PECCATIELLO, A. F. O. Polticas pblicas ambientais no Brasil: da administrao dos recursos naturais...

Polticas pblicas ambientais no Brasil: da administrao dos recursos naturais (1930) criao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (2000) Environmental Public Policies in Brazil: from the Administration of Natural Resources (1930) to the Creation of the National System of Conservation Unities (2000)

Ana Flvia Oliveira PECCATIELLO*

RESUMO
O presente artigo tem por objetivo traar consideraes sobre a evoluo das polticas pblicas ambientais brasileiras no perodo compreendido entre os anos de 1930 e 2000, com nfase na contextualizao histrico-poltica. Na dcada de 1930, possvel verificar os primeiros esforos no sentido de regulamentar a apropriao de cada recurso natural em mbito nacional, com foco nas necessidades das nascentes industrializao e urbanizao. Alm disso, neste perodo tambm foi criada grande parte dos instrumentos legais que dariam suporte criao de reas protegidas no Brasil. O ano 2000, por sua vez, emblemtico pela aprovao do Sistema Nacional de Unidade de Conservao (Lei n 9.985/2000), cuja gnese se deu em meio a um grande embate entre as diferentes posies existentes no Brasil sobre a questo ambiental, algumas contraditrias entre si, representadas, entre outras, por preservacionistas, conservacionistas, socioambientalistas e ruralistas. Os cenrios da criao das polticas pblicas ambientais no Brasil e a legitimao das correspondentes legislaes so constitudos por aspectos conjunturais de ordem nacional e internacional que retratam a ordem poltica nacional tradicionalmente estabelecida, o que se configura importante objeto de reflexo. Palavras-chave: polticas pblicas ambientais; legislao ambiental; unidades de conservao.

ABSTRACT
This paper aims to draw considerations about the evolution of Brazilian environmental public policies between the years of 1930 and 2000, emphasizing the historical and political contexts. In the 1930s one could perceive the first efforts in national environmental regulation focused on the industrialization and urbanization blooming needs. Besides that, during this period great part of the legal instruments that would support the creation of protected areas in Brazil were also created. The year 2000, on the other
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Mestre em Arquitetura e Urbanismo Universidade Federal Fluminense / Bacharel em Turismo Universidade Federal de Juiz de Fora. Email: anaflaop@yahoo.com.br

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hand, is symbolic for the approval of the National System of Conservation Unity (Law 9.985/2000) whose genesis came forth during a great struggle between the different environmental positions existing in Brazil, represented by preservationists, conservationists, social environmentalists and ruralists. The scenery of the creation of the environmental public policies in Brazil and the validation of the corresponding legislation are under conjectural aspects of national and international orders which represent the national political order traditionally established and configures an important object of reflection. Key-words: environmental public policies, environmental legislation, conservation unities

Introduo
A evoluo da poltica ambiental brasileira pode ser analisada a partir da dcada de 1930, quando tiveram incio aes de regulamentao da apropriao dos recursos naturais necessrios ao processo de industrializao. A partir da segunda metade do sculo XX, tambm possvel verificar marcos internacionais importantes que influenciaram as polticas ambientais em mbitos mundial e nacional. H uma relao direta entre problemtica ambiental e polticas pblicas. As demandas sociais determinam intervenes poltico-administrativas, realizveis por meio do aparato legal e das polticas pblicas. perceptvel que tais demandas, por sua vez, configuram-se a cada dia mais como demandas socioambientais, exigindo mudanas contextualizadas ao tempo e ao espao. Tendo em vista a realidade de pases em desenvolvimento, tais como o Brasil, caracterizados em sua maioria por democracias no consolidadas, as peculiaridades socioeconmicas e polticas exigem uma adaptao do conjunto de instrumentos que englobam a dinmica poltico-decisria, de forma a consolidar prticas participativas, acessveis e realizveis em todos os nveis sociais. A prtica de delimitao de territrios para conservao, j realizada desde o final do sculo XIX em pases como os EUA, disseminou-se no Brasil a partir de 1934, com o Cdigo Florestal. Entretanto, a consolidao de uma legislao nica que englobasse os principais aspectos de criao, implementao, manuteno, gesto e fiscalizao de reas protegidas s viria a ocorrer no ano 2000, aps dcadas de discusses de propostas entre a bancada ruralista e os representantes das diferentes tendncias ambientalistas. O aparato legal criado no ps fim, por sua vez, aos conflitos de gesto e manejo das reas, os quais emergem como herana de contradies no esgotadas quando da criao do sistema. Para o entendimento da problemtica ambiental, das demandas sociais e do aparato poltico-administrativo
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que envolve a dimenso ambiental no Brasil, entende-se como primordial a construo de uma base cronolgica. O presente artigo desenvolve tal proposta, dando maior nfase aos aspectos conjunturais e no se restringindo a uma perspectiva histrica. Neste nterim, identifica-se um amplo cenrio propcio reflexo a respeito dos esforos e das experincias que tm sido levados adiante no processo de internalizao da questo ambiental pelas polticas pblicas brasileiras.

