gyintz a kzvetlen felettesnek adja t az iratot, aki utna azt egy szinttel feljebbre kldheti. A sor vge ebben az esetben a kiadmnyozsra jogosult szemly. Egy pldval megvilgtva: az llampolgri jogok orszggylsi biztosa egy vizsglati jelentse kapcsn kri a nemzeti erforrs miniszternek intzkedst. A NEFMI SZMSZ-e szerint ebben az esetben a miniszter kiadmnyozza a vlaszt, amelyet a szakfosztllyal egyeztetve a Jogi Fosztly kszt el. Ebben az esetben a miniszter az iratot els krben az llamtitkrra szignlja, aki azt tovbbszignlja a koordincis helyettes llamtitkrra, aki azt tovbbrja a Jogi Fosztly vezetjhez, aki vgl kijell egy rdemi gyintzt. Az aktt megkapja tjkoztatsul az rintett szakfosztlyt irnyt helyettes llamtitkr is, aki azt tovbbszignlja a szakmai fosztlyvezetre, aki kijell szintn egy rdemi gyintzt. Ha a kt rdemi gyintz elksztette a vlaszt, akkor azt tnzi a Jogi Fosztly vezetje, majd a koordincis helyettes llamtitkr s az llamtitkr, mieltt a miniszter kiadmnyozn. A szignls rendje s a szolglati t a magasabb hierarchikus szinten lev rszrl tugorhat: a vezet kivtelesen, srgs esetben rendelkezhet gy, hogy egy vagy tbb hierarchikus szintet tugorva jelli ki az gy elksztsrt felels szemlyt. Azaz: az elz pldbl kiindulva srgs esetben a miniszter akr az rdemi, beosztott gyintzt is behvhatja a feladat elvgzsre, azonban az gyintz az gyirattal ellenkez vezeti utasts hinyban nem kerlheti meg kzvetlen vezetit.
2.4.3.
Az irnytsrl, a felgyeletrl s az ellenrzsrl rviden
Az irnyts, felgyelet s az ellenrzs a kzigazgatsi jogi dogmatika egyik legnehezebb s leginkbb vitatott krdse. Jelen krben azonban figyelemmel az ltalnos tantrgy keretben szerzett ismeretekre rviden ttekintjk annak legfbb jellemzit. Ezen fogalmak rtelmezse tekintetben a kzigazgats-tudomnyban rendkvl sokfle nzet fogalmazdott meg, ezek lnyege - nem tudomnyos ignyessggel, hanem az rthetsg kedvrt sszefoglalva a kvetkez. A vezets mindig egy adott szerven belli utastsadsi stb. jogosultsgokat jelent, mg az irnyts kt szerv kztti utastsadsi, szemlyi, szervezeti dntsi, dnts-fellvizsglati, ellenrzsi jogokat foglal magban. A felgyelet szkebb, mint az irnyts, de szintn kt szerv kztti viszonyt hatroz meg: ebben az esetben a felgyel szerv a felgyelttel szemben bizonyos szemlyi gyekben val dntsi, tovbb dnts-fellvizsglati jogokkal rendelkezik.
26
Az ellenrzs jelenti a leglazbb kapcsolatot: e krben az ellenrz szerv csak vizsgldhat s az intzkedsekre javaslatot tehet, de a dntsek fellvizsglatra nem jogosult. (Az ellenrzs kt szerv kztti viszony is lehet, de lehet a vezets rszelemeknt, pl. a bels ellenrzs esetben szerven belli vezetsi eszkz is.) A kzponti llamigazgatsi szervek tekintetben az irnytsi s felgyeleti jogviszonyokat trvnyi szinten hatrozza meg a Ksztv. az albbiak szerint. Eszerint ahol jogszably llamigazgatsi szerv irnytst emlti, azon trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez hatskrk egyttest kell rteni: az llamigazgatsi szerv alaptsa, talaktsa (idertve a ms szervvel val egyestst, sztvlasztst s alapt okiratnak mdostst is), valamint a szerv megszntetse, az llamigazgatsi szerv vezetsre kinevezs, vezeti megbzs adsa, az llamigazgatsi szerv vezetjnek felmentse, a vezeti megbzs visszavonsa, s ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik az llamigazgatsi szerv vezetjvel kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlsa, az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse, az llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagysa, az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utasts, jogszablyban meghatrozott esetekben az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagysa, egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra, jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs, az llamigazgatsi szerv kezelsben lv kzrdek adatok s kzrdekbl nyilvnos adatok, valamint trvnyben meghatrozott szemlyes adatok kezelse. Ha trvny kivtelt nem tesz, az irnytsi hatskr gyakorlja az irnytott llamigazgatsi szerv hatskrt nem vonhatja el s dntst nem vltoztathatja meg. A Ksztv. meghatrozza a korltozott irnytsi jogokat jelent szakmai irnyts fogalmt is, amely alapjn trvny vagy kormnyrendelet a kzponti hivatal irnytsrl rendelkezhet gy, hogy gyek meghatrozott csoportjaival sszefggsben a hatkonysgi s a pnzgyi ellenrzs kivtelvel az albbi hatskrket valamely, a szervezeti irnyt szervtl klnbz ms kzponti llamigazgatsi szerv vezetje gyakorolja: az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse, az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utasts, jogszablyban meghatrozott esetekben az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagysa, egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra, jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs. A Ksztv. szerint az llami vezet, kormnybiztos, miniszterelnki biztos, miniszteri biztos vagy llamigazgatsi szerv szervezeti egysge vezetje tevkenysgnek irnytsa alatt trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez hatskrk egyttest kell rteni: egyedi utasts kiadsa egyedi feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra, a vezet tevkenysgnek ellenrzse, jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs.
27
Az llamigazgatsi szerv felgyelete alatt trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez feladat- s hatskrket kell rteni: az llamigazgatsi szerv vezetsre kinevezs, vezeti megbzs adsa, az llamigazgatsi szerv vezetjnek felmentse, a vezeti megbzs visszavonsa, s ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik az llamigazgatsi szerv vezetjvel kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlsa, az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse, az llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagysa, kizrlag ezekkel sszefggsben jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs s az llamigazgatsi szerv kezelsben lv kzrdek adatok s kzrdekbl nyilvnos adatok, valamint trvnyben meghatrozott szemlyes adatok kezelse.
2.5.
Az llamigazgats szemlyzete, az llamigazgatsi szervek felptse, az llamigazgatsi szervek szervezeti rendjre s mkdsre vonatkoz szablyok
Az llamigazgats szemlyzete
2.5.1.
A kzigazgatsi szerveknl alkalmazottak kivlasztsra alapveten kt mdszer alakult ki az idk folyamn. Az egyik, eredeti formjban mr sehol sem rvnyesl mdszer a zskmnyrendszer, melyben a kzhivatalokat a vlasztsokon gyztes prtot tmogatk kztt osztottk szt. Persze ez nem felttlen jelentette azt, hogy a vgzett kzhivatali tevkenysghez szksges szakmai vgzettsggel vagy kpzettsggel nem kellett rendelkezni. A zskmnyrendszerben az azonos szakmai felttelekkel brk kzl azonban a prtpreferencik dntttk (dntik) el azt, hogy kit alkalmaznak. A msik rendszer a karrier tpus kzszolglat, ahol az lethivatsszeren vgzett kztisztviseli tevkenysgeknl a kivlasztsi szempontok csak a szakmai rdemeken alapulhatnak. Ezt jogszablyban elrt szakmai felttelek, az ezeket konkretizl plyzatok biztostjk. Ma mr mindentt a karrier rendszer kzszolglat rvnyesl a fejlett orszgokban (legalbbis a jogi szablyozs oldalrl), azonban a zskmnyrendszer minden esetben rvnyesl az llamigazgats legfontosabb pozciiban, a kormnyzati igazgats vezet tisztsgeinl: azaz a minisztriumok vezetinek a miniszternek s annak politikai helyettesnek megbzatsa a mindenkori kormny megbzatshoz kapcsoldik. Magyarorszgon 2006-ban a zskmnyrendszer ltal rintett kormnyzati vezetk kre kiszlesedett: a miniszter szakmai helyettesi tisztsgt jelent kzigazgatsi llamtitkri tisztsget, valamint a kzigazgatsi llamtitkr helyettestsrt s meghatrozott, szlesebb gycsoport minisztriumon belli vitelrt felels helyettes llamtitkri posztot megszntettk. A kzigazgatsi llamtitkr feladatait alapveten a miniszterre, rszben az llamtitkrra s a szakllamtitkrokra ruhztk. A helyettes llamtitkri tisztsget a szakllamtitkri vltotta fel, amely megbzats azonban ellenttben a kzigazgatsi s a helyettes llamtitkrival nem hatrozatlan, hanem hatrozott idre, egy kormnyzati ciklusra szlt. A Ksztv. a kzigazgatsi llamtitkri s a helyettes llamtitkri tisztg ismtelt bevezetsvel a minisztriumok vezetsben a szakmai elemet kvnta ersteni. E kt szakmai vezet megbzsa hatrozatlan idre szl s szakirny felsfok vgzettsghez kttt.
28
Ugyanakkor a kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LVIII. trvny a kormnytisztviselk indokls nlkli, egysgesen kt hnapos felmentsi idvel trtn felmentsvel az llamigazgats egszben egyfajta nyitottabb foglalkoztatsi rendszert alaktott ki. A kvetkezetesen felptett szakmai rdemeken alapul karrier rendszer kzszolglatok egyik jellemzje az, hogy a kztisztviselk nem egy konkrt kzigazgatsi szervvel, hanem az adott llam kzszolglati testletvel llnak jogviszonyban. A kztisztviselt plyzat alapjn vgzettsgnek s kpzettsgnek megfelel kzszolglati kategriba (ezek a tevkenysgi funkcikat jelentik) valamint testletbe (ezek pedig a szakmai gazatot jelentik) veszik fel s soroljk be. Az adott kzigazgatsi szervnl betlttt munkakr lttl vagy nem lttl fggetlen a kztisztvisel kzszolglati jogviszonya. Ha megsznik a munkakre az adott kzigazgatsi szervnl, akkor egy msiknl kell t besorolsi kategrijnak s testletnek megfelel munkakrben alkalmazni. Egy ilyen rendszer kzponti tervezst, szervezst s irnytst ignyel s azt, hogy legalbbis jogilag a munkltati jogokat a Kormny vagy a kormnyf gyakorolhassa minden kztisztviselvel szemben. E jogkr persze decentralizlsra kerl, s csak a vezeti kinevezsek maradnak kzponti szinten, de a jogi lehetsgek alkotmnyosan fennllnak. Ennek a rendszernek az alternatvja az lls rendszer kzszolglat, ahol a munkltat mindig egy adott kzigazgatsi szerv. Az egyes kzigazgatsi llshelyeket tipizljk, s jogszablyban megllaptjk azok betltsnek ltalnos feltteleit, majd a munkakri lersok formjban konkretizljk kzigazgatsi szervenknt. Ebben a rendszerben az alkalmazs az egyes kzigazgatsi szervek szintjn trtnik, a munkakr megszntetse esetn nincs thelyezs, vagy csak igen limitlt, ltalban kzs megegyezs alapjn lehet thelyezni ms kzigazgatsi szervhez a feleslegess vlt kztisztviselt. Egy ilyen rendszerben a kzszolglat ltszma csak globlisan tervezhet, a humn erforrs kezelse pedig az egyes kzigazgatsi szervek szintjre vagy legalbbis egyegy kltsgvetsi fejezet szintjre decentralizlt. A fejlett orszgokban eredeti formjban s kizrlagosan mr egyik megoldst sem alkalmazzk, hanem azok valamilyen tvzett. Ennek oka fknt az, hogy az nkormnyzati kzigazgatsi szerveknl nllsguk miatt eleve nem alkalmazhat a kvetkezetes s egy kzpontbl irnytott kzszolglat. Az llamigazgatson bell pedig a decentralizcihoz fzd clszersgi s rugalmassgi okok miatt vltozott a rendszer. Attl fggen, hogy a konkrt orszgok konkrt rendszerben a kt megolds kzl melyik dominl, gy alakul a kzszolglat felsszint irnytsa is. Az Eurpai Uni orszgaiban azok a megoldsok vannak tbbsgben, amelyekben legalbbis a Kormny hatkrbe tartoz llamigazgatsban jogilag megmaradt kzponti kormnyzati szinten az operatv igazgatsi eszkzk kre. Ennek megfelelen a kzszolglat felsszint irnytsa a Kormny, mint testlet, vagy a miniszterelnk hatskrbe tartozik. Az orszgok egy msik krben a kzponti irnyts csak a jogi s kltsgvetsi keretek kzponti meghatrozsra s legfeljebb a ftisztviseli kar kezelsre terjed ki, minden ms jogkr a kzigazgatsi szervek szintjre tartozik. Egy ilyen rendszerben a kzszolglat felsszint irnytsa egy trca feladata (rendszerint a belgyminiszter). Ez a msik megolds a kzszolglat felsszint irnytsra. Magyarorszg 1992 ta inkbb ezt az utbbi megoldst alkalmazza, ennek megfelelen a kzszolglat felsszint irnytsa hossz ideig a Miniszterelnki Hivatalhoz tartozott, jelenleg a kzigazgatsi s igazsggyi miniszterhez tartozik.
29
A kztisztviselk jogllsrl szl trvnynek a 2001. vi XXXVI. trvnnyel trtn mdostsa egy kis elmozdulst jelentett a kzpontosts irnyba, mivel: bevezette az gazatkzi clokat szolgl s a miniszterelnk ltal kinevezett, valamint mozgatott kiemelt ftisztviseli s kzponti tiszti kart (31/A-31/E. ), amelyet 2007-ben megszntettek; bevezette a kzponti ltszmgazdlkodst az llamigazgatsban (99. ); e feladatok elltst a Miniszterelnki Hivatal biztostotta. A 20022006-os vek kzt tovbb folytatdott a kzszolglat reformjnak elksztse. Ennek clja a kzszfra egszre kiterjed egysges szablyozs kialaktsa volt. A munklatok br tbb trvnytervezet is kszlt vgl is nem vezettek eredmnyre. A kzszfrban foglalkoztatottak jogviszonyrl szl trvnyek mdostsrl szl 2006. vi LXXII. trvny mdostotta a kzszfrban foglalkoztatottak jogviszonyrl szl trvnyeket s gy a Ktv.-t is. A mdosts cskkentette a foglalkoztatottsgi garancikat, szigortotta a felments esetn ignybe vehet illetmny, illetve vgkielgts feltteleit. A Ktv. fenti s 2007-es mdostsa bevezette a kzponti llamigazgatsban a teljestmnyrtkelsen alapul, normatv jutalmazsi rendszert, valamint a korbbi alapvizsgt tbb lpcsben felvltotta a kzigazgatsi versenyvizsga. A fenti reformokkal prhuzamosan szintn tbb lpcsben, csak szk kivtelekkel valamennyi kztisztviseli jogviszony ltestst (kinevezst) plyzati eljrsnak kellett megelznie. Mindezek mellett a minisztriumi fosztlyvezetk, a kormnyhivatalok, kzponti hivatalok, valamint a terleti llamigazgatsi szervek vezeti tbbsgnek korbban hatrozatlan idej vezeti megbzatst hatves, hatrozott idej megbzss alaktotta t. Mindezek eredmnyeknt elkezddtt a klasszikus zrt, karrier rendszer kzszolglat munkajogi irnyba trtn talaktsa. A fenti folyamat mrfldkveknt nevezhet meg a mr korbban emltett a kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LVIII. trvny, amely azzal, hogy az llamigazgatsban dolgoz kzszolgk tekintetben lehetv tette az indokols nlkli, egysgesen, a kzszolglatban tlttt idre tekintet nlkl kthavi felmentsi idvel trtn felmentst, rendszerszer vltozst jelentett. Az talakts kvetkez llomsa ugyanezen jogintzmnynek a kztisztviselkre (vagyis az nkormnyzati kzigazgatsban dolgozk) trtn kiterjesztse lett 2011. janur 1.-tl. A fenti vltozsokhoz kapcsoldan megszntettk a versenyvizsgt, a kzszolglati llshelyek plyzati ton trtn betltsnek ktelezettsgt, s a vezetk hatves, hatrozott idtartam megbzst. Az indokols nlkli felmonds lehetsge miatt az Alkotmnybrsg megsemmistette a kormnytisztviselk jogllsrl szl trvny ide vonatkoz rendelkezseit [8/2011. (II. 18.) AB hatrozat], ksbb ugyanezt tette a kztisztviselk jogllsrl szl trvny ugyanezen trgykrt rendez szablyaival. Erre, valamint arra a tnyre tekintettel, hogy az Alaptrvny 17. cikk (5) bekezdse elrja, hogy a kormnytisztviselk jogllst trvnyben kell szablyozni, egy tmeneti megoldst kveten, az Orszggyls 2011. december 19.-n elfogadta a kzszolglati tisztviselk jogllsrl szl 2011. vi. CXCIX. trvnyt, amely jraszablyozta az llamigazgats s az nkormnyzati kzigazgats - szemlyi llomnynak jogllst. Az j szablyozs alapjn a kzszolglati tisztviselk, vagyis mind az llamigazgatsban dolgoz kormnytisztviselk, mind az nkormnyzati kztisztviselk tekintetben a zrt rendszerre jellemz elemeket is tartalmaz nyitott kzszolglati rendszerrl beszlhetnk.
2.5.2.
Az llamigazgatsi szervek felptse
Az llamigazgatsi szervek felptsnek fbb szablyait az ltalnos tantrgy anyagban, valamint a 2.4. fejezet csoportostsn keresztl rszletesen bemutattuk. E krben ismtlend
30
az ott ttekintetteket kiemelhetjk, hogy az llamigazgatsi szervek felptst alapveten meghatrozza a vezetsi szerkezetk. Eszerint megklnbztethetnk egyszemlyi vezets s testleti vezets szerveket. Az llamigazgatsi szervek dnten egyszemlyi vezets szervek, amelyek tevkenysgnek egszrt a szerv vezetje felels: a jogszablyok alapjn a szerv valamennyi hatskrt a szerv vezetjhez teleptettk. Ilyen egyszemlyi vezets szerv pldul egy minisztrium, ahol jogszablyi feladat- s hatskrkkel fszably szerint kizrlag a miniszter rendelkezik. A testleti vezets llamigazgatsi szervek tekintetben a vezetsi jogostvnyokkal nem egy szemly, hanem egy tbb szemlybl ll testlet rendelkezik. Testleti vezets szerv a Kormny, valamint a kzponti llamigazgatsi szervek kzl pldul a Kzbeszerzsi Hivatal. Ezen nagy ltszm szervek rendszerint hivatali formban mkdnek, amelynek bemutatsra mr sor kerlt az ltalnos tantrgy keretben. A hivatali szervezetre a hierarchikus vezetsi viszonyok jellemzek, amelyek - a szervezet knnyebb mkdtetse rdekben - tbbszint rendszert alkotnak. Fszably szerint a magyar kzigazgatsi jog az llamigazgatsi szervek tekintetben a vezeti szint alatt kt hierarchikus szintet klnbztet meg: a fosztlyokat s azokon bell az osztlyokat. Egyes llamigazgatsi szervek (pldul a minisztriumok) esetben a szervezeti egysgek szmra s szakmai tagoldsra tekintettel tovbbi hierarchikus szinteket alaktottak ki (pldul a fosztlyvezeti szint feletti helyettes llamtitkri szint). A hivatali formhoz kapcsoldan azonban szlnunk kell arrl, hogy a klnbz szervezeti egysgek csoportosthatak a tevkenysgk jellege szerint. gy minden llamigazgatsi szerv magjt a szakmai szervezeti egysgek jelentik, amelyek a f tevkenysgi krbe tartoz feladatok elltsrt felelsek. Ezek mellett a szakmai tevkenysg pnzgyi, szemlyzeti, jogi (magnjogi s esetleg kodifikcis jelleg) tmogatsa rdekben funkcionlis szervezeti egysgek mkdnek.
2.5.3.
A kzigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendje: a mkdsi rendet kialakt szablyzatok
Az llamigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendjnek szablyozsa tbbszint rendszerben jelenik meg. A szablyozs els szintjt a szervezet feladataira, valamint feladat- s hatskrre vonatkoz jogszablyi (kisebb rszben trvnyi, meghatroz jelleggel kormnyrendeleti) szint szablyozs jelenti. A kzigazgatsi szakzsargonban a szervezetek jogllsrl, feladats hatskreirl szl jogszablyokat stattumnak nevezik. A jellemzen kormnyrendeleti szint stattumok mellett, azokat kiegsztve m j hatskrket nem teleptve jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek ltalban eljrsi, s kisebb rszben anyagi jogi jelleg rszletszablyokat hatroznak meg. A jogszablyi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv mkdsnek bels szablyozsa. A bels szablyzatok els szintjt az egsz szervre kiterjed szablyzati rend jelenti. E krbe tartozik a szervezet mkdst alapvet jelleggel meghatroz szervezeti s mkdsi szablyzat (SZMSZ). A szervezeti s mkdsi szablyzat tartalmt egszben nem hatrozzk meg a jogszablyok, azonban az egyes trvnyek s kormnyrendeletek egyes ktelez elemeket felsorolnak, gy pldul az SZMSZ-ben kell rendelkezni: a foglalkoztathat kzigazgatsi ftancsadk, tancsad szmrl;
31
a kzigazgatsi szerv (bels) ellenrzsvel kapcsolatos legfontosabb krdsekrl; egyes llamigazgatsi szervek tekintetben a kln trvnyek ltal megllaptott tovbbi ktelez elemekrl, gy a minisztriumok s a kormnyhivatalok ltszmkeretrl. A fenti keretek kztt az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a kvetkezk: a szervezet legfontosabb azonost adatai (elnevezs, cm, nyilvntartsi szmok stb.), valamint kltsgvetsi jogllsa; a szerv vezeti, feladat- s hatskrk; ltalnos szemlyzeti krdsek; a szerv szervezeti egysgeinek jogllsa, feladataik; a szerv mkdsre vonatkoz legfontosabb szablyok: szolglati t, szignls rendje, ltalban a legfontosabb kiadmnyozsi szablyok; a szerv kltsgvetsi ktelezettsgvllalsi rendjnek alapvet szablyai; jogszablyban elrt ktelez tartalmi elemek (pl. a bels ellenrzs rendje). A szervezeti s mkdsi szablyzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetje kszti el, s az irnyt/felgyeleti szerv vezetje hagyja jv. A kzponti llamigazgatsi szervek tekintetben a szervezeti s mkdsi szablyzat a kzjogi szervezetszablyoz eszkznek minsl miniszteri utasts: a minisztriumi SZMSZ-eket a miniszter adja ki normatv utastsban a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter egyetrtsvel, a kormnyhivatalok SZMSZ-eit a felgyel miniszter adja ki normatv utastsban a kormnyhivatal vezetjnek javaslatra, a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter egyetrtsvel, mg a kzponti hivatalok SZMSZ-eit a miniszter adja ki normatv utastsban. A szervezeti s mkdsi szablyzatok, mint az llamigazgatsi szerv mkdsnek ltalnos, legfontosabb szablyzata mellett kln szablyzatok is alkothatak. Ezek egyes szervek esetben beplnek az SZMSZ-be, mg msutt attl fggetlenek. Egyes kln szablyzatok megalkotsa trvnyekbl levezethet, gy ilyen szablyzat pldul a szerv kzszolglati szablyzata vagy ktelezettsgvllalsi, gazdlkodsi, szmviteli szablyzata. Sok szerv esetben a kiadmnyozs rszletes rendelkezseit nem az SZMSZ, hanem egy azt kiegszt nll kiadmnyozsi szablyzat tartalmazza. Szintn ilyen, kln jogszablyban meghatrozott norma pldul a tzvdelmi, munkavdelmi stb. szablyzat. Szintn kln jogszablyok rjk el, hogy az iratkezels krdseit nll szablyzatban rendezzk. Ehhez kapcsoldan gyakran az SZMSZ-en kvl ltalnos gykezelsi rendelkezseket llaptanak meg. A szerv mkdst meghatroz szablyzatok harmadik szintjt az egyes szervezeti egysgek mkdsre vonatkoz rendelkezsek, azaz a szervezeti egysgek gynevezett gyrendjei jelentik. Az gyrendek az llamigazgatsi szerv egyes szervezeti egysgeinek ms, az egsz szervre kiterjed hatly szablyzatban nem rendezett krdseit tartalmazzk (pl. hogy az egyes rdemi gyintzknek miknt alakul a helyettestsi rendje a fosztlyon bell). A brokratikus, hivatali mkdsre figyelemmel e tbbszint szablyzati rendszer megfelel kidolgozottsg esetn a szervezet teljes mkdsi rendjt megfelelen rendezi. Jelen alfejezetben lthattuk, hogy az llamigazgatsi szervek szemlyzete, felptse, mkdsi rendje a szakszer, kiszmthat, pontos s jogszer munkavgzs s dntshozatal feltteleinek biztostsa rdekben pontosan szablyozott. A kvetkezkben azt vizsgljuk, hogy e felttelek mellett milyen dntseket hozhatnak a kzigazgatsi szervek.
32
2.6.
Az llamigazgats felelssgi rendszere
Az llamigazgatsi szervek s kormny-, valamint kztisztviselik nem csupn nll feladat- s hatskrrel, hanem ahhoz kapcsoldan nll jogi felelssggel is rendelkeznek. (Termszetesen a felelssg nem klnthet el llamigazgatsi s nkormnyzati felelssgre, jelen pontban lertak a kzigazgatsban ltalban is igazak, gy a kzszolglat valamennyi terletn rvnyeslnek.) A jogi felelssg ltalnossgban minden jogg terletn az ltalnosan ktelez magatartsi szablyokat tartalmaz jogszablyban foglalt elrsok megsrtse, vagy nem teljestse esetn kiltsba helyezett jogkvetkezmnyek rvnyestse. A jogi felelssg elemei a kvetkezk: a jogszablyban kiltsba helyezett szankci (htrny) pl. fegyelmi bntets, brsg stb.; a felelssgre vons objektv felttele (a jogban ltalban az objektv felttelt a jogsrts, legslyosabb esetben a trsadalomra veszlyessg kategrijban hatrozzk meg); a felelssgre vonhatsg szubjektv felttele (felrhatsg vagy vtkessg). Lnyeges, hogy a jogszablyban kiltsba helyezett szankcit megfelelen kimunklt eljrsi rend keretben rvnyestsk. Jogi rtelemben vett felelssgrl csak a fenti felttelek egyttes megvalsulsa esetn beszlhetnk. Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogi felelssget elr szablyok rtelmezse korntsem mindig knny, figyelemmel arra, hogy a felelssg elemeit ltalban nem egyetlen szablybl (-bl, bekezdsbl) olvashatjuk ki, hanem a felelssg megllaptshoz s a szankci rvnyestshez nemritkn adott jogszably klnbz rszein tallhat szablyok sszevtsvel juthatunk csak el. (gy pl. a Bntet Trvnyknyv n. ltalnos rsze tartalmazza, hogy mi tekinthet bncselekmnynek, itt tallhat a trsadalomra veszlyessg s a szndkossg vagy gondatlansg meghatrozsa; a konkrt elkvetsi magatarts s az ahhoz rendelt bntetsi ttelkeret pl. 5 vtl 15 vig terjed szabadsgveszts viszont mr az n. klns rszben tallhat.) Az llamigazgatson bell a kvetkez jogi felelssgi formk lteznek: 1. alkotmnyjogi felelssg: az alkotmnyjogi felelssg a politikai felelssg egyik vltozata, amelynek clja, hogy a vgrehajt hatalom cscsn ll szemlyek az ltalnostl legalbb rszben eltr anyagi, illetve eljrsi szablyok szerint legyenek felelssgre vonhatak hivatalos tnykedskrt. Az Alaptrvny 21. cikke tartalmaz ilyen szablyokat a Kormny vonatkozsban (n. bizalmatlansgi indtvny); 2. a kzszolglati tisztviselkrl szl trvny szerinti felelssg (fegyelmi felelssg s krtrtsi felelssg): a kormnyzati szolglati s a kzszolglati jogviszonybl ered ktelmek vtkes megszegse esetn alkalmazott fegyelmi felelssg krben fegyelmi eljrs lefolytatst kveten bntetsek szabhatak ki. A polgri jogi felelssg krbe tartoz, de a kzszolglatra specializlt krtrtsi felelssg krben a fszably az, hogy szndkos krokozs esetn a teljes krt kteles megtrteni a kztisztvisel, mg gondatlan krokozs estn ennek mrtke legfeljebb ngy havi illetmnye lehet; 3. Munka Trvnyknyve szerinti munkajogi felelssg; 4. polgri jogi felelssg (pl. a Polgri Trvnyknyv szerinti kzigazgatsi jogkrben okozott krrt val felelssg, amikor a kz- vagy kormnytisztvisel e jogviszonyval sszefggsben okoz krt harmadik szemlynek); 5. bntetjogi felelssg: ezen bell is elssorban az n. hivatali bncselekmnyekrt val felelssg.
33
2.7.
2.7.1.
Dnts az llamigazgatsban
Az llamigazgatsi dnts fogalma
A kzigazgats, s ennek rsze, az llamigazgats mkdse lnyegt tekintve folyamatos dntshozatal. Az llamigazgatsi dnts alapveten kt megkzeltsben trgyalhat. Az egyik inkbb igazgatstudomnyi, szervezselmleti megkzelts, amennyiben a dntst az igazgats folyamatnak egyik konkrt, jl elklnthet szakaszaknt jelenti meg a clkitz, informcigyjtsi, feldolgozsi, tervezsi, dntsi, vgrehajt, koordinatv, valamint ellenrzsi tevkenysgek lland s ismtld krforgsban (ezt hvjk n. igazgatsi ciklusnak). A msik megkzelts inkbb jogtudomnyi jelleg, amennyiben a dntsek jog ltali formalizltsgt, elre beprogramozottsgt helyezi eltrbe, illetve az egyes dntseket is csak a jogrvnyesls folyamatban elfoglalt helyk s szerepk alapjn vizsglja. Az llamigazgatsi dnts tartalmi megkzeltsben olyan trsadalmi aktus, amelyben az llamigazgatsi szervek a kzhatalom eszkzeivel (akr knyszert eszkzk alkalmazsval) rvnyestik a kzrdeket az llamigazgatsi szerv(ezet) eltt ll trsadalmi clkitzsek realizlsnak (megvalstsnak) a folyamatban. Ez leegyszerstve azt jelenti, hogy az llamigazgatsi szerv minden kzhatalmi tartalommal rendelkez akaratnyilvntst dntsnek kell tekintennk, fggetlenl attl, hogy a konkrt esetben hatsgi jogviszony, irnytsi viszony stb. alakult-e ki a jogviszony alanyai kztt. (Jelezzk, hogy jelen pontban lertak a teljes kzigazgatsban rtelmezhetk, hiszen valamennyi kzigazgatsi szerv dntseire vonatkoznak.)
2.7.2.
Mrlegelsi jogkr
Az llamigazgatsi jogi szablyozs alapvet kvetelmnye, hogy biztostsa a jogszersget, a jog rendeltetsnek, cljnak megfelel optimlis dnts meghozatalt. A jogi szablyozs a legtbb esetben n. kategorikus jogi normban definilt tnyllst jelent meg, azaz az abban foglaltak bekvetkezte esetn csupn egyfle dnts szlethet. Ilyenkor csupn azt kell vizsglni, hogy megvalsul-e a tnylls vagy sem. A normk egy jelents rsznl azonban a jogalkot ltal szintn elre meghatrozott ugyanazon tnylls mellett tbbfle dntsre is md nylik, st ezen dntsi lehetsgek mindegyike jogszernek tekinthet. Az ilyen dntst nevezzk mrlegelsi jogkrben hozott dntsnek. Lnyeges, hogy a mrlegelsi jogkrben kibocstott aktusok szintn jogilag kttt aktusoknak minslnek, mert az aktus jogszablyon alapul; a jogszably pontosan meghatrozza a dnts cljt, kereteit s tartalmt. A jogalkot tbbfle mdon is utalhat a mrlegels lehetsgre; gy egyrszt kifejezetten megjellheti a dntsi alternatvkat, msrszt olyan ltalnos jogi fogalmakat is alkalmazhat, amelyek eleve utalnak erre a lehetsgre (kzveszly, kzbiztonsg, kzrdek stb.). A mrlegels trgya tbbfle is lehet: pl. megadja-e a hatsg az engedlyt, vagy ne; alkalmazzon-e joghtrnyt, vagy ne; ha joghtrnyt alkalmaz, milyen mrtkt stb. A mrlegels szempontjai igen sokrtek, az adott tnylls elemeinek gondos ttekintsvel hozhat csak meg a megfelel dnts.
34
A hatsgi jogalkalmazsban a mrlegels szinte mindennapos tevkenysg, ezrt az ezen a terleten dolgoz kz- vagy kormnytisztviseltl elvrt, hogy ne csak sztnbl, rutinszeren vgezze el ilyen irny feladatt, hanem valban alaposan trja fel a tnylls minden, jogilag relevns (azaz figyelembe veend) elemt. Ez mr csak azrt is ktelezettsge s rdeke, mert a mrlegels jogszersgt a jogorvoslati eljrsok sorn is mindenkor vizsglni kell, hiszen ez ppen gy a fellbrlat trgya lehet, mint a dnts ms szempont jogszersge. A mrlegelsi jogkr alkalmazsnak egyik tipikus pldja az llamigazgatsban: a brsgok alkalmazsa. Ez irnyad mind anyagi (pl. krnyezetvdelmi, termszetvdelmi, vzgyi, munkavdelmi stb. jelleg), mind eljrsi brsgok esetben. Pldaknt tekintsnk t egy elmleti esetet! A Ket. a kvetkezkpp fogalmaz: 61. (1) Az e trvnyben meghatrozott esetekben a ktelezettsg felrhat mdon trtn megszegse esetn eljrsi brsg kiszabsnak van helye. (2) Az eljrsi brsg legkisebb sszege esetenknt tezer forint, legmagasabb sszege [] termszetes szemly esetn tszzezer forint, jogi szemly vagy jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezet esetn pedig egymilli forint. (3) Az eljrsi brsg egy eljrsban, ugyanazon ktelezettsg ismtelt megszegse vagy ms ktelezettsgszegs esetn ismtelten is kiszabhat. (4) Az eljrsi brsg kiszabsnl a hatsg figyelembe veszi: a) a jogellenes magatarts slyt s a felrhatsg mrtkt, b) az rintett vagyoni helyzett s jvedelmi viszonyait, tovbb c) az eljrsi brsgnak ugyanabban az eljrsban trtn ismtelt kiszabsa esetn az elz brsgolsok szmt s mrtkt. Az gyintz azzal szembesl, hogy az egyik gyfl ismtelten ittasan jelenik meg a meghallgatson, gy megint nem tud rdemi nyilatkozatot tenni, ezltal feleslegess vlik az ellenrdek gyfl jelenlte is. Az gyintz rgtn mrlegelsi helyzetbe kerl, els dntse: alkalmazzon-e az eljrst akadlyoz gyfllel szemben brsgot vagy sem? (brsg kiszabsnak van helye.) A vlaszunk jelen esetben vlhetleg igenl lesz, mert ettl kell visszatart er vrhat (termszetesen mr csak a kvetkez esetre nzve). A msodik mrlegelsi kr mr sszetettebb: milyen szempontokat kell figyelembe venni a brsg kiszabsa sorn? A Ket. konkrt tmpontokat ad a 61. (4) bekezdse alapjn. Termszetesen a konkrt sszeg megllaptsra egzakt kiszmtsi md nincsen helyesen jrunk el, ha hatrokat, svokat prblunk meg meghatrozni a brsgkiszabs menetben, pl. gy: a jogellenes magatarts (ittas llapotban megjelens) ltalnossgban nzve kevss slyos, de felesleges idvesztesget okozott az gyintznek s az ellenrdek gyflnek ez felfel tolja a kiszaband brsg sszegt; a felrhatsg nem vitathat, hiszen az gyfl sajt hibjbl kerlt ittas llapotba ez is emeli az sszeget; az gyfl csekly vagyonnal, jvedelemmel pedig egyltaln nem rendelkezik, ez jelentsen lenyomja az sszeget (tekintettel arra is, hogy a be nem fizetett brsg majdani vgrehajthatsgt sem rt szem eltt tartani);
35
a korbban egyszer mr elfordult ugyanilyen esetben mr alkalmaztunk egy 10 ezer forintos brsgot, gy az ismtlds miatt vlhetleg nagyobb visszatart er vrhat egy magasabb sszegtl, teht ez is felfel hz. (Zrjelben jegyezzk meg, hogy nem helyes az olyan gyakorlat, mely a szerv elsdleges bevteli forrsnak tekinti a pnzbeli szankcik alkalmazst, ez ugyanis br mrlegelsi szempont lehet, de az adott tnyllssal nincsen sszefggsben.) A fentiek alapjn teht az gyintz 10 s 50 ezer forintos brsgsszegek kzti rtket kvn alkalmazni, figyelemmel a befizets vagy a majdani vgrehajts realitsra. Mivel tbb a slyost krlmny, a sajt maga ltal meghatrozott fels hatr kzelbe hz, s vgl is 40 ezer forintos brsgot szab ki. Helyes, ha a brsgol vgzsben a gondolati folyamat a klvilg szmra egybknt nem rzkelhet legfontosabb elemeit megjelentjk, spedig kt okbl: meggyz ervel brhat a jogsrt szemly szmra, s visszatarthatja tovbbi jogsrtsektl, esetleges fellebbezs esetn a felgyeleti szerv rtkelni tudja az ltalunk alkalmazott szempontok jog- s tnyszersgt.
2.7.3.
A diszkrecionlis dnts
A mrlegelsi jogkrben hozott dntsektl meg kell klnbztetnnk az llamigazgats szabad beltson, n. diszkrcin alapul cselekvst. Ez a mrlegelsi jogkrt meghalad szabadsgot jelent a dntshoz szmra, s csak rendkvl szk krben van lehetsg ennek alkalmazsra. A diszkrecionlis jogkrben kibocstott aktusok minden esetben olyan trvnyi (alkotmnyi) felhatalmazs alapjn szlethetnek meg, amelyek egyes rendkvli (veszly)helyzetekben (pl.: rendkvli llapot) teremtik meg a lehetsget arra, hogy az llamigazgatsi szerv szabad beltsa alapjn dntsn arrl, hogy a kz rdekben eljr vagy sem, s hogy milyen tartalm dntst hozzon. (A polgri kzigazgats fejldsnek folyamatban a rendrllam kzigazgatsban a diszkrecionlis jogkr szles krben rvnyeslt, mg a jogllami kzigazgatsban ez kivteles intzmny, mert a kzigazgatsi szervek jogszablyban meghatrozott feladat- s hatskrkben az ott meghatrozott mdon jrhatnak el s dnthetnek.) Szk krben elfordulnak diszkrecionlis dntsek akkor is, ha egybknt rendkvli jogrendrl nem beszlhetnk. A magyar llampolgrsgrl szl trvny rtelmben pl. nem szerezhet magyar llampolgrsgot az, akinek honostsa a Magyarorszg kz- s nemzetbiztonsgt srti. Ezt a megfogalmazst szoktk gumiklauzulnak, hatrozatlan jogfogalomnak is nevezni: a jogszably nem hatrozza meg rtelmezsi tartomnyt, az llam lnyegben brmilyen ok felmerlst ebbe a krbe vonhatja, s szabadon dnt arrl, hogy milyen tnyeknek milyen jelentsget tulajdont. Az llampolgrsgi eljrsban eljr hatsg rszrl elegend trvnyi felhatalmazs alapjn csak erre az egy szablyra hivatkozni. Termszetesen ennek a szabad mrlegelsi lehetsgnek megvan az rthet indoka: az llami nvdelem, mely nyilvnvalan akadlyozni igyekszik, hogy pl. egy nemzetkzi krkben kzismert fegyver- s kbtszercsempsz bnszervezet vezetje llampolgrsgot szerezzen.
36
2.7.4.
A mltnyossgi jogkrben hozott dnts
A fentieken tlmenen lehetsg van mltnyossgi jogkrben hozott dntsekre is. Ilyenkor az llamigazgatsi szerv a jogszablyban foglaltaktl eltren (annak ellenben), a fl javra eltekint egyes felttelek rvnyeststl. Ennek oka minden esetben az, hogy a jogszablynak megfelel egyedi aktus (azaz a hatsgi dnts) ellenttbe kerlne a jogi norma valsgos rendeltetsvel s trsadalmi cljval, azaz a jogszably cljval ellenttes eredmnyre vezetne. Garancilis szably, hogy az adott jogszablynak a mltnyossg gyakorlst egy kifejezett felhatalmazs beiktatsval lehetv kell tennie a dntshoz szmra (ez biztostja a jogszersg rvnyeslst). Fontos felhvni a figyelmet: jogszably engedlye nlkl alkalmazott mltnyossg jogellenes dntst eredmnyez (akkor is, ha a mltnyossg alkalmazsa nlkl ltrejn az a helyzet, amelynek elkerlsre ppen a mltnyossg szolglna). A mltnyossg gyakorlsnak jogszersghez jelents mrtkben hozzjrul, hogy szmos esetben nem az gyben egybknt hatskrrel s illetkessggel rendelkez hatsg gyakorolja a mltnyossgot, hanem egy magasabb szint llamigazgatsi szerv. (A mltnyossgi dntsek lnyegben kt dntst tartalmaznak, egyet az ltalnos szablyok alkalmazsval: pl. az ad megllaptsa, s egy msikat, mely ettl eltr, pl. az egybknt fizetend ad rszben vagy egszben trtn elengedse). Mltnyossgi dnts krben tbbfle eredmny keletkezhet: jog engedlyezse a megkvetelt felttelek teljestse nlkl vagy csak rszleges teljestsvel; ktelezettsg mrsklse vagy elengedse stb. Szemben a mrlegelsi jogkrben hozott dntsekkel, a mltnyossg alkalmazsa sohasem ktelez, s sosem eredmnyezhet a fl szmra kedveztlen (slyosabb) dntst. Vizsgljuk meg a fentebb lertakat nhny jogszablyi pldn keresztl! A menedkjogrl szl 2007. vi LXXX. trvny 7. (4) bekezdse szerint: Az idegenrendszetrt s menekltgyrt felels miniszter (a tovbbiakban: miniszter) a menekltknti elismers felttelei fennllsnak hinyban kivteles mltnyossgbl menekltknt ismerheti el azt a klfldit, akinek az elismerst humanitrius ok indokolja, feltve, hogy a klfldi menekltknti elismerst kizr ok nem ll fenn.. A konzuli vdelemrl szl 2001. vi XLVI. trvny 5. (5) bekezdse szerint: A miniszter klns mltnylst rdeml esetekben krelemre a konzuli klcsn visszafizetse all rszben vagy egszben mentestst adhat. A miniszter hatrozata a kzigazgatsi gyekben eljr brsg eltt kizrlag semmissgre hivatkozva tmadhat meg.. A trsadalombiztostsi nyugelltsrl szl 1997. vi LXXXI. trvny 66. (1) bekezdse szerint: Klns mltnylst rdeml krlmnyek fennllsa esetn a Nyugdjbiztostsi Alap kezelsrt felels nyugdjbiztostsi szerv, a nyugdjbiztostsi igazgatsi szerv vezetje a) az regsgi nyugdjkorhatrt elr szemly, a megvltozott munkakpessg zvegy s az rva rszre kivteles nyugelltst llapthat meg, b) az a) pontban meghatrozott szemlyek, a rehabilitcis jradkban rszesl szemly, illetleg a 47. (2) bekezdsnek c) pontja szerinti felttellel rendelkez zvegy rszre kivteles nyugelltsemelst, illetleg a 6. szerinti nyugelltsban rszesl szemlyek rszre egyszeri seglyt engedlyezhet..
37
A nyugdjas bnyszok sznjrandsgnak pnzbeli megvltsrl szl 145/1992. (XI. 4.) Korm. rendelet 8. (2) bekezdse szerint: A trsadalombiztostsi (nyugdjfolystsi) szerv mltnyossgbl a jogalap nlkl felvett pnzbeli sznjrandsg visszakvetelstl eltekinthet..
2.7.5.
A kzigazgats cselekmnyei
Az llamigazgatsi aktus fogalma, elhatrolsa a tnyleges cselekmnyektl s ms jogi aktusoktl. A joggyletek, aktusok jogi relevancival (azaz jelentsggel) br cselekmnyek, a jogalanyok akarati nyilatkozatai, amelyeknek a clja jogi kvetkezmnyek kivltsa. A joggyletek, az aktusok a jog realizlst (az rott jogi szablyok gyakorlati megvalstst) jelentik, mert a jogszably(ok) alapjn meghatrozott jogkvetkezmnyeket idznek el, azaz ltaluk jogi viszonyok keletkeznek, sznnek meg s mdosulnak. Az llamigazgatsi aktusok lnyegi ismrveiket tekintve megegyeznek pldul a polgri jogi gyletekkel. (Jelezzk, hogy az aktusok a kzigazgats minden terletn megjelennek, gy jelen pont szablyai alkalmazhatk az nkormnyzatok ltal vgzett cselekmnyekre is.) A joggyleteket meg kell klnbztetnnk a jogszablytl. A jogszablyok ltalnos magatartsi szablyok, amelyeknek a realizlst jelentik az egyedi aktusok. Az egyedi, individulis aktusokat meg kell klnbztetnnk a jogi tnyektl is. Az egyedi aktusok a jogi tnyek kz tartoznak, a jogi tnyek ugyanakkor lnyegesen tgabb fogalomkrt fognak t. A jogszablyok ugyan fszablyknt az egyedi aktusokat, joggyleteket minstik jogi tnynek, m emellett egyb emberi magatartsokat is ilyenknt minsthetnk, mind a jogszer, mind pedig a jogellenes magatartsok krbl. Ezeken tlmenen jogszably esemnyeket, objektv krlmnyeket is jogi tnynek nyilvnthat. Ilyen objektv krlmny lehet az idmls, az elbirtokls, az ember letkora, neme, a szlets vagy a hall tnye stb. (Ez utbbiak teht jogi tnynek igen, de aktusnak nem minslnek.) Az llamigazgatsi aktus fogalmt a jogtudomny ketts rtelemben hasznlja. Egyrszt llamigazgatsi aktusnak tekinti az llamigazgats n. szablyoz (normatv) aktusait, msrszt ide sorolja az llamigazgats egyedi (individulis) aktusait. Az llamigazgats n. szablyoz aktusai az llamigazgats ltal alkotott jogszablyokat (s a kzjogi szervezetszablyoz eszkzket), jogi normkat jelentik. Az llamigazgatsi aktus szkebb rtelemben csak az llamigazgats egyedi aktusait foglalja magban. Ez az llamigazgatsi aktus az llamigazgats alanynak egyedi gyben kzfeladatok elltsa rdelben kibocstott, rendszerint egyoldal akaratnyilatkozata, amelynek a clja jogi hats elrse. Az llamigazgatsi aktusokat el kell hatrolni az llamigazgatsi aktusnak nem minsl n. tnyleges cselekmnyektl, valamint az llamigazgats olyan aktusaitl, amelyek nem a szkebb rtelemben vett llamigazgatsi aktusok, hanem polgri jogi, munkajogi stb. joggyletek (pl. amikor egy kzigazgatsi szerv btort vsrol, vagy munkavllalt vesz fel az jszakai gyeleti szolglat elltsra), vagy ppen egy bnteteljrsban trtn rszvtelt eredmnyeznek (pl. az gyfl bntalmazza az gyintzt, s ezrt az gyfl ellen testi srts miatt feljelentst tesznek). Az llamigazgatsi hatsgok a hatsgi feladatok elltsa rdekben igen sokrt szervez- s igazgatsi munkt vgeznek. E tevkenysgket azonban nem csak az llamigazgatsi aktusok rvn vgzik, hanem jogi kvetkezmnyek nlkli n. tnyleges cselekmnyeken (cselekvseken) keresztl is. E tnyleges cselekvseket ltalban a kzigazgatsi jog szablyozza, teht e cselekvsek is csak a jogi normknak alvetve valsulhatnak meg.
38
A nevezett cselekmnyeket 4 nagy csoportba sorolhatjuk: 1. Igazgatsi cselekmnyek Ide tartoznak az aktusok elksztsre szolgl cselekmnyek, a dntsek tervezeteinek elksztse, a dntseket megelz tervezs, a dntsi alternatvk kimunklsa, a dntsekhez szksges informcik sszegyjtse, elemzse, a tancskozsok, rtekezletek megszervezse, lebonyoltsa stb. E tnyleges igazgatsi cselekmnyeknek meghatroz szerepe van az igazgats hatkonysgban s minsgben. Lnyeges, hogy mindezen magatartsokat, cselekmnyeket a jog ltalban csupn keretjelleggel szablyozza. 2. Nyilvntartsi s regisztratv cselekmnyek Ezek egyben igazgatsi cselekmnyeknek is tekinthetk, amennyiben cljuk az informcik elemzse, gyjtse, trolsa. A nyilvntartsi cselekmnyeket a jog aktusnak is minstheti, amennyiben a nyilvntartsba trtn bejegyzsrl, trlsrl, mdostsrl jogszably rendelkezik. Ez az irnyad a kzhitel nyilvntartsokra, az adatigazolsra, a hatsgi bizonytvnyok kiadsra. A nyilvntartsba val bejegyzs lehet konstitutv, jogviszonyt keletkeztet, vagy ppen azt megszntet hatly. 3. Relcselekmnyek A relcselekmnyekre jellemz, hogy noha kzvetlen jogi hatsuk, kvetkezmnyk nincs, mgis szorosan kapcsoldnak a jogi aktusokhoz. Ilyen lehet pl. az aktusok kibocstsa krben az gyfl kioktatsa a jogaira, illetve ktelezettsgeire. (Figyeljk meg, hogy ezen cselekmnyek elmaradsa viszont vezethet jogi kvetkezmnyekhez, pl. jogszertlen dntst eredmnyezhet, illetve a mulaszt kz- vagy kormnytisztvisel fegyelmi felelssgt is megalapozhatja.) Szintn ide sorolhat az irnyt tevkenysg krben az irnytott szervezetek tjkoztatsa, illetve az azoknak nyjtott tancsads. A relcselekmnyek kz sorolhatjuk az aktusok vgrehajtshoz kapcsold n. foganatost aktusokat is (pl. a Ket. szerinti hatsgi ellenrzs vagy kzigazgatsi vgrehajts krben). Fontos megemlteni, hogy az eljrsjogban ezek a cselekmnyek pontosan szablyozottak, s gy az esetleges jogsrelmek jogi ton trtn orvoslsra is lehetsg van. 4. Materilis cselekmnyek Vgl lteznek az n. materilis cselekmnyek, melyeknek leglnyegesebb ismrve, hogy minden esetben valamilyen relfolyamat kzvetlen megvalstst jelentik. A kzigazgatsi szervek, mint szervezetek mkdshez szksg van kzvetlen gazdlkod tevkenysgre, anyagok beszerzsre, elosztsra a szervezeten bell. Ide tartozik az pletek karbantartsa, a fts, vilgts megoldsa, knyvtr, tkez fenntartsa a dolgozk szmra stb. Ezen tevkenysgek clja sszefoglalan a szervezet mkdsi feltteleinek biztostsa.
2.7.5.1. Az llamigazgatsi aktusok fajti

