TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO-TC-04293/11 Constitucional. Administrativo. Poder Executivo Municipal. Administrao Direta. Prefeitura de Olho dgua. Prestao de Contas Anual relativa ao exerccio de 2010. Prefeito. Agente Poltico. Contas de Governo. Apreciao da matria para fins de emisso de PARECER PRVIO. Atribuio definida no art. 71, inciso I, c/c o art. 31, 1, da Constituio Federal, no art. 13, 1, da Constituio do Estado da Paraba, e no art. 1, inciso IV da Lei Complementar Estadual n 18/93 EMISSO DE PARECER FAVORVEL APROVAO DAS CONTAS, exerccio 2010. Encaminhamento considerao da egrgia Cmara de Vereadores de Olho dgua. Atravs de Acrdo em separado, atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba, e no art. 1, inciso I, da Lei Complementar Estadual n 18/93: regularidade com ressalvas das contas de gesto, atendimento parcial s exigncias da LRF, aplicao de multa ao gestor, comunicao Receita Federal do Brasil e recomendaes atual Administrao do Poder Executivo.

PARECER PPL-TC-0244/12
RELATRIO Tratam os autos do presente processo da anlise da Prestao de Contas do Municpio de Olho dgua, relativa ao exerccio financeiro de 2010, de responsabilidade do Prefeito e Ordenador de Despesas, Sr Francisco de Assis Carvalho. A Diviso de Acompanhamento da Gesto Municipal V DIAGM V, com base nos documentos insertos nos autos, emitiu relatrio inicial de fls. 115/129, em 01/06/2012, evidenciando os seguintes aspectos da gesto municipal: 1. Sobre a gesto oramentria, destaca-se: a) o oramento foi aprovado atravs da Lei Municipal n. 24/09, de 31 de dezembro de 2009, estimando receita e fixando despesa em R$ 9.174.080,00, como tambm autorizando abertura de crditos adicionais suplementares em 50% da despesa fixada na LOA; b) durante o exerccio, somente foram abertos crditos adicionais suplementares, no montante de R$ 2.982.269,00, tendo como fonte de recursos anulao de dotaes; c) a receita oramentria efetivamente arrecadada no exerccio totalizou o valor de R$ 8.312.791,12, inferior em 9,39% do valor previsto no oramento; d) a despesa oramentria realizada atingiu a soma de R$ 8.046.976,66 inferior em 12,29% do valor previsto no oramento; e) o somatrio da Receita de Impostos e das Transferncias RIT atingiu a soma de R$ 5.630.045,32; f) a Receita Corrente Lquida - RCL alcanou o montante de R$ 7.883.821,12. 2. No tocante aos demonstrativos apresentados: a) o Balano Oramentrio Consolidado apresenta superavit equivalente a 3,20% da receita oramentria arrecadada; b) o Balano Financeiro registrou saldo para o exerccio seguinte, no valor de R$ 428.004,14, distribudos entre Caixa e Bancos, nas propores de 5,12% e 94,88%, respectivamente; c) o Balano Patrimonial evidenciou deficit financeiro, no valor de R$ 1.053.483,29; 3. Referente estrutura da despesa, apresentou a seguinte composio: a) as remuneraes dos Vereadores foram analisadas junto com a Prestao de Contas da Mesa da Cmara Municipal;

PROCESSO-TC-04293/11

b)

os gastos com obras e servios de engenharia, no exerccio, totalizaram R$ 254.776,26 correspondendo a 3,17% da Despesa Oramentria Total (DORT), pago integralmente no exerccio.

4. Quanto aos gastos condicionados: a) a aplicao de recursos do FUNDEB, na remunerao e valorizao dos profissionais magistrio (RVM), atingiu o montante de R$ 859.918,68 ou 63,37% das disponibilidades FUNDEB (limite mnimo=60%); b) a aplicao, na manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), alcanou o montante R$ 1.331.174,11 ou 23,64% da RIT (limite mnimo=25%); c) o Municpio despendeu, com sade, a importncia de R$ 448.491,71 ou 7,97% da RIT; d) as despesas com pessoal da municipalidade alcanaram o montante de R$ 4.787.077,20 60,72% da RCL (limite mximo=60%); e) as despesas com pessoal do Poder Executivo alcanaram o montante de R$ 4.450.863,73 56,46% da RCL (limite mximo=54%).

