UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTN ESCUELA DE POLTICA Y GOBIERNO Maestra en Auditoria Gubernamental Promocin 2005/2006 Nombre y Apellido: Susana

Elisa Castagna Ttulo de Tesis: Mejores Prcticas de Auditoria de Estructuras y Sistemas de Organizacin del Sector Pblico Tutora: Lic. Emilia Lerner Co tutora: Lic. Mara Estela Moreno Buenos Aires, ( 3 de noviembre ) de (2009)

las organizaciones estn sobreadministradas y sublideradas: los ejecutivos estn ms preocupados en hacer polticas, normas y procedimientos que en crear la visin. Peter Druker

Ni la Reforma del Estado ni la de sus administraciones pblicas se justifican por si mismas... Joan Prats Catal.

Debemos dejar de tratar de entender lo que hay que hacer mirando lo que hemos hecho. Tenemos que empezar a mirar hacia el interior de nuestro corazn y ver lo que realmente creemos que es posible. Esto es literalmente lo que significa tener una visin. La fuente de esa energa viene del profundo convencimiento de que algo es factible. Peter Senge. La estructura formal evoluciona en la organizacin como las carreteras en el bosque; esto es, siguiendo la trayectoria de senderos ya transitados. Henry Mintzberg:

Dedicado a: A mi familia, que siempre me apoya en todo lo que emprendo. A todos mis amigos soadores por creer en m (que son muchos por suerte) A mis compaeros de la Auditoria por el apoyo y ayuda incondicional.

Agradecimientos

A Marcelo Olivet Heredia, por haberme ayudado a idear este trabajo A Guillermo Schweinheim, por comprender las ideas y ayudarme a dar los primeros pasos a darle forma concreta a la tesis. A Emilia Lerner, por haber confiado en mi capacidad y aceptado con generosidad ser la tutora de la tesis. A Mara Estela Moreno, por su dedicacin, pasin y paciencia por ayudarme a que brille esta propuesta. A todos los compaeros de la auditoria que me han prestado bibliografa de inmenso valor, a Matias Alberto Potenza por ayudarme a transcribir muchas horas, a los que me acompaaron a realizar entrevistas a funcionarios; a los funcionarios y catedrticos que entrevist.

Contenidos
Pginas

Introduccin...................................................................................................................................................8 Captulo I Marco de referencia conceptual 11 1. Conceptos de estructura y sistemas organizacionales.............................................................................11 2. Otros elementos a tener en cuenta en la estructura organizacional, la departamentalizacin, coordinacin, centralizacin y descentralizacin de (decisiones) delegacin.14 Captulo II Marco de referencia tcnico.21 1. Antecedentes sobre el estudio de las organizaciones y su auditoria.........................................................21 2. Mejores Prcticas de auditoria de estructuras y sistemas organizacionales..24 3. Auditoria de estructuras y sistemas organizacionales29 4. La importancia de la evaluacin del sistema de control interno en la auditoria propuesta.30 4.1 Separacin de funciones y responsabilidades...32 4.2 Principios bsicos administrativos34 Captulo III Responsabilidades Compartidas..37 1.Roles y responsabilidades..37 2. La colaboracin de los equipos tcnicos tanto internos como externos39 Capitulo IV Las estructuras en la Ciudad de Buenos Aires Hoy.41 1. Anlisis de situacin...............................................................................................................................41 Captulo V Diagnstico..47 Captulo VI Acercndonos a la propuesta.53 1. Descripcin del enfoque seleccionado ..................................................................................................54 2.Descripcin de las etapas de anlisis y elementos a revisar.................................................................................. ............................. 55 2.1 Primera etapa: Anlisis General organizacional. 55 2.1.1 Sub etapa de anlisis Estructura objetiva. 55 Variables relativas a la organizacin y su funcionamiento.. 55 Variable organigrama..58 Variable entorno institucional y grado de formalizacin...58 2.1.2 Su etapa de anlisis reveladores de la estructura subjetiva58 La variable de la cultura organizacional58 Variable Comunicacin59 Variable dimensiones de la estructura su relacin con el entorno externo.59 Variable Recursos Humanos.60

Variable Tecnologa61 Las tecnologas pueden ser bsicas o de apoyo......62 Tecnologas de gestin o administrativas, productivas e informticas.....63 Variable Motivacin63 2.2 Anlisis particular segunda etapa de anlisis hasta el ltimo nivel en funcin del grado de complejidad de la organizacin. Los procesos.64 2.2.1 El proceso de toma de decisin.67 2.2.2 Evaluacin del control interno.68 Variables relativas a la planta fsica.70 Variable sistema de control...71 Monitoreo y evaluacin..71 3. Segunda etapa: Descripcin del cuadro de situacin..72 3.1 Las herramientas : Diseo de indicadores..72 3.2 Mtodos de medicin..74 3.3 FODA.75 3.4 Resultados sobre la etapa de anlisis general...75 3.5 Resultados sobre etapa de anlisis particular....76 4. Tercera etapa. Recomendacin de alternativas...76 4.1 Cmo se implementan las recomendaciones?...........................................................................................78 Conclusin.........................................................................................................................................................80 Anexo I Manual de Auditoria de Estructuras y Sistemas Organizacionales del sector pblico.83

Bibliografa utilizada para la tesis149 Bibliografa utilizada para el manual150 Documentos/Normas..150 Artculos y publicaciones sobre los temas buscados en Internet..151

Introduccin

Si bien existen normas de auditoria gubernamental nacionales e internacionales que hacen a que el auditor no se detenga en el mero sealamiento del hallazgo y su recomendacin, generando informacin que pueda servir a lograr el compromiso del ente auditado en la implementacin de las acciones tendientes a la regularizacin de los mismos, as como tambin existen antecedentes internacionales como el caso de la Repblica de Bolivia que implement normas bsicas del sistema de organizacin administrativa perfectamente definidas, el problema que se presenta es que no se han practicado auditoras de eficiencia, eficacia y productividad de los diseos y la gestin organizativa de los entes del sector pblico que se audita. No existe un enfoque metodolgico acompaado de pautas que permitan ayudar a los auditores a llevar a cabo dicha labor. A partir de 1999 cuando en la Ciudad de Buenos Aires comienza la actividad del control externo cuya competencia es de la Auditora General de la Ciudad en adelante AGCBA-, la falta de experiencia en torno a las prcticas del control gubernamental, evidenciaron problemas metodolgicos de investigacin debido a la falta de comprensin de la estructura y del funcionamiento sistmico del conjunto de los Entes del sector pblico que controlan, y que culminan en la provisin de informacin parcializada. Frente a la experiencia recogida en la Auditora de la Ciudad de Buenos Aires, trabajando en equipo auditando distintos Entes y organismos del GCBA, coadyuv a mi inters por el estudio de las estructuras organizacionales principalmente por dos motivos. El primero, cuando comprend que la eficacia de las mismas en el cumplimiento de sus objetivos depende de su organizacin; y el segundo, que a medida que se producen cambios y actualizaciones en temas de gestin y necesidades de la sociedad, dichas mejoras necesarias en las actividades consecuentemente producen cambios en las estructuras organizacionales del sector pblico. De este modo es claro que al ver a la organizacin como un sistema, nada de lo que en ella ocurra ser en forma aislada, y todo cambio parcial desencadena un cambio integral. El problema planteado llev a que me hiciera la siguiente pregunta Existen mejores prcticas que permitan un examen de auditoria de estructuras organizacionales ms profundo? Y en tal caso Cules deberan ser? 8

En tal entendimiento esta tesis plantea como objetivo general un cambio en la metodologa para abordar la tarea de auditora de estructuras y sistemas organizacionales del sector pblico, contribuyendo a unificar las pautas de investigacin y anlisis en el mbito del control ex post de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Y como objetivos especficos establec: 1.-Relevar las teoras, doctrinas, manuales, metodologa, procedimientos, normas, antecedentes internacionales, que nos permitan arribar a una mejor prctica para examinar las estructuras y sistemas organizacionales. 2.-Efectuar el anlisis de la situacin, efectuando una revisin y anlisis de la informacin que surgen de las observaciones que a lo largo de 10 aos realiz la AGCBA sobre estructura organizacional. 4.- Proponer una herramienta tcnica con una metodologa para que el organismo de control externo de la ciudad brinde informacin al funcionario responsable de tomar la decisin de producir o no cambios estructurales que permitan una gestin eficaz y eficiente. Los siguientes captulos ilustrarn cmo llegamos desde los aspectos tericos e ideas que se han desarrollado sobre las organizaciones hasta lograr encontrar aquellos aspectos y tcnicas que se vienen explorando a fin de profundizar en su estudio y desarrollo con eficiencia y eficacia. As pues, en el captulo I, comenzamos a investigar los principales conceptos de nuestro objeto de estudio: las estructuras y sistemas organizacionales, abarcando otros conceptos que de desprenden para entender los modos de pensamiento sobre las mismas. En el capitulo II, se resumen algunos hitos histricos sobre los estudios y enfoques, que se hicieron sobre las organizaciones y su auditora. Tambin en este capitulo nos abocamos a la investigacin y aportes tcnicos sobre las mejores prcticas de auditora de estructuras organizacionales. Tambin implic la indagacin metodologas y herramientas que han sido aplicadas en un momento y contexto determinado. En el captulo III, me dediqu a considerar la responsabilidad que asumimos tanto los que efectuamos las tareas de control, como los que gestionan, cuales son nuestras obligaciones compartidas y para con quin, si no es otro que el Ciudadano beneficiario de un eficiente, eficaz y econmico servicio pblico. El Capitulo IV analizo la estructura organizativa de la Ciudad Autnoma de 9

Buenos Aires hoy, desarrollando las principales normas que fundamentan y formalizan las estructuras, y efecto consideraciones sobre las observaciones relacionadas a la estructura, que surgen de la totalidad de los informes finales aprobados por la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires. En el Captulo V incorporo un diagnstico de las cuestiones que no son examinadas o desarrolladas. Por ltimo en el captulo VI desarrollo la propuesta sobre el cambio metodolgico y las principales fases que debe cubrir un examen ms dinmico, con la cobertura de numerosas variables que no son tenidas en cuenta al momento de auditar los organismos pblicos que son de suma importancia para colaborar en la opinin de diseos de estructuras y organizaciones ms eficientes. Luego plasmo en la herramienta del Manual que forma el Anexo I del presente trabajo.

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Capitulo I Marco de referencia conceptual 1. Conceptos de estructura y sistemas organizacionales El propsito en este captulo es reconocer y hacer un breve repaso de las definiciones sobre estructura y sistemas organizacionales, que si bien son conocidas en su mayora por profesionales que se dedican a la temtica, es importante a fin de clarificar al lector cul es nuestro objeto de estudio, para ser aplicadas a las estructuras y organizaciones del sector pblico. Por su parte, luego de entender la descripcin de nuestro objeto, expresaremos qu entendemos por auditora de estructuras. Estructura organizativa1: Es la expresin de la relacin sistemtica y ordenada de las unidades organizativas que conforman una organizacin aportando una clara visin de la distribucin de responsabilidades y jerarquas. Est compuesta por el organigrama, el manual de funciones, los cuadros de dotacin necesaria para lograr los resultados esperados y su relacin con el presupuesto de gasto. Para Kast y Rosenzweig2, la estructura es considerada como el patrn establecido de relaciones entre los componentes o partes de la organizacin. Y adems, agregan la teora general de los sistemas, que constituye una base para el entendimiento e integracin del conocimiento de una amplia variedad de campos de gran especializacin. Explican que la visin dinmica considera a una empresa como un sistema. Un sistema es un conjunto interrelacionado de elementos que interaccionan en un medio y tienden a un fin. Debemos destacar que la aplicacin de la teora de sistemas en el mbito de la administracin permiti a diversos autores generar herramientas para conocer, analizar y explicar los componentes, cmo funcionan y las relaciones que integran las organizaciones. Para Kast y Rosenzweig3, las organizaciones son (o deben considerarse) sistemas artificiales. Tienen estructura, pero de eventos ms que de componentes fsicos, y no pueden separarse de los procesos del sistema.

Estructura Organizativa conforme Decreto 1711/994 B.M. 19.868 Capitulo 3 punto I. Definiciones Bsicas. 2 KAST, Fremont y ROSENZWEIG, James - Administracin de las Organizaciones, Enfoque de sistemas y de contingencias. Ed. Mc Graw Hill. 2006. Pginas 138-141 3 KAST y ROSENZWEIG. Ob. cit. Pgina 139.

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Segn Parsons4 las organizaciones son unidades sociales o agrupaciones humanas, construidas en forma deliberada o reconstruidas para alcanzar fines especficos. Ambas definiciones descriptas apuntan a lo deliberado y consciente en la creacin de una organizacin. Para Parsons una organizacin es un sistema social y pone atencin a los fines alcanzados, dado que aquella ha sido construida para el logro de los mismos. En cambio Kast y Rosenzweig piensan ms en que las actividades de las personas son el elemento constituyente del sistema organizacional. Para Pfiffner y Sherwood5 la estructura formal expresa los procesos de accin mutua entre sus miembros, define las especialidades de trabajo y las lneas de comunicacin. Los procesos reales sin embargo, no siempre siguen estas lneas de interaccin, sino que se entremezclan con procesos informales. As, la estructura formal (prevista) se convierte en la estructura real con la intervencin de los miembros de la organizacin. La estructura informal es la que se conforma a partir de las relaciones entre las personas que comparten uno o varios procesos de trabajos dentro de la organizacin.6 En este sentido, la estructura informal comprende aspectos referidos, o que tienen que ver, con valores, intereses, sentimientos, afectos, liderazgo y toda la gama de relaciones humanas que no pueden ser determinadas previamente. Simplemente es la resultante de la filosofa de la conduccin y del poder relativo de los individuos que componen la organizacin, no en funcin de su ubicacin en la estructura formal, sino en funcin de su poder de influencia sobre otros miembros, entran aqu las relaciones de poder, los intereses grupales, las alianzas interpersonales, las imgenes, el lenguaje, los smbolos, la historia, las ceremonias, los mitos y todos los atributos conectados con la cultura de la organizacin, que generalmente ms importan para entender la vida organizacional7. La suma de los componentes formales e informales constituye la estructura de la organizacin; es por eso que la estructura formal y la informal se encuentran estrechamente relacionadas. Si se define en forma adecuada, la estructura formal debe reflejar las pautas de comportamiento informal.

PARSONS, Talcot. Estructura y proceso en las sociedades modernas, Instituto de estudios polticos. Madrid. 1966, Pginas 4-7. 5 PFIFFNER John M y SHERWOOD Franck P. Organization, Ed. Prenttice Hal Inc. Englewood Cliffs N.J. 1969. Pgina 75. 6 VALENCIA RODRIGUEZ, Joaqun. Cmo elaborar y usar manuales administrativos. 3 Edicin. ED. ECAFSA, Thomson Lerning. Mxico. 2002. Pgina 27 7 PIETRAGALLI Mirta, BARREIRO Edith, PERETTI Edgardo, SOUZA Sergio. Auditoria. Centro de Aplicaciones Tecnolgicas Universidad del Salvador. Pgina 177.

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Vicente Perel8 sostiene que Debemos siempre tener en cuenta que la estructura formal deber reflejar razonablemente el comportamiento real del sistema; es decir, debe ser representativa de la estructura informal. Si esto se altera, la estructura se convierte en una mera expresin formal de deseos. Segn Henry Mintzberg9 la estructura organizacional puede definirse como el conjunto de medios que maneja la organizacin con el objeto de dividir el trabajo en diferentes tareas y lograr la coordinacin efectiva de las mismas. Serra y Kastica10 mencionan que durante las primeras cinco o seis dcadas del siglo XX, la idea de estructura de la organizacin estuvo fuertemente vinculada a lo que se conoce con el nombre de organigrama. As durante muchos aos reestructurar ha querido decir cambiar el organigrama. Se demuestra en el organigrama la divisin del trabajo o especializacin, agrupando las actividades de acuerdo a su finalidad en forma homognea, hablndose de departamentalizacin. Grfico 111

Organigrama

Entegramas

Entegramas

Entegramas

El Organigrama es el modelo que nos muestra cmo se agrupan las tareas o funciones en una organizacin.12 El crecimiento de un organigrama y el crecimiento de una organizacin es distinto porque el crecimiento de ms entegramas da cuenta de una realidad que crece y puede hacerse cada vez menos manejable.
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PEREl, Vicente. Manual de Administracin y Racionalizacin de Empresas. Ed. Macchi 1982. Pginas 30 a 45 9 MINTZBERG, Henry. Diseo de organizaciones eficientes. El Ateneo, Buenos Aires .1991. 10 SERRA, Roberto y KASTICA, Eduardo. Re-estructurando empresas. Las nuevas estructuras de redes para disear las organizaciones del prximo siglo. Capitulo 2 Aquellas estructuras. Ed. Macchi Febrero 1995. Pginas 26 a 62. 11 Grafico N 1 Fuente elaboracin propia. 12 VALENCIA RODRIGUEZ, Joaqun.. Ob Cit, Pgina 33.

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La mxima autoridad del rea u organismo pierde de vista la esencia de su objetivo (visin, misin) por pensar solamente en trminos de crecer en el organigrama, y no se da cuenta que slo puede estar alimentando a un elefante. Hay otros funcionarios que suponen que reestructurar su organizacin se hace a travs de la eliminacin de cuadraditos, siendo este el tpico ejemplo de los decretos modificatorios de estructura del GCBA, por ejemplo el Decreto N 12/96, que hace caducar las estructuras de nivel de Direccin General para abajo y las elimina del organigrama. Tambin se cree que todo mejorar si modifican el quin depende de quin, ejemplo tpico de cuando pasan el personal y el presupuesto de un rea a depender de otra organizacin. Y tambin otros suponen que mientras ms largas sean las lneas de mando ms especializacin se lograr, y por lo tanto mayor eficiencia se obtendr. Ni reducir ni agregar personal por si slo son formas efectivas de reestructurar a una organizacin. Un organigrama no es ms que una herramienta para graficar en forma simplificada la organizacin formal de la organizacin, pero para poder hacer un anlisis estructural se requieren ms datos. 2. Otros elementos a tener en cuenta en la estructura organizacional, la departamentalizacin, coordinacin, centralizacin, descentralizacin de (decisiones) y delegacin. Departamentalizar, conforme Serra y Kastika13, es agrupar actividades de un modo homogneo. Es un proceso que consiste en agrupar tareas, actividades o funciones sobre la base de un determinado criterio de homogeneidad y de afinidad, logrando que la organizacin quede estructurada en departamentos o subsistemas menores, especializados, aptos para operar con eficiencia y sujetos a un mecanismo de coordinacin que permita la integracin del conjunto. La coordinacin tiene como fin lograr que los diferentes departamentos funcionen como una unidad. Es el resultado de la necesidad que tienen las organizaciones de integrar diversas funciones. Los dispositivos que contribuyen a la coordinacin son: a) la autoridad;
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SERRA Y KASTIKA Ob. cit. Pgina 32.

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b) la coordinacin entre departamentos, que a su vez puede lograrse a travs de: el sistema de planificacin; el manual de organizacin; los procedimientos; las comunicaciones laterales; las reuniones; las funciones de asesoramiento; y las unidades de proyectos especiales. Delegacin: autoridad y responsabilidad Para Volpentesca14, es el proceso por el cual una persona que posee una autoridad superior otorga a otra persona una autoridad especfica que, al aceptarla, se responsabiliza frente al superior por el cumplimiento de la tarea. De esta definicin surge que en este proceso la nica responsabilidad que se transfiere es la relacionada con las cuestiones de eficiencia y operatividad, la ejecucin de acciones tendientes a la realizacin de las tareas. Es decir, la responsabilidad que la funcin exige; as como la autoridad y los medios necesarios para que la persona pueda cumplir con lo que se le ha delegado, dentro de los lmites establecidos. Por ello, quien delega autoridad conserva la responsabilidad ltima, lo que significa que un administrador sigue siendo responsable, ante su superior, en ltima instancia, por las acciones de sus subordinados, a quienes se les ha delegado autoridad y transferido la responsabilidad operativa. Centralizar supone que el funcionario, o quien l disponga, concentre la totalidad de las decisiones, mientras que los dependientes se encargan de ejecutar los programas y acciones preestablecidas. Descentralizar es delegar la toma de decisiones. Como dichos trminos estn relacionados con la toma de decisiones es imposible detectarlos en el organigrama15. En la actualidad seguimos viendo la recomendacin de centralizar o descentralizar como una panacea para los problemas estructurales, as cuando un
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VOLPENTESTA, Jorge Roberto. Organizaciones, procedimientos y estructuras. Osmar D. Buyatti. Buenos Aires. 2000. Pgina 45. 15 SERRA Y KASTICA . Ob. cit. Pgina 54.

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organismo est centralizado, se recomienda descentralizar y viceversa. Tenemos que apuntar a demostrar que una excesiva centralizacin genera burocracia, y una excesiva descentralizacin genera imposibilidad o mayor dificultad en el control. La descentralizacin16 consiste en ceder a un subordinado en la escala jerrquica la posibilidad de tomar decisiones que conllevan cierta responsabilidad, pero el superior nunca deja de ser responsable por las acciones de su subordinado porque la responsabilidad nunca se delega. Al descentralizar surgen distintos niveles jerrquicos, considerando la discrecionalidad y el tipo de decisin que se toma que puede ser en los siguientes niveles: Nivel Poltico. Nivel Directivo. Nivel Ejecutivo. Nivel Operativo.

Tanto la departamentalizacin como la descentralizacin son los dos tipos de delegacin posibles dentro de una estructura formal. Como prcticamente es lo nico que disponemos, an hoy se sigue hablando de conceptos tales como departamentalizacin, funciones, delegacin, descentralizacin, organigrama, autoridad formal e informal, manuales de organizacin, etc. Pero no se debe olvidar que todos estos trminos forman parte de un tipo de lenguaje creado en funcin de aquellas estructuras rgidas y formales que no tienen en cuenta que las estructuras actuales y ms an del Estado son cada vez ms flexibles como lo graficamos en el Cuadro 2, en el cual vemos que no es descabellado ver a la estructura con un tipo de concepto ms apropiado que abarque las relaciones entre las personas entre s, los elementos y las actividades que se desarrollan dentro de una organizacin, y su relacin con el entorno. 17 Dentro del repertorio de relaciones que existen en una organizacin estn: depender de o tener autoridad sobre, pero existen otras relaciones a tener en cuenta: La comunicacin a partir de relaciones informales. La pertenencia simultnea de una persona a proyectos de reas diversas.

16 17

ALVAREZ, Hctor F. Principios de administracin. Ed. Eudecor. Crdoba. 1996. Pgina 13. SERRA Y KASTICA . Ob. cit. Pgina 26

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La necesidad de asumir responsabilidades globales que no slo se reduzcan al rea que me corresponde. El trabajo diario con personas de otros organismos relacionados con la organizacin a travs de convenios, acuerdos, programas, contratos multilaterales, etc. La colaboracin constante con otras reas del Gobierno o relaciones consultivas, son las que median entre una persona o una entidad y otra que no posee autoridad sobre ella. Las responsabilidades compartidas, etc.

La pregunta es cmo hacemos para mostrar estas relaciones en un organigrama? Es imposible, porque el organigrama tiene esta limitacin de que no representa estas formas de relacin, en este caso el auditor en su relevamiento deber poner atencin en recabar informacin acerca de cmo son las relaciones con otros niveles, no solo dentro de la misma reparticin, teniendo en claro que la importancia de la comunicacin dentro de una organizacin se va ir complejizando por la cantidad de actores involucrados, las necesidades que hay que atender, hacen crecer las relaciones e interacciones, siendo el diagrama que representa esa complejidad el siguiente: Grfico 218 ESTRUCTURA ORGANICA

Nivel poltico

Nivel directivo

Nivel ejecutivo

Estudios demostraron, e infinidad de autores escribieron, sobre la existencia de la organizacin formal e informal. Esto no es un dato de la realidad, es realidad con todas las letras.
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Grafico n 2: Fuente elaboracin propia.

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Dentro de las formas o encorsetamiento de las relaciones formales establecidas en el organigrama, existen un sin nmero de relaciones informales, apoyadas en la comunicacin. En el da de hoy las comunicaciones no son un dominio del organigrama jerrquico, sino que forma parte del capital de toda la organizacin. Los trabajos interdisciplinarios, las responsabilidades compartidas, las relaciones consultivas, el trabajo en colaboracin, hacen que las relaciones de comunicacin se formalicen a travs de las acciones que cada rea realiza, y no a travs de su propia jerarqua. Mientras que el organigrama formal, basado en el principio de jerarqua, muestra canales nicos por los cuales debe fluir la comunicacin, lo cual es que si C que depende de B para poder comunicarse con A necesariamente tiene que pasar si o si por B. Este nuevo enfoque en donde predominan las acciones e interrelaciones, hace que el principio de jerarqua de los organigramas formales quede obsoletos. En este sentido la configuracin de la organizacin queda de acuerdo al Grfico 2, en el que se denotan claramente los niveles de decisin y accin de cada estamento de la pirmide organizacional, que ajusta o achica cada una de las reas dentro de una estructura bsica, pero en donde las comunicaciones se dan entre todas las reas, independientemente de la jerarqua que la sustenta, siempre y cuando esa comunicacin tenga un ncleo de coincidencia que dirija sus energas, es decir cuente con una visin, misin, objetivos, etc. La comunicacin en el diseo de las organizaciones es muy importante, como lo expone Rafael Echeverra que sostiene que los seres humanos se crean a s mismos en y por medio del lenguaje; el ser humano no es una forma de ser determinada y permanente, sino un espacio de posibilidades crendose y recrendose, a travs del lenguaje. Este enfoque indica que las organizaciones son fenmenos lingsticos: Unidades construidas a partir de conversaciones especficas, que estn basadas en la capacidad de los seres humanos para efectuar compromisos mutuos cuando se comunican entre s. 19 Examinamos brevemente de qu manera las conversaciones integran a los miembros individuales de una organizacin en una unidad particular: a) Cada unidad est especificada por sus lmites. Lo que nos permite distinguir una unidad es el hecho de que podemos separarla de su entorno. Si observamos los lmites de una organizacin, nos damos cuenta de que ellos son lingsticos. Quin pertenece a la organizacin y quin no, se decide mediante una declaracin.

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ECHEVERRIA, Rafael. Passim Ontologa del Lenguaje. Dolmen. Santiago. 1994.

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b) La estructura de una organizacin est constituida como una red de

promesas mutuas, que resultan de conversaciones.

c)

Los miembros de una organizacin desempean sus acciones sobre la base de un trasfondo compartido, que a su vez es producido por una telaraa de conversaciones. su futuro.

d) El lenguaje une a los miembros de una organizacin por su pasado y

Echeverra afirma que todo en la organizacin puede ser mejorado y entendido desde el punto de vista de las conversaciones. Ningn rea en una organizacin es ms dependiente de las competencias comunicativas que el escalafn ejecutivo y gerencial. El xito o fracaso de un ejecutivo es en funcin directa de su competencia conversacional. Sin embargo, se presta poca atencin a los fenmenos comunicativos. Lo expuesto no es un atentado contra la autoridad y la jerarqua en s mismo, pues la autoridad y la jerarqua definen un esqueleto bsico de la organizacin. Implica reconocer que la estabilidad de la estructura es relativa porque est influida en forma permanente y dinmica por el contexto. Desde el punto de vista de sistema, la accin de cada rea depende de la interrelacin existente entre todas las dems, as como con el contexto. De esta forma se cumple con las conceptualizaciones de organizacin expresadas anteriormente. La formalidad y rigidez del organigrama, respecto a los canales de comunicacin hace que muchas veces el objetivo para el cual la organizacin fue creada se pierda y cada rea se transforme en un reino o compartimento estanco, en donde slo importa lo que yo hago y no lo que realmente hay que hacer para cumplir con los objetivos. Una organizacin que funciona desviada del objetivo para la cual fue creada se transforma en un grupo de algo, cuyas relaciones no son planificadas de acuerdo a los objetivos as como sus esfuerzos no estn dirigidos a obtener eficiencia. Cuando la organizacin tiene una finalidad bien definida, las acciones de cada rea estn destinadas a su cumplimiento. Por lo tanto la rigidez estructural no tiene sentido, comienza a pesar mucho ms la flexibilidad que otorga la comunicacin, dndole la configuracin necesaria para afrontar el contexto en particular. La estructura sigue a la estrategia. La tesis de que la estructura sigue a la estrategia se ve apoyada por una lgica poderosa: la forma en que se estructuran las actividades de la organizacin constituye un medio para obtener un fin, y no es un fin en s.

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La estructura es un medio para que la gerencia ponga en prctica con mayor facilidad la estrategia de la organizacin y para que logre los objetivos de rendimiento. El diseo estructural de una organizacin es una herramienta para aprovechar los esfuerzos individuales y coordinar el desempeo de las diferentes tareas; un buen diseo ayuda a la gente a hacer las cosas eficaz y eficientemente. Si las actividades y responsabilidades se organizan deliberadamente para relacionar la estructura con la estrategia, es ms fcil coordinar los movimientos estratgicos en las reas funcionales. Adems, es poco probable que los esfuerzos para ejecutar diariamente la estrategia den como resultado la frustracin, el culpar a otros cuando las cosas no funcionan, las fricciones entre los departamentos y la ineficiencia.20 Las formas en que interactan y se comunican las personas en la actualidad son ms flexibles, son imprescindibles para las organizaciones y se logra con otro tipo de estructuras, que con la metodologa que se propone en esta tesis surge en contraposicin a la idea de observacin emprica, sino que incluye adems la deduccin y el aporte interdisciplinario porque hay esfuerzos altamente interdependientes con interaccin frecuente acerca de una tarea comn, hay una alta capacidad de procesamiento de la informacin. A esto ltimo agregamos lo escrito por Aldrich21 me ha desilusionado que la mayor parte de la investigacin sobre organizaciones se concentre en la estructura y la estabilidad en lugar de hacerlo en el surgimiento y el cambio. Al pasar por alto la cuestin de los orgenes, los investigadores tambin han evitado la cuestin de por qu persisten las cosas. Por el contrario, el enfoque evolutivo de las organizaciones trata los orgenes y la persistencia como cuestiones inseparables. Al hacerlo, los modelos evolutivos abarcan muchos niveles y unidades de anlisis y, de este modo, por lo general tienen una perspectiva interdisciplinaria.

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DRUCKER, Peter f. Management: Tasks, Responsibilities, Practices. ED Harper & Row. Nueva York, 1974. Pgina 523. 21 ALDRICH, H. Organizations Evolving. London, Thousand Oaks, CA: Sage. 1999. Pgina 1.

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Captulo II. Marco de referencia tcnico. 1. Antecedentes sobre el estudio de las organizaciones y su auditoria. En este acpite, no se pretende exponer todas las teoras, enfoques, estudios y documentaciones que se hicieron histricamente sobre las organizaciones y auditoras, pero s me permito enunciar algunos pocos hitos desde donde comienza la contribucin e inters sobre el tema. La necesidad de este estudio se remonta desde la primera contribucin que corresponde a la civilizacin sumeria en el ao 5.000 a. de C.; se encontraron evidencias de prcticas de control administrativo. En el ao 4000 a. de C. los egipcios destacan el reconocimiento de la necesidad de planear, organizar y regular y, en el 2000 a. de C el uso de Consejos para ordenar acciones de sus gobernantes22. En Babilonia alrededor del ao 1800 a. de C. aparece el cdigo de Hammurabi, el cual incluye aspectos sobre el control del comercio. En China en el ao 1994 a.de C. durante la dinasta Hsia o Hia, de manera incipiente comienza a considerarse el empleo de tcnicas administrativas de control de sus gobiernos territoriales. En el ao 1766 a de C., la dinasta Shang se ocupa de los aspectos administrativos y de control, perspectiva que se vera adoptada en forma paulatina por las dinastas siguientes. Durante el gobierno de la dinasta Tang, entre los aos 618-917, se reestructuran los rganos de gobierno imperial y local, que se ampliaron para proporcionar una administracin centralizada y se elabor un cdigo de leyes administrativas y penales. Durante la dinasta Ming entre 1368 y 1644 se menciona la Censoria (Tu ch`a-yuan), cuerpo central de sensores existentes en las dinastas anteriores, el cual vio acrecentado su poder al situarse entre consejeros, sobre los que tena derecho de control e inspeccin, as como sobre los cuerpos inferiores de la administracin. En el ao 1554 en el marco de la organizacin administrativa imperial en la Nueva Espaa, se cre la Junta Superior de Hacienda para atender los asuntos financieros de la Colonia, organismo que con el tiempo, contribuy con el Consejo de Finanzas y la superintendencia de la Real Hacienda. Estos rganos ejercieron su funcin de control a travs de la visita, una investigacin administrativa especial que poda ser especfica sobre determinado funcionario, o en general relativa a toda administracin y a todos los asuntos polticos de una regin.
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FRANKLIN, Enrique Benjamin. Auditoria Administrativa. Gestin estratgica para el cambio ED. Pearson Prentice Hall. Mxico. 2007.Pgina4.

