Políticas Nacionales vinculadas a la evaluación de la calidad de la educación : EL

SINEACE *

Por Griselda González

* El presente documento ha sido elaborado en base a una serie de artículos de opinión

publicados por la autora en diversos medios virtuales e impresos del año 2003 al 2007.

1. La creación

El 29 de Julio de 2003 se publicó en el diario El Peruano la ley 28044 – Ley General de

Educación (LGE)-. Este dispositivo legal ingreso al marco legal vigente en reemplazo de
la anterior Ley General de Educación, la cual había regido el Sistema educativo peruano
desde junio de 1983.

Dentro de las innovaciones de la nueva Ley General de Educación, se encontraba el

Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa
(SINEACE) del cual se ocupan los artículos 14, 15 y 16 de la ley, pero que expresamente
sujetaban su funcionamiento a la creación, mediante ley específica, de dos organismos
operadores del Sistema; uno para la educación Básica y otro para la educación superior.
Desde julio de 2003 a octubre de 2004 se presentaron dieciséis proyectos de ley, de los
cuales dos eran para el sistema, uno para la educación básica y trece para la educación
superior. De la revisión pormenorizada de dichos proyectos, se podía concluir que había
una gran disparidad de criterios en torno a lo que debería ser el SINEACE y en algunos
casos un preocupante desconocimiento de la terminología generalmente aceptada (en el
ámbito internacional) en materia de evaluación y acreditación de la educación así como
en la certificación de competencias.

Durante los primeros meses del 2004 la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología,
Cultura y patrimonio cultural del Congreso de la República, empezó a elaborar los
respectivos predictámenes1, los cuales por provenir de la combinación de proyectos de
ley tan dispares, adolecían de importantes inconsistencias y defectos. La circulación de
estos predictámenes entre algunas instituciones de la sociedad civil interesadas en el
tema educativo así como entre personalidades de reconocido prestigio académico en
temas educativos, permitieron detectar varias de dichas deficiencias y eliminarlas
progresivamente (versión tras versión).

Luego de un largo proceso de debate congresal, el 23 de mayo del 2006 (casi tres años
después) fue publicada la Ley 28740 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE). Dicha norma legal
estableció que el Sistema operaría a través de un solo organismo conformado por tres
órganos operadores: uno para la básica y técnico productiva (IPEBA), otro para la
educación superior no universitaria (CONEACES) y otro para la educación superior
universitaria (CONEAU). La conformación de cada uno de los directorios de los órganos
operadores es el resultado de una coordinación multisectorial, siendo el Ministerio de
Educación el responsable de la formalización de las designaciones, las mismas que por la
naturaleza del SINEACE, deberían responder a consideraciones técnicas y no políticas.

1
Los predictámenes son los proyectos de ley que se elaboran en base a la totalidad de las propuestas
presentadas durante un periodo de tiempo determinado sobre un tema específico a regular, constituyen el
antecedente del dictamen que será elevado al pleno del Congreso.

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La Ley 28740 establece los principios, finalidad y, funciones del Sistema, así como los
aspectos generales de su organización interna. Del contenido de la norma se desprende
que el SINEACE es un organismo público descentralizado cuyo adecuado funcionamiento
permitirá desencadenar procesos fundamentales para la mejora de la calidad del Sistema
Educativo Peruano. Más adelante el reglamento le daría a los órganos operadores
personería jurídica de derecho público interno y los consagraría como programas
presupuestales dentro del SINEACE.

2. La finalidad

El SINEACE tiene la finalidad de garantizar a la sociedad que las instituciones educativas

públicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad. Esta finalidad se cumple a través de
las diversas funciones que le han sido asignadas al organismo, muchas de las cuales
descansan en procesos voluntarios, tercerizados o funciones que son ejercidas por otras
instancias públicas (como es la autorización de funcionamiento de las instituciones
educativas). De todo ello podemos deducir, que la finalidad máxima del SINEACE será
cumplida en la medida en que este nuevo organismo público descentralizado y sus
órganos desconcentrados realicen con eficacia una labor fundamentalmente articuladora
de las funciones que ejerce directamente, con las que ejercen otras instancias públicas y,
estén alertas a los resultados de otras funciones que sean ejercidas por actores privados,
emitiendo opinión cuando guarden vinculación con la calidad de las instituciones
educativas o la formación profesional.

