El mayor tamao del Estado impuls a niveles rcord la presin tributaria en Argentina.

Una visin retrospectiva de los ltimos 13 aos, incluido 2012.

Por Nadin Argaaraz

Informe Econmico N 193

16 de Diciembre de 2012

Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Crdoba www.iaraf.org - Tel. (0351) 4815037 / 4825661 / 4824859- e-mail: contacto@iaraf.org ISSN 2250-7329

El mayor tamao del Estado impuls a niveles rcord la presin tributaria en Argentina.
Una visin retrospectiva de los ltimos 13 aos, incluido 2012.

Claves
En los ltimos aos, el tamao del Estado (nacional, provincial y municipal) evidenci un significativo crecimiento, del orden del 60% entre el 2002 y 2011. Al cierre del 2012, es posible estimar que ascendera al 42% del PIB, lo que implicara profundizar la fuerte expansin de la ltima dcada. El principal factor explicativo del crecimiento del tamao del Estado entre los aos 2000 y 2012 vendra dado por el concepto Transferencias Corrientes al Sector Privado, que le aportara la cuarta parte del aumento. Con una participacin del 22% y 20%, seguiran el Gasto en Personal y el Gasto en Seguridad Social. En efecto, las erogaciones de carcter corriente seran fundamentalmente las que impulsaron al tamao del Estado. Durante los ltimos aos, la contracara del gasto pblico ha sido la presin fiscal. De este modo, la presin tributaria efectiva (recaudacin en porcentaje del PIB) alcanz en el 2011 un 35% del PIB, un 54% ms alta que la del ao 2000. El significativo aumento de la presin fiscal refleja que el objetivo de suficiencia (recaudar recursos para el financiamiento del gobierno) es el primordial que ha tenido el esquema tributario de Argentina en los ltimos aos, por sobre los objetivos de eficiencia y equidad. Se espera que a fines del 2012 la presin fiscal alcance un nuevo mximo histrico, en torno al 37%. Al computar el impuesto inflacionario, dicho valor podra ascender al 39%, aproximadamente. La presin tributaria est siendo impulsada principalmente por impuestos que presentan una alta dosis de distorsin sobre la economa. En efecto, un 60% del incremento de la presin tributaria durante los ltimos 12 aos (9,6 puntos del producto, sin considerar la Seguridad Social), sera explicado por los Derechos de Exportacin, Impuesto al Cheque e Impuesto a los Ingresos Brutos. El esquema tributario argentino se ha desplazado en los ltimos aos hacia uno ms distorsivo. Ello queda puesto de manifiesto al observar que la recaudacin conjunta de Derechos de Exportacin, impuesto al Cheque, impuesto a los Ingresos Brutos e impuesto a los Sellos ms que duplic su peso dentro de la recaudacin consolidada (Nacin y provincias), entre los aos 2000 y 2011. La recaudacin provincial se apoya sustancialmente en impuestos a las transacciones, lo que la convierte en altamente procclica. Es por ello que ante la contraccin de los recursos propios, e incentivados por la merma en el envi de fondos federales, los gobiernos provinciales responden con nuevas subas de las alcuotas impositivas. En los distintos niveles de gobierno se va perfilando un cierre de 2012 caracterizado por una presin fiscal consolidada elevada y en ascenso. Ser primordial, entonces, tomar la decisin de avanzar en

algn momento hacia un sistema con mayor eficiencia, transparencia y equidad, tanto por el lado de los ingresos como del gasto pblico.

I. Introduccin:

La presin tributaria que ejerce el Estado argentino, en todos sus niveles de gobierno, viene evidenciando un crecimiento sostenido desde hace ya ms de una dcada. Esto permite inferir que durante los ltimos aos, el objetivo de suficiencia (recaudar recursos para el financiamiento del gobierno), se ha priorizado por sobre los restantes pilares de todo sistema tributario, a saber, eficiencia y equidad. Frente a este escenario, el presente anlisis aborda algunos aspectos que caracterizan esta temtica, tales como la evolucin de la presin tributaria efectiva en los ltimos aos, su nivel proyectado para fines de 2012, y la causa de su fuerte expansin. Los mismos cobran gran relevancia en el actual contexto de aumentos tributarios generalizados. Principalmente, a nivel provincial se han registrado significativos incrementos de impuestos durante el corriente ao.

