Colombia. Democracia Incompleta - Introducción A La Oposición Política - Rafael G. Guarín C

COLOMBIA: DEMOCRACIA INCOMPLETA INTRODUCCIN A LA OPOSICIN POLTICA
Rafael G. Guarn C.
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PROYECTO INTEGRAL PARA LA MODERNIZACIN DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO
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entro de las actividades de investigacin que la Asistencia adelanta, se consider conveniente hacer un estudio sobre la oposicin en Colombia teniendo en cuenta que la bibliografa sobre el tema es escasa y que se trata de un aspecto de gran importancia en cualquier sistema democrtico, ms an, en el caso que se estudia, por tratarse de un pas con un conflicto armado de ms de cuatro dcadas. Desde los aos cincuenta se hace referencia a la necesidad de un estatuto de la oposicin, pero hasta la Constitucin de 1991 se adoptaron normas que definen su mbito y las garantas que lo integran. A pesar de que los derechos consagrados en el artculo 112 de la Carta Poltica son desarrollados en la ley 130 de 1994, es claro que en Colombia el tema trasciende la observancia del derecho de rplica, el acceso a la informacin y a los medios de comunicacin. El establecimiento de un esquema gobiernooposicin encuentra mltiples dificultades. Las razones se remontan al sistema de alternacin y paridad del Frente Nacional, a su extensin con el pargrafo del artculo 120 introducido en la reforma constitucional de 1968 y a las consecuencias en el funcionamiento de los partidos polticos. La clientelizacin de la relacin entre organizaciones polticas y ciudadanos, de por s deformadora de la democracia y obstculo para que los partidos cumplan su funcin de agregacin y representacin de intereses, se convirti en el primer impedimento para que el partido derrotado en las elecciones asumiera la oposicin al gobierno, con el fin de ejercer la critica y convertirse en alternativa poltica. As las cosas, an despus de la Asamblea Nacional Constituyente, la democracia sigue incompleta, pues carece de un elemento fundamental para su plena vigencia y la del Estado de Derecho: la oposicin poltica. Los mecanismos para evitar que en la democracia colombiana existan partidos de oposicin slidos, varan desde la violencia poltica de los aos cincuenta, hasta las masacres y asesinatos producidos por grupos paramilitares, en las dos ltimas dcadas. Al fraude electoral, comprobado hasta la saciedad, se adiciona la tendencia a emplear la mayora en el parlamento o los acuerdos entre lites, para disear un sistema poltico cerrado y excluyente que golpea a la oposicin o dificultar su acceso al gobierno. Todo esto, se acompaa por una reproduccin electoral dependiente del acceso al Estado y que facilita a los gobiernos estimular la deslealtad poltica, configurndose en los aos noventa una especie de sistema poltico del transfuguismo. Estos aspectos se encuentran en diversos episodios narrados en el documento y son la base de la propuesta de reformas que hace parte del ltimo captulo.
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El texto no pretende presentar una teora sobre la oposicin poltica, ni analizar las diferentes pticas con las cuales autores como Dahl, Sartori, o Pasquino se aproximan al tema. El propsito es otro. Se trata de identificar los principales problemas que desde la mitad del siglo XX presenta el ejercicio de la oposicin organizada y ejercida a travs de los partidos polticos, destacar que sta es una expresin del derecho fundamental a la participacin poltica y formular recomendaciones que favorezcan la equidad en la competencia electoral y el ejercicio de la oposicin con plenas garantas. Adems del recorrido histrico, se examina el concepto de oposicin y el proceso de adopcin del estatuto sobre la materia. Se excluye deliberadamente un anlisis de los movimientos sociales y de otras formas de participacin poltica, incluida la armada, que suelen identificarse como oposicin extraparlamentaria. El estudio se subtitula Introduccin a la oposicin poltica, principalmente porque el corto tiempo (tres meses 11/04 01/05) dispuesto para su elaboracin no permiti hacer un minucioso anlisis de la prensa escrita de las ltimas cinco dcadas y profundizar, como es ideal, en la organizacin que cada partido se ha dado para enfrentar la critica al gobierno, conocer con mayor detalle los principales sucesos, sus protagonistas y el contexto en que se present la oposicin. Tambin, porque hace parte del fin del estudio plantear inquietudes, ms que ofrecer soluciones definitivas. Empero, del trabajo queda claro que es necesario analizar propuestas de fortalecimiento del control poltico del Congreso, como condicin necesaria para el ejercicio adecuado de la oposicin. De igual manera, es importante profundizar en temas como el sistema electoral, la financiacin de las campaas, la proteccin jurisdiccional de los derechos de la oposicin, la igualdad de acceso a los medios de comunicacin y la imparcialidad de stos en los procesos polticos, etc. La tarea apenas comienza y requiere un amplio debate nacional, que trascienda la adopcin de normas coyunturales para enfrentar los efectos de la reeleccin presidencial. Agradezco las sugerencias de los profesores: Rubn Snchez David (Universidad del Rosario) respecto al eplogo, los comentarios histricos de Ivn Marn (Escuela Superior de Administracin Pblica), la revisin, observaciones generales y contribucin en la compilacin y estudio de normas constitucionales de los pases de Amrica Latina, realizada por Domenico Pisciotti (Universidad Externado de Colombia).
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CINCUENTA AOS DE OPOSICIN POLITICA EN COLOMBIA Semblanza Histrica

CAPTULO I OPOSICIN POLTICA Y FRENTE NACIONAL
a inexistencia de oposicin poltica organizada a travs de los partidos polticos, impidi que la democracia colombiana contara con un mecanismo para el tratamiento de la controversia, promovi el continuismo institucional y escamote la esencia del debate poltico. Su ausencia dej espacio a la utilizacin de las armas para impugnar al Estado y los gobiernos o como respuesta a las expresiones pacficas de descontento ciudadano. La preferencia por la violencia, como instrumento de defensa e imposicin de intereses polticos, econmicos y sociales, centraliz la definicin del modelo de sociedad en manos de los detentadores del poder y excluy a los ciudadanos. Las guerras civiles del siglo XIX, el perodo conocido como la violencia partidista y el conflicto armado que se extiende hasta nuestros das, comprueba que Colombia ha sido un pas de guerra endmica permanente1 e incapaz de construir condiciones que permitan el adecuado ejercicio de la oposicin democrtica. Esa dinmica de violencia y negacin de la oposicin se refleja en los cambios constitucionales 2 y est relacionada con la incapacidad de superar las diferencias y los conflictos pacficamente. Las constituciones se convirtieron en proyectos unilaterales de los vencedores en las guerras (constitucin de 1886) o en las urnas (reforma constitucional de 1936), sembrando semillas de intolerancia y nuevas fuentes de perturbacin. Sin duda, las falencias que afectan el ejercicio de la oposicin poltica estn en el origen de los actuales conflictos blicos. Las dificultades como proyecto de pas democrtico y pacfico, tienen fuerte relacin con el ejercicio
1 2 SNCHEZ, Gonzalo y PEARANDA, Ricardo. Pasado y Presente de la Violencia en Colombia. Ed. CEREC IEPRI. Bogot D.C., 1995. Pg. 19. VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de Batalla. Ed. CEREC. Segunda edicin. Bogot D.C., 1997.