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En 1799, Eli Whitney, pionero en el sistema americano de manufactura, como parte de sus estudios en el campo de la administracin y del uso del mtodo cientfico, desarrolla sistemas de control y de costos y de calidad23. En 1800, James Watt y Mathew Bolton, industriales ingleses, desarrollan una propuesta para estandarizar y medir procedimientos de operacin, incluyendo una resea especfica de la conveniencia de utilizar la auditora como mecanismo de evaluacin.24 Posteriormente en 1821 James Mill25 en su obra Elements of Political Economy seala sus ideas sobre el estudio del control; en 1832, Charles Babbage26, en su trabajo sobre la economa de las mquinas y la manufactura destaca la importancia de la eficiencia operativa; en 1856 Daniel C. McCallum plantea la necesidad del uso de organigramas para mostrar las estructuras organizativas. En 1886, Henry Robinson Towne y Henry Metcalfe coinciden en el estudio de la administracin como ciencia. En el ao 1900 surge de manera formal la administracin cientfica, con los trabajos de Frederick Winslow Taylor27, propone el mtodo cientfico para analizar el trabajo y elevar la eficiencia de las tareas de produccin. En 1915 surge la escuela del proceso administrativo a partir del aporte de Henry Fayol28 con su anlisis de las funciones administrativas y principios. En Estados Unidos a partir de 1921 se cre el General Accounting Office GAO actualmente Government Accountabilitty Office- entidad independiente del Poder Ejecutivo pero con ciertas funciones administrativas, como el rgimen de contabilidad y otras de carcter fiscalizador a posteriori con responsabilidad directa ante el Congreso presidida por el Comptroller General nombrado por el Presidente con acuerdo del Senado, por el trmino de quince aos no reelegible, y que slo puede ser removido por causas graves. En 1946 la GAO ampla sus facultades de fiscalizacin sobre las dependencias administrativas y sobre las corporaciones estatales y en 1950 se estableci un rgimen de coordinacin y cooperacin entre el Comptroller, la Tesorera y la Oficina de Censo, por intermedio de los Commitees permanentes.29

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FRANKLIN, Enrique Benjamin.Ob. Cit. Captulo I. Pgina 5 Idem. Ob. Cit. Cpitulo I. Pgina 5 25 MILL, James. Elements of political Economy. Londres ED. Baldwin, Cradock and Joy 1881. 26 BABBAGE, Charles. La economa de las mquinas y la manufactura. Londres. ED. Charles Knigth. 1832. 27 TAYLOR, Frederick Winslow .The Principles of Scientific Management, Nueva York. Ed. Harper & Brothers 1900-1919. 28 FAVOL, Henry. Administracin industrial y general. Pars ED. Dunod, 1915. 29 RAPAPORT, Mario, Historia Econmica, Poltica y Social de la Argentina .ED. Macchi. Bs. As. 2000.

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En 1935, James O Mc Kinsey sent las bases de lo que denomin auditora Administrativa, la cual consista en una evaluacin de una empresa en todos sus aspectos, a la luz de su presente y futuro probable. En 1953 George R. Terry30 sostiene la necesidad de evaluar a una organizacin a travs de una auditora. El autor propone cuatro procedimientos para llevar a cabo la evaluacin: 1.- Apreciacin de conjunto. Anlisis de la estructura para determinar si cumple las condiciones de eficacia requerida. 2.Apreciacin informal. Efectuar preguntas para descubrir posibilidades de mejoramiento. 3.- apreciacin por comparacin: Comparar la estructura orgnica de una empresa con otras similares o competidoras. Y 4.- Enfoque ideal: imaginar una estructura ideal y compararla con la estructura en revisin anotando las mejoras que puedan realizarse. El punto tres es lo que con el paso de los aos se conoce como Benchmarking. Terry insiste sobre este punto y lo denomina Controles generales y auditoras administrativas, seala que la confrontacin peridica de la planeacin, organizacin, ejecucin y control administrativos de una compaa, constituyen el significado esencial de la auditora administrativa. Por su parte en el mismo ao, surge la INTOSAI, organizacin profesional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los pases pertenecientes a las Naciones Unidas, a travs de las EFS. Desempea la funcin de fiscalizar las cuentas y las actividades de la administracin pblica, as como la promocin de una gestin financiera sana y la obligacin de rendir cuentas de los gobiernos. Posteriormente, en 1955 Harol Kootz y Ciryl ODonnell31 proponen la auto auditora, una tcnica de control de desempeo total, destinada a evaluar la posicin de la empresa para determinar dnde se encuentra, hacia dnde va con los programas presentes, cules deberan ser sus objetivos y si se necesitan planes revisados para lograr estos objetivos. En 1978, la Asociacin Nacional de Licenciados en Administracin A.C. (ANCLA), compendia y difunde un trabajo presentado en el VII Congreso Nacional de Licenciados en Administracin, celebrado en 1977. Este compendio rene normas de auditora administrativa, las caractersticas del servicio de un Auditor interno e independiente, el alcance en una empresa con base en la consideracin de sus funciones y su aplicacin en la empresa privada y en el sector pblico. En 1988, la Oficina de la Contralora General de Estados Unidos elabora las Normas de Auditoria Gubernamental, que son revisadas por la Contralora Mayor de Hacienda (entidad de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico. Estas normas contienen los lineamientos generales para la ejecucin de auditoras en las oficinas pblicas.

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TERRY, George R, Principles of management, Nueva York, Richard D. Irwin, inc 1953 Pgina.33. KOONTZ, Harold y ODONNELl Ciryl, Principles of Management.: An Analysis of Managerial Functions. Nueva York. ED. McGraw-Hill., 1955

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En 1992, se crea el Marco Integrado de Control Interno por el Committee Of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), que aporta mejores prcticas para evaluar el sistema integrado del control interno de una organizacin, cuyo fin es debe proporcionar una seguridad razonable de que una organizacin llegue a donde quiere ir, evitando sorpresas y sorteando peligros en el camino. Posteriormente en el mismo marco de control integrado en el ao 1995 aparece Guidance Of Control Criteria Of Control Board (COCO) del Canadian Institute of Chartered Accountants. En 1996 Control objectives for Information and Related Technology (COBIT) (1996) Information Systems Audit and Control Association (ISACA). En 2004 se crea Gua para las normas de Control Interno del sector pblico desde la INTOSAI. En la actualidad la INTOSAI est buscando disear un curso futuro que se base en los xitos de su pasado. Se ha prestado una cuidadosa consideracin a lo que ha funcionado, o lo que puede mejorarse y los cambios que se necesitan para ayudar a los miembros a enfrentarse con las crecientes demandas y expectativas que se plantean a las (EFS) en el siglo XXI32, y Las EFS deben dotarse de los mtodos de fiscalizacin ms actuales33 o, en la planeacin de una auditora, el auditor debe determinar los mtodos de fiscalizacin ms eficientes y eficaces34. 2. Mejores prcticas de auditora de estructuras y sistemas organizacionales. Una aproximacin a las mejores prcticas de auditora de estructuras organizacionales signific la bsqueda de ideas, metodologa, herramientas que han sido aplicadas en un momento y contexto determinado resultantes de la experiencia que han aplicado aquellos que emprendieron actividades similares y decidiendo seleccionar cul o cules de esas prcticas son relevantes para auditar nuestra unidad de anlisis. Como lo expresa Moreno las mejores prcticas, a diferencia de los criterios prefijados en un marco normativo, renen dos caractersticas, la primera que se trata de una generalizacin de conocimiento local, puesto que normalmente ha surgido desde la rutina de trabajo; y la segunda se exige reconocimiento o validacin tcnica de esas rutinas por parte de los principales expertos en la disciplina. 35 La propuesta en esta tesis es arribar a un cambio en la metodologa para auditar estructuras que permita colaborar con la gestin en el nuevo marco de la gestin pblica orientada a resultados, significando un cambio sustancial en la
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33

[Accedido el 2/7/09] http://www.intosai.org Plan Estratgico de la INTOSAI 2005-2010. Pgina 7. [Accedido el 2/7/09] http://www.intosai.org Normas de Auditoria de la INTOSAI. Pgina 49. 34 Idem. Pgina 54 35 [Accedido el 10/5/08] http://www.lapiedad.org.ar/ MORENO, Mara Estela, Tesis Buenas Prcticas en exmenes de auditoria de gestin Gubernamental. 2006.

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concepcin del funcionamiento del Estado, significa un cambio en la concepcin de estrategias y metodologa de planificacin y fortalecer la funcin de evaluacin del Estado.36 Los principales cuestionamientos que nos hemos efectuado ante la falta de una metodologa fueron: qu sucedera en cualquier tarea de auditora de estructuras organizacionales en el hipottico caso de que los integrantes del equipo no utilizaren metodologa alguna, con qu estndares de calidad se trabajara? se optimizaran los recursos disponibles, entre ellos el tiempo del personal interviniente? se lograra recolectar toda la informacin necesaria? podramos afirmar que no se ha trabajado de ms?, qu pasara si cada uno de los integrantes del equipo trabajara como le pareciera?, qu ocurrira si se usasen formularios distintos para recolectar datos?. Y si se utilizaran concepciones distintas acerca de cmo deben relevarse los circuitos, el control interno y la estructura? La metodologa37 como buena prctica, tiene el propsito de servir como marco de actuacin para que las acciones en sus diferentes fases de ejecucin se conduzcan en forma programada y sistemtica, se unifiquen criterios y se delimite la profundidad con que se revisarn y aplicarn los enfoques de anlisis administrativo para garantizar el manejo oportuno y objetivo de los resultados. Tambin cumple la funcin de facilitar al auditor la identificacin y ordenamiento de la informacin correspondiente al registro de hechos, hallazgos, evidencias, transacciones, todas situaciones para su posterior examen. Tomando como base para el desarrollo de la metodologa que presentamos, que toda administracin supone tres etapas esenciales: planificacin, gestin y control38, hago hincapi en la primera conformada por la Planeacin39 que se refiere a los lineamientos de carcter general que regulan la aplicacin de la auditora para garantizar la cobertura de los elementos y variables prioritarias en este tipo de auditora propuesto. Por otro lado, las directrices de Auditoras de Rendimiento del INTOSAI afirman que la informacin y los datos que se obtienen deben recogerse para posibilitar la comprensin y descripcin del objeto de fiscalizacin, identificar las deficiencias, describir y analizar las relaciones de causa/efecto, comprobar hiptesis y explicar el rendimiento, y someter a prueba argumentos y propuestas.

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Gestin Integral de programas Sociales orientada a Resultados. Manual Metodolgico para la planificacin y evaluacin de programas sociales. SIEMPRO Sistema de informacin. Monitoreo y Evaluacin de programas Sociales, Banco Mundial. Pginas 7-9. 37 FRANKLIN, Enrique Benjamin.Ob. Cit. Captulo III. Pginas 75-90. 38 Normas Bsicas de Auditora Externa aprobadas por Ley 325 CABA, passim. 39 FRANKLIN, Enrique Benjamn. Ob. Cit. Pginas 76,77.

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Los datos a buscarse parten de la planificacin (donde se definen las cuestiones o problemas que van a estudiarse), las preguntas de fiscalizacin, el diseo del estudio y el programa de fiscalizacin. De acuerdo a la materia de fiscalizacin seleccionada, el auditor debe de formularse las preguntas que busca responder en su estudio. De acuerdo a las mismas, se dice la informacin con la que el auditor debe contar para responderlas. El conocimiento de las metas y objetivos del auditado permitirn detectar las desviaciones y si es correcta la gestin de los recursos asignados. La segunda fase ser entonces la obtencin de informacin 40. Debe presentarse como un procedimiento aplicable en cualquiera de los pasos que componen las etapas del proceso, a fin de obtener la informacin adecuada, lo que es clave hacer preguntas pertinentes. Al respecto, existe la siguiente batera de nueve preguntas bsicas: Qu Para qu Por qu Cmo Quin Con qu Cunto Cundo Dnde Respecto de los instrumentos dedicados a la obtencin de los datos, se incluyen entre otros el examen de archivos, entrevistas, encuestas o cuestionarios, revisin de documentacin y la simple observacin. Cada instrumento debe de seleccionarse conforme el dato que se necesita conocer. Los datos obtenidos deben ser analizados por el auditor interpretando la informacin, situndola en perspectiva y comparando los resultados con los criterios de auditoria o con los que cabra esperar normalmente41.

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LAZZATI, Santiago. Claves de la decisin en la empresa. Mtodos y Participacin. ED. Macchi 1988. Pgina 29. 41 BONNEFOY, Juan Cristbal y ARMIJO, Marianela. Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES. Santiago de Chile. (2005). Pgina 16-20.

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Luego nos encontramos ante la etapa del anlisis, que tiene por objetivo el conocimiento de nuestro objeto de estudio las estructuras y sistemas organizacionales, en el cual de acuerdo a la informacin obtenida se podr determinar cules son sus problemticas concluyendo en el Diagnstico de situacin42. En el marco de la gestin integral orientada a resultados43 la etapa de evaluacin constituye una herramienta fundamental para mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por programas. Una nueva forma de considerar la evaluacin implica tener una pluralidad de aspectos entre los cuales se hallan: mejorar la gestin pblica y la capacidad institucional, promover la participacin en la evaluacin de los actores sociales involucrados. La evaluacin permite que la sociedad Civil obtenga informacin, la capacidad y los medios para controlar las acciones del Estado. Por ltimo, se ha tomado como referencia tambin el enfoque de evaluacin integradora que han desarrollado y aplicado las entidades mundiales financiadoras como el BID y el Centro Internacional de Investigaciones, que en la bsqueda de asistencia y cooperacin para el desarrollo de la eficiencia de las organizaciones e instituciones de pases en desarrollo, han creado un marco integrado conformado por cuatro dimensiones, que analizan los puntos fuertes y dbiles de una organizacin con relacin a su desempeo, proporcionando los datos y herramientas necesarias y comprobadas que permitan tomar la decisin clave de efectuar cambios. El contenido de las cuatro dimensiones abarcadas por este marco brevemente es el siguiente: El entorno o contexto en el que se desenvuelve la organizacin44: cualquier organizacin no est aislada de la realidad social, econmica, y o poltica, se desenvuelve en ese contexto del cual forman parte, del cual adems toma los recursos que necesita para cumplir sus fines y al cual devuelven sus productos y/o servicios, luego de un procesos de transformaciones de entradas en salidas. El ambiente evaluar los atributos de los servicios y luego decidir si los acepta o no. Por lo tanto la organizacin definir su estructura en funcin de satisfacer de la mejor manera los requisitos del ambiente externo. Los factores socioeconmicos, la situacin demogrfica, los valores aceptados por la sociedad, el mercado laboral, el nivel educativo, limitan o favorecen su accionar. Por ello el contexto es necesariamente un determinante esencial de la estructura organizacional que se debe a evaluar. Por lo tanto el medio ambiente es interpretado por los miembros de la organizacin con capacidad

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PUNGITORE, Jos Luis. Una metodologa para el anlisis, desarrollo y mantenimiento de sistemas. ED. Su Libro. 1999. Pgina 10. 43 Ver Unidad Nro 3. Aspectos conceptuales y metodolgicos de la evaluacin en el Marco de la Gestin integral Orientada por Resultados. Pginas 53 a 57. 44 LUSTHAUS, Charles, ADRIEN, Marie Helne, ANDERSON Gary, CARDEN Fred y MONTALVN George. Evaluacin Organizacional. Marco para mejorar el desempeo. Banco Interamericano de Desarrollo. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo. Ottawa, Canad 2002. Pgina 13.

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de adoptar decisiones y a partir de ellos actan; sus decisiones se reflejan en la estructura de la organizacin. Esto hace que el medio ambiente tenga un impacto fuerte y directo en la definicin de objetivos, planes, presupuestos, tecnologa, procesos administrativos y productivos, grado de formalizacin etc. Entorno Institucional: Esta relacionado con el estudio que debe efectuarse respecto de las reglas entendidas como Instituciones: las reglas o instituciones son las leyes, cdigos formales, que ejercen influencia positiva o negativa en el comportamiento de las organizaciones por medio de los incentivos y las limitaciones que proporcionan o imponen. Hay reglas o marcos jurdicos formales en toda organizacin, pero tambin las hay informales y que son aceptadas por todos. Hay determinados hitos de la sociedad o en la organizacin que tiene que ver con las reglas informales: abarcan la historia, los valores culturales, las normas y creencias en la cual funcionan las organizaciones. Todas las organizaciones del sector pblico tienen funciones especiales en una sociedad, por ejemplo los gobiernos establecen legalmente los ministerios debido a una necesidad funcional, y al hacerlo trazan los principios generales de las relaciones que otras organizaciones tendrn con ese ministerio45. Medicin del Desempeo organizacional: cada organismo del estado debe tratar de cumplir con sus metas, misin para lo cual fue creada con una utilizacin aceptable de recursos mientras asegura la sostenibilidad a largo plazo. Buen desempeo significa que el trabajo se realiza en forma eficaz y eficiente y mantiene una relevancia para sus interesados directos: los ciudadanos46. Capacidad organizacional: se trata de evaluar la habilidad de una organizacin para utilizar sus recursos en la realizacin de sus actividades. Un examen de los sistemas y prcticas de gestin relacionados con los recursos humanos, financieros y de infraestructura ayuda a comprender el uso de los recursos organizacionales. El examen abarca tambin la capacidad de la organizacin para manejar sus relaciones con otros organismos e instituciones. Comprende tambin el anlisis de las debilidades y fortalezas de la gestin financiera, entendiendo por sta si se efecta una correcta planificacin de los gastos, si se pronostica futuras necesidades monetarias. Abarca las debilidades y fortalezas en cuanto a la infraestructura organizacional: la administracin de instalaciones adecuadas, sistemas informticos ptimos, hardware software, biblioteca, archivos, etc. Comprende la evaluacin de los recursos humanos: planificacin en cuanto a su contratacin, seleccin, carrera administrativa, y capacitacin, monitoreo y evaluacin cuestiones de mantenimiento en cuanto a la salud y seguridad. Evaluar las fortalezas y debilidades de la gestin en relacin con la comunicacin entendida como el intercambio de informacin precisa y vital, logrando el entendimiento compartido entre los miembros de la

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LUSTHAUS, Charles, ADRIEN, Marie Helne, ANDERSON Gary, CARDEN Fred y MONTALVN George, Ob. cit, Pgina 14. 46 LUSTHAUS, Charles, ADRIEN, Marie Helne, ANDERSON Gary, CARDEN Fred y MONTALVN George, Ob. cit, Pginas 10, 25-41.

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organizacin evaluando los medios de esas comunicaciones. Se debe evaluar las fortalezas y debilidades de los vnculos nter organizacional las redes sus tipos, utilidad, coordinacin, vnculos electrnicos recursos de informacin. 47 Motivacin organizacional, es comprender que cada organismo es distinto, cada uno tiene un historial, una visin y una misin, una cultura y sistemas de incentivos y recompensas diferenciados, en este caso debe tenerse en cuenta cmo fue creada, cules fueron las luchas importantes los logros de dicha organizacin, cambios estructurales importantes. Analizar la cultura del trabajo: cules son las actitudes hacia el trabajo de todos lo miembros de la organizacin, valores, creencias. Comprender la evolucin de la Misin de la organizacin a travs de las metas organizacionales, la funcin de la misin en la conformacin de la organizacin, dndole propsito y direccin. Evaluar la existencia e implementacin de sistemas de incentivos y recompensas de la organizacin: cules son las motivaciones para promover la productividad, la existencia de libertad intelectual, estmulo, autonoma, remuneracin, oportunidad para progresar48.

3. Auditora de estructuras y sistemas organizacionales: Luego de revisar los conceptos mencionados en el acpite anterior, y de los aportes tcnicos mencionados precedentemente, podemos decir que la auditora de estructuras y sistemas organizacionales es un proceso de revisin analtica total o parcial sobre el funcionamiento de la organizacin, con el propsito de precisar su nivel de desempeo y perfilar oportunidades de mejora para innovar valor49. Este tipo de auditora debe involucrar adems el anlisis de la interaccin con el entorno, las caractersticas de la cultura organizacional, comprender que se debe proyectar la planeacin de la organizacin para ayudar a lograr objetivos organizacionales, tratar de describir que la accin de organizar implica el diseo de una estructura que sigue a la estrategia, la congruencia de los procesos decisorios, la explotacin de las competencias centrales, comprender que en toda organizacin existe la organizacin formal e informal, y muy importante la obtencin de los resultados para los cuales fue creada. Pensando a la organizacin como un conjunto de recursos y capacidades nicos orientado al logro de su propsito, vemos que aunque predominen factores comunes dentro de todas las organizaciones que posibilitan la realizacin de diagnsticos, existen adems mltiples variables externas e internas, que influyen
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LUSTHAUS, Charles, ADRIEN, Marie Helne, ANDERSON Gary, CARDEN Fred y MONTALVN George, Ob. cit. Pginas. 12, 43 -58. 48 LUSTHAUS, Charles, ADRIEN, Marie Helne, ANDERSON Gary, CARDEN Fred y MONTALVN George, Ob. cit. Pginas13, 100-108 49 FRANKLIN, Benjamin. Auditoria Administrativa, gestin estratgica para el cambio ED. Pearson Prentice. Mxico. 2006. Pgina 11.

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y condicionan el desarrollo organizacional, afectando as el logro de su propsito y objetivos. Si asimilamos la actividad de auditora a la realizacin de una indagacin o bsqueda que va a tener fines u objetivos determinados, esto no difiere en mucho a lo que es una tarea de investigacin cientfica, para lo cual la metodologa es la parte central para su conclusin ptima. En este entendimiento la excelencia de la auditora gubernamental se mide por la calidad de sus observaciones, conclusiones y recomendaciones, e indirectamente por el logro en que las primeras sean subsanadas y generen la correspondiente modificacin de conductas. Sin perjuicio de tener siempre presente las bases de los conceptos tradicionales ms relacionados con la estructura formal, sta tesis se propone evolucionar sobre el examen esttico y formalista que se efecta sobre las organizaciones del sector pblico, en el entendimiento de que existen factores a ser examinados que por lo general son elementos que no se ven: existen muchas organizaciones que hemos auditado que les iba bien pese a funcionar en condiciones adversas, con pocos recursos humanos, materiales o tecnolgicos, con sistemas deficientes de gestin y a pesar de ello, utilizan sus recursos en forma acertada, realizan una gran cantidad de trabajo, pero seguramente estaban sumamente motivados y comprometidos con cumplir con los objetivos de la organizacin o porque la cultura organizacional contribuye a esa motivacin a pesar de las condiciones adversas en las que se trabajan, creen claramente en lo que estn haciendo, por ejemplo en las reas de salud y educacin. Dadas las caractersticas de esta auditora, constituye en primer lugar una herramienta para crear valor a los trabajos del auditor externo e impulsa la mejora de la gestin gubernamental. Toda vez que permitir un estudio profundo sobre las reas que requerirn subsanar deficiencias, debe contemplar una perspectiva integrada del fenmeno estratgico, social, y operacional y que es el punto de partida de cualquier actividad de planeamiento, rediseo organizativo y control. 4. La importancia del sistema de control interno en la auditora propuesta. En primer lugar, cabe quizs, para despejar dudas de interpretacin, dejar en claro que la organizacin de cualquier organismo pblico en relacin con el control interno la entendemos aqu como un medio en s mismo, o sea, como explica Ramn Poch50 como un conjunto de elementos que han de contribuir a alcanzar los objetivos de seguridad y eficacia en la trayectoria del organismo o empresa. Esta precisin es importante puesto que podra pensarse en la organizacin como un fin en s mismo del control interno si nos concentrramos a contemplarla exclusivamente como su mbito de actuacin, el control interno

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POCH, Ramn, Manual de Control interno, EADA Gestin 3 edicin 1997 Barcelona. Pgina. 61

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cobra forma a travs de la organizacin y los procedimientos en que el mismo se concentra constituyendo parte del sistema organizativo del organismo. De acuerdo con los autores Harold Kootz y Cyril O Donnel 51, podemos decir que la funcin administrativa del control es la medida y la correccin del desempeo de las actividades de las subordinadas para asegurar que los objetivos y planes de la empresa diseados para conseguirlos, se lleven a cabo. La auditora se encuadra como una funcin de supervisin, esto es control ex post de los datos administrativos; el control interno hay que remarcar que desborda las funciones estrictamente contables para situarlo en un sentido ms amplio que cubra el control de toda la organizacin administrativa del auditado: sus actos de rutina, las actividades que se realizan, cmo y quien los realiza; los actos que implican tomar decisiones de gestin, la bsqueda de eficiencia y seguridad en relacin a los actos administrativos, la obtencin de datos fiables de la verdadera situacin financiera y patrimonial. Dichos objetivos se insertan dentro de un marco que contiene elementos materiales, humanos y organizativos que constituirn los pilares en que se asentarn los medios de que se sirve y que sern objeto de anlisis dentro de cada una de las etapas propuestas en la metodologa que se desarrollara en la tesis El auditor deber tener en cuenta que en la evaluacin del sistema de control interno deber estar construida sobre bases muy dinmicas que permitan su ajuste peridico a las nuevas realidades y necesidades. No se trata slo de una constatacin de hechos histricos, como algo esttico, sino que ese dinamismo se refiere precisamente a la accin preventiva o de anticipacin, cuyos objetivos generales son seguridad y eficiencia. El primero encierra una serie de metas que son prevenir errores y fraudes, y proteccin de activos, y asegurar la fiabilidad y la informacin; el segundo objetivo conlleva un sentido de buena administracin52. Estos cambios seguramente afectarn la forma administrativa de la organizacin que estemos auditando. La forma administrativa estar dada por las normas y procedimientos que se hayan emitido por escrito o instalado. El organigrama, la calidad de su personal, el sistema de informacin y los procesos. En consecuencia el auditor pondr atencin en los aspectos tales como: La existencia de normas de carcter general y comunes a todas las reas de la organizacin: - Formacin de un ambiente de control:La formacin de un ambiente de control es la norma bsica y fundamental, constituyndose en requisito previo para la implementacin de cualquier sistema de control. La formacin del ambiente acta como elemento de disuasin de
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KOONTZ, Harold; O DONNELL, Ciryll. Elementos de Administracin moderna, Mac Graw-Hill, Ed Bacata, Bogot 1974. Pgina 4. 52 POCH, Ramn. Ob. cit. Pgina 45.

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determinados individuos ante la posibilidad de violar normas y conductas ante la sensacin de que la impunidad no existe. - Evitar zonas disputadas: Evitar las zonas grises; la falta de definiciones claras, generan confusiones por la falta de informacin o por imprecisin lo cual es peor respecto de las tareas que debe desempear cada sector o empleado, posibilitando la existencia de distintos criterios en el tratamientos de un tema. Estos inconvenientes se atacan con: claridad en la definicin del sistema de estructura y las reas de autoridad/ responsabilidad asignada a cada sector, claridad en la definicin de las relaciones asesoras, funcionales, jerrquicas y de control, resultara de importancia que se cuente con manuales de organizacin. En el examen del proceso de control interno inherente en las estructuras el auditor evala el cumplimiento de los siguientes principios administrativos que rigen la estructura organizativa, y que son las bases para el diseo de la organizacin53: 4.1. Separacin de funciones y responsabilidades: La esencia del control interno radica en la separacin de funciones y corresponde a las mximas autoridades el establecimiento del plan que las encauce y su supervisin. La separacin de funciones indica que ningn sector debe ejecutar el Control de sus operaciones54. Deben estar claramente separados los pasos de: Funcin Autorizacin: esta funcin radica en el aspecto jerrquico del organismo y niveles de autoridad que pueden existir tanto a nivel formal como informal. Funcin Custodia: de los activos es fundamental la separacin de esta funcin en orden de prevenir fraudes, malversaciones, robos, hurtos. Los elementos que confieren eficacia a esta funcin pueden escindirse en dos tipos. Unos, de orden organizativo y tiene origen en el organigrama asignacin de funciones de custodia y responsabilidades inherentes- y otros de orden material relacionado con el sistema de seguridad fsicos. Funcin registracin: la separacin de esta funcin; es importante ya que crea la evidencia documental de las actividades, transacciones, operaciones y su contabilizacin. El registro siempre capta hechos pretritos y la posibilidad de fraude se restringe si tales hechos se han generado y desarrollado por
53 54

SERRA Y KASTIKA. Ob. cit. Pginas 72-74. PIETRAGALLI Mirta, BARREIRO Edith, PERETTI Edgardo, SOUZA Sergio. Ob. cit. Pgina 193.

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personas distintas encargadas de captarlos. El instrumento de esta funcin es tambin de tipo organizativo y concierne a los procedimientos en base a los cuales se delimita el circuito administrativo. Funcin de autocontrol: supone su puesta en prctica en virtud del propio procedimiento administrativo instaurado en el organismo, cada vez que se presente una situacin en que las normas de control interno prevn su intervencin. Al actuar correctamente en todas las etapas de un proceso y dar cumplimiento a las actividades de control en forma permanente supone una garanta de fiabilidad. Esta garanta tambin depender del grado de exhaustividad que tenga del sistema de control interno establecido; por lo tanto formar parte de la organizacin del ente o empresa y se plasmar en el organigrama y manuales de procedimiento, as como tambin la existencia de una Unidad de auditoria interna. El control personal es el que debe hacer cada uno de los miembros integrantes de la organizacin sobre sus tareas. Son cuestiones que no van a estar contenidas en una norma sino ms bien tienen que ver con los valores ticos de cada individuo y de la cultura organizacional. Generalmente este tipo de control no se lo mencionan al funcionario, es parte de la cultura del control que deberemos predicar. En resumen, una adecuada estructura de organizacin debe asegurar la independencia entre los sectores que realizan la autorizacin, la ejecucin, registracin, el control y la custodia, esto supone la oposicin de intereses y por lo tanto un control mutuo55. En materia de responsabilidades se propone tener presente un cambio de pensamiento que es pasar de una responsabilidad parcial a la responsabilidad total y para comprender adems los nuevos diseos organizacionales, ya que la responsabilidad parcial se enfoca a tareas y la total a Objetivos. Dentro de las estructuras dinmicas las personas bebern ir aprendiendo a asumir responsabilidades en el cumplimiento de objetivos, al yo solo me encargo de tal cosa. Para ello las autoridades debern fijar objetivos globales; porque cuando vemos a una persona que dice yo solo me encargo de cobrar, l solo se preocupa porque la rueda operativa cobranza no se pare, pero no se da cuenta el papel que cumple el departamento cobranza dentro de la organizacin como un todo.

4. 2 Principios bsicos administrativos: Cada posicin slo debe reunir funciones homogneas y compatibles56.
55 56

Idem nota al pie 21. POCH, Ramn Ob. cit. Pgina 70.