Az llamigazgatsi aktusok osztlyozsa sorn kt lnyeges ismrvet kell figyelembe vennnk. Elssorban azt, hogy az llamigazgatsi szerv mint jogalany milyen funkci krben, milyen jogalap alapjn bocstja ki az llamigazgatsi aktusokat. A msik fontos krlmny a lnyeges az llamigazgatsi aktusokat jellemz jogi sajtossgok kre. E kt szempont figyelembevtelvel ngy alapvet fajtjt klnbztethetjk meg az llamigazgatsi aktusoknak. Hatsgi jogalkalmaz aktusok Az llamigazgats hatsgi aktusainak ngy fajtjt klnbztethetjk meg: a hatsgi dntseket, amelyeket az llamigazgats tevkenysge sorn bocst ki (pl. hatrozatok s vgzsek); a szakhatsgi hozzjrulst; hatsgi jogalkalmaz
39
a hatsgi intzkedst (mely igen sajtos, mert ktelezettsg azonnali teljestsre irnyul, ltalban szbeli utastsknt jelenik meg, pl. amikor a rendr vagy a tzolt a veszlyhelyzet elhrtsa rdekben felszltja a gpjrmvezett, hogy hagyja el a terletet); az llamigazgatsi hatsg eljrst kezdemnyez aktusait. Kzintzeti aktusok E krbe azok a kzigazgatsi aktusok tartoznak, amelyeket a kzintzetek bocstanak ki akkor, amikor a szolgltatsaikat ignybe vevk felvtele, elbocstsa gyben dntenek, illetve a ltrejtt kzszolgltatsi, kzigazgatsi jogviszony alapjn hatroznak a szolgltatst ignybe vev jogairl s ktelezettsgeirl. Ide tartozik pl. dnts a szocilis otthonba vagy a felsoktatsi intzmnybe val felvtel trgyban. Az llamigazgatsi szervezeti rendszer mkdshez tartoz llamigazgatsi aktusok Az llamigazgats szervezeti rendszern bell rvnyeslnek a hierarchikus irnytsi aktusok. Az irnyts, felgyelet s ellenrzs fogalmrl tbb elmlet is kialakult. A tbbsgi vlemny alapjn a hrom fogalom kzl az irnyts a legtgabb kategria, a felgyelet ehhez kpest az irnyts rsze, az ellenrzs pedig az irnyts s a felgyelet egyik eszkze. Ezen tlmenleg azonban az irnyts s felgyelet tbbfle szempont szerint is osztlyozhat s definilhat. Az irnyts szociolgiai megkzeltsbl olyan szervezetek kzti hatalmi viszonyt jelent, melyben az irnyt az irnytott viszonyaira meghatroz befolyst gyakorol. Az irnytott viszonyai kt f csoportra oszthatk: szervezeti s szakmai viszonyokra. Az irnyts eszkzei lehetnek jogi s nem jogi eszkzk. Az irnyts jogi eszkzei: a szablyozsi jog, ezen bell a jogszablyalkots vagy a kzjogi szervezetszablyoz eszkzk alkalmazsa; a konkrt utastsi jog; a konkrt gyekben val dnts joga; az aktus-fellvizsglati jog; az ellenrzs. A felgyelet az irnyts rsze, de mg az irnytsnak vannak nem jogi eszkzei is, addig a felgyelet jogi kategrit jelent. A felgyeletet lehet osztlyozni jogalanyai szerint (pl. nkormnyzatok llami felgyelete, szervezetek tevkenysgi felgyelete, hatsgi felgyelet stb.). Trgya szerint a felgyelet lehet pl. pnzgyi, szakfelgyeleti stb., jogalapja szerint pedig jogszersgi vagy clszersgi. A felgyelet lehet hierarchikus vagy hierarchin kvli. A kzigazgats ellenrzsi rendszern bell a kzigazgats kls ellenrzst valstja meg az Orszggyls, az orszggylsi bizottsgok, az SZ, valamint az orszggylsi biztos, a brsg, valamint az gyszsg. A kzigazgatson belli ellenrzst valst meg a Kormny valamennyi kzigazgatsi szerv felett, a felsbb szinten elhelyezked llamigazgatsi szervek az alrendelt szervek felett, az nkormnyzati testlet a sajt szervei felett, valamint a polgrmester s a jegyz a hivatali szervezet fel.
40
Kzigazgatsi (llamigazgatsi) szerzdsek A szerzds sajtos, ktoldal aktus. A szerzds egyik, vagy mindkt alanya kzigazgatsi szerv; tovbb e szerzds a magnjogi szerzdsektl alapveten abban klnbzik, hogy a kzigazgatsi (llamigazgatsi) szervnek bizonyos eljogai vannak, azaz nem rvnyesl maradktalanul a felek egyenjogsga (pl. a kzigazgatsi szerv rendkvli felmondsi lehetsgei, a szerzds tartalmnak mdostsra vonatkoz eljogok). A kzigazgatsi szerzdsek jellemzi: egyik vagy mindkt szerzd fl kzigazgatsi szerv, nem egyoldal aktusok, jogszably rgzti a szerzds tartalmt, formjt, a szerzdsktsi eljrst, a szerzdsre jogosult feladat s hatskrt, a szerzd kzigazgatsi szervnek specilis eljogai s felelssge van, jogszablyban rgztett feladatokra kthet. Magyarorszgi fbb alkalmazsi terletei: pl. az nkormnyzati trsulsi szerzdsek, az Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr (OEP) finanszrozsi szerzdsei, a kzoktatsi megllapodsok, a kzbeszerzsek, a koncesszi stb. A kzigazgatsi szerzdseket a Ket. (76-77. ) is intzmnyestette, hatsgi szerzds elnevezssel. Ismeretellenrz krdsek: Mi a klnbsg a hatskr s az illetkessg kztt? Mi a klnbsg a hatskr-truhzs s a kiadmnyozs kztt? Hatrolja el a kormnytisztviselket a kztisztviselktl! Milyen jogi felelssgi formk fordulnak el az llamigazgatsban? Hatrolja el a mrlegels, a mltnyossg s a diszkrci fogalmakat!
41
3.
Az llamigazgats felptse
A kzigazgatsi feladatokat alapveten kt nagy kzigazgatsi intzmnytpus ltja el, az egyik a Kormny ltal irnytott fellrl lefel, terleti szintre szervezd, hierarchikusan felpl llamigazgats, a msik pedig a helyben (teleplsi s terleti szinten) szervezett s vlasztott testletek ltal irnytott, de egymssal mellrendeltsgben ll helyi nkormnyzatok csoportja. A kt kzigazgatsi intzmnytpus kzti kapcsolatot a jogalkots, a finanszrozs, valamint a kormny ltal az nkormnyzatok felett gyakorolt trvnyessgi felgyelet teremti meg. Az llamigazgatsi szervek fleg hatsgi jogalkalmaz tevkenysget ltnak el, mg az nkormnyzatok a helyi kzszolgltatsok biztostsban rendelkeznek feladat- s hatskrkkel, de jogalkoti jogkrk is van. Ezen tlmenen clszersgi okokbl a helyi nkormnyzati szervezet ellt a kzponti kormnyzat ltal rbzott llamigazgatsi feladatokat is. Az llamigazgatsi s az nkormnyzati kzigazgatsi szerveken fell a jogalkots kivtelvel kzigazgatsi feladatot ellthatnak nem kzigazgatsi szervek is, gy rendszeti szervek, kzalkalmazottakat foglalkoztat kltsgvetsi szervek, kztestletek, kzalaptvnyok, non-profit gazdasgi trsasgok s kivtelesen termszetes szemlyek is. A kzintzet ma nem jogi, hanem jogirodalmi fogalom. A hbor eltti kzigazgatsunkban a kzintzet a kzjogi jogi szemly egyik kategrija volt, s gy van ez ma is a frankofon jogrendszerekben. A kzintzetek fknt humn kzszolgltatsokat biztost llami vagy nkormnyzati kltsgvetsi szervek. A non-profit gazdasgi trsasg nem jvedelemszerzsre irnyul kzs gazdasgi tevkenysget folytat gazdasgi trsasg, amely rendelkezhet kzhaszn vagy kiemelten kzhaszn jogllssal. A kztestlet nkormnyzattal s nyilvntartott tagsggal rendelkez szerv, melynek ltrehozst trvny rendeli el, s kzfeladatot lt el. Ide tartoznak az MTA, valamint a szakmai s gazdasgi kamark is. A kzalaptvny olyan alaptvny, melyet az Orszggyls, a Kormny, valamint a helyi nkormnyzat kzfeladat elltsnak folyamatos biztostsra hozott ltre, vagy azt trvny ktelezv teszi. (A 2006. vi LXV. trvny szerint j kzalaptvny alaptsra nincs lehetsg 2006. jlius 1. ta, azonban a korbban ltrehozott kzalaptvnyok kln trvnyben meghatrozott felttelek mellett tovbb mkdhetnek.) A fenti, a jogirodalomban kialakult csoportostssal szemben ms megkzeltst alkalmaz a pnzgyi jog krbe tartoz jogszably, a 2010-ben hatlyon kvl helyezett, a kltsgvetsi szervek jogllsrl szl 2008. vi CV. trvny (a tovbbiakban: sttustrvny), amikor a kltsgvetsi szerv tevkenysgnek jellege alapjn megklnbztette a kzhatalmi s a kzszolgltat kltsgvetsi szervet. A jelenleg hatlyos jogi szablyozs, az llamhztartsrl szl 2011. vi CXCV. trvny a kltsgvetsi szerv fogalmt az albbiak szerint definilja: jogszablyban vagy az alapt okiratban meghatrozott kzfeladat elltsra ltrejtt jogi szemly. A trvny szerint a kltsgvetsi szerv tevkenysge ktfle lehet: alaptevkenysg s vllalkozsi tevkenysg. Ettl a jogszablyi - csoportoststl fggetlenl, az elmlet tovbbra is elhatrolja a kzhatalmi s a kzszolgltat tevkenysget.
43
A kzigazgatsi szervnek nincs jogilag meghatrozott egysges s ltalnos fogalma, s Magyarorszgon nincs kln kzjogi jogi szemlyisge sem, de kzvetett mdon meghatrozhat e szervek kre. A kzigazgatsi szervek kzigazgatsi feladat- s hatskrt ltnak el, llami vagy nkormnyzati kltsgvetsbl mkdnek, a polgri trvnyknyv ltalnos jogi szemly kategrijn bell a kltsgvetsi szervek csoportba tartoznak. A kltsgvetsi szervek kzl pedig azok sorolhatk a kzigazgatsi szervek kz, melyek kzigazgatsi kzhatalmi tevkenysget ltnak el, s a kztisztviselk vagy a kormnytisztviselk jogllsrl szl trvny szervi hatlya al tartoznak. (Ezt rszben a trvny konkretizlja; az llamigazgatsi szervek krben pedig a Kormny esetileg dnt az adott szerv kzigazgatsi szerv jellegrl s a trvny hatlya al trtn besorolsrl.) A rendszeti szervek (pl. rendrsg, tzoltsg, polgri vdelem, stb.) is kzigazgatsi feladatot ltnak el, de a feladatok elltsa sorn kzvetlenl alkalmazhatnak llami knyszerintzkedseket, fegyveres vagy fizikai knyszert. E jellemzik miatt pedig a civil kzigazgatstl eltr specilis felptssel, fggelmi viszonyokkal rendelkeznek. A magyar kzigazgatsban is vannak azonban atipikus kzigazgatsi szervek, nll szablyoz szervek s autonm llamigazgatsi szervek, melyek nem helyezhetk el az llami szervek hagyomnyos rendszerben, azonban ezeket a Ksztv. a kzponti llamigazgatsi szervek krben trgyalja azzal, hogy nem hatroz meg rjuk nzve szervezeti szablyokat, csak rgzti, hogy ezeket trvny hozza ltre. Ezek f jellemzje az, hogy tevkenysgk ktdik az sszes alapvet llamhatalmi ghoz, mivel maguk is ltnak el kvzi jogalkoti, kvzi brskodsi s kvzi kzigazgatsi feladatot, de egyikbe sem sorolhatk be. Az ide sorolhat szervek kre egyre szlesebb, szmuk 2012-ben hatra nvekedett. nll szablyoz szerv a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete. Autonm llamigazgatsi szerv a Kzbeszerzsi Hatsg, az Egyenl Bnsmd Hatsg, a Gazdasgi Versenyhivatal, tovbb a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg. Az llamigazgats kzponti kzigazgatsi szervekbl s az llamigazgats terleti s helyi szerveibl (dekoncentrlt kzigazgatsi szervek) ll. A kzponti kzigazgatsi szervek az elltott feladat- s hatskrk szerint lehetnek: ltalnos hatskr (a Kormny) s klns hatskr szervek (minisztriumok, nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek). Az llamigazgats terleti s helyi szervei fszablyknt klns hatskr terleti szervek. Az llamigazgatson bell a kvetkez szerveket klnbztetjk meg: irnyt s koordincis, javaslattev s vlemnyez, valamint gydnt, operatv hatskreket. Az llamigazgats alapvet mkdsi elve a fellrl lefel ptkez hierarchikus struktra, melyben a fels szint az irnyt, koordinl, az alsbb szint pedig az operatv gydnt funkcikat az egyes gazatok szerint tagolt struktrkban ltja el.
44
llamigazgats 3. Az llamigazgats felptse
3.1.
3.1.1.
A kzponti kzigazgatsi szervek

A Kormny
Az llamigazgats ln a Kormny, mint testlet ll, mely hatskre az llamigazgatsi feladatok egszt tfogja, funkcija azonban elssorban az irnyts s a koordinci (ltalnos hatskr kzponti irnyt szerv). Az Alaptrvny szerint a Kormny a vgrehajt hatalom ltalnos szerve, amelynek feladat- s hatskre kiterjed mindarra, amit az Alaptrvny vagy jogszably kifejezetten nem utal ms szerv feladat- s hatskrbe. A Kormny az Orszggylsnek felels. A Kormny a kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazgatsi szerveket hozhat ltre. Feladatkrben eljrva a Kormny trvnyben nem szablyozott trgykrben, illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn rendeletet alkot, rendelete trvnnyel nem lehet ellenttes. A gyakorlatban mindez azt jelenti, hogy a Kormny: irnytja a minisztriumok s a kzvetlenl alrendelt egyb szervek munkjt, sszehangolja tevkenysgket; az llamigazgats brmely gt kzvetlen irnytsa al vonhatja, s erre elklnlt szervet hozhat ltre; jogszablysrts esetn megsemmistheti az alrendelt szervek jogszablynak nem minsl dntseit; rendeletet alkot s hatrozatot hoz; meghatrozott szemlyi dntseket hoz. A Kormny a miniszterelnkbl s a miniszterekbl ll. A miniszterelnkt az Orszggyls a kztrsasgi elnk javaslatra vlasztja meg. A minisztereket a megvlasztott kormnyf javaslatra a miniszternek jellt szemlyek orszggylsi bizottsgi meghallgatst kveten a kztrsasgi elnk nevezi ki. A Kormny a miniszterek kinevezsvel alakul meg. A miniszterelnk az Alaptrvnyben meghatrozott feladatkrben eljrva a Kormny irnytsa alatt ll, illetve a miniszter irnytsa vagy felgyelete al tartoz szervek vezeti szmra feladatokat hatrozhat meg, tovbb tlk tjkoztatst krhet. A miniszterek intzmnyirnytst s- felgyeletet gyakorolnak, a Kormny ltalnos politikjnak keretei kztt nllan irnytjk az llamigazgatsnak a feladatkrbe tartoz gazatait s az alrendelt szerveket, valamint elltjk a Kormny vagy a miniszterelnk ltal meghatrozott feladatokat. A Kormny megbzatsa megsznik a miniszterelnk megbzatsnak megsznsvel. A miniszterelnk megbzatsa megsznik az jonnan vlasztott Orszggyls alakul lsvel, a miniszterelnk lemondsval, a miniszterelnk hallval, az ellene beterjesztett n. konstruktv bizalmatlansgi indtvny Orszggyls ltali elfogadsval, az Orszggyls eltt maga ltal kezdemnyezett bizalmi szavazson a bizalmatlansg kifejezsvel, az sszefrhetetlensge kimondsval, illetve ha a megvlasztshoz szksges felttelek mr nem llnak fenn. A kormny mkdse sorn feladatkrben ltalnosan ktelez normatvaknt, jogszablyknt kormnyrendeleteket alkot, illetve az alrendelt szervek irnytsra, valamint egyedi gyekben hatrozatokat hoz. A Kormny mkdst a Kormny mellett mkd egyb testleti szervek is segtik.
45
Ezek kzl a Kszt. kln is nevesti a kormnybizottsgokat, amelyeket a Kormny a hatskrbe tartoz jelents, tbb minisztrium feladatkrt rint feladatok sszehangolt megoldsnak irnytsra hozhat ltre. A kormnybizottsgok tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek. A Kormny mellett mkd szervek msik f tpusa a kabinet. A kabinetek a Kormny dnts-elkszt, vlemnyez, koordinl s javaslattev szervei. A kabinetek rendszere s mkdtetse alapveten azt a clt szolglja, hogy a kormny el kerl elterjesztsek szakmailag s politikailag egyarnt megalapozottak legyenek. A Kormny mellett jelenleg (2012. janur 1-jn) a kvetkez kabinetek mkdnek: gazdasgi kabinet; nemzetbiztonsgi kabinet; trsadalompolitikai kabinet, kormnykabinet.
A kabinet tagjai a feladatkrkben rintett miniszterek, valamint a miniszterelnk ltal kijellt szemlyek lehetnek. A Kormny mellett mkd testletek a trcakzi bizottsgok is. A trcakzi bizottsgok rendeltetse feladatkrn bell a Kormny dntseinek elksztse, az elterjesztsek vlemnyezse, illetve koordincis teendk elltsa. A trcakzi bizottsgok tagjai fknt vezet beoszts kormnytisztviselk. A Kormny mellett mkd egyb tancsad testletek a kormny javaslattev, vlemnyez s tancsad szervei. A testlet tagjait, valamint az annak lsre lland jelleggel meghvott szemlyek krt a testletet ltrehoz jogszably vagy kormnyhatrozat jelli ki.
3.1.2.
A Miniszterelnksg, valamint a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, mint a Kormny koordincirt felels segdszervei
A mai magyar llamigazgatsi rendszerben a Miniszterelnksg, valamint a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium tekinthet kormnykzponti szerepkrt ellt szervezetnek. A vilgszerte alkalmazott megoldsokat elemezve arra a kvetkeztetsre lehet jutni, hogy alapveten kt megolds klnbztethet meg a szervezetet s funkcikat alapul vve. Az egyik megolds szerint a miniszterelnk hivatala csak a Kormny titkrsgi feladatait, az lsek elksztst s a dntsek vgrehajtsnak szervezst, ellenrzst ltja el. Ebben az esetben a hivatal vezetse sem ignyel politikai szerepkrt, azt vezet kztisztvisel (ftitkr, kzigazgatsi llamtitkr, igazgatsi miniszterhelyettes stb.) tlti be. (A miniszterelnk politikai segtibl ll kabinet e konstrukciban nem rsze a kormny titkrsgnak.) Az alkalmazott msik megolds szerint a miniszterelnk hivatala a kormnyzati mkds koordincijnak f lettemnyese, tovbb a hivatal ltja el a kormnyzati mkds szempontjbl kiemelt fontossg gazatkzi feladatok irnytst is, a hagyomnyos feladatokon tl. Ebben a konstrukciban a hivatal vezetse is politikailag motivlt politikai szereplket kvn (miniszter, deleglt miniszter, politikai llamtitkr stb.) A konkrtan vlasztott megolds fgg az adott orszg kormnyformjtl, a kormny sszetteltl (koalcis vagy sem) valamint az adott orszg tradciitl is. Magyarorszgon a kormnyzs trtnete sorn lnyegben mindegyik vltozatra volt plda.
46
A rendszervltst megelzen a titkrsgi tpus modell volt a jellemz (a minisztertancs titkrsga), mg a rendszervltst kveten a magasabb koordincis jogkrrel rendelkez s politikailag motivlt hivatali tpus valsult meg. A 2010-es vlasztsokat kveten a kormny addig a Miniszterelnki Hivatalban koncentrlt - koordincis feladatait megosztottk: egyes feladatokat a Miniszterelnksg, msokat a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium lt el. A Ksztv. szerint a Miniszterelnksg a miniszterelnk munkaszerve. A Miniszterelnksgre ha trvny eltren nem rendelkezik a minisztriumra vonatkoz szablyokat megfelelen kell alkalmazni. Ellenttben a minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervektl, a Miniszterelnksget, mint sajtos joglls szerv tevkenysgt a miniszterelnk irnytja s llamtitkr vezeti, szervezeti s mkdsi szablyzatt a miniszterelnk adja ki normatv utastsban. A Miniszterelnksg legfontosabb feladata, hogy segtse a miniszterelnk tevkenysgt s kzremkdik a kormnyzati politika kialaktsban. A Miniszterelnksg ennek keretben: elltja a miniszterelnk szemlye krli teendket; kzremkdik a Kormny parlamenti kapcsolatrendszernek sszehangolsban, kapcsolatot tart az Orszggyls kormnyprti kpviselcsoportjaival; segti a miniszterelnk orszggylsi tevkenysgt; a miniszterelnk rszre dnts-elksztssel kapcsolatos tevkenysget vgez, segti a miniszterelnk kormnyzati irnytssal kapcsolatos szakmai tevkenysgt; segti a miniszterelnk trsadalompolitikai krdsekkel sszefgg tevkenysgnek elltst, szervezi az ehhez szksges koordincit; segti a miniszterelnk kl-, biztonsg- s nemzetpolitikai krdsekkel sszefgg tevkenysgnek elltst, szervezi az ehhez szksges koordincit; kzvetti a miniszterelnk eseti dntseit a miniszterek s a kormnyzati szervek fel; a miniszterelnk rszre soron kvl tjkoztatst, felvilgostst, tovbb kormnyzati sszelltsok elksztshez szakmai elkszt anyagot, adatszolgltatst, illetleg szakrti kzremkdst kr; gondoskodik a kztrsasgi elnk, a Kormny s a miniszterelnk ltal adomnyozhat kitntetsekkel s egyb elismersekkel kapcsolatos feladatok elltsrl; elsegti a Kormny Orszggylssel val kapcsolattartst; elltja a miniszterelnk ltal esetenknt meghatrozott egyb feladatokat; figyelemmel ksri a Kormny trvnyalkotsi programjnak vgrehajtst; figyelemmel ksri a Kormny munkaterve s a programozsi-munkaszervezsi dntsei vgrehajtst; elltja a belfldre irnyul kormnyzati kommunikcival kapcsolatos koordincis feladatokat; gondoskodik a kormnyzati kommunikcis tevkenysge keretben elemzsek elksztsrl.
3.1.2.1. A Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, valamint a kormnyzati dntsek elksztsnek rendje