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hegemnico del poder y la negacin de espacios y garantas a los grupos de oposicin. Las guerrillas liberales, la contraparte armada conservadora, la posterior transformacin de las primeras en organizaciones comunistas y su respuesta en las autodefensas, significan la incapacidad inclusiva del sistema poltico colombiano. Considerando que el documento no busca realizar un anlisis histrico a fondo del ejercicio de la oposicin poltica, nos concentraremos en mencionar sus principales caractersticas a partir del Frente Nacional, necesarias para comprender el contexto en que se ha desarrollado y formular propuestas que faciliten su pleno ejercicio. A. ANTECEDENTES POLTICOS La divisin entre Gabriel Turbay y Jorge Elicer Gaitn acab con la Repblica Liberal iniciada en 1930 y permiti el regreso al poder del Conservatismo, en cabeza de Mariano Ospina Prez. Aunque su partido continuaba siendo minora, pues obtuvo 565.849 sufragios frente a los 800.156 liberales, inici una gestin gubernamental bajo la cual se recrudeci gravemente la violencia partidista, a tal punto, que para las elecciones presidenciales de 1950 el Liberalismo retir la candidatura de Daro Echanda3 , el pas se encontraba en estado de sitio y el Congreso era escenario de agrios debates, que culminaron con la muerte de dos parlamentarios4 y su clausura en 1949. La eleccin de Laureano Gmez en ese ao como candidato nico, quien curiosamente, a pesar del sectarismo partidista, obtuvo 1.140.122 votos, 225.883 menos que los depositados para todos los candidatos en las elecciones de 1946, los permanentes ataques a la oposicin liberal y el creciente clima de incertidumbre, produjo lo que Echanda calific como golpe de opinin. El levantamiento militar del 13 de junio de 1953, que depuso a Gmez, fue liderado por el General Gustavo Rojas Pinilla y cont con el decidido impulso del sector conservador orientado por Ospina Prez y por el Partido Liberal. El rgimen de facto fue legalizado por una Asamblea Nacional Constituyente, mediante el acto legislativo 01 de 1953, que declar vacante la Presidencia de la Repblica y extendi la duracin del nuevo gobierno
El 7 de noviembre de 1949 Daro Echanda en el Teatro Municipal de Bogot anunci la no participacin liberal en las elecciones presidenciales del 27 de ese mes. Iremos a triunfar en las elecciones, cuando se logre restablecer el sistema legal de que ellas forman parte. Mientras tanto, el Partido Liberal no contribuir a sancionar con su presencia en las urnas la imposicin violenta de una minora y no reconocer los resultados de esa farsa innoble. Esta es la decisin del candidato del partido en perfecto acuerdo con la Direccin Nacional Liberal. LLERAS RESTREPO, Carlos. Crnica de mi Propia Vida. Tomo IX. Ed. Crculo de Lectores. Bogot D.C., 1992. Pg. 558. En el recinto de la Cmara de Representantes fue asesinado, el 8 de septiembre de 1949, el representante a la Cmara por Boyac Gustavo Jimnez. En el mismo atentado recibi una herida Jorge Soto del Corral que a la postre le costo la vida. Para ver un relato de los hechos: Ibidem. Pg. 472 - 474.
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por el resto del perodo presidencial en curso. Los partidos buscaron el cese de la violencia en asocio con Rojas Pinilla, pero la alianza se derrumbo ante la tentativa del militar de perpetuarse en el poder, con la bandera del binomio pueblo fuerzas armadas. Esta vez, fueron los expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gmez quienes acordaron la cada del general y las reglas de juego que avalaran la convivencia de los dos partidos polticos, una vez se lograra la normalidad democrtica. Los pactos de Benidorm y Sitges 5 delinearon lo que se vino a conocer primero como Frente Civil y ms adelante como Frente Nacional. En Benidorm, el 24 de julio de 1956, Lleras y Gmez se reunieron por primera vez despus de los acontecimientos de 1953. Ambos coincidieron en la necesidad de llevar al pas a la recuperacin del sistema democrtico y recomendaron a los dos partidos histricos una accin conjunta destinada a conseguir el rpido regreso a las formas institucionales de la vida poltica y a la reconquista de la libertad y las garantas6 . Con esa declaracin, se inici un complejo proceso de transicin y de negociacin poltica sobre las reglas de juego y el reparto del poder en los aos posteriores. La cada de Rojas fue efecto de la cumbre que en principio era recibida con reserva por algunos sectores de los partidos. Ambos lderes entendan la dificultad de regresar a un escenario electoral sin que previamente se tomaran medidas destinadas a garantizar la convivencia entre liberales y conservadores. Exista temor de que iniciar una abierta competencia electoral regresara al pas a la violencia poltica. Por ese motivo, consideran que se encuentra necesario y enteramente posible crear un gobierno o una sucesin de gobiernos de coalicin amplia de los dos partidos [...] Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales caractersticas que ponga en vigor las instituciones abolidas, mantenindose unidos para sostenerlo hasta que el rgimen civil est libre de riesgos7 . Por encima del sectarismo, principal atadura a los partidos, la propuesta pretenda unir a los ciudadanos alrededor de la recuperacin de la institucionalidad y de la pacificacin. Un ao ms tarde, en Sitges, se avanza en el diseo del rgimen de coalicin con el sistema de paridad que caracteriz el Frente Nacional. Ya cada la dictadura, los mismos protagonistas reiteran la necesidad de la paz entre los partidos, de rechazar la violencia y alcanzar la lucha poltica civilizada, al tiempo que suscriben una declaracin en la que proponen reformas previas a las elecciones. Acuerdan un gobierno de coalicin para un perodo de doce aos, paridad en el gabinete y el establecimiento de la carrera de servicio
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VASQUEZ COBO CARRIZOSA, Camilo. El Frente Nacional su Origen y Desarrollo. Ed. Pro Patria. Cali. 1960 Ibidem. Declaracin de Benidorm. 24 de julio de 1956. Pg. 163. Ibidem. Pg. 164.
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civil. El legislativo debe obedecer al mismo criterio, conserva la eleccin directa de los ciudadanos y los dos partidos renuncian a ser mayora en las cmaras, con lo cual se extiende la paridad del ejecutivo al Congreso y a las dems instancias de eleccin popular. Con esas medidas, se trataba de impedir la hegemona de una fuerza poltica sobre la otra y sin importar el nmero de votos que obtuviera uno u otro partido, siempre estaran representados cada uno en el cincuenta por ciento del total de cada cmara. La novedosa frmula pas por alto la existencia de pequeas expresiones polticas como el Partido Comunista y el derecho de los ciudadanos a fundar nuevas organizaciones polticas. En los trminos de los pactos fundadores del Frente Nacional las nuevas organizaciones partidistas quedaban al margen del sistema poltico, se negaba la oposicin democrtica y obligaba a esas fuerzas alternativas a presentarse en las elecciones bajo el rotulo de liberal y conservador, como ms adelante se observar en el Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular. El problema que se present, consista en escoger el mecanismo apropiado para efectuar la reforma constitucional. Gmez y Lleras descartaron la convocatoria de una Asamblea Constituyente y a cambio, sugirieron que tales enmiendas se lleven a la aprobacin o rechazo de la opinin pblica por medio de un plebiscito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistema paritario en las corporaciones pblicas y, en general, al entendimiento de los partidos, un apoyo indiscutible por la apelacin a la fuente ms pura del poder pblico 8 . B. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL 1. Plebiscito de 1957 y acto legislativo 01 de 1959 El 1 de diciembre de 1957 se realiz el plebiscito convocado por la Junta Militar de Gobierno mediante el Decreto Legislativo No. 0247. Tcnicamente era un referendo que reform la carta poltica y en el que se reestablece la constitucin de 1886, se eliminan las modificaciones aprobadas por la Asamblea Constituyente de 1953 y se introducen las siguientes bases del Frente Nacional: a. Los partidos Liberal y Conservador se colocan en pie de igualdad, deben mantener un permanente acuerdo y tienen conjuntamente la responsabilidad del gobierno que deben ejercer a nombre de los dos partidos, sin importar la filiacin poltica de su titular. b. En las elecciones populares que se efecten para elegir corporaciones pblicas hasta 1968, los puestos correspondientes a cada circunscripcin electoral se adjudicarn por mitad a los partidos Liberal y Conservador. La norma consagr la posibilidad de que existieran dos o ms listas
8 Ibidem. Pacto de Sitges. Pg. 277.
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de un mismo partido, caso en el cual, los escaos que corresponden al partido se asignaran entre sus listas teniendo en cuenta el sistema de cuociente electoral. El nmero ser par en todas las corporaciones pblicas hasta 1968. En el Senado de la Repblica, la Cmara de Representantes, las asambleas departamentales y concejos municipales, se establece que la mayora ser de dos tercios de los votos. Esa es la regla general, pero se faculta al Congreso Nacional a sealar las materias que requerirn la mayora simple absoluta9 . Los ministros sern de libre nombramiento y remocin, pero representarn paritariamente a los partidos. La designacin de los funcionarios que no pertenezcan a la carrera administrativa deber hacerse con el criterio de paridad poltica. Para proteger ese principio se prohbe la actividad partidista a quienes hacen parte de la carrera. La integracin de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado obedecer al mismo criterio de paridad partidista. Los magistrados sern inamovibles y para su designacin operar la cooptacin10 .