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Esto significa que se deben especificar las tareas a realizar en cada posicin de trabajo y agrupar tareas similares es lo que se denomina proceso de departamentalizacin. Las funciones asesoras no tienen lneas de dependencia, pues no son ejecutoras. Las funciones ejecutoras tienen lnea de dependencia. El alcance del control en este punto es evaluar la complejidad en cuanto a que la cantidad de cargos debe distribuirse en funcin de las necesidades de cada sector. No se deben crear cargos innecesarios Fijar mecanismos de coordinacin: de las personas entre s y de los departamentos: Puede realizarse de las siguientes formas. Comunicacin informal, o adaptacin mutua despus de un periodo corto de tiempo. Una supervisin directa de la autoridad mxima y de los directores generales o gerentes. Formalizar las tareas a travs de manuales, normas internas, circuitos. Principio Unidad de Direccin57 Significa que ante situaciones idnticas precisan de soluciones idnticas, siguiendo criterios nicos porque persiguen el mismo objetivo. Principio sistema de autoridad58 La autoridad en una organizacin implica el poder o facultad que tiene una persona o de un sistema de normas- si se trata de una institucin impersonal- para determinar las acciones a seguir y el comportamiento de otras personas. A travs de este sistema se consolidarn los niveles de jerarqua y el poder de delegacin, los procesos de toma de decisiones, la asignacin de misiones y funciones (atribuciones) y la responsabilidad que corresponde a cada nivel. De acuerdo a la localizacin de la autoridad aqu entran dos conceptos: el de centralizacin, gran concentracin de autoridad en ciertos puestos, o descentralizacin en la cual se aplica una amplia delegacin.
57 58

POCH, Ramn. Ob. cit. Pgina 72. POCH, Ramn Ob. cit. Pginas 72-73.

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El auditor debe apuntar a que quede claramente establecido quin puede autorizar cada operacin, y los rangos de importes para los cuales la autorizacin es vlida. Formalizacin de operaciones por escrito: la no utilizacin de formularios para documentar operaciones y la falta de evidencia de las decisiones y autorizaciones realizadas constituyen el punto de partida para la imposibilidad de ejercicio de controles sobre las operaciones. Y la ausencia de control constituye una deficiencia muy grave dada la necesidad de la empresa de contar con informacin correcta, confiable y actualizada sobre la marcha de los objetivos de la organizacin. Dependencia entre sectores. El sector que ejerce control no debe depender del sector controlado. Rotacin interna del personal afectado a reas sensibles, ya que podra dar lugar a desviaciones en el ejercicio de sus funciones.

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Captulo III.

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Responsabilidades compartidas 1. Roles y Responsabilidades Cuando los auditores estamos enfocados en colaborar con la gestin controlando la utilizacin de los recursos pblicos en forma eficiente, eficaz y econmica, y por su parte, los funcionarios que deben llevar a cabo los cambios estructurales estn comprometidos con dicho proceso, estamos asumiendo mutuamente una responsabilidad social frente a los ciudadanos, sujetos sociales externos de la administracin y principales destinatarios de los servicios pblicos. Para definir responsabilidad social el funcionario pblico que se encuentra a cargo de un rea de una organizacin, debe tener en cuenta la utilidad y el objetivo del servicio que una administracin debe prestar59. En el caso de la administracin como servicio pblico, se debe tener en miras la satisfaccin de los ciudadanos contribuyentes que acceden a aquella para buscar el reconocimiento de un derecho. La responsabilidad social se relaciona con la obligacin que tienen los todos los integrantes de la administracin de garantizar a todos los ciudadanos un acceso eficiente e igualitario y prevenir posibles conflictos60. Otro concepto que tambin entra en juego en este punto es el de valor pblico. Valor significa: grado de utilidad o aptitud de las cosas, para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite61; por ende valor tiene que ver con bienestar y preferencias El valor pblico es percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. El valor Pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia, este valor es definido en ltima instancia por el pblico mismo. El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de una variedad de medios y reflejados a travs de las decisiones de los polticos/as electos/as.62 En el marco de la nueva gestin pblica (NGP), se ha difundido a nivel mundial la preocupacin por la calidad de los servicios y la fijacin de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso de declinacin en los niveles del mismo, adems de la instrumentacin de sistemas de queja y de mecanismos de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de
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GERLERO, Mario. Herramientas Prcticas para una Administracin Eficiente. ED. David Grinberg Libros Jurdicos. Buenos Aires 2006 Pginas 48, 49. 60 GERLERO, Mario. ODILE Pedrido: La responsabilidad social de los jueces, una introduccin. IV Congreso Nacional de Sociologa Jurdica. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales; Universidad Nacional de Tucumn (2003). 61 Diccionario de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, 22a edicin, 2002. 62 Kelly y Muers 2003

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esta tendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional esquema en el que los usuarios de servicios pblicos estatales posean el rol de receptores pasivos y carentes de derechos especficos. Como expresa Metcalfe63 hace nfasis en la responsabilidad como se ha planteado en el sector pblico hasta el momento y dice que es preciso distinguir entre su significado interno y externo: Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la atribucin de autoridad en el seno de la organizacin para el uso de los recursos y la obtencin de resultados; mientras que el significado externo de responsabilidad, se ejercita principalmente a travs de los mecanismos de control poltico de acuerdo con el principio democrtico y asegura la legitimidad del comportamiento de los poderes pblicos Se puede asegurar el buen desempeo de la gestin pblica, el control y la responsabilidad?, la respuesta es afirmativa tomando como base el marco jurdico imperante en la Ciudad de Buenos Aires sobre responsabilidad y rendicin de cuentas que en el artculo 3 de la Ley N 70 establece que los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector pblico de la Ciudad y el rgimen de responsabilidad que estipula y est asentado en la obligacin de los funcionarios de rendir cuentas. Tambin de lo expresado no podemos dejar de relacionarlo con la idea de ...accountability se aportan elementos de responsabilizacin. Segn Oscar Ozlak (1999), accountability alude a la vigencia de reglas de juego que exigen la rendicin de cuentas a terceros, ante los cuales se es responsable de un acto o gestin.64 Cualquier transformacin o cambio que se deba producir en las estructuras organizacionales del sector pblico, implica procesos estratgicos y polticos de gestin en el seno de las redes de entidades y organismos que integren la administracin pblica centralizada y descentralizada. Sus programas requieren de una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones, que presentan simultneamente intereses diferentes y acaso opuestos como lo son los organismos de control y los organismos y funcionarios polticos controlados.

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METCALFE, Les La gestin Pblica: de la imitacin y la innovacin, ED. Losada i Madorrn. Washington D. C.1999. Pgina 65.
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OSZLAK, Oscar: Responsabilizacin o respondibilidad?: el sujeto y el objeto de un Estado responsable. En: VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Octubre 2003.

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En consecuencia, como mencionaran Metcalfe y Richards65: el ncleo de los problemas de la gestin pblica se ubica en el plano interinstitucional, lo cual supone plantear soluciones alternativas como la que se menciona en el siguiente punto, afianzar un diagnstico compartido por las diferentes instituciones, para repensar funciones y responsabilidades como una forma de compromiso permanente y de aprendizaje pblico, y la configuracin de esquemas de rendicin de cuentas para promover el uso eficaz del poder. 2. La colaboracin de equipos tcnicos tanto internos como externos El problema en la toma de decisiones en cuanto a los diseos organizacionales, muchas veces depende de quin decide y cmo decidir. Por ejemplo el funcionario con facultades para crear y aprobar la estructuras del poder administrador es el Jefe de Gobierno, pero en muchas oportunidades hemos visto a travs de nuestra labor como auditores que algunos funcionarios de menor jerarqua como los Directores Generales adoptan decisiones en forma individual, nombrando a personas responsables de determinadas tareas en cargos como jefaturas de departamentos o divisiones inexistentes, simplemente considerando la informacin que disponen y por cuestiones netamente ejecutivas para poder cumplir con las tareas y objetivos encomendados. Lo importante para destacar ac es que el rgano ejecutivo cuente con el asesoramiento tcnico de los organismos creados a estos efectos como lo es la Subsecretara de Modernizacin del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En este marco al momento de hacer evaluaciones para luego tomar decisiones sobre cambios estructurales es necesario que cuente con la colaboracin de equipos con aptitudes colectivas y una clara visin de las tareas, con personas que adems posean experiencia para la investigacin y evaluacin, que adems el equipo incluya el contenido necesario de conocimientos tcnicos representativos del campo a que se dedica la organizacin en estudio. Las caractersticas de contar con un equipo ad hoc que colabore con la gestin pblica se debe a que corresponde considerarse al escoger a estos evaluadores la capacidad de conocimientos especficos, la credibilidad y distancia de la organizacin en examen. Para ello es muy importante la colaboracin del organismo de control externo de la Ciudad de Buenos Aires, y por otro lado tambin se necesita la colaboracin de las UAIs, ello en virtud de que poseen todos los antecedentes sobre informacin del desempeo de los organismos y datos que estn disponibles sobre la organizacin. Para trabajar conjuntamente
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METCALFE Lef y RICHARDS, S. Evolving Public Management Cultures. ED. J. Kooiman and K. Eliassen, Managing public organizations, London, Sage. 1987. Pg 71. En trminos del autor, si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. () La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica.

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entre estos dos organismos de control, es necesario contar con un coordinador de la evaluacin que sea aceptado por todas las partes, con relaciones claras y sin obstculos dentro del equipo, establecer una metodologa de trabajo comn para la evaluacin e informe, ello para evitar conflictos sobre la participacin de los interesados directos (organismos) los examinadores directos las UAIs y los examinadores externos que pueden llegar a fracasar en el caso de que existan intereses creados sobre los programas, las metodologa, las relaciones de trabajo y la redaccin del informe. Fortalezas y debilidades de los examinadores: EXAMINADORES Internos FORTALEZAS DEBILIDADES Conocen la Su presencia puede organizacin. transmitir mensajes polticos Vinculan la evaluacin organizacional con el Fatiga de la cambio organizacional informacin privilegiada Imposibilidad de criticar a los superiores. Pueden especificar No conocen la requisitos de organizacin ni los conocimientos datos disponibles tcnicos, para ello Pueden tener limitada deben estar su presencia en el actualizados mediante lugar debido a los capacitacin costos permanente y continua que le permita tener acceso a las normas tcnicas y procedimientos de auditora pblica Son independientes, o sea libres de impedimentos para mantener su integridad de juicio, autonoma y objetividad. Pueden concentrarse en la evaluacin

Externos

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Capitulo IV Las estructuras en la Ciudad de Buenos Aires hoy La aprobacin de estructuras, segn versa en la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, es una responsabilidad del Jefe de Gobierno. 66 La construccin de la observacin que viene haciendo la AGCBA sobre la estructura organizacional en el GCBA desde sus primeros informes 1999 hasta la actualidad, y las que en consecuencia tambin traen aparejadas las de control interno, surgen de los antecedentes normativos de la Ciudad de Buenos Aires dictados en la reglamentacin de tales estructuras: Decretos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), que crearon y modificaron estructuras organizativas: En la Ciudad de Buenos Aires esta vigente el Decreto 1711/MCBA/94, que en los Captulos 2 y 3 del Anexo del mismo establecen las normas para la elaboracin, presentacin y aprobacin de estructuras organizativas, no habindose dictado hasta la actualidad ninguna norma que la complemente en dicha materia, quedando bastante obsoleta. Por otro lado en el artculo 2 de la citada norma se dispuso la caducidad de todas las estructuras organizativas correspondientes al mbito del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,-hoy GCBA-; asimismo establece que quedan derogadas todas las facultades otorgadas para aprobar o modificar estructuras organizativas, las que solo debern ser aprobadas por el Departamento Ejecutivo, -en la actualidad Jefe de Gobierno a travs de un Decreto. Tambin dicha norma estableca que las estructuras organizativas eran aprobadas por decreto del Ejecutivo hasta nivel departamental. Las aperturas inferiores que sean necesarias de acuerdo al tipo de organizacin, sern competencia de cada Secretario jurisdiccional previa intervencin de la Secretaria de Hacienda y Finanzas. Posteriormente en fecha 6 de agosto de 1996 se dict el Decreto N 12/GCBA, en el cual en su artculo tercero dispona la caducidad a partir de esa fecha de todas las estructuras organizativas correspondientes al mbito del rgano Ejecutivo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (ex Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires), los entes
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Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Artculo 104 inc. 9: Atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno Establece la estructura y organizacin funcional de los organismos de su dependencia. Nombra a los funcionarios y agentes de la administracin y ejerce la supervisin de su gestin.

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descentralizados y organismos fuera de nivel (con excepcin del Banco Ciudad de Buenos Aires e Instituto Municipal de Obra Social). Asimismo dicho decreto en su artculo cuarto aprobaba la estructura de los primeros niveles del rgano Ejecutivo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y sus competencias (hasta nivel de Director General), pero agregaba que hasta tanto no se dicten las normas respectivas, las unidades de menor nivel mantendrn las responsabilidades vigentes a la fecha del Decreto de marras, por lo que se deduce de la integracin de estos dos artculos, que todas las misiones y funciones inferiores (a partir del nivel de Director General), mantienen una estructura informal. Pero cuando el auditor realiza el anlisis sobre la estructura organizacional del ente o dependencia que le toque, efectuaba una observacin tomando como base este decreto 12/96, por el cual slo advierten que hasta el nivel de Direccin General se encuentran formalmente definidas sus misiones y funciones, responsabilidad primaria etc., y el resto de los niveles jerrquicos no tienen estructura y por lo tanto tampoco tendran formalizado sus responsabilidades, y no poseen organigrama. Olvidando entonces el rgano de control, que de hecho cada persona del organismo auditado ocupa un lugar, realiza una tarea, tiene determinada responsabilidad y esto aunque no est normativamente formalizado, empricamente alguien lo hace, sino estaramos ante una situacin de parlisis total, donde todo el personal llega a su lugar de trabajo en una espera de ms de 10 aos de una norma que establezca qu es lo que tiene que hacer. Sin perjuicio de lo expuesto en el ao 2006 en la Ciudad se dicta la Ley de Ministerios del Gobierno de la Ciudad N 1925 que posteriormente es derogada en diciembre de 2007 por la ley 2506. Esta ltima fue reglamentada por el Decreto 2075-07, del cual hemos de hacer notar que de dicho Decreto prcticamente no aprueba niveles departamentales los cuales se han definido las responsabilidades primarias de los primeros niveles. Si en cambio podemos demostrar que existieron desde su dictado 161 modificaciones67, tales como establecer nuevo diseo de los niveles polticos del Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, hasta el nivel de Direccin General y Subdirecciones en su caso, establecer equivalencias en cuanto a niveles y retribuciones, la modificacin y traslado de unidades operativas a otras dependencias con su personal y patrimonio y presupuesto, cambios de denominaciones, etc. Quedando as demostrada la falta de una planificacin en el diseo de las estructuras. El siguiente cuadro muestra el Universo de entegramas existentes con la aprobacin del Decreto 2075/07:

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Accedido el 9/06/09 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/leg_tecnica/

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UAI 11

Fuera de Nivel 72

Ministerios Secretarias 10 6

Sub Secretarias 30

DG 120

En el marco del nuevo decreto se incorpora en la estructura de la ciudad la Subsecretara de Modernizacin del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, cuya responsabilidad primaria es: Entender en el diseo, implementacin y seguimiento de la poltica de modernizacin del GCBA mantener actualizado el mapa del Estado de la C.A.B.A a fin de difundir la conformacin organizativa de cada una de las jurisdicciones, sus competencias, normativa vigente, organigramas, responsabilidades primarias, acciones y planta de cargos, como as tambin las autoridades correspondientes. Para cumplir con dicha responsabilidad a su vez tiene un rea sustantiva que es la Direccin General Organizacin y Sistema de Gestin, quien tiene en la actualidad la tarea de terminar de definir todas las estructuras inferiores. Ahora bien, de la lectura y anlisis de la totalidad de informes finales aprobados y publicados por la AGCBA68, a partir de1999 hasta el ltimo periodo fiscal auditado 2008, se desprende, conforme al cuadro que se expone a continuacin, que se repiti la misma observacin sobre la inexistencia de estructura formal aprobada de Nivel de Direccin General para abajo, no dispone de organigrama, etc., ello se advierte en todos los periodos auditados y en todos los organismos en que recay dicho examen como un punto ms dentro de los informes.
Observacin No existe estructura orgnica aprobada para el nivel inferior a Director General Estructura Informal El Organismo no dispone de organigramas y una estructura funcional aprobada. Debilidad en la descripcin de responsabilidades primarias. Debilidad en la designacin de agentes Debilidades en los mecanismos de coordinacin y comunicacin entre los distintos niveles Debilidad en la elaboracin de la planificacin estratgica. Estructura Inadecuada Superposicin de tareas Debilidades en la definicin de Metas Fsicas Debilidades referentes al Control Interno Otras Debilidades acorde a la asignacin Presupuestaria
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Cantidad de Obs. 137 116 31 36 38 25 17 24 41 20 33 45 11

% 23,87% 20,21% 5,40% 6,27% 6,62% 4,36% 2,96% 4,18% 7,14% 3,48% 5,75% 7,84% 1,92%

(Accesos das 19,20,21,22,23/05/09) http://intranet/web/informes.php

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Total de Observaciones Cantidad de Informes

574

100,00 % 388

Tal como se desprende del cuadro anterior, aparece como observacin en los informes de auditora, la existencia de estructura informal en aquellos casos en que no estaban definidas las acciones a nivel departamental, no teniendo en cuenta el auditor las posibles relaciones informales que tambin integran la estructura y la forma de organizacin. Porque los auditores hacen una descripcin de lo establecido en el decreto que define sus objetivos, y acciones, copiarn el organigrama gratificado en la misma norma, pero no tendrn en cuenta otros componentes y/o variables que son importantes a la hora de analizar si una la estructura dada y su sistema de organizacin son eficientes, eficaces y econmicos al cumplimiento de su objetivo. Por otro lado, surge la inquietud que de los informes analizados, existe una problemtica relacionada con la responsabilidad de aquellos funcionarios que son designados por otros funcionarios de un nivel jerrquico superior que no poseen la competencia para hacerlo, nombrando a personal que reviste tanto en planta permanente o son contratados, para ocupar cargos que no estn formalmente aprobados en la estructura del gobierno por debajo de director general, sin tener en cuenta las consecuencias que traen aparejada dichas asignaciones en materia de responsabilidad y economa de la administracin. Entonces la pregunta que nos hacemos como auditores es cul es el criterio a tomar en cuanto a la responsabilidad de aquellos agentes que ocupan cargos que no estn formalmente aprobados en la estructura? En el presente anlisis sabemos que existen dos situaciones jurdicas diferentes que no se ven reflejados en los informes de auditoria: a) La del funcionario que realiz la designacin irregular. En este caso hay que discriminar si el funcionario est comprendido en la Ley N 47169, en su caso ser pasible de las sanciones que correspondan conforme los trminos de la ley citada. Si el funcionario es de los que estn excluidos conforme el art. 4 de la Ley N 47170 no podr efectuarse reproche disciplinario.
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Ley N 471 (05/08/2000). Relaciones Laborales en la Administracin Pblica de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. 70 Art. 4 AMBITO DE APLICACIN La presente ley constituye el rgimen aplicable al personal de la Administracin Pblica del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, dependiente del Poder Ejecutivo, inclusive entes jurdicamente descentralizados, sociedades estatales y el personal dependiente de las comunas No es de aplicacin a los trabajadores comprendidos en la presente ley el rgimen de la Ley Nacional N 20.744 (t.o. 1976). Quedan exceptuados:

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b) La del agente designado. Si bien estamos ante un agente que est cumpliendo funciones de facto tendr responsabilidad por los hechos u omisiones que constituyan una falta administrativa. La designacin irregular no necesariamente es una falta del agente designado pues podra entenderse como una orden de servicio siempre que no exceda las limitaciones que impone el art. 10 inc. d) de la Ley N 471. Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa sealada, no se debe perder de vista que ante casos en que el agente designado irregularmente para cumplir funciones de tipo jerrquica, por la que no se lo remunera en ese sentido, puede reclamar administrativa y judicialmente la diferencia salarial por las funcin que cumple, lo que acarreara responsabilidad patrimonial al funcionario que realiz la designacin irregular. Y para el caso de las designaciones de personal contratado con locaciones de servicios, surge la problemtica no contemplada o no observada por el momento por los auditores de la ciudad, que mientras los contratos no prevean la aplicacin del sistema disciplinario como lo dispone la Ley N 471 no se pueden aplicar sanciones, pues sera violatorio del principio de legalidad. Si perjuicio de ello, las autoridades mximas de aplicacin deben evaluar la continuidad o no de la contratacin. De todo lo expuesto en este anlisis, resulta una nica reflexin, que dichas observaciones no agregan nada a la toma de decisiones de los funcionarios que deben cumplir con sus objetivos, ellos ya saben que no tienen una estructura aprobada. El trabajo del auditor debe reflejar que es lo que pasa en el interior de ese organismo contemplando todas las variables posibles a efectos de recomendar al funcionario cual es la alternativa mejor para que logre los objetivos para los cuales fue creada. Anlisis FODA: Para finalizar el anlisis de la estructura del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a continuacin se expone un diagnstico FODA con las caractersticas salientes del examen:

Fortalezas

Oportunidades

a) el Jefe y Vicejefe de Gobierno, los Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Directores Generales y los titulares de los entes descentralizados; b) el personal que preste servicios en la Legislatura y en el Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires; c) el Procurador General, el Sndico General, los Auditores Generales de la Ciudad, el Defensor del Pueblo y sus Adjuntos.

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-El conocimiento de la historia institucional de agentes clave del GCABA. (Auditores internos y auditores externos).

-El inters de la gestin manifestado a travs de la creacin de un rea cuya responsabilidad primaria es la elaboracin de estructuras.

- La existencia de un Sistema de -La realizacin de una primera control integral e integrado. auditoria sobre estructuras del GCBA. Debilidades Amenazas

-La confeccin de estructuras administrativas sin la debida consideracin de las buenas prcticas requeridas para disearlas.

-La gran amenaza es la falta de receptividad por parte del GCABA de lo observado en los ltimos 10 (diez) aos por este rgano de control.

-No se toma en cuenta la estructura - Persiste la falta de orientacin de las informal como parte de la estructura estructuras organizativas al servicio real para poder funcionar. pblico. -La realizacin de auditoras sin una metodologa aprobada para auditar las estructuras y sistemas organizacionales. -La falta de utilizacin de indicadores de gestin sobre las organizaciones a fin de medir sus resultados. -Creer que la estructura es el organigrama, sin tener en cuenta otros componentes de la estructura. -No se han practicado auditoras de eficacia, eficiencia y productividad de los diseos y la gestin organizativa.

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Capitulo V Diagnstico En virtud de lo analizado en el capitulo anterior, podemos arribar al siguiente primer diagnstico: la informacin que surge de los trabajos efectuados por los auditores no est siendo lo suficientemente ntegra y oportuna, sino parcial, no hay valores agregados para el funcionario auditado en el sentido de que la informacin que brinda a travs de sus observaciones y recomendaciones le permita tomar mejores decisiones sobre su organizacin, y si deben o no producirse cambios estructurales y organizacionales facilitando el control de uno de los recursos fundamentales de toda organizacin, la informacin de la que a su vez se nutre el auditor para cumplir con su tarea. Tomamos como base para dicha afirmacin la indiferencia del GCABA ante la sistemtica observacin del organismo de control externo respecto a las anomalas detectadas relacionadas con algunos de los aspectos formales a las estructuras como la no-formalizacin de estructuras inferiores y segregacin de funciones, que no le han aportado nada nuevo al funcionario ya que l sabe dicha situacin; a travs de los informes de auditoria se le est aportando demasiado formalismo, que impide ver resultados mas all del estricto o riguroso cumplimiento de reglas, y adems la decisin de regular las estructuras excede a los propios organismos. Por lo tanto no se puede pretender que cambien demasiado hay que aportarle mas datos, para que se deduzca cuando debe darse un cambio organizacional. Por otro lado, no descarto como factor la debilidad del sistema de control en la arquitectura organizacional de la Ciudad. Las observaciones incluidas en los informes finales producidos por este organismo de control, no son lo suficientemente tenidas en cuenta por los administradores a fin de corregir las falencias detectadas porque no son restrictivas. Asimismo, en la misma lnea de pensamiento, de la experiencia en la labor de auditora, cuando ocurre una situacin como la falta de colaboracin por parte de los auditados, ya sea por ser reticentes en la entrega de la documentacin para desarrollar los proyectos de auditoria, o la negativa en la entrega de la misma, tiene prevista como sancin la denuncia judicial71, la cual, no siempre es aplicada, salvo que la falta sea lo suficientemente grave que encuadre en algn tipo penal que de lugar a la iniciacin de una causa judicial.
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Artculo 147 de la ley N 70 de Administracin Financiera de la Ciudad de Buenos Aires dispone en su artculo 147 que: Todo funcionario/a que obstaculice las tareas de la Auditoria, demorase injustificadamente o no le brindare informacin, documentacin o colaboracin incurre en mal desempeo de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio poltico previsto en el art.92 de la Constitucin de la Ciudad, o la del sumario administrativo segn el caso, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caberle a los funcionarios.

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Conforme los lineamientos del artculo 119 de la Ley Nro 7072 nuestro modelo de control tiene la caracterstica de ser integral e integrado con especial nfasis en el control de gestin, concibiendo a las entidades y jurisdicciones como una totalidad, que a su vez es comprensiva de todos los aspectos de su actividad en un trabajo interdisciplinario. La palabra integral equivale a todo o completo. Como calificativo del control significara a nuestro entender, de todas las actuaciones de todas las reas. Y respecto del modelo integrado: significa que el control debe comprender los objetivos de todos los tipos de control (legitimidad, regularidad contable y de gestin como integrantes de un sistema. 73 La preocupacin por un buen desempeo de la gestin de los organismos pblicos en cuanto a eficiencia, eficacia y economa, brindar servicios de calidad a los contribuyentes, proveedores etc., adaptando a las organizaciones a entornos cada vez ms competitivos y cambiantes, resulta prioritario incorporar herramientas como los indicadores a los informes de auditoria de la Ciudad, ya que es de escasa o nula utilizacin. No es casual como dice Mendoza que en la mejora de los sistemas de informacin y la elaboracin de indicadores de resultados y de desempeo formen parte de los contenidos centrales de las distintas iniciativas de reforma y modernizacin administrativas que se han ido sucediendo74. Asimismo, la necesidad de efectuar una evaluacin de organismos y polticas con ms valor agregado es cada vez ms constante con este tipo de herramienta para explorar de manera rigurosa y sistemtica el cumplimiento de actividades, el uso de recursos, la entrega de productos o servicios y el logro de cambio sostenible, de tal forma que el diseo y la gestin de las iniciativas evaluadas se puedan ajustar, con el fin de asegurar que generen valor para la sociedad Mokate75. De las entrevistas mantenidas con idneos en la materia tanto de auditora como en organizacin administrativa, con funcionarios del GCBA especficamente de la Direccin General de Organizacin y Sistemas de Gestin; y principalmente tambin de la propia experiencia en las tareas de campo efectuadas en las distintas auditorias a lo largo de 10 aos, podemos decir que lo que est faltando, y se refleja en los informes del rgano de control externo de la Ciudad, es en primer lugar trabajar con una nica metodologa aceptada y reconocida por cada
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Ley Nro 70 Sistemas de Gestin, Administracin Financiera y Control del Sector Pblico de la Ciudad. Dres. GARCA, Cndido Emilio y OTHEGUY, Osvaldo Oscar en la ponencia Reflexiones sobre el sistema de control integral e integrado en la ley 24.156, con particular referencia a una de sus partes: la Legitimidad. Panel F Segundo Congreso Internacional de Auditoria Integral. Ciudad de Bs. As. 5,6 y 7 de junio de 1995. 74 MENDOZA, Xavier. Management pblico e indicadores de gestin: una perspectiva organizativa, en Francisco Longo y Manuel Zafra (coords.), ED.CEMCI-UIMESADE. Madrid. 2000. Pginas 285,286. 75 MOKATE, Karen. Convirtiendo el monstruo en aliado: la evaluacin como herramienta de la gerencia social, Documento de Trabajo I-23, INDES-BID, Washington, D.C. 2003. Pgina 4.

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uno de los integrantes del equipo auditor. De lo contrario hay que pensar qu sucedera en cualquier tarea de auditoria de estructuras organizacionales en el hipottico caso de que los integrantes del equipo no utilizaren metodologa alguna, se optimizaran los recursos disponibles, entre ellos el tiempo del personal interviniente? se lograra recolectar toda la informacin necesaria?. Qu pasara si cada uno de los integrantes del equipo trabajara como le pareciera? Y si se utilizaran concepciones distintas acerca de cmo deben relevarse los circuitos, el control interno y la estructura? En segundo lugar, debe cambiar el enfoque o mirada sobre las organizaciones, ste debe ser ms dinmico y no esttico, es decir que el auditor no debe quedarse simplemente con el relevamiento o recopilacin de la norma de creacin y transcribir para qu fue creado y creer errneamente que el organigrama es la estructura. En el mismo orden de ideas, sobre este enfoque dinmico debe prestar consideracin a cambios en el entorno institucional que ocurren cada cuatro aos que pueden atentar contra la existencia de las organizaciones y que como auditores debemos tomar en cuenta como uno de los riesgos inherentes de la estructura organizacional del GCABA. Hemos sido testigos, desde este rgano de control externo, de los permanentes cambios que ha sufrido la estructura, no slo con los cambios de Jefatura del Gobierno, sino tambin como estrategias para renovar el clima en una misma gestin, cambiaban de denominaciones, pero las acciones seguiran existiendo. Prestar atencin tambin a los cambios tecnolgicos que obliga a las organizaciones a adquirir nuevas herramientas para incluirlas en el desarrollo de sus procesos con la finalidad de optimizar la calidad del servicio, mantenerse competitivas en un sistema cada vez ms saturado. Asimismo, dentro de este enfoque, tambin como parte de la experiencia recogida, hemos tomado conocimiento que las principales debilidades y deficiencias en el cumplimiento de las metas u objetivos de los organismos auditados corresponden en mayor medida a la parte organizacional y los siguientes componentes: cultura, tamao, recursos humanos, sistema de comunicacin interna y externa. Por ltimo, comprender que cada organizacin es distinta; no se pueden estandarizar las observaciones porque cada una tiene problemticas diversas. A medida que se producen los cambios de gobernantes, stos lo primero que realizan son cambios en las estructuras porque no dejan de buscar la estructura de la organizacin ptima, entonces cambian las denominaciones, suprimen niveles, se crean nuevas unidades ejecutoras de programas, proyectos etc., y muchas de ellas se convierten en entegramas de consulta o sostn de personas.

