POLTICA EDUCATIVA 2007

DESCENTRALIZACIN
El siguiente trabajo tiene por objeto analizar la nocin de descentralizacin, entendida como reforma poltica institucional, particularizando en la aplicacin de dicho tipo de polticas en el contexto educativo. Tambin es propsito incorporar el debate sobre los modos de conceptualizacin aplicacin, directamente vinculados a diferentes intereses poltico ideolgicos, desestimando la nocin de sentido nico del trmino. La ficha se ha construido apoyndose fundamentalmente en base a dos textos que operaron como material terico de consulta, de seleccintrascripcin de informacin. Esos libros son: La quiebra del sistema educativo Argentino de ngel D. Mrquez, Educacin Hoy y maana, Ed. Libros del Quirquincho y Las reformas educativas en los pases del cono Sur, Clacso libros

La descentralizacin: el debate en el plano poltico

La descentralizacin constituye una reforma poltica institucional cuyo sentido histrico no est unvocamente predeterminado. No todos lo que propugnan la descentralizacin lo hacen por las mismas razones, siguiendo los mismos objetivos o sustentando los mismos intereses. De ah la necesidad de clarificar el concepto y distinguir con precisin los criterios, los puntos de vista sustentados por los actores, intelectuales, polticos y sociales. Detrs de la nocin descentralizadora se proyectan diferentes y a veces hasta antagnicos proyectos polticos. Heiva Rivas [1] observa que no es raro que gobiernos que sustentaron ideologas tan dismiles como la Nicaragua Sandinista y el Autoritarismo de Pinochet en Chile propugnen llevar a la prctica procesos de descentralizacin. Evidentemente ambos fundamentan sus proyectos en lgicas polticas muy distintas. Los ejemplos antepuestos, sin haber pormenorizado en los mismos, nos invitan a analizar los procesos de reforma poltico-educativa en perspectiva histrico-poltica, atendiendo a las variables tiempo / espacio; con esto se quiere decir que no solo la conceptualizacin de un tipo de reforma poltica (en este caso la descentralizacin) sirve como idea rectora lineal para la comprensin de lo que con ese proceso se busca. A continuacin se desarrollaran diferentes perspectivas, en trazos generales, sobre la descentralizacin (seguramente encontremos otras nociones, creemos que estas tres pueden ser muestra de grandes construcciones con respecto a la idea, pero no las nicas). La idea de que mediante procesos de descentralizacin se permitira la ampliacin de derechos y libertades, una progresiva incorporacin de los sectores excluidos o marginales a las instituciones, y un mayor control y participacin popular en la actuacin de las administraciones pblicas. Las propuestas descentralizadoras impulsadas por organismos internacionales (FMI, BM), gobiernos de pases centrales y adalides del pensamiento neoliberal que, bajo el bello ropaje de la democratizacin y el desarrollo social y productivo, abren an ms las puertas a la penetracin del gran capital multinacional, su discurso etc..
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Heiva Rivas, Ricardo: Polticas de descentralizacin en la educacin bsica y media en Amrica Latina, Santiago de Chile, UNESCO/REDUC, Febrero de 1995, Pg.15. (citado en La quiebra del...)