Al plebiscito concurrieron un nmero de ciudadanos sin antecedente en la vida democrtica del pas. A pesar de que la votacin afirmativa fue altsima para la poca (4.169.294 votos), no deja de llamar la atencin la reticencia de amplios grupos ciudadanos en Boyac y Santander, donde alrededor del 25% (68.888) y del 35% (80.327) de los sufragantes respectivamente, manifestaron su desaprobacin. A las normas incorporadas a la carta poltica se les dio el carcter casi de inmodificables, debido a la exigencia de que fueran aprobadas por la mayora absoluta de los integrantes de ambas cmaras, en dos legislaturas ordinarias seguidas, y a que el constituyente primario, al aprobar el texto que se le present en el plebiscito, renunci a volverse a expresar por ese mecanismo sobre modificaciones a la Constitucin 11 . Esto tiene explicacin en la desconfianza de los dos partidos, que condujo a que se estableciera un procedimiento bastante agravado de reforma de la Constitucin, bloqueando literalmente el sistema poltico hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia que declar exequible el decreto mediante el cual se convoc a los ciudadanos a elegir una Asamblea Nacional Constituyente12 .
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En la Declaracin de Benidorm se estableca: Para evitar tambin que el control de las cmaras quedara en manos de uno cualquiera de sus miembros habra que establecer que las decisiones del Congreso se tomaran por una mayora calificada superior a la mitad ms uno. El texto inicial se refera exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia. Mediante el decreto legislativo 0251 de octubre de 1957 la Junta Militar incluy el Consejo de Estado. El artculo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 sealaba: En adelante las reformas constitucionales slo podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la constitucin. Ref. Expediente No. 2214 (351 E). Revisin constitucional del Decreto Legislativo No. 1926 de 1990 Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden pblico. Bogot D.C., octubre 6 de 1990.
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PROYECTO INTEGRAL PARA LA MODERNIZACIN DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO Cuadro 1 Resultados Electorales del Plebiscito de 1 de Diciembre de 1957
Departamento Voto SI 560.913 156.400 231.799 206.417 396.377 166.226 103.588 773.490 39.670 145.702 166.114 164.809 104.040 208.895 250.427 494.427 4.169.294 Voto No 11.298 91 1.177 68.888 5.664 517 240 16.639 120 1.010 1.023 1.913 6.909 80.327 5.323 5.707 206.864 Blancos 1.721 183 245 1.823 640 305 243 6.583 17 242 145 934 488 1.331 2.133 3.705 20.738 194 16 160 18 Nulos Total 573.923 156.674 233.221 277.146 402.681 167.048 104.071 796.872 39.807 146.954 167.282 167.656 111.437 290.569 257.913 503.836 4.397.090
Antioquia Atl ntico Bolivar Boyac Caldas Cauca C rdoba Cundinamarca Choc Huila Magdalena Nario Nte de Santander Santander Tolima Valle del Cauca Totales
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Elegido Alberto Lleras Camargo como Presidente de la Repblica frente a Jorge Leyva, con la votacin ms alta obtenida hasta la fecha por un aspirante a la jefatura del Estado, el marco constitucional del Frente Nacional se complement con el Acto Legislativo 01 de 1959, que estableci el principio de alternacin liberal-conservadora en el gobierno hasta 1974. Se fij que el ejecutivo correspondera al Partido Conservador en 1962 y la alternancia operara en los aos siguientes. Tambin incluy clusulas sobre el reemplazo en caso de falta del presidente. La disposicin consagr el monopolio poltico de los dos partidos y proscribi el ejercicio de la oposicin democrtica autnoma. No era posible la oposicin a travs de fuerzas polticas diferentes a los partidos tradicionales, pero al mismo tiempo, stos tenan constitucionalmente la responsabilidad conjunta del gobierno. Adems, en la prctica se obstaculizaba la creacin de nuevos partidos, al impedrseles participar directamente en las elecciones, y a la oposicin, que es un estadio en el camino para llegar al gobierno, se le privaba de esa posibilidad. El acto legislativo era contundente en ese aspecto: la eleccin de Presidente de la Repblica que se hiciere contraviniendo a lo dispuesto en este artculo, ser nula13 . Sus efectos fueron inmediatos y se plasmaron en la declaratoria de nulidad, que hiciera la Corte Electoral, de los votos depositados en las elecciones del 6 de mayo de 1962 a favor de Alfonso Lpez Michelsen y Gustavo Rojas Pinilla.
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CASTRO, Jaime. Constitucin Poltica de Colombia. Editorial Oveja Negra. Tercera Edicin. Bogot D.C., 1987. Pg. 470. Acto Legislativo No. 1 de 1959. Artculo 1. En los tres perodos constitucionales comprendidos entre el 7 de agosto de 1962 y 1974, el cargo de Presidente de la Repblica ser desempeado, alternativamente, por ciudadanos que pertenezcan a los dos partidos tradicionales, el conservador y el liberal; de tal manera que el presidente que se elija para uno cualquiera de dichos perodos, pertenezca al partido distinto de su inmediato antecesor. Por consiguiente, para iniciar la alternacin a que se refiere este artculo, el cargo de Presidente de la Repblica en el perodo constitucional comprendido entre el 7 de agosto de 1962 y 7 de agosto de 1966, ser desempeado por un ciudadano que pertenezca al partido conservador.
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Con el acto legislativo se pas de una reforma plebiscitaria que evitaba la persecucin al partido derrotado en las elecciones, a crear, con la alternacin en el gobierno un nuevo partido conformado por las dos colectividades tradicionales. El Partido del Frente Nacional gener que todas las fuerzas que se consideraban excluidas del sistema poltico y que no optaron en primera instancia por la lucha armada contra el Estado, se unieran en agrupaciones polticas que constituyeron la oposicin al bipartidismo. Dichas organizaciones, como se ver ms adelante, asumieron su rol de oposicin a travs de las urnas y del control poltico en el legislativo, otros se convirtieron en colectivos polticos de agitacin ciudadana que renunciaron a participar en las elecciones. Cualquiera que fuera la modalidad que asumieran, la existencia de esos movimientos reflejaba que el pas, una vez ms, se divida en dos bandos, los frentenacionalistas y sus opositores. Muchos de estos ltimos eran resultado de los cambios que experimentaba la sociedad colombiana en la dcada de los aos sesenta y setenta. La urbanizacin y el aumento de la cobertura educativa proporcionaron una creciente franja de sectores polticos independientes, menos afectos a los partidos, ms crticos e influenciados por procesos revolucionarios como los operados en Cuba con Fidel Castro o en Chile con Salvador Allende. A esto, debe adicionarse que los nuevos actores no encontraban espacios de expresin poltica en partidos carentes de institucionalidad, antidemocrticos, cerrados y reducidos a sus lites, primero nacionales y luego regionales. La falta de democracia interna para la toma de decisiones y seleccin de candidatos y la constitucionalizacin de la alternacin y la paridad, favorecieron al establecimiento de los dos partidos, concentraron el poder en los jefes naturales y taponaron los espacios de participacin para las nuevas generaciones, que no se cansaban en reclamar un cambio en la conduccin de la poltica. Para las figuras jvenes que buscaban una renovacin, el Frente Nacional era un obstculo que deba echarse abajo para dar lugar a sus legtimas aspiraciones. Todo esto, termin alimentando una oposicin restringida al mbito de los dos partidos y que no dispondra nunca de la representacin parlamentaria requerida para reformar la constitucin y llevar al pas al libre juego democrtico. Debe recordarse que las normas no vetaban la existencia de mltiples candidaturas a la presidencia, pero el candidato elegido deba pertenecer al partido que le correspondiera el gobierno. Por esta razn, adems de la oposicin de otras agrupaciones polticas, tambin se oponan a los candidatos oficiales del Frente Nacional lderes que militaban en la colectividad que tena el turno en la sucesin presidencial. En las elecciones de 1970 participaron tres conservadores: Misael Pastrana candidato del Frente Nacional, Evaristo Sourdis, quien contaban con amplio respaldo en la costa atlntica, y el General Rojas Pinilla, de extraccin conservadora, que se presentaba en nombre de la ANAPO. En las elecciones anteriores, Carlos Lleras Restrepo, candidato oficial, se enfrent con un liberal de la ANAPO. Jos Jaramillo ngel
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logr un importante respaldo ciudadano, pero estuvo lejos de la votacin cercana a un milln novecientos mil votos de Lleras Restrepo.
