JOS BERNARDO TORO* Mag.

, Filsofo de la Universidad San Buenaventura, Bogot (Colombia) y Magster en Investigacin y Tecnologa de la Universidad Javeriana, Bogot

LA CONSTRUCCIN DE LO PBLICO
DESDE LA SOCIEDAD CIVIL

Quien construye lo pblico es el ciudadano; pero el ciudadano para ser actor social (poder crear modificaciones en la sociedad) requiere de la organizacin y de las instituciones, las cuales en su entramado constituyen el tejido social. No es posible aproximarnos a una comprensin de la construccin de lo pblico, sino bajo una comprensin del ciudadano, de la organizacin institucional y del tejido social. Son estos contenidos los que constituyen este documento. 1. EL CIUDADANO Un ciudadano es una persona capaz, en cooperacin con otros, de crear o transformar el orden social que ella misma quiere vivir, cumplir y proteger para la dignidad de todos. Ser ciudadano implica entender que el orden de la sociedad las leyes, las costumbres, las instituciones, las tradiciones no es natural; el orden social es un invento, una creacin hecha por los hombres y las mujeres de la misma sociedad. Y entender que si ese orden no produce dignidad se puede transformar o crear uno nuevo, en cooperacin con otros. La cdula de ciudadana y la mayora de edad son requisitos legales para ejercer la ciudadana, pero lo que hace al ciudadano es la capacidad de crear o modificar el orden social, es decir, la capacidad de crear libertad. La libertad no es posible sino en el orden. Pero el nico orden que produce libertad es el que yo construyo, en cooperacin con otros, para hacer posible la dignidad humana de todos. Esta construccin colectiva ocurre ya sea actuando directamente o a travs de representantes confiables.

Vicepresidente de Relaciones Externas de la Fundacin Social. Presidente del Consejo Directivo de la Confederacin Colombiana de ONG y del Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial. Las ideas aqu expresadas son responsabilidad del autor.

Actuar en cooperacin con otros requiere poder crear organizacin o pertenecer, con sentido, a una organizacin. Es a travs de la organizacin como las personas se convierten en actores sociales. Por eso su importancia.

2. LAS ORGANIZACIONES Y LAS INSTITUCIONES Siguiendo a D. North1 podemos decir que las organizaciones son reglas de juego en una sociedad, o ms formalmente, son limitaciones ideadas por los hombres y las mujeres que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente estructuran incentivos de intercambio humano, sea poltico, social o econmico. Cuando queremos saludar a los amigos, comprar naranjas, hacer prstamos, enterrar a los muertos sabemos cmo hacerlo. Esas reglas o limitaciones que hemos acordado nos dicen y nos orientan sobre cmo hacer esos intercambios (transacciones) en una forma segura y productiva. Las organizaciones y las instituciones nos ayudan a reducir la porque proporcionan una estructura a la vida cotidiana. Constituyen la interaccin humana. Las instituciones definen y limitan el comportamientos de los individuos. Estas limitaciones dan forma a humana. Hasta aqu D. North. De esto se deducen varias implicaciones: Una organizacin es tanto ms til para la sociedad en la medida en que genere ms intercambios con otras organizaciones o con las personas en su vida diaria. Las organizaciones generan ms transacciones tiles y fciles cuando tienen reglas bien definidas para interactuar, entre s o con las personas. Limitan adecuadamente la libertad. Por el contrario, cuando las organizaciones y las instituciones tienen reglas que son ambiguas o contradictorias los intercambios son lentos y costosos en tiempo y dinero. Mientras ms intercambios (transacciones) tiles generen las organizaciones la sociedad es ms dinmica y produce ms riqueza. La participacin ciudadana crece cuando las personas pueden hacer ms transacciones tiles, ya sean econmicas, polticas, sociales o culturales. La burocracia, en sentido negativo, ocurre cuando las organizaciones y las instituciones vuelven las transacciones lentas y costosas. Por tanto, disminuyen la participacin del ciudadano. Otra forma de ver las instituciones2 es definirlas como ordenamientos o reglas orientados a:
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incertidumbre una gua para conjunto de la interaccin

North, Douglas. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Editorial Siglo XXI. Mxico. 1994. pssim.