3. La organización del SINEACE

La Ley establece que el SINEACE cuenta con un Consejo Superior y tres órganos
operadores: uno encargado de cumplir las funciones respecto de la educación básica y
técnico productiva (IPEBA); otro encargado de cumplir las funciones respecto de la
educación superior tecnológica y pedagógica (CONEACES) y, un tercero, encargado de
cumplir las funciones respecto de la educación superior universitaria (CONEAU).

Cada uno de estos órganos operadores tienen una conformación basada en una
propuesta multisectorial y los miembros de su Consejo Directivo tienen un perfil técnico
establecido por la Ley y el Reglamento. Cabe precisar que una vez designados los
miembros de los órganos operadores, éstos son independientes de la entidad que los
propuso y sólo pueden ser removidos por causales legales. De ahí que la eficacia del
SINEACE dependerá, en un alto grado, de la idoneidad de las personas que integren sus
órganos operadores.

El ente máximo del Sistema lo constituye el Consejo Superior, el cual está integrado por
los tres Presidentes de los órganos operadores antes mencionados y tiene por función
primordial articular el Sistema. Los órganos operadores, por ser los entes especializados,
se ocuparán de la regulación de los temas técnicos propios de la etapa o subetapa
educativa que le corresponda.

4. La tercerización de las funciones

La Ley 28740 establece que los órganos operadores autorizarán y registrarán a entidades
especializadas en evaluación con fines de acreditación. También establece que se

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autorizará a los Colegios Profesionales para que otorguen la certificación de
competencias profesionales. De ambas disposiciones se desprende que el SINEACE no
asumirá directamente la función evaluadora con fines de acreditación ni de certificación
sino que deberá supervisar a aquellas entidades especializadas a las que haya autorizado
para hacerlo.

Esta decisión del Legislativo, puede facilitar la ejecución de los procesos sin incrementar
la burocracia estatal, pero como es obvio, la calidad de los procesos y sus resultados
dependerá, significativamente, de las medidas que el SINEACE adopte para asegurar
que las entidades evaluadoras o certificadoras autorizadas cuenten con las condiciones
requeridas para cumplir su labor con idoneidad y rigurosidad y que lo hagan así, en todos
los casos y, a lo largo del tiempo que hagan uso de su autorización.

En este sentido, el Reglamento establece una serie de requisitos para que las entidades
especializadas sean autorizadas y también establece la posibilidad de aplicar sanciones,
en caso que se detecten irregularidades en el ejercicio de la función. Los requisitos
establecidos incluyen la certificación por parte del SINEACE de los evaluadores
(metodólogos en evaluación) de estas entidades. En el caso de la certificación, también
se plantea que los Colegios Profesionales cumplan con ciertos requisitos. Ello tiene por
finalidad, evitar que la certificación otorgada por uno u otro Colegio Profesional respondan
a criterios diversos, donde algunos sean resultado de evaluaciones de desempeño
sumamente rigurosas mientras que en otros casos se convierta en un simple trámite más.
Consideramos que en este caso la vinculación entre el SINEACE y los Colegios, si bien
se restringe a la función certificadora (pues su autonomía en relación a las demás
funciones que sus leyes les asignan no tendría porque verse afectada), podría propiciar el
debido fortalecimiento técnico y ético de algunos Colegios que, no obstante ser por ley los
vigilantes del ejercicio ético de la respectiva profesión, en la práctica, ni siquiera son
representativos de su gremio profesional (situación que convierte prácticamente en letra
muerta, su correspondiente ley de creación).

Existe, sin embargo, una diferencia sustancial entre las entidades evaluadoras con fines
de acreditación de las entidades evaluadoras con fines de certificación, pues mientras que
la evaluación con fines de acreditación implica la elevación de un informe de evaluación
externa al órgano operador para que éste acredite, la evaluación con fines de certificación
concluye con el pronunciamiento de la entidad evaluadora la cual también certifica.