1. Polticas pblicas: evoluo do conceito

O termo polticas pblicas possui vrias definies que privilegiam aspectos diversificados como aes e no aes, processo decisrio, atores polticos, planejamento. Dentre estas definies, Vianna Junior apud Vallejo (2003) entende poltica pblica como:
[...] uma ao planejada do governo que visa, por meio de diversos processos, atingir alguma finalidade. Esta definio, agregando diferentes aes governamentais introduz a ideia de planejamento, de aes coordenadas. (VIANNA JUNIOR, apud VALLEJO, 2003, p. 16).

Ao manifestar o propsito de planejamento, essa definio suscita a ideia de tomada de deciso ao longo de um perodo que, no estado de direito democrtico, deve estar associado s demandas sociais. No entanto, muitas das demandas que se apresentam no possuem importncia agregada, sendo ento includas no rol das no aes. Poltica pblica, portanto, tudo o que o governo decide fazer ou no (PAL, 1987; HECLO, 1972, apud VALLEJO, 2005). A partir desta argumentao, plausvel constatar a influncia dos atores na execuo das polticas pblicas.

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Estes, direta ou indiretamente, interferem na formulao, na deciso e na fiscalizao de tais polticas, o que demonstra que as caractersticas das aes polticas em determinado perodo de tempo esto relacionadas aos interesses de grupos hegemnicos da sociedade. Dentro desta perspectiva, Abreu (1993) apud Vieira e Bredariol (1998, p. 78) afirma que polticas pblicas so mediaes poltico-institucionais das inter-relaes entre os diversos atores presentes no processo histrico-social em suas mltiplas dimenses (economia, poltica, cultura etc.) e so implementadas pelos atores polticos atravs de instituies pblicas. A partir da dcada de 1980, possvel perceber uma ampliao do conceito de polticas, enquadrando ento o sentido das normas tcnicas e sociais estabelecidas por uma coletividade pblica com a finalidade da administrao do domnio pblico. Por sua vez, o conceito de polticas pblicas tambm adquiriu um sentido mais amplo e passou a contemplar, segundo Little (2003, p. 18), o conjunto de decises inter-relacionadas, definido por atores polticos, que tem como finalidade o ordenamento, a regulao e o controle do bem pblico. Portanto, o conceito de pblico no se restringe mais ao Estado, incorporando e contextualizando a sociedade civil e o setor privado. Entretanto, o Estado brasileiro tradicionalmente centralizador, pouco aberto negociao dos espaos polticos com a sociedade, o que somente h pouco mais de 10 anos vem se realizando (ALCNTARA et al., 2006). Bacelar (2009) atribui ao longo perodo ditatorial vivido no Brasil a responsabilidade pelo carter autoritrio fortemente presente nas polticas pblicas, j que neste perodo no era preciso que o Estado se legitimasse perante grande parcela da sociedade, ficando refm apenas dos atores que comandavam o cenrio poltico-econmico brasileiro.
Assim, a tradio, o rano da vertente autoritria, tornou-se um trao muito forte nas polticas pblicas do pas, e as polticas pblicas eram muito mais polticas econmicas. Se olharmos a histria recente, as polticas sociais e as polticas regionais so meros apndices, no so o centro das preocupaes das polticas pblicas. Nelas, o corte era predominantemente compensatrio, porque o central era a poltica econmica, j que a poltica industrial era hegemnica, porque o projeto central era a industrializao (BACELAR, 2009, p. 2).

trajetria tradicional de excluso da maioria da populao brasileira destes processos. Duchrow (2004) atribui a responsabilidade por esta deficincia ao senso comum de descrdito poltico da populao e ao padro de relacionamento predominante entre a populao e os representantes eleitos historicamente determinado por prticas de favorecimentos individualizados e personalizados. Apesar das dificuldades e barreiras que se apresentam efetiva participao popular na constituio das polticas pblicas, primordial, para o entendimento deste conceito, considerar que o Estado cria tais polticas em resposta s demandas que emergem tanto de seu prprio interior como da sociedade, englobando tambm preferncias e escolhas privadas. As polticas pblicas configuram-se como um compromisso pblico de longo prazo exercido pelo Estado nas diversas reas da sociedade, devendo, desta forma, ser controladas pelos cidados.

2. Desdobramentos da poltica ambiental brasileira

Basicamente, a poltica ambiental no Brasil se desenvolveu em resposta s exigncias do movimento internacional ambientalista iniciado a partir da segunda metade do sculo XX, durante a dcada de 1960. Assim, a criao das instituies e legislaes designadas especificamente concentra-se nas quatro ltimas dcadas do sculo XX. Para o entendimento do que hoje temos por poltica ambiental brasileira, plausvel caracterizar as grandes linhas dessa evoluo. De acordo com a periodizao proposta por Monosowski (1989), possvel distinguir quatro abordagens estratgicas bsicas nas polticas ambientais brasileiras at o ano de 1988: a administrao dos recursos naturais, o controle da poluio industrial, o planejamento territorial e a gesto integrada de recursos. Essa categorizao privilegia os objetivos principais de cada etapa associados evoluo histrica, pois, segundo Monosowski, o critrio meramente cronolgico no abordaria a caracterstica principal de permanncia at a atualidade de muitas das estratgias adotadas. A primeira etapa pode ser considerada a partir dos anos 1930, caracterizada pela regulamentao da apropriao de cada recurso natural em mbito nacional, com foco nas necessidades das nascentes industrializao e urbanizao. Foi criado neste perodo grande parte dos instrumentos
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No Brasil, verifica-se uma grande ausncia de participao popular nos processos polticos decorrente de uma