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Ahora bien, desde la cultura del control y con el tipo de metodologa que brinda este trabajo - ya que es inexistente en las tareas de auditora del rgano de control externo-, se trata de proporcionar al funcionario informacin vlida, y completa a fin de tomar decisiones y acciones respecto al mantenimiento, o producir ciertos cambios en la estructura o en su propia organizacin. Creo oportuno traer en este punto del acpite lo dicho por Oszlak: puede afirmarse que la reforma administrativa es un proceso poltico que -como tal- genera oposicin y resistencia, implicando a veces profundos cambios en la correlacin de fuerzas polticas y en la asignacin de valores dentro de una sociedad dependiendo la resistencia encontrada de la magnitud de los cambios que se intenten, por cuanto los mismos modifican posiciones de poder y redistribuyen recursos entre sectores, unidades, funciones o programas 76 Podemos tener muy presente este postulado, sin que ello implique una imposibilidad de sumergirnos a un cambio de perspectiva desde nuestra funcin como controladores externos porque lo que pretendemos es el mejoramiento de la gestin pblica conforme a los principios de eficiencia, eficacia y economa77. Sin dejar de lado cuestiones inherentes e influenciables como del entorno socio econmico, poltico y sistema administrativo imperante en nuestra Ciudad y pas, al momento de efectuar reformas en las estructuras. Otra herramienta que tampoco se utiliza, conforme surge del anlisis de todos los informes revisados, son los indicadores. Estos son un elemento estratgico del proceso de evaluacin de la forma de gestin organizacional, permitiendo ordenar acciones en relacin a los resultados que se pretendan alcanzar78. Si bien resultara prematuro hacer un juicio definitivo sobre este cambio metodolgico, y sobre su efectividad a largo plazo, sin embargo a partir de este momento la expresin mejores prcticas de auditora de estructuras y sistemas organizacionales del sector pblico comienza a incitar la atencin sobre su existencia como una forma de colaboracin con la gestin a travs de los informes que se produzcan, o el pedido especfico de proyectos especiales de auditoria para efectuar un diagnstico que permita al funcionario realizar modificaciones tanto formales como informales en las estructuras, y no que se tenga que recurrir a empresas privadas, o consultoras para efectuar este tipo de investigacin. Creo firmemente, gracias a muchos miembros de la Auditora de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que ha ponderado en forma cautelosa la posible implementacin que esta metodologa traera como ventaja para obtener
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OSZLAK, Oscar. Recoleccin y procesamiento de datos para la planificacin e implementacin de reformas administrativas, Estudios CEDES, vol. 3, N 2, Buenos Aires, 1981. Pgina 6. 77 Ley Nro 70 Administracin Financiera y control de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires 78 LOPEZ, Andrea y CORRADO, Anbal. Indicadores de gestin para el monitoreo de las polticas de Modernizacin en el Sector Pblico. Revisin Terica y Propuesta para su elaboracin. INAP Junio 2005

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informacin sobre la parte ms intrnseca y dinmica de las organizaciones que auditamos, colaborando a travs de las recomendaciones en la toma de decisiones previendo las factibilidades del cambio y desarrollar un plan estratgico de la organizacin orientada a cumplir con sus objetivos. Debe dejarse aclarado que no se pretende co- gestionar con el auditado, sino que existe un verdadero fin de colaboracin con la administracin. Significa Ver y Oir al otro en sus problemticas y de parte de la auditoria no repetirle algo que ya sabe, sino brindar desde la mirada del control una mejor prctica en recomendar la produccin o no de cambios organizacionales y estructurales como factor preventivo y no siempre correctivo, observando todo lo malo de la gestin. En lo atinente al control ex post en la Ciudad de Buenos Aires, ha ido evolucionando y se est tomando conciencia en los ltimos aos de que surge una imperiosa necesidad de cambiar la forma de ver de forma diferente las cosas, saliendo del concepto tradicional y esttico del control que consista en detectar los fraudes e irregularidades practicadas en la gestin pblica y, en lgica correspondencia, los procedimientos de auditoria se desarrollaban en orden a este fin remarcando lo malo slo en las observaciones, mientras que en la actualidad se establece como objetivo central de la auditora el emitir opiniones sobre la razonabilidad de los estados financieros. El descubrimiento de irregularidades y la prevencin de las mismas es un punto que, implcitamente, queda comprendido en el contexto de la actividad del auditor pero no es, evidentemente la meta fundamental de la auditora. Bajo esta perspectiva se trata tambin con este tesis aportar un grano de arena en mentalizar al auditor que puede hacer un anlisis desde lo dinmico colaborando con la gestin pero preventivamente.

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Capitulo VI 52

Acercndonos a la propuesta: Esta metodologa se presenta de una manera general, que no pretende ser nica, ni debe emplearse como una receta de cocina. Al contrario, ser til para todos los auditores tanto externos como internos interesados en el diagnstico organizacional, en el cual queda librado a su creatividad introducir ms herramientas, o simplemente aplicar aquellas que les sea de utilidad de acuerdo al organismo que se examine. No pretende ser una metodologa esttica, sino adaptable a los cambios constantes que se producen en toda sociedad moderna que requiere de reformas para que sus instituciones funcionen para los fines que fueron creadas promoviendo el bienestar general o inters pblico que es el de todo habitante de nuestro pas. El campo de accin de esta metodologa, como el ttulo de la tesis lo indica, comprende la totalidad de una organizacin del sector pblico en lo correspondiente a su estructura, niveles, relaciones, recursos, entornos y formas de actuacin. La auditoria de estructuras y sistemas organizacionales, se llevar a cabo en todos los tipos de auditoria definidos en las normas bsicas de la Auditora de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el punto 1.679, y se centrar en las instituciones representativas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. -Poder Ejecutivo: dependencias del poder ejecutivo de la Ciudad (Ministerios, secretarias, Direcciones Generales y sus departamentos, Entidades descentralizadas creadas por ley, Sociedades del estado o con mayora de participacin del gobierno, Jefatura de gabinete de Ministros, -Poder Legislativo. Auditorias especiales a requerimiento de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de lo preceptuado por el artculo 136 inc. G de la Ley N 70; tambin auditorias referidas a las acciones sobre la funcin administrativa de ste poder. -Poder Judicial: Tribunal Superior de Justicia en sus funciones administrativas, Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El efecto de aplicar la auditora propuesta en el sector pblico es mejorar la actuacin de los rganos y mecanismos que lo integran, considerando sus acciones particulares y la interaccin producida de la naturaleza de sus funciones. 1. Descripcin general del enfoque seleccionado.
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Normas de Auditoria Externa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires aprobadas punto 1.6: Tipos de Auditoria Externa: 1.6.1. Auditoria Integral; 1.6.2 Auditoria de gestin; 1.6.3 Auditoria Econmico financiera; 1.6.4 Auditoria de Legalidad; 1.6.5 Auditoria de sistemas informticos; 1.6 Exmenes especiales. Disponible en http://intranet/docs/Norm-NORMAS_EXTERNA.doc

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El enfoque del anlisis del auditor constituye el instrumento en el que se apoyar para efectuar sus observaciones y recomendaciones. Los sistemas organizacionales que operan en el sector pblico son complejos, debido a que coexisten en l un conjunto de elementos tales como los recursos humanos, las distintas tareas que ejecutan, la cultura organizacional, recursos materiales y tecnolgicos, reglas, antecedentes histricos, factores externos como el contexto en el que opera dicha organizacin entre otras. La complejidad est dada por la mayor cantidad e intensidad de relaciones entre dichos componentes de la organizacin, entre stos y los recursos a utilizar y el contexto o medio ambiente. A su vez, no podemos dejar de mencionar que dicha complejidad organizacional va de la mano con la complejidad estructural. Esta se refiere a la asignacin de funciones, actividades y tareas con sus niveles de autoridad y responsabilidad, y el establecimiento de relaciones jerrquicas y de dependencia, como medio para lograr sus fines y objetivos. El enfoque propuesto por la metodologa permite ser un marco de actuacin de lo que debe hacer el auditor en cada una de las etapas que se va realizando en forma sistemtica. Se denomina de arriba hacia abajo, permitiendo al auditor aproximarse en forma progresiva a todas las variables que necesite revisar, establecindose a su vez otro concepto que es el de niveles de anlisis, los cuales los he dividido en dos: anlisis general y particular80. Luego se realiza la etapa de diagnstico y medicin en donde se presentarn las herramientas correspondientes. Estas permitirn pasar a la ltima etapa que ser la productora de cambio donde se plasma una mejor prctica en la tarea de la AGCBA, que es recomendar al funcionario las alternativas sobre la modificacin o no de la estructura, y sumar un grano de arena en que el funcionario al cual es dirigida dicha recomendacin. Es importante destacar que la cantidad de niveles de anlisis a utilizar estar dispuesta en funcin de la complejidad de la situacin y organismo que estemos auditando, por cuanto tal como lo plantea Peter F. Drucker 81 la creencia en que debe haber una nica organizacin adecuada est estrechamente vinculada con la falacia de que la administracin es slo la de empresas. 2. Descripcin de las etapas de anlisis y elementos a revisar: Se partir de los niveles ms generales y abstractos, para luego llegar a otros niveles ms detallados y concretos. Esto ltimo tiene que ver con la ejecucin de tareas habituales (el cmo), de cada organismo para el cumplimiento de sus objetivos.
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PUNGITORE, Jos Luis Ob. cit. Pginas 9 y 10. DRUCKER, Peter F. Los desafos de la administracin en el siglo XXI Ed. Sudamericana.

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2.1. Primer Etapa: Anlisis General organizacional: El anlisis estructural en esta etapa se lleva a cabo mediante la integracin de que toda organizacin cuenta con una estructura, la cual puede ser formal o informal. La formal es una estructura formalizada y/o reconocida por el organismo auditado. La informal es la resultante de la filosofa de la conduccin y del resto de los empleados que la componen. Esta etapa tiene por objetivo el conocimiento de la organizacin bajo estudio, determinando sus componentes, antecedentes y cules son sus problemas concluyendo en el diagnstico de la situacin organizacional, comprendiendo las siguientes sub-etapas: 2.1.1. Sub -etapa de anlisis: Estructura objetiva: En esta primera etapa de anlisis vamos a obtener informacin acerca de la estructura objetiva: esto es cmo es la estructura y sistema organizacional vigente al perodo auditado, teniendo en cuenta aspectos formales, de creacin, elementos de la administracin como la planificacin misiones, objetivos, metas, polticas, organizacin, el conjunto de normas ya sean reglamentaciones internas y externas. Los variables que vamos a tener en cuenta en este punto nos servirn adems para evaluar: la planificacin, las reglamentaciones internas y externas que pueden influir en la organizacin, la eficacia del control interno comprobando conforme al sistema COSO la existencia de uno de los componentes del mismo que es el entorno o ambiente de control: Variables relativas estructural. a la organizacin y su funcionamiento

A los efectos de evaluar las funciones vigentes y detectar falencias de estructuracin, el auditor deber tomar conocimiento, de su gnesis, analizar y evaluar la existencia de normas y el cumplimiento de los principios de administracin de acuerdo a naturaleza y mbito de la organizacin. El propsito estratgico de este punto es definir el marco de actuacin de la organizacin: 1. El reconocimiento de la existencia de algn hecho histrico que origin la creacin del organismo, investigando sobre sus logros y fracasos y cambios producidos.

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2. La existencia de normas de creacin del ente u organismo. 3. El organigrama: divisin y distribucin de las funciones 4. La existencia y Descripcin de su visin, misin, objetivos y metas, planes estratgicos, polticas, programas: El auditor deber recabar informacin sobre cul es la Visin, que es la descripcin de cmo se vera el organismo, institucin u empresa, si se lleva a cabo con xito sus estratgicas. En el interior de esa descripcin se debe encontrar la visin, misin, la estrategia de desempeo, los objetivos, las normas sobre toma de decisiones, los valores ticos y capacidades tcnicas que se esperan de los funcionarios La misin o mandato de una entidad est contenida por lo general en la legislacin que le da origen u otras normas legales. El auditor debe determinar si ha habido cambios en la misma o en la legislacin inicial desde la ltima auditora realizada. Los mandatos de las instituciones son generalmente declarados en amplios trminos que son difciles de medir. Generalmente indican la direccin general deseada de una institucin sin tener metas especficas. Los objetivos se describen en las normas de creacin o modificacin de estructuras generalmente formalizados a travs de una norma interna, una ley o decreto del Poder Ejecutivo. La misin y direccin estratgica necesitan ser traducidas en objetivos especficos con metas y fechas cuantificables y claramente definidas. Estos parmetros permiten a la direccin del organismo monitorear el progreso hacia el logro de objetivos estratgicos de largo plazo. Un objetivo orientado a actividad se encuentra declarado en los trminos de los planes de accin a emprender por la institucin (por ejemplo iniciar nuevos programas), en la premisa que los resultados deben ser mejorados. Un objetivo orientado a resultado indica metas especficas con indicadores de rendimiento especficos, indica cmo la direccin demuestra si la institucin est alcanzando sus objetivos o resultados esperados. Por ejemplo cuando nos encontramos ante un Organismo como la Procuracin General de la Ciudad en la cual en su presupuesto no tiene definidas las metas fsicas, porque es un programa instrumental, y su objetivo es representar jurdicamente los intereses de la Ciudad a travs de actividades de patrocinio y asesoramiento, por ms que no tengan cuantificados los juicios en los cuales puedan atender, el auditor debe verificar cules son los Objetivos fijados en la norma de creacin y/o decreto de estructura y organizacin, del cual a su vez surgirn las acciones que realizaran los niveles de Direccin y Departamentos

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para logralo. En este caso el auditor podr elaborar indicadores82 sobre los juicios en los que en el periodo auditado recayeron sentencias favorables o desfavorables, en primera, segunda o ulterior instancia. Sucede que en muchas ocasiones los objetivos, correspondientes al sector pblico, pueden resultar difciles de expresar en trminos de metas. Y sumado a ello, si la entidad no declara sus objetivos en una manera cuantificable, al auditor le resulta imposible medir o si estn siendo realizados. Aunque el auditor no puede emitir una opinin sobre los mritos de la poltica, incluyendo los mritos de los objetivos o propsitos para los que la institucin fue creada, debe analizarlos a fin de entender si la entidad ha definido correctamente sus objetivos y cmo los est alcanzando. El auditor necesita entender los objetivos de la entidad en trminos de claridad, cuantificacin, consistencia con la misin, sensibilidad con el mbito externo y razonabilidad dados los recursos disponibles. Identifica aquellos temas que la entidad debe llevar a cabo correctamente para ser exitosa. (esto es, proteger los bienes, administrar los recursos econmica y eficientemente y desarrollar las actividades efectivamente). Si los objetivos estn ausentes, es posible que concluya que no es posible determinar si la entidad est llevando a cabo sus actividades de manera efectiva. En ese caso deber expresar claramente en el informe la ausencia de objetivos de la institucin y recomendar su definicin. La existencia de un Plan Estratgico es hacer un anlisis no slo de la estructura formal de una organizacin, con sus misiones y funciones, sino tambin de la cultura institucional como el factor determinante de la calidad de las prcticas de trabajo. Una vez reconocida la misin, objetivos, planes, etc., debemos destacar las facetas propias de una organizacin encaminadas a asegurar el cumplimiento de dicho objetivo y por supuesto del control interno teniendo en cuenta que es la mxima autoridad del organismo la que asume la responsabilidad de la poltica del organismo o empresa o sociedad del estado, etc., y de las decisiones tomadas en su desarrollo. Variable Organigrama: que representar la distribucin de las funciones, lneas de jerarqua, distribucin de las unidades operativas y de staff o de apoyo. Variable Entorno Institucional y grado de formalizacin: Est relacionado con el estudio que debe efectuarse de los marcos jurdicos formales en todas las organizaciones, pero tambin las hay informales y que son aceptadas por todos.
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Ver punto Diagnstico armado de indicadores.

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2.1.2 Sub-etapa de anlisis: Reveladores de la estructura subjetiva: En este nivel de anlisis, los elementos que debemos encontrar y analizar son los valores, la cultura organizacional, los recursos existentes: en calidad y cantidad de recursos humanos, materiales, tecnolgicos, de comunicacin. Cuando debemos modelar o cambiar algo justamente se va a buscar estos elementos en la organizacin que estamos evaluando, nos permite conocer algunos de los elementos de la infraestructura y del funcionamiento de la organizacin. Es importante remarcar que el anlisis de la estructura organizacional presenta dos aspectos, uno es el formal desarrollado ms arriba, y el otro es el aspecto informal entendido ste como lo que no se ve, en los modelos formales. La variable de la cultura organizacional: La cultura organizacional son los valores, creencias, actitudes, motivaciones y deseos bsicos con que comulga la mayora de los individuos de la organizacin, y que son perdurables en el tiempo, siendo una de las variables o factores que influyen sobre la estructura organizacional, la divisin del trabajo y la coordinacin entre las partes. La pregunta que debe hacerse todo auditor es en qu afecta la cultura organizacional? La respuesta es contundente: todas las funciones y acciones que realizan todos los miembros de un organismo. La cultura organizacional nos permitir medir en qu forma impacta sobre el comportamiento y eficiencia organizacional; ya que es la base del organismo necesario para cumplir con sus objetivos. El auditor debe comprender que la estructura formal deber reflejar razonablemente el comportamiento real del sistema organizacional; debe ser representativa de la estructura informal. Si esto no es tenido en cuenta entonces la estructura se convierte en una mera expresin formal de deseos. Entonces en el anlisis esttico y tradicional que vena efectuando la AGCBA cuando los auditores en sus anlisis de la estructura organizacional que luego era plasmado en los informes finales, especficamente cuando las observaciones expresaban que no existe estructura formal para los niveles de Direccin General para abajo, y la consecuente recomendacin al Poder Ejecutivo que apruebe la norma definiendo la estructura y las funciones para los niveles inferiores, el error que se est cometiendo es creer que slo es importante la estructura formal, no teniendo en cuenta que la estructura y organizacin informal es parte inseparable del anlisis de la estructura. Los aspectos formales e informales son las dos caras de una misma moneda, si el auditor deja de lado la cara informal, todo su anlisis es incompleto. Y por lo tanto no le aporta nada de 58

informacin al organismo que audita porque el funcionario responsable de tomar decisiones ya sabe que cuenta con una estructura informal o no definida, no le aportamos valor a nuestro trabajo, si no efectuamos el examen de dicho aspecto. El profesional de la auditora debe tener siempre presente que la estructura formal reflejar razonablemente el comportamiento real del sistema organizacional, es decir que ser representativa de la estructura informal, de cmo es verdaderamente el ambiente del trabajo y su cultura, que como tal no podemos dejarla de lado de nuestro anlisis, pues nos aporta indicios o datos reales de las posibles causas de los problemas que se susciten en una gestin que tal vez es ineficiente e ineficaz. Adems, todos los auditores sabemos que la mejor auditora se hace caminando y cuando desembarcamos en el organismo, no podemos solamente confiarnos de las herramientas escritas que poseemos para ver qu y cmo hace sus tareas dicho organismo. Debemos evaluar cul es la actitud y los valores sobre esa organizacin para cumplir con sus objetivos, recabando informacin previa de las particularidades de la cultura organizacional. Variable Comunicacin: En la estructura se ve la comunicacin. Los canales y las formas en que la gente se comunica. La figura de un Director General que slo se comunica con otro Director General de otra rea a travs de un Memo mensual es parte de la estructura. La no comunicacin entre el rea de cmputos y la gente encargada de Mesa de Entradas Salidas y Archivos es parte de la estructura aunque en el organigrama figure que esa comunicacin debe existir. El grado de impacto de las directivas que un jefe de rea da a sus empleados forma parte de la estructura. El tipo de informacin que recibe cada persona, la forma en que esa informacin se recibe y se distribuye. El tipo de seguimiento que se le hace a cada plan, forman parte de la estructura y no se ven en el organigrama. Variable dimensiones de la estructura su relacin con el entorno externo: Ambiente o contexto: cualquier organismo de la administracin pblica no opera en forma aislada. Se desenvuelve en un contexto del cual forma parte, del que toma los recursos que necesita para cumplir sus fines y objetivos, y al cual devuelven sus productos y/o servicios, luego de un proceso de transformacin de entradas en salidas. El ambiente evaluar los atributos de los productos y/o servicios y luego decidir si los acepta o no. Por lo tanto, la organizacin definir su estructura en funcin de satisfacer de la mejor manera los requerimientos del ambiente externo.

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Las caractersticas del medio ambiente generan restricciones o situaciones favorables a la organizacin y afectan la definicin de objetivos, la divisin funcional, el volumen de produccin, los mtodos de trabajo a aplicar, los presupuestos, etc., o sea que influencian fuertemente en la definicin de la estructura. Asimismo, el auditor debe tener presente que los factores socioeconmicos, la situacin demogrfica, los valores aceptados por la sociedad, el nivel educativo, el mercado de trabajo, los competidores y dems, limitan o favorecen a las organizaciones. La organizacin recibe e interpreta los cambios que se producen en el ambiente y la obligan a un ajuste de su estructura, para adecuarse a las circunstancias cambiantes (nuevos productos, nuevas tecnologas, nuevas normas impositivas, cambios polticos) de ese mismo medio ambiente en el cual se encuentra. O sea que lo que ocurre fuera de la organizacin debe ser interpretado por los miembros del organismo con capacidad de tomar decisiones y a partir de ellos actan, sus decisiones se reflejan en la estructura de la organizacin. Esto hace que el medio ambiente tenga un impacto fuerte y directo en la definicin de objetivos, planes, presupuestos, tecnologa, procesos administrativos y productivos, grado de formalizacin etc. Por ello, el entorno externo es necesariamente un determinante esencial de la estructura organizacional. Existe otro factor externo a tener en cuenta al momento de evaluar riesgos que modifican la estructura y organizacin: el cambio institucional, los cambios de gobierno. Internamente se producen cambios estructurales como los cambios de funcionarios: Ministros, Directores generales. Variable Recursos Humanos

Considerar a los recursos humanos de un organismo en trminos de capital Humano esta expresin se refiere a los conocimientos y las aptitudes de la fuerza de trabajo, los recursos humanos de toda organizacin constituyen su activo ms valioso. En el GCBA la funcin del control de los recursos humanos est centralizada en un organismo concreto la Direccin general de RRHH. Sin embargo en cada una de las dependencias existen unidades como los Departamentos de personal, los ministerios y otras entidades gubernamentales, que deben asumir el control de la funcin de la gestin de los recursos humanos. Desde la perspectiva organizacional es clave para responsabilizar a los gerentes o directores del desempeo organizacional En esta variable es clave examinar la planificacin de los recursos humanos bsicamente es cmo se

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contrata y capacita al nuevo personal y al que ya est hace mucho tiempo, cmo se lo motiva. Para Mc Nerney83, la capacidad de dotacin de personal se relaciona con la habilidad de una organizacin para identificar los tipos de recursos humanos que necesita para tener un buen desempeo. Por otro lado, el desarrollo de los recursos humanos en una organizacin significa mejorar el desempeo del empleado mediante el aumento o el mejoramiento de sus aptitudes y conocimientos. Esto permite que la organizacin elimine o impida deficiencias de desempeo, hace que los empleados sean ms flexibles y adaptables y aumenta el compromiso del personal con la organizacin84. En este sentido los programas de capacitacin para una funcin o actividad, constituyen un enfoque conocido y efectivo, la capacitacin para una carrera administrativa, etc. Variable Tecnologa. El objetivo de las organizaciones complejas es operar con tecnologas que a veces parecen difciles de manejar por individuos, lo que demuestra que dichas tecnologas no son instrumentalmente perfectas, ya que para serlo deberan producir inevitablemente el resultado esperado, lo que slo se logra en los procesos de fabricacin continua de productos qumicos o de produccin en serie. La realidad es que las tecnologas administrativas o de gestin (aplicadas al proceso administrativo) slo espordicamente o estadsticamente pueden producir el resultado esperado. Desde un punto de vista restringido, se entiende por tecnologa al conjunto conocimientos, tcnicas e instrumentos utilizados en el ncleo operativo de la organizacin para la transformacin de insumos en productos y en la realizacin de las actividades de apoyo necesarias para ello. Tambin podemos decir que es el conocimiento acerca del desarrollo de ciertas actividades o tareas que convierten un comportamiento espontneo e irreflexivo en un comportamiento racional. 85 Las tcnicas son los procedimientos especficos para el desarrollo de una tarea. O sea, los mtodos racionales para realizar las tareas, que incluyen:

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El anlisis de la participacin de las personas. El conocimiento de los materiales, instrumentos y maquinarias.

McNERNEY, D. J, Designer Downsizing: Accent on Core Competencies. ED. HR Focus. 1995. Pgina 72. LUSTHAUS, Charles, ADRIEN Marie Helene, ANDERSON, Gary; CARDEN Fred, MONTALVAN George. Evaluacin organizacional. Marco para mejorar el desempeo. ED. IDB Bookstore. Nueva York. 2002. Pagina 61. 85 MANSILLA RODRIGUEZ, Daro. Gestin organizacional. 4 ED. Alfaomega . Chile. 2006. Pgina. 239.
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Los procedimientos de trabajo y de control.

A su vez, la aplicacin de tecnologas genera distintas dimensiones que son las siguientes: Regulacin: Es el grado en el cual el trabajo se ve controlado o regulado por los instrumentos. Implica divisin del proceso en tareas simples y especializadas, rutinarias y predecibles, por lo tanto mayor regulacin implica mayor formalizacin. Sofisticacin: Es el grado de dificultad en la comprensin de la tecnologa en s misma. Mayor sofisticacin implica mayor necesidad de profesionalizacin para usar la tecnologa, mayor descentralizacin y menor formalizacin. La tecnologa puede estar incorporada o no a los bienes fsicos. Las incorporadas estn contenidas en los bienes producidos (como los materiales utilizados), mientras que las no incorporadas se encuentran en las personas bajo la forma de conocimientos o habilidades, o en documentos que aseguran su conservacin (mdicos, asesores externos). Las Tecnologas pueden ser Bsicas o de Apoyo: Bsica o Principal: Es la considerada central en una organizacin, son las operativas o de produccin, la que tienen que ver con la actividad a la cual se dedica la organizacin. Son condicionantes de la definicin de los puestos de trabajo y de sus relaciones entre s, de la especializacin requerida a la mano de obra, de las tecnologas de apoyo que requerir, de la estructura organizacional que determina, de los procedimientos e instructivos de trabajo y de los mecanismos de coordinacin y control. De apoyo: se aplican a actividades que ayudan al cumplimiento de los objetivos de la tecnologa principal. Surgieron con motivo de la complejidad de las organizaciones, cuando se fue haciendo ms difcil seguir aumentando la productividad mejorando solamente la actuacin las tecnologas bsicas. Son condicionadas por las tecnologas centrales. Tecnologas de gestin o administrativas, productivas e informticas: Las tecnologas de gestin se refieren a las formas de conocimiento aplicado a efectos de cumplir con las etapas del proceso administrativo. Justamente la Facultad de Ciencias Econmicas desarrolla actividades tendientes a incorporar una serie de tcnicas en los alumnos para que las puedan utilizar en

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su futura vida profesional, como elaborar planes, programas y presupuestos, sistemas de evaluacin de puestos de trabajo, evaluaciones de proyectos de inversin, tcnicas estadsticas, investigacin de mercado, etc. Las tecnologas productivas son las vistas en el punto anterior. Las tecnologas informticas se aplican tanto a las tecnologas de gestin como a las tecnologas productivas, cambiando los procesos de trabajo de las anteriores. La informatizacin de los procesos productivos mejora la productividad, los tiempos de produccin y la homogeneizacin de los resultados; a travs de tcnicas de automatizacin, robotizacin y control. Al mismo tiempo estas tecnologas son necesarias para mejorar la calidad y oportunidad de la informacin. Tambin ayudan a rutinizar los procesos y los controles, simplificando las tareas administrativas. La incorporacin o los cambios de tecnologas informticas produce fuerte impacto en la estructura de la organizacin.

Hay que destacar que cuanto ms pequea sea la organizacin, mayor ser el impacto de las tecnologas en su estructura, as como cuanto mas grande sea la organizacin, el efecto ser menor. El uso de la tecnologa tambin ser diferente segn la organizacin en la que se emplee. La utilizacin de tecnologas del conocimiento, afectara las unidades administrativas de las organizaciones manufactureras as como la tecnologa de las operaciones afectar el flujo de trabajo en el proceso de produccin; el concepto de flujo de trabajo se basa en la actividad central de una organizacin. Variable motivacin.

Es comprender que cada organismo es distinto, cada uno tiene un historial, una visin y una misin, una cultura y sistemas de incentivos y recompensas diferenciados. En este caso debe tenerse en cuenta cmo fue creada, cuales fueron las luchas importantes los logros de dicha organizacin, cambios estructurales importantes: de tamao, liderazgo. 86 Analizar la cultura del trabajo: cules son las actitudes hacia el trabajo de todos lo miembros de la organizacin, valores, creencias. Comprender la evolucin de la Misin de la organizacin a travs de las metas organizacionales, la funcin de la misin en la conformacin de la organizacin, dndole propsito y direccin.

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MANSILLA RODRIGUEZ, Daro. Ob Cit. Pginas 136, 149

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Evaluar la existencia e implementacin de sistemas de incentivos y recompensas de la organizacin: cules son las motivaciones para promover la productividad, la existencia de libertad intelectual, estmulo, autonoma, remuneracin, oportunidad para progresar. Reconocimiento de los pares, prestigio87. 2.2. Anlisis particular (segundo etapa de anlisis hasta el ltimo en funcin del grado de complejidad de la organizacin.) Los procesos. En esta etapa nos interesa conocer respecto al organismo o dependencia auditada, qu hacen? y cmo lo hacen?, todo lo que incluye a los procesos88 que son en esencia sistemas de informacin. Cmo se toman las decisiones pertinentes para regular la gestin de la organizacin, la medicin del progreso a travs de los sistemas de control que se implementen. Tenemos que partir para el presente anlisis particular, del elemento gua que se alcanz del anlisis general o cuando obtuvimos datos sobre cul es el objetivo del organismo. Previo a la siguiente tcnica de recopilacin de informacin es necesario que el auditor sepa tanto o ms sobre las operaciones efectuadas en dicho organismo. Para ello deber: 1. Recopilar la normativa vigente que la afecte; 2. Conocer sobre modalidad operativa, prcticas usuales. Obtener detalle de la significatividad y volumen de la informacin a recopilar y de la actividad del sector (o de los sectores) que la generan. Los siguientes pueden considerarse indicadores adecuados de la situacin: (comparar con otros organismos si las actividades son similares). 3. Relevar publicaciones sobre la actividad y conocer sobre tratamientos exitosos dados a los problemas de caractersticas similares. 4. Relevar informes de auditora previos si existieren. 5. Montos involucrados. 6. Volumen de emisin /entradas y su distribucin en tiempo.
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LUSTHAUS, Charles, ADRIEN Marie Helene, ANDERSON, Gary; CARDEN Fred, MONTALVAN George. Ob cit. Pgina 108. 88 El proceso es el conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados. Normas IRAM.

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7. Personal afectado El auditor en esta etapa, debe tener presente que respecto al control interno, en el cambio metodolgico propuesto tiende al tipo de control integral preventivo que se hace desde el inicio de las actividades para la efectividad y eficiencia de las operaciones o sea para que se cumplan los objetivos, y no tanto al control correctivo marcando las irregularidades a travs de sus observaciones. El proceso se orienta por la generacin de valor dirigido a los usuarios, por medio de la utilizacin y buena administracin de los recursos fsicos, humanos, tecnolgicos, etc. La administracin pblica es un conjunto de procesos, y el enfoque basado en control de procesos es lo que me permite determinar si se estn aplicando bien los recursos y obtener los resultados. O sea determinar cules son los procesos y cmo los aplico para cumplir con los objetivos fijados. Los elementos de entradas para un proceso son generalmente resultado de otros procesos. Los procesos de una organizacin son generalmente planificados y puestos en prctica bajo condiciones controladas para aportar valor. El enfoque basado en procesos es la aplicacin de un sistema de procesos dentro de una organizacin, identificando la interaccin de los mismos as como su gestin. El auditor en su anlisis de los procesos cmo lo hacen? debe tener presente: 1. Los insumos (inputs) que son los recursos aplicados para lograr un producto o resultado. 2. Los costos: constituyen los gastos incurridos al usar los insumos 3. Los productos: estn relacionados con los bienes y servicios producidos directamente para los ciudadanos o agencias gubernamentales. 4. Los resultados: se relacionan con los impactos en la comunidad de los productos o actividades del gobierno. La evaluacin de los procesos nos permite apreciar: Impacto Producto (output) En qu forma variamos las condiciones que estamos interviniendo Qu cantidad de bienes o servicios

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Proceso Insumos (inputs) / recursos humanos, materiales, tecnolgicos. Y preguntar: Quin recibe el imput?.

estamos produciendo La rapidez con que producimos y cunto cuesta Qu cantidad de recursos hemos invertido en el proceso

Qu es lo primero que se hace con el imput?.