Korbban utals trtnt arra, hogy a klasszikus kormnytitkrsgi feladatokat a jelenlegi struktrban a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, s azon bell kt - helyettes llamtitkr irnytsa alatt mkd - szervezeti egysg, a fosztlyknt mkd Kormnyiroda, valamint a Kzigazgatsi Stratgirt Felels Helyettes llamtitkrsg ltja el. E feladatok teljestse igen nagymrtkben befolysolja a Kormnynak, mint testletnek a munkjt, a kormnyzati dntsek minsgt, a Kormny gyrendszer mkdst.
47
A Kormny s kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet, mint testletek lseivel kapcsolatos feladatokat fknt a Kormny gyrendje hatrozza meg. A Kormny gyrendje tartalmazza: a Kormny mint testlet lseinek ltalnos szablyait, a munkatervvel kapcsolatos elrsokat; a Kormny dntseinek elksztsi eljrst, az elterjesztsek tartalmi kvetelmnyeit; az elterjesztsek trcakzi egyeztetsnek, vlemnyezsnek s benyjtsnak szablyait; a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet lsvel kapcsolatos szablyokat; a Kormny lsvel kapcsolatos krdseket; a Kormny ltal meghozott dntsek tpusait; a Kormny dntsei vgrehajtsnak ellenrzst; a Kormny munkjt segt ms testletek kzs szablyait. A vzolt krdskrk elssorban adminisztratv vagy eljrsi jellegnek s gy nha msodlagosnak tnnek a kormnyzati munka tartalmi krdsei mellett. Ez azonban a valsgban nem gy van. Az eljrsi szablyok f clja ugyanis a szakmailag s jogilag egyarnt megalapozott kormnyzati dntsek meghozatala, gy ismeretk elengedhetetlenl fontos a kzigazgats minden szintjn. Az ugyanis, hogy az elterjesztseknek milyen ktelez tartalmi elemei vannak (pl. trsadalmi, gazdasgi, igazgatsi, nemzetkzi stb. hatselemzsek), a gondos mrlegelshez szksges alapvet informcikat hatrozza meg. Hasonl a helyzet az elterjesztsek vlemnyezsnek rendjvel is. Az rintett trcknak, nkormnyzati szvetsgeknek, rdekvdelmi szerveknek trtn az elterjeszts kzhezvteltl szmtott 10 munkanapon bell testleti szerv esetn a kzhezvteltl szmtott 30 munkanapon bell kell az elterjesztvel a vlemnyt kzlni. Ezen hatrid szigor betartsa azt szolglja, hogy alapos vlemnyt lehessen kialaktani a rendszerint egyegy trca ltal elksztett s gazatilag motivlt tervezetekkel kapcsolatban. A kormnyzati dntsek formja pedig azrt igen fontos krds, mert jogi hatst (jogszably vagy kormnyhatrozat stb.), rvnyeslsi krt ez hatrozza meg. A Kormnyirodnak rszben kodifikcis, rszben koordincis s funkcionlis feladatai vannak. Utbbiak kz tartoznak azok, amelyek a Kormny gyrendjben foglaltak rvnyre juttatst szolgljk gy, mint: a Kormny munkatervvel s programozsi-munkaszervezsi dntseivel sszefgg igazgatsi mveletek, e dntsek idszer vgrehajtsnak nyomon kvetse; a Kormny dntseinek nyilvntartsa, vgrehajtsuk nyomon kvetse s javaslatot ttel a kzigazgatsi llamtitkrnak a szksges intzkedsekre; a kzigazgatsi egyeztets koordinlsval kapcsolatos mveletek gy, mint a kormnyzati dnts-elksztsi tervezetekkel kapcsolatos, egyeztetett llspontot tartalmaz minisztriumi vlemny sszelltsa s kpviselete; a kormny-elterjeszts- s miniszteri rendelettervezetek elzetes szakmai egyeztetse, javaslat a kzigazgatsi egyeztetsre bocsthatsgukrl; a jogi, sszkormnyzati s a Kormny dntseiben meghatrozott kvetelmnyek rvnyestse az elzetes szakmai egyeztets s a kzigazgatsi egyeztets sorn, tovbb a javasolt dnts vgrehajtsa feltteleinek ellenrzse; a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet s a Kormny lse napirendjre javasolt, illetve a napirenden szerepl elterjesztsek elemzse alkotmnyossgi, jogi, sszkormnyzati s a Kormny gyrendjnek val megfelelsgi szempontok alapjn;
48
a kzigazgatsi llamtitkr s a miniszter felksztse cljbl komplex szakvlemny elksztse; a felterjesztend kormny-, miniszterelnki s miniszteri jogszablyok, dntsek tervezetnek elksztse alrsra; kzremkds a benyjtsra megkldtt trvnyjavaslatok s orszggylsi hatrozati javaslatok ellenrzsben, abbl a szempontbl, hogy megfelel-e a Kormny dntsnek, illetve a jogszablyszerkeszts kvetelmnyeinek, illetve az Orszggyls ltal meghatrozott feltteleknek; a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet, valamint a Kormny lsnek szervezsvel s lebonyoltsval kapcsolatos, a Kormnyzati Iratkezelsi Fosztly feladatai kz nem tartoz mveletek. A Kzigazgatsi Stratgirt Felels Helyettes llamtitkrsgnak a kormnyzati koordinci rdekben elltott feladatai a kvetkezk: szakmai javaslatok kidolgozsa a kzigazgatsi llamtitkr rszre a helyettes llamtitkr tjn, valamint a szksges egyeztetsek s hatstanulmnyok elksztsnek kezdemnyezse; a kormny-elterjesztsek s miniszteri rendeletek tervezeteinek vlemnyezse szakmai szempontbl, valamint javaslat azok kzigazgatsi egyeztetsre bocsthatsga trgyban szakpolitikai szempontbl; az ltalnos kormnyzati kzpolitiknak, az tlthat llam kvetelmnynek, valamint az egyenl bnsmd elsegtsnek val megfelelsg rvnyestse az elzetes szakmai egyeztets s a kzigazgatsi egyeztets sorn; a javasolt dnts vgrehajtsa feltteleinek teljeskr biztosthatsgrl trtn gondoskods az elzetes szakmai egyeztets s a kzigazgatsi egyeztets sorn; felkszt feljegyzsek s szakpolitikai vlemny elksztse a kzigazgatsi llamtitkr s a miniszter kzigazgatsi llamtitkri rtekezletre, illetve kormnylsre, valamint a Kormny kabinetjeire trtn szakpolitikai felksztse rdekben; az llamigazgatsi egyeztets sorn fennmarad vlemnyeltrsek feloldsa; a minisztrium kpviselete szakmai-gazati frumokon; napi kapcsolattarts az rintett minisztriumokkal, rszvtel a miniszteri s ms fontosabb vezeti rtekezleteken; az sszkormnyzati rdekek rvnyeslsnek figyelemmel ksrse, az rintett gazatoktl tjkoztats s informci krse; a minisztrium szervezeti egysgeinek tjkoztatsa a minisztriumok mkdsvel kapcsolatos aktulis szakmai-gazati krdsekrl; a gazdasg, a trsadalom, illetve a krnyezet fejldsre jelents hatst gyakorl, trcakzi egyttmkdst ignyl kormnyprogramok s fejlesztsi clkitzsek elksztsnek, megvalstsnak s rtkelsnek sszehangolsban trtn kzremkds; a Kormny programjnak, illetve munkatervnek vgrehajtst befolysol trsadalmi, gazdasgi s krnyezeti jelensgek, gazdasg-trsadalompolitikai s krnyezetpolitikai szakirodalom gyjtse, rendszerezse s elemzse. Az elterjesztsek tartalmi elemei Az elterjesztsek tartalmilag a Kormny testleti dntseinek kezdemnyezsre irnyult szolgl javaslatok. A trvnyjavaslatokrl, orszggylsi hatrozatokrl szl elterjesztsek elksztst gy kell temezni, hogy azok a jogalkotsrl szl trvnyben, illetleg az Orszggyls Hzszablyban meghatrozott idpontban benyjthatk legyenek.
49
Az eurpai unis tagsgbl fakad jogalkotsi ktelezettsgekkel kapcsolatos elterjesztsek elksztst gy kell temezni, hogy azok a ktelezettsg teljestsre meghatrozott hatridn bell elfogadhatak legyenek. Az elterjesztsben a szakmai rszletkrdsek mellzsvel rviden be kell mutatni a megalapozott dntshez szksges informcikat, gy klnsen a javasolt intzkedsnek a kormnyprogramhoz val illeszkedst, indokait, lnyegt, fbb tartalmi jellemzit, kltsgkihatst, valamint vrhat gazdasgi, kltsgvetsi, trsadalmi, igazgatsi, llamhztartsi, nemzetkzi s egyb hatsait szksg szerint pldkkal s szmtsokkal altmasztva , illetve kvetkezmnyeit (hatsvizsglati lap), jogszably esetben ezen tlmenen az alkalmazhatsg feltteleit, valamint a termszetes szemlyek s a vllalkozsok adminisztratv terhei cskkentst, illetve ezek nvekedse esetn az azt elkerlhetetlenl szksgess tev szempontokat, tovbb hatsgi eljrs esetben az elektronizls temezst, a dnts kommunikcijra vonatkoz javaslatot is. Ha jogszably vagy nemzetkzi szerzds az Eurpai Uni jogbl ered tagllami ktelezettsgeket rint, az elterjesztsben tjkoztatst kell adni arrl is, hogy a javasolt szablyozs sszeegyeztethet-e az Eurpai Uni jogval, az eurpai unis jogi aktusok tltetst vagy vgrehajtst szolgl jogszablytervezetekre vonatkoz elterjesztsekhez pedig rszletes tblzatot kell csatolni, amelyben fel kell tntetni, hogy az unis jogi aktus egyes rendelkezseinek a tervezet mely rendelkezsei felelnek meg (megfelelsi tblzat). Ha a jogszablytervezetet az eurpai kzssgi jog szerint elzetesen meg kell kldeni vlemnyezsre az Eurpai Bizottsgnak, az Eurpai Kzponti Banknak, illetve az Eurpai Uni tagllamainak, a megkldsi ktelezettsg teljestsre vonatkoz nyilatkozatot csatolni kell. Az elterjesztsnek tartalmaznia kell a trgyra vonatkoz fbb megllaptsok s javaslatok sszefoglalst, tovbb a pontosan megfogalmazott dntsi javaslatot, valamint indokolt esetben tartalmaznia kell a vgrehajtsi jogszably tervezett is. Azokat a vits krdseket, amelyekben nem alakult ki egyetrts, az elterjesztsben az eltr vlemnyek ismertetsvel dntshozatalra alkalmas mdon be kell mutatni. Ha a megalapozott llsfoglals ezt szksgess teszi, kt vagy tbb azonos rszletessggel kidolgozott vltozatot kell ismertetni. A vits krdsekhez kapcsoldan az elterjesztsnek tartalmaznia kell a trsadalmi s rdek-kpviseleti szervezetekkel, szakmai testletekkel az elterjesztssel kapcsolatban folytatott egyeztetsek sszefoglaljt, valamint ha a Kormny a jogi szablyozs indokoltsgnak vizsglatra szakrti bizottsgot hozott ltre, annak jelentst az elterjesztshez csatolni kell. Trvnytervezet vagy orszggylsi hatrozattervezet esetben az elterjesztsnek tartalmaznia kell az elterjesztnek az orszggylsi trgyalsi mdra (srgs, kivteles, kivteles s srgs eljrs) vonatkoz javaslatt, valamint ennek indokait. A nem jogszably alkotsra irnyul elterjesztsben meg kell jellni az adott krdssel kapcsolatos dntsi hatskr jogalapjt. Az elterjesztsnek pontosan megfogalmazott, a tbbfle rtelmezs lehetsgt kizr s a vgrehajts szempontjbl ellenrizhet hatrozati javaslatot kell tartalmaznia, szksg esetn rgztve az ellenrzs mdjt s felelseit is. Az elterjesztnek javaslatot kell tennie a dnts, illetve az elterjeszts egyes rszeinek minstett adatt nyilvntsra,
50
kzzttelnek mdjra, valamint ms jogszablyoknak s hatrozatoknak a dnts kvetkeztben szksgess vl mdostsra, tovbb a feleslegess vl korbbi jogszablyok s hatrozatok, illetve a tervezet mdost s hatlyon kvl helyez rendelkezseinek a hatlybalpsket kvet hatlyon kvl helyezsre is. Az elterjesztshez tmr vezeti sszefoglalt kell csatolni, amely az elterjeszts jelentsghez s jelleghez igazodva tartalmazza az gy s a dntsi javaslat lnyegt. A kzigazgatsi s igazsggyi miniszter ktelezenden alkalmazand elterjeszts-mintt bocst ki, illetve meghatrozza az elektronikus gyintzs alkalmazsi rendszert. Ha miniszteri rendeletet ms miniszterrel egyttesen, vagy vele egyetrtsben kell kiadni, s az rintettek kztt vlemnyeltrs van, a vitatott krdsrl a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter elterjesztse alapjn a Kormny dnt. Az elterjesztsek formai (trcaegyeztetsnek) rendje kvetelmnyei s az elterjesztsek vlemnyezsnek
A nagyobb jelentsg kormnyzati dntsek (pl. tfog trvnyjavaslatok, fontosabb kormnyrendeletek, programok) elksztse s a dntshozatal ktszakaszos eljrsban trtnik. Az els szakasz az elvi termszet, fbb tartalmi krdsekben val llsfoglalsra, a msodik szakasz a Kormny ltal kialaktott elvek alapjn rszleteiben kidolgozott szablyozsi s egyb dntsek elksztsre, illetleg meghozatalra irnyul. A Kormnyhoz elterjesztst nyjthat be: Kormny tagja, a Kormny dntse alapjn vagy a miniszterelnk megbzsbl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium llamtitkra, feladatkrben a kormnybiztos, tovbb a Kormny dntse alapjn vagy a miniszterelnk elzetes hozzjrulsval ms szervek s szemlyek. A kormnyhivatal ltal elksztett elterjesztst a kormnyhivatal felgyelett ellt miniszter nyjtja be s kpviseli a Kormny eltt. Az elterjesztseket legalbb hrom munkanappal a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet idpontja eltt, a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra ltal meghatrozott pldnyszmban egy pldnyt az elterjeszt eredeti alrsval elltva , valamint elektronikusan meg kell kldeni a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztriumnak. Az elterjeszts tdolgozott vltozatt, illetve rsbeli kiegsztst e szablyok megfelel alkalmazsval, legksbb a kormnyls idpontjt megelz msodik munkanapon kell benyjtani. Az elzekben jelzett hatridn bell a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter engedlyvel nyjthatak be a halaszthatatlanul srgs dntst ignyl gyekben kszlt elterjesztsek. A benyjtst kveten a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter megvizsglja, hogy a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletre benyjtott elterjeszts megfelel-e az a Kormny gyrendjben foglalt kvetelmnyeknek. Az Kormny gyrendjben foglalt elrsoknak nem megfelel elterjeszts tekintetben dnt a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletre trtn benyjthatsg trgyban, ennek keretben szksg esetn javaslatot tesz az elterjesztnek az elterjeszts kijavtsra vagy kiegsztsre.
51
Az elterjesztnek ha a dnts kommunikcijra sor kerl legksbb a Kormny lst megelz napon el kell juttatnia a kormnyszviv rszre az elterjesztssel kapcsolatos sajtkzlemnyre vonatkoz szvegjavaslatt s a tovbbi felmerl krdsekkel kapcsolatos felksztt. Minden elterjeszts s miniszteri rendelet tervezett a kzigazgatsi egyeztetsre bocstst megelzen legalbb 5 munkanapos vlemnyezsi hatrid biztostsval meg kell kldeni a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium Kormnyirodt irnyt helyettes llamtitkrnak. A ksrlevlben tjkoztatst kell adni arrl, hogy az elterjeszt mely kzigazgatsi, trsadalmi s egyb szervezetekkel fogja egyeztetni a tervezetet. Az elterjeszts, illetve rendelet tervezetnek kzigazgatsi egyeztetsre bocsthatsgrl a Kormnyirodt irnyt helyettes llamtitkr vlemnye alapjn a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra dnt, aki egyfajta szr: feladata annak megllaptsa, hogy az elterjeszts jogi-kodifikcis, kltsgvetsi, illetve ltalnos kormnyzati politikai szempontbl alkalmas-e az elterjeszts a kzigazgatsi egyeztetsre. Ha a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra egyetrt a tervezet kzigazgatsi egyeztetsvel, akkor az elterjeszts s a miniszteri rendelet tervezett ha trvny vagy a Kormny gyrendjrl szl kormnyhatrozat eltren nem rendelkezik szrevtelezs, illetleg vlemnynyilvnts cljbl meg kell kldeni: a minisztereknek, a feladatkrben rintett kormnybiztosnak s kormnyhivatal vezetjnek, akik a tervezetre szrevtelt tehetnek. A brsgok s az gyszsgek feladatkrt rint tervezetet a Legfelsbb Brsg elnkvel, illetleg a legfbb gysszel, az Alkotmnybrsgot, az llami Szmvevszket, a Magyar Nemzeti Bankot s az autonm llamigazgatsi szerveket rint tervezetet az rintett szerv elnkvel is egyeztetni kell. Ha az elterjeszts a helyi vagy kisebbsgi nkormnyzatok feladatkrt rinti, a tervezetet vlemnynyilvntsra a meghatroz orszgos nkormnyzati rdek-kpviseleti szerveknek meg kell kldeni. A fvrost, illetleg a megyei nkormnyzat hatskrt rint kormnyzati dntsek elksztsbe a fpolgrmestert, illetleg a megyei nkormnyzat kzgylsnek elnkt is be kell vonni. Jogszably megalkotsra irnyul elterjesztsek elksztsnl a jogalkotsrl, valamint az elektronikus informciszabadsgrl szl trvny elrsaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen elterjesztseket egyeztetni kell az gyben rdekelt orszgos nkormnyzati, trsadalmi s rdek-kpviseleti szervekkel, valamint orszgos kztestletekkel. Az elterjeszts s a miniszteri rendelet tervezetre tett szrevteleket az elterjeszt kteles egyeztetni. Az szrevtelezsi jogot: a minisztrium szervezeti s mkdsi szablyzata szerint a miniszter, az llamtitkr, a kzigazgatsi llamtitkr vagy az erre feljogostott helyettes llamtitkr, a kormnybiztos vagy a kormnyhivatal vezetje, illetleg akadlyoztatsa esetn erre kijellt helyettese gyakorolja. A Kormny tagjainak s a kormnyhivatalok vezetinek tevkenysgrl szl orszggylsi beszmol esetn az elterjeszt a Kormny rintett tagjaitl (kormnyhivatalok vezetitl) kteles vlemnyt krni.
52
A vlemnyt az elterjeszts megrkezstl szmtott tz munkanap alatt kell az elterjesztvel kzlni. Ha az elterjeszts slya vagy ms szempont indokolja, a vlemnyadsra tz munkanapnl hosszabb idtartamot kell biztostani. tfog jogszablyalkotsra irnyul elterjeszts, valamint testleti llsfoglals krse esetn a vlemnyezsi hatrid ltalban harminc nap. A Kormny ltal meghatrozott esetben, vagy ha ezt fontos ok felttlenl szksgess teszi, a hatridk ltalban t munkanapnl nem rvidebb tartamban is megllapthatk (soronkvlisg). Az elterjesztst ebben az esetben a miniszter, vagy a miniszter felhatalmazsa alapjn kzvetlenl az llamtitkr, a kzigazgatsi llamtitkr, a kormnybiztos vagy a kormnyhivatal vezetje bocstja vlemnyezsre. Az elterjeszt az szrevtelezvel a vlemnyeltrst egyezteti. Az egyeztets s az egyet nem rts tnyt, valamint azt, hogy a vlemnyez az szrevtelt fenntartotta, az elterjesztsen a nv megjellsvel fel kell tntetni. Ha az rintett hatridben nem nyilvntott vlemnyt, az elterjesztsben ennek tnyre kell utalni. Az szrevtel elfogadsa vagy a vits krdsben val megegyezs esetn az eredetileg szrevtelt tevt egyetrtknt kell feltntetni. Az szrevtel elfogadsa vagy a vits krdsben val megegyezs esetn az eredetileg szrevtelt tevt egyetrtknt kell feltntetni. A fennmarad vits krdsekben, klnsen a kvnt kzpolitikai cl elrst veszlyeztet szrevtel fenntartsa esetn a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletre val benyjtst megelzen egyeztetst folytat, illetve arrl gondoskodik s javaslatot tesz a vita megoldsnak mdjra. Az szrevtelekrl folytatott kzigazgatsi egyeztets keretben minden szakmai, jogi s kzigazgatsi krdst lehetsg szerint le kell zrni s egyetrtsre kell jutni. Tbb vltozat fennmaradsa esetn kln vltozatnak minsl az elterjeszts szksgessgvel vagy jogszersgvel val egyet nem rts is. A trsadalmi rdekegyeztets rendjre kln jogszablyok, illetleg megllapodsok irnyadk. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet f feladata a Kormny ltalnos hatskr dntselkszt testleteknt a kormnylsek elksztsnek ltalnos profil szakmai, politikai, szervez, egyeztet s kontrolling funkcii elltsa. A Kormny lsre benyjtott minden elterjesztst s jelentst, idertve a kormnybiztosok elterjesztseit (jelentseit) is, elzetesen kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten kell megtrgyalni, amely a Kormny ltalnos hatskr dnts-elkszt testleteknt a kormnylsek elksztsnek ltalnos szakmai, szervez, egyeztet s ellenrz frumaknt mkdik. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet feladata a Kormny lseinek elksztse. Ennek keretben llst foglal az elterjesztsek s jelentsek kormnydntsre val alkalmassgrl, napirendre vtelrl, illetleg a tovbbi egyeztetsek, valamint az elterjeszts tdolgozsnak, kiegsztsnek szksgessgrl. Ha a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet lsn az elterjesztssel (jelentssel) kapcsolatban elksztsi vagy egyeztetsi hinyossgokbl addan jelentsebb j elem merlne fel, a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet az elterjesztst (jelentst) leveheti a napirendjrl s jabb egyeztetst rhat el. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezletet a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra hvja ssze, szervezi s vezeti.
53
A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet rendszeresen ltalban hetenknt tart lst. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet napirendjt a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra legksbb az lst megelz msodik munkanapon llaptja meg. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet napirendjre csak elzetesen egyeztetett, a Kormny gyrendjben foglalt kvetelmnyek megtartsval benyjtott elterjeszts s jelents vehet fel. E szably alkalmazsa all a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra indokolt esetben kivtelt tehet. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet rsztvevi: a minisztriumok kzigazgatsi llamtitkrai, valamint a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium Kormnyirodt irnyt helyettes llamtitkra, tovbb a kzigazgatsi stratgirt felels helyettes llamtitkra. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten lland meghvottknt vesz rszt: a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kormnyzati kommunikcirt felels llamtitkra, a Nemzetgazdasgi Minisztrium llamhztartsrt felels llamtitkra, a Miniszterelnksg helyettes llamtitkra, a Kzponti Statisztikai Hivatal elnke, a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal elnke s a kormnyszviv. A kzigazgatsi llamtitkri trgyalshoz meg kell hvni: rtekezletre a feladatkrt rint elterjesztsek
a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium ms helyettes llamtitkrt, a kormnybiztost, a kormnyhivatal vezetjt, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnkt.
A Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletre ms szemlyt is meghvhat. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten a rsztvevk, az lland meghvottak, valamint a meghvottak ktelesek szemlyesen rszt venni. Akadlyoztatsuk esetn a kzigazgatsi llamtitkrt helyettes llamtitkr, a helyettes llamtitkrokat, valamint a meghvottakat a jogszablyban vagy szervezeti s mkdsi szablyzatban meghatrozott, helyettestskre jogosult vezet, a Kzponti Statisztikai Hivatal s a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal elnkt az ltala kijellt elnkhelyettes helyettestheti. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet a napirendjre tztt elterjesztseket s jelentseket megvitatja, azok tekintetben llst foglal s a Kormnynak javaslatokat tesz. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet kezdemnyezheti, hogy az ltala trgyalt elterjesztst (jelentst) a Kormny lse eltt feladatkrben a kormnybizottsg is vitassa meg. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet az elterjesztst e testletek llsfoglalst kveten ismtelten megvitatja, ha ez az ls megfelel elksztse rdekben szksges. Az elterjesztt a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet felhvhatja arra, hogy a Kormny lsre az rtekezlet llsfoglalsnak megfelel, lehetsg szerint egyeztetett kiegszt vagy alternatv elterjesztst nyjtson be.
54
Ha az elterjeszts tdolgozsa szksges, a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet j, e hatrozat kvetelmnyeinek megfelel elterjeszts benyjtst rhatja el. A kzigazgatsi llamtitkri rtekezletrl emlkeztet kszl, melynek sszelltsrl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra legksbb az lst kvet munkanapon gondoskodik. Az elterjesztnek a Kormny lst megelzen tovbbi szemlyes egyeztets tjn kell megksrelnie a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletet kveten esetlegesen mg fennmaradt nzetklnbsgek tisztzst s a vitk lezrst, amely eljrsrl tjkoztatja a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkrt, aki dnthet a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kpviseljnek az egyeztetsben val rszvtelrl. A Kormny lse A megfelelen elksztett elterjeszts vagy jelents a kormnyls napirendjre akkor vehet fel, ha a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet megtrgyalta s napirendre tzst javasolta. E szably alkalmazsa all azonban vannak kivtelek. Ennek megfelelen kzvetlenl benyjthat a Kormny lsre: a nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt jelentsg ggy minstsrl, az abban eljr hatsg kijellsrl, a fejlesztspolitikai szempontbl kiemelt jelentsg gyrl, tovbb a Kormny egyedi dntsvel megtlhet tmogats nyjtsrl szl a tmogatsi szerzds paraflt tervezett tartalmaz elterjeszts, amennyiben azt a kiemelt jelentsg beruhzsokat kezel s egyedi kormnydntssel tmogathat beruhzsok kormnydntst elkszt trcakzi bizottsg megtrgyalta s Kormny ltali megtrgyalsra javasolta; a nemzetbiztonsg, a kzbiztonsg vdelmvel, valamint az let- s vagyonvdelemmel sszefgg elterjeszts, ha a Nemzetbiztonsgi Kabinet megvitatta s a Kormny ltali megtrgyalsra javasolta. A miniszterelnk kivtelt tehet a fszably alkalmazsa all a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter javaslatra. A Kormnyt az elterjeszts lnyegrl az elterjeszt, a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet llsfoglalsrl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium tjkoztatja. Az ls napirendjnek javaslatt a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkrnak javaslatra a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter hagyja jv s a kzigazgatsi llamtitkr kldi ki legksbb az lst megelz msodik munkanapon az ls rsztvevinek. A vgleges napirendrl a Kormny dnt. A miniszterelnk engedlyvel a munkaterv alapjn benyjtott, illetve a jogalkotsra irnyul elterjesztsek kivtelvel a halaszthatatlanul srgs gyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ls megkezdse eltt a helysznen is sztoszthatk a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium tjn. A Kormny lsn a Kormny tagjai vesznek rszt, az lseket a miniszterelnk vezeti. A Kormny lst a miniszterelnk akadlyoztatsa esetn a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter vezeti, aki gyakorolja mindazon hatskrket, amelyeket a Kormny gyrendje a miniszterelnk hatskrbe utal. A Kormny tagjai a Kormny lsn szemlyesen ktelesek rszt venni. E ktelezettsg all a miniszterelnk adhat felmentst. A Kormny lsn a minisztert akadlyoztatsa esetn az erre kijellt llamtitkr helyettesti, ha pedig is akadlyoztatva van, az lsen a kzigazgatsi llamtitkr tancskozsi joggal vesz rszt. A Kormny lsn tancskozsi joggal az lland meghvottak, az elterjesztk s a miniszterelnk ltal meghvott szemlyek. A meghvs szemlyre szlan trtnik, az lsen csak a meghvott vehet rszt. A feladatkrt rint napirendi pontok trgyalshoz a Magyar Nemzeti Bank elnkt meg kell hvni.
55
A Kormny lsre lland meghvottak: a Miniszterelnksget vezet llamtitkr, a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kommunikcis feladatokrt felels llamtitkra, a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra, a miniszterelnk szvivje (miniszterelnki biztos), a kormnyszviv. Az lland meghvottat a Kormny lsn a Miniszterelnksg, illetve a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium szervezeti s mkdsi szablyzata szerint helyettestsre jogosult vezet helyettestheti. Amennyiben az elterjesztst nem a Kormny tagja, hanem ms jogosult nyjtotta be, akadlyoztatsa esetn az ltala kijellt helyettese hinyban a miniszterelnk ltal kijellt szemly vesz rszt a napirendi pont trgyalsn. A Kormny hatrozatkpes, ha tagjainak tbb mint fele jelen van. A Kormny dntseit az gyrend szerint testletknt tbbsgi dntssel hozza. A Kormny tagjait a testleti dntsek meghozatalban egyenl szavazati jog illeti meg. A dntseket szavazattbbsggel hozzk, szavazategyenlsg esetn a miniszterelnk szavazata dnt. A Kormny dntst a miniszterelnk mondja ki. A Kormny lse a benyjtott elterjesztsek, jelentsek megtrgyalsbl, dntsek meghozatalbl, szbeli eszmecserbl, eligaztsbl s bejelentsekbl ll. Az rsban benyjtott elterjesztsek trgyalsa a jvhagyott napirend szerint trtnik. A szbeli eszmecsere keretben a Kormny a szban lev gy vgleges rendezst jelent dntst nem hoz. Rendkvli vagy azonnali intzkedst ignyl esetben a Kormny lsen kvl gy is hozhat dntst, hogy az adott gyben tagjai rsban vagy tvbeszl tjn kzlik llsfoglalsukat. Ennek megszervezsrl s dokumentlsrl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra gondoskodik. A Kormny feladatkrben rendeletet ad ki, hatrozatot hoz, irnyelvet vagy elvi llsfoglalst bocst ki. A Kormny a gyakorlatban csak ritkn dnt testletknt: ha a kzigazgatsi llamtitkri rtekezleten vits krds nem maradt fenn az elterjeszts elfogadsrl vita nlkl hatrozhat. Jellemzen a nem vitatott krdsekben egyhang, szavazs nlkli dntshozatalra kerl sor, a vits gyekben pedig vagy a kormnylsen rendezik a fennmaradt nzeteltrseket, vagy tovbbi egyeztetseken ksrlenek meg konszenzust kialaktani. A Kormny lsrl sszefoglal s a Kormny tagjnak krsre, indokolt esetben s a miniszterelnk engedlyvel rgtn, tovbb az ls vgn az sszefoglal elksztsre alkalmas hangfelvtel kszl. Az ls sszefoglalja alapjn a Kormny dntseinek szvegt vglegestik. Errl az Igazsggyi Minisztrium kzigazgatsi llamtitkra gondoskodik. A kormnyls dokumentumainak kezelsrl s rzsrl, valamint a Kormny dntseinek nyilvntartsrl a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium Kormnyirodt irnyt helyettes llamtitkra gondoskodik. A miniszterelnk a Kormny lsei kztt kivtelesen indokolt esetben feladatok kijellse, nemzetkzi trgyalsok lebonyoltsa s megllapodsok alrsa, jvhagysa, ltogatsok szervezse, egyes kinevezsek s felmentsek gyben, kitntetsek adomnyozsa cljbl kormnyhatrozatot, tovbb ms esetben a Kormny felhatalmazsa alapjn kormnyrendeletet s kormnyhatrozatot adhat ki. Az gy hozott rendeletekrl s hatrozatokrl szl jelentst utlagos jvhagysra a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter nyjtja be a Kormnyhoz.
56
3.1.3.
A minisztriumok