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legais que dariam suporte criao de reas protegidas no Brasil, j que, desde a instituio da Repblica, em 1889, esta questo vinha sendo tratada com imobilismo quase total (MEDEIROS, 2006). Destacam-se a criao de dispositivos legais Cdigo das guas (1934), Cdigo de Minerao (1934), Cdigo Florestal (1934), Cdigo de Pesca (1938) e Estatuto da Terra (1964); de agncias setoriais ao longo da dcada de 1960 Ministrio das Minas e Energia, Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); e a criao e delimitao de zonas naturais protegidas Parque Nacional do Itatiaia (1937), Parque Nacional do Iguau (1939), Parque Nacional da Serra dos rgos (1939), Floresta Nacional de Araripe-Apodi (1946), Parque Nacional do Araguaia (1959), Parque Nacional das Emas (1961), Parque Nacional das Sete Quedas (1961), entre outros. A segunda abordagem, baseada no controle da poluio industrial, ganhou fora a partir da dcada de 1970, influenciada principalmente pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, em Estocolmo. Nesta ocasio, o Brasil se posicionou pouco disposto a priorizar o meio ambiente em suas aes governamentais, j que essas realizaes entrariam em conflito com o objetivo central e imediato de crescimento econmico. A expresso de ordem era poluio = progresso, a qual repercutiu negativamente para a imagem internacional do Brasil. Neste nterim, foi criada em 1973 a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), rgo especializado no trato dos assuntos ambientais, sob a coordenao do Ministrio do Interior. Entretanto, esse rgo acabou por priorizar o problema da poluio, as indstrias como seus agentes e o Estado como responsvel pelo controle. A SEMA se dedicava ao avano da legislao e aos assuntos que demandavam negociao em nvel nacional, sendo que as medidas de Governo se concentravam na agenda de comando e controle, normalmente em resposta a denncias de poluio industrial e rural.
compreensvel que, nesse contexto, o papel e o alcance das polticas ambientais sejam bastante limitados. As estratgias adotadas nesse momento atacam certos efeitos do modelo de desenvolvimento, sem, no entanto, question-lo: seu objetivo reduzir as degradaes ambientais, que poderiam comprometer, em certas

reas, o bom andamento das atividades produtivas. Essa abordagem procura tambm responder a uma presso da opinio pblica, sensibilizada pela degradao do ambiente urbano (MONOSOWSKI, 1989, p. 19).

Considerada como um desdobramento da etapa anterior, a abordagem estratgica de planejamento territorial tambm se apresentou a partir dos anos 1970. Essa etapa caracterizada por uma urbanizao intensa e por um crescimento acentuado das regies metropolitanas, de forma que os recursos naturais se tornaram bens escassos, gerando uma maior ateno necessidade de ordenao territorial como um instrumento de uma poltica preventiva dos impactos sobre o meio ambiente. perceptvel que nesta abordagem as aes de controle voltam-se fundamentalmente para as atividades do setor privado, direcionadas para a definio e a delimitao das reas industriais e para a concentrao das atividades poluidoras nas principais regies metropolitanas. So destaques deste perodo os trabalhos desenvolvidos pelo Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), assim como as leis metropolitanas de zoneamento industrial e de proteo de mananciais. As estratgias governamentais no so objeto de controle, a no ser em determinados setores, devido s presses externas realizadas pelas agncias internacionais que resultaram, por exemplo, nas primeiras aplicaes da avaliao de impactos ambientais (AIA). importante ressaltar que as polticas ambientais, nesta abordagem, continuam urbanas, permanecendo o espao rural fora de qualquer controle, para que seus recursos se prestem s formas de apropriao mais rentveis a curto prazo (MONOSOWSKI, 1989, p. 21). Em 1981, inicia-se a fase denominada gesto integrada de recursos. Foram criados a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938 de 31/08/81, regulamentada em 1983) e o Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, em 1985, o qual tem por funes a definio das polticas e a coordenao das atividades governamentais na rea ambiental. As principais inovaes da Lei n 6.938/81 so em nvel institucional, sendo elas: a criao do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), rgo consultivo e deliberativo, diretamente vinculado ao Presidente da Repblica, onde, apesar de limitada, a participao pblica nas decises contemplada; e a criao do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que tem por instncia superior o CONAMA e inclui rgos colegiados e executivos que se ocupam da gesto da qualidade ambiental, integrando os trs nveis de governo