Para cada paso deber tener presente preguntas tales como: A) Qu produce este paso? B) Quin recibe este resultado? C) Qu pasa despus? D) Alguno de los pasos requiere de imputs que no se muestran? Diagrama de proceso: es un esquema o grfico que se expresa a travs de smbolos (ver anexo III smbolos para la elaboracin de cursogramas). En esta etapa de control de los procesos se debe utilizar herramientas como el cursograma para graficar una determinada porcin del sistema administrativo total que usualmente denominamos Circuito. El cursograma es la representacin grfica de los procedimientos administrativos, a travs de la cual se indica una secuencia de operaciones. No reemplazan sino que complementan a la forma narrativa. Tambin se los denomina flujograma. El flujograma se lo requiere para: Verificar las actividades innecesarias y si la distribucin del trabajo es equilibrada, porque en ese caso tengo un costo innecesario y un proceso ineficiente. Para la formulacin anlisis y solucin de algn desvo detectado. Para tener un conocimiento del sistema de informacin y de los procedimientos incluidos.

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Para evaluar el proceso en su eficacia en cuanto a la calidad: cumplimiento de los requerimientos del usuario, cumplimiento a nivel de produccin que se realice la cantidad necesaria y que se haga en forma oportuna. Para evaluar la eficiencia en cuanto al rendimiento de los recursos, y maximizar la produccin con los recursos que se poseen.

Si no se evala la eficiencia y eficacia en los procesos, no se est agregando valor a las auditoras, hay que tratar de crear cultura mediante nuestra tarea del control para colaborar con la Administracin a que entienda la importancia de los procesos. 2.2.1. El Proceso de toma de decisin Uno de los principales procesos que tiene lugar en la gestin administrativa implica la toma de decisiones - teniendo en cuenta lo antedicho sobre responsabilidad social -, que debe tenerse en cuenta al medio externo, con la presencia de diferentes intereses y necesidades sociales. En general la toma de decisin implica un medio de construir una respuesta adecuada entre diversas alternativas, para lo cual el funcionario administrador que debe tomarlas abarca un proceso de bsqueda en el cual develar metas, la formulacin de objetivos, luego seleccionar estrategias para realizar esos objetivos y la evaluacin del resultado. En la tarea de auditora es identificar la causa del problema, si solamente se centra en el problema estamos poniendo parches y no se soluciona la cuestin de fondo. Asimismo este proceso es importante porque all se establecen los lineamientos para la accin, o sea la planificacin en la que tantas veces los auditores de la ciudad hacemos hincapi en la falta de la misma. En resumen al evaluar el proceso de toma de decisiones, el auditor debe saber que existen 4 elementos89: 1) Objetivo: resultado que se pretende lograr. 2) Problema: donde estoy (evaluar el contexto). 3) Decisin: eleccin de un curso de accin (para resolver el problema o lograra el objetivo). Dnde quiero llegar? 4) La planificacin de la implementacin de la decisin cmo? que se orienta al elemento de fijar acciones. Aqu encontrar quien implement la decisin y con qu recursos, que controles adopt para poder monitorear la implementacin.
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GERLERO, Mario Ob sit. Pgina 45.

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2.2.2. Evaluacin del control interno sobre los procedimientos Evaluar el control interno contenido en los procedimientos, especficamente el componente del control interno de importancia en este punto es determinar cules son por un lado los objetivos de control y las actividades de control que se efectan en cada etapa o paso del proceso.

El auditor deber tener en claro los objetivos primarios de control interno que a continuacin se enumeran conforme el informe C.O.S.O Proporcionar informacin confiable para poder tomar decisiones Cumplimiento de polticas, planes, procedimientos, leyes y regulaciones. Control de los recursos o proteccin de los activos. Uso eficiente y econmico de los recursos (economa eficiencia y eficacia). Cumplimiento de objetivos establecidos y de metas de operaciones y programas. Otros objetivos primarios: Informacin necesaria para la toma de decisiones. Evitar acciones o informacin ajena a los fines de la organizacin. Cumplimiento de objetivos ticos. Garantizar la evaluacin de la gestin de la organizacin. Definir y aplicar medidas para prevenir riesgos

Por su parte deber comprobar la existencia de normativa que establezca las modalidades de actividades de control que efectan tanto las autoridades mximas del organismo que son las encargadas de su implementacin, as como las autoridades responsables de la ejecucin de las tareas tanto a nivel Directivo como los Jefes de departamento. Y paralelamente evaluar su cumplimiento. El auditor tiene que determinar si el sistema es controlable, si no estamos frente a un fraude. Por su parte, tambin se debe efectuar el anlisis sobre los elementos ms especficos los formularios90 que se utilizan, ya que estos elementos constituyen la
90

PUNGITORE, Jos Luis. Ob. Cit. Cap. III. El Anlisis detallado. Pginas 20 a 23.

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base de las operaciones de la organizacin, y la materializacin de las comunicaciones del ente. El control de los mismos est orientado a detectar errores en su diseo que suelen adems proporcionar informacin confusa. Por ejemplo: La reiteracin de datos, Diseo que dificulta su llenado, Nmeros escasos o excesivos de copias. Formularios fuera de uso u obsoletos. Asimismo en el anlisis el auditor debe determinar: Qu objetivos cumple el formulario? Cul es el Sector emisor? Cul es el Sector/es receptor? Las necesidades de informacin que debe cubrir. La cantidad de copias que circulan. Por ltimo debe evaluar que los requisitos mnimos que debe satisfacer un formulario es que posea una presentacin funcional, (que sirva para lo cual fue confeccionado), con una distribucin de datos en forma secuencial que permita fcil llenado y lectura. Que estn pre-enumerados y que permitan el archivo y bsqueda gil. Respecto a los archivos cabe sealar: -Son transitorios o definitivos? -En los transitorios, oportunidad de ingreso y egreso de la documentacin; -En los definitivos oportunidad de ingreso de la documentacin, y oportunidad de destino del archivo entero a depsito de documentos y/o destruccin. (Verificar la normativa existente al respecto). Respecto de los registros tambin cabe consignar: -Estn informatizados o se efecta manualmente. -Estn rubricados?

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-Su utilizacin depende de una existencia legal? Otro elemento a relevar y analizar es la existencia de manuales que regulen las actividades o circulares y/o instructivos: El auditor deber tomar conocimiento y analizar si posee el organismo una herramienta como manuales o, normas internas que describan las actividades que deben ser desarrollas por los miembros de la organizacin y los procedimientos a travs de los cuales esas actividades son cumplidas. Deber tener en cuenta en su anlisis y evaluacin que el no contar con manuales como un cuerpo sistemtico pero que en cambio s cuente con (circulares o instructivos) es que estas ltimas resulten descripciones aisladas, y que pasado un cierto tiempo se hace difcil saber cul es la cantidad total de esas instrucciones, cules o no estn vigentes, o cmo ubicarlas en forma oportuna para atender una determinada situacin. variables relativas a la planta fsica. La ubicacin geogrfica es importante como variable o componente de la organizacin que el auditor no debe dejar fuera de su anlisis, porque la misma est presente en cada lugar o espacio donde desarrolla sus actividades, y su dispersin es la medida en que la organizacin ocupa espacios diferentes para el desarrollo de su actividad. La dispersin espacial es comn en todo tipo de organizaciones y se profundiza a medida que las organizaciones crecen. Tienen establecimientos fabriles en varias ciudades y pases, una administracin central y tal vez varias administraciones regionales, galpones de distribucin, etc. O sea que la organizacin est presente en cada lugar o espacio donde desarrolla actividades. La dispersin espacial est positivamente correlacionada con la designacin de autoridades responsables de la gestin de cada establecimiento, o sea que la tendencia es a que el trabajo operativo realizado en cada lugar est controlado por los administradores que estn en contacto directo con el producto y los clientes del lugar. -Disposicin de estado fsico. Para este tipo de componente debemos contar con la colaboracin de auditores profesionales arquitectos e ingenieros que nos puedan dar un diagnstico de las caractersticas del estado edilicio, si se cumplen con las condiciones de planeamiento urbano, si existe ventilacin, calefaccin, que existan las instalaciones bsicas: luz, instalaciones sanitarias, agua, energa, Cumplimiento de normas de higiene y seguridad. Disponibilidad de recursos (computadoras, uniformes, mobiliario, etc.) para poder cumplir con sus actividades.

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Si los espacios son reducidos en comparacin con la cantidad de integrantes del organismo. Todo ello conlleva a tener informacin sobre el Ordenamiento y Distribucin de Oficinas, se puede determinar la mejor distribucin fsica de los espacios, amoblamientos, equipos, ficheros, medios de comunicacin, etc. de manera de facilitar la circulacin de personas y actuaciones, determinando tambin la facilidad de acceso al equipamiento necesario para desarrollar las actividades incluidas en los procedimientos.91 Variable sistemas de control Se debe recabar informacin sobre los sistemas de control que permitan medir el progreso de las acciones en funcin del desempeo como la existencia de controles preventivos, durante y posteriores a en todo proceso, la existencia de estructuras de unidades de control interno en cada organizacin. Es el conjunto de reglas y normas de procedimiento que regulan el funcionamiento administrativo de una organizacin, con el propsito de preservar el patrimonio de la misma de los posibles errores o maniobras fraudulentas que pudieran llegar a afectarla. Las operaciones bsicas y rutinarias pueden ser normalizadas a travs de programas que indican la forma ms adecuada de llevarlas a cabo y ello se materializa por medio de manuales de procedimiento y/o cursogramas. Una de las bases del control interno est dada por la divisin del trabajo, es decir, por la participacin de ms de un empleado en una misma tarea, pero para que ste resulte eficaz debe estar complementado con buenos procedimientos administrativos que contemplen una informacin adecuada para posibilitar el control de las operaciones programadas. Monitoreo y evaluacin: El monitoreo organizacional ayuda a aclarar los objetivos de los programas, vincular actividades e insumos con dichos objetivos fijar metas de desempeo, recoger datos de rutina y pasar directamente los resultados a los responsables. El monitoreo es el proceso permanente y sistemtico de autoevaluacin.92 La evaluacin organizacional considerar por qu y cmo se lograron o no se lograron los resultados a nivel organizacional, vincula actividades especficas a
91

LUSTHAUS, Charles, ADRIEN Marie Helene, ANDERSON, Gary; CARDEN Fred, MONTALVAN George. Ob. cit. Pginas 75,76. 92 LUSTHAUS, Charles, ADRIEN Marie Helene, ANDERSON, Gary; CARDEN Fred, MONTALVAN George. Ob. cit. Pgina 87

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resultados generales, ayuda a mejorar programas y polticas para mejorar los resultados. 3. Segunda etapa: Descripcin del cuadro de situacin. El diagnstico tiene como objetivo, segn Abad93, identificar posibles obstculos que puedan interferir en la eficacia del sistema, del mismo modo establecer si estn dadas las condiciones para la ejecucin del sistema propuesto e identificar los procesos clave para que el sistema opere sobre ellos y sus variables claves, a fin de garantizar en lo posible el xito organizacional. Cabe consignar entonces si se cumplen los objetivos, el costo es razonable, los diseos son claros, existe deteccin de desvos, errores, comentarios acerca de situaciones de ineficiencia, comentarios acerca de la estructura, separacin de funciones, incompatibilidades, sistema de control interno vigente, proposicin o recomendacin de los cambios a introducir. En esta fase del trabajo que realiza el auditor se fundamentar en base a la recoleccin de los datos del anlisis general y el particular, pero adems a su propia percepcin que tenga del organismo que le toque por su experiencia y visin. Cada organismo del estado debe tratar de cumplir con sus metas, misin paro lo cual fue creada con una utilizacin aceptable de recursos mientras asegura la sostenibilidad a largo plazo. Buen desempeo significa que el trabajo se realiza en forma eficaz y eficiente y mantiene una relevancia para sus interesados directos los ciudadanos) y tambin cuando mantiene a su vez su viabilidad financiera. El diagnstico es un recurso que traduce hechos y circunstancias en informacin concreta que puede cuantificarse y cualificarse.94 Se debe producir un anlisis crtico de la informacin recogida. Para ello se puede utilizar la tcnica de armado de indicadores: 3.1. Las herramientas: diseo de indicadores. De la definicin de las reas claves, se originan los indicadores que van a permitir medir atributos de dichos procesos y tomar las decisiones pertinentes para su correccin. Para Beltrn95, un indicador se define "como la relacin entre las variables cuantitativas o cualitativas, que permite observar la situacin y las
93
94

ABAD, Dario. Control de gestin. ED. Interconed, Colombia 1997. Pgina 20. FRANKLIN, Benjamin, Ob. cit. Pgina 114. 95 BELTRAN, Jess. Indicadores de gestin (herramientas para lograr la competitividad) Colombia, 3R Editores, 1999. Pgina 35.

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tendencias de cambio generadas en el objeto o fenmeno observado, respectos a los objetivos y metas previstas e influencias esperadas".

Bajo mecanismos de medicin cualitativo y cuantitativo, este enfoque pone nfasis en los factores sociales y culturales presentes en el contexto institucional ya que parte del principio que es el propio comportamiento individual quien define en ltima instancia, la eficacia de los mtodos de control elegidos en la dinmica de gestin. Para efectos de este anlisis, se concibe al control como el mecanismo que permite corregir desviaciones a travs de indicadores cuantitativos y cualitativos dentro de un contexto social amplio, a fin de lograr el cumplimiento de objetivos claves para el xito organizacional. Es decir, el control se entiende no como un proceso meramente tcnico de seguimiento, sino tambin como un proceso informal donde se involucran factores culturales, organizativos, humanos y grupales, tecnolgicos, infraestructura, de relaciones con otros organismos etc. Caractersticas que deber reunir el indicador96: til para la toma de decisiones. Susceptible de medicin. Verificable. Aceptado por la organizacin. Fcil de interpretar. Precisin matemtica en los indicadores cuantitativos. Precisin conceptual en los indicadores cualitativos. Aspectos a tener en cuenta en la formulacin de los indicadores97: Definir los objetivos que se pretende alcanzar Enfocarse preferentemente en la medicin de resultados y no en la descripcin de procesos y actividades intermedias

96 97

FRANKLIN, Benjamn. Ob. cit. Pginas 148, 149. dem anterior.

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 Ser acordados mediante un proceso participativo, que intervengan personas que sean tanto sujetos y como objetos de evaluacin, a fin de mejorar conjuntamente la gestin organizacional. Designar a los responsables del equipo (capacitarlos para dicho fin) de su preparacin y verificacin. Ser aceptados por el organismo auditado. Tener acceso a la informacin para su consulta. Tener congruencia con las condiciones de la organizacin. Tener procesos de seguimiento y actualizacin de los mismos. En el manual se presenta una serie de cuestionarios con preguntas para la recoleccin de datos -entre uno de los mtodos- para acceder a la informacin necesaria para conocer las estructuras organizacionales. Sumado a ello debemos tener en cuenta el mtodo de encuestas. Estas son tambin una de las principales instrumentos de medicin requeridos para proporcionar datos, se pueden tomar muestras poblacionales representativas, encuestas en las escuelas, hospitales, entre Directores Generales, Directores, Jefes de Departamento, empleados: contratados, o de planta permanente, pasantes, tomando en cuenta la edad, los aos laborados etc. Tambin hay que tener en cuenta otras fuentes que nos pueden proporcionar datos para confeccionar los indicadores, verificando los registros obrantes en cada organismo. Lo importante a tener en cuenta es que la mayora de los datos requeridos para calcular los indicadores cuantitativos y cualitativos estar disponible para el auditor a partir de fuentes existentes. 3.2. Mtodos de medicin: Para cada indicador se aportan detalles sobre el mtodo de clculo y sobre los requisitos especficos de datos. El cmputo de algunos indicadores comporta el clculo inicial de un numerador y un denominador para la obtencin de una puntuacin porcentual. En este caso se deben dar definiciones precisas del numerador y del denominador. Por ltimo, se necesita informacin suplementaria que ayude a la interpretacin de algunos indicadores. Cuando los datos se extraen de los registros obrantes en los organismos, stos deben registrarse sobre una base coherente de ao a ao, de preferencia por aos financieros o fiscales. Los detalles de las fechas y los perodos auditados para extraer tales datos debern especificarse en cada uno de los papeles de trabajo del auditor y principalmente en el informe de auditora que elabore en el punto Alcance del examen.

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Al final de cada indicador se harn comentarios sobre cualquier suposicin importante que se realice en el cmputo del indicador y sobre cualquier factor que tienda a introducir un error en los clculos, alguna distorsin respecto a las comparaciones del indicador entre distintos organismos auditados, o distorsiones en las comparaciones temporales. A esta descripcin se denominar simplemente Interpretacin. 3.3 FODA: La tcnica propuesta es de anlisis de fortalezas y debilidades FODA a fin de especificar el desvo. Consiste en la relacin entre las variables claves del entorno y la capacidad estratgica de la organizacin por medio de la identificacin de la estrategia actual, los cambios del entorno (oportunidades y amenazas) la identificacin de las variables fuertes, y las limitaciones de la organizacin (fortalezas y debilidades). La presencia del problema implica la identificacin de objetivos es que se quiere lograr. Tambin conoceremos la etapa de implementacin cmo lo hago? Conoceremos si se establecieron las acciones, a travs la etapa de planificacin: se concibieron anticipadamente los objetivos estrategias y programas, o si se resolvi el problema sobre la marcha de las operaciones (por aparicin de un conflicto). En la implementacin se conocer Quin? va a implementar la decisin (aparecen los conceptos de delegacin y asignacin de responsabilidades). Con qu? los recursos: humanos, materiales, econmicos. Cundo y dnde? Se va a concretar la implementacin. Comunicacin: el auditor deber prestar atencin a los canales de comunicacin a las personas correspondientes de la decisin tomada, ya que una mala comunicacin atenta contra la implementacin y el cumplimiento de los objetivos (resultados). 3.4. Resultados sobre la etapa de Anlisis General: Como resultado de esta etapa, tendremos un acceso a informacin de diversa ndole, podremos elaborar un informe acerca de la percepcin que el auditor tiene de la organizacin como producto de su experiencia y visin. Existe un acercamiento a la realidad y a la cultura organizacional, Comentarios acerca de la estructura, separacin de funciones e incompatibilidades; comentarios acerca del sistema de control interno vigente.

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Tendremos informacin sobre la gnesis de la organizacin: sobre su creacin, cambios en su forma jurdica, objetivos, recursos humanos, financieros, ubicacin geogrfica, Rgimen normativo. 3.5. Resultados sobre la etapa de anlisis particular: Tendremos tambin un diagnstico sobre la infraestructura en cuanto al esquema de operaciones (procesos/funciones), niveles de desarrollo tecnolgico, desempeo registrado en logros alcanzados, expectativas y procesos de toma de decisiones. Los puntos crticos en las operaciones y en que forma estn siendo tratados, los errores sobre situaciones detectados; comentarios acerca de situaciones de ineficiencia. 4. Tercera etapa: Recomendacin de alternativas: Vivimos en un mundo que impone cambios frecuentes, por ello la estructura organizacional tiende a ser de carcter dinmico. El primer interrogante que cabe formular para efectuar las recomendaciones en los casos concretos sera: Es necesario este cambio? Las organizaciones y las personas precisan de cierto grado de estabilidad para realizar un trabajo productivo de ndole reiterativa. Por otra parte, a nadie se le escapa que el ambiente, tanto interno como externo, cambia realmente y si la organizacin ha de sobrevivir, deben introducirse cambios. La forma de llevar acabo o de identificar este proceso se la denomina reorganizacin. Las variables relevantes son la estructura organizacional, las personas, la tecnologa, el liderazgo, la cultura, los sistemas de control e informacin, el contexto, etc. El auditor con el cmulo de informacin obtenido en las distintas etapas analizadas, y de acuerdo a la naturaleza de cambios que considere introducir, podr recomendar al funcionario facultado para crear o modificar las estructuras organizativas las siguientes alternativas en aras del cumplimiento de los objetivos propuestos y siempre a favor del inters pblico: Mantenimiento del sistema organizacional Reforma de la estructura: no necesita ser tocada, solo se trata de hacerla ms eficiente. Reestructuracin: necesidad de una nueva organizacin.

Enunciaremos paralelamente, antes de describir las situaciones que se plantean en cada solucin, algunos conceptos que tuvieron mayor influencia relacionados con la idea de nueva generacin de reformas que prioriza

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transformaciones hacia adentro del Estado (Oszlak)98 que, en la literatura especializada, han quedado asociadas bajo el paradigma conocido como la Nueva Gestin Pblica (en ingls, New Public Management). Apoyado fundamentalmente en la aplicacin de las tecnologas de gestin privada en el mbito de las organizaciones pblicas, que nos servirn de apoyo terico: Reestructurar significa eliminar de la organizacin todo aquello que no contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al pblico. La reestructuracin se efecta una vez identificadas las competencias centrales de la organizacin y las tareas cuya prestacin podra contratarse externamente. La consigna el gobierno debera eliminar lo que no necesita implica afrontar el arduo desafo de resolver qu cosas debera hacer el gobierno, en funcin de los propios valores e intereses polticos. Supuestamente, la reestructuracin tendra que ser guiada por la planificacin y el establecimiento de prioridades, tales como el mantenimiento de la calidad del servicio y la retencin de empleados valiosos. En principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicacin (incluida la superposicin de programas) y la eliminacin tanto de privilegios de especial inters como de todo aquello que no sea transparente Jones y Thompson.99 Realineacin. Definida la estrategia de mercado, los funcionarios tendrn que gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado. Realinear a la organizacin y al personal detrs de los objetivos establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado segn el cual la estructura sigue a la estrategia, la realineacin se centra en el cambio hacia el interior de la organizacin Jones y Thompson100. Reingeniera es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido con mucha fuerza en los aos noventa Hammer y Champy101; Hammer y Stanton102, y que propone, en esencia, empezar de nuevo, ms que tratar de arreglar los problemas existentes mediante soluciones parciales. Como tecnologa de gestin, sus dispositivos estn orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las jerarquas organizacionales. La reingeniera aprovecha las ventajas de la tecnologa informtica para promover un trabajo ms inteligente, que elimine el papeleo innecesario y redundante. La consigna trabajar mejor va de la mano del coste menos pero, como pone de manifiesto un autor, muchas veces la segunda termina predominando sobre la primera, creando un grave contrasentido: buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor de mejorar la
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OSZLAK, Oscar. Quemar las Naves (o como lograr reformas estatales irreversibles). Trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD, Mxico. 1999. 99 JONES, L. y THOMPSON, F. Un Modelo para la Nueva Gerencia Pblica: Lecciones de la Reforma de los Sectores Pblicos y Privados, en Revista del CLAD. Reforma y Democracia, N 15, Octubre 1999, Caracas. 100 dem anterior Pgina 263. 101 HAMMER, M. y CHAMPY, J. Reingeniering the Corporation: a Manifesto for Bussines Revolution, New York, Harper Bussines. 1993. Pginas 12-35. 102 HAMMER, M. y STANTON, S. The Reingeniering Revolution, New York, Harper Bussines. 1995. Pgina 50.

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gestin e incrementar los costes a largo plazo (Kettl,1997). An ms, el nfasis puesto en la reduccin del gasto puede atentar contra el propsito de sostener servicios pblicos de calidad aunque, al decir de Pollitt y Bouckaert (2000), esto depender en gran medida de los diferentes contextos y del rol que cumplan los avances tecnolgicos y la pertinencia de su puesta en marcha. De acuerdo con la naturaleza de los cambios a introducir entonces tenemos: El primer caso sobre mantenimiento del sistema organizacional implica leves o pequeas adecuaciones, como producto por ejemplo de cambios de legislaciones vigentes; han cambiado la forma en que han de presentarse y documentarse las transacciones, ausencia de controles peridicos cuya ausencia ha requerido a este momento principal atencin porque implican una traba para la eficacia operativa del mismo. Reformar la estructura: la organizacin bsica y estructura requiere ser ms eficiente cuando se da una o ms situaciones como las siguientes: se hace necesario cambios en los sistemas tecnolgicos; se observan ineficiencias en la operatoria del sistema an cuando su diseo cumple con los objetivos. Cuando no se encuentren claramente definidas algunas funciones y controles, y en consecuencia la falta de conocimiento del personal que debe aplicarlo, o la aplicacin de hecho o por costumbre. Se observa el uso ineficiente e ineficaz y antieconmico de recursos y /o falta de racionalidad en su uso quedando otra vez la clsica respuesta siempre se hizo as, como fundamento de las rutinas y operaciones vigentes, tambin como parte de la cultura organizacional. Reestructuracin: necesidad de una nueva organizacin, aqu se puede presentar la situacin de dado el tiempo transcurrido desde la creacin de un organismo y/o programa sus objetivos han dejado de estar vigentes, o han sido desplazados por otros, o lo que es peor an que se hayan creado y nunca se hayan implementado. Tambin hay cambios en los procesos que en ocasiones son de tal magnitud que afectan las rutinas administrativas, la oportunidad y naturaleza de los controles, las secuencias de operaciones, etc. resultando indispensable redefinir roles y responsabilidades, crear nuevas unidades organizacionales dentro de la estructura o eliminarlas. 4. 1. Cmo se implementan las recomendaciones del cambio? Las acciones que recomienden los trabajadores del control, no sern tomadas en forma seguramente lineal, porque llevar a delante una reforma de este tipo no es como dice Spink, no es una simple cuestin de rdenes, redactar decretos o aprobar estatutos103.
103

SPINK, Peter. Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina: Evaluacin de los recientes cambios en la gerencia de los Ministerios y de las Agencias Reguladoras. Orientaciones metodolgicas, en AAVV, Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica Latina. Balances y desafos, Caracas, CLAD. 2001.

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Es necesario que el auditor sepa que las recomendaciones sobre los procesos de cambio y reformas suponen tomar decisiones (polticas), las medidas introducidas podrn generar apoyo o resistencia por parte de los funcionarios y en los trabajadores de los organismos que audite. Entre las razones por las alguien se oponga al cambio: Conviccin de que es inapropiado, sentirse perdedor frente al cambio, miedo a lo desconocido, temor de no adaptarse, posibilidad de prdidas econmicas, conservacionismo, aumento o disminucin de responsabilidad, malas experiencias en cambios anteriores, etc. Los esquemas burocrticos de organizacin como los de la administracin pblica , son sumamente resistentes a las reformas, existen muchas demoras de aos para la implementacin de sistemas informticos que permitan obtener informacin ntegra, oportuna y confiable, ejemplos de ellos fue la implementacin del Sistema de Seguimiento de Juicios en la Procuracin General, y an la inexistencia de registraciones en de Juicios en la Defensora del Pueblo, el Instituto de la Vivienda solo por nombrar a algunos. Aparentemente la resistencia al cambio proviene: 1. De la necesidad de seguridad, que Maslow104 demostr se puede traducir en una preferencia por lo conocido antes que lo desconocido. 2. De los intereses particulares que podran verse amenazados. 3. De la falta de visin y claridad respecto a los eventuales beneficios del cambio. 4. De la inercia que hace preferible mantener un mismo ritmo antes que hacer un esfuerzo adicional por cambiar. 5. De los cuestionamientos polticos contradictorios respecto al cambio, sus alcances, objetivos. 6. De la falta de recursos que pueden tornar difcil la mantencin o reforma de una innovacin. 7. De envidias y malas predisposiciones internas, que hacer que personas y departamentos de un mismo organismo se opongan a innovaciones provenientes de otras personas o departamentos. 8. De no permitirse salir de la mediocridad. Es conocido el mensaje que a veces recibimos de jefes que al ingresar a una organismo publico
(accedido el 22 de julio de 2008). http://www.clad.or.ve/siare/index.htm
104

MASLOW, Abraham. Passim El hombre autorrealizado: hacia una psicologa del ser. Troquel, Buenos Aires. 1989.

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dicen: el que sabe, sabe y el que no es jefe, o No hay que ser tan malo como para que te echen del trabajo ni tan bueno como para poner en peligro o ridculo a tu jefe. Ac las cosas se hicieron as siempre, no pretendas venir a cambiar las cosas etc. Estos tipos de mensajes son claros ejemplos de mantenerse en el anonimato la inercia frente a lo nuevo, la mediocridad como modo de actuar. A modo de resumen, se puede decir que en un mundo de permanentes cambios, las personas y en particular los auditores que somos capaces de innovar tenemos que enfrentar la oposicin de algunas personas y arrastrar la inercia de otros, para producir los cambios para una buena gestin. CONCLUSIN: La propuesta tcnica del presente trabajo conlleva a cambiar la metodologa en que examinamos los rganos que controlamos. Debemos comprender los profesionales del control que existe un determinante importante en nuestra tarea y que no podemos dejar de valorar al momento de realizar nuestros exmenes, observaciones y recomendaciones y es que a medida que el mundo cambia, el entorno cambia, las sociedades cambian, las necesidades sociales cambian, y el modo de ver el control tambin debe cambiar, debiendo tender a una tendencia ms prescriptiva o de prevencin ms que al slo hecho de marcar errores en la gestin. Por consiguiente la metodologa y tcnica de auditora propuesta abarca muchas variables a ser tenidas en cuenta cuando debemos realizar el anlisis de la estructura y sistema organizacional, que adems no podemos dejar de mencionar que muchas veces se apoya en nuestra forma de pensar. Quiero decir con esto que para una mentalidad burocrtica o que busca conseguir organizacin a travs de la existencia de estructuras o normas burocrticas, una entidad que est organizada informalmente, seguro le parecer que es catica o desorganizada, o si encontramos una forma de organizacin que le da ms importancia a los valores compartidos, creencias en suma con principios de entendimiento entre todos los que la conforman, estaremos ante la presencia de un componente cultural que ayuda a la forma de organizacin y que debe ser tenido en cuenta al momento de evaluar y diagnosticar una organizacin adecuada eficaz y eficiente, comprendiendo que hay que ser flexibles al momento de analizar las estructuras organizacionales. Esta metodologa, requiere que examinemos variados componentes y lleguemos a una recomendacin de alternativas, mirando la forma en que ellos encajen antes que intentar forzar a que coincidan con una esquematizacin dada, como ocurre en el anlisis de la estructura organizacional convencional que viene haciendo la AGCBA.

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Esta metodologa de auditora propuesta para las estructuras y sistemas organizacionales del sector pblico permite concluir que: La auditora moderna no est slo direccionada a la deteccin de errores, sino ms bien a ser colaboradora con la gestin, tendiendo a ser prescriptiva o preventiva, incluyendo al enfoque de lo general a lo particular para aportar valor al trabajo del auditor, proporcionando informacin real que ayude al funcionario a tomar decisiones que le permitan tener una estructura y organizacin ms eficiente y eficaz para alcanzar sus objetivos. Una buena prctica para la AGCBA y cualquier otro rgano de control externo que quiera aprovecharla- ser que para poder poner en prctica esta modalidad, requerir que los equipos interdisciplinarios cuenten con profesionales que adems de entender en las materias de su competencia, tambin sumen a sus conocimientos y experiencia la tcnica de auditora propuesta basada en tcnicas de organizacin y mtodos, conduccin, investigacin operativa etc. Es decir contar con profesionales capacitados para tal anlisis y no que sean solamente conocedores del ente u organismo. La metodologa propuesta debe ir desde los aspectos generales de la estructura formal e informal de una organizacin conformada por sus aspectos objetivos y subjetivos, hasta el examen particular de qu y cmo realizan sus actividades plasmados en sus procedimientos y circuitos. La conveniencia de estandarizar este tipo de anlisis aceptado y reconocido por los auditores, para poder trabajar con estndares de calidad. Se optimizaran los recursos disponibles, entre ellos el tiempo del personal interviniente. No se utilizaran concepciones distintas acerca de cmo deben relevarse los circuitos, el control interno y la estructura. Las organizaciones no deben ser entendidas, estudiadas como algo racional con referencia a sus metas u objetivos prefijados, sino que es mucho ms exacto comprender y expresar que son complejas y ambiguas. El auditor debe incorporar a su mirada global o general de la organizacin, el aspecto informal, ya que tanto el aspecto formal como el informal constituyen la estructura de la organizacin. Una buena prctica ser tomar al anlisis del control interno como una parte intrnseca a la metodologa propuesta, debiendo el auditor poner atencin en los aspectos tales como definicin y cumplimiento de objetivos de control, y los elementos (1) correcta documentacin de las acciones y hechos, (2) registro oportuno y adecuado de las transacciones y hechos, (3) autorizacin y ejecucin de las transacciones y hechos, (4) divisin de las tareas, (5) supervisin, y (6) acceso a los recursos y responsabilidad ante los mismos, todo ello de conformidad con las directrices para las normas de control interno publicadas por la INTOSAI. 81

La auditoria a travs de la labor efectuada por los profesionales del control, debe actuar como agente de cambio, ejerciendo docencia sobre el valor de la colaboracin con la gestin, la innovacin y la vocacin de servir a los interese pblicos. La metodologa propuesta contiene una mejor prctica para la AGCBA de emitir una recomendacin ms dinmica y colaboradora con las decisiones respecto a los cambios sobre estructura y organizacin actuales o futuros que debera hacer el funcionario responsable de su implementacin.