do do de

ou ou

Considerando as falhas apontadas pelo rgo de Instruo em seu relatrio inicial e atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou, em 04/06/2012 (fls. 130), a notificao do Sr. Francisco de Assis Carvalho, gestor do municpio. O interessado, por intermdio de representante legal, aps pedido e deferimento de dilao de prazo para manifestao, fez acostar aos autos justificativas, acompanhadas de documentao de suporte1. Depois de compulsar detidamente a pea defensria, a Auditoria externou entendimento, em 13/09/2012, atravs de relatrio (fls. 881/896), mantendo as seguintes irregularidades atribudas ao exerccio de 2010, sob responsabilidade do ento Prefeito, Sr Francisco de Assis Carvalho: 1. Execuo de apenas 31,01% da despesa de capital, caracterizando uma baixa taxa de investimento pblico, comprometendo a infraestrutura municipal, que j precria; 2. No contabilizao de despesa oramentria, maculando a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao equilbrio entre as receitas e despesas e limites de pessoal, no valor de R$ 169.951,93, infringindo os art. 35 e 50 das leis 4.320/64 e 101/2000, respectivamente; 3. Elevado deficit financeiro no valor de R$ 1.223.435,22, podendo comprometer exerccios futuros; 4. Precariedade no funcionamento do Conselho do FUNDEB, comprometendo a fiscalizao dos recursos do fundo; 5. Aplicao de apenas 23,72% de receitas de impostos e transferncias em manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental. Instado a manifestar-se, o Ministrio Pblico emitiu o Parecer n 01.361/12 (fls. 898/902), da lavra da ilustre Procuradora-Geral Isabella Barbosa Marinho Falco, acompanhando o posicionamento do rgo de Instruo, propugnando no sentido de que esta Egrgia Corte decida pelo(a): a) Emisso de parecer contrrio aprovao das contas de governo em anlise, de responsabilidade do Sr. Francisco de Assis Carvalho, relativas ao exerccio de 2010; b) Julgamento pela irregularidade da Prestao de Contas de Gesto do Sr. Francisco de Assis Carvalho, exerccio 2010; c) Declarao de atendimento parcial aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal; d) Aplicao de multa quela autoridade por transgresso a normas constitucionais e legais, nos termos dos arts. 55 e 56, da Lei Orgnica desta Corte (LC n 18/93); e) Recomendao administrao municipal no sentido de guardar estrita observncia s normas consubstanciadas na Constituio Federal, em especial aos princpios norteadores da Administrao Pblica, assim como s normas infraconstitucionais pertinentes, bem como, especialmente, relativos aos casos apontados neste Parecer;

Doc. TC 15.856/12.

PROCESSO-TC-04293/11

O Relator fez incluir o feito na pauta da presente sesso, com as intimaes de praxe.

VOTO DO RELATOR Sem maiores digresses, passarei a comentar individualmente as impropriedades acusadas pela Unidade Tcnica de Instruo, relacionadas ao perodo administrativo do Sr. Francisco de Assis Carvalho a frente do Poder Executivo local, para, ao final, emitir juzo de valor sobre as contas em apreo. Execuo de apenas 31,01% da despesa de capital, caracterizando uma baixa taxa de investimento pblico, comprometendo a infraestrutura municipal, que j precria. Segundo o exrdio, a despesa de capital fixada importou em R$ 2.481.200,00, todavia, a execuo oramentria dos gastos da espcie no superou a quantia de R$ 769.388,16. Em outras palavras, o desembolso de natureza de capital correspondeu a to somente 31,01% do montante estipulado na Lei dos Meios. Sem embargos, bom frisar que, no Brasil, a pea oramentria, embora seja instrumento de planejamento indispensvel, no goza de status impositivo. Representa autorizao concedida pelo Legislativo ao Executivo para bem aplicar os recursos pblicos arrecadados. No se pode perder de vista que a anuncia parlamentar oramentria no carrega consigo o poder de obrigacional de sua realizao nos moldes ali permitidos. Nem poderia ser diferente. A elaborao, discusso e votao do oramento, malgrado baseados, supostamente, em critrios tcnicos e polticos, ocorrem em momentos que antecedem a realizao propriamente dita. Nesta ltima fase (execuo), os acontecimentos podem conduzir ao distanciamento da situao inicialmente idealizada/planejada, bem como, outras necessidades sociais mais prementes exsurgem, forando a alteraes oramentrias. Da a existncia de mecanismos como a abertura de crditos adicionais para a promoo dos ajustes reclamados. Nessa senda, no seria irregular o desencaixe financeiro, em determinados elementos de despesas, aqum ou alm do previsto na edio da LOA. Pensar de maneira diversa por amarras descabidas fluidez dos movimentos oramentrios. Idntico pensamento compartilhado pelos rgos Auditor e Ministerial que mantiveram a eiva apenas no intuito de alertar ao gestor para a necessidade de envidar esforos no sentido de melhorar a infraestrutura do Municpio. Na nossa tica, o equvoco tem origem no processo de feitura da Lei Oramentria Anual, que no cercada dos devidos cuidados e cautelas. Ao prever as possveis receitas, o Executivo incorpora s estimativas o recebimento de recursos provenientes de transferncias voluntrias (convnios), em fase ainda de celebrao, que muitas vezes sequer chegam a termo, provocando frustrao na arrecadao. Em outras ocasies, o ajuste de cooperao mtua j fora at firmado, porm, a liberao da parcela financeira sofre retardo, adentrando aos cofres da Edilidade em instante posterior quele esperado. Como resultado desta atitude pouco prudente, as receitas de capital se realizam em descordo com a previso, impactando direta e negativamente nas aes previamente oradas. Dito isso, para alm das recomendaes propostas pela Instruo e Parquet, o Executivo de Olho Dgua carece de ser advertido para o dever de bem conduzir as etapas de confeco do projeto de lei oramentria, arrimado e observando critrios tcnicos exigidos para trabalhos da espcie. - No contabilizao de despesa oramentria, maculando a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao equilbrio entre as receitas e despesas e limites de pessoal, no valor de R$ 169.951,93, infringindo os art. 35 e 50 das leis 4.320/64 e 101/2000, respectivamente. Em sede de Relatrio de Anlise de Defesa, a Auditoria sustentou que o resultado da aplicao da alquota contributiva patronal (22%) sobre o total da despesa com pessoal (Vencimentos e Vantagens Fixas, R$ 3.561.303,49; Contratos por Tempo Determinado, R$ 106.073,47) importaria em R$ 806.822,93. Doutra banda, a Prefeitura registrou como encargos previdencirios a quantia da R$