Qu hubiera ocurrido en Colombia si en una eleccin operada durante el perodo de transitoriedad constitucional, el nmero de votos depositados por un candidato ajeno al partido que le corresponda la Presidencia de la Repblica fuera mayor que el de los dems participantes en la contienda? Tericamente exista la posibilidad de que un candidato de las fuerzas de oposicin obtuviera ms votos que el del Frente Nacional y sin embargo, se le negara el ejercicio del gobierno, declarando sus votos nulos.
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Con relacin al principio de paridad, la administracin que inaugur el Frente Nacional dio participacin al laureanismo, el ospinismo y el unionismo por parte del Partido Conservador y margin al Movimiento Revolucionario Liberal. Con Guillermo Len Valencia el MRL tuvo un ministro, la ANAPO fue dejada fuera, los tres sectores conservadores y el Liberalismo mantuvieron una representacin equilibrada. Lleras Restrepo abri las puertas a quienes hacan parte del MRL, despus que en 1967 se acord su desaparicin y la adhesin de sus miembros al Partido Liberal. El Conservador mantuvo su presencia. El ltimo gobierno del Frente capitaneado por Misael Pastrana, continu la aplicacin del principio proporcionando ministerios a las dos corrientes del Liberalismo que lideraban, por un lado, el expresidente Lleras Restrepo y su ex ministro relaciones exteriores Lpez Michelsen (progresistas) y por otro, el ex ministro Julio Cesar Turbay Ayala (lnea Colombia). Adems de las normas restrictivas del sistema democrtico que establecan la paridad y la alternacin, otras medidas adoptadas generaron un sistema basado en el clientelismo y los compromisos permanentes entre el ejecutivo y los legisladores. En muchos casos, la dificultad que tena el gobierno para sacar adelante sus iniciativas en el parlamento lo impuls a declarar y mantener el estado de sitio, lo que facilitaba su capacidad de gestin pero afectaba gravemente las garantas y libertades ciudadanas. Acudir al estado de excepcin le permita al ejecutivo legislar, adoptar cdigos y normas en las ms diversas materias, sin control alguno distinto a las formalidades que verificaba la Corte Suprema de Justicia. Por ese camino, el presidencialismo se fortaleci y reforz con un modelo de desarrollo de sustitucin de importaciones, en que el Estado era un actor econmico fundamental y que permiti al gobernante tener a merced los recursos burocrticos requeridos para satisfacer amplios grupos de congresistas. La causa de la constante negociacin entre el legislativo y el ejecutivo radicaba, no solo en la paridad en la administracin decretada en el plebiscito de 1957, sino en la exigencia de las dos terceras partes para la aprobacin de las leyes. La disposicin obligaba al gobierno a comprar el apoyo de senadores y representantes, generndose un sistema basado en el apoderamiento del Estado en todos los niveles para garantizar la reproduccin electoral y el mantenimiento del poder poltico en las regiones. Un sistema de prebendas, cambi una filiacin poltica basada en el sectarismo, por la satisfaccin de los intereses particulares de los votantes a cargo del presupuesto pblico. La exigencia de las dos terceras partes pretenda evitar que un partido pudiera dominar al otro con un solo voto que obtuviera de su contraparte, en caso de que se tratara de mayora simple. Lo que sucedi fue que los partidos se fragmentaron haciendo muy difcil a los gobiernos tener las mayoras especificadas en el plebiscito. Se lleg, en algunos casos, a demorar las decisiones o dejarlas en manos de facciones minoritarias de los partidos que concedan su respaldo nicamente a cambio de ddivas particulares.
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La oposicin encontr taponado el espacio poltico para participar directamente como alternativa en las elecciones y aunque poda presentarse a nombre de uno o de los dos partidos, se enfrentaba a una compleja red de liderazgos regionales mantenida con recursos del Estado, que garantizaba en gran parte su permanencia en el poder. A pesar de ello, durante el Frente Nacional se produjeron casos en que ciudadanos fastidiados por el sistema derrotaron a importantes lderes tradicionales de ambos partidos, as aconteci en 1970 con el ex ministro Hernando Agudelo Villa en Antioquia y el expresidente Guillermo Len Valencia en el Cauca. Pero la oposicin tena un obstculo adicional derivado de la mayora requerida para la aprobacin de leyes en el Congreso: la apelacin permanente a las facultades derivadas de la declaracin de estado de sitio, sealadas en el artculo 121 de la Constitucin de 1886, substraa del control poltico y del debate democrtico los principales temas que deban ser materia de la actividad parlamentaria. En efecto, un ejecutivo legislador se apoderaba de los temas centrales y les daba el contenido y la orientacin que unilateralmente le apeteca. De esta forma, la oposicin no poda ejercer su papel fiscalizador y al ser minora, aunque fuera significativa, no tena nunca la fuerza poltica necesaria para hacer que el parlamento aprobara sus iniciativas. La regla de los dos tercios de la votacin, complementada con el artculo mencionado, llev a la oposicin de tener la capacidad para obstaculizar los proyectos gubernamentales, a ser convidada de piedra en el momento que el ejecutivo apelaba a los poderes otorgados por el estado de excepcin. El estado de sitio se convirti en la regla general, impulsado por los beneficios que reportaban muchos actores. A su vez, el gobierno se revesta de la facultad de expedir decretos legislativos y aunque no poda derogar leyes, si tena el poder de suspender las que considerar incompatibles con el estado de sitio. El Congreso se favoreca con las sesiones permanentes, tal y como lo seal Carlos Lleras Restrepo: al establecer que el Congreso estara forzosamente reunido mientras estuviera el estado de sitio, cre en las Cmaras el inters de que dicho estado de excepcin se conservara por tiempo indefinido, como lo demuestra la experiencia de los aos siguientes. Pronto se volvi a caer en la tentacin de regular, invocando el artculo 121, materias propias de la competencia del Congreso y extraas en todo a los fenmenos de perturbacin del orden pblico 14 . Finalmente, el monopolio bipartidista impidi que las agrupaciones de oposicin se constituyeran en partidos polticos. Slo despus de 1970, cuando la alternacin y la paridad cesaron, fue posible que una fuerza de ese tipo se constituyera en partido. La ANAPO dio el paso cuando pudo inscribir direc-
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LLERAS RESTREPO, Carlos. Prlogo al libro: Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurdicos. VIDAL PERDOMO, Jaime. Ed. Universidad Externado de Colombia. Bogot D.C., 1970. Pg. VII.