Por ltimo, el mtodo desarrollado en este trabajo toma en cuenta la complejidad de los sistemas organizacionales, con la incorporacin de todas las variables posibles que permitan recomendar una mejora en aras del bienestar general que en definitiva es el objetivo principal de la administracin pblica. Finalmente, a continuacin, el Manual que se sugiere adoptar para la aplicacin de esta nueva metodologa.

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ANEXO I

Manual Mejores Prcticas de Auditoria de Estructuras y Sistemas de Organizacin del Sector Pblico

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ndice Pgina

Captulo I Aspectos generales..87 1. mbito de aplicacin ...............................................................................87 2. Concepto de auditoria externa...87 3. Marco normativo...87 4. Pautas generales de trabajo..88 5. Conceptos a tener en cuenta en el desarrollo de la tarea88 6. Anlisis y evaluacin de evidencias.90 7. La Planificacin91 7. 1 Aclaraciones previas....91 7.2 pasos de la planificacin..92 Captulo II Fuente y recoleccin de datos..98 1. Fuentes a tener en cuenta para la recoleccin de informacin..98 1.1. Fuentes Internas: ....98 1.2 Fuentes externas...........................................................98 2. Tareas y tcnicas a emplear por el auditor para recabar informacin y poder efectuar el anlisis de la misma:98 a. Tcnica de Observacin directa. ..99 b. Tcnica de Entrevistas.. .99 c. Tcnica de solicitud de informacin: cuestionarios notas ............................................................100 d. Acceso a redes de Informacin: 102 Captulo III El Anlisis General..103 1. Sub etapa reductores de complejidad:...103 a) Modelo actual u objetivo..103 Preguntas claves sobre planificacin103 1. Visin...103 2. Misin..104 3. Objetivos.104 4. Metas...104 5. Polticas105 6. Estructura organizacional..............105 El sector pblico de la Ciudad de Buenos Aires106 a. Sector Pblico no financiero106 b. Administracin pblica no financiera..106 Administracin central106 Organismos descentralizados y entidades autrquicas107 Empresas y Sociedades del Estado.107 Otros entes del sector pblico no financiero108 Sector pblico financiero de la Ciudad108 6.1 Preguntas claves sobre Estructura organizacional.108 7. El grado de formalizacin de la estructura organizacional..110

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Modelo de preguntas N 2 Estructura organizacional..111 8. Planificacin Financiera112 2. Sub etapa Reveladores de la estructura subjetiva..113 Cultura organizacional..113 Los recursos humanos.113 Tecnologa..114 Comunicacin.115 Enlaces electrnicos.115 Capitulo IV El anlisis en particular.116 Enfoque basado en los procesos116 Cuestionario para el anlisis de diseo de los formularios que utiliza el organismo..117 Instalaciones118 Toma de decisiones.......118 Captulo V Herramientas para evaluar.119 Diseo de indicadores.119 Indicadores organizacionales.120 Instrumentos de medicin...120 1. Visin.120 2. Misin.120 3. Objetivos121 4. Metas..121 5.Estrategia...122 6. Indicadores organizacionales122 7. Divisin y distribucin de funciones..123 8. Instrumentos tcnico de apoyo..124 9. Cambios organizacionales.........124 10. Instrumentos tcnicos de apoyo..125 Reveladores de la estructura subjetiva.125 11. Comunicacin.125 12.Motivacin126 13. Cultura organizacional..127 14. Recursos humanos...127 15. Tecnologa de la informacin..129 16. Indicadores de la etapa de evaluacin de los procesos.130 Indicadores de eficiencia.130 Indicadores de produccin..131 17. Proceso131 18. Controles reas de aplicacin..131 19. Toma de decisiones..132 20. Liderazgo.133 21. Disposicin de instalaciones para el flujo del trabajo..133 Evaluacin de fortalezas y Debilidades (FODA).134 Comunicacin de resultados..135 Captulo VI Recomendacin de alternativas137 Anexo I Smbolos para armado de cursograma.139 Anexo II Glosario.141

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Capitulo I Aspectos Generales: 1. mbito de aplicacin: La Ley 70, en su Ttulo IV se refiere a los Sistemas de Control y a partir de su art.:131 trata sobre la AGCBA, sus disposiciones se refieren al Sector Pblico de la Ciudad, definiendo as el universo de control. Este incluye los tres poderes; especficamente nosotros nos referiremos al Poder Administrador Gobierno de la Ciudad autnoma de Buenos Aires y las diferentes organizaciones tales como entidades descentralizadas (usualmente dependientes de Ministerios y Secretaras del Ejecutivo pero con status propio), organizaciones empresariales en donde el GCBA cuente con participacin, entidades autrquicas. No incluye las comunas hasta tanto sean establecidas. 2. Concepto de auditoria Externa; La Auditora externa es un examen global, total e integrado, que tiende al control de la gestin pblica desde una perspectiva externa a su propio proceso y que, a diferencia de los otros tipos de control de gestin, est orientada fundamentalmente a promover la mejora de las operaciones de gobierno en trminos de economa, eficacia y eficiencia y a fortalecer la capacidad sistmica del estado de rendir cuentas de su gestin a la sociedad105. 3. Marco normativo. Dado el carcter innovativo del enfoque propuesto, y que no existe un encuadre legal especfico, se ha considerado importante mencionar el encuadre legal utilizado para este tipo de metodologa. Normas de Auditoria Externa -AGCBA y AGNNormas Auditoria interna SIGEN www.sigen.gov.ar Resolucin 107/98 SIGEN Normas generales de control interno I Informe COSO. Normas de Auditoria Interna SIGEBA. INTOSAI Directrices referentes a los informes sobre la eficacia de los controles internos: Experiencias de las EFS en la implantacin y la evaluacin de los controles internos. Publicado por la Comisin de Normas de Control Interno
Normas Bsicas de Auditora Externa de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires.

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Gua para las normas de control interno del sector pblico INTOSAI. Normas ISO 9001. Normas IRAM

4.Pautas generales de trabajo: Este manual de auditora de estructuras y sistemas organizacionales del sector pblico tiene como objetivos principales: Proveer un marco de referencia para el desarrollo de todos los tipos de auditoras (ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a los distintos entes y organismos que se examinen). Estandarizar el trabajo. Facilitar la revisin del trabajo y emisin del informe del auditor. Generar las condiciones necesarias para un desempeo eficiente. Obtener elementos que permitan emitir juicios vlidos y suficientes para respaldarla emisin del informe. Crear valor tanto para la labor de los auditores, para que adems brinde informacin a los funcionarios que deben tomar decisiones.

5.-Conceptos a tener en cuenta en el desarrollo de la tarea: Determinacin de la importancia, significacin y riesgo106 Se denominan riesgos de auditora aquellas circunstancias, de carcter cuantitativo o cualitativo, que pueden influir en las conclusiones de la auditora, aumentando las posibilidades de error. El hecho de que no exista, en el mbito de la Jurisdiccin o Programa a auditar, un adecuado ambiente de control o que no se hayan realizado relevamientos o auditoras previas, que la actividad sea compleja o tcnicamente muy especializada, dificultan las tareas de auditora, aumentando la factibilidad de errores en las conclusiones a las que arriban los equipos de auditora. Los organismos que realizan actividades no rutinarias poseen una multiplicidad de sedes fsicas o carecen de Unidades de Auditora Interna, o aquellos cuyos objetivos organizacionales tienen un alto grado de sensibilidad (producen energa elctrica para grandes conglomerados, asistencia mdica de emergencia, manipulan elementos txicos, etc.), deben tener una mayor ponderacin en la evaluacin de riesgos de auditora. La evaluacin previa de los riesgos de auditoria mediante tcnicas especficas, es una condicin necesaria en el desarrollo del Programa de Auditora, a fin de disponer las metodologas adecuadas de abordaje, los recursos humanos
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Normas Bsicas de Auditora Externa de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires

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especializados en los equipos de auditora y ponderar adecuadamente los tiempos del trabajo de campo, en funcin de las pruebas necesarias, para obtener las evidencias suficientes que validen observaciones. En este sentido, pueden mencionarse varios tipos de riesgo de auditora: a) Riesgo Inherente: Se llama riesgo inherente a aquel vinculado exclusivamente a las caractersticas cuantitativas y cualitativas propias del organismo y de su actividad. Es el caso de las organizaciones complejas, las megaestructuras, las organizaciones de actividades especiales o muy sensible. b) Riesgo de control: Se refiere especialmente a la evaluacin del ambiente de control, la existencia o no de una unidad de auditora interna, mecanismos propios de control o manuales de procedimiento. La existencia de puntos dbiles en el control interno aumenta a priori el riesgo de auditora. c) Riesgo de Deteccin: Estn relacionados directamente a la posibilidad de que los procedimientos de la auditora programados no terminen siendo los adecuados. En ese sentido, el riesgo aumenta cuando no existe relevamiento previo, se trata de la primera auditora sobre el programa u organismo, se requieren auditores con un alto grado de especializacin segn la materia o se carecen de estndares normalmente aceptados de medicin de la actividad. d) Riesgo de muestreo: la posibilidad de que la prueba aplicada a una muestra conduzca a una conclusin diferente de aquella a la que el Auditor hubiera llegado si la prueba se hubiera aplicado a todas las unidades del universo. Para establecer los riesgos de auditora, normalmente se adoptan ciertos criterios que permiten mensurarlos. Para ello, se pueden establecer tres niveles de riesgos: Alto Medio Bajo Estos niveles, pueden relacionarse en funcin de caractersticas y a titulo de ejemplo, las mismas pueden ser: Significacin econmica Sensibilidad del objeto organizacional Ambiente de control Complejidad organizacional Complejidad tecnolgica Recurrencia de auditoras anteriores Cumplimiento de recomendaciones Capacidad de sus recursos humanos Informatizacin de los procesos Mediante una matriz, que combine niveles y caractersticas ponderadas (segn valores) para varias organizaciones o programas, se puede establecer una escala 89

de riesgos, para cada uno de ellos. En funcin de esta escala, la programacin deber establecer sus prioridades y la magnitud de los recursos humanos afectados. 6. Anlisis y Evaluacin de Evidencias Una vez determinadas las desviaciones cualitativas o cuantitativas respecto de los criterios o normas, deber mediante el trabajo de campo, analizar y evaluar las evidencias para desarrollar los hallazgos. Tipos de Evidencias107 La evidencia puede clasificarse en las siguientes categoras: Evidencia Fsica: Se obtiene mediante Inspeccin u observacin directa de las actividades, bienes y/o sucesos. La evidencia de esa naturaleza puede presentarse en forma de memorandos (donde se resuman los resultados de la inspeccin o de otra observacin), fotografas, grficas, mapas o muestras materiales. Evidencia Documental: Consiste en informacin elaborada, como la contenida en cartas, contratos, registros de contabilidad, facturas y documentos de administracin relacionados con su desempeo. Evidencia Testimonial: Se obtiene de otras personas en forma de declaraciones hechas en el curso de investigaciones o entrevistas. Las declaraciones que sean importantes para la auditora debern corroborarse siempre que sea posible mediante evidencia adicional. Tambin ser necesario evaluar la evidencia testimonial para cerciorarse que los informante no hayan estado influidos por prejuicios o tuvieran slo un conocimiento parcial del rea auditada. Evidencia analtica: Comprende clculos, comparaciones, razonamiento y separacin de informacin en sus componentes. Suficiencia del trabajo realizado. Son suficientes las evidencias reunidas para sustentar los hallazgos, conclusiones y cualquier recomendacin ? El auditor deber recolectar hechos reales, adecuados y convincentes, de tal manera que una persona prudente pueda llegar a la misma conclusin a la cual l lleg. Cuando sea conveniente se podrn emplear mtodos estadsticos para probar la suficiencia. Competencia de los antecedentes reunidos: Los antecedentes debern ser vlidos, es decir que reflejen la situacin real del ente o rea. La evidencia debe merecer la confianza del auditor y representar el mejor dato disponible. De no ser as deber buscarse evidencia adicional. Pertinencia del hallazgo: La evidencia debe tener una relacin lgica con el asunto examinado por la auditora. Una vez ms la evidencia deber pasar la prueba de una persona medianamente prudente que le reconozca la cualidad de la relacin. Las siguientes presunciones son tiles al juzgar la confiabilidad de la evidencia. Sin embargo, estas presunciones no deben ser consideradas suficientes en s mismas para determinar la confiabilidad. La evidencia captada de una fuente independiente es ms confiable que la obtenida o recibida de la organizacin auditada.
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GAO Normas de Auditora

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 La evidencia captada bajo un buen sistema de control interno es ms confiable que la obtenida donde tal control es dbil, insatisfactorio o inexistente. La evidencia captada a travs de examen fsico, observacin, cmputos e inspeccin es ms confiable que la obtenida indirectamente. Los documentos originales son ms confiables que las copias. La evidencia testimonial obtenida bajo condiciones donde las personas pueden hablar libremente es ms creble que la evidencia testimonial obtenida bajo condiciones comprometedoras (por ejemplo, donde las personas pueden ser intimidadas). Relevancia entre antecedentes reunidos y materia bajo anlisis: Es la relacin entre la evidencia y su uso. La informacin que se utilice para demostrar o refutar un hecho, ser relevante si guarda una relacin lgica y patente con ese hecho. Si no lo hace ser irrelevante y por consiguiente no deber incluirse como evidencia. Los auditores debern, cuando lo consideren til, obtener de los funcionarios de la entidad auditada descripciones escritas, denominadas cartas de representacin, con respecto a la relevancia y confiabilidad de la a que obtienen. Cuando los datos procesados por computadora sean una parte importante o integral de la auditora y la confiabilidad de los datos sea crucial para el logro de los objetivos de la auditora, es necesario que los auditores queden satisfechos de que los datos son relevantes y confiables. 7. La Planificacin: 7. 1 Aclaraciones previas: IIIIIIIVLa planificacin es importante porque establece el objeto, los objetivos y alcance de de la auditoria y propone los medios para lograr un trabajo de Auditora coordinado y eficiente. La planificacin permite evaluar el desempeo del equipo auditor La planificacin ayuda a controlar el desarrollo de la tarea y a la Presupuestacin del prximo ejercicio. La planificacin debe ser cumplida en el tiempo estipulado, independientemente de su tipo y tamao, teniendo en consideracin aquellos organismos de menor tamao se emplear menor tiempo, menor documentacin pero siempre la planificacin debe estar documentada. La forma y oportunidad en que se aplicarn los procedimientos especficos variar de acuerdo con el tamao y complejidad de las tareas del organismo y con la frecuencia de nuestras verificaciones in situ. Las tareas deben planificarse en modo que se cubran en primer lugar las reas problemticas. Haciendo uso de su juicio profesional, el auditor se asegurar que se dedique el tiempo y atencin suficientes a los temas ms significativos, y 91

V-

VI-

VII-

que se reduzca al mnimo el tiempo dedicado a cuestiones de ocurrencia norma y habitual. En caso de modificarse el plan de auditora en el cual se requiera la anulacin o reemplazo de procedimientos, debern estar debidamente fundada.

La etapa de planeamiento es un proceso dinmico que debe iniciarse en el comienzo de la labor de auditora y revisarse constantemente con el propsito de adaptarse a modificaciones que puedan presentarse en los distintos tipos de auditoria que se lleven a cabo y modificaciones de las estructuras organizacionales tambin. 7. 2. Pasos de la planificacin. La planificacin apunta a: a) b) c) d) Obtener conocimiento del ente Deteccin de riesgos de auditoria Determinar el enfoque de la auditoria Preparar en forma detallada un plan operativo. Auditor a) Obtener conocimiento del ente: -Familiarizarse con las normas, operaciones del ente a travs de la lectura de: Informes de la AGCBA de aos anteriores, Legajos permanentes obrantes en la AGCBA, informes de las UAIs, relevamiento previo normativo vigente y aplicable; cambios de gestin, funcionarios, informes peridicos efectuados por los Directores generales, Actas de Asambleas y Directorios etc, -Concertar una reunin previa a la apertura de la auditoria con las autoridades del ente para: Conocer a las autoridades mximas. Referencia

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 Conocer al personal de la entidad que efecta directamente las auditorias de control interno Identificar desde el inicio problemas potenciales y aspectos relevantes de la organizacin. Explicar a las autoridades el tiempo estipulado para efectuar la tarea de auditora, coordinar el apoyo en brindar la informacin en las fechas indicadas por la ley. Conocer cambios significativos en el sistema de control interno, los procesos, y en el organigrama durante el ejercicio a controlar. Recorrer las principales oficinas, plantas y depsitos (para determinar el tamao, detectar posibles problemas de auditora) falta de seguridad, existencias obsoletas etc. -En funcin a la reunin anterior y de considerarlo necesario, concertar entrevistas con: Encargados de las reas informticas de la entidad, Responsable de la auditora interna ( para evaluar su independencia, calidad de su trabajo, informes, respuestas de cada uno de los sectores que ha controlado; y posibilidad de coordinar trabajos a fin de minimizar las horas de auditora b) Deteccin de riesgos de la auditoria: 93

La existencia de riesgos especiales podra afectar la naturaleza, extensin y oportunidad de los procedimientos de auditora a aplicar. Detallar claramente el riesgo detectado y los cambios en los procedimientos. Principales riesgos: Cambios institucionales (cambios de gobierno) Cambios organizacionales o estructurales designacin de nuevos directores generales, o jefes de departamentos. Factores econmicos financieros imperantes en la Ciudad o el pas. Problemas operativos ocasionados por conflictos polticos, sociales o legales internos, gremiales, etc. Dudas respecto a la idoneidad, credibilidad y confiabilidad en la gerencia. Cambios en el objetivo del ente (por cuestiones sociales, nuevas regulaciones, econmicos que afecten la existencia o continuidad de la misma). C) Determinar el enfoque de la auditoria: En base a las observaciones en los puntos a) y b) y a la evaluacin preliminar del sistema de control interno, se deber: Establecer el grado de materialidad para las tareas de auditora. Recordemos que la auditora se basa en un control selectivo para obtener elementos de juicio vlidos y suficientes para la emisin de un informe en el cual 94

opinamos sobre la razonabilidad de las cifras o cuestiones a controlar. Es decir, no se habla de exactitud; por lo tanto el auditor est dispuesto a aceptar cierto margen de error ( por errores no significativos y por errores no detectadazos); Establecer el grado de confiabilidad en el sistema de control interno vigente ( General del ente o por reas); Establecer el nivel de confianza en el sistema de procesamiento de informacin y en el sistema contable. Efectuar una revisin analtica y confeccionar indicadores, para comparar con ejercicios anteriores a fin de poder detectar datos significativos. Determinar reas crticas que requerirn prioridad en la revisin. d) Preparar el planificacin detallada / Auditor plan operativo Supervisor. El auditor supervisor deber preparar un plan que contenga principalmente Los recursos humanos: los profesionales que integrarn el equipo de auditora. Se tendr en cuenta para la seleccin la capacitacin, la pericia, idoneidad, experiencia e independencia necesarias para cumplir con la tarea. Tambin deber tener en cuenta el personal administrativo que requerir para su colaboracin. El tiempo estimado: en horas, ordinario anual, meses. Presupuestar adems de los

Referencia

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recursos materiales Establecer responsabilidades a cada miembro del equipo auditor. Determinar reas involucradas tanto de apoyo como de control de la AGCBA a la que se requerir ayuda. Determinar el Objeto de auditora concretamente el rea o ente o dependencia del gobierno bajo examen. Establecer el objetivo de la evaluacin Caractersticas de los Objetivos Cada objetivo deber reunir las siguientes caractersticas, de acuerdo a lo fijado por las Normas Externas de la AGCBA 108 Alcanzable: Ser tal que pueda lograrse materialmente, tomando en cuenta las facultades, recursos, atributos y todo otro factor que pueda incidir en su obtencin. Especfico: Debe claramente el fin buscado. indicar

Apropiado: Estar relacionado con el propsito fundamental del trabajo de auditora. Comunicable: Ser comprensible para todos los intervinientes.

Todos los objetivos se detallarn por orden de prioridades en un formulario: Establecer el Objeto de la auditora: En este caso el sujeto: Hay que determinar con precisin el sujeto de la auditora o sea si es un ente total, o slo un rea. Establecer las etapas: Relevamiento previo; Anlisis examen de la informacin, confeccin de informe. Establecer procedimientos de
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Normas Bsicas de Auditora Externa de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires.

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auditora para cada una de las etapas, para la aprobacin de los auditores generales reunidos en comisin de supervisin.

CAPITULO II

FUENTE Y RECOLECCIN DE DATOS:

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1. Fuentes a tener en cuenta para la recoleccin de informacin. 1.1.Fuentes Internas: Funcionarios del organismo al que se est auditando. Funcionarios de otros organismos o entes relacionados o no con la actividad del auditado. Gerentes, directores o administradores de programas que sean relevantes rganos de control interno. Distintos miembros de con cargo jerrquico del organismo. Distintos miembros del organismo (personal profesional y administrativo). rganos colegiados. Sistemas de informacin.

1.2.Fuentes externas: rganos normativos oficiales y privados (rganos que proporcionen estadsticas, bibliotecas, CEDOM, Boletn oficial etc.) Representantes de instituciones financieras internacionales Proveedores. Usuarios directos; Ciudadanos ONGs Organismos nacionales e internacionales que dictan lineamientos o normas reguladoras y de calidad.

2. Tareas y tcnicas a emplear por el auditor para recabar informacin y poder efectuar el anlisis de la misma: Toda metodologa deber contener las caractersticas de los Papeles de Trabajo ya que constituyen la evidencia. Se utilizarn distintos instrumentos para recabar la informacin en cada una de las etapas de anlisis a travs de las tcnicas que se desarrollan a continuacin Se debe efectuar un relevamiento previo para obtener el conocimiento preliminar del ente existiendo diferentes formas de abordar el mismo a saber: a. Tcnica de Observacin directa: de la organizacin, primera visualizacin de cmo opera la organizacin. Apreciacin personal de situaciones y del ambiente en que se desarrollan las actividades. Se observa a las personas en su trabajo. Permitiendo determinar qu y Cmo se est haciendo; quin y cundo lo hace; cunto tiempo toma y donde y para qu se hace. El auditor se interioriza de la operatoria global de la organizacin prestando atencin a los aspectos informales que la afecten. 98

Es conveniente que la persona observada est al tanto de la observacin, as se la consulta, solicitan explicaciones y se escuchan sugerencias. Previo a la siguiente tcnica de recopilacin de informacin es necesario que el auditor sepa tanto o ms sobre las operaciones efectuadas en dicho organismo para ello deber: Recopilar la normativa vigente que la afecte; saber sobre modalidad operativa, prcticas usuales (comparar con otros organismos si las actividades son similares). Relevar publicaciones sobre la actividad y conocer sobre tratamientos exitosos dados a los problemas de caractersticas similares. Relevar informes de auditora previos si existieren. b. Tcnica de Entrevistas: ofrece una excelente oportunidad para establecer una relacin con el personal afectado. A menudo las entrevistas pueden ser la mejor fuente de informacin cualitativa, los otros mtodos (observacin, encuestas cuestionarios, estadsticas) tienden a ser ms tiles en la recopilacin de datos cuantitativos). El auditor puede elegir entre un tipo de entrevista estructurada: preguntas estandarizadas sern ms cortas y de fcil evaluacin, pudindose emplear para agentes que operan en los organismos con similares actividades. O puede elegir el tipo de entrevista no estructurada para los niveles superiores: en la que el entrevistador tiene mayor flexibilidad al realizar las preguntas adecuadas a quien responde. El entrevistador puede explotar reas o temas que surgen de la respuesta espontnea del entrevistado; o puede aparecer informacin sobre reas que se minimizaron o se pens que no eran importantes. Para que una entrevista tenga xito se deben observar las siguientes aspectos. 1.-Hacer raport con el entrevistado: es crear una relacin de armona o afinidad con el entrevistado. Tener raport con la otra persona es tener algo en comn o tal vez sera til crear una base comn compartida por ejemplo con el tono de la voz o espejear los movimientos corporales La relacin creada sobre esta base comn es una condicin favorable para la comunicacin efectiva, y el entrevistado se abre a la comunicacin y puede responder positivamente a nuestras preguntas. Establecer raport es un paso necesario para el desarrollo de una buena comunicacin. Es muy importante que en este caso el auditor que llevar a cabo la tarea de entrevistar observe detenidamente al otro y seleccione uno o mas aspectos de su lenguaje o postura corporal. Se puede crear raport a travs de: el ritmo respiratorio, la postura, el ritmo del habla (modulacin), tono de voz, gestos. 2.-Se recomienda llevar preparadas las preguntas, no improvisar en el momento porque se demostrar que no tiene en claro cul es el propsito o sentido de la entrevista. 3.-Concertar previamente la entrevista en estos casos el factor sorpresa no es lo mejor porque ya puede predisponer mal al entrevistado, puede afectar en cuanto a los tiempos estimados para efectuar la misma y que no nos proporcione la totalidad de la informacin que pretendamos buscar. 99

4.-Manejar los tiempos esto es llegar temprano a la entrevista en lo posible 15 minutos antes. 5.- Utilizar preguntas con terminacin abierta en la que el entrevistado pueda explayarse mas, no hacer una encuesta. 6.- No hacer preguntas irrelevantes y repetitivas. 7. Tener una postura de escucha activa, no debe interrumpir o hablar la mayor parte del tiempo el entrevistador. 8. Dejar abierta la puerta para otra entrevista. Luego de la entrevista se analizan las respuestas y se escriben los resultados y puede ser el punto de partida para solicitar ms informacin especfica a travs de cuestionarios. Lo importante tener en cuenta que una entrevista para que se convierta en evidencia testimonial debe estar firmada por el funcionario entrevistado, y tambin el cargo o jerarqua del mismo. c. Tcnica de solicitud de informacin: Notas de las cuales surgir afirmaciones del propio ente. Cuestionarios: efectuar un formulario tipo de preguntas. Son instrumentos que se utilizan para obtener la informacin deseada, constituidos por una serie de preguntas predefinida, secuenciales y separadas por temticas que nos permitirn demostrar un lgico acercamiento a los temas o reas de la organizacin de forma mas completa. Las preguntas deben ser claras y concisas presentadas con un orden lgico, de fcil repuesta. Para efectuar los cuestionarios es necesario que previamente se realice un relevamiento previo en el organismo de control sobre los antecedentes que tengamos del organismo auditado para no repetir preguntas innecesarias. El auditor debe tener en cuenta que la informacin que proporcionen a travs de las respuestas sern evidencias, con lo cual deben seguirse estos criterios: 1.-El auditor puede previamente explicar el objetivo que se persigue con el cuestionario, adems de aclarar cualquier duda del auditado establecindose una comunicacin efectiva.

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2.- Comenzar con preguntas que traigan la atencin del entrevistado, para luego ir avanzando con el tema central y efectuar las ms incisivas. 3.-El cuestionario debe reflejar la posicin del que va a responder en la estructura organizacional (Director General, Gerente general, Jefe de departamento, mxima autoridad del organismo), ya que la naturaleza e importancia de la respuesta y en la evidencia vara de acuerdo al nivel de responsabilidad o nivel del funcionario. 4.- Establecer una estrategia secuencial de las preguntas: tener en claro al realidad de la conformacin estructural de la organizacin; cuantas reas sustantivas, asesoras, desconcertadas, descentralizada, la estrategia esta fundamentada la esfera del funcionamiento de la organizacin sus competencias centrales, las cuales muchas veces se centran en sus procesos, atendiendo a los niveles tcnicos, el tipo de liderazgo que prevalece en el organismo ya que define el comportamiento y cultura organizacional, lo que influir en la espontaneidad o tardanza en responder el cuestionario. 5.- Es propicio que el funcionario y el auditor firmen los cuestionarios y sus respuestas a fin de que se conviertan en evidencias, e incorporarlas a los papeles de trabajo. Clasificacin: Es conveniente hacer preguntas del tipo abiertas; En este tipo el nmero de respuestas es infinito, por lo que el auditor deber poseer experiencia para clasificar la respuesta necesaria para su trabajo. PREGUNTA ??? RESPUESTA INFINITA

Preguntas cerradas y abiertas o de cdigo mltiple: En este tipo se manejan primero las preguntas cerradas cuya respuesta puede ser Si o NO, para luego llevar al entrevistado a campos ms restringidos que permitan explayarse en forma ms especfica: PREGUNTA ????? Por qu? RESPUESTA Muy de acuerdo De Acuerdo En desacuerdo muy en desacuerdo

d. Acceso a redes de Informacin: 101

Tener acceso a redes de informacin entre otras: intranet, extranet, permite detectar informacin operativa o normativa sobre proveedores, empleados, enlaces con otras organizaciones, lo que a su vez facilita el intercambio de datos y mantener una relacin interactiva con el entorno. En este punto en particular debemos mencionar la innovacin introducida con el dictado del Decreto GCBA nro 417/08109, en el cual se establece la utilizacin a todos los organismos dependientes del Poder Ejecutivo de la Ciudad, el correo electrnico institucional de la Ciudad como nico medio de comunicacin fehaciente de los actos internos de administracin que no produzcan efectos jurdicos directos, no pudindose en lo sucesivo utilizar el papel en estas comunicaciones. En cuanto al mbito de aplicacin es dentro de la esfera del Poder Ejecutivo y comprende la administracin centralizada, desconcentrada y los organismos descentralizados, entidades autrquicas, las empresas y sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades de economa mixta y todas las organizaciones empresariales donde el gobierno de la Ciudad tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias.

Capitulo III El Anlisis General: 1. Subetapa reductores de complejidad:

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Accedido el 24/05/2008 (www.buenosaires.gov.ar/areas/leg_tecnica/sin/norma_pop.php)

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El propsito estratgico es definir el marco de actuacin de la organizacin, reconocer los elementos para instrumentar la infraestructura para el funcionamiento de la organizacin, estudio del contexto. a) Modelo actual u objetivo: Analice el historial de la organizacin: Fecha y proceso de fundacin Principales recompensas y logros Hechos sociales, polticos o econmicos importantes que generaron su creacin. Si se han producido cambios en tamao, cuales fueron las causas? Cambios de programas, proyectos.

Preguntas claves sobre planificacin: 1.- Visin: 1.1. La visin definida para el organismo constituye una declaracin fundamental de sus valores, y metas? 1.2. Se transmite la visin a toda la organizacin? Cmo se trasmite? 1.3. Qu efectos se han logrado al compartir en el organismo esta visin: a) Reconocer el valor de trabajar en equipo b) Tener aspiraciones comunes c) Mayor integracin de las personas d) El logro de un compromiso para con la organizacin, y con la sociedad. e) Sentar las bases para una mejor comunicacin. f) Otros. 1. 4. Dicha visin ha servido para la definicin de la misin? 1.5. La visiones de la organizacin considera creencias tales como: a) la importancia de realizar un buen trabajo? b) la importancia que tienen los empleados como personas? c) poseer capacidad innovadora? 2.- Misin: Comprenda la misin del organismo Metas organizacionales

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Funcin de la misin en la conformacin de la organizacin, dndole propsito y direccin.