 Solucionar continuamente un problema. Prevenir continuamente un problema. Conservar en el tiempo la solucin a un problema. Desde este punto de vista, es la comprensin o evolucin de los problemas lo que determina y orienta los ordenamientos institucionales tiles para la sociedad. Si el problema evoluciona o desaparece en la sociedad las instituciones deben evolucionar o desaparecer (con la invencin del automvil el caballo dej de ser relevante para el transporte fueron desapareciendo las herreras y apareciendo los talleres). La burocracia surge cuando la organizacin institucional pierde de vista el problema social que le dio origen y se dedica a proteger la institucin por la institucin. Segn J. B. Toro3 las personas se hacen sujetos sociales y polticos al generar organizacin, porque crearla requiere: a) Delimitar una identidad que la diferencie y la identifique dentro del todo social. Esto implica aceptar reconocerse como distinto y poder reconocer a los otros en su diferencia. b) Crear reglas de inclusin (quines pueden pertenecer) y de exclusin (quines no pueden pertenecer). Esto implica aceptar reglas internas y externas, entender y obligarse a comportamientos especficos frente a otros y ante s mismo. c) Definir formas y normas de articulacin, rearticulacin y desarticulacin con otras organizaciones para establecer convenios, contratos, intercambios y concertaciones. d) Aprender a hacer planes y proyectos para garantizar la supervivencia y la proyeccin de la organizacin. Esto implica aprender a disear futuros sociales (con los otros), a cuidarlos y a defenderlos. e) Y, quizs lo ms importante, se requiere aprender a buscar el reconocimiento en el todo general, es decir, en el Estado. Esto implica aprender que el Estado debe reflejar la organizacin de la sociedad a la que pertenece y que debe estar cerca de ella. La creacin y el desarrollo de las organizaciones son, al mismo tiempo, factor pedaggico para la formacin de ciudadana y para el fortalecimiento de la democracia porque aumentan el tejido social. Y a travs de las organizaciones las
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Sedano, Jorge; Daz, Pedro Agustn y Toro, Jos Bernardo. Teora del Sistema Modular y su formulacin para un caso concreto. Universidad Santo Toms de Aquino. Bogot. 1978. Toro A., Jos Bernardo. Aprendiendo a construir un orden donde todos podamos ser felices: la democracia. En Constitucin 1991: Caja de Herramientas. Ediciones Foro Nacional por Colombia y Viva La Ciudadana. Bogot. 1992. p. 9.

personas pueden negociar y establecer su futuro Y poder definir el futuro es la mxima expresin de autonoma, es decir, de ciudadana.

3. EL TEJIDO SOCIAL: LA MAYOR RIQUEZA DE UNA SOCIEDAD Tocqueville4, tratando de buscar una explicacin a la fortaleza de la democracia de Estados Unidos, dice: En los pases democrticos la ciencia de la asociacin es la ciencia madre; el progreso de todo lo dems depende de ella. Saber organizarse, saber asociarse es la ciencia maestra de una sociedad porque la asociacin organizada produce autorregulacin en la sociedad y permite ms fcilmente la proteccin de los derechos. El primer paso para superar la pobreza en una localidad, regin o sociedad es crear y fortalecer las organizaciones. Uno de los indicadores de pobreza ms severos es no estar organizado. Cuando la persona no est organizada no se siente obligada a respetar reglas con los otros ni con la sociedad (no tiene autorregulacin) y al mismo tiempo su aislamiento facilita que otros le violen sus derechos (no tiene proteccin social). Una sociedad es tanto ms slida en cuanto tenga mayor nmero de organizaciones o asociaciones productivas, es decir, organizaciones que generan muchas transacciones polticas, econmicas, sociales y culturales tiles. La relevancia (importancia) de una persona y la capacidad de influir en su entorno social estn relacionadas con el nmero de organizaciones productivas a las que pertenece esa persona. Sus actuaciones, su pensamiento y sus decisiones tienen un mayor chance de afectar a ms personas. Lo que llamamos tejido social se refiere al entramado que generan entre s las diferentes organizaciones. A mayor nmero de organizaciones productivas mayor dinmica, fortaleza y autorregulacin logra la sociedad. El smil es textil: a mayor entramado y ms hilos ms fuerte la tela.
ILUSTRACIN N 1. SMIL DE TEJIDO SOCIAL.