 Quienes ven a la descentralizacin, en el ms amplio de sus sentidos y efectos posibles, como ruptura con el poder central, verticalautoritario, ruptura con el sistema social imperante, tomndola as como estandarte de nuevas relaciones sociales y de produccin. Cuando se discute sobre descentralizacin, inevitablemente se nos abren pares de anlisis directamente relacionados: lo macro / micro, estatismo / privatismo [2] (aqu cabe atender a diferencias conceptuales sobre privatismo capitalista y privatismo social, este ltimo en relacin a lo cooperativo, lo mutualista, etc.), elitismo / basismo [3] y centralismo / localismoautonomismo). Haciendo un encuadre general a modo de alinear posiciones podramos, analizando los cuatro pares propuestos, agruparlos estticamente (solo a fines de una identificacin simple) a modo de dos culturas, la de la centralizacin (lo macro, el estatismo, el elitismo y el centralismo) y, por otro lado, la cultura de la de la descentralizacin (lo micro, el privatismo, el basismo, y el localismoautonomismo). A pesar de la diversidad de experiencias, se distinguen dos procesos generales de descentralizacin, la desconcentracin y la descentralizacin [4], y tres modalidades que pueden adoptar esos procesos: la regionalizacin, la municipalizacin y la nuclearizacin. Segn Heiva Rivas, se distinguen las siguientes modalidades de descentralizacin: nuclearizacin (surgida desde la base y asociada con sectores campesinos, organizacin y participacin comunitaria, microplanificacin); regionalizacin (instrumento tecnocrtico de planificacin nacional para resolver los problemas de un desarrollo desequilibrado; pertinencia social de la oferta; currculo regional / local); municipalizacin (implic en muchos casos, segmentacin de la oferta, privatizacin de las condiciones laborales de los docentes, conflictos por superposicin de funciones; mayores y nuevos recursos o control poltico; cambio en la administracin del financiamiento del sistema educativo). Lo anterior solo debe ser tomado como anlisis tericoconceptual, dado que en los discursos de los sujetos y en sus prcticas, advertimos se entremezclan posiciones de ambos grupos o culturas en toda una gama de grados y matices, lo que complejiza la comprensin y el anlisis de los procesos. En el caso Argentino, mientras se favorece por todos los medios la centralizacin del capital, cada vez ms concentrado, se transfirieron a las provincias servicios [5] (educacin, salud, etc.) y responsabilidades (principalmente financieras) que stas difcilmente pueden enfrentar (sumado a los niveles de corrupcin poltica conocidos) sin que se comprometa la calidad de esos servicios en el marco de la disputa provincias / nacin en torno a la coparticipacin.

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Se hace la aclaracin dada la complejidad del concepto privado. En trminos generales se entiende el concepto como lgica de produccin, decisin y accin poltica ejerciendo el poder desde las bases en contra de jerarquas y estructuras verticales. Crticos a estas posturas plantean una exacerbacin y dogmatismo en esa lgica de accin poltica. 4 Descentralizacin y desconcentracin hacen referencia a procesos diferentes aunque imbricados. Mientras la descentralizacin implica la delegacin de facultades operativas y el ejercicio de un poder de decisin real, en la desconcentracin la delegacin de funciones se hace a organismos que no son autnomos sino que estn bajo la dependencia directa del poder central (p. 20); no necesariamente la desconcentracin de funciones lleva a la descentralizacin y tampoco la descentralizacin requiere necesariamente la desconcentracin de funciones. (Heiva Rivas, Ricardo, Poltica de Descentralizacin de la Educacin Bsica y Media en Amrica Latina Ed. OREALC, REDUC, Santiago, Chile. En Revista Iberoamericana de educacin N 3) 5 Un caso ms de la potencialidad de las palabras y sus efectos: servicio es hoy un concepto relacionado con el consumo...

Entonces se verifica una centralizacin del capital y una descentralizacin de las responsabilidades sin los recursos correspondientes.