A klns hatskr kzponti kzigazgatsi szervek f tpusa a minisztrium, mely a magyar kzigazgats trtnetben a fggetlen magyar llam megteremtshez s a polgri talakulshoz ktden az 1848. vi III. trvnycikkel jtt ltre, helybe lpve az addigi csszri kancellria-igazgatshoz ktd s testleti formban mkd kormnyszkeknek (dikasztriumoknak). A minisztrium eredeti formjban az egsz mai rtelemben vett Kormnyt jelentette, mely magba foglalta a miniszterelnkt s a minisztriumi gyosztlyt vezet 8 minisztert egyarnt. Ennek az egysges minisztriumi szervezetnek fejldseknt alakult ki a kiegyezst kveten a szakostott minisztriumi struktra, melyben a minisztrium mr nem az egsz Kormnyt, hanem a kzponti kzigazgats egy-egy gazatt vagy funkcijt irnyt, igazgat szakostott szervezett jelenti, ln a miniszterrel. Ez idtl fogva a minisztriumok jelentik Magyarorszgon a kzponti kzigazgats klns hatskr, az llamigazgats egy szkebb gazatval vagy funkcijnak megvalstsval foglalkoz f tpust. A magyar kzigazgats fejldse ezzel teljes egszben szinkronban llt a korabeli halad eurpai tendencikkal s kormnyzati megoldsokkal. A minisztriumi joglls kzvetett mdon trtn alkotmnyos szablyozsra az 1949. vi XX. trvnyben, az Alkotmnyban kerlt sor oly mdon, hogy egyfell az Alkotmny meghatrozta a miniszteri feladatok kereteit, msfell felsorolta magt a minisztriumokat is. Ksbb a szablyozsi technika tl merevnek bizonyult s gy az 1950. vi IV. trvnytl szmtva a hatlyos Alaptrvny csak annyit tartalmaz, hogy a minisztriumok felsorolsrl kln trvny rendelkezik [Alaptrvny 17. cikk (1) bekezds ]. A minisztriumi joglls alkotmnyos szablyozsa azrt kzvetett, mert maga az Alaptrvny nem definilja a minisztrium fogalmt. Arra a kormny feladataibl s a minisztriumokat vezet miniszterek jogllsbl lehetett kvetkeztetni addig, mg a 2006. vi LVII. trvny rendhagy mdon nem definilta a minisztrium fogalmt, gy mint a miniszter munkaszerveknt a Kormny irnytsa alatt ll klns hatskz llamigazgatsi szerv [28. (1) bekezds]. A fenti defincit a hatlyos Ksztv. 34. -nak (1) bekezdse is tartalmazza. Az Alaptrvny szerint a Kormny a kzigazgats legfbb szerve [Alaptrvny 15. cikk (2) bekezdse], a miniszter pedig a Kormny ltalnos politikjnak keretei kztt nllan irnytja az llamigazgatsnak a feladatkrbe tartoz gazatait s az alrendelt szerveket, valamint elltja a Kormny vagy a miniszterelnk ltal meghatrozott feladatokat [Alaptrvny 18. cikk (2) bekezdse]. A miniszter tevkenysgrt felels az Orszggylsnek, valamint a miniszterelnknek [Alaptrvny 18. cikk (4) bekezdse]. Az alkotmnyos szablyozsbl gy lehet meghatrozni a minisztriumok fogalmt, hogy azok az Alaptrvny alapjn trvnnyel ltrehozott s a Kormny irnytsa alatt ll, de a miniszter ltal vezetett s a miniszter gazati, valamint szervezeti irnyt feladatait segt kzponti kormnyzati szervek. Tl a Ksztv. errl rendelkez 34. (1) bekezdsn, miszerint a minisztrium a Kormny irnytsa alatt ll, a Kormny irnytsi jogkre abban nyilvnul meg, hogy rendeletben hatrozza meg a miniszter feladat- s hatskrt, melyeknek a vgrehajtst a minisztrium, mint szakostott szervezet segti s biztostja, hatrozataival pedig normatv vagy konkrt feladatokat llapt meg, egyedi dntseket hoz szmukra.
57
A miniszter egyszemlyi felels vezetknt vezeti a minisztriumot, ennek kereteit Ksztv., valamint a miniszter ltal kiadott s a miniszterelnk ltal jvhagyott szervezeti s mkdsi szablyzat hatrozza meg. A minisztrium, mint szervezet, a miniszter feladatait valstja meg, azokat, melyeket jogszably vagy kormnyhatrozat rgzt. A feladatok megvalstsnak eszkzeit, a miniszteri hatskrket szintn jogszably hatrozza meg. A miniszteri feladat- s hatskrt gyakran szinonimaknt alkalmazva, minisztriumi feladat- s hatskrknt is szoktk jellni [lsd Ksztv. 34. (1) bekezdse], st az is elfordul, hogy maga a jogszably egy-egy feladat s hatskr cmzettjeknt a minisztriumot jelli meg. Tekintettel azonban arra, hogy a miniszter a minisztrium egyszemlyi felels vezetje, gy a hatskr cmzettje az azzal rendelkez miniszter lehet. Termszetesen a miniszternek jogban ll a feladatainak s hatskrnek gyakorlst truhzni a minisztrium vezetire, ennek azonban vannak jogszablyi korltai. 2010-ben szemben a korbbi szablyozsi modelltl az egyes miniszterek feladat- s hatskreit nem miniszterenknt nll kormnyrendelet, hanem egy egysges jogszably, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnksget vezet llamtitkr feladat- s hatskrrl szl 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet rgzti. A rendeletben az egyes miniszterek feladat- s hatskrei egymstl aszerint eltrek, hogy a feladat- s hatskrket megllapt milyen gazati vagy funkcionlis felelssgkrt llapt meg szmukra. E rendelet 11. -a ltalnossgban meghatrozza az egyes miniszterek fbb feladat- s hatskreit: javaslatot ksztenek a Kormny kzpolitikjra s kzremkdnek a Nemzeti Egyttmkdsrl szl program vgrehajtsban, elksztik a trvnyek s a kormnyrendeletek tervezeteit, valamint a Kormny, a miniszterelnk s a kztrsasgi elnk hatrozatait, tovbb felhatalmazs alapjn miniszteri rendeleteket adnak ki, intzmnyirnytst s felgyeletet gyakorolnak, valamint a kzalaptvnyok tekintetben az alapt Kormny nevben elltjk az alaptt megillet egyes jogokat, kezdemnyezik s elksztik a feladatkrkbe tartoz nemzetkzi szerzdseket, megktik a nemzetkzi szerzdsnek nem minsl trca-megllapodsokat, a klkapcsolatokban s a nemzetkzi szervezetekben felhatalmazs alapjn kpviselik a Kormnyt, valamint a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter ltal megllaptott rend szerint kpviselik az Eurpai Uni Tancsban a Kormnyt, a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter megllaptott rend szerint gondoskodnak az Eurpai Uni intzmnyeinek tagllami kormnyzati rszvtellel mkd dntshoz s dnts-elkszt tevkenysge keretben kpviselend kormnyzati llspont elksztsrl s annak az Eurpai Uni intzmnyeinek tagllami kormnyzati rszvtellel mkd dnts-elkszt frumokon val kpviseletrl, gondoskodnak az eurpai integrcibl ered feladatok vgrehajtsrl s kzremkdnek a 2011-es eurpai unis elnksgre val kormnyzati felkszlsben (utbbi aktualitsa egyre cseklyebb), kzremkdnek a strukturlis alapok s Kohzis Alap hazai felhasznlshoz kapcsold nemzeti fejlesztsi tervek elksztsben s nyomon kvetsben, gondoskodnak - a statisztikrl szl trvnyben meghatrozottak szerint - a feladat- s hatskrkkel kapcsolatos statisztikai informcirendszer kialaktsrl, mkdtetsrl s fejlesztsrl,
58
meghatrozzk a hatskrkbe tartoz honvdelmi feladatok vgrehajtsnak szakmai kvetelmnyeit s a honvdelmi felkszts gazati feladatainak vgrehajtst. A jogszably-elksztsi s a kormny-elterjesztsek elksztsnek feladatai rszben azonosak, minden, a minisztrium gazati felelssgkrbe tartoz terletre elkszti a kormny szmra a trvnytervezeteket s a kormnyrendelet tervezeteket egyarnt. Ugyanakkor a kormny dntseinek nagyobb rsze nem jogalkotsi jelleg, hanem feladatkijell s ellenrz aktusok, melyekkel kapcsolatos elterjesztseket szintn a trck ksztik el. Az gazati stratgiaalkots s tervezs a minisztriumi feladatok azon rsze, melyben a trca a kormnyprogram rvonatkoz rsznek vgrehajtst keretbe foglalja, vagy jonnan keletkez feladatok megoldsra javaslatot tesz a kormny szmra. E feladat kapcsn gyakran merl fel az a krds, hogy mi is igazn a miniszter f funkcija? A Kormnyt kpviseli az irnytsa alatt ll gazatban, vagy fordtva, az gazati rdekeket kpviseli a Kormnyban? Az Alaptrvny szerint a vlasz egyrtelm, hiszen a miniszter a Kormny politikjnak keretei kztt irnytja a rbzott gazatot. Ugyanakkor a valsgban a miniszter akkor sikeres, ha gazata gyeit jl menedzseli s az gazati rdekekbl kormnyrdeket tud transzformlni. Az irnytsi, felgyeleti s ellenrzsi feladatok a trca irnytsa al tartoz intzmnyrendszerrel kapcsolatban, illetve az gazati szakmai szablyok betartsra vonatkoznak. A minisztriumok irnythatjk a kvetkez, alrendelt szerveket: kzponti hivatalok; terleti s teleplsi szint llamigazgatsi szervek; a minisztriumi munkt segt httrintzmnyek; ezen fell kivteles esetben az llami vagyonrl szl 2007. vi CVI. trvny (Vtv.) 29. -a szerinti megllapods megktse esetn tulajdonosi jogokat gyakorol az llami vagy llami rszvtellel mkd gazdasgi trsasgokban.
A miniszterek a Ksztv. szerint a miniszterelnk rendeleti kijellse alapjn felgyelik a miniszterelnk ltal rendeletben meghatrozott kormnyhivatalokat. A minisztriumok az irnytsi jogkrkben ellenrizhetik az aljuk rendelt szervek munkjnak szakszersgt, jogszersgt, clszersgt, s ellenrizhetik az nkormnyzati s ms intzmnyeknl a mkds jogszablyban rgztett szakmai szablyainak betartst, valamint hatsgi jogkrkben hatsgi ellenrzst is vgezhetnek. Egyedi, illetve hatsgi gyekben a minisztriumok ma mg igen sok esetben rendelkeznek dntsi jogkrrel annak ellenre, hogy ez alapvet elvi irnyt s ellenrz feladatkrkkel ellenttes operatv feladatnak minsl. A Ket. szerint a miniszter a kzponti hivatal ltal hozott dntssel szembeni jogorvoslatot akkor brlhatja el, illetve a dntst felgyeleti jogkrben akkor vltoztathatja meg, ha erre kln jogszably (jellemzen kormnyrendelet) rszre lehetsget biztost. Az gazati informcik begyjtse s kezelse, illetve azok ms trck valamint a polgrok s szervezeteik szmra trtn rendelkezsre bocstsa fontos, mind a kormnyzati mind pedig a magnszfra dntseinek alapjul szolgl tevkenysg. E feladatkr fokozatos fejlesztse a szolgltat tpus kzigazgats kialaktsnak is fontos felttele.
59
A trcaszint nemzetkzi kapcsolatok rszei a kormny klpolitikja megvalstsnak. A globalizld vilgban egyre inkbb rknyszerlnek a nemzeti kzigazgatsok arra, hogy kzvetlen szakmai kapcsolatokat ptsenek ki egymssal a gyorsabb s eredmnyesebb munkavgzs cljbl. A civil kapcsolatok magukba foglaljk a trca terletn tnyked szakmai s rdekkpviseleti szervekkel val kapcsolatokat, de azokon lnyegesen tlterjednek. A kzclokat megvalst, kzrdek tevkenysget vgz minisztriumoknak interaktv kapcsolatot kell kialaktani a kzigazgatst, mint kzszolgltatst ignybe vevkkel. Ennek clja bevonsuk a trca felelssgkrbe tartoz kzpolitikk kialaktsba s vgrehajtsba. Az, hogy egy orszgban milyen a kormnystruktra, azt fejezi ki, hogy melyek a Kormny szmra az orszg adottsgaibl kvetkez trsadalmilag relevns kzfeladatok s azoknak mi a fontossgi sorrendje. Ezt tkrzik a miniszterek ltal vezetett minisztriumok elnevezsei. A minisztriumok felptsre s mkdsre eddig nem volt kln ezt szablyoz jogszably, hanem tbb trvnyi rendelkezs egytt jelentette a jogi kereteket. 2006-ban ez is megvltozott a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvny megalkotsval, amely rszletesen szablyozza ezt a krdst. A hatlyos 2010-ben elfogadott Ksztv. szintn szablyozza ezeket a terleteket. Rgzti a minisztriumi munka vezetsi pontjait, a vezetk kztti munkamegoszts kereteit s a ltrehozhat bels szervezeti egysgek tpusait a vezeti megbzatsokhoz kapcsoldva. Az 1990-es rendszervlts a kzponti kzigazgatsban magval hozta a minisztriumi struktra polgri demokrcira jellemz talaktst is. Ennek lnyege az, hogy megklnbztethetnk a vezetsben politikai vltoz s szakmai lland elemeket. A politikai vltoz elemek azok, akik egy meghatrozott politikai tbbsget biztost parlament ltal tmogatott Kormnyban a politikt megvalstjk s azok politikai segti. Ezek megbzatsa egy adott Kormny megbzatshoz ktdik, a Kormny megbzatsnak megsznsvel vagy a Kormny talaktsval megbzatsuk megsznik. A politikai vltoz elemek a minisztriumi munkban: a miniszter, az llamtitkrok, jellemzen a miniszteri kivtelesen llamtitkri kabinetfnk, a kabinet politikai ftancsadi, tancsadi.
Emellett a minisztriumban, mint szakigazgatsi szervezetben a 2010-es Ksztv. alapjn a szakigazgatsi szervezetet vezet kzigazgatsi llamtitkr, az egyes nagyobb terletek vezetsben a kzigazgatsi llamtitkrt helyettest helyettes llamtitkrok, valamint a szakmai munkt vgz kormnytisztviselk jelentik a szakmai lland elemet. A kormnytisztviselk prtpolitika-semlegesen, de a mindenkori, leglisan megvlasztott politikai hatalom kpviselihez lojlisan, azok irnytsnak megfelelen ktelesek legjobb tudsuk szerint elltni szakmai feladataikat. A szakmai lland elem a minisztriumban az sszes kormnytisztvisel, akik egsz szakmai letplyjukat a kzszolglatban tltik s megbzatsuk hatrozatlan idre szl, nem pedig egy-egy kormny vagy miniszter megbzatsig.
60
A szakmai lland elemek a kormnytisztviselk gy, mint: kzigazgatsi llamtitkr (minisztriumonknt egy), helyettes llamtitkrok, fosztlyvezetk, fosztlyvezet-helyettesek, osztlyvezetk, titkrsgvezetk (amennyiben nem politikai tancsadk vagy politikai ftancsadk), rdemi gyintzk, gykezelk.
A Ktv. lehetv teszi a feladatkrre utal eltr elnevezsek hasznlatt is, de ez nem vltoztat a bels szervezeti egysgek jogllsn (pl. fcsoportfnk, titkrsgok stb.). A minisztereknek is tbb kategrija van: gy vannak a minisztrium ln ll trcaminiszterek s a trca nlkli miniszterek. A trca nlkli miniszterek munkjt a kabinetfnk ltal vezetett titkrsg segti, s a mkdsi feltteleket a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium biztostja. A miniszter a minisztriumnak, mint hivatali szervezetnek az egyszemlyi irnytja. Kzvetlen alrendeltsgbe tartoznak az llamtitkrok s a munkjt kzvetlenl segt szervezeti egysgek, gy klnsen a miniszteri kabinet, a fosztlyok kzl pedig ltalban a sajt- s tjkoztatsi gyekkel foglalkoz szervezeti egysg, illetve esetenknt a nemzetkzi referatra. A miniszter indokolt esetben ms minisztriumi rszleget is kzvetlen alrendeltsgbe vonhat. A minisztriumi szervezeti egysgek fszablyknt a helyettes llamtitkrok, kivtelesen a kabinetfnk kzvetlen alrendeltsgben mkdnek. Az llamtitkr a miniszter ltalnos jogkr helyettese. Amennyiben egy minisztriumban tbb llamtitkr tevkenykedik, a helyettests rendjrl a minisztrium SZMSZ-ben kell rendelkezni. Az llamtitkr megjellse sorn utalni kell az llamtitkr ltal a minisztriumon bell elltott tevkenysgre. A minisztrium hivatali szervezetnek vezetje a specilis kormnytisztviseli joglls kzigazgatsi llamtitkr, akit a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevez ki hatrozatlan idre. t szakmai munkjban a helyettes llamtitkrok segtik, akik a Kormny ltalnos politikjnak keretei kzt a jogszablyoknak s a szakmai kvetelmnyeknek megfelelen irnytjk a szervezeti s mkdsi szablyzatban meghatrozott minisztriumi szakmai tevkenysget. A helyettes llamtitkrokat a miniszter javaslatra a miniszterelnk nevezi ki hatrozatlan idre, munkjukat a kzigazgatsi llamtitkr, a miniszter vagy az SZMSZ rendelkezse szerint kijellt az llamtitkr irnytja. A minisztriumi fosztlyok kialaktsa a miniszteri feladat- s hatskrk fggvnye. A kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LVIII. trvny szerint a fosztlyok fosztlyvezet, fosztlyvezet-helyettes, az osztlyok pedig a fosztly rszt kpez, az osztlyvezet ltal irnytott, a munkamegoszts szempontjbl elklnlt szervezeti egysgek. A minisztriumokban gyflszolglati egysgek mkdhetnek az llampolgrokkal val kzvetlen kapcsolattarts intzmnyes formjaknt. Ennek keretben e szervezetek gondoskodnak az llampolgri bejelentsek, panaszok, javaslatok s krelmek intzsrl, illetve az gyben illetkes szakmai fosztlyok fel trtn eljuttatsrl. Elltjk az gyflfogadsi idben megjelen magyar s klfldi llampolgrok szakszer tjkoztatst, s intzkednek a konkrt gyben. A minisztriumokban szablyzatoknak. meghatroz jelentsge van a szervezeti s mkdsi
61
A szervezeti s mkdsi szablyzatok az llamigazgatsi szervek SZMSZ-eihez hasonlan a kvetkez fbb rendelkezseket tartalmazzk: a minisztrium felptsre vonatkoz alapvet elvek, a konkrt szervezeti tagozds; a minisztrium vezetinek, gyintzinek, illetve gyviteli dolgozinak feladat- s hatskrei; a minisztriumi szervezetek al- s flrendeltsgi viszonyai az egyes szakmai szervezetek pontos feladat-elhatrolsa; a kiadmnyozsi jog gyakorlsra, a feladatok kiadsra s vgrehajtsra, az egyes tancsad testletek s rtekezletek munkjra vonatkoz rszletes szablyok. A sajts tmegtjkoztatsi, a nemzetkzi kapcsolatok, az informatikai tevkenysg, az ellenrzsek, stb. rendje. A trca feladatkrbe tartoz munkltatk, illetve munkavllalk rdekegyeztet frumrendszernek legfontosabb mkdsi szablya. A szervezeti s mkdsi szablyzatok, valamint a minisztriumi feladat- s hatskri jegyzkek alapjn szervezeti egysgenknt gyrendeket s kormnytisztviselnknt munkakri lersokat kell kszteni s ezeket meghatrozott idszakonknt rendszeresen fellvizsglni.
3.1.4.
A nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek
A kzponti kzigazgats rugalmasabb mkdst szolglja az, hogy az e szinten felmerl feladatokat nemcsak minisztriumok, hanem kisebb alkotmnyos ktttsgek mellett (pldul nemcsak trvnnyel, hanem ms jogszabllyal, gy kormnyrendelettel is ltrehozhat), sszefoglal nevkn nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek is ellthatnak. Az ilyen tpus kormny ltal irnytott kzponti llamigazgatsi szerveknek kett alaptpusa van a kormnyhivatalok, valamint a kzponti hivatalok. A nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek jogllst a Ksztv. hatrozza meg. Eszerint a kormnyhivatal egy majdnem minisztrium: trvny ltal ltrehozott, a Kormny irnytsa alatt mkd kzponti llamigazgatsi szerv. 2011. janur 1tl a kormnyhivatalnak klns tpusa is mkdik, az llamigazgatsi feladatok mellett fegyveres rendvdelmi feladatokat is ellt kormnyhivatal. A kormnyhivatalokat a kormny irnytja, s a kormny egy, a miniszterelnk ltal rendeletben kijellt tagja felgyeli. A kormnyhivatal terleti szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a ltrehoz trvny kifejezetten lehetsget ad. Trvny eltr rendelkezsnek hinyban, a kormnyhivatal vezetje a miniszter helyettesnek minsl llamtitkri, helyettese helyettes llamtitkri illetmnyre s juttatsra jogosult. A kormnyhivatal szervezeti s mkdsi szablyzatt a kormnyhivatal vezetje kszt el s a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter jvhagyst kveten a felgyel miniszter normatv utastsban hatrozza meg. Kormnyhivatal a Kzponti Statisztikai Hivatal, a Magyar Energia Hivatal, az Orszgos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala s a Nemzeti Ad- s Vmhivatal, amely utbbi llamigazgatsi feladatok mellett fegyveres rendvdelmi feladatokat is ellt kormnyhivatal. A kzponti hivatal kormnyrendelet ltal ltrehozott, a miniszter irnytsa alatt ll kzponti kzigazgatsi szerv. A kzponti hivatal terleti szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a ltrehoz kormnyrendelet kifejezetten lehetsget ad.
62
A kzponti hivatal szervezeti s mkdsi szablyzatt az irnyt miniszter normatv utastssal adja ki. Ilyen kzponti hivatal pldul tbbek kztt az Orszgos Munkavdelmi s Munkagyi Ffelgyelsg, a Foglalkoztatsi Hivatal, a Nemzeti Fogyasztvdelmi Hatsg, az Orszgos Nyugdjbiztostsi Figazgatsg, az Orszgos Egszsgbiztostsi Pnztr, a Magyar Kereskedelmi Engedlyezsi Hivatal, az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat Orszgos Tisztiforvosi Hivatala, a Kulturlis rksgvdelmi Hivatal, az Oktatsi Hivatal, a Nemzeti Kzlekedsi Hatsg, a Mezgazdasgi Szakigazgatsi Hivatal, a Nemzeti llamigazgatsi Kzpont, a Nemzeti Rehabilitcis s Szocilis Hivatal, az s Elektronikus Kzszolgltatsok Kzponti Hivatala. A harmadik e krbe tartoz szervtpus az autonm llamigazgatsi szervek kre, melyeket trvny hozhat ltre, de nem tartoznak a kormny irnytsa al. Ezek jelenleg a Kzbeszerzsi Hatsg, a Gazdasgi Versenyhivatal, az Egyenl Bnsmd Hatsg s a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg. Vgl szintn nem tartoznak a Kormny irnytsa al a 2012. janur 1. ta mkd nll szablyoz szervek: a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete. Ezekrl korbban volt sz. A kvetkezkben egy tblzatban foglalhatk ssze a Kormny ltal irnytott llamigazgatsi szervek fbb jellemzi:
63
3.2.
A terleti s helyi llamigazgatsi szervek
A kzigazgats terleti s teleplsi szintjn ltalban osztott, benne alapveten kt kzigazgatsi szervtpus van jelen: az llamigazgatsi s az nkormnyzati. Az llamigazgatsi rendszer fentrl lefel szervezett, a Kormnytl, a minisztriumoktl s ms kzponti llamigazgatsi szervektl a terleti s - kivtelesen - a helyi szervek fel. Az llamigazgatsi szervek felptse hierarchikus, jellemzjk az egyszemlyi vezets s felelssg, a feladat- s hatskrk gyakorlsban pedig a dekoncentrci. A dekoncentrlt llamigazgatsi szervek a kzponti kzigazgats vgrehajt, zmben egyedi hatsgi jogalkalmaz funkcit ellt szervei, melyek az rintett gyfelekhez nem minden esetben kzel, jellemzen terleti regionlis, megyei vagy kistrsgi ms esetekben vrosi (teleplsi) szinten mkdnek. Az nkormnyzati kzigazgatsi szervek elssorban teleplsi szinten, valamint a kzponti s a teleplsi szint kztti terleti szinten fejtik ki tevkenysgket. Jellemzjk a helyi vlasztpolgrok ltal kzvetlenl vlasztott testlet ltali irnytsuk, a trvnyben garantlt s el nem vonhat nll feladat- s hatskr, szervezet, szemlyzet s a sajt bevteli forrsok kre. E decentralizlt szervek egymssal s az llamigazgatsi szervekkel nem llnak alflrendeltsgben, mkdsket a jogszablyoknak megfelelen, s a kzponti kzigazgats trvnyessgi felgyeletvel fejtik ki. Az nkormnyzatok ltal elltott feladatok jellege fknt a lakossgi kzszolgltatsok szervezse s biztostsa, valamint egyes, szerveikre bzott llamigazgatsi feladatok nem sajt hatskrben trtn elltsa. Az llamigazgatsi s nkormnyzati kzigazgatsi szervek kztti feladat- s hatskri elhatrols a tradicionlis polgri demokrcikban viszonylag hossz folyamat eredmnyekppen alakult ki. Az nkormnyzati kzigazgatsi szervek sajtos nllsga a polgri llamfejlds meghatrozott szakaszhoz ktdik. Az llamigazgatsi s az nkormnyzati kzigazgatsi szervek kztti feladatmegoszlst egyesek sajtos munkamegosztsnak tekintik, mg msok az nkormnyzati feladatokat azok nll llamhatalmi g jellegbl szrmaztatjk. Akr az egyik, akr a msik megkzeltst is alkalmazzk, a valsgban minden llamnak egy kzigazgatsi rendszere van, mely elltja a vgrehajt funkcikat. Kzponti szinten az llamigazgatsi szervek a meghatrozak, mg teleplsi szinten az nkormnyzatok. A kzigazgats egysgt reprezentlja az, hogy teleplsi szinten az nkormnyzati s az llamigazgatsi feladatokat egy szervezeten bell ltjk el, az nkormnyzatok mkdse felett pedig az llamigazgats gyakorolja a trvnyessgi felgyeletet. A kzponti s a helyi szint kztt az llamigazgatsi s az nkormnyzati tpus szervek a fejlett llamok tlnyom tbbsgben egyms mellett vannak jelen. Ez a prhuzamossg sok gond forrsa, hiszen azonos szinten mkdik kt kzigazgatsi szervtpus, s br kapcsolatuk nem hierarchikus, mgis a konkrt megoldsok zmben, ppen az e szinten lv llamigazgatsi szervek egyike ltja el az nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett a Kormny nevben. Az orszgok tbbsgben terleti szinten a hatsgi funkcik elltsra a helyi befolysolstl mentes dekoncentrlt llamigazgatsi szerveket mkdtetnek, mg teleplsi szinten nll llamigazgatsi szervek ritkbban vannak jelen.
64
3.2.1.
A terleti llamigazgatsi szervek
A kzponti kzigazgats operatv, vgrehajt funkciit terleti munkamegosztson alapul, az gyfelekhez a sz fldrajzi rtelmben is kzelebb ll terleti s helyi llamigazgatsi szervek valstjk meg. A terleti szervek tbbsge megyei vagy regionlis illetkessggel mkdik, de vannak ettl eltr illetkessgi terlettel mkdk is. A Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szervei a fvrosi s megyei kormnyhivatalok. Az ltalnos hatskr azt jelenti, hogy jogszably brmely gazathoz tartoz llamigazgatsi gyet a hivatal, vagy a hivatalon bell mkd szakigazgatsi szerv nll hatskrbe utalhat. Kvetkezskppen az llamigazgatst irnyt Kormny terleti szerveirl van sz, amelyek ltrehozsnak indoka volt az is, hogy a terleti llamigazgatsnak egysgesebb kereteket adjon. A kormny terleti szerveiv a megyei (fvrosi) kzigazgatsi hivatalok vltak 1997-ben [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. (E szervek eldeiknt mg nem a Kormny ltalnos hatskr terleti szerveknt deklarlva regionlis szervezsben, de megyei hivatali egysgekkel mkdtek 1990 94 kztt a kztrsasgi megbzottak hivatalai.) A kzigazgatsi hivatalokrl szl 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Orszgos Terletfejlesztsi Koncepcirl szl 97/2005. (XII. 25.) OGY hatrozatban meghatrozott statisztikai tervezsi rgik kzigazgatsi terletre szervezte t a kzigazgatsi hivatalokat. A 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet, valamint az azt felvlt 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeleteket hatlyon kvl helyezte a 90/2007. (XI. 14.) AB hatrozat, valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB hatrozat, mivel az Alkotmnybrsg llspontja szerint egyszer tbbsggel elfogadott trvnnyel nem mdosthat oly mdon a minstett tbbsggel elfogadott tv., hogy a helyi nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzst ellt llamigazgatsi szerveket ne megyei, hanem regionlis szinten alaktsa ki. Az Alkotmnybrsg llspontja szerint ugyanis az illetkessgi terlet a szerv lnyegi jellemzje, s nem csak elnevezsi krds. Mivel az Orszggylsnek 2010 prilisig nem sikerlt ktharmados konszenzust kialaktani, ezrt a Kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerveit a Ksztv. egy j fejezetben intzmnyestette. A regionlis llamigazgatsi hivatalokrl szl 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alapjn ltrehozott regionlis llamigazgatsi hivatalok a regionlis kzigazgatsi hivatalok gy vgs soron a megyei, fvrosi kzigazgatsi hivatalok jogutdjai voltak. A fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatalokrl szl 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 2010. szeptember 1-jvel visszalltotta a fvrosi s megyei kzigazgatsi hivatalokat s azok trvnyessgi ellenrzsi jogkrt, amihez szksg volt az tv. mdostsra is. Azonban ez a szervezeti megolds is ideiglenesnek bizonyult, mert a 2010. vi CXXVI. trvny 2011. janur 1.-tl ltrehozta a fvrosi s megyei kormnyhivatalokat, mint a Kormny ltalnos hatskr llamigazgatsi szervt. 2012. janur 1-tl pedig az Alaptrvny rgzti, hogy a Kormny ltalnos hatskr llamigazgatsi szerve a fvrosi s megyei kormnyhivatal. A fvrosi s megyei kormnyhivatalok a terleti llamigazgatsi szervek kzel felt szervezetileg integrltk, a szervezetileg nem integrlt szervek, illetve tevkenysgek felett pedig ellenrzsi s koordincis, illetve koordincis jogkrt gyakorolnak. E teljes krbl csupn a Rendrsg s a Nemzeti Ad- s Vmhivatal (NAV) kpez kivtelt. A fvrosi s megyei kormnyhivatalt kormnymegbzott vezeti. A kormnymegbzott gyakorolja a kormnyhivatal feladat- s hatskreit. A kormnymegbzottat a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter javaslatra a miniszterelnk nevezi ki, illetve menti fel. A kormnymegbzott felett a munkltati jogokat - a kinevezs s a felments kivtelvel - a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter (vagyis a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter) gyakorolja. A kormnymegbzott megbzatsa a Kormny megbzatshoz kttt, gy egyfajta, politikailag vltoz elemnek minsl vezetnek tekinthet.
65
A kormnyhivatalokat a Kormny a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter tjn irnytja azzal, hogy a kormnyhivatal szervezeti egysgeknt mkd szakigazgatsi szervek szakmai irnytst kormnyrendeletben meghatrozott kzponti llamigazgatsi szerv vezetje gyakorolja. A kormnymegbzott - nhny kivteltl eltekintve - helyettes llamtitkri juttatsokkal rendelkezik. A kormnyhivatalok hivatali szervezett figazgat vezeti, aki helyettesti a kormnymegbzottat tvollte vagy akadlyoztatsa esetn. A figazgatt a kormnymegbzott javaslatra a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter nevezi ki s menti fel. A figazgat felett a kinevezs, a felments, a fegyelmi eljrs megindtsa, valamint a fegyelmi bntets kiszabsa kivtelvel - a munkltati jogokat a kormnymegbzott gyakorolja. A figazgat minisztriumi fosztlyvezeti besorols, hatrozatlan idre kinevezett kormnytisztvisel. A kinevezsnek felttele a felsfok iskolai vgzettsg s a legalbb 5 v vezeti gyakorlat. A figazgat munkjt ltalnos helyettesknt igazgat segti. Az igazgatt a figazgat javaslatra a kormnymegbzott nevezi ki s menti fel. Az igazgat felett - a kinevezs, a felments, a fegyelmi eljrs megindtsa, valamint a fegyelmi bntets kiszabsa kivtelvel a munkltati jogokat a figazgat gyakorolja. Az igazgati munkakrbe trtn kinevezs kpestsi elrsa a szakirny felsfok - igazgatsszervez, jogsz, kzigazgatsi menedzser - vgzettsg, valamint a jogi vagy kzigazgatsi szakvizsga s legalbb 5 v kzigazgatsi szakmai gyakorlat. Az igazgat minisztriumi fosztlyvezet-helyettesi besorols, hatrozatlan idre kinevezett kormnytisztvisel. A kormnyhivatalok bizonyos funkcionlis mint pldul egyes szemlygyi, kltsgvetsi, bels igazgatsi, vagyongazdlkodsi, beszerzsi, nemzetkzi, jogi kpviseleti, stb. - feladatait a szintn 2011. janur 1.-n ltrejtt Nemzeti llamigazgatsi Kzpont ltja el. A fvrosi s megyei kormnyhivatal kzvetlenl a kormnymegbzott vezetse alatt ll szervezeti egysgekbl, vagyis a trzshivatalbl s az gazati szakigazgatsi szervekbl ll. Ezek egy kltsgvetsi szervet kpeznek, de az gazati szakigazgatsi szerv nllan gyakorolja a jogszablyban megllaptott hatskreit. A szakigazgatsi szervek vezetit a kormnymegbzott nevezi ki s menti fel, azonban e hatskrt a szakigazgatsi szervet szakmailag irnyt szerv vezetjnek egyetrtsvel gyakorolja. A szakigazgatsi szervek feladatelltsnak feltteleit a kormnymegbzott biztostja. A fvrosi s megyei kormnyhivatal feladat- s hatskrt a kvetkezk szerint hatrozhatjuk meg: sszehangolja s elsegti a kormnyzati feladatok terleti vgrehajtst; llamigazgatsi hatsgi jogkrt gyakorol (pldul kisajttsi hatsg); elltja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett; fszablyknt ellenrzi a terleti illetkessggel llamigazgatsi jogkrben eljr, illetve llamigazgatsi feladatokat ellt szerveket; tovbbi llamigazgatsi elssorban szervezsi jelleg feladatokat lt el, mint pldul a katasztrfk elleni vdekezs szervezsre vonatkoz feladatok elltsban val kzremkds, vagy vlasztsi eljrssal kapcsolatos feladatok; kzigazgatsi kpzsi, tovbbkpzsi, vizsgaszervezsi s vizsgztatsi feladatokat lt el. A hivatal terleti llamigazgatsi koordincis jogkrben: gondoskodik a tbb gazatot rint kormnyzati dntsek vgrehajtsnak terleti sszehangolsrl; gondoskodik a fvrosi, megyei llamigazgatsi kollgium vagyis a terleti koordinci frumnak - ltrehozsrl, mkdsrl, gyrendjnek elksztsrl;