PROCESSO-TC-04293/11

636.871,00, restando pendentes de contabilizao a cifra de R$ 169.951,93, correspondendo a 21,06% do montante calculado como devido. Diuturnamente, tenho defendido que a estimativa proclamada pela Unidade de Instruo, embora possa servir de parmetro razovel de comparao, no contempla os requisitos suficientes para ser tratada como certa e lquida. Para chegarmos ao salrio-contribuio, sobre o qual incide a alquota previdenciria, imperioso expurgar as parcelas descritas no 9, art. 28, da Lei n 8.212/91. Ademais, necessrio se faz compensar os valores pagos a ttulo de salrio-famlia e salrio-maternidade em relao quantia calculada como contribuio previdenciria patronal devida. Se considerarmos que o Corpo Tcnico, in casu, no observa tais mandamentos, a apurao inquinada representa mera previso, no podendo ser tomada como peremptria. Sem as excluses preditas, a importncia calculada sempre estar em volume maior do que o realmente devido, obrigando-nos ao paciente exerccio de ponderao acerca da situao ftica. Amparado nas constataes arroladas, este Pleno tem mitigado a orientao contida no Parecer Normativo PN TC n 52/04, no qual dispe que o recolhimento previdencirio a menor motivo hbil para emisso de parecer contrrio aprovao de contas, desde que esta seja a nica falha a manchar as contas apresentadas e, cumulativamente, que o total recolhido supere a marca de 50% do apurado. Ambas as premissas so visualizadas no caso em anlise, merecendo o gestor o benefcio j concedido em ocorrncias similares, sem prejuzo da comunicao Receita Federal do Brasil e aplicao de multa pessoal. - Elevado deficit financeiro no valor de R$ 1.223.435,22, podendo comprometer exerccios futuros. Segundo o Balano Patrimonial, o ativo financeiro, ao final do exerccio, foi superado pelo passivo financeiro em R$ 1.223.435,22, ou seja, as despesas de curto prazo no possuam lastro financeiro suficiente para suport-las. O art. 42, da Lei Complementar n 101/00, veda, expressamente, ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Da exegese do disposto, extrai-se que a responsabilidade fiscal tem, por finalidade precpua, a manuteno do equilbrio das contas pblicas. Ao assumir compromissos em descompasso com as receitas auferidas, a Administrao passa a financiar o seu custeio com a crescente inscrio de Restos a Pagar, contribuindo para o incremento da dvida municipal e, no vertente caso, comprometendo a sade financeira do sucessor. Malgrado a especificidade do preceptivo mencionado, bom deixar assente que a Lei de Responsabilidade Fiscal apregoa o equilbrio econmico-financeiro durante toda gesto e no apenas nos ltimos meses de mandato. Portanto, entendo cabvel recomendar o atual Prefeito com vista a executar o oramento com parcimnia, analisando o fluxo de caixa da Edilidade de maneira a no incorrer em insuficincia financeira. - Precariedade no funcionamento do Conselho do FUNDEB, comprometendo a fiscalizao dos recursos do fundo. Reza a pea inaugural que o Conselho do FUNDEB, durante todo o exerccio, apenas uma reunio foi realizada, fato que demonstraria a precariedade do funcionamento fiscalizatrio do rgo colegiado. Sobre a citada pecha, muito apropriada a manifestao ofertada pelo Ministrio Pblico Especial de Contas, com a qual comungo e estampo-a, in litteris:
..., vale registrar que, os Conselhos Deliberativos so rgos de aprimoramento do controle social da gesto pblica, por isso, recomendvel eficcia, efetividade e eficincia em seu funcionamento, para isso, sendo necessria a realizao de reunies mensais, conforme previso legal, para discutir matrias de suas competncias. Estas medidas, contudo, no devem ser dirigidas ao gestor municipal, a quem cabe oferecer condies para o funcionamento do Conselho, porm, a ele no se pode imputar a