La descentralizacin en el plano educativo

Es posible distinguir tres mbitos en los que se pueden verificar procesos de descentralizacin en educacin: el econmico-financiero, el administrativo y el pedaggicocurricular. Si pensamos en trminos de cuestiones administrativas burocrticas, para el caso Argentino en particular, debemos introducir la discusin en torno a la operatividad o inoperatividad administrativa del SE en torno a las dificultades que se presentan ante necesidades de docentes, Instituciones y o colectivos gremiales a la hora de tener que vrselas con instancias de resolucin de conflictos administrativos y/o otra cuestin de papeles (en Bs. As. pensar en los Concejos Escolares, las Secretaras de Inspeccin y los interminables trmites burocrticos en La Plata) En el plano econmicofinanciero lo primero a tener en cuenta, antes de poner en discusin tal o cual cuestin, es analizar la situacin a la correspondiente erogacin de fondos, segn el caso, si se operase algn tipo reforma descentralizante en el SE. Ya todos conocemos la crisis histrica presupuestaria y financiera del SE Argentino, imaginemos qu sucedera si se produjeran reformas descentralizantes (municipalizacin por ejemplo) sin responsabilidades financieras nacionales. (Imagina su Municipio responsabilizndose de los costos Infraestructurales y salriales en educacin?). Y, en lo concerniente a la descentralizacin en el plano pedaggicocurricular, a la autonoma pedaggica (aunque aqu no avancemos ni profundicemos sobre esta materia) una de las formas de comprender la problemtica gira en torno a dirigir la atencin sobre la tensin entre el control social de las prcticas educativas y la autonoma docente y/o institucional, en el marco de la articulacin y dinmica de un SE.

Ejemplos en Amrica Latina

Antes de desarrollar los ejemplos contextualizaremos el proceso polticoeconmico en el que se encuadran las reformas tomando como casos testigos Brasil, Chile y Argentina. Reformas implementadas bajo un mismo patrn ideolgico, con diferencias temporales, con similitudes en la puesta en marcha, efectos y tambin particularidades. Las ltimas tres dcadas del siglo XX retratan un procesa de re-estructuracin productiva en el sistema capitalista mostrando formas ms flexibles y globalizadas en la acumulacin del capital, la preponderancia del capital financiero-especulativo, poca marcada tambin por el retroceso de los Estados de Bienestar, la Guerra Fra, la crisis del petrleo de 1973 y particularmente en Amrica Latina, la imposicin de dictaduras promovidas avaladas y financiadas desde los EE.UU., como proyecto de dominacin y como freno a procesos de cambio. La doctrina de seguridad nacional paso a ser la bandera de los regmenes autoritarios y desde all avanzaron y se afianzaron las polticas neoliberales. Teniendo en cuenta los datos expuestos anteriormente comprendemos que Amrica Latina fue progresiva y aceleradamente integrada a la globalizacin neoliberal adoptando modelos de apertura y desregulacin econmica. El comienzo de este apartado tiene como objeto contextualizar y ahondar en la comprensin de la aplicacin de polticas descentralizadoras en educacin en algunos pases de Amrica del Sur dentro de un proceso poltico ideolgico comn.

En Brasil, a partir de 1971, comienza un proceso de municipalizacin de escuelas; no es casual que desde ese momento el gasto pblico en educacin decay en forma notoria. Progresivamente se fueron implementando estas polticas y, a mediados de los 90 se profundizan reproducindose en los mbitos de enseanza la lgica de la competicin y las reglas del mercado; medidas adoptadas en este sentido fueron la descentralizacin administrativa y financiera, la elaboracin de rankings hacia adentro del sistema y de competencia entre escuelas pblicas y privadas, todo en el marco de la bsqueda de la calidad total. Estas son medidas testigo que se destacan en esta ficha como muestra del proceso que se desarrollaba y de la presencia de un discurso de la modernizacin educativa, la diversificacin, la flexibilizacin, la competitividad, la productividad, la eficiencia y la calidad de los sistemas educativos. Escuelas y enseanza desde la ptica de las reformas neoliberales de adecuacin a las demandas y exigencias del mercado. En Chile ocurrieron hechos similares en los siete primeros aos del gobierno militar, poca en que tuvo lugar un proceso de regionalizacin. Tambin en la dcadas del 80 se impulsaron procesos de municipalizacin y privatizacin masiva en el SE. Un ejemplo de las polticas privatizantes aplicadas fue el traspaso directo de los establecimientos de educacin tcnico profesional a corporaciones empresariales. El caso chileno ha sido paradigmtico ya que incluy en el proceso de descentralizacin operado el financiamiento va subsidio por alumno, la ampliacin de recursos fiscales para sostener particulares subvencionados (que han lucrado con recursos pblicos) y la implementacin de fondos adicionales para promover la tan mentada calidad educativa va proyectos, que han sido un incentivo terrible a la competencia inter e intra instituciones, a los cuales difcilmente han accedido las escuelas de sectores ms desfavorecidos, reproducindose as un circulo vicioso de desigualdad. En ambos casos la descentralizacin implic, sumando crisis y recesin econmica, que el Estado dejara de asumir en la medida que le corresponda, sus responsabilidades respecto del financiamiento de la educacin. Lo que se juega en estos casos es un corrimiento del Estado y una preponderancia del Mercado en las polticas educativas. En Argentina el eje de las reformas estructurales lo constituye la Ley Federal de Educacin de 1993 (modificacin de la estructura de ciclos, modificacin de diseos curriculares y ampliacin de la obligatoriedad son algunas de las modificaciones estructurales implementadas). Con respecto al tema que nos atae, un hecho relevante consisti la transferencia de responsabilidades educativas a los estados provinciales. Dicho traspaso no fue acompaado por las asignaciones presupuestarias acordes a la magnitud de lo que representaba lo delegado. Tampoco se cumplieron las metas del pacto federal educativo ni el intento de incrementar un 50% la participacin del gasto pblico en el PBI.