66
a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter ltal meghatrozottak szerint kzremkdik a kzponti kzszolglati nyilvntarts mkdtetsvel kapcsolatos feladatok elltsban; kzremkdik a kzigazgats korszerstsvel, az elektronikus kzigazgats kialaktsval kapcsolatos feladatok terleti sszehangolsban, szervezsben; kezdemnyezheti a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei gyflfogadsi, gyflszolglati rendszernek sszehangolst, tovbb szakmai tmogatst nyjt az gyflszolglati tevkenysg bvtshez, gondoskodhat a terleti elektronikus gyfl-tjkoztatsi rendszer koordinlsrl, ennek keretben elsegti annak napraksz mkdst. A kormnyhivatal ellenrzi a terleti illetkessggel llamigazgatsi jogkrben eljr, illetve llamigazgatsi feladatokat ellt szerveket, ennek keretben: adatokat, felvilgostst kr a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei vezetitl feladatainak teljestse rdekben (az egyedi gyek kivtelvel); brmely dntst bekrhet a Kormnynak alrendelt szervek brmely terleti szervtl, valamint a polgrmestertl s a jegyztl az ltaluk elltott llamigazgatsi feladatokat rinten, valamint a terleti illetkessggel llamigazgatsi feladatot ellt ms szervtl s szemlytl, a szerv intzkedsrl tjkoztatst krhet, illetve az iratokba betekinthet s ha trvnysrts szlel, egyeztet eljrst kezdemnyez, ennek eredmnytelensge esetn a szerv felgyeleti szervnl felgyeleti eljrst kezdemnyez, ennek eredmnytelensge esetn a feladatkrrel rendelkez miniszter eljrst kezdemnyezi, vgs soron pedig, ha mindezen intzkedsek eredmnytelenek, az rintett dntst hoz szerv felgyeleti szerve s a feladatkrrel rendelkez miniszter egyidej tjkoztatsa mellett kezdemnyezi a kzigazgats-szervezsrt felels miniszternl a Kormny intzkedst; gondoskodik a terleti llamigazgatsi szervek ellenrzsi tevkenysgnek sszehangoltsgrl; ellenrzi a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei vezetinek a kormnytisztviseli s a kzalkalmazotti jogviszonnyal kapcsolatos munkltati intzkedsei trvnyessgt; ellenrzi a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei tevkenysgben a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl trvny vgrehajtst; ellenrzi az gyiratkezelsrl, valamint a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei ltal az gyiratkezelssel sszefggsben kezelt adatok nyilvntartsrl s vdelmrl, a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl jogszablyok vgrehajtst; ellenrzi a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei infokommunikcis rendszereinek zemeltetst; gondoskodik a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei ellenrzsi terveinek sszehangolsrl, egyeztetett vgrehajtsrl, a tapasztalatok kzs elemzsrl. A fvrosi s megyei kormnyhivatal llamigazgatsi ellenrz tevkenysge a helyi nkormnyzati szervek tekintetben az albbiakra terjed ki: kln jogszablyban meghatrozottak szerint kzszolglati ellenrzs; az gyiratkezelsrl, tovbb a szerv ltal kezelt adatok nyilvntartsrl s vdelmrl, a kzrdek adatok nyilvnossgrl szl jogszablyok vgrehajtsnak ellenrzse; a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl trvny vgrehajtsnak ellenrzse.
67
Szksg esetn klnsen, ha jogszablysrtst tapasztal a kormnyhivatal intzkedst kezdemnyez, s jogszablysrts esetn felgyeleti eljrst kezdemnyez vagy felgyeleti eljrs keretben megteszi a szksges intzkedseket; felhvja az gyben ellenrzsre jogosult ms szerv figyelmt a tapasztalt jogszablysrtsre; megkeresi intzkeds vgett a hatskrrel s illetkessggel rendelkez szervet. A kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti jogkrben elltja a helyi nkormnyzatok, azok trsulsainak, valamint a nemzetisgi nkormnyzatoknak a kln trvnyekben meghatrozott trvnyessgi felgyelett , valamint felgyeleti jogkrben elltja a kistrsgi fejlesztsi tancs, a megyei terletfejlesztsi tancs, a trsgi fejlesztsi tancs s a regionlis fejlesztsi tancs mkdsnek trvnyessgi felgyelett. A hivatal az 1. fejezetben mr kifejtettek szerint kzremkdik a Kormny s az gazati miniszterek nkormnyzatokkal kapcsolatos informldsi, tjkoztatsi, szakmai mdszertani feladatinak elltsban. A fvrosi s megyei kormnyhivatal az e-kzigazgatsrt felels miniszter, valamint a kzigazgatsi informatika infrastrukturlis megvalsthatsgnak biztostsrt felels miniszter irnytsa s az ltala biztostott felttelek keretei kztt kzremkdik a kzigazgatsi informatikai tevkenysg terleti sszehangolsban. Elltja tovbb a vlasztsokkal, npszavazsokkal sszefgg informatikai feladatokat. A fvrosi s megyei kormnyhivatal a kormnytisztviselk s kztisztviselk kpzse, tovbbkpzse krben ves terv alapjn szervezi a fvrosban, megyben az llamigazgatsi feladatokat ellt helyi nkormnyzati szervek kztisztviselinek kpzst, tovbbkpzst, tovbb rszt vesz a terleti llamigazgatsi szervek kormnytisztviselinek kpzse, tovbbkpzse szervezsben. Oktatsi-mdszertani kzpontknt kzremkdik a kzigazgatsi s igazsggyi miniszternek a kztisztviselk s kormnytisztviselk kpzsvel, tovbbkpzsvel, valamint a szakember-utnptls megszervezsvel kapcsolatos feladatainak elltsban. Gondoskodik a kzigazgatsi versenyvizsgk, szakvizsgk, anyaknyvi szakvizsgk, llampolgrsgi vizsgk, tovbb kln jogszably ltal meghatrozott egyb vizsgk, valamint az ezek elksztsre szolgl tanfolyamok megszervezsrl s lebonyoltsrl. sszehangolja a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei feladatkrbe tartoz, kormnytisztviselket s kztisztviselket rint kpzsi, tovbbkpzsi feladatok elltst, valamint sszehangolja s az erre biztostott kltsgvetsi kereteknek megfelelen megszervezi a kzigazgatsi gyintzshez szksges informatikai ismeretek oktatst, tovbbkpzst, rvnyesti a kztisztviseli vizsgarendszerben az informatikai kvetelmnyeket. Elemzi a kpzs, tovbbkpzs sznvonalt s eredmnyessgt, kezdemnyezi az rintett szerveknl a szksges intzkedseket. A hivatal vlemnyez, koordincit elsegt fruma a fvrosi, megyei llamigazgatsi kollgium. A kollgium elnke a kormnymegbzott, tagjai a kormnyhivatal trzshivatalnak s szakigazgatsi szerveinek vezeti, valamint a fvrosi s megyei kormnyhivatal koordincis s ellenrzsi jogkrbe tartoz terleti llamigazgatsi szervek vezeti tovbb a kormnymegbzott ltal meghvottak. A kormnyhivatal, illetleg szakigazgatsi szervei a trvnyben vagy kormnyrendeletben megllaptott gyekben hatsgi jogkrt gyakorol, klnbz gazatokhoz tartoz llamigazgatsi hatsgi gyek (pl. ltalnos igazgats, ptsgy, gymgy, fogyasztvdelem, stb.) els vagy msodfok intzst vgzi.
68
A terleti llamigazgatsi szervek jogllsa A terleti llamigazgatsi szerveknek (dekoncentrlt kzigazgatsi szervek) hossz ideig nem volt jogszablyban egysgesen rgztett jogllsa s e szervek fogalmi meghatrozsban az elmlt vtizedben sok bizonytalansg volt. Ezt a helyzetet vltoztatta meg tbb 2010-ben megalkotott s 2011. janur 1.-n hatlyba lpett jogszably. A legjelentsebb ezek kzl a 2010. vi CXXVI. trvny, amely ltrehozta a fvrosi s megyei kormnyhivatalokat. E trvnyhez kapcsoldik a fvrosi s megyei kormnyhivatalokrl szl 288/2010. (XII. 21.) kormnyrendelet, amely meghatrozza azokat, a korbban tbbnyire nll dekoncentrlt szerveket, amelyek 2011. janur 1.-tl a kormnyhivatalok szervezeti egysgeknt mkdnek tovbb. A fvrosi s megyei kormnyhivatal szakigazgatsi szervek az albbiak: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. szervezeti egysgeknt mkd gazati
szocilis s gymhivatal, ptsgyi hivatal, igazsggyi szolglat, nvny- s talajvdelmi igazgatsg, erdszeti igazgatsg, fldmvelsgyi igazgatsg, lelmiszerlnc-biztonsgi s llategszsggyi igazgatsg, fldhivatal, egszsgbiztostsi pnztri szakigazgatsi szerv, nyugdjbiztostsi igazgatsg, munkagyi kzpont, munkavdelmi s munkagyi szakigazgatsi szerv, fogyasztvdelmi felgyelsg, kulturlis rksgvdelmi iroda, npegszsggyi szakigazgatsi szerv, mrsgyi s mszaki biztonsgi hatsg, kzlekedsi felgyelsg.
A fvrosi s megyei kormnyhivatal szakigazgatsi szerveknt a jvben tovbbi terleti llamigazgatsi szerveket kormnyrendelet hatrozhat meg. Kormnyrendelet a kormnyhivataloknak tovbbi feladat- s hatskrt is meghatrozhat, ilyen pldul az oktatsi hivatalrl szl 307/2006. (XII. 23.) kormnyrendelet, amelyik a fvrosi s megyei kormnyhivatalt jelli ki, hogy eljrjon az oktatsi hivatal kzoktatsi feladatkrben. A 2010. vi CXXVI. trvny a terleti llamigazgatsi szervek jogllsnak egysgestst s integrcijt valstotta meg, pontosabban ezek els lpst, mert a terleti llamigazgatsi (dekoncentrlt) szervek tbbsge a fvrosi s megyei kormnyhivatal gy a kormnymegbzott koordincis s ellenrzsi jogkrbe tartozik. A kormnyhivatalok ltrehozsa ugyanakkor a terleti llamigazgats tszervezsnek csupn egyik eleme. Az eddigiekben ezt nem emltettk, de az j trvnyi szablyozs kiemeli, hogy nem tartoznak a fvrosi s megyei kormnyhivatal koordincis s ellenrzsi jogkrbe a szintn 2011. janur 1.-tl, a 2010. vi CXXI. trvnnyel ltrehozott Nemzeti Ad- s Vmhivatal terleti szervei. Az llamigazgatsi s fegyveres rendvdelmi feladatokat is ellt kormnyhivatalknt mkd Nemzeti Ad- s Vmhivatal feladatait kzponti, valamint dekoncentrlt kzpfok illetve als fok terleti szervei tjn ltja el.
69
A Nemzeti Ad- s Vmhivatal az adhatsg, a pnzgyrsg s a vmszervek integrcijval ltrehozott olyan sajtos llamigazgatsi szerv, amely civil kzigazgatsi (pldul adigazgats) s rendszeti (pldul nyomozati) feladatokat egyarnt ellt. A Nemzeti Ad- s Vmhivatal adztatsi szervei kzpfokon a regionlis ad figazgatsgok s a Kiemelt gyek s Adzk Ad Figazgatsga, als fokon a megyei (fvrosi) adigazgatsgok, a Kiemelt gyek Adigazgatsga, valamint a Kiemelt Adzk Adigazgatsga. Kzpfok vmszervek a regionlis vm- s pnzgyri figazgatsgok, a Repltri Figazgatsg, a Bevetsi Figazgatsg s a Szakrti Intzet, mg als fok vmszervek a megyei (fvrosi) vm- s pnzgyri igazgatsgok, a Kiemelt gyek s Adzk Vm- s Pnzgyri Igazgatsga, az 1. s a 2. szm Repltri Igazgatsg, a Jrr Igazgatsg valamint az rzsvdelmi- s Tmogat Igazgatsg. A Bngyi Figazgatsg kzpfok szervei a regionlis bngyi igazgatsgok, als fok szerve az ru- s Bnjelkezel Hivatal. Vgl maradtak olyan dekoncentrlt szervek, amelyeket a 2011-ben megvalstott szervezeti integrci nem ptett be a fvrosi s megyei kormnyhivatalokba, tovbbra is egyes minisztriumok s ms kzponti llamigazgatsi szervek alrendeltsgben mkdnek. A korbban hivatkozott 2010. vi CXXVI. trvny fszablyknt e dekoncentrlt szervekre is kiterjeszti a kormnyhivatal koordincis s ellenrzsi jogkrt. Ugyanakkor ezek a szervek valamely miniszter vagy kzponti llamigazgatsi szerv irnytsa alatt mkdnek. E szervek jellemzje, hogy nem vagy nem elssorban llamigazgatsi hatsgi feladatokat ltnak el (KSH) vagy tevkenysgk rendszeti jelleg (rendrsg) vagy az is (BH), illetve specilis illetkessgi terlettel rendelkeznek (terletkzi dekoncentrlt szervek). Ilyen terleti szervek a ht rgiban mkd: Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatal regionlis igazgatsgok, Kzponti Statisztikai Hivatal regionlis igazgatsgok, Nemzeti Rehabilitcis s Szocilis Hivatal regionlis igazgatsgok. Megye megyei szinten mkd dekoncentrlt szervek: a budapesti s megyei rendr-fkapitnysgok, a Magyar llamkincstr megyei igazgatsgai a megyei vdelmi bizottsgok (amelyek 2011. janur 1-tl a kormnymegbzottak vezetse alatt mkdnek). Terletkzi dekoncentrlt szervknt mkdik: a Magyar Bnyszati s Fldtani Hivatal 5 bnyakapitnysga, 10 nemzeti park igazgatsg, 10 krnyezetvdelmi, termszetvdelmi s vzgyi felgyelsg, 12 krnyezetvdelmi s vzgyi igazgatsg.
A 2010. vi CXXVI. trvny ltalnos szablyknt mondja ki hogy, a kzponti llamigazgatsi szervek terleti szervei, valamint a rendvdelmi szervek feladataik elltsa sorn ktelesek egymssal s a kormnyhivatallal egyttmkdni.
3.3.
A jegyzk s a polgrmesteri hivatal gyintzjnek specilis jogllsa, hatskre a kzigazgats egysges mkdse szempontjbl
Az llamigazgatsi szervezet terleti tagoltsgnak vannak racionlis hatrai, nem rendelkezhet minden gazat terleti szinten mkd tagolt, nll szakigazgatsi szervezettel.
70
A megyei szint alatt csak nhny dekoncentrlt szerv rendelkezik hivatallal, kirendeltsggel (pldul rendrsg, ingatlan-nyilvntarts, munkagyi kzpont, npegszsggyi igazgats). Ugyanakkor a teleplsi szint kzigazgatst jellemz nkormnyzat sem lthat el minden kzigazgatsi hatskrt sajt nkormnyzati hatskrben. A kt rendszernek a jelenlegi szervezeti keretek kztti teleplsi, fknt kzsgi szinten val - prhuzamos mkdtetse felesleges s kltsges dolog lenne.Az llampolgrokat s szervezeteiket pedig nem az rdekli, hogy gyeiket llamigazgatsi vagy nkormnyzati kzigazgatsi szervek intzik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszeren s jogszeren lssk el. ppen ezrt jelenlegteleplsi szinten, fszablyknt az llamigazgatsi nkormnyzati kzigazgatsi funkcik egy rszt azonos szervezet keretben ltjk el. s az
A mai magyar kzigazgatsban a teleplsi nkormnyzatok jegyzi azok, akik egyfell az ket alkalmaz nkormnyzat dntseit szakszeren elkszt s vgrehajt nkormnyzati funkcit elltk, msfell ha jogszably msknt nem rendelkezik ltalnos els fok llamigazgatsi hatsgknt mkdnek. A legjelentsebb gyflcsoportot rint llamigazgatsi gyekben (okmnykzpontok, ptsgy, gymgy, szocilis igazgats) els fokon, krzeti illetkessggel a krzetkzpont teleplsi nkormnyzatok jegyzi, valamint polgrmesteri hivatalainak gyintzi jrnak el, sajt llamigazgatsi hatskrkben. Ezen gyekben a jegyzk, illetve a polgrmesteri hivatal gyintzi llamigazgatsi hatsgknt jrnak el, gy az nkormnyzatok tisztsgviseli s szervei nem ellenrizhetik s felgyelhetik tevkenysgket, gy ezen gyekben utastsokat sem adhatnak nekik: azaz pldul a polgrmester esetleges utastsa egyrtelmen jogellenes egy ilyen hatsgi gyben. Amennyiben egy gazatnak nincs kln terleti dekoncentrlt szerve, gy els fokon, vagy a jegyz els fok hatskre esetn jogszably eltr rendelkezse hinyban msodfokon a fvrosi, megyei kormnyhivatal, mint a kormny ltalnos hatskr terleti szerve jrhat el. Ismeretellenrz krdsek: Milyen testleti szervek segtik a Kormny mkdst? Mely szervek kztt s hogyan osztottk meg a korbbi Miniszterelnki Hivatal feladatait? Milyen szervezeti vltozsokon ment keresztl a kormny ltalnos hatskr terleti llamigazgatsi szerve az elmlt vekben? Hogyan lehet csoportostani a dekoncentrlt szerveket? Mit jelent a helyi nkormnyzatok felett gyakorolt trvnyessgi felgyelet?
71
4.
4.1.
Az llamigazgats mkdse
Az llamigazgats rendeltetse s funkcii
Az llamigazgatsi szervek alaprendeltetse megegyezik mindazoknak a cloknak a megvalstsval, amelyek ltalban jellemzik a kzigazgats rendeltetst. A teljes kzigazgatsi szervezetrendszer azrt dolgozik, hogy megvalstsa a klnbz magas szint jogszablyokban, elssorban az Alkotmnyban s a trvnyekben foglalt llami clokat. Az llamigazgatsi szervezetrendszer mgis kiemelt szerepet kap a kzigazgatsi szervezetrendszeren bell, mert ezek a szervek biztostjk a vgrehajt hatalom szmra azokat a kereteket, amelyeken bell a leggyorsabban s a leghatkonyabban rvnyre juttathatja az alapvet clkitzseit. A kzigazgatsi szervezetrendszer mkdsnek clja a kzrdek vdelme, illetve a kzrdek rvnyre juttatsa. A kzrdek fogalmt nagyon sokfle rdek kitltheti, egyes esetekben az egsz trsadalom rdekt szolglja valamely kzigazgatsi cselekvs, mskor a trsadalom kisebb-nagyobb csoportjainak az rdekt nyilvntja a jogszably kzrdekk. Az llamigazgatsi szervezetrendszer fknt az ltalnos, az egsz trsadalom rdekben ll feladatok szervezsre, vgrehajtsra s vdelmre hivatott. A partikulris, kisebb-nagyobb trsadalmi csoportok rdekeit a kzigazgatsi szervezetrendszer ms alrendszerei, pl. a helyi-terleti nkormnyzatok, kztestletek is rvnyre juttathatjk. Az llamigazgats mkdsben is tallhatunk olyan rdekeket, amelyek jl meghatrozhat csoportokhoz ktdnek, mgis a feladataik legnagyobb rsze az egsz trsadalom rdekeihez kti ket. (Meg kell jegyezni, hogy jelen fejezetben rottak sok szempontbl az egsz kzigazgatsra igazak, hiszen a mkds, a funkcik s feladatok tekintetben az llamigazgats s az nkormnyzatok kzt sok azonossg vagy hasonlsg tallhat.) Nem lehet teljes felsorolst adni azoknak a kzrdekeknek a krrl, melyek az llamigazgats gondjaira vannak bzva, de mivel valamennyi kzigazgatsi szerv, s ezen tl az egyb kzfeladatokat ellt szervek (kzintzetek, gazdlkod szervek) is a kz rdekben tevkenykednek, szksges az llamigazgatsi szervek rendeltetsnek hatrait megszabni. Legltalnosabban megllapthat, hogy az llamigazgatsi szervek azon igazgatsi feladatokat ltjk el, amelyek az n. kormnyzati felelssg krbe tartoznak, teht amelyek vgrehajtsrt vgs fokon a Kormny felels. A kormnyzati felelssg krbe tartoz feladatokat nem csak a Kormny, illetve a munkjt segt szervek ltjk el, hanem a Kormny al rendelt kzponti llamigazgats klns hatskr szervei is, illetve nagyon sok feladat hrul az llamigazgats terleti s helyi (dekoncentrlt) szerveire is. Az elmlt vtized jogalkotsnak egyik j vonsa, hogy nhny korbban klasszikusan a kormnyzati felelssg krbe tartoz igazgatsi terletet a trvnyalkot kivont a Kormny felelssgi krbl, s olyan igazgatsi szervezetet alaktott ki, amelyek kzvetlenl az Orszggylsnek tartoznak beszmolsi ktelezettsggel s felelssggel. Ezek a szervek az adott gazatban llamigazgatsi hatskrket gyakorolnak, ilyen rtelemben teht llamigazgatsi szervek, de a Kormny kzvetlenl nem tudja befolysolni a mkdsket, utastst nekik nem adhat, s csak a trvnyben meghatrozott jogkrket gyakorolhatja velk kapcsolatban. Ezeket a szerveket nevezzk atipikus vagy autonm llamigazgatsi szerveknek. Az autonm llamigazgatsi szervek mellett a hazai jogi szablyozsban 2012-ben megjelentek az ezekhez hasonl karakter nll szablyoz szervek.
73
Az autonm llamigazgatsi szervek ltrehozsnak indoka szervtpusonknt klnbz lehet, de a lnyeg e szervek mkdsnek politiktl val fggetlentse. Az llamigazgatsi szervezetrendszerben szmos elklnlt szerv nagyon sok, s nagyon sokfle feladatot lt el. Ezeket a feladatokat sokfle szempont szerint lehet osztlyozni, az egyes osztlyozsi szempontok azonban mindig csak egyes szelett mutatjk az llamigazgats mkdsnek. Az albbiakban az llamigazgats legfontosabb funkciit foglaljuk ssze. Az llamigazgats funkcii azoknak a feladatoknak az sszekapcsolst jelentik, amelyeknek azonos a rendeltetse az igazgatsi folyamatban, vagyis az llamigazgatsnak a trsadalomra gyakorolt hatsban. A klnbz tudomnygak a kzigazgats funkciit sokfle szempontbl vizsgljk. Jog- s politikatudomnyi szempontbl az llamigazgats (st valjban az egsz kzigazgats) legfontosabb funkcija a trvnyhoz akaratnak vgrehajtsa. Ennek eszkzei rszben a jogalkots, rszben a jogalkalmazs, rszben pedig szervezsi feladatok elltsa. Az igazgatstudomny abbl indul ki, hogy a kzigazgats az igazgats egy sajtos tpusa. pp ezrt a funkcik krben azt vizsglja, mikpp jelennek meg az igazgats trvnyszersgei, fogalmi elemei (pl. a szervezs, a tervezs, a dnts, az ellenrzs, a finanszrozs, a koordinci stb.). A szociolgia ltal kialaktott feloszts a kzigazgats s a trsadalom viszonyban helyezi el a funkcirendszert. Ebben a megkzeltsben a kzigazgats trsadalmi szerepe, rendeltetse fejezdik ki. E funkci ketts, a tevkenysg oldalrl: trsadalomirnyt funkci: amennyiben a kzigazgats a koncentrlt funkcija teljestshez kzhatalom (jogalkots, jogalkalmazs) ignybevtelre is jogosult hatalom megtesteslse; trsadalomszervez funkci: amennyiben gazati tagoltsga ellenre mint a trsadalom legtfogbb s legegysgesebb szervezetrendszere a trsadalmi, kzssgi szksgletek kielgtsnek szervezje. Ms megkzeltsben, a trsadalom oldalrl: integratv (sszhangot teremt) funkci: amennyiben a kzigazgatsnak a trsadalmi egyensly fenntartsa a clja, autonm alrendszerek viszonynak stabilizlsa tjn (pl. szocilis ellts, munkaerpiac, a kultra, az egszsggy, az oktats fejlesztse stb.); allokatv (az erforrsokat eloszt) funkci: amennyiben az integratv funkci tekintetben beavatkozsi, korrekcis lehetsgei vannak (pl. a jvedelemallokci az adpolitika eszkzeivel). Rszletesebben vizsgljuk a funkcifelosztst kzigazgatsi szempontbl. Ez utbbit alkalmazva az llamigazgats (st, az egsz kzigazgats) funkcii kzl vannak olyanok, amelyek minden llamra jellemzek, n. ltalnos funkcik, msok fldrajzi helyzettl, trsadalmi-politikai berendezkedstl stb. fggen csak egy-egy llamra jellemz n. specilis funkcik. Mint lthat, jelen feloszts valjban igazodik az llam ltalnos funkciihoz. Az llamigazgats funkciinak meghatrozsa mindig klnbz feladatcsoportok sszevonsval trtnik, ebbl kvetkezen az albbiakon kvl mg nagyon sokfle funkci meghatrozhat.
74
llamigazgats 4. Az llamigazgats mkdse
4.1.1.
Vdelmi funkcik
Amita llam ltezik, az egyik legfontosabb funkcija az llamigazgatsi szervezetnek a vdelmi funkcik elltsa. A vdelmi funkcik szmos terlten jelentkezhetnek, s ezekre tbb szervezetrendszert is ltrehozhat az llamigazgats. A vdelmi funkcik kzl elsknt kell megemlteni az llam vdelmt a kls behatolkkal szemben. Ezt leginkbb a hadsereg, hatrvdelem szervei ltjk el. Ugyancsak kiemelked jelentsg, a klnbz termszeti katasztrfk elleni vdekezs, s a mr bekvetkezett termszeti katasztrfk kvetkezmnyeinek elhrtst szolgl funkci. Ezt a funkcit az llamigazgatsi szervezetrendszerben pl. az r- s belvzvdelem, a tzvdelem, a katasztrfa-elhrts szervei tltik be. A XX. szzad krnyezetkrostsai nyomn jelentkez, s ma egyre meghatrozbb funkcija az llamigazgatsnak az ember tevkenysge kvetkeztben kialakult termszetet rint katasztrfk kvetkezmnyei elleni vdekezs, amelyet elssorban a krnyezetvdelem szervei ltnak el. Minden llamigazgats ltrehozza a maga szervezetrendszert n. rendvdelmi (rendszeti) funkcik elltsra. Ezek a funkcik a klnbz trsadalmi hatsok veszlyeit kvnjk kikszblni. Ebbe a krbe sorolhatk pl. a kzrend vdelme, a bnzs elleni harc, melyek elssorban a rendrsg feladatt kpezik, vagy a bntetsvgrehajts megszervezse.
4.1.2.
Biztonsgi funkcik
A biztonsgi funkcik szoros kapcsolatban llnak az elbb trgyalt vdelmi funkcikkal, ezek azonban elssorban az egyes embereket vagy embercsoportokat, illetve a trsadalomban megtermelt anyagi javakat vannak hivatva vdeni. Ezt a funkcijt a hatsgi igazgats keretben szinte minden igazgatsi gazatban gyakorolja az llamigazgatsi szervezetrendszer, hiszen ez az egyik alapvet clja a kzegszsggyi-jrvnygyi igazgatsnak, a munkavdelmi igazgatsnak, a kzlekedsi igazgatsnak, a mszaki berendezsekre vonatkoz llamigazgatsi korltozsoknak, de vannak biztonsgi okai az ptsgyi igazgatsnak ppgy, mint a mrgekre, kbtszerekre vonatkoz korltozsoknak, vagy a klnleges orvosi beavatkozsokra vonatkoz llamigazgatsi szablyozsnak. Szinte felsorolni is lehetetlen azokat az gytpusokat, ahol a biztonsgi funkci okn kerl kapcsolatba az igazgatottakkal az llamigazgatsi szervezetrendszer.
4.1.3.
Nemzetkzi politikai funkcik
Amita egymstl elklnlt llamok lteznek, azta hoznak ltre olyan igazgatsi szerveket, amelyek ms llamokhoz fzd kapcsolataikat szervezik. Ennek legklasszikusabb formja a klgyi igazgats, mely pl. az llam klfldi megjelentst, az llami rdekek klfldi vdelmt, a nemzetkzi szervezetekben val rszvtelt stb. szolglja (ezek elsdleges megvalsti a klkpviseletek, melyek az llamigazgats sajtos terlett kpezik). A nemzetkzi politikai funkcik kzl klns jelentsgre tesz szert napjainkban a haznk eurpai integrcijval kapcsolatos igazgats, amelyben tbb llamigazgatsi szervezet is kapott feladatot, hiszen a klgyi gazaton kvl kiemelked az igazsggyi gazat szerepe, de gyakorlatilag minden gazatnak vannak ezzel kapcsolatban feladatai.
4.1.4.
Gazdasgi funkcik
Ezek a funkcik elssorban az llam anyagi alapjnak a biztostst szolgljk, de ebbe a krbe tartoznak azon llamigazgatsi tevkenysgek is, melyeknek a clja a kzpontostott jvedelem jraelosztsa.
75
A gazdasgi funkcikat elssorban a pnzgyi s gazdasgi gazati igazgats ltja el, de ebben szmos, az llamigazgatsi szervezetrendszeren kvli szerv is szerepet jtszik (pl. a Magyar Nemzeti Bank). Ebbe a krbe tartozik pl. a pnzpolitika meghatrozsa, a termels s az eloszts arnyainak meghatrozsa (illetve piaci viszonyok kzt inkbb befolysolsa), a bel- s a klkereskedelem befolysolsa, az egyes gazdasgi gazatok (pl. energiagazdlkods, mezgazdasg) prioritsainak meghatrozsa, az adzs, vmszeds, illetkgy, llami tmogatsok elosztsa stb. Az llamigazgats a gazdasgi funkcii kztt nem csupn a magnszfra gazdlkodst befolysolja, hanem ide tartozik a rszben vagy egszben llami tulajdonban lv gazdlkod szervek tulajdonlsa, illetve az llami kltsgvets is.
4.1.5.
Kzszolgltats-szervez funkci
Az llamigazgats rendeltetsnek meghatrozsakor utaltunk r, hogy az llamigazgatsi szervezetrendszer az Alaptrvnyben, klnbz trvnyekben meghatrozott llami clok megvalstsrt mkdik. Ezeket a clokat nem lehet csak igazgatsi tevkenysggel elrni, szmos Alaptrvnyben biztostott alapjog (pl. oktatshoz, egszsggyi elltshoz, egszsges krnyezethez val jog stb.), illetve az gazati trvnyekben megllaptott jogostvnyok csak akkor jutnak rvnyre, ha az llamigazgats maga gondoskodik rla, hogy legyenek olyan intzmnyek, amelyek biztostjk azokat a szolgltatsokat, amelyek rvn az igazgatottak gyakorolhatjk a jogszablyokban biztostott jogaikat. Az llam ltal biztostott kzszolgltatsokat nyjthatjk az llamigazgats ltal fenntartott szolgltat szervek, de ezeket a kzszolgltatsokat biztosthatjk szmunkra a helyi-terleti nkormnyzatok, kztestletek, st akr az llammal kttt megllapods alapjn a magnszfra is. Az llamigazgats feladata azonban, hogy megszervezze a kzszolgltatsokhoz val hozzfrst, illetve gondoskodjk rla, hogy a jogszablyokban garantlt szolgltatst mindenki azonos felttelek mellett vehesse ignybe. A kzszolgltatsi feladatok elssorban az oktatsi, szocilis, egszsggyi gazatban jelentsek, ahol az llamigazgats maga is intzmnyfenntart, illetve jogalkotsi s egyb igazgatsi eszkzkkel befolysolja a kzigazgatsi szervezetrendszer ms alrendszereinek s a magnszfra szolgltat tevkenysgt. De nem csupn a humnszfrban van az llamigazgatsnak kzszolgltats-szervez funkcija, hanem szmos alapvet gazdasgi szolgltats tern is. Ilyen pl. a villamosenergia-, gzenergia-szolgltats megszervezse, vagy a kzlekedsi kzszolgltats mkdtetse stb. Az llamigazgatsi szervek XIX. szzadtl kezdve folyamatosan bvl feladatait adja a kzszolgltatsok megszervezse. A rendszervlts ta eltelt vtizedben egyre gyakrabban jelennek meg a kzszolgltatsok kztt az n. igazgatsi szolgltatsoknak nevezett szolgltatsok, melyek fknt az llamigazgats szakrti tevkenysgvel vannak sszefggsben, s csak rszben tekinthetk valdi szolgltatsnak (ilyen pl. a kmnysepr szolgltats ignybevtele, mely vi rendszeressggel ktelez, de kln trts ellenben brmikor megrendelhet, vagy a gpjrmvek idszakos mszaki fellvizsglata).
4.1.6.
Az llamszervezet mkdst biztost funkcik
Az llamszervezet bonyolult, tbb nll vagy rszben nll szervezetrendszer sszessge, melynek mkdtetse szmos olyan tevkenysg gyakorlst kvnja, melyek csak a szervezetek bels viszonyait rintik, illetve vonatkoznak az llamigazgatson kvl ll igazgatottakra is, de elssorban az llamigazgatshoz fzd kapcsolatukban. Ezek kzl is kiemelkedik a klnbz nyilvntartsok vezetse, melyek vonatkozhatnak szemlyekre, szervezetekre, csak az llamigazgatsra, ms kzigazgatsi szervekre, tevkenysgekre stb. Kiemelend a npessg-nyilvntarts, vagy az ingatlan-nyilvntarts jelentsge.
76
A nyilvntartsi funkci mellett egyre jelentsebb az llamszervezet mkdse szempontjbl az n. informcis funkcik gyakorlsa. Ez adatbzisok ltrehozst, kezelst, rtkelst jelenti (pl. statisztikai adatok, npszmlls). Az llamszervezet egyes szervezeteit a kltsgvetsbl finanszrozzk, ezen finanszrozsi funkci technikai lebonyoltsa szintn elengedhetetlen a szervezet mkdshez. Ugyancsak rinti az egsz llamszervezet mkdtetst az llami vagyonkezels, hiszen szmos llami, de nem llamigazgatsi szerv (pl. brsgok, gyszsgek) az llamigazgatsi szervek ltal kezelt pletben vgzik mkdsket. Az llamszervezet egsznek mkdst szolgljk az llamigazgatsnak azon funkcii, amelyek az egyb llami szervek (pl. orszggyls, brsgok, gyszsgek) mkdsi feltteleit biztostjk. Ezek kzl is kiemelked, s az llamigazgatsi szervezetrendszeren jval tlmutat a vlasztsok lebonyoltsa. De ide sorolhatjuk azokat a tevkenysgeket, amelyek az llamigazgats s a nem llami, de a trsadalmi-politikai letben jelents szerepet jtsz szervek (pl. politikai prtok, egyhzak) kztti kapcsolattartst szolgljk.
4.2.
4.2.1.
Az llamigazgatsi feladatok ltalnos jellemzse