Tocqueville Alexis de. La Democracia en Amrica. Editorial Orbis. Barcelona. 1969. p. 198.

En la ilustracin N 1 imaginemos que los puntos representan personas de un mismo barrio o de una sociedad. La persona A pertenece a cuatro organizaciones, B a una y C no pertenece a ninguna organizacin. Si alguien pretende violarle un derecho a A su reaccin por reclamar o proteger su derecho hace vibrar o movilizar a ms personas a travs de las organizaciones a las que pertenece; est ms protegido en sus derechos. B tiene menos posibilidades y C se encontrara rogando ayuda de persona en persona. No estar organizado es pobreza. Pero, al mismo tiempo, si A quiere transgredir una norma o una costumbre tiene que pensarlo mucho. Al afectar a muchos, negativamente, va a recibir el rechazo y/o el castigo social de muchos. Por tanto, A buscar controlarse ms que B; y C puede descontrolarse socialmente con facilidad. La organizacin produce autorregulacin en la sociedad. Cuando una parte de la sociedad tiene mayor tejido (ms organizaciones) y otras partes menos la distribucin de los bienes y servicios privados y colectivos (los derechos) tiende a ser inequitativa. La organizacin permite solucionar los conflictos productivamente (sin violencia). Hace del conflicto una oportunidad porque permite establecer reglas para ceder y recibir cesiones; reglas y criterios que al ser respetados por todos permiten llegar a soluciones equilibradas y de resultados ms o menos permanentes. Regularmente, un conflicto sin organizaciones conduce al caos. Cuando aqu se habla de organizaciones se hace referencia a todo tipo de organizacin: desde el crculo de amigos que se rene sistemticamente a jugar cartas o a tejer croch hasta la organizacin poltica o el movimiento social. Para solucionar problemas o lograr objetivos en una localidad o una sociedad, en trminos de transacciones, puede ser tan importante el club de tejo, como la junta directiva de una empresa o del movimiento social. Es necesario dejar de creer que slo la organizacin poltica es importante (sin dejar de reconocer la importancia de la poltica).

4. LA CONSTRUCCIN DE LO PBLICO Y DE BIENES COLECTIVOS Lo Pblico [el] lugar donde todo sucede, donde se prueba el amor, la identidad se afirma; la justicia es destino, la verdad horizonte; compromiso la libertad.

All nace la tolerancia, luce la solidaridad, florece el dilogo, crece la fortaleza, acontece la responsabilidad5. 4.1 QU ES LO PBLICO? 4.1.1 LO PBLICO DESDE LO QUE CONVIENE A TODOS Lo pblico es aquello que conviene a todos (as) de la misma manera, para la dignidad de todos (as). El andn es pblico o el parque es pblico porque siempre estn all, para que todos transiten y se diviertan, sin exclusiones por razn de clase, edad, sexo, partido o religin. Todos los bienes o servicios destinados a la satisfaccin de las necesidades comunes e indispensables, que hacen posible la vida digna de todos y todas, son los bienes pblicos o bienes colectivos por excelencia: la justicia, la vigilancia de las calles, los servicios domiciliarios (agua, luz, alcantarillado), la educacin bsica, la salud preventiva, la vivienda mnima o las telecomunicaciones. Cuando la disponibilidad o el goce de estos bienes o servicios excluye a una parte de la poblacin o son de una calidad para unos y de otra calidad para otros se dice que hay inequidad o corporativismo. Por ejemplo: en Colombia hemos dejado corporativizar la educacin. Hemos aceptado como natural que haya una calidad educativa para los nios y jvenes que van a establecimientos privados y otra calidad para los alumnos de los establecimientos que se pagan con los dineros fiscales. La educacin ser pblica cuando estudiar en un colegio pagado con el dinero de los impuestos produzca los mismos aprendizajes y el mismo reconocimiento social que estudiar en un colegio privado. La educacin no es pblica porque se paga con recursos del Estado. Es pblica cuando es de igual calidad para todos, estudie donde estudie el alumno. Cuando los bienes o servicios pblicos se construyen en funcin de intereses particulares (de grupos o sectores sociales) y las decisiones sobre el acceso o el uso del bien o servicio estn determinadas por motivos distintos del bien comn ese bien pblico es excluyente o inequitativo. Es lo que se entiende como corporativizar lo pblico: apropiarse, para beneficio privado, de un bien que debe existir para todos de la misma manera. La corrupcin es la apropiacin privada de lo pblico. 4.1.2 LO PBLICO DESDE LA COMUNICACIN Y EL DEBATE Otra forma de entender lo pblico es desde la comunicacin:
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Jaramillo, Juan Camilo; Beltrn, Gladys. El lugar donde todo sucede. Las aventuras de los caballeros del Mandala. Ed. Norma Comunicaciones S. A. Bogot. 1998. p. 121.