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(federal, estadual e municipal). Essa lei configura-se como um elemento inovador tambm por adotar como estratgia a responsabilizao do Estado por suas aes no ambiente, o qual passa a ser obrigado a seguir os princpios da legislao ambiental, assim como as atividades privadas j o eram. Tambm adota instrumentos para viabilizar sua aplicao, dentre os quais podemos destacar: o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental e as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental. importante ressaltar que a abordagem estratgica proposta na Poltica Nacional de Meio Ambiente praticamente a mesma adotada na Constituio de 1988, em seu Captulo VI Do Meio Ambiente. mantido, portanto, o carter conservacionista da poltica ambiental brasileira, onde so enfatizados aspectos de restrio ao uso dos recursos e espaos direcionados a amenizar as consequncias do crescimento econmico, ao invs de priorizar a questo ambiental de forma global, enquadrando elementos relacionados preservao para um real desenvolvimento (MONOSOWSKI, 1989). O final dos anos 1980 marcado pela preparao da Constituio Federal diante de um quadro urbano-ambiental alarmante, onde a desigualdade de renda e as distores do crescimento se refletem na condio espacial. As grandes metrpoles brasileiras, Rio de Janeiro e So Paulo, concentram 55% dos pobres do pas e apresentam reas destoantes, como espaos nobres dotados de infraestrutura e reas de favelas (REZENDE, 2003). Assim, em 1988 promulgada a nova Constituio, dotada de captulos sobre poltica urbana e meio ambiente, alm de conter aspectos que aumentam a responsabilidade dos municpios em relao questo urbana, como a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes e a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para a realizao de obra ou atividade potencialmente causadora de poluio (Captulo II, da Poltica Urbana, art. 225). Neste mesmo ano, foi instituda a Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605), contribuindo para o fortalecimento dos instrumentos de direito ambiental. Os novos movimentos sociais que surgiram no Brasil na dcada de 1970 fortaleceram-se na dcada de 1980 e foram fundamentais para o processo de redemocratizao da sociedade brasileira depois de duas dcadas de governos militares. Apesar de j existirem iniciativas ambientalistas no Brasil desde os anos 1950, o movimento ambientalista

brasileiro passou a ter certa representatividade em meados dos anos 1970 (JACOBI, 2003), desdobrando-se em vertentes mltiplas, as quais Little (2003) agrupa em trs principais, que so: conservacionista (focalizada na proteo da biodiversidade), estatista (focalizada no controle da poluio) e a socioambientalista, mais recente, com a proposta de efetuar reivindicaes polticas e sociais conjugadas s demandas ambientais e territoriais. Neste contexto, a pauta da poltica ambiental tanto internacional quanto nacional precisava ser redefinida, o que culminou na elaborao, em nvel internacional, do Relatrio Brutland, mais conhecido como Nosso futuro comum, em 1987, atravs da iniciativa do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). A confeco deste documento se deu por meio de foros setoriais, com participao ativa de organizaes no governamentais internacionais e estabeleceu o conceito de desenvolvimento sustentvel como meta fundamental para todos os pases. Rezende (2003) atribui ao surgimento da noo de sustentabilidade, lanada a partir do relatrio supracitado, o estabelecimento de um possvel compromisso entre polticas sociais, de crescimento econmico e proteo ambiental. De acordo com Sousa (2005), no ano de 1989, verificou-se a reestruturao dos rgos pblicos encarregados da questo ambiental, atravs da unificao em torno de um nico rgo federal: o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais IBAMA (Lei n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989), concomitante extino da SEMA. Ainda na dcada de 1980, principalmente a partir de 1985, notvel um gradativo fortalecimento dos rgos estaduais de meio ambiente, resultado da definio da temtica ambiental na Constituio de 1988 como competncia comum entre Estados e Unio. Tendo em vista os acontecimentos da dcada de 1980 na rea da poltica ambiental brasileira, principalmente quanto ao carter preventivo das aes que se sucederam e isolados em relao s preocupaes globais, Vieira e Bredariol (1998) afirmam:
Acirra-se a contradio entre uma economia predadora e poderosas presses de movimentos e interesses nacionais e internacionais. Assim como a economia, o meio ambiente tambm se globaliza. Redefinem-se os temas da poltica ambiental. Evidencia-se a necessidade de um novo pacto entre as naes (VIEIRA; BREDARIOL, 1989, p. 84).

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Em 1992, a discusso sobre a problemtica ambiental cresce com a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente UNCED (tambm conhecida como Cpula da Terra, Eco-92 e Rio-92), realizada na cidade do Rio de Janeiro, onde se reuniram representantes de 175 pases e de organizaes no governamentais. Configurou-se como uma tentativa de reunir representantes de todos os pases do mundo para discutir e divulgar a nova concepo de desenvolvimento sustentvel a partir do Relatrio Brutland. O Brasil se preparou para este evento atravs da Comisso Interministerial de Meio Ambiente (CIMA), com a elaborao de um relatrio explicitando o posicionamento brasileiro frente temtica ambiental. A CIMA coordenou representantes de 23 rgos pblicos e foi criada a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, transformada mais tarde no Ministrio de Meio Ambiente. De acordo com Sousa (2005, p. 7), esse evento significou para o Brasil ter que enfrentar a crise ambiental e ao mesmo tempo retomar o desenvolvimento, fortalecendo a democracia e a estabilidade da economia. A Rio-92 demonstrou um crescimento do interesse mundial pelo futuro do planeta. Muitos pases deixaram de ignorar as relaes entre desenvolvimento socioeconmico e modificaes no meio ambiente. Entretanto, perceptvel que o conceito de desenvolvimento sustentvel foi apropriado pela economia neoclssica devido ao peso dos interesses empresariais nas discusses. Nesta Conferncia, foram assinados importantes acordos ambientais que refletem sua influncia at a atualidade. So eles: as Convenes do Clima e da Biodiversidade, a Agenda 21, a Declarao do Rio para o Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Declarao de Princpios para as Florestas. Dentre os documentos resultantes, a Agenda 21 tem grande destaque e estabelece compromissos e intenes para a preservao e a melhoria da qualidade ambiental e dispe sobre aes sociais e econmicas, conservao e gesto dos recursos para o desenvolvimento, fortalecimento das comunidades e meios de implementao. Todavia, h crticas a respeito da posio conservacionista da Agenda 21, sua abordagem pouco efetiva quanto questo do consumo e aos vultosos investimentos necessrios para sua implantao no mundo (cerca de 600 bilhes de dlares anuais).
A Agenda 21 no passa de um documento que afirma um discurso oficial: assume posio moderada e conservacionista; no critica o padro de consumo;
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assume que o consumo insustentvel um problema tcnico (LAYRARGUES, 2003, apud LOPES et al., 2009, p. 137).