Preguntas claves: 2.1. Qu representa para la organizacin la misin? 2.2. Es la misin una gua de actuacin? 2.3. Se puede ver acciones tangibles? 2.4. Existe una correlacin entre el enunciado de misin y el comportamiento organizacional? 2.5. El enfoque estratgico de la organizacin est sustentado por la misin. 3. Objetivos: Comprenda que los objetivos son los estados deseados o resultados y pueden tener una definicin cuantitativa o cualitativa = metas. Preguntas claves: 3.1 .Se han logrado la misin convertir en objetivos especficos? 3.2 .Cules son los criterios que se siguieron para su definicin?. 3.3 Se toman en cuenta las condiciones del entorno para su determinacin? 3.4 Cmo se precisan las necesidades los beneficiarios, proveedores? 3.5. Cmo estn subdivididos los objetivos? Por rea, proceso, funcin, programa, subprograma, proyecto, actividad, otros? 4. Metas: Comprenda el fin que pretende alcanzar un rea /organismo. Debe ser mensurable y ejecutarse en un plazo determinado Preguntas claves: 4.1 Son las metas un sustento de la misin? 4.2 Son coincidentes con los objetivos? 4.3 Cmo se planifican y quin las planifica? 4.4 Permiten las metas la cuantificacin de las acciones que se llevan a cabo? 4.5 Qu elementos se consideran en la fijacin de metas? a) revisar la misin de la organizacin b) evaluar los recursos disponibles c) Determinar las metas. d) Documentarlas y comunicarlas e) Revisar resultados para evaluar su consecucin 4.6 Son coincidentes con la capacidad de la organizacin? 5. Polticas: Preguntas claves:

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5.1 Se cuentan con polticas definidas? 5.2. Quines participan en la formulacin de las polticas? 5.3 En dnde se consignan? 5.4. Cmo se relacionan las polticas con: a) objetivos? b) funciones? c) procesos? d) sistemas? e) Proyectos? f) otros? 5.5 Qu acciones se toman cuando no se cumplen las polticas? 5.6 Cmo influye el entorno en la aplicacin de polticas? 5.7 Se toman en cuenta las observaciones de los diferentes niveles jerrquicos para definir polticas? 6. Estructura organizacional. Antes de enunciar las preguntas de estilo en este punto, debe recordarse que para tener una idea detallada de la composicin del sector pblico, se pueden tomar de base las siguientes fuentes: 1) La pgina web del GCABA tiene un Organigrama del Gobierno, que se puede ver en http://www.buenosaires.gov.ar/organigrama/?menu_id=505 Este organigrama del gobierno lo es en realidad slo del poder Ejecutivo, repitiendo un error muy comn, de considerar a este poder el gobierno, como si nuestro sistema republicano no contuviera otros 2 poderes independientes de aqul. Llega hasta el nivel de ministerios, y clickeando en cada ministerio, se ve su organizacin hasta el nivel de Direccin General. 2) A travs del presupuesto tambin se puede ver la organizacin, dado que se lo presenta, entre otras formas, por Jurisdiccin, correspondiendo stas, en general, a los ministerios del P.E., pero incluyendo tambin a los otros 2 poderes (Legislativo y Judicial), y a los rganos de control (AGCBA, Defensora del Pueblo, Sindicatura General (dependiente sta del P.E.). Vale acotar que hay jurisdicciones que existen a los efectos contables, no correspondindose con ninguna estructura en particular (Servicio de la Deuda Pblica, Obligaciones a cargo del Tesoro). 3) La ley de ministerios, que establece la estructura del P.E. Por supuesto, los organismos que en ella aparecen son diferentes en general de los que establece la ley de ministerios nacional, pues estn pensados para las necesidades del distrito federal. 5) Por ltimo, la clasificacin institucional del gasto del Clasificador Presupuestario de la CABA, a semejanza del clasificador nacional, tambin lista las jurisdicciones que figuran en el presupuesto, incluyendo los 3 poderes pblicos.

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Segn la normativa el concepto de la clasificacin institucional es: que ordena las transacciones pblicas de conformidad con la estructura organizativa del sector pblico y refleja las instituciones y reas responsables a las que se asignan los recursos y los crditos presupuestarios por ser las encargadas de su ejecucin. En el diseo del clasificador institucional se ha tomado en cuenta la organizacin del Sector Pblico de la Ciudad, de acuerdo con las definiciones tcnicas contenidas en el Ttulo I Disposiciones Generales de la Ley N 70 y en la reglamentacin de la Ley N 25.917 del Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal, a la cual adhiri la Ciudad Autnoma de Buenos Aires mediante la Ley N 1.726. De acuerdo con estos criterios se definen como: Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires: integrado por: a. El Sector Pblico no Financiero, que comprende a la administracin pblica no financiera y a las empresas y sociedades del Estado; b. El Sector Pblico Financiero, integrado por el Banco de la Ciudad de Buenos Aires como banco oficial de la Ciudad en los trminos del Art. 55 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Sector Pblico no Financiero: Administracin Pblica no Financiera: es el sector que integran la administracin central, las comunas y los organismos descentralizados o entidades autrquicas que no tengan carcter empresarial. Administracin central: La integran las organizaciones pblicas sin personalidad jurdica que representan a cada uno de los poderes establecidos por la Constitucin de Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El Art. 6 de la Ley N 70 establece como Jurisdicciones a las siguientes unidades institucionales: Legislatura, Justicia, Jefatura de Gobierno, los Ministerios y Secretaras del Poder Ejecutivo y las Comunas. Administracin central: Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Tribunal Superior de Justicia Consejo de la Magistratura Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires Procuracin General Jefatura de Gobierno Secretara General Secretara de Prensa y Difusin Secretara Legal y Tcnica 106

Organismos Descentralizados Ministerio de Gobierno Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin Ministerio de Planeamiento y Obras Pblicas Ministerio de Medio Ambiente Higiene Urbana Ministerio de Espacio Pblico Ministerio de Salud Ministerio de Derechos Humanos y Sociales Ministerio de Cultura Ministerio de Educacin Ministerio de Hacienda Ministerio de Produccin Servicio de la Deuda Pblica Obligaciones a cargo del Tesoro Organismos descentralizados, entidades autrquicas: tienen tal carcter las organizaciones pblicas con personera jurdica y patrimonio propios, que gocen de autarqua administrativa y financiera. Su presupuesto integra el de la Administracin Pblica no Financiera. Organismos Descentralizados y Entidades Autrquicas Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires Consejo de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes Ente Regulador de los Servicios Pblicos Instituto de la Vivienda de la Ciudad Ente de Higiene Urbana Ente de Mantenimiento Urbano Integral Instituto Espacio para la Memoria Instituto de Juegos de Apuestas de la Ciudad Empresas y Sociedades del Estado: constituyen un sector integrado por las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, las sociedades de economa mixta, los entes interestaduales y todas aquellas organizaciones empresariales en las que la Ciudad tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias, as como toda institucin estatal que revista el carcter de empresa. Las empresas y sociedades del Estado no consolidan en el presupuesto de la Administracin Pblica no Financiera de la Ciudad de Buenos Aires. Empresas y Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria A.U.S.A. Sociedades del Estado Subterrneos de Buenos Aires S.E. 107

Corporacin Buenos Aires Sur S.E. Sociedades Annimas Corporacin Antiguo Puerto Madero S.A. Entes Interestaduales Cinturn Ecolgico S.E. (CEAMSE) Corporacin Mercado Central. Otros Entes del Sector Pblico no Financiero de la Ciudad de Buenos Aires ObSBA Sector Pblico Financiero de la Ciudad Banco Ciudad de Buenos Aires Cada estructura Organizativa del Poder Ejecutivo, establece: Los Objetivos y las funciones del organismo; su organigrama, su planta de personal, las responsabilidades primarias de cada Direccin General u organismos equivalentes. Las Acciones de cada una de estas Direcciones Generales, luego vienen las direcciones (llamadas "secas") y sus acciones. Cabe sealar que la responsabilidad primaria, ha sido establecida como una suerte de unidad de medida de lo que debe hacer cada Direccin, siendo esa responsabilidad indelegable. Adems si bien no figuran en las normas sobre aprobatorias de las estructuras organizativas, suelen darse dos niveles inferiores a las direcciones que son los Departamentos y las Divisiones. Preguntas claves: 6.1 Cul es la estructura actual de la organizacin? Incluya organigrama. 6.2 De qu ordenamiento jurdico se deriva la estructura? -Ley -Decreto -Convenio -Reglamento -Acta constitutiva. -Acuerdo -Otros. 6.3 La estructura permite cumplir con el objeto o atribuciones de la organizacin? 6.4 Esta estructura refleja la visin de la organizacin? 6.5 Las funciones asignadas a cada rea de la organizacin son adecuadas para el cumplimiento de la misin? 6.6 Con qu tipo de estructura organizacional se cuenta? Organizacin vertical: Con una sola sede. Con unidades desconcentradas Con unidades descentralizadas Organizacin horizontal a) unidades del mismo nivel 108

b) c) d) e)

equipos de trabajo por funcin Por proceso Por estrategia.

6.7Qu factores se consideraron en su diseo? a) b) c) d) e) f) g) h) i) Econmicos /presupuestarios Normativos Estratgicos Necesidades del servicio Tcnicos Ambientales Necesidades tecnolgicas Necesidades del entorno social-cultural Otros.

6.8 La combinacin de reas sustantivas y adjetivas es coincidente con la razn de ser de la organizacin? 6.9 Cul es el nmero de reas que componen la organizacin? 6.10 Cmo se relaciona el diseo estructural con los procesos? 6.11 Cmo se determina la viabilidad para realizar modificaciones a la estructura? 6.12 Se han realizado modificaciones a la estructura? Cules son las razones? a) Por razones econmicas b) Estratgicas c) Eficiencia, eficacia d) Por cambio en la composicin del rgano de gobierno. f) Por incremento o disminucin del capital social? g) otros. 6.13 Las modificaciones a la estructura se han traducido en: a) b) c) d) e) Elevacin de la productividad. Mejora en la forma de desempeo Aumento en la capacidad de respuesta Mejor calidad de vida en la organizacin Otros?

Divisin y Distribucin de Funciones: 6.14 Coincide el diseo de la estructura con las competencias centrales de la organizacin? 6.15 la estructura est definida por: a) Proceso b) Funcin? 109

c) Territorio? d) Beneficiarios? e) Producto? f) Proyecto? g) Otros 6.16 Cuntas lneas asesoras existen o reas denominadas de apoyo o sustantivas y staff en la estructura? 6.17 Qu criterios se toman en cuenta para establecerlas? a) De delegacin de autoridad. b) Funcionales. c) Divisin de trabajo d) De normatividad e) De soporte a la toma de decisiones f) Otros. 6.18 Las funciones son claras para todos? 6.19 Todos los empleados conocen las funciones? 7.20 Existe coordinacin para el cumplimiento de funciones para evitar: a) Duplicidad b) Omisiones c) Falta de congruencia d) Evasin de responsabilidad e) Falta de conocimiento? 7. El grado de Formalizacin de la estructura de la organizacin. Preguntas claves. 7.1. Existe Manual de funciones? Es el complemento escrito del organigrama y de cada puesto de trabajo incluye:

objeto: finalidad del sector de la organizacin; puesto: la descripcin del cargo, y sus misiones y funciones bsicas; responsabilidad: la descripcin de las tareas por las cuales responde el sector; autoridad: quines dependen de l y de quin depende el sector; informacin: qu informacin debe generar y recibir el sector, y con qu grado de detalle y periodicidad; y actualizacin: la especificacin del procedimiento de actualizacin peridica y la revisin del manual de organizacin.

Se puede extender a todos los puestos y niveles del organigrama, teniendo en cuenta que a mayor cantidad de puestos y niveles, si es complejo, se hace ms

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costosa su elaboracin y si es muy detallado, se hace ms difcil su revisin y actualizacin. El manual de funciones es una parte clave del proceso de comunicacin en la organizacin. Todas las personas que participan en la organizacin deben saber qu se espera de ellas en el desempeo de sus tareas. El manual es indispensable para resolver problemas de superposiciones de funciones, responsabilidad y autoridad, asimismo facilita el proceso de capacitacin e incorporacin del personal. Modelo de preguntas nro 2: Estructura organizacional. 1. Cules son sus antecedentes de creacin? 2. Existe una formalizacin? 3. Cul es la norma por el cual fue creada? 4. Surge de la norma de creacin la misin/visin? 5. Estn definidos los objetivos? Descripcin. 6. Tiene plan estratgico? 7. Posee representacin grfica /Organigrama? 8. Los entegramas son claros? Contiene inscripciones identificatorias?. 9. Cuntos niveles jerrquicos contiene? 10. Cuntos entegramas surgen del organigrama que determinen la cantidad de Direcciones generales la componen? unidades de mando) 11. Con cuntos niveles departamentales cuenta? Describir. 12. Existe una clara divisin de funciones: apoyo, control y ejecucin? 13. Existe segregacin de funciones? 14. Estn definidas las actividades de control? Quin lo hace? Porque lo hace esa persona?. 15. Cul es la cantidad de personal total del rea? 16. Cul es la composicin; cuantos administrativos, personal profesional, pasantes, cuantos de carrera, cuantos son de planta permanente, cuantos planta de gabinete, cuantos son contratados? 17. Existe unidad de Auditoria Interna? 18. Existen unidades de asesoramiento y/apoyo? Quin lo hace? Porque lo hace esa persona? 19. Cules son las actividades sustantivas?. 20. Existen cargos innecesarios? Planificacin Financiera Preguntas Claves: Se lleva a cabo una planificacin financiera ordinaria y peridica para apoyar el desempeo? Existe una planificacin presupuestaria adecuada?

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Se analiza las necesidades? Son oportunos los planes presupuestarios? Se actualizan los planes presupuestarios a medida que se recibe informacin financiera? Participan los miembros del cuerpo directivo en la planificacin y supervisin financiera?. Se observan y analizan las comparaciones de los presupuestos reales y planificados para toma decisiones? Se proporcionan informes a los gerentes principales, a la junta directiva y a las entidades de financiamiento con regularidad (trimestralmente)

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2. Sub etapa Reveladores de la estructura subjetiva: en este nivel nos servir debido a que los elementos que debemos detectar y analizar son los valores, cultura organizacional, recursos tales como humanos, materiales y tecnolgicos, comunicacin. Cuando debemos modelar o cambiar algo justamente se va a buscar estos elementos en la organizacin que estamos analizando. Cultura organizacional: Comprenda la cultura de la organizacin: Actitudes sobre el trabajo Actitudes sobre colegas, Beneficiarios o interesados directos Valores, creencias Normas organizacionales subyacentes que guan la organizacin.

Sobre la cultura organizacional se sugiere efectuar la tcnica de encuesta annima, que contengan entre otras las siguientes preguntas: 1. Conoce todas las normas internas de la Institucin? enuncie algunas 2. Qu normas conoce aplicables en la Administracin pblica? Enuncie las que sabe 3. Considera que los recursos Humanos de la Direccin y /o Departamento son suficientes? 5. Considera que los recursos materiales: Mobiliario, papel, tiles, telfono-fax, son suficientes? 6. Considera que los recursos informticos son suficientes y adecuados? 7. Existe en el rea de su trabajo una comunicacin fluida con sus superiores (Jefe/ Director)? Y con sus Compaeros? 8. Considera que recibe capacitacin adecuada y suficiente ante las novedades tecnolgicas, cambios normativos o actualizaciones? 9. Usted realiza un Auto control de las actividades que realiza? qu hace al respecto? 10. Usted es supervisado en las tareas que realiza? Por quien? 11. Considera que es partcipe en las tomas de decisiones de su rea? 12. Si usted realiza alguna propuesta o innovacin cree que se tienen en cuenta? Los recursos humanos Comprenda el sistema de incentivos y recompensas de la organizacin: Factores clave, valores, motivaciones para promover la productividad Libertad intelectual, estmulo, autonoma Remuneracin, oportunidad para progresar Reconocimiento de los pares, prestigio. 113

Preguntas claves: Cuenta la organizacin con una poltica de capacitacin y desarrollo? Tiene un presupuesto para capacitacin y desarrollo y una manera de hacer un seguimiento de estos costos? Estimula la organizacin a los empleados para que continen el aprendizaje el desarrollo (proporcionando incentivos al aprendizaje, cubriendo costos de capacitacin? Existe alguien el la organizacin capaz de identificar las necesidades de capacitacin? Apoya la organizacin la aplicacin y transferencia del nuevo aprendizaje en el trabajo? Est la capacitacin impulsada por la demanda (responde a necesidades de la organizacin) en lugar de serlo por la oferta (responde a lo que se ofrece en el mercado o a lo que ofrece un donante)? Puede la organizacin evaluar la capacitacin y su efecto en el desempeo? Lo hace? Cuenta la organizacin con planes para guiar a los empleados ms jvenes en su carrera? Ven las personas oportunidades para hacer carrera administrativa Existen en la organizacin medidas y procedimientos para tratar a personas con problemas emocionales o fsicos? Procura la organizacin maneras de aumentar la lealtad y el compromiso del personal? Cuenta la organizacin, si corresponde, con una poltica de salud y seguridad? Qu tipos y cuntos accidentes se producen relacionados con el trabajo?

Tecnologa Preguntas claves Hasta qu punto los recursos tecnolgicos afectan el desempeo de la organizacin? Existe planificacin tecnolgica adecuada? En general, es adecuado el nivel de tecnologa de la organizacin para llevar a cabo sus funciones? Hay alguna unidad en particular que est gravemente rezagada con respecto a otras desde el punto de vista tecnolgico? Se proporciona a todas las unidades acceso a informacin internacional por medio de sistemas de biblioteca y de gestin informtica? Hay sistemas y capacitacin adecuados para manejar la tecnologa organizacional?

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Existen tecnologas adecuadas de informacin para administrar la organizacin?

Comunicacin Preguntas claves Existen canales adecuados para el flujo de informacin de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba? Cules son los principales vehculos de la comunicacin interna? Creen los miembros del personal que existe comunicacin adecuada y permanente sobre las actividades de la organizacin? Reciben los miembros del personal informacin relacionada con la misin y el progreso de la organizacin en el cumplimiento de la misin? Si la informacin que se distribuye sobre las actividades se distorsiona, existen mecanismos correctivos para remediarlo? Tienen las personas acceso fcil a los miembros de la organizacin con quienes deben tratar? Pueden comunicarse fcilmente con ellos?

Enlaces electrnicos Preguntas claves Se cuenta con enlaces tecnolgicos externos adecuadamente establecidos o se procura lograrlos para apoyar el desempeo de la organizacin? Est la organizacin vinculada en forma electrnica al mundo externo con los usuarios, proveedores, otros organismos, de manera que estas relaciones sean activas y beneficiosas? Cuentan las redes electrnicas con apoyo financiero y tcnico? Responden las redes electrnicas eficazmente a las necesidades, los intereses compartidos y las capacidades de la organizacin? Apoyan las redes electrnicas las nuevas prcticas de eficiencia? Comunica la organizacin informacin sobre su labor a interesados directos externos, incluido el pblico en general? Los enlaces electrnicos, les facilitan a las organizaciones las privacidad y la seguridad necesarias para las transacciones cotidianas?

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CAPITULO IV El Anlisis en particular Enfoque basado en los procesos Preguntas claves 1. 2. 3. 4. Qu se hace?. Para qu o por qu se hace? Todas las operaciones o pasos son necesarios? Cules son los mtodos utilizados para que se realicen en forma ptima o sea eficaz y eficiente?. 5. Existen pautas internas? 6. Estn formalizadas?. Detalle. 7. Cul es el tiempo utilizado? 8. Podra reducirse? 9. Se producen demoras o atrasos? 10. Se pueden determinar las causas? 11. Poseen libros en los cuales se asientan las novedades? 12. Utilizan alguna planilla?. 13. Utilizan formularios?. 14. En caso afirmativo es correcta o justificada la cantidad de copias?. 15. De la informacin contenida en los formularios surgen los momentos establecidos para la recepcin, entregas o emisin de la informacin contenida en los mismos? (tomando fotocopias que contengan una amplia variedad posible de operaciones). 16. Cuntas personas intervienen, departamentos, etc., en el proceso? Realice una breve descripcin. 17. Respecto a las condiciones de trabajo: cree se cumplen las condiciones referidas a un ambiente apto? 18. Existe espacio suficiente para realizar las tareas? 19. Cules son las condiciones ambientales del lugar? 20. Son suficientes los recursos humanos, materiales y tecnolgicos para efectuar las tareas? 21. Qu tipos de controles se efectan? Existen? Son suficientes?. Son oportunos? 22. Estn normados? 23. El proceso permite tener informacin integral, confiable y oportuna?. 24. Registros Qu papel cumplen? 25. Se realizan rubricaciones?.. 26. Est sistematizado el proceso? 27. Es eficaz, eficiente y econmico el proceso? 116

28. Dnde se ejecutan las tareas? Cul es la ubicacin geogrfica de la oficina? Por qu se hace all? 29. Existen sucursales? 30. Cmo es la ubicacin de los puestos de trabajo? 31. Existen planos de las oficinas? 32. Posee recursos materiales suficientes: tiles, Maquinas de sumar, mobiliarios, instalaciones, archivos, equipos, telfonos, fax, herramientas, fotocopiadoras? 33. Cul es el estado de los mismos? 34. Se respetan las normas de seguridad e higiene laboral? 35. El lugar donde se ejecutan las tareas posee iluminacin?. 36. Posee ventilacin? 37. Est expuesto a ruidos y olores?. 38. Cul es la cantidad de horas de trabajo? Otra forma es tener las siguientes preguntas bsicas para un relevamiento de un proceso o circuito: Para el caso en que deban detectarse errores y sus causas, se transcriben una serie de preguntas bsicas para que el auditor pueda detectarlos. 1. 2. 3. 4. 5. Qu se hace? Cmo se hace? Dnde se hace? Quin lo hace? Cundo se hace? Para qu se hace? Por qu se hace de esa forma? Por qu se hace en dicho lugar? Est autorizado? Por qu se hace en esa oportunidad?

En la primera columna identifica los posibles factores de desajustes, en la segunda columna podemos determinar las causas.

Cuestionario base para el anlisis de diseo de los formularios que utiliza el organismo. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cul es el objetivo que cumple el formulario? Cules son los procesos o circuitos en los cuales interviene? Es apropiado al tipo de actividad que realiza el organismo? Es necesaria su utilizacin? Puede ser fcilmente reemplazable? Se puede adaptar? Los datos que contiene son suficientes? Su utilizacin entorpece las tareas? Es til? El diseo es adecuado?: tamao, formato etc. Se consult a los agentes que los utilizan sobre las necesidades al momento de su diseo?. Se consult a la Unidad de Auditora Interna al momento de efectuar su diseo? 117

10. Rene los requerimientos contables, impositivos y legales? 11. El nmero de copias es suficiente o excesiva? 12. Posee espacios en blanco suficientes para ser completados? 13. Existi un simulacro de su implementacin?. Instalaciones Preguntas claves Es adecuada la infraestructura para respaldar el desempeo? Identifica la estrategia organizacional las oportunidades y limitaciones relacionadas con la infraestructura? Son los edificios y servicios internos (agua, electricidad) adecuados para respaldar y facilitar el trabajo diario? Hay sistemas adecuados de transporte para que los empleados acudan al trabajo? Estn funcionando al nivel requerido los sistemas de comunicaciones (hardware)? Existen sistemas y procedimientos de mantenimiento adecuados apoyados por un presupuesto permanente de mantenimiento? Se maneja con eficiencia la infraestructura, como los edificios y equipos? Existe un grupo o persona responsable de la planificacin adecuada para abordar las inquietudes permanentes relacionadas con la infraestructura?

Toma de decisiones Preguntas claves Tienen todos los segmentos de la organizacin aptitudes adecuadas para tomar decisiones? Se dispone de informacin suficiente sobre todos los cursos de accin opcionales? Se puede estimar razonablemente el grado de certidumbre o incertidumbre relacionado con lo correcto de la decisin? En una situacin de incertidumbre, cules son las consecuencias de tomar la decisin equivocada? Se toman las decisiones en forma oportuna? Son las decisiones tomadas por grupos?

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Capitulo V. Herramientas para evaluar Diseo de indicadores. Para este anlisis, se concibe al control como el mecanismo que permite corregir desviaciones a travs de indicadores cuantitativos y cualitativos dentro de un contexto social amplio, a fin de lograr el cumplimiento de objetivos claves para el xito organizacional, es decir, el control se entiende no como un proceso meramente tcnico de seguimiento, sino tambin como un proceso informal donde se involucran factores culturales, organizativos, humanos y grupales. Los indicadores cualitativos, son los que le dan la razn de ser a la organizacin y los cuantitativos son los que traducen en hechos el objeto de la organizacin. El empleo de estos dos indicadores en forma simultnea tiene el propsito de que el auditor tenga una visin global y completa de la organizacin, mediante el vnculo de la esencia de las acciones y el comportamiento con los resultados. Las mediciones cualitativas, son muy variadas en contenido, ya que la informacin de stas puede emerger de citas textuales, descripciones de las experiencias de las personas que el evaluador o investigador va recogiendo a lo largo de su proceso de auditoria. Tambin puede surgir informacin de las respuestas de preguntas abiertas. Las mediciones cualitativas son variables en contenido, y su anlisis es difcil porque las respuestas no son sistemticas, los datos no incluyen juicios de valor, los datos simplemente describen lo ocurrido. Sin perjuicio de lo expuesto, se da un ejemplo con escala de medicin sin llegar a ser una estandarizacin taxativa de la misma, con lo cual queda a la libre interpretacin del evaluador o auditor su aplicacin y medicin. VISIN. Indicadores cualitativos: Nivel en que enmarca el logro de las aspiraciones comunes: (Muy baja: 1-2. Bajo 3-4. Mediano Alto: 5-6. Alto u experto: 7-8) Forma en que fomenta el nivel de compromiso: Muy bajo fomento: 1-2. Bajo nivel de fomento 2-3. Mediano Alto: 5-6. Alto nivel de fomento 7-8) Manera en que eleva la moral y el espritu de equipo. (Muy baja motivacin: 1-2; Baja: 3-4. Mediano Alto: 5-6. Alto u experto: 7-8)

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A continuacin se describen algunos indicadores para cada etapa y factor a evaluar, se presentan los elementos y sus indicadores especficos: Indicadores organizacionales: Indicador Estratgico: permite identificar la contribucin al logro de los objetivos estratgicos en relacin con la misin de la organizacin. Etapa de planeacin estratgica: Objetivo: definir el marco de actuacin de la organizacin. Frecuencia: perodo fiscal 2009. Instrumento de medicin: Estudio terico y entrevistas a informantes claves. Mtodo de medicin: Se pide a un nmero de empleados clasificados por edad o por aos de antigedad en el organismo (encuestas) cualitativas y cuantitativas, cuestionarios sobre planes estratgicos, exmenes de las definiciones de misin visin, presupuestos y definiciones de metas y objetivos, datos de observaciones de interaccin entre proveedor y clientes 2. VISIN. Indicadores cualitativos: Nivel en que enmarca el logro de las aspiraciones comunes. Forma en que fomenta el nivel de compromiso. Manera en que eleva la moral y el espritu de equipo. Indicadores cuantitativos: Empleados que la conocen Total de empleados Empleados que la comparten Empleados que la conocen. 3. MISIN. Indicadores cualitativos Medida en que enlaza lo deseable con lo posible. Manera en que se conforma el marco de referencia de las acciones Grado en el que se constituye como una gua de actuacin

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 Indicadores cuantitativos Empleados que la conocen Total de empleados Empleados que participan en su definicin Total de empleados Empleados de planta permanente que participan en su definicin Total de empleados Empleados Temporarios que participan en su definicin Total de empleados 4. OBJETIVOS Indicadores cualitativos Medida en que imprimen direccin de esfuerzos Grado en que orientan las acciones Modo en que se traduce el objeto de la organizacin en propsitos concretos. Objetivos alcanzados Objetivos definidos Objetivos generales alcanzados Objetivos definidos Objetivos funcionales alcanzados Objetivos definidos. 5. METAS Indicadores cualitativos Manera en que se relacionan recursos y acciones con los objetivos Dimensin en que se constituyen en unidades de medida para la implementacin de acciones. Nivel en que se determina el alcance de las acciones. Indicadores Cuantitativos Metas alcanzadas Metas establecidas. Metas alcanzadas

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Objetivos definidos 6. ESTRATEGIAS Indicadores cualitativos Medida en que contribuyen a integrar la base de accin institucional Modo en que marcan la ruta fundamental para el empleo de recursos Grado en que permiten innovar valor Medida en que representan un elemento de cohesin para el desarrollo de acciones. Indicadores Cuantitativos Estrategias implementadas Total de estrategias Estrategias generales implementadas Total de estrategias Estrategias a nivel institucional implementadas Total de estrategias

6. Indicadores organizacionales: Propsito: Disear e instrumentar la infraestructura para el funcionamiento de la organizacin. Indicadores cualitativos: Precisin con que se determinan los niveles de autoridad y responsabilidad. Manera en que se traduce el objeto de la organizacin en un mecanismo de trabajo. Otros. Indicadores Cuantitativos reas sustantivas

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Total de reas.

reas de apoyo Total de reas

reas desconcentradas Total de reas

reas descentralizadas Total de reas 7. Divisin y distribucin de funciones: Indicadores cualitativos: forma en que se delimitan las reas de influencia. Grado en que se determinan las cargas de trabajo Nivel en que se posibilitan la designacin de autoridad y responsabilidad Indicadores cuantitativos. Empleados Nmeros de reas Funciones definidas Total de reas Tareas realizadas Funciones definidas.

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Horas hombre Tareas realizadas o funciones cumplidas. 8. Instrumentos tcnicos de apoyo Instructivos. Indicadores cualitativos Medida en que contribuyen al aprovechamiento racional de los recursos. Forma en que ayudan a la correcta realizacin de las acciones. Modo en que integran elementos de decisin para mejorar la dinmica organizacional. Indicadores cuantitativos Instrumentos Tcnicos utilizados Instrumentos Tcnicos existentes Personal responsable de su aplicacin Total de personal Manuales e instructivos existentes Total de reas 9. Cambios organizacionales Indicador cualitativo: Medida en que los cambios efectuados representan la capacidad de emprender las acciones desde otra ptica Dimensin en que las modificaciones repercuten en los empleados de toda la organizacin Dimensin en que las modificaciones repercuten en todas las reas o parte de la organizacin Indicadores Cuantitativos:

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Fuerzas impulsoras del cambio Fuerzas restrictivas del cambio Diagnsticos efectuados para el cambio. Total de diagnsticos Medidas de cambio emprendidas Total de medidas propuestas 10. Instrumentos tcnicos de apoyo Indicadores cualitativos: Forma en que contribuyen a la correcta realizacin de las acciones. Modo en que integran elementos de decisin para mejorar la dinmica organizacional. Indicadores cuantitativos: Manuales utilizados Manuales elaborados Manuales reas Personal responsable de su aplicacin Total de personal Reveladores de la estructura subjetiva 11. Comunicacin: Indicadores cualitativos Medida en que constituye un medio para transmitir informacin con un significado comprensible.