Alapfogalmak
Az llamigazgatsi szervek mkdsk sorn szakigazgatsi tevkenysget vgeznek, azaz az adott szervtpusra jellemz feladatokat oldanak meg klnbz jogi s nem jogi (pl. gazdasgi, szervezsi) eszkzkkel. Az llampolgrok, igazgatott szervezetek gyakran nem tudnak klnbsget tenni az llamigazgatsi, nkormnyzati vagy ms llami szervek mkdse kztt, szmukra minden igazgatsi mkds a hivatal, esetleg a hatsg eljrsa. Kzkelet az illetkes hatsg kifejezs, amelyet mindenfle igazgatsi mkdsre alkalmaznak. Az llamigazgatsi szervek eljrsuk sorn a klasszikus jogllami brokrcia szablyai szerint mkdnek, melyek szigoran megszabjk a mkdsk kereteit. A mkds alapfelttele, hogy az llamigazgatsi szervek szigoran jogszablyban megllaptott feladatkrkben, hatskrkben, az illetkessgi szablyokat betartva jrjanak el, s kln garancilis (pl. eljrsi) korltoknak kell megfelelnik, ha hatsgi jogkrk is van. Feladatkr, hatskr A kt fogalmat gyakran igen helytelenl szinonimaknt hasznljk. Sajnos meg kell jegyezni, hogy az llami szerveket ltest, ill. jogllsukat meghatroz jogszablyok szinte sohasem klntik el megfelelen a kt fogalmat (ltalban feladat- s hatskrk mlesztett felsorolst tartalmazzk). A feladatkr tgabb fogalom, az llamigazgatsi szerv feladatkrbe beletartozik minden olyan clkitzs, amelynek a megvalstsra az adott szervnek trekednie kell. A feladatkr teht az adott llamigazgatsi szerv rendszeresen elltand feladatainak sszessge, tevkenysgnek irnyt, clkitzseit foglalja ssze. A feladatkrbe beletartozik minden, amirt az adott llamigazgatsi szervet ltrehoztk, s minden olyan eszkz is, amelyet a feladatainak vgrehajtshoz hasznl. A hatskr ezzel szemben ktttebb jogi fogalom. A hatskr a feladatok elltsra az adott szervnek a rendelkezsre bocstott jogi eszkzk, vagyis a jogszablyban biztostott jogostvnyok s ktelezettsgek sszessge. A hatskr arra a krdsre ad vlaszt, hogy az adott llamigazgatsi szerv mit tehet meg a feladatkrbe utalt feladatok vgrehajtsa rdekben. A hatskr teht az llamigazgatsi szerv dntsi jogosultsgait adja meg.
77
A hatskr az llamigazgatsi mkds kzponti kategrija. A hatskrt minden esetben jogszablynak kell megllaptania, s a jogalkotnak rendelkeznie kell arrl, hogy mely szerv br az adott gyben hatskrrel. A hatskr szablyozsnl teht a jogalkot egyfajta minsgi munkamegosztst vgez az llamigazgats klnbz szervei kztt. Az adott szerv rendeltetse, szakrtelme alapjn csoportostja a dntsi jogosultsgokat a szervezetrendszeren bell. A hatskrket klnbz szempontok szerint szoktk csoportostani. Megklnbztetnek n. ltalnos s klns hatskrket. ltalnos hatskre van a szervnek, ha az llamigazgats minden gra vonatkozan rendelkezik dntsi jogostvnyokkal. Klns hatskre van azoknak az llamigazgatsi szerveknek, amelyek csak egy meghatrozott igazgatsi gazatban hozhatnak dntseket. Msik gyakori megklnbztets a hatskrkkel kapcsolatban az anyagi jogi s az eljrsi jogi hatskr kztti klnbsgttel. Anyagi jogi hatskrrl beszlnk, ha az llamigazgatsi szerv az gy rdemben hozhat dntst, vagy annak megvltoztatsra, kiegsztsre, megsemmistsre, visszavonsra jogosult. (Anyagi jogi hatskr pl. az ptsi engedly kiadsa, mkdsi engedly visszavonsa, feljtsra, karbantartsra ktelezs, hatsgi igazolvny kiadsa stb.) Eljrsjogi hatskre van az llamigazgatsi szervnek, ha az rdemi dntst megelz eljrsban, az rdemi dntshez vezet ton hozhat olyan dntseket, amelyek elsegtik a megfelel rdemi dnts meghozatalt. (Eljrsjogi hatskre van az llamigazgatsi szervnek, ha pl. a krelem kiegsztst rendeli el, a bizonytsi eljrsban tanmeghallgatst rendel el, vagy helyszni szemle megtartsrl dnt. Az eljrsjogi hatskrk ltalnos szablyait a Ket. tartalmazza.) Fontos megklnbztetni az elsfok s a msodfok hatskrt. Elsfok hatskrben jr el az llamigazgatsi szerv, ha az adott gyben elsknt hoz rdemi dntst. Msodfok hatskrt gyakorol az llamigazgatsi szerv, ha egy msik llamigazgatsi szerv ltal mr korbban meghozott elsfok rdemi dntst akr krelemre, akr hivatalbl fellbrl (pl. fellebbezs vagy felgyeleti eljrs keretben). A hatskr nem csak dntsi jogostvnyt ad az llamigazgatsi szervnek, hanem a hatskr gyakorlsa ktelezettsg is. A jogszably azrt telepti a hatskrt az adott llamigazgatsi szervhez, mert azt az gyet, amelyre a hatskre vonatkozik, meg kell oldania az llamnak. Ezrt a hatskrrel rendelkez llamigazgatsi szerv, ha szksges, kteles gyakorolni a jogszablyban elrt hatskrt. Msik korltja a hatskr gyakorlsnak, hogy hatsgi gyben az llamigazgatsi szervtl a hatskrbe utalt gy nem vonhat el, teht annak az llamigazgatsi szervnek kell meghoznia a dntst, amelyikhez a jogszably a hatskrt teleptette. Illetkessg Az illetkessg az azonos hatskr szervek kztti terleti munkamegosztst jelenti. Azaz mg a hatskr a mit tehet az llamigazgatsi szerv? krdsre ad vlaszt, az illetkessg a hol teheti az llamigazgatsi szerv? krdst vlaszolja meg. Egyszer pldval lve az ptsi engedly kiadsa a kiemelt ptshatsgi jogkrrel rendelkez jegyz hatskre. Az ilyen hatskrrel rendelkez jegyzk szma tbb szz is lehet. De hogy a konkrt ptkezs gyben melyik jr el a tbb szz kzl, azt az illetkessgi szably fogja meghatrozni, nevezetesen az ingatlanhoz legkzelebb es vros jegyzje lesz az eljrsra jogosult. A konkrt gyben val dntsi jogosultsgot mindig a hatskr s az illetkessg egytt adja meg, teht csak akkor jrhat el (de akkor kteles is eljrni) egy gyben az llamigazgatsi szerv, ha egyszerre van hatskre s illetkessge is.
78
Hatsgi jogkr Az llamigazgatsi szervek mkdsben kiemelt szerepet jtszik a hatsgi jogkr gyakorlsa. Az llamigazgatssal kapcsolatba kerl emberek ltalban hatsgi jogkr gyakorlsnak mdjbl s eredmnyessgbl alkotnak vlemnyt az llamigazgats egszrl. Ugyanakkor mg az llamigazgatsban dolgoz kz- vagy kormnytisztviselk nagy tbbsge sem tudja pontosan meghatrozni, hogy mi a klnbsg a hatsg s az llamigazgatsi szerv kztt. A hatsgi jogkr specilis jogostvny, amelynek segtsgvel az llamigazgatsi szervek kzhatalmi eszkzkkel oldhatnak meg bizonyos llami feladatokat. A hatsgi jogalkalmazs az llamigazgatsi szerveknek, mint hatsgoknak olyan tevkenysge, amelyet a nekik al nem rendelt szemlyekre, szervekre vonatkozan gyakorolnak, s amelynek a clja, hogy az ltalnosan ktelez jogszablyt konkrt gyekben alkalmazzk, s ennek sorn n. hatsgi dntseket hoznak, vagy egyb hatsgi jogrvnyest cselekmnyeket vgeznek. Hatsgnak csak azt az llamigazgatsi szervet nevezzk, amelyik rendelkezik hatsgi jogkrrel. Az llamigazgatsi szervezetrendszerben nem minden llamigazgatsi szervnek van hatsgi jogkre. A hatsgi jogkrt teht mindig kln jogszablyi felhatalmazs biztostja az llamigazgatsi szerv szmra. A hatsgi jogkr szablyozsakor a jogalkotnak mindig pontosan meg kell hatrozni, hogy mi lehet a hatsgi jogkr tartalma. A jogalkotnak rendelkeznie kell arrl, hogy kikre vonatkozan hozhat a hatsg ktelez erej dntst, milyen elnevezs dntst adhat ki (engedly, ktelezs, brsg, jvhagys stb.), mire jogosthat, ktelezhet a hatsgi dnts, hatsgi hatrozat, milyen felttelek fennllsa esetn gyakorolhatja a hatsgi jogkrt, milyen eljrsban gyakorolhatja a hatsgi jogkrt, az llamigazgatsi szerv.
A hatsgi jogalkalmazst mindig olyan szervekre, szemlyekre vonatkozan gyakorolja az llamigazgats, akikkel nem ll szervezeti al-flrendeltsgi kapcsolatban. Ezrt klnsen fontos, hogy jl szablyozott legyen a hatsgi jogkr gyakorlsa, hiszen a hatsgi jogalkalmazs sorn hazai s klfldi llampolgrok, llami s nem llami szervezetek, kis- s nagyvllalkozsok, de akr multinacionlis szervezetek egyarnt szerepelhetnek. A hatsgi jogkr clja, hogy ltalnosan ktelez jogszablyt egyedi gyekben alkalmazzon, s rvnyre juttasson a hatsg. A jogalkotsi folyamatban nem lehet minden egyes gyre elre megllaptani a szablyokat, a jogalkot csak a legfontosabb esetekre ltja elre a szablyozs lehetsgt. A jogszably adta keretek kztt azonban az gyfelekhez kzel ll llamigazgatsi szerv tudja rigaztani a jogszablyt a konkrt gyekre. Mikzben a hatsg egyedi gyben alkalmazza a jogszablyt, ennek sorn szmos olyan dntst hoz, amelyekkel rvnyre juttatja a jogalkot akaratt. Ezeket a dntseket nevezzk jogrvnyest cselekmnyeknek. Ezek kzl a leggyakoribb a hatsgi hatrozat, de gyakran n. hatsgi intzkedst bocst ki az llamigazgats, vagy hatsgi ellenrzst vgez.
4.2.2.
Az ltalnos kzrdek megjelense az llamigazgatsi feladatokban
Az llamigazgats mkdsre jellemz, hogy az ltalnos kzrdek rvnyre juttatsrt dolgozik.
79
Ugyanakkor nehz pontosan definilni, hogy mely feladatok fejezik ki leginkbb az ltalnos kzrdeket. Mivel egy llamnak nagyon sok feladata van, melyeknek megoldst tbb kzigazgatsi szervre bzza, egyfajta munkamegosztst kell kialaktani a klnbz tpus s klnbz szint kzigazgatsi szervek kztt. A kzigazgatsi feladatok kzl vannak olyan feladatok, amelyeket csak llamigazgatsi szervezetrendszerben lehet hatkonyan megoldani. Ugyanakkor vannak olyanok is, amelyeknl drga, s nem hatkony az llamigazgatsi feladatmegolds. Nem lehet pontos katalgust alkotni az llamigazgatsi feladatok krrl, csupn bizonyos rendezelveket hatrozhatunk meg a feladatok elosztsra. Egyes igazgatsi feladatok csak kzponti szinten jelennek meg. Az llamok mkdtetse sorn szmos olyan feladat merlhet fel, mely az egyes terleti egysgekben nem jelentkezik, hiszen az egsz llamot rinti, csak a kzponti igazgatsban lehet megoldani. Ilyennek tekinthetjk pl. a klgyi kapcsolatok szervezsnek tlnyom tbbsgt, vagy a gazdasgi igazgatsban az atomenergia-gyi igazgatst, vagy a hatron tli magyarokra vonatkoz igazgatst. Azokat a feladatokat, amelyek csak kzponti szinten jelennek meg, szksgkppen csak llamigazgatsi szervezetek keretei kztt lehet megoldani, hiszen a kzponti igazgatsban tlnyom tbbsgben llamigazgatsi szervek mkdnek. Ezeknek a feladatoknak a megoldshoz nem szksges kisebb terleti egysgek rdekeit figyelembe venni, hiszen fel sem merl, hogy partikulris rdeket rintene a feladat vgrehajtsa. Egyes igazgatsi feladatok elltsa a helyi rdekek szempontjbl kzmbs. Ezeket azrt kell llamigazgatsi szervezetrendszerben megszervezni, mert ugyan nem csupn kzponti szinten merlnek fel, hanem az orszg kisebb-nagyobb terleti egysgeiben is, de a feladat vgrehajtsnak mdja kzmbs a helyi rdekek szempontjbl. Ezekben az gyekben a helyi-terleti nkormnyzatok nem rdekeltek, a feladat-vgrehajts mdjt nem sznezi helyi rdekeltsg. Ebbe a krbe sorolhat pl. az Orszgos Meteorolgiai Szolglat s helyi szerveinek, a meteorolgiai llomsoknak a tevkenysge. Egyes igazgatsi feladatokat a helyi rdekekkel szemben kell rvnyesteni. Az llamigazgatsi szervek mkdsnek legjelentsebb indoka azonban az, hogy az igazgatsi tevkenysg sorn olyan kzrdeket kvnnak rvnyre juttatni, amelyet az egsz orszg terletn egysgesen kell kpviselni, s nem valsulna meg a jogszablyban kitztt cl, ha a helyi-terleti nkormnyzatok sajt rdekeik szerint befolysolnk a feladat vgrehajtst, esetleg meg is akadlyoznk azt. Ezekben az esetekben a kzrdek csak akkor jut rvnyre, ha a helyi-terleti nkormnyzatoktl elklnlt, csak a kzponti llami akaratot szem eltt tart, s csak a kzponti llamigazgatstl fgg szervezetrendszerben oldjk meg a feladatot. Ha sorra vesszk az llamigazgatsi szerveket, szinte mindegyiknl megtalljuk ezt a szempontot, klnsen azoknl, ahol hatsgi jogalkalmaz tevkenysget is vgez az llamigazgatsi szerv. Legtipikusabb pldja kzegszsggyi hatsg az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat mkdse, hiszen nem lehet az nkormnyzatok szndktl, lehetsgeitl, hozzrtstl fggv tenni egy jrvnyveszly elhrtst. Ugyancsak ez a helyzet a krnyezetvdelmi igazgatsban, ahol a krnyezeti veszlyhelyzetet lehet, hogy ppen az nkormnyzat gazdlkod szerve okozta. Hasonlkppen nem lehet a rendrsgi vagy a honvdelmi igazgatst az nkormnyzatoktl fggv tenni. A fentieken tl felmerlhetnek tovbbi szempontok is, amelyek indokoljk, hogy az adott feladatot llamigazgatsi szervek lssk el. Mg azonban az elz hrom esetben kizrt, hogy a feladatot az llamigazgatsi szervezetrendszeren kvl szervezzk meg, addig az albbi szempontok nem kizrlagosan hatrozzk meg a feladatteleptst, de mindenkppen mrlegelni kell ezeket a munkamegoszts kialaktsnl.
80
Fontos szempont az illetkessgi terlet. Ha a feladat vgrehajtst az orszg terleti beosztshoz lehet igaztani, akkor elmletileg nem kizrt, hogy a helyi nkormnyzatok lssk el, ha nincs ms kizr krlmny. Ha azonban a feladat vgrehajtsa specilis illetkessgen alapul, akkor csak llamigazgatsi szervezetben lehet vgrehajtani, hiszen nincs olyan nkormnyzat, amelynek az illetkessgi terlete pl. a Tisza vzgyjt terlethez igazodna. Erre az n. terletkzi illetkessgre szmos pldt tallunk a hazai llamigazgatsi rendszerben. Ilyen a krnyezetvdelmi vagy a bnyszati igazgats terleti szervezetrendszere. Nagy jelentsge lehet a klnleges szakrtelemnek. Ma a kzigazgats mkdtetshez egyre tbb, nem igazgatsi, hanem valamilyen ms, specilis szakismeret szksges. Minl bonyolultabb vlik a kzigazgats, annl tbb orvost, mrnkt, pedaggust, agrrszakembert, ptszt, vegyszt stb. foglalkoztat. Ha egy feladat vgrehajtsa ezeken a specilis szaktuds kz- vagy kormnytisztviselkn alapul, akkor valszn, hogy llamigazgatsi szervezetben oldjk meg a feladatot, hiszen az nkormnyzatok nem tudnak ennyi klnleges szaktudssal rendelkez szakembert foglalkoztatni. Nincs is r szksgk, hiszen egy nkormnyzat terletn egy-egy gyfajtbl nincs annyi, hogy rdemes legyen erre megfelel szakkpests gyintzt felvenni. Gyakran szksges specilis technikai, trgyi felttelek biztostsa. Az elbbiekben emltett klnleges szaktudshoz sokszor klnleges trgyi felttelek, pl. labor, specilis mrmszerek, drga gpek, gygyszerek, vegyszerek szksgesek. Amennyiben a feladatot csak ezzel lehet elltni, akkor szintn valsznbb az llamigazgatsi szervezetrendszerhez telepts, hiszen ezeknek a trgyi eszkzknek a beszerzse rendkvl kltsges, s az nkormnyzatok nem tudjk biztostani. Elfordulhatnak klnlegesen kltsges feladatok. Ha a feladat finanszrozsa klnlegesen kltsges, akkor szintn a koncentrlt megolds ltszik helyesebbnek, ezrt az llamigazgatsi szervezetrendszerben, ott is valsznleg a kzponti igazgatsban ltjk el. Jelents szempont lehet az adatokhoz, informcikhoz trtn hozzfrs. Ha valamely igazgatsi feladat vgrehajtshoz adatokra van szksg, akkor azokhoz az rintettek tjkoztatsn kvl hozzjuthat az eljr szerv klnbz adatbzisokbl, nyilvntartsokbl. Ha a feladat vgrehajtshoz szksges informcik helyben vannak, akkor valszn, hogy az nkormnyzatok is meg tudjk oldani, ha azonban valamely kzponti nyilvntarts szksges a vgrehajtshoz, akkor clszerbb llamigazgatsi szervezetrendszerre bzni.
4.3.
Az llamigazgats mkdsnek tagolsa
Az llamigazgats tevkenysg ltalnos szinten nem rhat le, mert amint lttuk nem egysges tevkenysg. Ezrt az llamigazgats mkdst, tevkenysgt tbb szempontbl vizsglhatjuk. A szakirodalomban az llamigazgats mkdst szoktk vizsglni abbl a szempontbl, hogy milyen irnyban hat az llamigazgats ltal vgzett igazgatsi tevkenysg. Ebbl a szempontbl klnbsget tehetnk az llamigazgats bels s kls mkdse kztt.
81
Az llamigazgats alapvet rendeltetse a trsadalomban mkd legklnflbb szervezetek tevkenysgnek, a polgrok magatartsnak a kz rdekben trtn befolysolsa. Ennek megfelelen az llamigazgats mkdsre az a jellemz, hogy dnt sllyal az llamigazgats szervezeti rendszerhez nem tartoz szervezetek s termszetes szemlyek fel vgez igazgatsi tevkenysget. Azaz az llamigazgats tevkenysge dnt mrtkben az llamigazgatsi rendszeren kvlre irnyul, a kls mkds krbe tartoz tevkenysg. (A kls mkds krbe tartozik pl.: az llamigazgatsi szervek jogalkot tevkenysge vagy a jogszablyok rvnyestse rdekben vgzett hatsgi jogalkalmaz tevkenysge). Annak, hogy az llamigazgats a kifel hat tevkenysgnek eleget tudjon tenni, elengedhetetlen felttele az llamigazgatsi rendszeren belli igazgats, a bels mkds. A bels mkds arra szolgl, hogy az llamigazgatsi szervezetrendszeren s az egyes llamigazgatsi szerveken bell megteremtse a szervezetrendszer, illetleg az egyes szervek munkjhoz szksges feltteleket, a feladatok megosztsnak, elltsnak szablyozott, sszehangolt rendjt, a feladatok elltshoz szksges szervezeti, szemlyi s dologi feltteleket (pl.: az llamigazgatsi szervek bels igazgatsa, az alrendelt llamigazgatsi szervek irnytsa). Klnbsget lehet tenni az llamigazgats mkdsi formi kztt aszerint, hogy kik llnak az igazgatott pozcijban. Vannak az llamigazgatsnak olyan tevkenysgei, amelyek csak termszetes szemlyeket, llampolgrokat rintenek (pl.: trsadalombiztostsi igazgats, menekltgyi igazgats stb.). De vannak olyan llamigazgatsi tevkenysgek, amelyek kizrlag szervezetek mkdsnek befolysolsra irnyulnak (pl.: trvnyessgi ellenrzs, az alrendelt szervek irnytsa, pnzgyi szervezetek felgyelete). Az llamigazgatsi tevkenysgek jelents rsze azonban olyan, amelyek mind a polgrok, mind a trsadalomban mkd szervezetek igazgatst egyarnt szolglja (pl.: a klnbz tevkenysgek, ltestmnyek engedlyezsre irnyul llamigazgatsi tevkenysgek szempontjbl rendszerint kzmbs, hogy szervezet, vagy polgr ll-e az igazgatott pozcijban). A szakirodalomban vizsglni szoktk az llamigazgats tevkenysgt a szerint is, hogy milyen eszkzkkel vgzi az llamigazgats a tevkenysgt. Az llamigazgatsi szervek feladataik jelents rszt jogi eszkzk ignybevtelvel ltjk el (pl. jogszablyokat alkotnak, a jogszablyok rvnyestse rdekben egyedi hatrozattal jogokat, ktelezettsget llaptanak meg, szerzdseket ktnek). Ugyanakkor szles krben vgeznek olyan tevkenysgeket, amelyek sorn jogon kvli igazgatsi eszkzket alkalmaznak (pl. ilyen az llamigazgats dnts-elkszt tevkenysge, amelynek sorn informcikat gyjt, rendszerezi, elemzi azokat s ennek alapjn dntsi javaslatokat, dolgoz ki). Szoktk az llamigazgats mkdst abbl a szempontbl is elemezni, hogy milyen viszony van az igazgatst vgz llamigazgatsi szerv s az igazgatottak kztt. Az llamigazgatsi tevkenysgek jelents rszben az llamigazgatsi szerv hatalmi pozciban ll az igazgatottakkal szemben, egyoldalan dnt az igazgatottak viszonyaiban. Az llamigazgatsi szervek hatalomgyakorlsnak alapja lehet az llami hatalom, a kzhatalom, az al-flrendeltsgi viszonyokban a flrendelt szerv igazgatsi hatalma, vagy a tulajdonos hatalma. Az llamigazgatsi szervek egyre szlesebb krben tesznek eleget feladataiknak oly mdon, hogy tevkenysgket nem egyoldal hatalmi dntsekkel, hanem az igazgatottakkal egyttmkdve, a velk val megllapodsok (pl. kzigazgatsi szerzdsek) tjn, vagy az operatv szervezs eszkzeivel gyakoroljk.
82
A tovbbiakban tbb szempont alapveten az llamigazgatsi szervek s az igazgatottak kztti viszony, az alkalmazott eszkzk, s az igazgatottak krnek figyelembevtele alapjn osztlyozzuk s elemezzk az llamigazgats mkdse krbe tartoz tevkenysgeket.
4.4.
Az llamigazgats tevkenysgei
kzhatalom
birtokban
vgzett
Az llamigazgats, mint az llamszervezet rsze feladatainak elltsa sorn impriumot, llami kzhatalmat gyakorol. A kzhatalom gyakorlsa azt jelenti, hogy az llamigazgatsi szervek jogszablyban meghatrozott hatskrkben, illetkessgi terletkn mindenkire ktelez dntseket hozhatnak s e dntseknek llami knyszereszkzkkel szerezhetnek rvnyt. Az llamigazgatsi szervek a kzhatalom gyakorlsa sorn jogszablyokat alkothatnak, illetleg a jogszablyok rvnyestse rdekben hatsgi tevkenysget vgeznek.
4.4.1.
Az llamigazgatsi szervek jogalkot tevkenysge
Az llamigazgatsi rendszerben a Kormny, illetleg a Kormny tagjai s az nll szablyoz szervek, mint sajtos llamigazgatsi szervek (a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete, valamint a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg elnke) rendelkeznek jogalkot (jogszablyalkot) hatskrrel. A Kormny feladatkrben eljrva trvnyben nem szablyozott trgykrben, illetleg trvny felhatalmazsa alapjn alkothat rendeletet. A Kormny teht rendeletet adhat ki a trvnyek vgrehajtsra, de a Kormny rendelkezik elsdleges, eredeti jogalkotsi hatskrrel is, feladatkrben szablyozhat olyan trsadalmi viszonyokat is, amelyeket trvny mg nem szablyozott. A Kormny rendeletalkotsi hatskre azonban nem korltlan. Rendeletben nem szablyozhat olyan trsadalmi viszonyokat, amelyeket az Alaptrvny szerint csak trvnyben lehet szablyozni. Korltozza mg a kormny rendeletalkotsi jogkrt az is, hogy kormnyrendelet nem lehet ellenttes az Alaptrvnnyel, s az Orszggyls ltal alkotott trvnnyel. A kormny tagjai, a miniszterelnk s a miniszterek is alkothatnak rendeletet. A Kormny tagjai feladatkrkben eljrva rendeletet adnak ki trvny vagy kormnyrendelet felhatalmazsa alapjn. A kormny tagjainak rendelete ennek alapjn a trvnyek, illetleg kormnyrendeletek vgrehajtsra alkotott vgrehajtsi jogszably, amely nem lehet ellenttes az Alaptrvnnyel, valamint nem tkzhet trvny, vagy kormnyrendelet rendelkezseibe s nem lehet ellenttes a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel. 2011-tl kt olyan llamigazgatsi szerv vezetje is jogosult rendeletet alkotni, amelyek nem tartoznak a Kormny irnytsa al. A Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete trvnyben intzmnyestett, a pnzgyi kzvett rendszert felgyel, ellenrz hatsgi feladatokat ellt nll szablyoz szerv. Elnke sarkalatos trvnyben meghatrozott feladatkrben, trvnyben kapott felhatalmazs alapjn rendeletet bocst ki, amely trvnnyel, kormnyrendelettel, miniszteri rendelettel s a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendeletvel nem lehet ellenttes. Jogszably tovbb a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg elnknek rendelete, amely ugyanezen terjedelm jogalkotsi jogkrrel rendelkezik.
83
4.4.2.
Az llamigazgatsi szervek hatsgi tevkenysge
A hatsgi tevkenysg az llamigazgatsi szerveknek a jogszablyok rvnyestse rdekben vgzett tevkenysge. Jellemzje, hogy a kls mkds krbe tartoz tevkenysg, amelynek sorn az llamigazgatsi szervek a tlk fggetlen szervezetek s szemlyek gyeiben jrnak el a kzrdek vdelmt szolgl jogszablyok rvnyestse rdekben. Egy sszetett tevkenysgrendszer, amely tbbfajta tevkenysget foglal magban. A hatsgi tevkenysg eszkzrendszere alapveten attl fgg, hogy a jogszablyok milyen mdon szablyozzk az llamigazgats ellenrzse al rendelt trsadalmi viszonyokat. A jogszablyok egy rsze oly mdon szablyozza a trsadalmi viszonyokat, hogy a jogszablyban elrt jogosultsgok, ktelezettsgek nem kzvetlenl illetik meg, illetleg terhelik a jogalanyokat, hanem a jogszably feljogostja vagy ktelezi az llamigazgatsi szerveket, hogy a jogszablyban meghatrozott felttelek fennllsa esetn jogokat llaptsanak meg, vagy ktelezettsgeket rjanak el a polgroknak, illetleg szervezeteknek. Az ilyen jogszablyok mivel azokbl a cmzettekre kzvetlenl jogok, ktelezettsgek nem hramlanak csak az llamigazgatsi szervek kzbejttvel, azltal tltik be rendeltetsket, hogy az llamigazgatsi szervek hatsgi tevkenysgk sorn egyedi gyekben alkalmazzk azokat. Pl. miniszteri rendeletek szablyozzk azokat a szemlyi, trgyi, szakmai minimumfeltteleket, amelyeket az egyes egszsggyi intzmnyeknek ahhoz, hogy mkdsi engedlyt kapjanak, mkdsk sorn biztostaniuk kell. Az egszsggyi intzmnyek csak akkor kezdhetik meg mkdsket, ha az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat illetkes intzete a mkdsi engedlyezsi eljrs sorn ellenrizte, hogy az intzmny megfelel-e ezeknek a jogszablyi kvetelmnyeknek s mkdsi engedlyben feljogostja az egszsggyi szolgltats nyjtsra. A kzigazgatsi szerveknek ezt a tevkenysgt, amikor teht a jogszably alapjn egyedi gyekben jogokat, ktelezettsgeket llaptanak meg, szankcit alkalmaznak, vagy jogvitt dntenek el, nevezzk hatsgi jogalkalmaz tevkenysgnek. A jogi szablyozs msik mdja az, amikor a jogszably kzvetlenl biztost valamely jogokat, vagy r el ktelezettsgeket a jogalanyok szmra. Ezek a jogszablyok azltal tltik be rendeltetsket, hogy a polgrok, a szervezetek betartjk, nknt kvetik azokat (nkntes jogkvets). Az ilyen jogszablyok rvnyeslshez nincs szksg a kzigazgatsi szervek kzremkdsre. E jogszablyok rvnyestsvel kapcsolatban a kzigazgatsi szerveknek az a feladata, hogy ellenrizzk, folyamatosan figyelemmel ksrjk, hogy a jogalanyok tevkenysgk sorn betartjk-e a jogszablyi elrsokat. Amennyiben az ellenrzs sorn jogsrtst llaptanak meg, a jogsrtt ktelezhetik a jogsrts abbahagysra, a jogszer llapot helyrelltsra, s intzkedhetnek a jogsrtsrt felelsk felelssgre vonsa irnt, vagy gy, hogy maguk alkalmaznak szankcit, vagy gy, hogy szankci alkalmazst kezdemnyezik ms szerveknl. gy szablyozza a jog pl. a szemlyi jvedelemad fizetsnek ktelezettsgt. A trvny megllaptja, hogy mi minsl adkteles jvedelemnek, s meghatrozza a jvedelemad-kulcsokat, a trvny elrsai szerint a kifizethelyek befizetik az adelleget, az llampolgrok pedig minden vben elksztik az adbevallsukat, s nknt befizetik az adjukat. A NAV adigazgatsi szerveinek az a dolga, hogy ellenrizzk az adbevallsok jogszersgt, s ha jogsrtst llaptanak meg, ktelezik az adzt az adhiny megfizetsre s a jogsrts mibenlttl fggen brsgot (adbrsgot, mulasztsi brsgot) llaptanak meg, illetleg slyos jogsrts esetn bnteteljrst kezdemnyezhetnek. Az llamigazgatsi szerveknek ezt a tevkenysgt nevezzk hatsgi felgyeletnek.
84
A hatsgi felgyelet gyakorlsa sorn jogalkalmazsra, jogot, ktelezettsget megllapt hatrozat meghozatalra csak akkor kerl sor, ha a felgyeletet gyakorl hatsg jogsrtst llapt meg. A jogi szablyozs gyakran l a ktfle hatsgi tevkenysg kombinlsval, amikor valamely tevkenysg gyakorlst elzetes jogalkalmazi dntshez, engedlyhez kti, egyttal az llamigazgatsi szervek folyamatos ellenrzse, felgyelete al is helyezi a tevkenysg gyakorlst. A fentiekben bemutatott pldnl maradva az egszsggyi intzmnyek egszsggyi szolgltat tevkenysge elzetes mkdsi engedlyhez kttt, ugyanakkor az NTSZ szervei folyamatosan ellenrzik az intzmny mkdst, s ha hinyossgot tapasztalnak, ktelezhetik az egszsggyi szolgltatt a hinyossgok megszntetsre, s szankcikat alkalmazhatnak vele szemben.
4.4.3.
A hatsgi jogalkalmazs
A hatsgi jogalkalmaz tevkenysg sorn (lsd az elz pontban is) az gyben hatskrrel s illetkessggel rendelkez llamigazgatsi szerv, a hatsg jogszably alapjn egyedi hatrozatban jogokat, ktelezettsgeket llapt meg az gyfelek szmra, jogvitkat dnt el s szankcit alkalmaz. A hatsgi jogalkalmazs keretben a hatsg szmtalan jogot megllapt hatrozatot hoz. Ezek kztt a leggyakoribbak az engedlyek. A jogi szablyozs leggyakrabban olyan tevkenysgek gyakorlst kti engedlyhez, amelyek esetn a tevkenysg gyakorlsra vonatkoz jogszablyok megsrtsnek kvetkezmnyei utlag nem, vagy csak slyos ldozatok rn szntethetk meg. Az engedlyezsi eljrsban a hatsg feladata az, hogy a tevkenysg megkezdse eltt ellenrizze, hogy a tervezett tevkenysg megfelel-e a jogszablyok elrsainak. Az engedlyhez kttt tevkenysgek esetn a tevkenysg engedly nlkli gyakorlsa jogellenes s szankcit von maga utn. A jogi szablyozs gyakran kti llamigazgatsi szervek engedlyhez valamely beruhzs ltestst (pl.: engedlyhez kttt a hrkzlsi berendezsek, vast, t, erm stb. ltestse), ltalnos megolds az, hogy amennyiben valamely berendezs, ptmny ltestshez engedly szksges, a jogi szablyozs engedlyhez kti a ltestmny hasznlatba vtelt, ksbbi talaktst, feljtst s hasznlati mdjnak megvltoztatst is. Gyakori engedlyfajta az llamigazgatsban valamely ru, termk (pl.: gygyszerek, lelmiszerek, fegyver, lszer, robbananyag stb.) ellltsnak, forgalomba hozatalnak engedlyezse. Jellemz engedlytpus az is, amikor valamely az llampolgrok, szervezetek szles krt rint szolgltat tevkenysg gyakorlst kti engedlyhez a jogi szablyozs (pl.: hitelintzeti tevkenysg, gz-, villamosenergia-szolgltatsi tevkenysg, egszsggyi szolgltats engedlyezse). Az engedlynek sajtos formja a jogban az, amikor valamely magatartst ltalban tilt a jog, mert az valamely kzrdeket, vagy valamely kzssg rdekeit srti, azonban kivteles esetekben, jogszablyban meghatrozott felttelek mellett lehetsget ad a tilalom feloldsra, illetleg az ltalnos szablyoktl val eltrsre. A hatsg ilyenkor az engedlyezsi eljrs sorn azt vizsglja, hogy fennllnak-e a tilalom feloldsnak, az ltalnos szablytl val eltrs felttelei (pl.: a kulturlis rksgvdelmi iroda, mint a kormnyhivatal szakigazgatsi szerve, hatsgknt memlkvdelmi okbl az orszgos ptsgyi szablyoktl s nemzeti szabvnyoktl val eltrst engedlyezhet).
85
j, sajtos terlete a hatsgok jogalkalmaz tevkenysgnek a gazdasgi jelleg szolgltat tevkenysgek kapcsn az engedlyek helyett alkalmazand n. bejelentsi eljrsok kre, melyek kapcsn a felgyeleti s ellenrzsi feladatok klnsen kiemelt szerepet jtszanak (lsd rszletesen a szolgltatsi tevkenysg megkezdsnek s folytatsnak ltalnos szablyairl szl 2009. vi LXXVI. trvnyt). Jogot llapt meg a hatsg akkor is, amikor az llamigazgats anyagi javaknak jogszablyban meghatrozott felttelek s rend szerinti elosztsrl dnt. Ebben az esetben az llamigazgatsi jogalkalmazs garantlja az eloszts sorn a jogszablyi rendelkezsek rvnyeslst, azt, hogy a jogszablyban meghatrozott jogosultak jussanak hozz az anyagi javakhoz. gy pl.: jogalkalmaz tevkenysg sorn llaptjk meg a trsadalombiztosts szervei a trsadalombiztosts pnzbeli elltsaira val jogosultsgot (tppnz, nyugdj). A hatsgi jogalkalmazs keretben a kzigazgatsi szervek szles krben llaptanak meg ktelezettsgeket. Ktelezst tartalmaz hatrozatban elrhat meghatrozott cselekvst, cselekvstl val tartzkodst, cselekvs abbahagysra ktelezhet. A hatsgi ktelezst ltalban akkor rja el a jogi szablyozs, ha megsrtettk a jogot. Ekkor hatsg a jogsrts abbahagyst, illetleg a jogsrt llapot megszntetst, a jogszer llapot helyrelltst rja el ktelezst tartalmaz hatrozatban (pl. a krnyezetvdelmi hatsg felfggesztheti, megtilthatja, korltozhatja az engedlytl eltr hulladkgazdlkodsi tevkenysget). A hatsgi ktelezs lehet az eszkze valamely jogszablyban elrt ktelezettsg rvnyestsnek (pl.: a kulturlis rksgvdelmi iroda, ha a vdett plet tulajdonosa a trvnyben elrt j karbantartsi ktelezettsgnek nem tesz eleget, elrendelheti a vdett plet fellvizsglatt, helyrelltst). A hatsgi ktelezs lehet valamely veszlyhelyzet megelzsnek, elhrtsnak eszkze (pl.: letet, testi psget veszlyeztet plet talaktsra, lebontsra ktelezs). De helye lehet hatsgi ktelezsnek valamely kzrdek cl megvalstsa rdekben (pl.: a termszetvdelmi hatsg a fokozattan vdett nvny- s llatfajok lhelye krl hasznlati s gazdlkodsi korltozst rhat el). Az llamigazgatsi szervek hatsgi jogalkalmaz tevkenysgk keretben vgeznek n. kvzi brskodsi tevkenysget is, amikor a jogalanyok kztt keletkezett jogvitkat dntenek el (pl.: ilyen jogvitkat elbrl funkcija van a Kzbeszerzsi Dntbizottsgnak vagy a Versenytancsnak). Ez a tevkenysg termszetesen nem elsdlegesen jellemz a kzigazgatsban, hiszen a jogvitk eldntsnek elsdleges terepe a brsgi jogalkalmazs. A hatsgi jogalkalmazs keretben az llamigazgatsi szervek szles kr szankcimegllaptsi hatskrrel rendelkeznek. Egyarnt alkalmazhatnak n. reparatv szankcikat, amelynek clja a jogszer llapot helyrelltsa (pl.: az engedly visszavonsa, a tevkenysg felfggesztse) s represszv szankcikat, amelynek clja a jogsrt felelssgre vonsa, joghtrny alkalmazsa a jogsrtvel szemben. A tipikus llamigazgatsi represszv szankci a brsg. Az llamigazgatsi szervek ltal vgzett hatsgi tevkenysg krbe tartozik a klnfle kzhitel nyilvntartsok vezetse, illetleg a hatsgi bizonytvnyok, igazolvnyok killtsa is. A kzhitel nyilvntartsok vezetse sorn az llamigazgatsi szervek llampolgrok s szervezetek adatait s adatainak vltozst tartjk nyilvn. Ezek a nyilvntartsok lehetnek olyanok, amelyek csak a bennk foglalt tnyek, adatok bizonytsra szolglnak, a nyilvntartsba val bejegyzsbl jogok, ktelezettsgek nem szrmaznak (pl.: vlaszti nvjegyzk, szemlyi adat- s lakcmnyilvntarts stb.).
86
De vezetnek az llamigazgatsi szervek olyan nyilvntartsokat, amelyekbe a bejegyzsnek jogkeletkeztet hatsa van (ilyen pl.: az ingatlan-nyilvntarts, a vev az ingatlan tulajdonjogt a nyilvntartsba val bejegyzssel szerzi meg, vagy a gygyszer-trzsknyv, gygyszert csak akkor lehet forgalomba hozni, ha a trzsknyvbe bejegyeztk). A hatsgi bizonytvnyok valamely tny, llapot vagy adat igazolsra szolglnak (pl.: erklcsi bizonytvny, tulajdoni lap msolata). A hatsgi igazolvnyok az gyfl adatainak s jogainak rendszeres igazolsra szolgl okmnyok (ilyen pl.: a szemlyi igazolvny). A hatsgi nyilvntartsoknak, bizonytvnyoknak, igazolvnyoknak kzs jellemzje, hogy azok kzhitelek, azaz a bennk foglalt adatokat az ellenkez bizonytsig mindenki kteles valsnak elfogadni.
4.4.4.
A hatsgi felgyelet
A hatsgi felgyeleti tevkenysg alapvet funkcija, hogy a felgyeletet gyakorl kzigazgatsi szerv folyamatosan figyelemmel ksrje, ellenrizze, hogy a gondozsra bzott jogszablyok cmzettjei betartjk-e a jogszablyok, illetleg az azok alapjn kiadott egyedi hatsgi hatrozatok elrsait. Ha a jogalanyok jogkvet magatartst tanstanak, akkor a hatsgi felgyelet pusztn az ellenrzsi jogosultsg gyakorlsban nyilvnul meg. Ha a hatsg az ellenrzse sorn jogsrtst tapasztal, vagy megllaptja, hogy fennll a jogsrts veszlye ami rendszerint valamely veszlyhelyzet fennllst jelenti , akkor a felgyeletet gyakorl szerv jogosult hatsgi aktusok kibocstsra, ktelezhet a jogsrts abbahagysra, a jogsrt llapot megszntetsre, msrszt szankcit alkalmazhat. A hatsgi felgyelet teht egyrszt ellenrzsi jogostvnyokat foglal magban (a helyisgekbe belps, iratok megtekintse, az ellenrzttek meghallgatsnak joga, eszkzk, a felhasznlt anyagok mszeres vizsglatnak elvgzse, mintavtel stb.) Az ellenrztt az ellenrzsi cselekmnyek trsre kteles. Ha az ellenrzs sorn a szerv jogszablysrtst szlel: a felgyeleti szerv nevben ellenrzst vgz szerv a veszlyhelyzet elhrtsa rdekben azonnal vgrehajtand hatsgi intzkedst tehet (pl. a tisztiorvosi szolglat felgyelje az tteremben vgzett ellenrzs sorn megsemmistheti a romlott lelmiszert, a munkavdelmi felgyel elrendelheti a munkavdelmi felszerels azonnali hasznlatt stb.); hatsgi jogalkalmazi hatrozatot hozhat, amelyben ktelezhet a megllaptott hinyossgok megszntetsre, a jogszer llapot helyrelltsra, gyakran a hinyossgok megszntetsig korltozhatja, felfggesztheti az ellenrztt szerv, vagy szemly tevkenysgt; intzkedik a jogsrtsrt val felelssg megllaptsa irnt: ezt teheti gy, hogy alkalmazza a hatskrbe utalt szankcikat majd minden felgyeletet gyakorl hatsgnak van sajt szankcialkalmazsi hatskre: szablysrtsi brsgot szabhatnak ki, vagy valamely specilis anyagi jogi szankcit alkalmazhatnak (pl. tzvdelmi brsg, fogyasztvdelmi brsg, adbrsg stb.); ha nincs hatskre szankci alkalmazsra, illetleg a jogsrts jellege, slya ms szankci alkalmazst teszi szksgess, felelssgre vonst kezdemnyez (pl. bntet-, fegyelmi eljrst kezdemnyez). Az llamigazgatsi szervek ltal vgzett felgyeleti tevkenysg sajtos fajtja a trvnyessgi felgyelet. A trvnyessgi felgyelet valamely szerv mkdse feletti felgyelet gyakorlst jelenti.
87
Az llamigazgatsi rendszerhez kpest nllsggal, autonmival rendelkez testletek, fknt nkormnyzatok (pl. a kztestleti nkormnyzatok, egyetemek, fiskolk, terletfejlesztsi tancsok) felett, mkdsk trvnyessgnek biztostsa rdekben az llam szervei trvnyessgi felgyeletet gyakorolnak. Az llami trvnyessgi felgyelet keretben a felgyeletet gyakorl szervek azt ellenrzik, hogy a szervezet mkdse, dntsei megfelelneke a jogszablyok, a bels szablyzatok elrsainak. Ha az ellenrzs sorn az ellenrzst vgz szerv trvnysrtst tapasztal, intzkedik a trvnysrts megszntetse irnt. A trvnysrts megszntetse rdekben felhvhat annak megszntetsre, sszehvhatja a testletet a felhvs megtrgyalsra, kezdemnyezheti a trvnysrtsrt felels szemlyek felelssgre vonst. Ha a felhvsnak a testlet nem tesz eleget, md van a trvnysrt dnts megsemmistsre, a trvnyessgi felgyelet keretben a felgyeletet gyakorl szerv a dntst nem vltoztathatja meg. Slyos s ismtld trvnysrts esetn a jogi szablyozs ltalban mdot ad a trvnyes mkds helyrelltsa rdekben a szervezet autonmijnak felfggesztsre, illetleg vezet testletnek feloszlatsra. Az llami trvnyessgi felgyelet jogi szablyozsa nem tekinthet egysgesnek. ltalnosnak mondhat az a megolds, hogy a jogi szablyozs megosztja a felgyeleti jogostvnyok gyakorlst az llamigazgatsi szervek s a brsgok kztt. A leggyakrabban alkalmazott megolds az, hogy a trvnyessgi felgyeleti jogostvnyok kzl az llamigazgatsi szervek hatskrbe tartozik az ellenrzs s a trvnysrts megszntetsnek, illetleg a felelssgre vons kezdemnyezse, azoknak a jogostvnyoknak a gyakorlst azonban, amelyek mr beavatkozst jelentenek a felgyelt szerv tevkenysgbe, mr a brsgok hatskrbe utalja a jogi szablyozs (pl. ez a megolds rvnyesl a szakmai kamark tbbsgnl). Vannak olyan trvnyessgi felgyelet alatt ll szervezetek is, amelyek esetben az ellenrzst vgz llamigazgatsi szervek hatskrbe tartozik a trvnysrt dnts megsemmistse (pl.: az oktatsi miniszter trvnyessgi felgyeleti jogkrben eljrva megsemmistheti a felsoktatsi intzmnyek trvnysrt dntst, ebben az esetben a miniszter dntst az intzmny tmadhatja meg brsg eltt), vagy a szervezet autonmijnak felfggesztse (pl.: a terletfejlesztsi tancs slyos vagy ismtelt jogszablysrtse esetn a kormnymegbzott a trvnyes mkds helyrelltsa rdekben felfggesztheti a tancs vagy tisztsgviselje mkdst, s felgyel biztost rendelhet ki, a kormnymegbzottnak ezt a dntst a tancs megtmadhatja brsg eltt).
4.4.5.
A hatsg szakmai s szolgltat tevkenysge
A modern trsadalmakban az llamigazgatsi tevkenysg alapveten magas szint szakmai tevkenysget felttelez. Szles krben vannak a hatsgi tevkenysg krben olyan gyek (pl.: a krnyezetvdelem, a kzegszsggy, az llategszsggy, fogyasztvdelem stb. terletn), amelyekben a jogalkalmazi hatrozat elksztse sorn szaktudomnyi elemzseket, laboratriumi, mszeres vizsglatokat kell vgezni. Ez a szakmai tevkenysg szerves rsze a hatsgi jogalkalmaz tevkenysgnek, e nlkl megalapozott hatsgi hatrozat nem hozhat. A hatsgok szolgltatst is vgeznek az gyfelek szmra. Ilyen szolgltatst vgez a tzoltsg, amikor tzet olt, a fldhivatal, amikor fldmrsi tevkenysget vgez, az NTSZ intzete, amikor laboratriumi vizsglatot vgez a lakossg szmra, vdoltsokat ad, ferttlentst vgez stb. Ezeknek a szolgltatsoknak egy rsze ktelezen ignybe veend, mg msok fakultatvak, vannak ingyenes szolgltatsok, mg ms szolgltatsok ignybevtelrt jogszablyban meghatrozott djat kell fizetni. (E tren elg nagy az elvi tisztzatlansg, hiszen a kzigazgatsi szervek az adfizetk pnzn mkdnek, s ha mg kln szolgltatsi djat is kell fizetni, gy fennllhat ugyanazon tevkenysgnl a prhuzamos finanszrozs is).
88
Egy adott trsadalmi tevkenysg befolysolsra szolgl valamennyi hatsgi tevkenysgfajta gyakorlsa ltalban egy kzigazgatsi szerv hatskrbe tartozik (pl.: az energia termelsvel s szolgltatsval kapcsolatos hatsgi tevkenysgek a Magyar Energia Hivatal hatskrbe tartoznak), azonban gyakran elfordul az is, hogy a felgyeleti tevkenysg elltsa elklnlt, nagy szakmai felkszltsggel rendelkez szervezet feladat- s hatskrbe tartozik (pl.: fogyasztvdelmi hatsg, tisztiorvosi szolglat, munkavdelmi s munkagyi szakigazgatsi szerv).
4.5.
Hierarchikus igazgats
Az llamigazgatsi rendszerre a hierarchikus felpts a jellemz. Al-flrendeltsgi viszonyok jellemzik mind az llamigazgatsi szervek bels igazgatst, mind az llamigazgatsi szervezeti rendszer felptst. Az llamigazgatsi szervek az llamigazgatsi rendszeren bell szles krben vgeznek olyan tevkenysgeket, amelyek alapja a szervezeti hierarchia, az igazgatsi hatalom. Ebbe a krbe sorolhat az llamigazgatsi szervek bels igazgatsa, illetleg az alrendelt llamigazgatsi szervek irnytsa.
4.5.1.
Az llamigazgatsi szervek bels igazgatsa
Az llamigazgatsi szervek bels igazgatsnak feladata a szervezet mkdshez szksges szervezeti keretek, szemlyi s anyagi felttelek biztostsa, a szervezeten belli munkamegoszts kialaktsa, a szervezet mkdsnek sszehangolsa, a szervezet folyamatos s zavartalan mkdsnek biztostsa. A bels igazgats a szervezet vezetjnek a feladata, a vezett e feladatai elltsban a szervezet mreteitl, az elltott feladatoktl fggen kisebb vagy nagyobb bels igazgatsi appartus segti e feladatainak elltsban. A vezet gyakorolja a munkltati jogokat az llamigazgatsi szerv kz- s kormnytisztviseli felett, gyakorolja a gazdlkodsi jogokat a szerv rendelkezsre ll pnzeszkzk felett. ltalban a vezet joga a szerv bels szervezeti tagolsnak, mkdsi rendjnek szablyozsa, a szervezeti s mkdsi szablyzat megalkotsa. Testleti szervek esetn a testlet mkdst, a testleti dntsek elksztst, a testlet tancskozsnak rendjt, a hatrozathozatal szablyait a testlet az gyrendjben szablyozza. A vezet felel a szervezet trvnyes s szakszer mkdsrt. Ennek rdekben utastsi jogkrrel s a szervezet tevkenysge felett teljes ellenrzsi jogkrrel rendelkezik. A bels igazgats jogi kereteit, a vezeti dntsi jognak hatrait, a szervezeten belli alflrendeltsgi viszonyok jogi tartalmt a kzszolglati jog szablyai hatrozzk meg.
4.5.2.
Az alrendelt llamigazgatsi szervek irnytsa
Az irnyts nll llamigazgatsi szervezetek kztti viszony, olyan tarts hatalmi viszony, amelyben az irnytst vgz llamigazgatsi szerv olyan jogostvnyokkal rendelkezik, amelyek alkalmasak arra, hogy az irnytott szerv mkdsre meghatroz befolyst gyakoroljon. Az llamigazgatsi szervezetrendszeren bell szigor al-flrendeltsgi viszonyok rvnyeslnek, ennek megfelelen az irnyt szervek rendkvl szles jogostvnyokkal rendelkeznek, amelyekkel mind az alrendelt szervek feladatkrbe tartoz tevkenysgek gyakorlst, mind az alrendelt szerv szervezetszer mkdst befolysolni kpesek. Az llamigazgatsi szervezeti rendszer egy tbbszint hierarchikus rendszert alkot, amelynek cscsn a Kormny ll. ltalnos megolds az, hogy az irnytsi tevkenysget s az ehhez kapcsold irnytsi jogokat a kzvetlen felettes szerv gyakorolja.
89
Azonban nem ritka az a megolds, hogy a jogi szablyozs megosztja az irnytsi jogostvnyokat a hierarchiban magasabb szinten elhelyezked llamigazgatsi szervek kztt s egyes irnytsi jogostvnyok gyakorlst az irnyt szerv felettes szervnek hatskrbe utalja (pl. a szervezet ltrehozsnak, megszntetsnek joga a hierarchia magasabb szintjn elhelyezked Kormny, illetleg minisztrium hatskrbe tartozik, gyakran a vezet kinevezsnek jogt a kzvetlen irnyt szerv felettes szerve gyakorolja). Az irnytsi jogostvnyok az egyes konkrt irnytsi viszonyokban eltr terjedelemben magukban foglaljk mindazt, amit a Ksztv. 2. -a e krben felsorol. llami vezet vagy llamigazgatsi szerv szervezeti egysge vezetje tevkenysgnek irnytsnl trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez hatskrk egyttest kell rteni: egyedi utasts kiadst egyedi feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra, a vezet tevkenysgnek ellenrzst, jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezst. A hierarchikus irnyts klnleges terlett jelenti az llam fizikai hatalmt megtestest fegyveres szervezetek (hadsereg, rendrsg stb.) irnytsa. Fszablyknt e szervezetek is az llamigazgats kzponti szerveinek (Honvdelmi Minisztrium, Belgyminisztrium stb.) alrendelten, hierarchikus irnytsi rendszerben mkdnek. Azonban e szervezeteknek az llamszervezetben a hatalomgyakorls szempontjbl elfoglalt klnleges helye miatt az Alaptrvny, illetleg a vonatkoz trvnyek e szervezetek tekintetben az irnytsi jogostvnyokat megosztjk az egyes hatalmi gak kztt, egyes irnytsi jogok gyakorlsa a parlament, az llamf hatskrbe tartozik, illetleg jelents, kzvetlen irnytsi jogostvnyokkal rendelkezik a Kormny is (haznkban klnsen igaz ez a Honvdsg s a nemzetbiztonsgi szolglatok tekintetben).
4.6.
Az llami vagyonnal gazdlkod szolgltat s gazdlkod szervezetek igazgatsa
A magyar llamszocialista rendszerben a termeleszkzk s a laksllomny meghatroz rsze llami tulajdonban llt. Figyelemmel az egysges llamigazgats koncepcijra a tancsok (mind a helyi, mind a megyei tancsok) az llami vagyonnak csak kezeli voltak. Az llami vagyon igazgatsrt ebben a rendszerben egyrszt az gazati minisztriumok az ltaluk irnytott vllalati rendszereken keresztl, valamint a tancsok a kzvetlen tancsi igazgatson s a tancsi vllalatokon keresztl lttk el ennek a hatalmas vagyonnak az igazgatst. A rendszervltozs folyamatban, majd azt kveten ezt a rendszert feldaraboltk. Egyrszt a privatizci rvn jelents mennyisg termeleszkz s laks kerlt magntulajdonba, valamint a korbban egysges llami tulajdon is megsznt, ugyanis az nkormnyzatok autonmijnak az elismersvel az nkormnyzati tulajdon is levlt az llami tulajdon krrl. 1990-et kveten mindezekre tekintettel az llami vagyon igazgatsa is jelentsen talakult. Egyrszt 1990-et kveten sor kerlt a korbbi nkormnyzati vagyonkezelsben lev vagyonelemek, valamint az tv.-ben s az nkormnyzati vagyontadsrl rendelkez trvnyben meghatrozott vagyonelemek nkormnyzati tulajdonba adsra. Ezen vagyonelemek kzl a brlaks-llomnyt 1993-at kveten az llam a hasznlinak (brlinek) privatizlta.
90
A megmaradt llami vagyon tekintetben a rendszervltozs folyamatban kialakult rezsim viszonylag stabil volt, rendszerszer talaktsra csak 2007-ben kerlt sor. A fentiek szerint az j idszakban megklnbztettk az llam vllalkozi s kincstri vagyont. A vllalkozi vagyon krbe kerltek azon vagyonelemek, amelyek ipari, szolgltat s mezgazdasgi zletszer tevkenysg cljul szolgl termeleszkzk voltak. A vllalkozi vagyont a vonatkoz trvnyek kt csoportba soroltk: egyrszt az llam idleges tulajdonban lev, privatizland vagyonelemekre, valamint a kzfeladat elltshoz kapcsold tarts llami tulajdonban ll vagyonelemekre. A vllalkozi vagyon igazgatsa 1990 s 1995 kztt egy kzponti kltsgvetsi szerv, az llami Vagyongynksg (V), 1995-et kveten pedig egy kizrlagos s tarts llami tulajdon portfolikezel rszvnytrsasg az llami Privatizcis s Vagyonkezel Rt. (PV Rt, ksbb Zrt.) feladat- s hatskrbe tartozott. A vllalkozi vagyonon kvl, jellemzen nem a termeleszkzk krbe tartoz egyb vagyonelemek gynevezett kincstri vagyonnak minsltek, amelyek tekintetben az azt kezel llami szervek jellemzen vagyonkezeli jogot kaptak. A kincstri vagyon igazgatsnak kzponti feladatait egy terleti kirendeltsgekkel rendelkez kzponti llamigazgatsi szerv, a pnzgyminiszter irnytsa alatt ll Kincstri Vagyoni Igazgatsg (KVI) ltta el. Az llami vagyonrl szl 2007. vi CVI. trvny (Vtv.) azonban jelentsen talaktotta ezt a rendszert. 2007-tl az llami vagyon igazgatsa egysges keretek kztt zajlik, amely egysges irnytsbl 2010-ben ismt nllsult az llami tulajdon termfld-vagyont kezel Nemzeti Fldalap. Az llami vagyon kezelsnek kzponti szerve az atipikus llamigazgatsi szervknt felfoghat, httag igazgatsg ltal vezetett Magyar Nemzeti Vagyonkezel Zrt., amely feladatkrben elkszti s vgrehajtja a Kormny s a nemzetgazdasgi miniszter llami vagyonnal kapcsolatos dntseit, nyilvntartst vezet a tulajdonosi joggyakorlsa al tartoz az llami vagyonrl, annak alapjn adatszolgltatst nyjt, a tulajdonosi joggyakorlsa al tartoz llami vagyont kzvetlenl vagy polgri jogi szerzdsek tjn hasznostja, rendszeresen ellenrzi a vele szerzdses jogviszonyban lv szemlyek, szervezetek vagy ms hasznlk llami vagyonnal val gazdlkodst, megllaptsairl az MNV Zrt. Felgyel Bizottsgt, az ellenrztt szervet, szksg esetn a minisztert s az llami Szmvevszket tjkoztatja, az llami vagyonnal kapcsolatos polgri jogi jogviszonyokban - jogszably eltr rendelkezse hinyban - kpviseli a Magyar llamot, ellenrzi az rtkestsi szerzdsekben foglalt, a vevk ltal vllalt ktelezettsgek teljestst, kzremkdik a Nemzeti Vagyongazdlkodsi Irnyelvek s az ves Nemzeti Vagyongazdlkodsi Program elksztsben, az llami feladatok elltsa sorn a kltsgvetsi szervek, illetve az egyb, az llami vagyont hasznl termszetes szemlyek, jogi szemlyek s jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek rszre a mkdskhz szksges llami tulajdon hasznlathoz szksges szolgltatsokat (zemeltets, beszerzs) nyjt. Az MNV Zrt. a Magyar llam ltal alaptott egyszemlyes rszvnytrsasg, amelynek rszvnye forgalomkptelen. Alapt okiratnak elfogadsa s mdostsa a Kormny hatskrbe tartozik.
91
Az MNV Zrt. nem alakulhat t, nem vlhat szt, ms trsasggal nem egyeslhet. Megsznsrl az Orszggyls trvnyben rendelkezhet. Az MNV Zrt. gyvezetst a legfeljebb httag igazgatsg ltja el, amely ily mdon a stratgiai dntseket hozza. Az MNV Zrt. tevkenysgt az ttag Felgyel Bizottsg ellenrzi. Az MNV Zrt. operatv vezetse a vezrigazgat feladata, aki vezeti az MNV Zrt. munkaszervezett a hatlyos jogszablyok, az MNV Zrt. alapt okirata, a rszvnyesi jogok gyakorlja hatrozatai, valamint az igazgatsg dntseinek keretei kztt. A fenti keretek kztt a Vtv. meghatrozza az llami vagyonnal val gazdlkods, valamint az llami vagyon elidegentsnek fbb szablyait. Ismeretellenrz krdsek: Milyen szempontok szerint oszthatk meg a kzigazgatsi feladatok az llamigazgats s ms kzigazgatsi szervek kztt? Mely llamigazgatsi szervek jogosultak jogszablyt alkotni s milyen formban? Mely llamigazgatsi szervek minslnek hatsgnak? Mi a hatsgi felgyeleti tevkenysg alapvet funkcija? Milyen szervezeti vltozsok trtntek az llami vagyon igazgatsban az elmlt kt vtizedben?
92
5.
5.1.
Az llamigazgats helye az Eurpai Kzigazgatsi Trben