Contudo plausvel ressaltar que a Agenda 21 apresentou programas que podem ser considerados instrumentos fundamentais para a elaborao de polticas pblicas em todos os nveis e que privilegiam a iniciativa local. Nestes termos, a Agenda 21 brasileira foi lanada em julho de 2002 com uma grande preocupao em efetivar a sntese entre o ambiental e o urbano e, para tanto, busca orientar as polticas ambientais, transmitindo-as do nvel nacional para o estadual e municipal, concretizadas por meio de planos e regulamentos. Este posicionamento da Agenda 21 brasileira estabeleceu-se diante da crise do modelo de poltica ambiental executado no Brasil ao longo dos anos 1990, a qual evidenciou a necessidade de redefinio das opes de poltica ambiental e do prprio papel do Estado brasileiro. Sobre a Agenda 21 brasileira, Cordani et al. (1997) afirmam que:
[...] o principal avano parece ter sido a incorporao, pelo poder pblico local em vrios municpios e estados da Federao, de novos conceitos de desenvolvimento. Esses conceitos materializam-se em rgos especialmente constitudos, com a vocao de propor e acompanhar a Agenda 21 local (CORDANI et al., 1997, p. 405).

Em setembro de 2002, as Naes Unidas patrocinaram uma nova conferncia, a Rio +10, em Johannesburgo, frica do Sul, tendo como um dos principais objetivos a avaliao dos acordos e convnios ratificados na Rio-92, alm de buscar consenso na avaliao das condies ambientais e sociais atuais e nas prioridades para aes futuras. A discusso incidiu sobre as aes voltadas erradicao da pobreza, globalizao e s questes energticas, tais como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e o Protocolo de Kyoto, assim como s mudanas climticas. Os resultados, no entanto, no estavam em consonncia com o que se esperava e, de acordo com Little (2003, p. 13) no um exagero se afirmarmos que os resultados mostrados em Johannesburgo foram mnimos e, em alguns casos, houve retrocesso. Embora os impactos da Conferncia Rio +10 nas polticas ambientais brasileira e mundial ainda no sejam totalmente claros, possvel verificar que em relao

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Eco-92 foram conquistados modestos, mas importantes, avanos, tais como: a definio de compromissos em relao ampliao do saneamento bsico no mundo e reduo do desmatamento; iniciou-se a restaurao dos estoques pesqueiros; a criao de um novo sistema de gerenciamento de produtos qumicos; progressos em relao ao combate pobreza e ao controle de emisso de gases poluentes na atmosfera, ainda que sem a adeso dos Estados Unidos ao Protocolo de Kyoto (SOUSA, 2005). Mesmo em meio ineficincia e, muitas vezes, inoperncia dos acordos e determinaes legais elaborados, verifica-se o direcionamento de polticas pblicas ambientais com enfoque territorial em uma tentativa de maior espacializao dos projetos e programas desenvolvidos, uma vez que o patrimnio ambiental e, consequentemente, sociocultural brasileiro foi por um longo perodo exaurido por vetores de expanso e explorao inadequados. Moraes (1999, p. 49) afirma que num pas construdo na apropriao de espaos, onde governar abrir estradas, a ideia de natureza como valor em si tem dificuldade em se enraizar nas prticas sociais. neste contexto plausvel o entendimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, instrumento da poltica ambiental brasileira gerado a fim de atender s necessidades de conservao das reas naturais.