A modo de cierre
Cuando hablamos de descentralizacin estamos hablando de reformas polticas, los procesos de descentralizacin que se efectan en las instituciones son procesos polticos, deben ser analizados desde esa ptica y no ser tomados como meros procesos tcnicos. Y, si hablamos de procesos polticos, sabemos que debemos atender, bsica y centralmente, a cuestiones en torno a las relaciones de poder, relaciones de mando / obediencia y desobediencia (que tanto hace falta...)

La intencionalidad de toda poltica de descentralizacin es el elemento subyacente dominante para pronunciarse en esta controversia... Entonces... Descentralizacin para disminuir el gasto fiscal y ordenar las cuentas? Es bajo este modelo econmico la descentralizacin una maniobra de desfinanciacin pblica y, por ende, una profundizacin de polticas privatizantes o es la descentralizacin una reforma, con sus imperfecciones y pujas de poder, cuyo objetivo es democratizar instituciones y acrecentar los niveles participacin popular? Es el desfinanciamiento producto solamente de polticas descentralizadas? Descentralizacin de algunos aspectos y centralizacin de otros? De cules, por qu? Todo SE cumple un rol importante en la construccin de subjetividades, ahora bien, qu sucede en torno a la tensin heterogeneidad / homogeneidad, la atencin a las diferentes universos culturales que conviven (no pacficamente) en nuestro pas y a la sangrienta brecha simblica, material, etc. que nos atraviesa con relacin a la aplicacin de polticas educativas centralizantes o descentralizantes? Qu posicin histricamente y/o coyunturalmente adoptamos los docentes ante la cuestin? Quin / quines descentralizan? Quines son descentralizados? Qu tienen para decir las comunidades educativas? Hasta que punto se puede, desde el Sistema Estado que nosotros conocemos, vivimos, padecemos, realizar un proceso de descentralizacin cuando la lgica del sistema es centralizada y centralizante? Cmo opera hoy nuestro SE en relacin a la centralizacin / descentralizacin de sus PE? Cmo comprender y qu polticas institucionales deberan aplicarse en nuestro actual SE en torno a los planos econmico-financiero y administrativo / burocrtico? Centralizar o descentralizar lo pedaggico curricular? Ninguno de los extremos? Por qu? Cul es la relacin entre descentralizacin y poder Central del Estado? Y con el Mercado? Qu articulaciones, implicancias y relaciones establecer con la Globalizacin neoliberal y lo qu plantean algunos autores sobre la disolucin de los Estados Nacionales? Dnde debemos centrar (o descentrar) el anlisis a la hora de esbozar respuestas y/o nuevas preguntas que esclarezcan el asunto?

Alejandro Carpiniello. Ediciones Nueva Esperanza Poltica EducativaUNLZ 2007