PROCESSO-TC-04293/11

responsabilidade pela deficiente atuao, responsabilidade esta de todos os componentes do Conselho.

- Aplicao de apenas 23,72% de receitas de impostos e transferncias em manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental. A Constituio Cidad, em seu art. 212, assim determina:
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.

O Constituinte, de forma acertada, quando elevou a Educao a direito fundamental subjetivo, tratou de assegurar, em todos os nveis da Federao, recursos mnimos a Ela destinados na expectativa de proporcionar amplo e irrestrito acesso a todos os cidados a um sistema educacional qualitativo e quantitativamente suficiente. Da leitura aodada dos relatrios encartados no vertente processo, conclui-se que a Administrao Municipal falhou na tentativa de garantir o piso de aplicao em aes de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino - MDE. Ao examinarmos com maior rigor os argumentos apresentados pela defesa, percebemos que o interessado fez aluso a gastos com parcelamentos previdencirios referentes Educao, pagos nesse exerccio conta do FPM (c/c n 01.311-0), no valor de R$ 168.268,00, inscritos na Funo 28 Encargos Especiais, no admitidos pela Unidade Tcnica. A rejeio dos argumentos propostos foi motivada pela falta de detalhamento das parcelas apresentadas, dificultando a aferio do vnculo com a MDE, e por se tratar de despesas relacionadas a exerccios pretritos. Alguns esclarecimentos se mostram urgentes. As despesas totais com remunerao de pessoal alcanaram R$ 3.667.376,96 (Vencimentos e Vantagens Fixas, R$ 3.561.303,49; Contratos por Tempo Determinado, R$ 106.073,47), desse total R$ 1.676.561,41 (Vencimentos e Vantagens Fixas, R$ 1.645.417,08; Contratos por Tempo Determinado, R$ 31.144,33) registrado na Funo Educao. Portanto, os gastos com pessoal da Educao correspondem a 45,71% do montante total atribudo Edilidade. Importante tambm trazer baila que, segundo o SAGRES, o Poder Executivo Municipal empenhou/pagou R$ 389.555,40 referentes dvida parcelada junto ao INSS, contabilizada na Funo Encargos Especiais, cujos recursos utilizados para adimplemento tiveram origem no Fundo de Participao dos Municpios FPM. No se pode olvidar que as obrigaes previdencirias so diretamente proporcionais ao volume remuneratrio dos servidores. Quanto mais se paga ao funcionalismo, mais se deve ao rgo previdencirio. Sendo assim, a lgica matemtica nos permite aplicar o percentual de equivalncia das despesas de pessoal da Educao (45,71%) quantia paga a ttulo de dvida parcelada com o INSS (R$ 389.555,40), para obtermos a representao numrica aproximada desta Funo (R$ 178.065,77). A importncia da obtida em muito se assemelha com aquela apresentada pela tese defensria (R$ 168.268,00), estando, a meu ver, superados os detalhamentos vindicados. No que tange a pretensa impossibilidade de aceitao desses dispndios para fins de apurao da MDE, por se referirem a exerccios passados, vale ressaltar que este Plenrio admite tal incluso, haja vista os diversos entendimentos manifestados na apreciao das contas do Governo Estadual, ao longo dos anos. Para bem ilustrar a afirmao nuper, trago excerto do voto por mim proferido na Prestao de Contas do Estado (exerccio 2008, Processo TC n 2023/09), acompanhado, maioria, pelos Membros deste dignssimo Sindrio, verbis:
O inciso VII, do art. 70, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), assim dispe: Art. 70. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se destinam a: (...) VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