Lo pblico viene de pueblo. Desde un comienzo la palabra se relaciona con la inclusin. Lo pblico es lo contrario de lo secreto. Originariamente corresponde a lo que llega a ser de conocimiento del pueblo (). La creciente importancia de lo pblico se manifiesta en el criterio de que (sic) para un campo amplio de acciones y para un conjunto cada vez ms amplio de actores solo es aceptable, vlido, lo que puede ser validado por la va de una comunicacin abierta a todos los intereses y afectados6. Esta concepcin comunicativa de lo pblico es fundamental hoy para crear la gobernabilidad, legitimar el Estado y las actuaciones de las instituciones pblicas. Es lo que se conoce como la transparencia pblica. Para que una ley o una norma genere gobernabilidad, es decir, para que contribuya a ordenar el comportamiento social y sea acatada en libertad (que sea til) debe ser debatida pblicamente y guiada por el bien comn. Cuando la ley se construye en secreto (a espaldas de los afectados) o camufla intereses privados con visos de inters pblico (los micos) la aplicacin de esa ley fragmenta la sociedad, deslegitima las instituciones y crea condiciones para la violencia. El debate y la deliberacin pblica de leyes, para que sean tiles colectivamente, requieren hacerse bajo dos supuestos: a) El supuesto cognitivo. Una deliberacin pblica necesita que los varios interlocutores estn aludiendo al mismo conjunto de hechos bsicos, y esto a su vez implica que esos hechos bsicos sean los hechos verdaderos. () b)El supuesto tico. Una deliberacin o decisin genuinamente pblica implica que los interlocutores o gestores piensen o acten en trminos de valores y no de intereses, es decir, que apelen de verdad al bien comn y que las discrepancias versen sobre cmo se asegura mejor el bien comn7. Lo mismo puede decirse de la actuacin del Estado y los funcionarios pblicos. Cuando sus actuaciones son visibles y orientadas hacia el bien comn su autoridad crece. La autoridad de un Estado proviene de su capacidad de generar acatamiento de los gobernados, y esta obediencia est relacionada con el nivel tico y la transparencia de las actuaciones de los funcionarios pblicos: que las decisiones que se toman se aplican para todos (transparencia) y se toman a favor del bien comn (tica)8.

Mockus, Antanas. La pregunta por lo pblico desde la sociedad civil. Documento de trabajo preparatorio del V Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector. Bogot, 2000.

Gmez Buenda, Hernando; Cardona, Hctor Fabio. Hacia una asociacin de colombianos para la defensa del inters pblico. Documento de intencin (versin preliminar). Bogot. 1994. p. 3. 8 Un ejemplo de cmo un funcionario pblico crea autoridad pblica es el caso de las actuaciones de la Dra. Fanny Kertzman, como directora de Impuestos y Aduanas Nacionales. A travs de las decisiones en beneficio colectivo y la comunicacin que hizo de ellas a la sociedad logr elevar el prestigio, el acatamiento y la autoridad de la DIAN en corto tiempo.