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tamente sus candidatos, sin invocar ninguno de los rtulos tradicionales. El sistema del Frente Nacional no evadi solamente la oposicin organizada en partidos polticos independientes, sus creadores fueron ms all: concretaron un conjunto de normas que aseguraron la inmunidad de los dos partidos. Parece que no sospecharon que esas mismas disposiciones a lo largo de los aos acabaran afectando las diferencias ideolgicas, hundindolos en un mar de aspiraciones individuales y regionales y reduciendo su actividad a luchar por el dominio del aparato estatal. La eliminacin de la oposicin, la imposibilidad prctica de fundar nuevos partidos polticos, la obligatoriedad de hacer parte de un partido tradicional para participar en las elecciones y acceder a cargos pblicos, la imposicin a los ciudadanos de dos opciones polticas a la hora de elegir y la integracin de listas de candidatos por los jefes de los partidos, restringi duramente la democracia. Los privilegios constitucionales dados a los partidos, permiten concluir que casi se acepta el hecho de la existencia de un solo partido bifronte o una especie de PRI a la colombiana15 . 2. Reforma Constitucional de 1968 La administracin Lleras Restrepo se propuso adelantar un gobierno que llam Frente de Transformacin Nacional para significar el talante de modernizacin que buscaba imprimirle a su gestin. La reforma administrativa, la reforma agraria, la reforma constitucional y el levantamiento del estado de excepcin que anunci durante el proselitismo electoral, fueron cuatro de sus principales proyectos. El cambio de la Constitucin fue ventilado previamente en escenarios acadmicos. El propio Lleras Restrepo invit a un grupo de profesores universitarios, en diciembre de 1965, a reflexionar sobre el tema. Frente a las relaciones del ejecutivo con el legislativo, en el marco de la oposicin poltica, reconoci que Tambin es claro que la ausencia de un escrutinio real y completo sobre la administracin ejecutiva viene creando una situacin caracterizada a la vez por el descenso de la estimacin popular respecto al parlamento y gobierno y por el deterioro de la eficiencia de ste16 . La reforma finalmente fue el resultado de proyectos presentados en 1966 y 1967 de origen gubernamental y uno propuesto por el Movimiento Revolucionario Liberal. El Acto Legislativo 01 de 1968 modific aspectos relacionados con las entidades territoriales, la intervencin del Estado, los departamentos, comisa-
1 5 VARGAS VELASQUEZ, Alejo. En: Constitucin Poltica y Reorganizacin del Estado. Autores varios. Editorial: Universidades Nacional, Pedaggica y Tecnolgica de Colombia. Bogot D.C., 1994. Pg. 187. 1 6 VIDAL PERDOMO, Jaime. Op. Cit. Pg. 4. Carta de Carlos Lleras Restrepo al Comit Operativo de Reforma Constitucional. Bogot D.C., diciembre 5 de 1965.
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ras, intendencias, la Contralora General de la Repblica, el trmite de proyectos de ley, las facultades del Congreso, instituy la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la Comisin Especial Permanente para debatir los planes y programas de desarrollo econmico y social. La reforma tambin introdujo un rgimen de transicin destinado al desmonte del Frente Nacional, cuyos aspectos principales son: a. Se concede a las minoras participacin en las mesas directivas de las corporaciones de eleccin popular. b. La paridad en la designacin de ministros, gobernadores, alcaldes y los dems cargos de la administracin que no pertenezcan a carrera administrativa se extiende hasta el 7 de agosto de 1978 (El gobierno propuso el 6 de agosto de 1974). c. A partir de la fecha, el presidente electo deber dar participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la Repblica (pargrafo del artculo 120 de la Constitucin). d. El presidente puede constituir de forma libre el gobierno cuando la segunda fuerza poltica en las elecciones no desee participar en el mismo. e. No se introduce ningn obstculo para que el Presidente pueda llamar al gabinete o designar en otras posiciones a representantes de partidos polticos distintos al suyo y a integrantes de la fuerza pblica. f. Se permite el ingreso de nuevos partidos al escenario poltico, dando mejores posibilidades a los grupos minoritarios17 . g. No es obligatoria la reunin permanente del Congreso bajo estado de sitio y ste no otorga facultades al ejecutivo para invadir la rbita de decisin de las cmaras. h. Mayora simple. Las decisiones de las corporaciones pblicas se tomarn por la mitad ms uno de los votos de los asistentes, excepto las que se refieran al rgimen electoral, que mantienen el requerimiento de las dos terceras partes de los votos de los asistentes. i. La derogacin o reforma de las normas constitucionales que se refieren a la paridad y la alternacin de los partidos en el Gobierno y en el Congreso, requerirn hasta el 7 de agosto de 1974, dos tercios de los votos de los asistentes de una u otra cmara. Del mismo modo, esa mayora se exige hasta el 7 de agosto de 1978, para la derogacin o reforma del principio de paridad en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo de Estado. El mismo requisito se establece para los funcionarios que designen las cmaras La alternacin establecida en el acto legislativo 01 de 1959 sigue intacta y se le protege manteniendo un alto umbral de votos en el Congreso para su modificacin. No se ampla la paridad partidista en asambleas departamentales y concejos municipales, prevista en el plebiscito de 1957, con lo que se elimina a partir de las elecciones regionales de 1970. En cambio, la paridad
17 Ibidem. Pg. XIV.
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en el gabinete ministerial se prorroga hasta 1978. Su aplicacin tuvo xito en concepto de los partidos tradicionales y alcanz un nivel de perfeccin en la reparticin de los cargos pblicos que mereci la denominacin de milimetra, en el gobierno de Guillermo Len Valencia. La ampliacin de la paridad demuestra el grado de desconfianza entre los dos partidos, el afn de evitar la hegemona de uno sobre otro y la bsqueda del entendimiento entre las dos fuerzas histricas. Se determin que la paridad en el Congreso cesaba a partir de las elecciones de 1974, saliendo al paso a quienes consideraban que la redaccin del Acto Legislativo No. 01 de 1959 cobijaba con dicho principio esas elecciones. Tambin que el sistema de cuociente electoral se aplicara desde el 1 de enero de 1974 entre los partidos tradicionales y los nuevos que decidan participar en los comicios. Por otro lado, mediante el pargrafo del artculo 120 de la carta, el Frente Nacional termin explayndose mucho ms all de lo que los acuerdos de Sitges y Benidorm proyectaban. Si bien debe reconocerse que la reforma es un avance en el retorno a la libre concurrencia de las fuerzas polticas en las elecciones y a consolidar un ambiente de libertad y democracia mayor al vivido en los aos anteriores, el pargrafo esconde la voluntad de perpetuarse de los dos partidos. Detrs de la preocupacin por la hegemona de un partido, se esconde la ambicin de continuar una hegemona bipartidista que obstaculiza el surgimiento de proyectos polticos alternativos, a la vez que busca seguir empleando el Estado como un botn, del cual siempre tendrn liberales y conservadores una parte gracias a la disposicin constitucional. El programa de gobierno de Lleras Restrepo y la reforma constitucional recogieron banderas del Movimiento Revolucionario Liberal, lo que facilit su incorporacin al Frente Nacional, convirtindose en la fuerza poltica fundamental para la aprobacin del Acto Legislativo. Por su parte, la ANAPO encontr en la reforma constitucional la oportunidad de conformarse en un tercer partido poltico, superando su condicin de alianza electoral y congresional. La implantacin de la mayora simple y la precisin de las facultades del ejecutivo bajo estados de excepcin, deberan contribuir a exorcizar parcialmente la poltica de la dinmica de negociaciones burocrticas que la aprisionaban. No obstante, como se ver ms adelante, las relaciones clientelares entre las dos ramas del poder pblico se mantendrn an despus del desmonte de la paridad, la alternacin y de la propia constitucin de 1886. La prctica poltica basada en la representacin burocrtica en el Estado, no tanto de los partidos como de sus miembros considerados individualmente, se convirti en la lgica de la accin poltica y de la faena parlamentaria. An hoy, es el factor determinante del comportamiento parlamentario y, sin duda, una variable que impacta directamente en la oposicin poltica.