A kzs eurpai kzigazgatsi trrl
Amint az ismeretes, az Eurpai Unin bell a tagorszgok kzigazgatsa a bels szuverenits krbe tartoz krds, melyre nincsenek kzssgi vvmnyok, unis jogi szablyozs. A Rmai Szerzds s a csatlakozsi feltteleket rgzt koppenhgai kritriumok azonban azt kvetelik meg a jellt orszgoktl, hogy a kzssgi vvmnyokat megvalstani kpes nemzeti kzigazgatssal rendelkezzenek. A kpessgek oldalrl megkzeltett nemzeti kzigazgatsoknak pedig megfelel jogi s intzmnyi keretekkel kell rendelkeznie. Ilyen intzmnyfejlesztsi programokat tartalmaz a kzssgi vvmnyok alkalmazsnak nemzeti programja. A kzigazgatssal kapcsolatos konkrt elvrsokat az 1997-es holland elnksg alatt ksztett Kzs Eurpai Kzigazgatsi Tr cm dokumentumbl ismerhetjk meg. Az egyes tagorszgokkal szembeni elvrsokat pedig az ves orszgjelentsek tartalmazzk. ltalnossgban a Rmai Egyezmny egyetlen rendelkezse sem foglakozik a kzigazgatssal. Ezt a terletet illeten semmifle ltalnos jelleg szablyozsra nem kerlt sor. Msknt szlva, a kzigazgatst illeten nincs kzssgi vvmny (aquis communautaire), kivve nhny pontos s viszonylag ritka esetet, amikor a kzssgi jogszablyok bizonyos szervezeti formt rnak el a tagllamok szmra (pldul az egyezmny 90. cikkelynek megfelelen, a verseny bevezetsvel kapcsolatban, a kzs gazdasgi rdekeket szolgl szolgltatsok terletn). Az egyms kiegsztsnek elvt tiszteletben tartva, a kzigazgats a tagllamok felelssge al tartozik, mgis az Eurpai Uni befolysolja a tagllamok kzigazgatst. Az Uni ktelezi a tagllamokat arra, amit jogilag eredmnyktelezettsgnek neveznek. Eszerint a tagllamok szabadon megszervezhetik kzigazgatsukat, annak azonban oly mdon kell mkdnie, hogy a kzssgi feladatokat tnylegesen s helyesen hajtsa vgre, hogy megvalstsa az Uni ltal meghatrozott politikai clokat. Az Uninak teht jogban ll megkvetelnie tagllamaitl, vagy jvend tagllamaitl, hogy kzigazgatsi felptsk megbzhat legyen, kivltkppen annak rdekben, hogy jogrendjkbe idben bevezethessk a kzssgi szabvnyokat s hatrozatokat, hogy terletkn tnylegesen alkalmazzk ezeket az elrsokat s hatrozatokat, valamint, hogy ezek vgrehajtsa cljbl az ellenrzst s a jogvitk rendezst megfelel eszkzkkel biztostsk. Az Uni ugyancsak megkveteli azt, hogy a tagllamok olyan politikt folytassanak, amely dinamikus sszhangban van a kzssgi politikval. Nem elegend a kzssgi jognak val egyszer megfelels egy adott helyzetben. Szksges az is, hogy az adott llam kpes legyen kvetni az eurpai irnyelvek sszessgt, a gazdasgi fejlds s trsadalmi kihatsai terletn. Az integrci kiteljesedse ellenre vltozatlanul az Uni legfbb clkitzse a gazdasgi integrci. Az eurpai vllalkozsok egyre inkbb eurpai, vagy akr az egsz vilgra kiterjed, nem pedig nemzeti sszefggsben mkdnek. A gazdasgi hatkonysg s a tranzakcik kltsgnek cskkentse a kzs pnznem bevezetst eredmnyezte; hasonlkppen, ez a gazdasgi szereplket is arra vezeti, hogy tevkenysgk kzigazgatsi s jogszablyi keretben kzs szabvnyokat ignyeljenek.
93
gy termkeik exportjt, mint azok minsgnek biztostst illeten, a cgek ppgy fggvnyei a klcsns elismers helyes gyakorlatnak, mint a kormnyok. Ily mdon lassan formt lt az, amit ma mr eurpai kzigazgatsi terletnek neveznek. A kzssgi hatrozatok megvalstsa megkveteli a tagllamok vezet kztisztviselitl azt is, hogy gyakran tallkozzanak. gy megismerik egymst, megosztjk elgondolsaikat, tapasztalataikat. Olyan informcicsere alakult ki, amely kihat a hatrozathozatali folyamatokra, oly mdon, hogy gyakran kzs dntsekre kerl sor. A tagllamok felels szakemberei megszoktk, hogy kzsen tanulmnyozzk a krdseket, idertve a kzigazgats terlett is. Ennek a folyamatnak a sorn ltrejn az Uni orszgainak hagyomnyaira alapul s azon tllp, a sajt hagyomnyaival br, kzs eurpai kzigazgatsi tr. A jogllamban megkvnt kzigazgatsi megbzhatsg, valamint a politika s a gazdasgi fejlds megvalstsa ennek a trnek a legfbb jellemzje. Mindez felttelezi a hatkony kzigazgats megltt. A kzigazgats teljestkpessge, annak alakulsa, azok kz a krdsek kz tartozik, amelyeket a tagjellt llamok csatlakozsi trgyalsai sorn folyamatosan figyelembe vesznek. A kzs eurpai kzigazgatsi tr llamigazgatsra vonatkoz fbb clkitzsei a kvetkezk: tlthat kzponti kzigazgatsi szervezet s dntsi mechanizmus meglte; egy olyan jogrend, amely szavatolja a demokratikus hatalomgyakorlst a hatalmi gak klnvlasztst, az emberi jogokat s a jogrvnyestst; egy olyan kormnyzati szervezet, amely biztostja a hatkony trcakzi koordincit s a szoros kapcsolatot a pnzgyi tervezs s kltsgvets rendszervel, valamint elgsges hatalommal ruhzza fel a kormnyzatot ahhoz, hogy utbbi felvllalhassa az orszg politikai vezetst; az egyeztetett politikai dntseket s a dntsek megvalstst szavatol eljrsokat, tbbek kztt a trvnyalkotssal s jogi szablyozssal kapcsolatos eljrsok kimunklst, az eljrsok jogi s technikai megalapozottsgnak s rvnyesthetsgnek biztostst, valamint a pnzgyi, gazdasgi s szocilis hats rtkelsnek lehetv ttelt; egy olyan kzszektor kiptst, amely mkdsnek klnbz terletein egy vilgosan meghatrozott jogi struktrk alkotta keretrendszerben meghatrozott igazgatsi nllsg mellett alkalmas a rbzott feladatok elltsra; megfelel kormnyzati intzkedsi s ellenrzsi eszkzket (megbzhat kormnyzs) egy olyan, ltalban kzigazgatsi eljrsi kdexknt elfogadott jogszablyt, amely meghatrozza az llampolgrok s az ltaluk megvlasztott kormnyzat viszonyt, a kormnyzati munka ttekinthetsge, a kzszolgltatsokhoz val egyenl hozzfrs, a hatrozatok indoklsa s a hatridk tiszteletben tartsa, a klnbz eljrsok lefolytatsa sorn a vlemnyezsi jog s a meghallgatsi lehetsg egyenl biztostsa, jogorvoslati s fellebbezsi lehetsgek, stb. (kiegsztve egy ombudsman-jelleg intzmnnyel) terletn; a kormnyzat s a polgri trsadalom s sszetevi, tbbek kztt a nem kormnyzati szervezetek s a szakszervezetek kztti folyamatos kapcsolattartsrl rendelkez jogszablyok s irnyelvek meglte; egy megfelel jogi felttelek mellett mkd professzionlis kzszolglat mkdse, mely a megfelel humnpolitikai irnyelvekre (brrendszer, kpessgek, anyagi sztnzs, stabil munkaer) alapozott munkaer-felvteli s sztnzsi gyakorlattal, a kormnyzati politika megvalstsa melletti elktelezettsggel rendelkez, de a kormnypolitika irnt elfogulatlan, azt nem szolgai mdon valstja meg; a kzintzmnyek elszmoltathatsgt s a kzigazgatsi cselekmnyek s intzkedsek megbzhatsgt szavatol jogszablyok s erklcsi normk meglte;
94
llamigazgats 5. Az llamigazgats helye az Eurpai Kzigazgatsi Trben
kltsgvetsi s adigazgatsi intzmnyek megfelel mkdse, amelyek kpesek biztostani az adk hatkony begyjtst s a kzpnzek megfelel kezelst s hatkony elkltst; a kzigazgatsi dntshoz mechanizmus mkdsnek nyomon kvetsrt felels, a kztisztviselk ltal elfogadott, korrupcimentes bels s kls ellenrz intzmnyek ltrehozsa; fggetlen brsgi rendszer meglte olyan eljrsokkal, amelyek biztostjk a jogvitk gyors s vgleges rendezst, s lehetv teszik a gazdasgi, kzigazgatsi s egyb klnleges terleteken keletkez gyek elbrlst; a vonatkoz trvnyekben egyrtelmen meghatrozott jogostvnyokkal rendelkez, politikai ellenrzs mellett tevkenyked de a politiktl fggetlen rendvdelmi erk mkdst.
5.2.
A kzponti llamigazgatsi szervek kapcsoldsa az Eurpai Kzigazgatsi trhez
Magyarorszg eurpai unis csatlakozsval egyidejleg a kzponti kzigazgatsban is meg kellett teremteni az elz alfejezetben meghatrozott, Eurpai Kzigazgatsi Trhez trtn kapcsoldst. Ez a kapcsolds egyrszt az unis jogszablyok vgrehajtst, msrszt az unis dntshozatali eljrsban val tagllami rszvtel kereteit hatroztk meg. A tagllami rszvtel mellett kln kellett rendezni az esetleges magyar jogalkotssal, Magyarorszg unis ktelezettsgeinek egyb ton trtn megszegsvel kapcsolatos unis jogsrtsi eljrsok sorn is a magyar llspont, s Magyarorszg rdekinek vdelmre s llspontjnak kpviseletre vonatkoz alapvet eljrsi szablyokat. Mivel a kzponti llamigazgatsi szervek hatsgi munkjra a kln gazati eltrsektl eltekintve alkalmazhatak a kvetkez alfejezetben a terleti llamigazgatssal sszefggsben ismertettk, ezrt e krben elssorban az unis dntshozatalban trtn rszvtel krdseivel foglalkozunk rszletesen, a hatlyos jogi normkra figyelemmel. Ezen krdsek tekintetben ki kell emelni, hogy a Kormny gyrendje mellett egy kln kormnyhatrozat, az Eurpai Uni dntshozatali tevkenysgben val kormnyzati rszvtel sszehangolsrl s az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsgrl szl 1169/2010. (VIII. 18.) Kormnyhatrozat szablyozza a fbb eljrsi krdseket. A fenti hatrozat szerint a trgyalsi llspont kialaktsnak s az eurpai unis tagsgbl fakad feladatok elksztsnek, vgrehajtsa koordinlsnak s ellenrzsnek, illetve az ezekkel kapcsolatos dntseknek a frumai: az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg szakrti csoportjai (a tovbbiakban: szakrti csoport), az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg, a kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet, a klgyminiszter s a Kormny.
5.2.1.
Az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg
Az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg (a tovbbiakban: EKTB) ltalnos feladata a Kormnyzati integrcis politika, valamint az eurpai unis tagsgbl fakad feladatok szakmai elksztsnek, vgrehajtsnak koordinlsa s ellenrzse, tovbb a kpviselend trgyalsi llspontok elksztse s sszehangolsa. A fenti ltalnos egyeztetsi rezsim all kivtelt jelentenek a politikai, gazdasgi, kltsgvetsi vagy trsadalmi jelentsgnl fogva az unis dntshozatali eljrsokban
95
magyar rdekek szempontjbl kiemelked jelentsg vagy a kormny ltalnos integrcis politikja szempontjbl meghatroz fontossg krdsek, valamint az EKTB vits krdsei. Az ilyen krdsekben a klgyminiszter s az rintett miniszter egyttes elterjesztsre a Kormny dnt. A kzs kl- s biztonsgpolitikai, valamint a kzs biztonsg- s vdelempolitikai krdsekben a trgyalsi llspontot a Klgyminisztrium, kzs kl-, biztonsg- s vdelempolitikai krdsekben illetkes helyettes llamtitkra kldi meg az lland Kpviselet rszre, s gondoskodik azok nyilvntartsrl. Az EKTB elnke a Klgyminisztrium illetkes llamtitkra, helyettese a Klgyminisztrium feladatkr szerint illetkes helyettes llamtitkra, aki egyben az EKTB titkra. Az EKTB tagjai a Miniszterelnksg s a minisztriumok - a szervezeti s mkdsi szablyzat szerint az eurpai unis tagsggal sszefgg krdsekben feladat- s hatskrrel rendelkez - helyettes llamtitkrai. lland meghvott tancskozsi joggal a szakrti munkacsoport mkdtetsrt felels egyb kzponti llamigazgatsi szerv vezet beoszts kormnytisztviselje. Az EKTB tagjai s lland meghvottjai az EKTB kpviselk. Elsdleges feladat- s hatskrbe tartoz terleteket rint napirendi pontok esetben az EKTB lsnek meghvottja az adott trgykrrt felels szakrti csoportban tagsggal rendelkez kzponti llamigazgatsi szerv vezetje, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnke. Az EKTB lsre az EKTB elnke ms szemlyt is meghvhat. Az EKTB kpvisel kpviseli a minisztriumot, illetve kzponti llamigazgatsi szervet az EKTB-ben, gondoskodik az EKTB munkjban a minisztrium, illetve a kzponti llamigazgatsi szerv eurpai integrcis feladatainak egysges kpviseletrl, sszehangolja s felgyeli a miniszter, illetve kzponti llamigazgatsi szerv vezetje els helyi felelssgvel mkd szakrti csoportok munkjt. Az EKTB lst az elnk, tvollte vagy akadlyoztatsa esetn az EKTB titkra vezeti. Az elnk s a titkr egyidej tvollte vagy akadlyoztatsa esetn az EKTB lst a Klgyminisztrium vezet beoszts kormnytisztviselje vezetheti. Az EKTB heti rendszeressggel lsezik, indokolt esetben rendkvli lst tart. Az EKTB lst elnke hvja ssze. Rendkvli ls sszehvst indokolt esetben az EKTB brmely tagja kezdemnyezheti az EKTB elnknl. Az EKTB lsnek napirendjt - tagjai javaslatainak figyelembevtelvel - az elnk hatrozza meg, igazodva az unis dntshozatali eljrs rendjhez, valamint az Eurpai Tancs, a Tancs, a COREPER, az egyb tancsi dntselkszt bizottsgok, illetve az egyb bizottsgok s munkacsoportok munkatervhez, az eurpai unis tagsggal kapcsolatos aktulis krdsekhez. Az EKTB dntsi javaslatait a klgyminiszter a Kormny gyrendje szerint - az elterjeszts vlemnyezsre vonatkoz szablyok mellzsvel - benyjtja a Kormny rszre. Kiemelt kormnyzati rdekbl a klgyminiszter az EKTB dntsi javaslatait a kvetkez kormnylsre kzvetlenl benyjthatja. Rendkvli srgssg esetben az EKTB napirendjn szerepl vits eurpai integrcis krdsekben a Kormny egyidej rsbeli tjkoztatsa mellett a klgyminiszter - a feladat- s hatskr szerint felelssggel rendelkez miniszter vlemnynek figyelembevtelvel - nllan dnthet. Az EKTB mkdsvel kapcsolatos adminisztratv s elkszt feladatokat Klgyminisztriumban mkd titkrsg ltja el. Az EKTB lseirl emlkeztet kszl. a
96
A Kormny gyrendje szerint elterjeszts formjban elksztett emlkeztett a klgyminiszter az EKTB lst kveten a Kormny rszre benyjtja. Az emlkeztett a klgyminiszter elterjeszts formjban hatrozati javaslattal nyjtja be abban az esetben, ha az EKTB-n trgyalt gy kln hatrozatba foglalst vagy intzkedst ignyel, vagy a Kormny szmra fenntartott egyb dntst ignyl krdst vet fel, illetve - az rintett miniszterrel egyeztetve s a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter egyetrtsvel - ha az egybknt indokolt. Az EKTB feladatait a kvetkezk szerint hatrozza meg a kormnyhatrozat: az Eurpai Uni intzmnyeinek beterjesztett j unis tervezetekre vonatkoz indul trgyalsi llspontjavaslat, vagyis az n. alapmandtum meghatrozsa, a tancsi munkacsoport napirendjn szerepl mdosult tartalm vagy vits unis tervezetekkel kapcsolatos trgyalsi llspont-javaslatok meghatrozsa, az egyb tancsi dnts-elkszt bizottsgok (gy, mint az alapszerzdsek ltal ltrehozott, illetve kzvetlenl a miniszteri tancsokat elkszt bizottsgok, valamint a kormnyzat rszrl lland deleglt taggal mkd bizottsgok), valamint a Tancs mkdshez nem kapcsold bizottsgok (gy, mint az unis jogi aktusok vgrehajtsi szablyainak elfogadsra ltrehozott, a tagllamok rszvtelvel mkd bizottsgok, valamint egyb kormnyzati rszvtellel mkd bizottsgok) lseinek napirendjn szerepl unis tervezetekkel kapcsolatos trgyalsi llspont-javaslatok meghatrozsa, a COREPER (a Tancs lseit elkszt lland Kpviselk Bizottsga) napirendjn vits krdsknt szerepl unis tervezetekkel kapcsolatos trgyalsi llspontjavaslatok meghatrozsa, az Eurpai Uni intzmnyeinek napirendjn szerepl unis tervezetekkel kapcsolatos trgyalsi llspont-javaslatok meghatrozsa, az Orszggyls ltal folytatott egyeztetsi eljrsban benyjtand trgyalsi llspont-javaslatok meghatrozsa, a tagllami ktelezettsgekkel sszefgg feladatok vgrehajtsnak ellenrzse, a tagllami ktelezettsgek vgrehajtsval sszefgg unis eljrsokban kpviselend llspont-javaslatok meghatrozsa, dntsi javaslat az Eurpai Uni Brsga s az EFTA Brsg eltti eljrsokkal kapcsolatban az eljrs megindtsrl, a beavatkozsrl, valamint a Magyar Kztrsasg rszrl az rsbeli szrevtelek megttelrl s az eljrsok sorn benyjtand beadvnyok jvhagysrl, az unis intzmnyek ltal trsadalmi vitra, konzultcira bocstott tervezetekkel kapcsolatos kormnyzati llspont sszehangolsa s elksztse, a kormny el terjesztst megelzen az eurpai unis politikval kapcsolatos, az unis tagsgbl fakad feladatokkal sszefgg kormny-elterjesztsek tervezeteinek elzetes megtrgyalsa, az eurpai unis dntshozatali eljrsokban felmerl magyar rdekek beazonostsa, folyamatos figyelemmel ksrse s javaslatttel azok hatkony kpviseletre, az els helyi felelssg krdsnek megllaptsa abban az esetben, ha az adott gy tbb minisztrium hatskrbe is tartozik, illetve ha a szakrti csoportban megjelen feladat nem a szakrti csoport vezetsrt felels minisztrium vagy kzponti llamigazgatsi szerv felelssgi krbe tartozik, s e tekintetben nem sikerlt elzetesen megllapodni, az Eurpai Uni intzmnyeinek dntshozatali eljrsaiban azoknak az gyeknek felelssel trtn megjellse, amelyekre vonatkozan kommunikcis tervet kell kszteni, a szakrti csoport javaslata alapjn dnts szakrti alcsoport ltrehozsrl.
97
5.2.2.
A szakrti csoport s a trgyalsi llspont kpviselete
A Kormny eurpai unis politikja, valamint az eurpai unis tagsgbl fakad feladatok elksztsre s az unis dntshozatali eljrsok sorn kpviselend trgyalsi llspontok kialaktsra, az unis politikk alakulsnak nyomon kvetsre s a szksges kormnyzati intzkedsek koordinlsra szakrti csoportok mkdnek. (Jelenleg, 2012. janur 1.-n 53 szakrti csoport mkdik.) Szakrti alcsoport ltrehozsrl brmely minisztrium kezdemnyezsre az EKTB dnt. A szakrti csoport kteles a feladatkrt rint hazai s unis jogalkotsi menetrendet nyomon kvetni klns tekintettel a Kormny trvnyalkotsi programjra, munkatervre, valamint az Eurpai Bizottsg s a soros unis elnksg munkaprogramjra. Kteles tovbb ezek sszehangolsa rdekben a minisztriumnl, illetve kzponti llamigazgatsi szervnl a szksges intzkedseket megtenni, illetve kezdemnyezni. Amennyiben az Eurpai Bizottsg a magyar rdekek szempontjbl kiemelked jelentsg javaslatot tervez elfogadni, a szakrti csoport az EKTB tag tjn az EKTB szmra javaslatot tesz a magyar rdekek kpviseletnek mdjra. A szakrti csoport az unis dntshozatali eljrs napirendjn szerepl krdsek megvitatsa cljbl lst tart vagy rsbeli egyeztetst folytat. A szakrti csoport lst a szakrti csoport vezetje hvja ssze vagy kezdemnyezi az rsos egyeztetst. Ezt a szakrti csoport brmely tagja kezdemnyezheti. A szakrti csoport minden, a feladatkrbe tartoz, az unis dntshozatali eljrsban napirenden szerepl krdssel kapcsolatban rsbeli trgyalsi llspontot kszt. A trgyalsi llspontokat minden esetben egyeztetni kell a szakrti csoport tagjaival s ha szksges, ms rintett szakrti csoporttal. A szakrti csoport feladata, hogy - a trgykr szerint felels EKTB kpvisel jvhagysval - az Eurpai Uni intzmnyeinek beterjesztett j unis tervezetre vonatkozan a tervezet tancsi munkacsoportban val rdemi trgyalsnak megkezdsig alapmandtumot terjesszen az EKTB el. Az illetkes szakrti munkacsoport az alapmandtum sszelltsa eltt szksg szerint lefolytatja a trsadalmi-gazdasgi rdekkpviseletekkel val elzetes konzultcit, amelynek eredmnyeit az alapmandtum rgzti. Trgyalsi llspontot kell kszteni minden napirendi ponthoz a tancsi munkacsoporti lsekre, a COREPER lsekre, az egyb tancsi dnts-elkszt bizottsgok lseire, a Tancs lseire s az egyb bizottsgok lseire, valamint az Orszggyls rszre az egyeztetsi eljrs keretben. A trgyalsi llspontnak tartalmaznia kell: az unis tervezet rvid lerst s a trgyalsok menetnek sszefoglalst, belertve annak soros unis elnksgi tervezst, az unis tervezettel kapcsolatos magyar rdekek beazonostst, vagy annak hinyt, illetve utbbi esetben esetleges kereszttmogatsok lehetsgt, az ismert s a magyar rdekek rvnyestse szempontjbl irnyadnak tekinthet tagllami llspontokat, az unis tervezet kapcsoldst a magyar szakpolitikkhoz, valamint a tervezetbl kvetkez hazai jogalkotsi, intzmnyfejlesztsi feladatok rvid bemutatst, az unis tervezet elfogadsa esetn vrhat gazdasgi, kltsgvetsi s trsadalmi hatst s ha az a tervezet tartalmt tekintve lnyeges a krnyezeti, egszsggyi s egyb hatst bemutat hatstanulmnyt, kiemelt hatstanulmny szksgessgt, valamint javaslatot az elksztsvel kapcsolatos krdsekre, az adott ls cljt s fentiek alapjn a trgyalsok sorn rvnyesteni kvnt clokat s rdekeket,
98
a tervezetre, illetve szksg szerint annak egyes rendelkezseire vonatkoz llspontot s fentiekre figyelemmel annak rvid indokolst. A trgyalsi llspont kialaktsnak f szntere ppen a gyors dnts-elksztsi folyamatra figyelemmel a szakrti csoport, azonban az EKTB lsre be kell nyjtani a trgyalsi llspontot, ha alapmandtumra vonatkozik, a tancsi munkacsoportban, az egyb tancsi dnts-elkszt bizottsgban s egyb bizottsgban kpviselend trgyalsi llspont tekintetben a szakrti csoportban az egyeztetsek ellenre vlemnyeltrs maradt fenn, vagy annak EKTB el terjesztst brmelyik szakrti csoporttag kezdemnyezi, a krds a COREPER vagy a Tancs soron kvetkez lsnek napirendjn szerepel, az llspont meghatrozsa stratgiai jelentsg krdst rint, ezrt a Kormny dntst kell krni az llspont a trvny szerinti egyeztets rszt kpezi. A szakrti csoport vezetje a trgykr szerint feladat- s hatskr szerint els helyen felels miniszter vagy kzponti llamigazgatsi szerv vezetje ltal kijellt llami vezet vagy vezet beoszts kormnytisztvisel. Kivtelesen indokolt esetben amennyiben az adott szakterlettel a minisztriumban llami vezet vagy vezet beoszts tisztvisel kzvetlenl nem foglalkozik a miniszter - az EKTB egyidej tjkoztatsval - a szakrti munkacsoport vezetsre vezeti beosztssal nem rendelkez kormnytisztviselt is kijellhet. Amennyiben a szakrti csoport tbb miniszter feladat- s hatskrt rinti s vezetst illeten vita alakul ki, a szakrti csoportot vezet minisztriumot a klgyminiszter javaslata alapjn a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter jelli ki. A szakrti csoport vezetje irnytja s sszehangolja a szakrti csoport munkjt. Elkszti, egyezteti s kpviseli a trgyalsi llspontra vonatkoz javaslatot, valamint kijelli a tancsi munkacsoportokban rszt vev szakrti csoporttagot. A szakrti csoport tagjai: a szakrti csoport feladatkrben feladat- s hatskr szerint ms rintett minisztrium, illetve kzponti llamigazgatsi szerv kpviselje a Klgyminisztrium kormnytisztviselje, a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium kormnytisztviselje, a Nemzetgazdasgi Minisztrium kijellt kormnytisztviselje, az lland Kpviselet kijellt diplomatja. A szakrti csoport vezetje engedlyezheti ms rintett minisztrium, illetve kzponti llamigazgatsi, vagy rendvdelmi szerv kpviselinek rszvtelt a szakrti csoport munkjban. A trgyalsi llspont kpviselete Az Eurpai Uni intzmnyeitl rkez dokumentumokat a Klgyminisztrium kzvetlenl kldi meg az rintett minisztriumnak, illetve kzponti llamigazgatsi szervnek. Amennyiben az Eurpai Uni intzmnyeitl az unis tagsggal, klnsen az unis tagsgbl fakad ktelezettsgekkel sszefgg brmilyen dokumentum, megkeress rkezik kzvetlenl valamelyik minisztriumhoz, vagy kzponti llamigazgatsi szervhez, azt a minisztrium, illetve kzponti llamigazgatsi szerv tjkoztatsul, vagy illetkessgbl tovbbtja a Klgyminisztriumnak. A Tancs lsn a Kormnyt, a miniszter vagy llamtitkr tvollte vagy akadlyoztatsa esetn az lland Kpviselet vezetje (a tovbbiakban: lland Kpvisel), illetve az lland Kpviselet vezetjnek helyettese (a tovbbiakban: Helyettes lland Kpvisel) kpviselheti.
99
A COREPER lsn a Kormnyt, az elfogadott trgyalsi llspontban foglaltaknak megfelelen az lland Kpvisel, illetve a Helyettes lland Kpvisel kpviseli. Az lland Kpviselt, valamint a Helyettes lland Kpviselt akadlyoztatsa esetn az ltaluk az lland Kpviselet diplomati kzl kijellt diplomata helyettesti. Egyb dnts-elkszt bizottsgban a feladat- s hatskr szerint illetkes miniszter ltal kijellt kormnytisztvisel, a tancsi munkacsoportban s az egyb bizottsgban a szakrti csoport vezetje ltal kijellt szakrti csoporttag kpviseli a trgyalsi llspontot. Egyb dnts-elkszt bizottsg s a tancsi munkacsoport munkjban fszably szerint az els helyen felels minisztrium, vagy kzponti llamigazgatsi szerv kijellt szakrti csoporttagja vesz rszt. Amennyiben ez nem lehetsges, a szakrti csoport vezetje a Klgyminisztrium egyidej tjkoztatsa mellett kijellheti ms minisztrium, vagy kzponti llamigazgatsi szerv szakrti csoporttagjt, illetve az lland Kpviselet diplomatjt. Errl a szakrti csoport tbbi tagjt tjkoztatja. A Tancs mkdshez nem kapcsold bizottsgok lsein az unis jogi aktus vgrehajtsrt els helyen felels minisztrium szakrti csoport tagja vesz rszt. Ettl csak kivtelesen s indokolt esetben, a Klgyminisztrium egyidej tjkoztatsa mellett lehet eltrni. A Kormny kpviselje az egyeztetett s jvhagyott trgyalsi llspont kpviseletre a Kormny nevben nyilatkozat megttelre jogosult. A hatrozat rendelkezsei alapjn jvhagyott kormnyzati llsponttl eltrni a tancsi munkacsoportban vagy ms, e hatrozat hatlya al tartoz bizottsgban nem lehet; amennyiben ennek szksgessge felmerl, gy vizsglati fenntartst kell bejelenteni. A COREPER lsn az rdemi rsz tekintetben az rintett EKTB taggal s az EKTB elnkvel val egyeztets mellett lehet eltrni a jvhagyott kormnyzati llsponttl. Ugyanez a Tancs lsn az EKTB elnkvel, illetve - amennyiben kiemelt krdsrl van sz - a klgyminiszterrel val egyeztets mellett lehetsges. Amennyiben a kormnyzati llspontot rdemben befolysol krlmny merlt fel a munkacsoportban, bizottsgban, a COREPER vagy a Tancs lsn, az EKTB kpvisel az EKTB kvetkez lsn errl tjkoztatst ad. A rszt vev szakrti csoporttag a dnts-elkszt bizottsg, a munkacsoport s az egyb bizottsg lst kvet kt munkanapon bell rsbeli jelentsben kteles tjkoztatni az lsen elhangzottakrl a szakrti csoport vezetjt, tagjait s az rintett EKTB kpviselt.
5.2.3.
A terleti (s helyi) llamigazgatsi szervek s llamigazgatsi feladatot ellt nkormnyzati tisztviselk kapcsoldsa az Eurpai Kzigazgatsi Trhez
A helyi-terleti llamigazgatsi szervek alapveten jogalkalmaz tevkenysgk rvn kapcsoldnak az Eurpai Kzigazgatsi Trhez. Amint a vizsgz az ltalnos tantrgy eurpai unis ismeretei krben elsajtthatta, az Uninak nincs sajt terleti-tagllami vgrehajt rendszere, hanem aktusait az egyes tagllamok hajtjk vgre. A hatsgoknak az unis aktusok vgrehajtsval kapcsolatos feladatai mellett kln kell szlni a tagllami hatsgok egyttmkdsre vonatkoz hazai szablyozsi keretekrl. Ezen krdsekrl alapveten a hazai eljrsi szablyok rendelkeznek, gy a ms terleteken s trgyakbl megszerzett ismeretekre figyelemmel csak rintlegesen szlunk a krdsrl.
100
A terleti (s helyi) llamigazgatsi szervek, mint az unis aktusok vgrehajti Az ltalnos tantrgy eurpai unis ismeretek fejezetben mr a vizsgz pontos kpet kaphatott az Uni kzvetlenl alkalmazand aktusainak krrl, amelyek sorban a rendelet tekinthet taln a legfontosabb jogforrsnak. Ezen szablyok tagllami vgrehajtsa az unis jog s a hazai jog alapjn is a magyar kzigazgats feladat- s hatskrrel rendelkez jellemzen llamigazgatsi jelleg szervnek feladata. A klnbz unis tagllamok hatsgainak egyttmkdse A magyar hatsgoknak a klnbz unis tagllamok hatsgaival val egyttmkdsnek alapvet szablyait a Ket., mg rszletes rendelkezseit az egyes gazati jogszablyok (pl. az lelmiszerbiztonsg terletn az lelmiszerlncrl s hatsgi felgyeletrl szl 2008. vi XLVI. trvny) rendezik. A Ket. rgzti, hogy ha Magyarorszgnak valamely llammal kzigazgatsi jogseglyegyezmnye van (vagy annak hinyban az llamok kztt viszonossgi gyakorlat ll fenn, vagy tbboldal nemzetkzi szerzds ezt lehetv teszi), a hatsg a jogsegly teljestse rdekben klfldi hatsghoz fordulhat, illetve kteles teljesteni a klfldrl rkez jogseglykrelmet. Ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik, a nemzetkzi jogseglygyben rintett magyar s klfldi (nemzetkzi) hatsg kzvetlenl rintkezik egymssal. Ha a magyar hatsg eltt nem ismert, hogy a jogseglykrelem teljestse az rintett klfldi llam melyik hatsgnak hatskrbe tartozik, a krelmet felgyeleti szervn keresztl a klpolitikrt felels miniszterhez juttatja el. A klpolitikrt felels miniszter a klfldi llam klgyekben illetkes minisztriuma tjn tovbbtja a jogseglykrelmet a klfldi hatsghoz. Ha a klfldrl rkez jogseglykrelem teljestsre nem a megkeresett hatsg jogosult, a megkeresst tteszi a hatskrrel rendelkez illetkes hatsghoz, s errl a megkeres felet egyidejleg tjkoztatja. A hatsg megtagadja a klfldi megkeress teljestst, ha az srten Magyarorszg nemzetbiztonsgi rdekeit vagy a kzbiztonsgot, srten az gyben rintett szemly alapvet jogt, vagy jogszablyba tkzne. A klfldi megkeress teljestsnek megtagadsrl s annak okrl a megkeres felet tjkoztatni kell. A jogsegly mellett a magyar hatsgok ms unis tagllamokkal val unis egyttmkdsnek szntere a klfldi hatsg dntsnek vgrehajtsa lehet. A Ket. ezt a krdst is rendezi. Eszerint klfldi hatsg hatsgi gyben hozott hatrozatt (a tovbbiakban: klfldi hatrozat) trvny rendelkezse, az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand ktelez jogi aktusa vagy viszonossg alapjn lehet vgrehajtani. Klfldi hatrozat vgrehajtsnl ha trvny msknt nem rendelkezik, vagy a viszonossgi gyakorlatbl ms nem kvetkezik a Ket. szablyai szerint kell eljrni. A klfldi hatrozat vgrehajtsa a hatrozatot kibocst vagy a klfldi jog szerint a vgrehajtsra hatskrrel rendelkez hatsg megkeresse alapjn rendelhet el. A klfldi hatsg megkeresse alapjn akkor lehet eljrni, ha a megkeresshez csatoltk a ktelezettsget megllapt vgrehajthat hatrozatot, valamint a megkeress s a hatrozat hivatalos magyar nyelv fordtst. A klfldi hatrozat belfldn akkor hajthat vgre, ha megfelel a Ket.-ben meghatrozott ltalnos feltteleknek, s a ktelezettsg rvnyestse nem tkzik magyar jogszablyba.
101
A klfldi hatrozat vgrehajtsra irnyul megkeresst a kijellt hatsghoz kell megkldeni. A kijellt hatsg megvizsglja, hogy a megkeress megfelel-e az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand ktelez jogi aktusban, a nemzetkzi szerzdsben megllaptott feltteleknek vagy a viszonossgi gyakorlatnak, illetve mindezek hinyban a Ket.-ben foglalt feltteleknek. A viszonossg krdsben a klpolitikrt felels miniszter llsfoglalsa az irnyad, amelyet az gyfajta tekintetben feladatkrrel rendelkez miniszterrel egyetrtsben alakt ki. Ha a megkeress hinyos vagy e trvny alapjn nem hajthat vgre, a kijellt hatsg a megkeresst az ok kzlsvel visszakldi a klfldi hatsgnak. Ha a megkeress a magyar jog szerint brsgi hatskrbe tartoz ktelezettsg vgrehajtsra irnyul, a megkeresst a hatskrrel rendelkez illetkes brsghoz kell ttenni. Ha a klfldi hatrozat vgrehajthat, a megkeresst a vgrehajts foganatostsa cljbl meg kell kldeni a vgrehajts foganatostsra hatskrrel rendelkez illetkes szervhez. Ha a magyar jog szerint hatskrrel rendelkez hatsg nincs, s a brsg hatskre sem llapthat meg, a kijellt hatsg a kzigazgats-szervezsrt felels miniszter llsfoglalst kri. A kzigazgats-szervezsrt felels miniszter az rintett miniszterrel vagy kzponti llamigazgatsi szerv vezetjvel egyeztetett llsfoglalst tizent napon bell megkldi a kijellt hatsghoz. A klpolitikrt felels miniszter az gyfajta tekintetben feladatkrrel rendelkez miniszterrel egyetrtsben tizent napon bell nyilatkozik a viszonossgrl. A kijellt hatsg a megkeresst tteszi az llsfoglalsban meghatrozott hatsghoz. Azonban nemcsak a hazai hatsgoknak kell vgrehajtaniuk a klfldi hatrozatokat, hanem bizonyos esetekben sor kerlhet arra, hogy egy msik unis tagllam hatsga hajtson vgre klfldn magyar hatrozatot. Erre az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand ktelez jogi aktusa, trvny rendelkezse vagy viszonossg alapjn kerlhet sor. Ha a magyar hatsg dntsnek klfldn trtn vgrehajtsa szksges, s az Eurpai Uni ltalnos hatly, kzvetlenl alkalmazand ktelez jogi aktusa vagy trvny msknt nem rendelkezik, vagy a viszonossgi gyakorlatbl ms nem kvetkezik, az elsfok hatsg keresi meg a klfldi jog szerint hatskrrel rendelkez hatsgot, vagy ha azt sajt gyakorlata vagy felgyeleti szerve bevonsval nem tudja megllaptani, a megkeresst tovbbts cljbl a klpolitikrt felels miniszterhez kldi meg. A klpolitikrt felels miniszter a megkeressnek a klfldi llam klgyekrt felels miniszterhez trtn tovbbtsrl a megkeres hatsg egyidej tjkoztatsval tizent napon bell intzkedik.
5.3.
j tendencik az llamigazgats fejlesztsben
A XX. szzad utols vtizedt Magyarorszgon a kzigazgatsi rendszervlts alapvet feladatai hatroztk meg, de a legfejlettebb ipari llamok kzigazgatsban gy az EU tagorszgaiban is alapvet szemlletvlts kvetkezett be. Ezt a folyamatot a new public management jelzvel szoktk illetni, mely nem egszen pontos fordtsban j kz-menedzsmentet jelent. Tartalmilag arrl van sz, hogy a kzigazgats mkdsnek megjtsa, valamint hatkonysgnak javtsa rdekben a magnszfrban sikeresen alkalmazott igazgatsi, vezetsi s szervezsi mdszerek kzigazgatsi adaptcija a cl. E clkitzs prosul a zrt rendszert kpez kzigazgats nyitottabb tlthatv ttelvel mind az gyfelek, mind pedig a civil szfra szmra. A mkdsi hatkonysgot javt piaci igazgatsi mdszerek tvtele, a nyitottabb szolgltat tpus kzigazgats megteremtse a kzigazgats trsadalmi bzisnak szlestst clozzk.
102
A trsadalomban jobban integrlt kzigazgats megalapozottabb kzpolitikkat tud kidolgozni s alkalmazni (de fleg elfogadtatni) a kzponti s a helyi kormnyzatok szintjn egyarnt. A kzigazgats talaktst indokolja az informatika szleskr kzigazgatsi alkalmazsnak knyszere is. A magyar kzigazgats talaktsa sorn egyszerre kell(ett) az j kzigazgatsi struktra rendszerkereteit kipteni s bezemelni, valamint a korszer j igazgatsi mdszerek s technikk alkalmazst megvalstani. Az egymst kvet kzigazgats-fejlesztsi programok Magyarorszgon is egyre bvl mrtkben tartalmaznak erre irnyul feladatokat, azzal, hogy a fejlett ipari orszgokban alkalmazott mdszerek adaptcija azonban a tapasztalatok alapjn megfelel vatossgot is indokol. Ennek oka mindenekeltt az, hogy a piaci szektorban alkalmazott igazgatsi mdszerek tvtele a kzigazgatsban meglehetsen vegyes tapasztalatokat hozott az egyes orszgokban. E mdszerek eredmnyessge nem minden szektorban azonos mdon rvnyesl s nagymrtkben fgg az adott orszg kzigazgatsi tradciitl s kultrjtl, teht limitlt. Msfell e mdszerek sikeres alkalmazsra csak a tradicionlis kzigazgats stabil keretein bell kerlhet sor, mintegy kiegsztve azt. A kedvez hatsok sem azonnal jelentkeznek, mert a kzigazgatsi kultra vltsa egy hosszabb idszak gyakorlati eredmnyre plhet. A kzigazgatsi munka mrse s sszehasonltsa (bench marking) a minsgbiztostsi rendszerek kzigazgatsi alkalmazsa, a szervezeti s egyni teljestmnyrtkels bevezetse s alkalmazsa, a kzigazgatsi feladatok magnszfrba trtn kiszervezse, kzigazgatsi szolgltatsi normk kidolgozsa s gyfli kartkba trtn foglalsa stb. mind gazdagtlag hat tnyez a kzigazgatsban, de nem abszolt rtk. A hagyomnyos kzigazgatsi rtkek valamint az j mdszerek kiegyenslyozott s dinamikus alkalmazsa egytt jrhat megfelel eredmnnyel. A szolgltat tpus, tlthat, gyflbart, etikus kzigazgats megteremtse gy komplex feladat. Az j igazgatsi, szervezsi s vezetsi mdszerek alkalmazsnak egyik clja a hagyomnyos kzigazgatsi mkds talaktsa, a hierarchia oldsval s az egyni felelssg fokozottabb rvnyestsvel. A kzigazgatsi szerv vezetje decentralizlja meghatrozott vezeti vagy gyintzi szintre a feladatok s hatskrk elltsnak egy csoportjt az elltsukhoz szksges anyagi, technikai s humn erforrsokkal egytt. Ezzel egytt meghatrozza a feladatelltssal kapcsolatos elvrsait. Az ily mdon decentralizlt feladatok elltsrt az rintett vezet vagy kztisztvisel nll felelssggel tartozik. A munka sznvonalnak megtlse s a felelssg rvnyestse rdekben a szerv vezetje az elre kiadott szempontok alapjn szervezeti s/vagy szemlyi teljestmnyrtkelst vgez. Ennek eredmnye hatrozza meg a vezeti megbzs tovbbi sorst valamint az rintett illetmnynek egy rszt (ltalban 10-20 %). A teljestmnyrtkelst a Ktv. 2001. vi XXXVI. trvnnyel trtnt mdostsa bizonyos -os eltrtsnek lehetsgt 2003-tl. A szervezeten belli feladat s eszkzdecentralizci, a teljestmnyrtkels stb. a vezeti munkban a szervezi tpus tevkenysg talaktst s fokozottabb alkalmazst ignyli, ezrt ennek rdekben a vezetkpzs s tovbbkpzs szerepe felrtkeldik s megjelenik a klnbz vezeti minsgi biztostsi rendszerek (pl. TQM) kzigazgatsi alkalmazsnak szksglete is.
103
A kzigazgatsi munka hatkonysgt nvelheti a feladatok egy rsznek a piaci szektorba trtn kiszerzdse. Ehhez azonban az kell, hogy a piaci szektor elg ers legyen ahhoz, hogy valdi verseny alapjn a kiszerzdtt feladatokat jobban s olcsbban lssa el, mint a kzigazgatsi szerv. Ellenkez esetben a kiszerzds kifejezetten kros, ezrt elzetes hatsvizsglatokkal kell igazolni annak clszersgt. A kzigazgatsi munka hatkonysgt nvel mdszer lehet egyes fknt ellt s kiszolgl jelleg feladatok tbb kzigazgatsi szerv ltal trtn egyttes elltsa (pl. kzs dlsi rendszer, gpkocsipark, irodafenntarts, stb.). Fknt az angolszsz tpus kzigazgatsi rendszerekben elterjedt a szolgltatst vgz kzigazgatsi szervek nkntes megllapodsa a szolgltatst ignybe vevk irnyban arra, hogy a szolgltatsok javtsa rdekben milyen minsgi paramtereket vllal fel egy adott idszakban. Ezek betartst, a szolgltatst ignybe vevk kpviseli folyamatosan ellenrzik. A teljests minsge pedig egyben a szervezeti teljestmnyrtkels alapja. Az nkntes s a szolgltatst ignybevevk elvrsait tkrz vllalsokat gyfli, polgri vagy felhasznli kartkban rgztik. Ezek jellege nem jogi, hanem etikai, ezeken keresztl valsul meg a kzigazgats civil ellenrzse illetve a szolgltat jelleg erstse. E mdszer alkalmazsa azonban nem rinti a kzigazgatsi mkds minden terlett egyarnt, a hatsgi jogalkalmazst, pldul kevsb. Magyarorszgon erre mg csak elvtve kerl sor, de ehhez azt is szmba kell venni, hogy a kzszolgltatsokat Magyarorszgon fszablyknt nem kzigazgatsi szervek vgzik, hanem kzalkalmazottakat alkalmaz llami vagy nkormnyzati kltsgvetsi szervek. Ugyancsak elterjedt egyes minsgbiztostsi rendszerek (ISO, TQM, CAF, EFQM, stb.) kzigazgatsi alkalmazsa a kzszolgltatst vgz kzigazgatsi szerveknl. E rendszerek lnyege a szolgltats nyjtsnak folyamatban az egyes szakaszok eljrsok meghatrozsa s azokhoz a minsgi elvrsi szint meghatrozsa. A minsgbiztostsi rendszerek azonban termelsi s szolgltatsi folyamatok szerint eltrek, eredetileg pedig az ruk s szolgltatsok piacra jutst s a vsrlk fel trtn garanciavllalst clozzk. ppen ezrt kzigazgatsi alkalmazsuk csak megfelel kzigazgatsi adaptci nyomn lehetsges, klnben eredmnyessge formlis. Problmt okoz, hogy a kzigazgatsi eljrs egyes szakaszai jogilag rgztettek, a mkdst pedig szervezeti s mkdsi szablyzat valamint az gyrend s mellkletei szablyozzk. Magyarorszgi alkalmazsuk sorn a minsgbiztosts gyakran ezeket a jogilag szablyozott aktusokat rgzti csupn. ppen ezrt nagy jelentsg az a tny, hogy az EU kidolgozta sajt minsgellenrzsi rendszert a kzigazgatsra (CAF kzs rtkelsi szempontrendszer) mely egy specilis a kzigazgatsra alkalmazhat nrtkelst tesz lehetv. A cl egy kzigazgatsra adaptlt, a tagorszgok ltal egysgesen elfogadott s a piaci szektorban alkalmazottaknl olcsbb rendszer kiptse s alkalmazsa. A CAF teht nem minsgbiztostsi rendszer, hanem specilis kzigazgatsi minsggyi nrtkelsi rendszer, melynek cljai azonosak eszkzei pedig-a kapcsoldsi pontok ellenre-eltrek a minsgbiztostsi rendszerektl. Tovbbi hatkonysgnvel mdszer az, amikor a kzigazgatsi szerv feladatai egy rszt nem csupn a hagyomnyos, fknt kzjogi eszkzeivel prblja megoldani, hanem megllapodsok vagy polgri jogi szerzdseken keresztl (pl. megllapodsok az egyes hatsgok kzt az egyttes fellpsre, szerzds egyes teleplsfejlesztsi, krnyezetvdelmi feladatok elltsra stb.).
104
Zrsknt mindenkppen rgzteni kell azonban azt, hogy a vzlatosan trgyalt mdszerek alkalmazhatsga korltozott, megfelel hatkonysgukat csak megfelel krlmnyek (kztisztviselk kpzettsge, illetmnyhelyzete, a kzigazgats infrastruktrjnak fejlettsge, a piaci szektor fejlettsge stb.) kztt fejthetik ki. A magyar kzigazgatsnak egyszerre kell a hagyomnyos kzigazgats mkdst fejleszteni, s ebben a folyamatban az j elemeket adaptlni. A kzigazgatsi kultra talaktsa s fejlesztse azonban idben elhzd hosszabb folyamat eredmnye lehet. Ugyanakkor az EU kompatibilits pedig megkveteli azt, hogy a magyar llamigazgats mkdsben kvetni tudja a szemlletben megvltozott eurpai kzigazgatst. A fenti tendencikkal kapcsolatban a szerzk jelzik, hogy az azok gyakorlati mkdse sorn tapasztalhat diszfunkcionlis jelensgekre is figyelemmel ellenkez irnyba hat mozgsok is megjelentek a kzigazgatsban, amelyek kzl a legjelentsebb a jogszersget, jogllamisgot ismt a kzigazgats mkdsnek kzppontjba llt jweberi llamidea. Ismeretellenrz krdsek: Milyen elvrsokat fogalmaz meg az Eurpai Uni a tagllami kzigazgatssal kapcsolatban? Mit jelent az Eurpai Kzigazgatsi Trhez trtn kapcsolds? Mely krdsekre terjed ki, s mely krdsekre nem terjed ki az Eurpai Koordincis Trcakzi Bizottsg egyeztet tevkenysge? Mely hazai kzigazgatsi szervek eljrst s egyttmkdst kveteli meg a klfldi hatrozatok vgrehajtst Magyarorszgon? Milyen nehzsgekbe tkztt a piaci szektorban alkalmazott igazgatsi mdszerek tvtele a kzigazgatsban?
105
ISBN 978 963 87611 2 5 Nemzeti Kzigazgatsi Intzet, 2012 Kiadja: Nemzeti Kzigazgatsi Intzet www.nki.gov.hu Kiadsrt felels: Koltnyi Gergely figazgat Budapest, 2012