4.1.3 LO PBLICO DESDE EL MERCADO Desde el punto de vista del mercado un bien o servicio es pblico cuando el libre mercado fallara, es decir, producira una cantidad no ptima en trminos sociales. En otras palabras, el mercado no est en capacidad de producir el bien o el servicio de la misma manera para todos. Aqu seguimos a H. Gmez Buenda9: () un bien es pblico cuando falla el mercado (cuando su libre juego producira una cantidad no ptima del bien). La falla de mercado puede deberse a distintas razones y por eso es posible agrupar los bienes pblicos en cinco grandes tipos: a) El bien pblico puro, que ningn individuo producira porque cualquiera puede disfrutarlo sin pagar. Es el caso de la defensa nacional, la seguridad colectiva, la administracin general del Estado y los servicios de justicia (pues en principio, una justicia pagada no es justicia al no ser universal). b) Las externalidades positivas (cuando el productor directo no percibe la totalidad de los beneficios) o negativas (cuando no asume la totalidad de los costos), de manera que producira menos o producira ms del ptimo social. El principal ejemplo de externalidad positiva es la investigacin cientfico-tecnolgica; el de externalidad negativa es el abuso del medio ambiente. c) Las indivisibilidades de oferta10 cuando la tecnologa ms eficiente implica costos fijos tan altos que un particular no alcanza a asumirlos. Esta es una situacin comn en los servicios pblicos domiciliarios (energa, acueducto, telecomunicaciones) y en la infraestructura (carreteras, aeropuertos, amoblamiento urbano). d) Las necesidades meritorias (), donde la incapacidad de pago de los ms pobres llevara a producir menos del ptimo social. Estas necesidades meritorias (o sea universalmente reconocidas) como mnimo incluyen hoy la nutricin, el techo, la salud bsica y la educacin bsica. e) () la informacin que incida sobre las instituciones (incluyendo la publicidad del trabajo legislativo) o sobre produccin y uso de bienes pblicos (por ejemplo, sobre los costos de construir y las condiciones de acceso a un aeropuerto) tienen carcter pblico. 4.2 QUIN CONSTRUYE LO PBLICO? Lo pblico es construido por las lites. Es decir, por todas aquellas personas cuyas actividades y propsitos trascienden el mbito de lo privado y de los entornos inmediatos11. Ser lite no es igual a ser rico econmicamente. Las lites son aquellas personas o grupos de personas que con su actuacin o decisin pueden modificar los modos de pensar, sentir o actuar de una sociedad.
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Gmez Buenda, Hernando (Compilador y anlisis). Para dnde va Colombia?. Tercer Mundo Editores Colciencias. Bogot. 1999. p. 17. 10 Bienes cuya produccin solo es eficiente en gran escala y que por lo mismo supone costos fijos muy elevados. 11 Gmez Buenda, H. y Cardona, H. F. Hacia una asociacin de colombianos Op. Cit. p. 5.

Esta capacidad de transformacin y de influencia convierte a la persona o grupo en un referente porque puede expresar, ordenar u orientar las aspiraciones o expectativas colectivas. Cuando una lite trabaja para producir bienes y servicios para el bien comn se dice que es dirigente (clase dirigente). Cuando esas lites privatizan lo pblico o usan su influencia y capacidad para producir exclusiones e inequidad se dice que son lites dominantes (clase dominante). Todo cambio social requiere de lites, pero de lites dirigentes. Dentro de esta perspectiva son lites dirigentes, entre otros: a) Los intelectuales, cuando contribuyen a hacer entender, explicar e interpretar los problemas de la sociedad en funcin del bien colectivo. Con su pensamiento abren perspectivas y ayudan a ordenar la incertidumbre de la sociedad. b) Los comunicadores, cuando contribuyen y crean condiciones para que los diferentes sentidos, actuaciones y formas de ver la realidad (que existen en la sociedad) puedan circular y competir en igualdad de condiciones. Cuando informan y hacen visible y valoran, de la misma manera, el mundo campesino, el indgena, el de las negritudes, los ricos, los pobres, etc. c) Los polticos, cuando hacen converger los diferentes intereses de las personas hacia la construccin de intereses y bienes pblicos. Tambin cuando hacen leyes tiles. d) Los artistas, porque es a travs del arte (la msica, la pintura, la actuacin, el teatro, etc.) como una sociedad se refleja y se puede observar a s misma para entenderse y poder cambiar. El verdadero arte es un reflejo de la sociedad que lo produce. e) Los administradores pblicos, porque de ellos depende el manejo del Bien Pblico por excelencia: el Estado y la aplicacin de las leyes. Un Estado bien administrado es la base de la equidad, de la gobernabilidad y de la autoridad pblica. f) Los directivos y lderes de las organizaciones de la sociedad civil (ONG, sindicatos, cooperativas, asociaciones profesionales, etc.) cuando crean o administran entidades que producen bienes colectivos, facilitan las transacciones y contribuyen a fortalecer la cooperacin entre lo pblico y lo privado para producir riqueza y superar la pobreza. g) Los empresarios, cuando producen racionalmente bienes y servicios para la vida digna de todos, y todas sus actuaciones rentables estn guiadas por criterios de responsabilidad social. h) Los lderes sociales y comunitarios, cuando crean organizaciones y bienes colectivos para la vida digna de los barrios y de las comunidades. i) Los lderes religiosos, en cuanto ellos tienen autoridad en la intimidad de la conciencia y en la visin de lo trascendente religioso. 4.3 DNDE SE CONSTRUYE LO PBLICO?