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C. PRCTICA DE LA OPOSICIN EN EL FRENTE NACIONAL La oposicin en el Frente Nacional adquiri diversas formas, no todas expresadas en las urnas. Paralelo al surgimiento de la Anapo y del MRL aparecieron propuestas de rechazo al rgimen poltico que siendo democrticas, se negaban a participar en los procesos electorales. Era el caso del cura Camilo Torres que se convirti en vocero de grandes grupos ciudadanos, muchos de ellos catlicos, que exigan un cambio que no vean posible dadas las reglas del Frente Nacional. Torres integr el Frente Unido a finales de 1965 y principios de 1966 con la consigna de abstencin activa, beligerante y revolucionaria18 . Su formacin religiosa y de socilogo incidieron para que pasara de la movilizacin pacfica a la lucha armada: El deber de todo cristiano es ser revolucionario, y el deber de todo revolucionario es hacer la revolucin. Junto al Frente Unido se desarroll el movimiento Golconda. Integrado por sacerdotes catlicos, tiene especial impulso en 1968 con la celebracin del Concilio Vaticano II y la realizacin de la Conferencia del Episcopado Latinoamericano. El movimiento surgi como una corriente pedaggica que propona un Modelo Educacional Integrado, visto con desconfianza por la clase dirigente y la jerarqua eclesistica. Su operacin se sirvi de las parroquias como ncleos de accin poltica19 . Tampoco se expres electoralmente a pesar de concebirse como movimiento poltico y revolucionario. Teniendo en cuenta que este trabajo se concentra en las agrupaciones de oposicin con representacin parlamentaria, nos limitamos a hacer referencia al Movimiento Revolucionario Liberal MRL y la Alianza Nacional Popular ANAPO. 1. Disidencia Liberal Alfonso Lpez Michelsen20 es una de las primeras voces de rechazo al principio de alternacin del Acto Legislativo 01 de 1959. Profesor universitario y periodista, diriga el peridico La Calle y estaba familiarizado con el proceso de reformas constitucionales, pues, adems de integrar la Comisin Paritaria de Reajuste Institucional, su padre, el expresidente Lpez Pumarejo (1934 1938/ 1942 1945) era uno de los principales impulsores del pacto interpartidista.
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GALLON GIRALDO, Gustavo. Compilador. Entre Movimientos y Caudillos. 50 aos de bipartidismo, izquierda y alternativa en Colombia. Ed. CINEP CEREC. Bogot D.C., 1989. Pg. 47 55. Ibidem. Pg. 57. Esos dos cambios ocasionaran ms tarde a Golconda el rechazo de la jerarqua eclesistica, principalmente presionada por el gobierno (en el momento el gobierno de Lleras Restrepo) y hara que el Modelo Educacional Integrado, nunca fuera aprobado por el gobierno, fuera censurado por palabras textuales del mismo Lleras, como: el ms peligroso de los sistemas educacionales. Para un perfil de Alfonso Lpez Michelsen ver: LIEVANO AGUIRRE, Indalecio. Semblanza Poltica de Alfonso Lpez Michelsen. Ed. Canal Ramrez Antares. Bogot D.C., 1973.
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El Movimiento Revolucionario Liberal MRL, inicialmente denominado Movimiento de Recuperacin Liberal 21 , fue hasta 1967 la principal organizacin de oposicin poltica al Frente Nacional. Se caracteriz por ser una organizacin popular, con un discurso dirigido a cautivar las masas liberales que se resistan al acuerdo bipartidista, convirtindose en un mecanismo til para mantener la influencia liberal en los segmentos obreros y campesinos. El da de la posesin del presidente Lleras Camargo, por medio de una carta enviada desde Mxico, Lpez hizo conocer las razones de su oposicin a la alternatividad. En la comunicacin, que recoge algunas de las principales banderas de lo que vendra a ser el Movimiento Revolucionario Liberal MRL, el dirigente plantea serios cuestionamientos a la iniciativa que constitucionaliza rotar la Presidencia de la Repblica. Denuncia que su aceptacin implica crear dos nuevas fuerzas: el Partido del Frente Nacional y los antifrentenacionalistas. Tambin manifiesta que las disposiciones incorporadas a la Constitucin por el plebiscito, son desvirtuadas en su espritu y contenido y pierden todo su valor como garantes de la oposicin, para ser un elemento ms de persecucin contra quienes no estn de acuerdo con el Frente Nacional22 . Igualmente, revela que la divisin del Partido Conservador coloca al Liberalismo en perspectiva de definir el candidato conservador a la Presidencia, lo cual demuestra la existencia de un Partido del Frente Nacional. Y advierte: Si se abre camino la teora de que el Frente Nacional es solamente un partido y una hegemona tan excluyente como lo fueron los partidos en el pasado inmediato, no existe para mi la sombra de una duda de que, con el tiempo, acabara este nuevo partido, coalicin de las viejas clases polticas, del capitalismo y de la iglesia, por constituir una camarilla odiosa, atrincherada detrs de disposiciones constitucionales irreformables, que permitirn el amistoso reparto del presupuesto al amparo de la paridad administrativa, legislativa y judicial, y la Presidencia de la Repblica no podr salir nunca de manos de la misma coalicin frentecivilista, unas veces con el nombre de un presidente conservador, otras con el nombre de un liberal,
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GALLN GIRALDO, Gustavo. Compilador. Op. Cit. En marzo de 1960, a raz del triunfo relativo del MRL en las elecciones, Lpez lanza la consigna de pasajeros de la revolucin a bordo, y envuelto el MRL por toda esa ola revolucionaria se cambia el significado de la R de recuperacin por la R de revolucionario en la significacin de la sigla MRL. Pg 74. 2 2 LPEZ MICHELSEN, Alfonso. Obras Selectas. Consideraciones sobre la reforma constitucional por medio de la cual se establece la alternacin forzosa de los partidos en la Presidencia de la Repblica. Tomo III. Ed. Cmara de Representantes. Bogot D.C., 1985. Escribi Lpez Michelsen: Quienes hemos apoyado con reservas las innovaciones del Plebiscito, como creo haberlo aclarado suficientemente, cuando he dicho que lo hago yo, porque veo en la institucin de la paridad una garanta del derecho de oposicin sin represalias administrativas para el partido que la practique, tenemos que observar con justificada alarma la pretensin de invertir radicalmente el concepto hasta el extremo de considerar que la paridad es la retribucin para los aliados, con que se llega al gobierno, en lugar de ser la prenda de paz para los que estn en la llanura, ejerciendo su legtimo derecho de discrepar. Pg. 341.