2.1. O Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC

Conforme analisado no item anterior, a institucionalizao poltica e administrativa da problemtica ambiental e, mais especificamente, da proteo da natureza no Brasil se processou de forma lenta e gradual, iniciando sua consolidao somente no final do sculo XX. A estruturao de um iderio protecionista no aparato jurdico-legal e institucional brasileiro favoreceu sobremaneira a criao de reas protegidas. Esta evoluo se deu em decorrncia de fatores histrico-sociais, como: o fortalecimento e o aparelhamento do Estado; a participao e a influncia de diferentes segmentos da sociedade civil e o contexto internacional.
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A criao de instrumentos legais que preconizavam a proteo da natureza com foco na definio de tipologias de reas a serem especialmente protegidas teve incio no Brasil em 1934, com o Cdigo Florestal, o qual declarava de interesse comum a todos os habitantes do pas o conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetao, classificando-as nas seguintes tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento. Este Cdigo estabeleceu as condies necessrias para a criao, em 1937 (Decreto n 1.713 de 14 de junho de 1937), do Parque Nacional de Itatiaia, o primognito dos parques nacionais brasileiros. Sucedeu-se at 1939 a criao de diversos Parques Nacionais, cuja administrao e fiscalizao estavam submetidas ao Servio Florestal Federal, Seo de Parques e Florestas Nacionais, rgo vinculado ao Ministrio da Agricultura, o que demonstra a predominncia do carter preservacionista1. O Cdigo de Caa e Pesca de 1934 tambm contribuiu para a criao de reas protegidas, j que seu Captulo III indicava a destinao de terras pblicas do domnio da Unio, dos Estados e dos Municpios, a juzo dos respectivos Governos, [para o estabelecimento de] parques de criao e de refgio. No entanto, o decreto no previa a criao e a delimitao de reas especficas para a proteo dos habitats, o que refora a tradio centrada nas espcies como recursos. A importncia desse perodo se deve insero na legislao brasileira dos primeiros elementos direcionados garantia de proteo e gesto diferenciada das reas naturais, apesar do nmero de reas institudas no ter sido muito expressivo. Contudo, o modelo de proteo estabelecido, baseado em categorizao e tipologias, permite, ao menos conceitualmente, tanto a preservao quanto a conservao atravs da utilizao controlada dos recursos naturais em reas especficas, alm de se configurar como um modelo que foi cultural e historicamente inserido na tradio brasileira de proteo da natureza (MEDEIROS, 2006).
A tradio brasileira de criao de espaos protegidos seguindo a lgica da categorizao em funo dos objetivos e finalidades da rea criada, estabelecida pelo Cdigo Florestal de 1934, foi uma de suas heranas mais importantes. Todos os instrumentos legais de proteo

Utilizaram-se aqui as acepes de Carlos S. Diegues em seu livro O mito moderno da natureza intocada (2004, p. 30) sobre conservao e preservao: se a essncia da conservao dos recursos o uso adequado e criterioso dos recursos naturais, a essncia da corrente oposta, a preservacionista, pode ser descrita como a reverncia natureza no sentido da apreciao esttica e espiritual da vida selvagem (wilderness). Assim, considera-se o conceito preservacionista mais restritivo do que o conservacionista.

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posteriores, apesar de criados segundo dinmicas e contextos especficos, seguiram essa mesma tendncia, o que resultou, no pas, em quase uma dezena de dispositivos voltados criao de tipologias distintas de espaos protegidos (MEDEIROS et al., 2004, p. 85).

No perodo de ascenso do regime militar, a partir de 1964, os instrumentos de criao de reas protegidas no Brasil foram mantidos e posteriormente aperfeioados. Pode-se atribuir tal posicionamento s mudanas na percepo da comunidade internacional quanto aos problemas ambientais, fato que gerou inmeras mobilizaes sociais que incidiram sobre a elaborao dos acordos e protocolos internacionais dos quais o Brasil se tornou signatrio. Neste nterim, foi estabelecido um novo Cdigo Florestal em 1965, o qual extinguiu as tipologias de reas protegidas previstas em 1934, substituindo-as por: Parque Nacional e Floresta Nacional (FLONA), rea de Preservao Permanente (APP) e Reserva Legal (RL). Com a criao, em 1967, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), novo rgo do governo central vinculado ao Ministrio da Agricultura, a administrao das reas protegidas passou a ser atribuio do mesmo, alm de ter como competncia prioritria fazer cumprir o Cdigo Florestal e toda a legislao pertinente proteo dos recursos naturais renovveis (BENSUSAN, 2006; MEDEIROS, 2006). , sobretudo, na dcada de 1970 que a criao de novas reas protegidas toma dimenso internacional, devido em parte ao reconhecimento da rpida destruio das espcies e tambm estratgia do governo brasileiro de integrar e desenvolver todas as regies do pas, aliada ao controle do territrio. Ressalta-se nesse perodo o projeto estratgico nacional RADAMBRASIL, responsvel pelo levantamento dos recursos naturais de todo territrio brasileiro. Mesmo tendo um posicionamento desenvolvimentista na Conferncia de Estocolmo, em 1972, internamente o Brasil adotou uma postura mais preventiva em relao s questes ambientais, em consonncia com a tendncia internacional. Isto se verifica no Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79), que tem como um de seus objetivos atingir o desenvolvimento sem deteriorao da qualidade de vida e, em particular, sem devastar o patrimnio nacional de recursos naturais. A criao da SEMA, em 1973, tambm alia-se a este propsito, apesar de na prtica este rgo no ter atendido expectativa de gesto das reas protegidas, ficando o IBDF com a funo de rgo fomentador das aes para as florestas.
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Contudo, com a criao da SEMA, esperava-se que esta fosse acumular todas as funes de gesto das reas protegidas, deixando ao IBDF somente a responsabilidade de fomentar o desenvolvimento da economia florestal. Por razes de cunho poltico isto no ocorreu, uma vez que todo o conjunto de reas criadas at ento havia sido mantido sob gesto do IBDF. Com isso, a SEMA acabou estabelecendo um programa prprio de reas protegidas que ficariam a ela subordinadas (MERCADANTE, 2001, apud MEDEIROS, 2006, p. 53).