5. Definición de funciones del SINEACE

Las funciones fundamentales encomendadas al SINEACE se desprenden del propio

nombre del Sistema es decir son la evaluación con fines de acreditación y la evaluación
con fines de certificación.

La acreditación es el reconocimiento público y temporal otorgado por el Estado a una

Institución o programa educativo que ha participado en un proceso de evaluación de su
gestión pedagógica institucional y administrativa. Existen grandes avances en los países
de la región, en materia de acreditación de instituciones educativas, que han servido de
base para la amplia regulación de la figura. La acreditación debe promover procesos de
mejora continua en las instituciones educativas, basados en estándares de calidad
mínima (acreditación obligatoria) o de alta calidad (acreditación voluntaria), y como se
desprende de la propia definición, la intención es reconocer esas mejoras y destacar ante
la población a las instituciones educativas que logren alcanzar el estándar.

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La certificación de competencias, es el reconocimiento oficial de las competencias
profesionales o laborales adquiridas por los individuos, dentro o fuera de las instituciones
educativas. Este reconocimiento supone la evaluación individual especializada realizada,
a solicitud del interesado, salvo mandato imperativo de la ley, de acuerdo a los
procedimientos previamente aprobados por alguna institución avalada por el Estado. Los
beneficios de la certificación de competencias son diversos: por un lado permiten a los
ciudadanos que se han formado fuera de las instituciones educativas, ya sea de modo
autodidacta o a través de las organizaciones de educación comunitaria, agenciarse de
una constancia oficial que facilite su incorporación al mercado de trabajo y de otro lado,
conceden a la población beneficiaria del servicio, una herramienta para protegerse del
ejercicio no calificado de una determinada profesión u oficio.

En este mismo contexto, la renovación periódica de la certificación y de la acreditación

basada necesariamente, en una nueva evaluación, garantiza a los usuarios de
determinados servicios que la persona o institución educativa que los brinda mantiene los
estándares de calidad socialmente aceptados.

6. Acciones pendientes

Además de las acciones administrativas propias del inicio de operaciones de cualquier

organización (aprobación del reglamento de organización y funciones y el manual
correspondiente entre otros), los órganos operadores del SINEACE tienen que cumplir
con las siguientes acciones :

6.1. Generar cultura de calidad

La primera disposición complementaria y transitoria del reglamento del SINEACE indica

que los órganos operadores durante los tres primeros años de su funcionamiento
difundirán los objetivos y funciones del SINEACE. Sobre el particular, consideramos
indispensable que como parte de este proceso, los órganos operadores expongan con
objetividad y realismo su plan de acción nacional, el cual deberá contemplar metas
razonablemente alcanzables por etapas que permitan a la población conocer la verdadera
viabilidad de las expectativas que nos han sido generadas en relación al impacto que
tendrán las acciones del SINEACE en la calidad de nuestro sistema educativo.

Resulta conveniente enfatizar que la dación de la Ley si bien es necesario para la

formalización de una política pública, no es determinante en cuanto a su existencia o
cumplimiento, pues el proceso de promoción de la cultura de calidad2, no va a ser
generada por mandato de la ley sino con el esforzado concurso de todos los actores que
participan en el proceso educativo, y que exceden en mucho, a las instituciones
educativas propiamente dichas o a los organismos operadores del SINEACE3.

2
El inciso a) del artículo 16 de la LGE restringe la promoción de la cultura de la calidad a las instituciones
educativas y a los docentes, creemos que esta función debería alcanzar a la comunidad en general.
3
La LGE en el artículo 22 introduce al marco legal el concepto de sociedad educadora y en los artículos 46 a
48 a la educación comunitaria que en la educación superior tiene un gran número de instituciones que la
realizan y cuyos procesos, no van a ser evaluados por los organismos operadores del SINEACE.

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El SINEACE para generar un cambio social requerirá del compromiso de educadores,
educandos, y sociedad en general, así como la valoración de las muchas iniciativas de
evaluación de la calidad de carreras y de competencias profesionales iniciadas por
instituciones educativas (aislada o asociadamente) o Colegios Profesionales que se
vienen desarrollando, sin necesidad de una ley, con excelentes resultados. La cultura de
calidad implica: definir calidad, ofrecerla y exigirla. Por tanto, al margen de la dación de la
Ley, nuestra comunidad tiene un largo camino que recorrer.