II. Crecimiento del Gasto pblico: la causa bsica de la creciente presin tributaria

Analizar la presin tributaria de un pas requiere necesariamente de un estudio complementario sobre la performance del gasto pblico. ste constituye la principal causa de aumento de la presin tributaria, dado el condicionamiento que impone la necesidad de reunir recursos para su financiamiento. El gasto pblico consolidado incluye las erogaciones estatales de los tres niveles de gobierno: Nacin, provincias y municipios. En los ltimos aos, las estadsticas fiscales marcan un crecimiento significativo del gasto pblico argentino. En concreto, en el ao 2001 se alcanz un valor mximo, altamente difcil de financiar, hasta que la devaluacin del peso y la cada de las posibilidades de financiamiento, condujeron al Estado a reducir hasta el 25% su tamao en la economa en el 2002. No obstante, a partir de dicho ao el gasto pblico consolidado retom su senda ascendente, llegando a representar en el 2011 un 40% del PIB, lo que implic un aumento del orden del 60%.

Grfico N1. Evolucin del tamao del Estado

Gasto pblico consolidado en porcentaje del PIB.
45%
Gasto consolidado municipios

41,6% 39,7% 37,0% 36,7% 31,7% 33,0%

2,9% 3,4% 3,3% 2,7% 3,7%

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Gasto primario provincias (neto de transf.a munic.) Gasto Primario Nacin (neto de transferencias a provincias)

27,4%
2,8%

28,5%
2,9%

26,0% 24,6% 25,1%

2,3% 2,4% 2,6%

27,3%
2,8%

28,4%
2,9%

3,0%

16,4% 15,4% 14,7% 13,9%

13,4% 10,6% 11,3% 12,4% 12,8%

13,5%

12,3%

13,3% 10,6%

12,2%

12,3%

11,6%

12,2%

12,2%

12,0%

12,7%

15,4%

16,6%

18,9%

19,5%

20,6%

22,5%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.

La creciente preponderancia que adquiri el gasto pblico consolidado dentro del producto de la economa en los ltimos aos, implica hacia delante una restriccin de poltica econmica. Por un lado, impone la necesidad de reunir cada vez ms recursos, lo que dificulta la posibilidad de sostener el financiamiento del gasto sin generar condiciones negativas para la estabilidad y los niveles de actividad econmica. Por otro lado, dificulta una reforma tributaria, dado que la misma siempre tiene asociado un costo fiscal inicial. En funcin del ritmo de crecimiento que viene registrando el gasto nacional en lo que va del 2012 (28%), y suponiendo un aumento anual del gasto provincial y municipal en torno al 26%, es posible estimar que el tamao del Estado cerrara el 2012 cerca del 42% del PIB. Dicho valor, que superara los mximos registrados con anterioridad, implica profundizar la fuerte expansin de la ltima dcada. Es de gran relevancia analizar los factores que explicaran tan importante crecimiento del tamao del Estado (en el 2012 aumentara 14 puntos porcentuales respecto al 2000). El principal factor explicativo de este crecimiento en el gasto pblico sera el concepto Transferencias Corrientes al Sector Privado (que incluyen los subsidios a las empresas). stas aumentaran 3,6 puntos del PIB, y de este modo explicaran un 25% del crecimiento del tamao del Estado. Con una participacin del 22% y 20% en dicho crecimiento, seguiran el Gasto en Personal y el Gasto en Seguridad Social, cuyos aumentos ascenderan a 3,2 y 2,9 puntos del PIB, respectivamente. En conjunto, estas partidas explicaran ms de la mitad del crecimiento en la importancia relativa del 4