Lo pblico se construye en los espacios para la deliberacin, el debate y la concertacin. En los lugares en donde se toman las decisiones. En los espacios educativos y de produccin del saber, en los medios de comunicacin y en las industrias culturales. Lo pblico, entendido como lo que conviene a todos de la misma manera para su dignidad se construye en el Estado y en espacios no estatales: a) Espacios de deliberacin, concertacin y debate: todos los organismos de eleccin pblica. En las discusiones y asambleas pblicas de barrio. En los programas, entrevistas y debates pblicos a travs de los medios de comunicacin. En los foros y congresos internacionales. b) Espacios de decisin: las ramas del poder pblico; los organismos internacionales (Naciones Unidas, OEA, bancos multilaterales, ONG internacionales); los gremios y asociaciones profesionales. c) En el sistema educativo y los centros de conocimiento: el currculo de los establecimientos educativos y la actuacin de la escuela o el colegio, convierten en un bien colectivo el saber de la sociedad. Por eso el fracaso escolar o no poder acceder al sistema escolar es uno de los hechos de exclusin ms nocivos para la persona. Los centros de investigacin y desarrollo tecnolgico son la fuente de los nuevos bienes colectivos. d) Las industrias culturales: las editoriales, las casas disqueras, las industrias audiovisuales, las grandes casas de moda y las industrias deportivas producen y distribuyen los bienes simblicos que dan sentido colectivo a la sociedad actual. 4.4 LO PBLICO (LO COLECTIVO) DESDE LA EMPRESA Puede parecer una contradiccin decir que lo pblico y los bienes colectivos se pueden producir desde el inters privado. Cuando las empresas y el mercado producen bienes y servicios bajo un criterio tico (que contribuyan a hacer posibles los derechos humanos) estn contribuyendo a favorecer el inters comn. Esto es lo que se llama la responsabilidad social empresarial. La empresa contribuye a lo colectivo y a lo pblico de diferentes formas: a) En la produccin y distribucin tica del valor agregado: en la transferencia (compra) a terceros. En el pago de salarios adecuados. En la distribucin de utilidades a los accionistas. En el pago de los impuestos estipulados. b) Cuando aumenta el capital social: construyendo infraestructura, mejorando el urbanismo y la arquitectura, cuidando el medio ambiente, apoyando las organizaciones cvicas y abriendo nuevos mercados y relaciones internacionales.

c) A travs de la calidad y durabilidad de los productos: planificando la obsolescencia y abundancia de los productos bsicos en favor de la dignidad humana y el cuidado del consumo de energa. d) A travs de los precios y penetracin de los mercados: precios al alcance de las mayoras y mercados que lleguen con servicios adecuados a las zonas pobres o apartadas permiten ir superando la existencia de dos economas: la de los pobres y la de los ricos. e) Promoviendo la organizacin interna de la empresa a travs de la participacin y la organizacin externa y apoyando la organizacin social. f) Aumentando las externalidades positivas: fondos para investigacin y desarrollo tecnolgico; difundiendo informacin cientfica y tcnica y fomentando los comportamientos ticos en los contratos y licitaciones pblicas. g) Disminuyendo las externalidades negativas: fundamentalmente adquiriendo e importando procedimientos tcnicos que disminuyan o eviten la contaminacin o el deterioro del medio ambiente.