6.2. Elaboración de criterios de evaluación y estándares de acreditación de instituciones

La evaluación de la calidad de acuerdo al paradigma que hoy manejamos requiere de

estándares de evaluación que marquen el norte de lo que es considerado socialmente
como calidad del servicio educativo. En general, el seguimiento realizado respecto de las
experiencias de entes afines al SINEACE tales como el Consejo Nacional de Acreditación
(CNA) de Colombia, el Consejo Nacional del Acreditación Universitaria (CONEAU) de
Argentina y la Comisión Nacional de Acreditación de Chile, sumados a las experiencias
acumuladas por entidades locales como las Asociaciones de Facultades (de enfermería,
medicina y obstetricia, entre otros), nos permiten afirmar que los procesos para la
elaboración participativa de estándares para la acreditación de instituciones educativas
requieren de acciones que garanticen su legitimidad técnica y política que exigen la
inversión de varios meses. Es importante indicar que si bien existe un buen número de
herramientas para la acreditación de instituciones educativas, validados en otros países,
éstos no deberían ser aplicados en el Perú, sin una previa socialización para la
adaptación a nuestra realidad.

La acreditación es una necesidad nacional e internacional, preocupantemente postergada

en nuestro país, señal de ello la encontramos en los acuerdos en ejecución del
MERCOSUR EDUCATIVO entre los que se encuentra el MEXA (Mecanismo Experimental
para la Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de grado
universitario), el cual se ha venido trabajando desde el año 1991 y que exige, entre otras
cosas, la existencia en los países de una Agencia Nacional de Acreditación (ANA) que
tiene que ser de derecho público, pluripersonal y autónoma que represente al Estado.
Cómo es obvio, el SINEACE y sus órganos desconcentrados conforman a la agencia
nacional de acreditación del Perú, pero el ejercicio de sus funciones aún está muy lejos de
alcanzar a sus pares de la región.

6.3. Autorización a entidades evaluadoras

La autorización de las entidades evaluadoras con fines de acreditación y certificación, en

las cuales descansa gran parte de los procesos que llevará a cabo el SINEACE, requieren
la capacitación y certificación de evaluadores por parte de los órganos operadores,
proceso que, de acuerdo a las prácticas internacionales, requiere además de una
preparación compleja de instrumentos que también tomará su tiempo, más aún si
tenemos en cuenta que la capacitación y certificación de evaluadores para ser efectiva
debe tener alcances nacionales y numéricamente significativos. Luego de ello, tendremos
por delante los propios procesos de identificación de competencias para la certificación
que deberán llevar a cabo las entidades evaluadoras con fines de certificación.

6.4. La coordinación con otras instancias públicas y privadas

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Muchas de las funciones vinculadas a la calidad de las instituciones educativas son
ejercidas por instancias públicas distintas al SINEACE (Ministerio de Educación,
Direcciones Regionales de Educación, CONAFU, entre otras), asimismo dada la
condición voluntaria del acceso a los procesos de acreditación y certificación, el éxito de
las actividades del SINEACE dependerá de la eficacia de sus estrategias de motivación
orientadas a fomentar la participación de los actores.

Consideramos que en este aspecto, es muy importante que el SINEACE dedique sus
primeros esfuerzos para sensibilizar a la comunidad de la participación activa que deben
tener a favor de la elevación de la calidad de la educación y la formación profesional en el
Perú. Adicionalmente, debe promover la acción conjunta y coordinada de las diversas
instituciones públicas a favor de la calidad de la educación, el ejercicio profesional y
desempeño laboral, evitando la duplicidad de funciones y el desperdicio de los recursos
públicos.

7. La pugna entre lo técnico y lo político

Desde un punto de vista netamente técnico, y a riesgo de ser políticamente desacertados,

debemos enfatizar que el inicio de operaciones del SINEACE no será la varita mágica
que solucione los problemas de calidad de nuestro sistema educativo. De hecho la
finalidad de “garantizar la calidad de las instituciones educativas” mencionado en el
artículo 5 de la Ley es extremadamente ambicioso para un solo un organismo como el
SINEACE el cual, fundamentalmente, debería brindar los elementos técnicamente
sustentados para que junto con otras instancias públicas se adopten las medidas
correctivas que resulten pertinentes para superar los problemas de calidad que están
afectando nuestro sistema educativo.