gasto pblico dentro de la economa en los ltimos 12 aos. De esto se deriva que las erogaciones de carcter corriente seran fundamentalmente las que impulsan al tamao del Estado. Grfico N2. Factores explicativos del crecimiento del gasto pblico entre 2000 y 2012.
Aumentos en puntos porcentuales del PIB.
GASTO PRIMARIO Transferencias Corrientes al S. Privado Gasto en Personal Gasto en Seguridad Social Resto Inversion Real Directa Gasto en Bienes y Servicios Otras Transferencias de Provincias Gasto municipal 1,8 1,8 0,9 0,3 -0,1 3,6 3,2 2,9

14,2

Nota: Otras Transferencias de Provincias incluye Transferencias Corrientes al Sector Externo y Transferencias de Capital. Fuente: IARAF en base a MECON, y DNCFP y estimaciones propias

Grfico N3. Contribucin de cada componente del gasto al crecimiento del tamao del Estado.

Entre 2000 y 2011

Gasto en Bienes y Sevicios, 6% Otras Transferencias de Provincias, 3% Gasto municipal 7% Resto Inversion Real 6% Directa 18% Gasto en Gasto en personal Seguridad 19% Social 13% Transferencias Corrientes al S. Privado, 29%

Entre 2000 y 2012

Gasto en Bienes y Servicios, 6% Otras Transferencias de Provincias, 2%

Resto, 13% Inversion Real Directa 12% Gasto en Personal, 22%

Gasto en Seguridad Social, 20%

Transferencias Corrientes al S. Privado, 25%

Fuente: IARAF en base a MECON, y DNCFP y estimaciones propias

Al considerar el crecimiento de los diferentes componentes del gasto entre los aos 2000 y 2011 se aprecia que el Gasto en Subsidios y Gasto en Personal lideraron el ranking de contribucin al aumento del gasto pblico consolidado, con una participacin asociada del 29% y 19%, respectivamente. Por su parte, la Inversin Real Directa tambin registr un significativo aporte del 18%. El hecho que esta partida de gasto reduzca su importancia relativa como factor explicativo del crecimiento del Estado en un solo ao, obedece a que en lo que va del 2012, el gasto de capital se emple como variable de ajuste, ante la deteriorada salud de las cuentas pblicas. Esto queda de manifiesto al observar que a nivel nacional las erogaciones de capital crecieron hasta octubre un 9%, mientras que en igual periodo del 2011 su ritmo de crecimiento interanual era 3 veces ms alto (+27%). A nivel provincial, pasaron de aumentar un 46% el ao pasado a retroceder un 7% en lo que va del 2012, aproximadamente.

III. Evolucin de la presin tributaria efectiva

El creciente tamao del Estado requiere ser financiado por algn medio. En efecto, en la dcada del 80 se recurri al impuesto inflacionario, lo que condujo a una hiperinflacin, en tanto que en la dcada del 90 se opt por un hiperendeudamiento, con el consecuente default y canje de deuda. Durante los ltimos aos, la contracara del gasto pblico ha sido la presin fiscal, tanto efectiva como legal1. La imposibilidad de endeudamiento hizo que la presin tributaria debiera crecer a igual o mayor velocidad que el gasto. De hecho, entre los aos 2000 y 2011, la carga tributaria efectiva creci un 54%, al pasar del 22,4% al 34,6% del PIB. Sin considerar la Seguridad Social, dicho crecimiento an se mantuvo elevado, en torno al 50%. Estas significativas cifras reflejan que el objetivo de suficiencia (recaudar recursos para el financiamiento del gobierno) es el primordial que ha tenido el esquema tributario de Argentina en los ltimos aos, por sobre los objetivos de eficiencia y equidad.