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 Capacidad para intercambiar conocimientos, experiencias e impresiones por diferentes vas y canales. Indicadores Cuantitativos: Canales de comunicacin utilizados Canales de comunicacin establecidos Canales de comunicacin Total de reas Recursos tecnolgicos utilizados Recursos disponibles 12. Motivacin: Indicadores cualitativos: Grado en que la motivacin que ofrece la organizacin representa la facultad para transmitir energa para sostener y dar sentido al esfuerzo del personal. Forma en que se promueve la equidad en el trato nivel en que posibilita la generacin de conductas y hechos positivos para las personas de la organizacin Indicadores cuantitativos: Insumos internos para mejorar el desempeo Total de insumos Insumos externos para mejorar el desempeo Total de insumos Incentivos utilizados Total de incentivos Personal que recibe incentivos

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Total de personal Polticas aplicadas de capacitacin Polticas establecidas 13. Cultura organizacional: Indicadores cualitativos: Forma en que muestra el nivel de conciencia, los valores, las actitudes, los hbitos que prevalecen. Modos en que se presentan los smbolos, rituales y practicas que dan razn de ser a la organizacin. Manera en que se convierte en una fuente de cambio organizacional. Indicadores cuantitativos: Acciones realizadas para mejorar la cultura organizacional Acciones propuestas reas con mejoras Total de reas Personas que participan en las mejoras Total del personal 14. Recursos humanos Indicadores cualitativos: Grado en que se consideran a los recursos humanos como el capital intelectual Capacidad para seleccionar a los ms talentosos Capacidad para constituirlos en un factor de aprendizaje para el cambio. Indicadores cuantitativos:

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Anlisis de puestos Total de personal Fuentes de gabinete de asesores Total de personal Rotacin del personal Total de personal Personal contratado Total de personal Personal pasante Total de personal Personal de nivel directivo Total de personal/ total de reas Personal de mandos medios Total de reas/ total de personal Personal de nivel operativo Total de personal. Personal de confianza Total del personal Personal temporario Total de personal

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Vacantes Total de personal Licencias Total de personal Personal capacitado Total de personal Mtodos de evaluacin de desempeo Total de mtodos utilizados Proceso de evaluacin de competencias Total de procesos 15. Tecnologa de la informacin Indicadores cualitativos Nivel en que fortalece la calidad de la gestin. Nivel de racionalidad en el empleo de los recursos tecnolgicos para lograr resultados en la organizacin Grado en que se aplica la innovacin tecnolgica para transformar los insumos en productos. Manera en que mantiene la integridad de los datos. Forma en que determina cuando y como son salvaguardados los activos de los sistemas computarizados. Medida en que favorece la calidad de vida en la organizacin. Indicadores cuantitativos Normas para el manejo de sistemas de informacin

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Total de normas aprobadas Costo de los sistemas de informacin Presupuesto asignado a sistemas Sistemas de informacin Total de sistemas Equipos de cmputo adquiridos Equipos de cmputos necesarios Estudios para impulsar la renovacin tecnolgica Auditorias tecnolgicas realizados Normas para preservar la informacin Normas de seguridad diseadas Servicios de mantenimiento preventivos Total de servicios de mantenimiento. Sistemas de comunicacin va red Sistemas de comunicacin existentes Procesos de datos Total de procesos de soporte informtico. 16. Indicadores de la etapa Evaluacin de los procesos: El auditor puede armar indicadores para medir el grado de eficiencia y eficacia del proceso, tomando como parmetros los objetivos de la organizacin, metas fsicas y las necesidades de los clientes sean Ciudadanos u otros organismos. Indicadores de eficiencia. 130

Costo unitario de produccin o costo promedio. Nmero de subsidios entregados. Cantidad de usuarios atendidos. Cantidad de juicios tramitados: como parte actora o demandada. Cantidad de inspecciones realizadas. Cantidad de recursos utilizados: dotacin de personal, horas extraordinarias, gastos en bienes: tecnolgicos, materiales).

Indicadores de produccin: Cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor. 17. Proceso: Indicadores cualitativos: Nivel en que la organizacin establece normas de actuacin Forma en que se mide el desempeo Capacidad para corregir desviaciones y mantener el curso de accin establecido. Indicadores cuantitativos: Normas aprobadas Normas propuestas Acciones realizadas basadas en las normas Total de acciones Acciones correctivas Toral de acciones 18. Controles reas de aplicacin:

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Indicadores cualitativos: Forma en que la organizacin determina el rea de influencia de los controles. Manera en que se precisa la delegacin de los controles. Indicadores cuantitativos Controles en reas sustantivas reas de la organizacin Controles en reas de apoyo reas de la organizacin Controles centralizados Total de controles Controles descentralizados Total de controles Controles desconcentrados Total de controles Mecanismos de control Niveles jerrquicos 19. Toma de decisiones: Indicador cualitativos Medida en que la organizacin maneja de manera adecuada el riesgo y la incertidumbre, y la generacin de alternativas e implementar la idnea. Grado en el que se le reconoce la facultad para identificar y resolver situaciones para conseguir los resultados esperados.

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 Identificacin de errores y maximizar resultados. Indicadores cuantitativos: Decisiones programadas Total de decisiones. Total de decisiones acertadas Total de decisiones. Alternativas de decisiones posibles Total de alternativas. 20. Liderazgo: Tomar las decisiones pertinentes para regular la gestin de la organizacin. Indicadores cualitativos: Forma en la que el liderazgo constituye una conducta que gua y provee el soporte necesario a la organizacin. Dimensin en que el lder ejerce su poder de influencia en las personas. Capacidad del lder de lograr que las cosas se hagan de la mejor manera posible. Indicadores cuantitativos Personal que identifica el estilo de liderazgo Total del personal Personal que acepta el estilo Total del personal 21. Disposicin de instalaciones para el flujo del trabajo Indicadores cualitativos.

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 Forma en que se optimiza la utilizacin de los espacios Forma en que se estimula el cuidado de las instalaciones Grado en que la distribucin de los puestos de trabajo ayudan a la secuencia lgica del flujo de trabajo. Indicadores cuantitativos Asignacin de personal y equipo por unidad Total de unidades Estudios de distribucin de espacios realizados Estudios programados Normas observadas para uso y cuidado de las instalaciones Normas emitidas para uso y cuidado de las instalaciones

2. Evaluacin de fortalezas y debilidades: Foda: Las fortalezas y las debilidades son las capacidades del rea, proyecto, son internas. Las debilidades nos permiten hacer frente con distinto xito, al medio para el cumplimiento de objetivos/ metas. Las oportunidades y amenazas (riesgos) son aspectos del contexto ajenas al rea /proyecto. Las amenazas pueden favorecer u obstaculizar el cumplimiento de metas u objetivos. FORTALEZAS (+) OPORTUNIDADES (+)

DEBILIDADES (-)

AMENAZAS (-)

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 Evale las fortalezas y debilidades de las estructura organizacional dentro de las organizacin: El marco jurdico, proceso de toma de decisiones, vnculos externos. Operacin (funciones y responsabilidades bien definidas, separacin de funciones, coordinacin del trabajo, coordinacin de sistemas). Evale las fortalezas y debilidades de los siguientes sistemas, procesos y dimensiones de los recursos humanos: Planificacin (contratacin, seleccin, dotacin de personal, ) Desarrollo (gestin del desempeo, monitoreo, evaluacin) Gestin de carrera (desarrollo de carrera, capacitacin) Mantenimiento (cuestiones de salud y seguridad, Higiene, cuestiones de gnero, calidad de vida en el trabajo). Evale las fortalezas y debilidades de la direccin estratgica en la organizacin: Gestin de la cultura, valores, apoyo al desarrollo de recursos, verificacin de que se realizan las tareas, verificacin de los controles que se efectan) Planificacin estratgica (exploracin del entorno, elaboracin de tcticas para lograr los objetivos, metas, misin). Evale las fortalezas y debilidades de las infraestructura organizacional: Administracin de instalaciones (luz adecuada, agua limpia, electricidad) Gestin tecnolgica (equipos, sistemas informativos, hardware/software, biblioteca). Evale las fortalezas y debilidades de la gestin de programas y servicios: Planificacin (identificacin de necesidades, fijacin de objetivos, alternativas de costos, elaboracin de sistemas de evaluacin) Ejecucin (cumplimiento de cronogramas, coordinacin de actividades) Monitoreo (proyectos y programas, sistemas de evaluacin del progreso, comunicacin de retroalimentacin a los interesados directos). Evale las fortalezas y debilidades de los vnculos interorganizacionales: Redes (tipo, ndole, membresa adecuada, utilidad, coordinacin, relacin costos-beneficios) Convenios de asociaciones, acuerdos, asociaciones. Vnculos electrnicos (redes de comunicacin, equipo de informacin, recursos de informacin, personas de diversas aptitudes y antecedentes). Entendiendo que para evaluar la capacidad organizacional se deben tener en cuenta a las 6 reas interrelacionadas que se detallaron precedentemente, puede desarrollar la siguiente opinin De qu manera influye la capacidad 135

organizacional en el desempeo de la organizacin? Cules son en general los puntos fuertes y dbiles de la capacidad organizacional? A fin de medir el desempeo se sugieren las siguientes preguntas: Cun efectiva es la organizacin en su trabajo hacia el logro de su misin? 1. Efectividad de los programas principales (principales logros, niveles de aumento de la alfabetizacin, extensin de nuevos caminos, porcentaje de nias que reciben educacin , nuevos empleos, nivel de productividad de la investigacin, nivel de salud de la comunidad; es decir, reas directamente vinculadas con la misin y la funcin de la organizacin) 2. Efectividad para satisfacer las expectativas de los clientes (clientes internos y externos atendidos, calidad de los servicios y productos) 3. Efectividad para satisfacer las responsabilidades funcionales; por ejemplo, educacin (cobertura, logros de los estudiantes) Con qu eficiencia est transformando la organizacin sus recursos para lograr sus objetivos? Cun relevante es la organizacin para sus interesados directos (contribuyentes)? Es viable la organizacin desde el punto de vista financiero?

1. La organizacin tiene mltiples fuentes de fondos 2. Los fondos estn vinculados al crecimiento o los cambios que ocurran. Comunicar los resultados El auditor al realizar su diagnstico y al comunicar los resultados al auditado, debe hacer que ste comprenda que los distintos procesos tienen que operar en forma eficiente y eficaz para obtener los resultados esperados que es la satisfaccin del cliente en este caso los ciudadanos, a su vez se relaciona con el concepto de acountability: es el responsable de cumplir los objetivos con los recursos otorgados. Si el auditor observa que el proceso no se lleva a cabo con los recursos suficientes, y los controles existentes son ineficientes o directamente inexistentes y por lo tanto no se cumplen los resultados esperados, recomendar los ajustes necesarios en cuanto a dichos recursos y actividades de control, y ello puede traer aparejado cambios en el sistema organizacional, atento que puede implicar: desde la obtencin de ms recursos humanos, materiales y tecnolgicos, la creacin de controles inexistentes que puede recaer en la creacin de nuevos niveles jerrquicos como la de departamentales o niveles de apoyo a efectos de dar cumplimiento en forma eficaz y eficiente a una gestin.

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Capitulo VI. Recomendacin de alternativas. 1. Etapa prescriptiva: Mantenimiento del sistema: son cambios leves, pequeas adecuaciones (estudio de costo beneficio). Reforma de la estructura: no necesita ser tocada, solo se trata de hacerla ms eficiente. Reestructuracin: necesidad de una nueva organizacin debido a que no da respuesta a los objetivos que se le han propuesto, los que lgicamente fueron tenidos en cuenta al momento de su diseo.

2. Consideraciones que determinan la necesidad de una reforma: -Deficiencias internas que alteran el normal funcionamiento y que tiene que ser corregido para que pueda seguir funcionando en forma eficaz y eficiente. -Por factores de contexto externo determinados por condiciones sociales, culturales, econmicas, ecolgicas etc., a) Sntomas internos: -Objetivos mal definidos -falta de planificacin estratgica. -Inadecuada divisin de trabajo. -Inadecuada fijacin de polticas. -Deficiencias en la comunicacin. -Dificultades en la toma de decisiones. - Excesivos controles. -Controles Deficientes.

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-Baja produccin. -Inconvenientes con los recurso humanos (crecimiento no programado, o insuficiencia). b) Sntomas Externos: i. Avance tecnolgico. ii. Cambios polticos. iii. Sistema poltico, econmico, social y cultural. 3. Rediseo de estructuras. a) Se han llevado a cabo algunas de estas iniciativas?: -Transferencia de competencias y/o actividades al GCBA, por parte de la administracin nacional. -Eliminacin de la superposicin de funciones -Tercerizacin de servicios -Otras (indicar): b) Qu organismos o jurisdicciones han implementado alguna de estas reformas? c) Qu fuentes de financiamiento posee el proyecto/programa/ (estatal, BID,BM)? d) Indique las normas que las instrumentan y regulan (ley, decreto, convenios). e) Sectores o reas de gobierno responsables f) Qu actores tuvieron participacin en su diseo e implementacin g) Cules fueron los principales logros y resultados hasta la fecha? h) Discrepancia entre metas propuestas y logros efectivos i) Factores que impiden el logro de las metas propuestas j) Problemas detectados en el diseo original de la propuesta

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Anexo I smbolos para armado de cursograma: Son la representacin grfica simplificada de los circuitos administrativos. Detallan el flujo de informacin a travs de los sectores intervinientes en la operacin analizada; los distintos formularios aclarando cantidad de copias que se emiten, su distribucin y su destino; los controles; registros; archivos y generacin de nueva informacin; como as tambin, la relacin de los mismos con el contexto (clientes, proveedores, bancos, etc.). SIMBOLOGA Para que los cursogramas sean comprensibles para cualquier lector se debe tratar de utilizar una simbologa uniforme preestablecida, el Instituto de Racionalizacin de Materiales (IRAM), en su norma N 34501, propone la simbologa a utilizar y en la N 34502 plantea las pautas para la representacin grfica. Se debe utilizar para describir toda accin que no pueda representarse con otro smbolo especficamente destinado a tal efecto, por ejemplo: emisin, autorizacin, registracin, firma, etc. Define El elemento portador de informacin, pueden ser planillas, fichas, soportes magnticos, documentos, comprobantes, formularios, cheques, etc. Se utiliza para vincular distintas partes del grfico, ya sea porque la utilizacin del smbolo de transporte resulta poco clara o bien para los casos en que el grfico deba continuarse en otra pgina. Se utiliza en el caso de ambas tareas se realicen en forma simultnea.

C O N EC TO R

O P E R A C I N

SO PORTE DE IN F O R M A C I N

O P E R A C I N Y C O NTRO L

CO NTRO L

** Representa toda accin de Se utiliza para los casos en verificacin, revisin de que es necesario aclarar los clculos, integridad de datos, distintos destinos a que DESGLOSE niveles de autorizacin, etc. deben someterse varios soportes de informacin.

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( ALTERNATIVA) Indica el cruce de dos Se utiliza frente a una comunicaciones, situacin condicionante ante independientes entre s. la cual puede optarse por distintos cursos de accin a PUENTE seguir. Es el almacenamiento sistemtico de elementos Marca el desplazamiento de portadores de informacin, la informacin sin debiendo existir un criterio movimiento del soporte que para su ordenamiento la contiene, Ej. Consultas (cronolgico, alfabtico, TOMA DE visuales, telefnicas. numrico, etc.) INFORMACI Tambin se utiliza en los ARCHIVO El mismo puede ser N siguientes casos: al emitir definitivo (tringulo formularios, al registrar, al normal) o transitorio, consultar archivos. segn los requerimientos del procedimiento o por disposiciones legales que as lo determinen. Representa la detencin Marca el desplazamiento momentnea del proceso a fsico de informacin, D EM O R A la espera de algn adems de actuar como acontecimiento determinado, TRASLADO conexin entre los smbolos sin que exista del grfico. almacenamiento de la informacin. ( RUTINA NO RELEVADA) Muestra las partes del Indica la eliminacin de circuito que no han sido informacin, ya sea que se representadas relevadas, destruya o no el elemento ya sea porque ha llegado al portador de la misma. lmite de inters del circuito, DESTRUCCI o porque son ejecutadas en N el mbito externo de la organizacin, o por sectores ajenos al circuito que se representa.
D E C IS I N
PRO CE SO N O R EPR ESEN TADO

(** no corresponden a normas IRAM)

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Anexo II Glosario Estado: Es un ente orgnico unitario, estructurado jurdicamente bajo la forma de una corporacin, que detenta el ejercicio del poder. Gobierno: Conjunto de rganos que ejercen el poder, para el cumplimiento de las funciones del Estado. rgano: integra la persona jurdica estatal, se conforma con dos elementos que constituyen una unidad; un elemento objetivo: las competencias y un elemento subjetivo: la voluntad y capacidad de las personas fsicas que lo gobiernan. Sector Pblico: Conjunto organizado de instituciones o instancias de gobierno que por mandato constitucional realizan funciones legislativas, acciones jurdicoadministrativas, de regulacin de produccin, de acumulacin y financiamiento a fin de satisfacer las necesidades de la poblacin. Autonoma: La entidad autnoma es la que se da sus propias normas y se rige por ellas; estas normas deben dictarse dentro del marco normativo general dado por un ente superior. As las provincias, de acuerdo al art. 5 de la CNA son entes autnomos porque se dictan sus propias constituciones siempre que aseguren su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria, en cuyo caso la el Gobierno federal garantizar a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. La autonoma implica autarqua. Autarqua: Es la capacidad de administrarse a s mismo. La entidad autrquica recibe la ley de afuera, no se da sus propias normas. Los entes autrquicos nacen por ley o por decreto y dependen del Estado Local. La autarqua puede ser: territorial: supone una base geogrfica en la cual el ente desarrolla su actividad (municipios). Funcional o por servicios: supone una diferencia con base tcnica (Banco Ciudad, Auditoria de la Ciudad, Consejo de la Magistratura. Administracin Pblica descentralizada. (autoridades autrquicas). 141

Formas de la Administracin Pblica Centralizacin: Existe una sola persona jurdica pblica: el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en consecuencia no se demandar a un rgano sino a aqul. La centralizacin trae aparejada la subordinacin jerrquica entre los distintos rganos del ente. Son rganos de la Administracin Pblica centralizada: El Poder ejecutivo de la Ciudad., Jefe de Gabinete de Ministros (de acuerdo a las atribuciones conferidas por el art. 100, CNA), Ministerios. Directores generales de administracin. En la Administracin Pblica centralizada hay dos principios: el de jerarqua y el de competencia. Al interior de ella se dan relaciones interorgnicas y mantiene relaciones interadministrativas con la Administracin Pblica descentralizada. Descentralizacin: Compuesta por diferentes personas jurdicas, dotadas de personalidad jurdica propia en virtud de la particular actividad que desarrollan. En este tipo de administracin encontramos a los entes autrquicos (ej.: Banco Ciudad, Defensora del Pueblos, ) y a las ahora inexistentes empresas estatales, sociedades del estado y sociedades con participacin estatal. El P.E.C. tambin preside esta Administracin, y tiene facultades de contralor, aunque no tan intenso como en la Administracin Pblica centralizada. La Administracin Pblica descentralizada mantiene hacia el interior relaciones interorgnicas y mantiene relaciones interadministrativas con la centralizada. Desconcentracin: Es un procedimiento para agilizar la actividad de la Administracin Pblica. Existe desconcentracin cuando un rgano, sin adquirir personera jurdica, es dotado (por su especialidad) de independencia operativa, y del manejo de sus propios recursos. Organizacin administrativa: Es el conjunto de normas jurdicas, que regulan la competencia, relaciones jerrquicas, situacin jurdica, formas de actuacin y toma de decisiones, y de control de los rganos y entes en ejercicio de la funcin administrativa. Competencia: Aptitud legal que tiene un rgano para actuar. Es el conjunto de atribuciones, poderes o facultades que le corresponden a un rgano en relacin con los dems; cuando se crea el rgano se establece legalmente qu es lo que tiene que hacer. Competencia no es lo mismo que capacidad. Las personas privadas tienen capacidad, las pblicas tienen competencia. En el derecho privado el principio es la presuncin de capacidad hasta tanto se demuestre lo contrario; en el derecho pblico es a la inversa, un rgano no ser competente hasta tanto una norma lo habilite para el cumplimiento de determinada funcin. 142

De ejercicio obligatorio: la competencia es una carga y no un derecho subjetivo. Improrrogable: acepta 2 excepciones, en las cuales la competencia se desplaza: Delegacin: Cuando un superior la transfiere a un inferior, como por ejemplo la delegacin que hace el Jefe de Gobierno de las funciones administrativas en el Jefe de gabinete de ministros. La delegacin debe ser expresamente autorizada, en caso contrario no es procedente. Sustitucin: Cuando en casos de deficiente administracin o el funcionario no puede seguir en sus funciones, dentro de las prerrogativas de control que tiene el rgano superior decide sobre el inferior Avocacin: Es la inversa de la anterior: la competencia de un inferior es asumida por un superior. La avocacin es procedente a menos que una norma la prohba expresamente. Jerarqua; constituye una relacin de subordinacin entre rganos de una misma entidad orientada a la unidad de accin, Supone un superior ordena a un inferior. Lnea jerrquica: esta formada por el conjunto de rganos en sentido vertical, constituyen una relacin de subordinacin entre rganos de una misma entidad orientada a la unidad de accin. Mxima autoridad: persona o grupo de personas que dirigen y controlan al ms alto nivel de una organizacin. Sector: rea Sujeta a un anlisis como salud, educacin, justicia, unidades organizacionales. Los sectores estn compuestos por instituciones y organizaciones. Institucin: Las reglas formales, e informales segn las cuales interactan los agentes del sistema organizacional auditado, las instituciones comprenden una gama de reas como estructuras normativas, cultura, marcos jurdicos, polticas y tendencias. Proyecto: Un emprendimiento planificado, diseado para lograr ciertos objetivos en el marco de un presupuesto dado y un determinado perodo. Programa: Un grupo de proyectos, servicios y actividades afines dirigidos al logro de metas especficas Estructura Organizativa: Es la expresin de la relacin sistemtica y ordenada de las unidades organizativas que conforman una organizacin aportando una clara visin de la distribucin de responsabilidades y jerarquas. Esta compuesta por el organigrama, el manual de funciones, los cuadros de dotacin necesaria 143

para lograr resultados esperados y su relacin con el presupuesto de gastos. Sumado las relaciones entre los distintos componentes que lo integran: humanos, materiales y tecnolgicos. Actividades sustantivas: son aquellas actividades que se vinculan directamente con las competencias especficas de la organizacin asignadas por una ley de creacin. Actividades de apoyo: son las que se vinculan con las acciones necesarias para coadyuvar a la ejecucin de las actividades sustantivas de la organizacin y que contribuyen con carcter complementario al desarrollo de las mismas No surgen explcitamente de las competencias. Actividades de control: Son las que se vinculan con la funcin de comparar resultados obtenidos con metas programadas. Deben desarrollarse en todos los niveles organizacionales ya que permiten determinar el nivel de respuesta a los objetivos fijados. Responsabilidad primaria: Constituye la expresin sinttica del conjunto de actividades fundamentales de la unidad. Deber definirse una nica responsabilidad primaria para cada apertura Organizativa del primer nivel inferior a Subsecretara. Acciones: Son las vas de ejecucin adoptadas por las distintas instancias de conduccin, para la realizacin de los objetivos asignados. Unidades organizativas: Constituyen la particin lgica del conjunto que conforma la organizacin a travs de la desagregacin del proceso decisorio en actividades concurrentes al mismo. Responden a la necesidad de ejecutar acciones de carcter permanente. De acuerdo a la homogeneidad, complementariedad y complejidad de las actividades a desarrollar por cada nivel funcional, surgir la cantidad y categorizacin de las unidades orgnicas a proponer cuando se conformen y se aprueben. Nivel de Direccin General: Constituyen unidades con funciones de planeamiento, organizacin y control que involucran responsabilidad en la ejecucin y participacin en la formulacin a propuesta de polticas especficas, planes, cursos de accin. Nivel de Direccin: Constituyen unidades con funciones delegadas de las Direcciones Generales con un menor horizonte de planeamiento y en consecuencia menor grado de complejidad. Nivel Departamento: Constituyen unidades con funciones operativas de implementacin de las polticas definidas, en el marco de mtodos y procedimientos que aseguren la realizacin eficiente de las actividades y el logro de objetivos. 144

Organismos Fuera de Nivel: Constituido por un conjunto de entes u organizaciones, de distintas naturaleza jurdica, (descentralizados, Sociedades del Estado; Corporaciones; Desconcentrados, Autrquicas) que de acuerdo a sus funciones y objetivos se ubican dentro de la rbita de alguna Jurisdiccin del Poder Ejecutivo Unidades de proyectos especiales: son unidades que levan a cabo planes, programas o proyectos especficos. Son susceptibles de adaptacin a las necesidades de funcionamiento de la organizacin, pudiendo modificarse en ellas tanto la definicin de objetivos como la asignacin de recursos humanos afectados a medida que se vayan cumpliendo las metas establecidas en su definicin preliminar. Se considera til para el logro de objetivos organizacionales que impliquen una mayor vinculacin horizontal de los recursos humanos afectados. Dichos recursos conformaran la plante como recursos permanentes a tiempo completo o a tiempo parcial tomando como base el concepto de estructura matricial. Estructura Matricial: Se entiende por EM aquella que combina la organizacin lineal o jerrquica con una por proyectos. Personal de gabinete: Se entiende por personal de gabinete al cuerpo de asesores afectados a la realizacin de estudios, asesoramiento u otras tareas especficas, al que se distingue del personal de planta permanente en que no se podr asignar funciones propias de este ltimo. El personal cesara automticamente al termino de la gestin de la autoridad que lo design. Podrn contar con este tipo de personal los Secretarios, subsecretarios y Directores Generales. Organizacin: conjunto de personas e instalaciones con una disposicin de responsabilidad, autoridades y relaciones. Liderazgo: es el proceso mediante el cual los lideres influyen en las aptitudes, los comportamientos y los valores de otros con miras a lograr las metas organizacionales. Planificacin estratgica: Es un proceso disciplinario y creativo para determinar donde debera estar la organizacin y como llevarla hacia ah. Cultura organizacional: es el conjunto de filosofa, valores, creencias, ideologas, actitudes, motivaciones y deseos que tienen un significado comn para los miembros de una organizacin y que la distingue de otras. La cultura pertenece a los rasgos ms invariantes o perdurables de la organizacin a travs del tiempo

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Dotacin de recursos Humanos: se relaciona con la habilidad de una organizacin para identificar los tipos de recursos humanos que se necesita para tener un buen desempeo. Desarrollo de recursos humanos: significa mejorar el desempeo del empleado mediante el aumento o el mejoramiento de sus aptitudes, conocimientos y actitudes. Evaluacin de recursos humanos: evaluar la contribucin de cada miembro del personal para distribuir recompensas (monetarias o no) dentro del marco de las reglamentaciones jurdicas locales y la capacidad de pago de la organizacin. Gestin Financiera: Comprende la planificacin, la ejecucin y el monitoreo de los recursos monetarios de una organizacin. Junto con los recursos humanos proporciona los principales insumos con los cuales una organizacin elabora sus productos y servicios. Infraestructura: se refiere a las condiciones bsicas como instalaciones y tecnologa que permiten que el trabajo de una organizacin se pueda realizar. Proceso: Conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactan, las cuales transforman entradas en salidas. Proyecto: Conjunto de actividades que forman una unidad de propsitos para el logro de un objetivo, que no pueden plantearse en forma aislada. Procedimiento: forma especfica para llevar a cabo una actividad o un producto. Producto: resultado del proceso. Incluye tambin servicio. Registros: tipo de documento que proporcionan evidencias de la conformidad con los requisitos, as como la operacin eficaz del sistema de gestin de calidad. Gestin de procesos: es la tarea de alinear e integrar las diversas prcticas y culturas de una organizacin por medio de la introduccin de procedimientos u operaciones comunes que se aplican de manera uniforme a todos los segmentos de la organizacin. Las operaciones comprenden la resolucin de problemas, toma de decisiones, la comunicacin monitoreo y evaluacin. Toma de decisiones: es el proceso d elegir entre cursos de accin opcionales generales durante el proceso de solucin de un problema. Tiene las siguientes caractersticas. Es programada, sigue un procedimiento en el que cada problema debe ser tomado como una oportunidad, se basa en reglas de lo que los gerentes deberan o no hacer.

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Planificacin: es el proceso por el cual se determina a donde se dirige la organizacin y Como llegar all. Comunicacin: proceso mediante el cual se produce un intercambio de informacin y se logra la comprensin compartida entre los miembros de la organizacin. Revisin: actividad para asegurar la conveniencia, la adecuacin y eficacia del tema objeto de revisin, para alcanzar unos objetivos establecidos. Monitoreo: es el proceso permanente y sistemtico de auto evaluacin. Relaciones nter organizacionales: es el contacto regular con otras organizaciones para lograr estratgicamente la labor dl organismo, dando un sano intercambio de enfoques y recursos que comprende actitudes y aptitudes. Antecedentes histricos de una organizacin: se traza a travs de hitos importantes de una organizacin como sus comienzos su crecimiento, sus logros y los cambios notables de su estructura, tambin incluye la historia de sus fracasos. Visin: Percepcin de la realidad y de las oportunidades a las que puede acceder una persona o empresa. Misin: Premisa fundamental que orienta a una organizacin hacia lo que aspira y puede ser. Auditoria: Proceso sistemtico, independiente y documentado para obtener evidencias de auditoria y evaluarlas de manera objetiva, con el fin de determinar la extensin en que se cumplen los criterios de auditoria. Criterios de auditoria: conjunto de polticas, procedimientos o requisitos utilizados como referencia. Alcance: Extensin y rango de una auditoria dada. Nota: El alcance puede expresarse en trminos de factores tales como la ubicacin fsica, las unidades Organizativas, actividades y procesos. Evidencia. Registros, declaraciones de hechos o cualquier otra informacin que sea pertinente para los criterios de auditoria y que sea verificable. La evidencia de la auditoria puede ser cualitativa o cuantitativa. Hallazgos: Resultados de las evaluaciones de la evidencia de la auditoria recopilada frente a los criterios de la auditoria. Conclusiones: Resultado de una auditoria que proporciona el equipo auditor tras considerar los objetivos de auditoria y todos los hallazgos. 147

Destinatario o Cliente: Organizacin o persona que solicita la auditoria Auditado: Organizacin que es controlada. Accin preventiva: Accin tomada para eliminar la causa de una no conformidad potencial u otra situacin indeseable. Accin correctiva: Accin tomada para eliminar la causa de una no conformidad detectada u otra situacin indeseable. Organigrama: Representacin grfica de la estructura formal de una organizacin o parte de ella. Entegrama. Representacin grfica de cada unidad orgnica de la estructura. Se refiere a cada uno de los rectngulos que componen la grfica y la inscripcin contenida en los mismos. Lneas de dependencia jerrquica: son las que conectan jerrquicamente los entegramas.

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Bibliografa Utilizada Tesis: SENGE, Peter. La Quinta Disciplina. El arte y la prctica de la organizacin abierta al aprendizaje. Ed. Granica. Ao 1998. KAST, Fremont & ROSENZWEIG, James - Administracin de las Organizaciones, Enfoque de sistemas y de contingencias,.Ed. Mc Graw Hill. 2006. PARSONS, Talcot. Estructura y proceso en las sociedades modernas. Instituto de estudios polticos. Madrid. 1966. PFIFFNER, John M. y SHERWOOD, Franck P. Organization, Ed. Prenttice Hal Inc. Englewood Cliffs N.J. 1969. PIETRAGALLI, Mirta; BARREIRO Edith, PERETTI, Edgardo; SOUZA Sergio. Auditoria. Centro de Aplicaciones Tecnolgicas Universidad del Salvador. PEREL, Vicente. Manual de Administracin y Racionalizacin de Empresas. Ed. Macchi 1982. MINTZBERG, Henry. Diseo de organizaciones eficientes. El Ateneo, Buenos Aires .1991 SERRA, Roberto y KASTICA, Eduardo. Re-estructurando empresas. Las nuevas estructuras de redes para disear las organizaciones del prximo siglo. Capitulo 2 Aquellas estructuras. Ed. Macchi Febrero 1995. VOLPENTESTA, Jorge Roberto. Organizaciones, Procedimientos y Estructuras. Osmar D. Buyatti. Buenos Aires, 2000. ALVAREZ, Hctor F. Principios de administracin. Ed. Eudecor. Crdoba. 1996. HERMIDA, Jorge. SERRA Roberto. Administracin Estratgica. Un enfoque competitivo y emprendedor. Ed. Macchi. 3 Edicin. Ao 1991. GROISMAN, Enrique. LERNER, Emilia. Responsabilizacin por medio de los controles clsicos. En Congreso Cientfico del CLAD. (coor) : La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana Buenos Aires. CLAD-BID-EUDEBA. 2000.

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