As reas protegidas sob administrao da SEMA eram: Estaes Ecolgicas (ESEC) e reas de Proteo Permanente (APP), Reservas Ecolgicas (RESEC) e reas de Relevante Interesse Ecolgico (ARIE) e Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), legalmente institudas as duas primeiras em 1981, as duas segundas em 1984 e a ltima em 1996. A situao de duplicidade em que se encontrava a gesto de reas protegidas no Brasil, dividida entre o IBDF e a SEMA, apontava para a necessidade de concepo de um sistema mais integrado, que promovesse maior ordenao no processo de criao e gesto das reas protegidas. Alm disso, alguns estudos realizados pelo IBDF em meados dos anos 1970 j demonstravam tal necessidade. Os estudos e debates que se sucederam formaram a base para a construo do atual sistema de unidades de conservao brasileiro devido, principalmente, aos desdobramentos das propostas de 1979 e 1982. Em 1979, o IBDF, em conjunto com a Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza FBCN, apresentou um estudo denominado Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, o qual teve sua segunda verso revisada lanada em 1982 e foi o primeiro documento a utilizar a terminologia unidades de conservao para designar o conjunto de reas protegidas que seriam contempladas pelo Sistema (MERCADANTE, 2001; MEDEIROS, 2003). Como esta proposta no foi aceita por motivos polticos, o IBDF contratou a Fundao Pr-Natureza (FUNATURA) para redigir um anteprojeto de lei dispondo sobre o SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservao). Aps um ano de estudos e discusses com a comunidade conservacionista, em maio de 1992 este anteprojeto foi apresentado pela SEMA Presidncia da Repblica, que o encaminhou ao Congresso Nacional sob a forma do agora Projeto de Lei n 2.892/92. importante ressaltar que, segundo MILAR (2001), este anteprojeto foi discutido

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internamente na autarquia e aprovado com modificaes sugeridas pelo CONAMA. Aps um perodo de tramitao de cerca de oito anos no Congresso Nacional, o projeto de lei foi aprovado em 2000, instituindo assim a Lei do SNUC Lei n 9.985/2000. O longo processo de gestao do SNUC se deu em meio a um grande embate entre as diferentes posies sobre meio ambiente existentes no Brasil sobre a questo ambiental, algumas contraditrias, representadas, entre outras, por preservacionistas, conservacionistas, socioambientalistas e ruralistas (MEDEIROS, 2006). As discusses e polmicas giravam em torno, principalmente, das temticas relacionadas s populaes tradicionais, participao popular no processo de criao e gesto das UCs e s indenizaes para desapropriao. Mercadante (2001) afirma que o SNUC manteve a viso preservacionista mais prxima do projeto original elaborado pela FUNATURA; Santilli (2005), por sua vez, constata que em grande parte dos conceitos-base incorporados pela Lei prevalece a inspirao socioambiental sobre os conceitos preservacionistas clssico ou tradicional. Entretanto, plausvel considerar que a diviso pelo SNUC das UCs em dois grandes grupos as de Proteo Integral e as de Uso Sustentvel acaba por englobar ambas as percepes da sociedade em relao natureza, privilegiando tanto a intocabilidade dos recursos renovveis como a concepo de incluso social na gesto das reas protegidas. Alm disso, esta Lei reflete um avano na poltica ambiental brasileira, ao passo que veio fortalecer a perspectiva de uso sustentvel dos recursos naturais, das medidas compensatrias e de uma descentralizao mais controlada da poltica ambiental no Brasil. Nesta perspectiva, Derani (2001) defende a ideia de que o SNUC
[...] um sistema no sentido de elaborao racional coordenada. Toma como base de ordenao um conhecimento predominantemente cientfico. Sendo a cincia elaboraes racionais a partir das diversas maneiras de se ver o mundo, pode-se afirmar que o SNUC uma racionalizao do espao a partir de conhecimentos revelados pela cincia (DERANI, 2001, p. 608).

outras visam compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (art. 7, 2). Ao lado das unidades de Uso Sustentvel e de Proteo Integral, o SNUC incorporou legislao brasileira a Reserva da Biosfera, dedicando a esta um captulo especfico (Captulo VI), a qual ganhou o status de categoria especial. Este item vai de encontro regulamentao, no Brasil, das aes do Programa O Homem e a Biosfera, lanado pela UNESCO em 1970 com o objetivo de estabelecer uma rede mundial coordenada de novas zonas protegidas. De acordo com o art. 41, esta categoria de rea protegida
[...] um modelo, adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes (BRASIL, 2000).

Estruturalmente, em seu texto final o SNUC define a criao de 12 categorias de UCs reunidas nos dois grupos citados anteriormente, as Unidades de Proteo Integral e as Unidades de Uso Sustentvel. As primeiras tm por objetivo preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais (art. 7, 1); as