En este contexto, preocupa la emisión de normas que desconociendo los plazos dados
por las normas previas para acciones preparatorias de las funciones fundamentales del
SINEACE, impongan a los órganos operadores acelerar la aprobación de estándares de
evaluación de las instituciones educativas4. Dichas normas no tiene en consideración lo
siguiente:

1. Tanto el CONEACES como el CONEAU son órganos operadores de un

organismo mayor que es el SINEACE el cual está constituido por tres órganos
operadores no dos. Los tres órganos operadores de acuerdo a la Ley 28740 son el
CONEAU, el CONEACES y el IPEBA. La norma bajo análisis no hace mención
alguna al IPEBA con lo que se está ignorando la integralidad con la que fue
concebido el Sistema.

2. El SINEACE es conducido por un Consejo Directivo integrado por los tres

presidentes de los órganos operadores los cuales deben designar entre ellos al
Presidente del SINEACE quien es el responsable de la política nacional del
sistema.

4
Nos referimos concretamente al decreto legislativo 998 que establece la obligación del CONEACES y el
CONEAU de aprobar los estándares de calidad de las instituciones formadores de docentes en el plazo de 90
días. Una vez aprobados los estándares, de conformidad con lo establecido en la Primera DCT del reglamento
de la ley del SINEACE, las instituciones formadoras de docentes tendrían el plazo de un año para
acreditarse.

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 3. No obstante que el Reglamento de la Ley del SINEACE establece que cada
órgano operador tiene personería jurídica de derecho público interno (lo que
podría no corresponder al espíritu de la Ley 28740), también es cierto que la Ley
que es superior a su Reglamento indica que el Consejo Directivo del SINEACE es
el “Ente rector del Sistema” y es el que define los criterios que deberán utilizarse
para la acreditación de la calidad educativa (artículo 6 y 9 de la Ley 28740).

4. El plazo establecido en el reglamento de la Ley para que las instituciones

formadoras de docentes acrediten coincide con el plazo que normalmente duran
los procesos de autoevaluación - para poder saber si se cumple o no con cualquier
estándar, por lo que promover la aprobación de estándares bajo condiciones que
no permitan la previa socialización a nivel nacional de los mismos, constituye una
invitación a privilegiar la evaluación formal sobre una evaluación real de las
instituciones formadoras de docentes5.

Reflexiones finales

Las normas que regulan las actividades del SINEACE tiene varias debilidades pues le ha
encomendado proceso que por su urgencia debieron haber quedado en manos de otras
instancias - por lo menos hasta que el SINEACE haya logrado una adecuada solvencia
técnica y un significativo respaldo social. Los procesos que le han sido encomendados de
acuerdo a la experiencia de otros países como Colombia y Chile son lentos y precipitarlos
solo pondrían en peligro su credibilidad y eficacia.

Debemos ser consientes que gran parte de los problemas que aquejan a nuestra
sociedad se agudizan o mantienen a causa no sólo de la desidia de algunas autoridades,
sino también, de la indiferencia que proviene de la comunidad. La calidad educativa no es
la excepción a esta afirmación y todos debemos sentirnos responsables de ella. En
consecuencia, esperamos que el SINEACE (incluyendo al IPEBA) inicie actividades
plenas, en breve, y lo haga abriendo sus puertas a la población e instituciones
interesadas. Con ello, se fortalecerá la oportunidad que desde siempre hemos tenido
todos, de contribuir a la superación de la crisis de calidad educativa en beneficio de las
futuras generaciones de nuestro país.

5
Nos referimos a que sin plazo previo para socializar estándares y con plazo tan breve para acreditar se
levanta la amenaza de que los procesos de adecuación al estándar se den sin la debida consistencia
convirtiéndose en un proceso meramente formal con recolección de muchos documentos y poca aplicación
de indicadores cualitativos, lo que le restaría legitimidad a la acreditación.

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