La presin tributaria efectiva resulta de comparar el total de los ingresos efectivamente recaudados por el gobierno con el

producto bruto generado por la economa (Recaudacin/ PBI). Puesto que dicha medicin no tiene en cuenta la evasin impositiva, la presin tributaria legal cuantifica, en cambio, lo que verdaderamente debe pagar un contribuyente, en funcin de la normativa tributaria.

Grfico N4. Evolucin de la presin tributaria.

Recaudacin en porcentaje del PIB.
40% 35% 30,2% 30% 24,3% 25% 20% 15% 10%
14,1% 13,9% 13,6% 16,7%

36,5% 32,0% 27,3%

1,3% 4,0% 2,8%

32,8%
1,5% 4,6% 6,6%

33,4%
1,5% 4,6% 6,7%

34,6%
1,6% 4,8% 7,0%

1,7% 5,2%

27,9%
1,4% 4,1% 3,1%

28,5%
1,4% 4,2% 3,6%

1,5% 4,4% 5,0%

1,4% 4,2% 4,3%

22,4%
1,3% 3,8% 3,2%

21,8%
1,3% 3,6% 3,0%

7,6%

20,7%
1,1% 3,4% 2,6%

1,3% 3,8% 2,6%

19,1%

19,3%

19,3%

20,2%

21,1%

20,0%

20,6%

21,2%

21,8%

5% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nacion neto de SS

Seguridad Social

Provincias

Municipios

Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.

Para el corriente ao se espera que la presin fiscal finalice en niveles superiores, e incluso alcance un nuevo mximo histrico, al ubicarse en torno al 37% del PIB. En comparacin con el ao 2000 la cifra implicara un crecimiento de la recaudacin en trminos del PIB del 63%. Ms an, si se computan los ingresos provenientes del impuesto inflacionario, la recaudacin de los tres niveles de gobierno podra incluso representar alrededor de un 39% del PIB. Cabe aclarar que la inflacin puede ser asimilada a un impuesto que grava los saldos de dinero, y de este modo genera una redistribucin de recursos a favor del Gobierno Nacional, y en detrimento de los tenedores de dinero, ante la constante prdida de su poder adquisitivo. Las cifras anteriores deberan interpretarse como una seal de alerta al momento de efectuar nuevas subas impositivas. Esto es as dado que una presin tributaria cada vez ms elevada tiende a incentivar mayores niveles de evasin e informalidad, y en consecuencia, puede terminar afectando a la propia recaudacin. Al analizar los recursos que explican el incremento de la presin tributaria durante los ltimos 12 aos (que sera de 9,6 puntos del producto, sin considerar la Seguridad Social), se aprecia que el aumento ms alto (2,7 puntos porcentuales) se originara en la recaudacin de Derechos de Exportacin, lo que equivale a un cuarto de la mayor recaudacin en porcentaje del PIB. Con una participacin del 20%, le seguira Ganancias, con un incremento de su recaudacin de 2,2 puntos del PIB. Este aumento estara en parte explicado por la no actualizacin de los mnimos no imponibles en el caso de las personas fsicas, y la imposibilidad de ajustes por inflacin en el caso de las sociedades. 7

Por su parte, el Impuesto a los Dbitos y Crditos en Cuenta Corriente (que entr en escena en el 2001) y el Impuesto a los Ingresos Brutos contribuiran con un 35% al crecimiento de la presin tributaria. Grfico N5. Factores explicativos del crecimiento de la presin tributaria entre 2000 y 2012.
Aumentos en puntos porcentuales del PIB.
PRESIN TRIBUTARIA sin Seguridad Social Derechos de Exportacin Ganancias Dbitos y Crditos en Cuenta Corriente Impuesto a Ingresos Brutos IVA Neto Municipios Impuesto a los Sellos Impuesto a los Automotores -0,03 Impuesto Inmobiliario -0,2 0,4 0,2 2,7 2,2 1,9 1,8 1,7
IVA Neto, 16% Ganancias, 20% Municipios, 4%

9,6

Otros impuestos -1,1

Impuesto a Ingresos Brutos, Derechos de 17% Exportacin, Dbitos y 25% Crditos en Cuenta Corriente, 18%

Impuestos Distorsivos: 60%

Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.