Mesmo com os problemas relacionados aos trmites para a sua elaborao e aprovao e ainda com as dificuldades de implementao das UCs tirando-as do papel, inegvel o avano proporcionado pela instituio do SNUC na proteo da natureza no Brasil. MEDEIROS et al. (2004) afirmam que, desde a dcada de 1930, perodo de criao da primeira UC federal no Brasil, a instituio destes espaos se tornou uma estratgia contnua e crescente. De acordo com a Figura 1, possvel perceber um grande crescimento das reas protegidas a partir de 1985, de forma que no ano 2000, ano de oficializao do SNUC, a curva de crescimento apresenta uma forte ascenso, atingindo por volta de 60.500.000 hectares de rea protegida. Se por um lado o SNUC privilegia o ordenamento e a regulamentao de um conjunto de categorias de UCs, por outro aprofunda a diviso existente entre outras tipologias de reas protegidas, as quais no foram includas em seu texto, mas que ainda continuam a existir, tais como as reas de Preservao Permanente e Reserva Legal, inseridas no Cdigo Florestal de 1965. Assim, o SNUC no conseguiu atingir em sua plenitude a pretenso inicial de integrar por meio de um nico instrumento a criao e a gesto das diversas tipologias existentes no pas.
Ao consolidar, mesmo que no intencionalmente, as Unidades de Conservao como tipologia dotada de
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FIGURA 1 EVOLUO DA REA ACUMULADA DAS UNIDADES DE CONSERVAO POR TIPO DE USO POR QUINQUNIO FONTE: Medeiros et al. (2004).

maior visibilidade e expresso, e dot-las de instrumentos mais concretos de gesto, as outras tipologias que ainda continuaram a existir mesmo aps a criao do SNUC as APPs, as RLs, as TIs e as ARIs continuaram relegadas aos mesmos problemas histricos de gesto e, mais grave, no dispondo de instrumentos de integrao e articulao com as aes previstas para as Unidades de Conservao (MEDEIROS, 2006, p. 59).

de instrumentos e instituies responsveis no garante a efetividade dos dispostos da Lei e seus consequentes desdobramentos considerando tambm a necessidade de maior adequao das reas protegidas com as diversas escalas de planejamento e gesto do territrio, manifestas atravs dos mosaicos e corredores ecolgicos.

Consideraes finais
A questo ambiental criou fora nas ltimas trs dcadas, o que se reflete nas aes do poder pblico, das empresas e da sociedade civil. Mesmo com o desafio permanente de equacionar os problemas ambientais frente ao crescimento econmico e seus agentes, hoje no Brasil a questo ambiental encontra-se incorporada agenda poltica. A evoluo do posicionamento e das aes brasileiras frente s exigncias mundiais demonstra esses esforos, os quais no so de fcil implementao, pois exigem realocao eficaz de recursos e a participao da sociedade e empresas na internalizao de custos.

O SNUC preconiza a implementao das aes de forma integrada e sistematizada a fim de que se obtenha maior eficincia dos processos, conforme disposto em seu Captulo IV Da criao, implantao e gesto das unidades de conservao. Mesmo possuindo um artigo que explicita a viabilidade de se gerir unidades de conservao justapostas ou sobrepostas por meio de estratgias integradas e participativas (art. 262), na prtica as experincias e resultados no demonstram efetividade. A tradio poltica brasileira no privilegia o planejamento de longo prazo principalmente no que diz respeito ao aporte de recursos naturais. Desta forma, apenas a existncia
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Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional.

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No caso especfico da poltica ambiental, apesar de a mesma ter se desenvolvido de forma tardia em relao s outras polticas setoriais brasileiras, possvel observar que por um longo perodo esteve subjugada quase que exclusivamente aos anseios econmicos, os quais preconizavam a industrializao e o progresso. Segundo Magrini (2001, apud SOUSA, 2005), a tica corretiva dessas polticas predominante nos anos 1970 , juntamente com a viso governamental de supremacia do desenvolvimento econmico perante a questo ambiental, comprovam tal afirmao. Outro aspecto relevante desta anlise a constatao de que no Brasil a produo literria voltada especificamente para o planejamento ambiental recente, sendo perceptvel um aumento das publicaes nos ltimos 10 anos. Isto se deve em grande parte deflagrao das problemticas ambientais e ao estabelecimento de polticas pblicas que contemplam a sustentabilidade com vistas melhoria do quadro socioambiental. Um importante aspecto a ser ressaltado que as polticas pblicas que esto sendo implementadas no Brasil apresentam, em geral, uma preocupao com os fatores geradores dos problemas ambientais, abrangendo, portanto, questes de ordem social e no apenas ambiental. Tal informao contundente ao

observarmos a incorporao do planejamento ambiental aos planos diretores municipais a partir da dcada de 1990 (FERNANDES, 2007). Em relao ao SNUC, tido como grande marco do avano da poltica ambiental brasileira em termos de reas protegidas, possvel verificar que as diversas categorias de UCs e o processo de criao das mesmas refletem uma gama de interesses polticos, sociais, econmicos e ambientais, os quais, por sua vez, se manifestam em desarticulao na gesto dessas reas, comprometendo justamente a finalidade de proteo das mesmas. Assim, o grande desafio para que possa vir a ser utilizado de forma plena, desde a sua criao at a atualidade, garantir a articulao e a transversalidade necessrias entre os diferentes nveis governamentais e os diferentes setores e comunidades envolvidos a fim de que no sejam negligenciadas as demandas sociais, ambientais e econmicas de um pas em permanente transformao. O Brasil dispe de bons instrumentos de poltica, planejamento e gesto ambiental, contudo, a efetivao das aes e metas revela-se ainda bastante problemtica, muito aqum do exigido pela dinmica territorial e populacional vivenciada no pas.

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Recebido em maio de 2011. Aceito em agosto de 2011. Publicado em dezembro de 2011.

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