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pero sin que nunca llegue la tan cacareada alternacin para alguien que este en desacuerdo con el Frente en cualquiera de los dos partidos, porque la tenaza siempre se encargar de triturarlo23 . Lpez Michelsen respald el plebiscito y el principio de paridad, en la idea de que era una conquista de la oposicin, hasta entonces sujeta a las represalias de un Gobierno omnipotente24 . Para l, lo esencial era que se restableciera el derecho a oponerse civilizadamente, a disentir y a controvertir sin amenaza de represalia y acoso al derrotado. La prctica que afanaba a los integrantes de los partidos, consista en que una vez se llevaba a cabo el cambio de gobierno se desataba la captura de las posiciones pblicas por parte del partido ganador marginando completamente y en todos los niveles territoriales a los opositores. En uno de los acuerdos Lleras y Gmez reconocieron que la violencia poltica tena relacin directa con la lucha por los empleos pblicos 25 . En la carta, a favor del principio de paridad, Lpez argumenta que responde a la realidad poltica: los partidos del Frente Civil agrupan a casi la totalidad de la poblacin, y, en consecuencia, la prohibicin para los otros partidos de llevar sus representantes a las corporaciones pblicas o a la administracin, ms que una cuestin formal o de principios, obedece a una necesidad aritmtica que nada tiene que ver con el anhelo de establecer un monopolio26 . Reconoce que los ciudadanos se encuentran divididos alrededor de los dos partidos histricos y que no se trata de perseguir las organizaciones de izquierda como el Partido Comunista. El MRL particip por primera vez en las elecciones del 20 de marzo de 1960 para elegir asambleas departamentales. Obtuvo 280.621 27 votos frente al 1.071.525 del Liberalismo oficialista y los 2.492.557 depositados. Hasta 1964 el movimiento experimenta un sustancial avance. En las elecciones presidenciales de 1962, con Lpez Michelsen como candidato, alcanz 624.863
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Ibidem. Pg. 352. Recientemente Lpez seal respecto a ese perodo que en lugar de la competencia democrtica entre las ideas y los grupos polticos, lo que hubo fue una coalicin ospino llerista que domin hasta el final del Frente Nacional. LPEZ MICHELSEN, Alfonso. Palabras Pendientes. El ncora Editores. Bogot D.C., 2001. Pg. 42. Ibidem. Pg. 331. El texto de la Declaracin de Sitges seala: una ejecutiva de coalicin y cooperacin de los partidos, en la que se halle limitada la facultad, hoy omnmoda, del presidente en la eleccin y despido de todos los funcionarios del gobierno. Un primer lmite tiene que ser la urgentsima creacin de una carrera de servicio civil que suprima el concepto de que el vencedor poltico tiene derecho a los despojos del vencido y alterar de arriba abajo la administracin pblica, sustituyendo todos los empleados por los nuevos favoritos. La tragedia de cada transicin de poder en Colombia ha sido esa, no por la importancia, inexistente, del cuerpo de empleados en relacin con la poblacin del pas, sino porque son empleados o aspirantes quienes promueven la violencia para defender sus cargos o la desatan para adquirirlos. LPEZ MICHELSEN, Alfonso. Op. Cit. Pg. 334. Las cifras electorales fueron consultadas en: EASTMAN, Jorge Mario. Seis Reformas Estructurales al Rgimen Poltico. Resultados electorales de 1930 a 1982. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogot D.C., 1982.
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sufragios mientras el Frente logr 1.636.081 del total de 2.634.849. En ambos casos, el respaldo popular fue muy importante en Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca, Tolima y Bolvar. Los comicios de 1962 arrojan un crecimiento notable en la escogencia de los diputados departamentales. El MRL consigue ms de la mitad de los votos del oficialismo liberal en las elecciones para asambleas y Congreso. Con 582.824 sufragios para sus diputados, esa organizacin se consolida como la tercera fuerza poltica despus del Partido Liberal (1.055.504) y los conservadores Unionistas (784.619). La votacin para Cmara de Representantes por parte del MRL es de 601.926 y para Senado de 601.063.
Las siguientes elecciones de Mitaca fueron la oportunidad para que las corrientes que competan dentro del MRL se probaran en el terreno electoral. La lnea blanda, que lideraba Alfonso Lpez Michelsen, se impuso ampliamente sobre la lnea dura que orientaron lvaro Uribe Rueda, Ramiro de la Espriella, Ramiro Andrade y Hernando Garavito Muoz, entre otros. Se present adems una disidencia encabezada por Luis Villar Borda, integrante de las juventudes del MRL, en alianza con el Partido Comunista. La lnea blanda y la lnea dura alcanzan 273.922 y 93.279 votos respectivamente en las elecciones de asambleas de 1964. La misma tendencia interna se registra en la seleccin de representantes a la cmara: 284.952 y 96.895 votos. El descenso es significativo, pero se explica en parte dentro de la elevada abstencin electoral que reduce en 825.865 los votos totales. El Partido Liberal representa 724.959 votos en la eleccin de asambleas y 738.437 en Cmara. El bajonazo del oficialismo con relacin a las elecciones de 1962, que escogieron la Cmara de Representantes, es impresionante: 342.666 votos menos.
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El debate ideolgico dentro del MRL era de gran intensidad. Las juventudes influenciadas por la revolucin cubana reclamaban un enfrentamiento contra el sistema y la organizacin del pueblo para la toma del poder. Del seno de varios de sus integrantes se funda el Ejrcito de Liberacin Nacional. En cambio, la dirigencia hablaba de una renovacin de la clase poltica apelando a los mecanismos constitucionales. En ese contexto se propone el ingreso del MRL al gobierno de Valencia (1962 1966) como una tctica orientada a la conquista gradual de posiciones dentro del Estado para servir a los propsitos revolucionarios, definidos desde la ptica de la cpula del movimiento. La idea de Lpez era combinar la participacin en el gobierno con la oposicin. En su momento sealaba: porqu de acuerdo con la tctica revolucionaria se trata de penetrar el gobierno, haba golpeado a la puerta del Frente Nacional, no humildemente, no en actitud mendicante, no en conversaciones privadas, sino altivamente en la plaza y sin que nadie me desautorizara, para decirle que sus propias contradicciones nos autorizaban a tener puestos de comando dentro del ministerio sin perjuicio de realizar la oposicin al mismo tiempo28 . El sistema del Frente Nacional se caracteriz, como se mencion, por la utilizacin del Estado para el mantenimiento y aumento del caudal electoral. Ese desequilibrio entre quienes tienen acceso a la administracin pblica y la emplean con el fin de favorecer sus intereses polticos y quienes se encuentran excluidos de la gigantesca gabela, por ser oposicin a la coalicin gobernante, parece ser uno de los factores que empuj al MRL a aceptar la invitacin del presidente Valencia dentro de su poltica de milimetra. Tal actitud, se puede interpretar como una reaccin a los obstculos que experimentaban las fuerzas polticas alternativas al bipartidismo, para competir en condiciones de equidad en la conformacin de los organismos de eleccin popular. Otra dificultad, muy marcada, y que aparece en diversos documentos del MRL, es el empleo de los medios de comunicacin, en especial de la gran prensa, para descalificar y macartizar a las nuevas organizaciones. La dificultad para ganar la confianza ciudadana parece materializarse en las elecciones de 1966, que sern las ltimas para el movimiento. El MRL se ha estancado (367.457 sufragios en el Senado) a pesar que la participacin electoral aument un poco ms de 900.000 votos. Como si fuera poco, la crisis electoral se acenta con el desplazamiento de las preferencias ciudadanas que causa el crecimiento de la Alianza Nacional Popular. El Partido Liberal aumenta su apoyo electoral y triplica al MRL con 1.120.394 votos para el Senado. El escenario electoral demostraba que no era sostenible la poltica del MRL y que se requera un redireccionamiento. Lpez decide renunciar y coloca en manos de la junta de parlamentarios el futuro de la organizacin, advirtiendo
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Discurso pronunciado ante la convencin de juventudes del MRL por Alfonso Lpez Michelsen en agosto de 1962.
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que varios dirigentes proponen el camino de la radicalizacin en la izquierda, la fundacin de un nuevo partido o el respaldo al gobierno de Lleras Restrepo. Lpez esta preparando su llegada al Frente Nacional y algunas de sus afirmaciones, ante una asamblea en Antioquia, confirma que inicia el retorno al Partido Liberal. El MRL culmina una etapa bajo su mando, ahora examina la concordancia de sus tesis y las que el nuevo gobierno se propone ejecutar. En poco tiempo el movimiento reconoce que sus principales banderas han sido acogidas total o parcialmente por el Liberalismo: las reformas constitucionales29 , la reforma agraria, las relaciones con los pases que estn detrs de la cortina de hierro, la eliminacin del requisito de los dos tercios de los votos para aprobar las leyes, la planificacin econmica y la intervencin del Estado, la reforma urbana, etc.. Para el dirigente liberal: nosotros, en cuanto al Gobierno ha comenzado a adoptar tesis del MRL no nos encontramos en un dilema comparable, porque un gobierno que fue elegido para detenernos es quien est poniendo en prctica los programas de la oposicin30 . Luego de un intercambio de cartas sobre las bases del proceso de unidad liberal, el 11 de agosto de 1967 culminan nueve aos de oposicin del MRL al Frente Nacional. Los miembros de la DLN Direccin Liberal Nacional y los comisionados de la Junta de Parlamentarios del movimiento, con el propio Lpez, declaran que se pone en marcha desde la fecha la reintegracin del Partido. El resultado fue un matrimonio de mutua conveniencia, til al trmite de la reforma constitucional de 1968 que permiti superar la debilidad de la bancada del Frente Nacional en el Congreso31 . Para los miembros liberales del MRL se tradujo en el alistamiento en el gobierno de Lleras Restrepo, comenzando por su jefe que acept la gobernacin del recin creado departamento del Csar y posteriormente el Ministerio de Relaciones Exteriores. La relacin del compaero jefe con el Llerismo se extendera ms all del gobierno, haciendo causa comn en las crticas a la administracin Pastrana y conformando los llamados progresistas del Partido Liberal. Casi un ao despus, un pequeo sector que conform el MRL se presenta a las elecciones de 1968. En realidad se trat de solo el Partido Comunista bajo la careta del MRL 32 . El resultado es desastroso, llegando a carecer de respaldo en muchos departamentos como Atlntico, Crdoba, Choc, la Guajira, Magdalena, Meta y Nario y reducindose a 57.174 votos.