PROCESSO-TC-04293/11

A inteligncia do preceptivo acima cristalina quando compreende, para fins de aplicao em MDE, o pagamento de parcelamentos vinculados s dvidas que foram contradas para o atendimento do disposto no artigo 70 da LDB. Desta feita, no que tange ao passivo parcelado junto ao INSS, importa esclarecer que este representado por contribuies previdencirias patronais de exerccios anteriores, ligadas UEPB, no recolhidas tempestivamente. No mesmo norte, as dvidas referentes ao FUNDEF apresentam seu nascedouro em emprstimos concedidos pelo Governo Federal para cobrir perdas incorridas pelos Estados em perodos pretritos. Por entender que as dvidas aqui tratadas, quais sejam: INSS, CAGEPA e FUNDEF, derivam de aes enquadradas nos incisos do art. 70 da LDB, de exerccios anteriores, levando-se em conta o que reza o inciso VII, do citado art., e, considerando ser pacfica a jurisprudncia deste Tribunal Pleno, desde perodo anterior ao exerccio financeiro de 2000, no tocante incluso dos pr-falados dispndios para fins de aplicao em MDE, fao, invocando o Princpio da Segurana Jurdica, constar no cmputo da aludida aplicao constitucional as obrigaes adrede descritas, cuja soma importa em R$ 18.071 mil.

Destarte, ao incluir as despesas com parcelamento previdencirio indicadas pelo defendente (R$ 168.268,00) ao montante apurado pela Auditoria (R$ 1.335.174,11), chegar-se- a aplicaes em MDE na cifra de R$ 1.503.442,11, correspondendo a 26,70% da receita de impostos e transferncias. De acordo com a anlise informada, o limite constitucional estabelecido fora superado. Encimado em todos os comentrios extensamente explanados, voto pela emisso de Parecer Favorvel Aprovao das Contas Anuais da PM de Olho Dgua, exerccio de 2010, sob a responsabilidade do Sr Francisco de Assis Carvalho e, em Acrdo separado, pelo (a): 1) 2) 3) Julgamento regular com ressalvas das contas de gesto do Sr. Francisco de Assis Carvalho, na qualidade de Prefeito Constitucional de Olho Dgua; Declarao de atendimento parcial aos preceitos da LRF; Aplicao de multa ao Sr. Francisco de Assis Carvalho, Prefeito Municipal de Olho Dgua, no valor de R$ 2.000,00, com supedneo nos incisos II art. 56, da LOTCE/PB, assinando-lhe o prazo de 60(sessenta) dias para recolhimento ao Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal mediante a quitao de Documento de Arrecadao de Receitas Estaduais (DAE) com cdigo 4007 Multas do Tribunal de Contas do Estado , sob pena de cobrana executiva, desde logo recomendada, inclusive com interferncia do Ministrio Pblico, nos termos dos pargrafos 3 e 4, do artigo 71 da Constituio do Estado; Comunicao Receita Federal do Brasil acerca das possveis falhas no recolhimento previdencirio patronal; Recomendao ao atual Alcaide no sentido de dar devida ateno a elaborao do projeto de lei oramentria, notadamente, utilizando-se de firmes critrios tcnicos para previso da receita de capital; Recomendao o atual Prefeito com vista a executar o oramento com parcimnia, analisando o fluxo de caixa da Edilidade de maneira a no incorrer em situao de desequilbrio financeiro.

4) 5)

6)

DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE - PB Vistos, relatados e discutidos os autos do PROCESSO-TC-04293/11, os Membros do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA (TCE-Pb), unanimidade, com impedimento declarado do Conselheiro Antnio Nominando Diniz Filho, na sesso realizada nesta data, decidem EMITIR E ENCAMINHAR ao julgamento da Egrgia Cmara Municipal de Olho Dgua, este PARECER FAVORVEL aprovao da Prestao de Contas do Prefeito Municipal de Olho Dgua, Sr Francisco de Assis Carvalho, relativa ao exerccio de 2010.

PROCESSO-TC-04293/11

Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 12 de dezembro de 2012

Conselheiro Fernando Rodrigues Cato Presidente

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Conselheiro Arnbio Alves Viana

Conselheiro Umberto Silveira Porto

Conselheiro Arthur Paredes Cunha Lima

Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes Fui presente, Isabella Barbosa Marinho Falco Procuradora-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-Pb

Em 12 de Dezembro de 2012

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira RELATOR

Cons. Andr Carlo Torres Pontes CONSELHEIRO

Cons. Arthur Paredes Cunha Lima CONSELHEIRO

Cons. Umberto Silveira Porto CONSELHEIRO

Cons. Arnbio Alves Viana CONSELHEIRO

Isabella Barbosa Marinho Falco PROCURADOR(A) GERAL