Allamigazgatas Tankonyv2 2012

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Allamigazgatas Tankonyv2 2012

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

KZIGAZGATSI SZAKVIZSGA

Budapest, 2012. tdik, javtott kiads

2.1. 2.2. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.4.

3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.2.1. 3.1.3. 3.1.4. 3.2. 3.2.1. 3.3. 4.

5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.3.

Az llamigazgats helye az llami szervek s a kzigazgats rendszerben. Az llamigazgats fogalmi elemei

Az llamszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi gak elvlasztsa

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

A Kormny s az llamigazgats tbbi (neki alrendelt) rsze

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

A kztrsasgi elnk s a Kormny

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

A kztrsasgi elnk s az nkormnyzatok

Az llami Szmvevszk s az llamigazgats

1.2.10. Az Orszggyls s az nkormnyzatok

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

Trtneti s nemzetkzi kitekints

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

A magyar llamigazgats llamszervezeti helynek trtnete

Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Az llamigazgatsi szerv fogalma

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

Az llamigazgatsi szervek rendszere

Az llamigazgatsi szervek feladat szempont osztlyozsa

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Az llamigazgatsi szervek terleti szintek szerinti osztlyozsa

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Az llamigazgatsi szervek egyms kztti kapcsolata alapjn trtn osztlyozsa

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

A hatskr truhzsa s a kiadmnyozs

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

Az irnytsrl, a felgyeletrl s az ellenrzsrl rviden

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

Az llamigazgatsi szervek felptse

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

A kzigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendje: a mkdsi rendet kialakt szablyzatok

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Az llamigazgats felelssgi rendszere

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

A mltnyossgi jogkrben hozott dnts

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

2.7.5.1. Az llamigazgatsi aktusok fajti

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 3. Az llamigazgats felptse

A kzponti kzigazgatsi szervek

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 3. Az llamigazgats felptse

3.1.2.1. A Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium, valamint a kormnyzati dntsek elksztsnek rendje

Kzigazgatsi szakvizsga llamigazgats

llamigazgats 3. Az llamigazgats felptse