De lo anterior es posible inferir que la presin tributaria est siendo impulsada principalmente por impuestos que presentan una alta dosis de distorsin sobre la economa. Prueba de ello es la estructura de la recaudacin impositiva de Argentina. A nivel nacional, el IVA, quizs el impuesto ms neutral dentro del actual esquema tributario, perdi importancia relativa a favor del impuesto al Cheque y los Derechos de Exportacin. Estos dos ltimos tributos se consolidaron hasta convertirse en importantes fuentes de ingresos tributarios. En efecto, en el 2011 participaron con un 7% y 10%, respectivamente, de la recaudacin nacional, en tanto que el IVA lo hizo en un 28% (en el 2000 su participacin era del 38%). A nivel provincial, el impuesto a los Ingresos Brutos pas de representar un 56% de la recaudacin en el 2000 a un 76% en el 2011. Esto cobra gran relevancia si se considera que se trata de uno de los impuestos ms distorsivos dentro de la economa. A ello hay que adicionarle que el impuesto a los Sellos, tambin distorsivo, es el segundo ms importante dentro de la recaudacin provincial, con una participacin del 9% en el 2011.

Grfico N6: Estructura de la Recaudacin Tributaria. Ao 2011. Nacional Provincial

Impuesto a los automotores, Impuesto 5% Resto, 4% inmobiliario, 7% Impuesto a los sellos, 9%

Resto, 10% Cheque, 7% Derechos de exportacin, 10% IVA Neto, 28%

Ganancias, 20%

Seguridad Social, 25%

Impuesto a ingresos brutos, 76%

Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.

En suma, el esquema tributario argentino se ha desplazado en los ltimos aos hacia uno ms distorsivo, en el sentido de la asignacin de recursos. En efecto, la recaudacin de Derechos de Exportacin, impuesto al Cheque, impuesto a los Ingresos Brutos e impuesto a los Sellos represent en el 2011 un 27% de la recaudacin de Nacin y provincias. Grfico N7: Peso en la recaudacin de impuestos considerados ms distorsivos. Aos 2000 y 2011.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

27% 12%
2000 2011

Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.

De este modo, los impuestos ms distorsivos adquirieron mayor importancia como fuente de ingresos que hace 11 aos atrs, lo que sin dudas perjudica al funcionamiento de la economa. Finalmente, el hecho que la recaudacin provincial se apoye sustancialmente en impuestos a las transacciones (impuesto a los Ingresos Brutos y a los Sellos), la convierte en altamente dependiente del ciclo econmico (procclica). Es por ello que la desaceleracin econmica impacta de manera directa sobre las provincias, a travs de la cada de sus recursos propios. Ante este 9

escenario de deterioro fiscal, agravado por la merma en la tasa de crecimiento de los envos de fondos desde la Nacin, los gobiernos provinciales responden con subas de las alcuotas tributarias. Esta situacin es una de las consecuencias directas de la ausencia en Argentina de un federalismo fiscal ordenado, pendiente de modificacin desde diciembre de 1996, segn lo estableci la reforma constitucional de 1994. En definitiva, en los distintos niveles de gobierno se va perfilando un cierre de 2012 caracterizado por una presin fiscal consolidada elevada y en ascenso. Frente a este escenario, es clave plantear la necesidad de revisar los objetivos por los que se rige actualmente el sistema tributario. En otros trminos, se debera intentar avanzar hacia un esquema en el cual los objetivos de equidad y eficiencia tambin jueguen un rol importante. Asimismo, la discusin fiscal no debera centrarse slo en los ingresos, sino que se necesita avanzar hacia una mayor eficiencia, transparencia y equidad por el lado del gasto pblico, principal factor explicativo del aumento en la presin tributaria.

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