2 9 El 21 de septiembre de 1966 el MRL present a travs del senador Alfonso Gmez Gmez un proyecto de reforma constitucional. 3 0 Discurso en la Convencin de Medelln. 1966. 3 1 Jaime Vidal Perdomo en Historia de la Reforma Constitucional de 1968 afirma que: Naturalmente que al sumarse los votos del antiguo Movimiento Revolucionario Liberal a los de la coalicin gubernamental en apoyo de las reformas constitucionales, estas obtuvieron un ritmo ms seguro y rpido. La eleccin de representantes a la cmara en 1968, las listas de unin, consolid el proceso poltico y dio mayor impulso a la expedicin de las reformas. 3 2 GALLN GIRALDO, Gustavo. Compilador. Op. Cit. Pg. 77.
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A pesar de la convergencia que lograron los dirigentes liberales de ese movimiento y el Partido Comunista, sectores de izquierda denunciaron que el MRL era una oposicin artificial creada para mantener las bases del sistema poltico bipartidista. En esa lgica, dicha organizacin y la Alianza Nacional Popular (ANAPO),33 que aos despus vino a tener la fuerza suficiente para colocar en grave peligro el Frente Nacional, fueron dispositivos que neutralizaron la lucha de clases al constituirse en organizaciones polticas policlasistas, dirigidas por la pequea burguesa e influenciadas en algunos casos por latifundistas, especialmente en sta ltima. Lo cierto es, y lo reconoci Lpez en cartas al expresidente Daro Echanda quien presida la DLN, que la existencia del MRL como ala de izquierda del Liberalismo por fuera del sistema, haba permitido al Partido mantener sus mayoras, 34 sin cuya existencia sus miembros militaran en el comunismo o la Anapo35 . Realmente los camaradas del Partido Comunista no le eran precisamente cmodos a Lpez, a pesar de su retrica a veces de enrgicas alusiones revolucionarias y de que llev al Congreso, en las filas del MRL, a personajes de izquierda como Juan de la Cruz Varela. A su lado tambin militaron Pedro Antonio Marn, alias Tirofijo y Jacobo Arenas de las FARC, los hermanos Vsquez Castao fundadores del ELN, Antonio Larrota impulsor del Movimiento Obrero Estudiantil Campesino MOEC, Francisco Caraballo del EPL y Jaime Batemn Cayon lder del M19. Con una composicin tan heterognea, las tensiones al interior de la organizacin le hacen reclamar autonoma frente a los comunistas, con el fin de impedir, como l mismo seala, que: la futura direccin del MRL, vea interferida su tarea por las llamadas lneas, propiciadas desde otros campos, que nos obligan a escuchar en nuestras convenciones oradores a los que sirve de consueta La Voz Proletaria36 . 2. ANAPO Como era natural, a la oposicin del Movimiento Revolucionario Liberal se acompa la de los seguidores del General Gustavo Rojas Pinilla, agrupados en la Alianza Nacional Popular. Los integrantes de la ANAPO no proponan disidencia a uno de los partidos de la coalicin en el poder, pues hbilmente buscaban recoger electores de ambas colectividades presentando listas bajo los respectivos rtulos y promoviendo su divisin. El movimiento se estructuro
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Ver: MARTINEZ, Juan Pablo, IZQUIERDO, Mara Isabel. Anapo: Oposicin o Revolucin. Ediciones Camilo. Bogot D.C., 1972. Como miembro del Partido Liberal Colombiano, temo por la suerte electoral de nuestra colectividad que, desde hace 36 aos viene conservando la condicin de partido mayoritario. A cada nueva eleccin bajo el rgimen del Frente Nacional, la feliz circunstancia de tener el ala izquierda sus banderas por fuera del sistema ha permitido que, sumadas nuestras dos fracciones, esta condicin mayoritaria no se haya perdido. LPEZ MICHELSEN, Alfonso. La disidencia del MRL beneficia al Partido Liberal. Marzo 15 de 1966. En: Posdata a la Alternacin. Bogot D. C.. Pg. 179 180. Carta de marzo 17 de 1966 a Daro Echanda. Carta dirigida a la junta de parlamentarios del MRL. Mayo 14 de 1966. El plazo de cien das.
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entre anapistas liberales y conservadores, replicando la segmentacin tradicional en su interior y obteniendo mayor rentabilidad electoral. El origen de la ANAPO est en el gobierno de Rojas y en su propuesta del binomio pueblo-fuerzas armadas para salvar a Colombia 37 . El General decidi organizar desde el poder una tercera fuerza poltica que enfrentara a la oligarqua representada en el bipartidismo. Desde el Estado implement polticas asistencialistas que le valieron el respaldo de los sectores populares y mayormente de los campesinos, que emigraron a las ciudades como resultado de la violencia partidista y que engrosaban los cordones de miseria. Su conformacin era mayoritariamente conservadora en principio, pero durante toda la dcada de los aos setenta gan amplio respaldo de los liberales, sobretodo despus de la desaparicin del MRL. La propuesta de Rojas desde el gobierno tena tres implicaciones: a. Apuntaba a la creacin de una fuerza poltica por fuera y contra el bipartidismo tradicional. b. Era una alianza contra la oligarqua a la que Rojas siempre seal como la responsable del atraso del pas. c. Era una alianza contra la clase poltica a quien sealaba como sinnimo de mentirosa, de insincera, de corrupta38 . El desgaste que enfrent el Frente Nacional a medida que trascurran sus gobiernos y los problemas sociales no eran resueltos, despejaron el camino para que la propuesta de Rojas se consolidara como una fuerza poltica capaz de desafiar al establecimiento. En las elecciones de 1962 la ANAPO particip con listas para seleccionar representantes a la Cmara y corporaciones regionales. Los datos estadsticos la muestran como una organizacin conservadora muy modesta en el plano electoral. En esa oportunidad logr 115.587 votos, menos del 4% de los votos totales que fueron 3.090.203 para Cmara, una cifra similar obtuvo en la eleccin de diputados. En ese ao 54.557 ciudadanos avalaron la candidatura presidencial de Gustavo Rojas Pinilla. En las elecciones de 1964 aparecen las alas liberal y conservadora del movimiento. Los resultados liberales son precarios (16.495 votos Cmara 41.350 votos asambleas) pero comienzan a aportar al caudal inicialmente conservador de la ANAPO. El respaldo a ese partido en las elecciones de asambleas es de 256.835 sufragios y en Cmara 293.183, lo que lo acerca al MRL. En 1966 la expansin de la Alianza golpea fuertemente a la disidencia liberal logrando 100.898 votos de militantes de ese partido para Cmara y 422.204 conservadores. La ANAPO llega a 523.102 sufragios frente a los 369.956 del MRL. Con relacin a las elecciones presidenciales, considerando que el
3 7 GALLON GIRALDO, Gustavo. Op. Cit. Pg. 93. Conferencia de Ramiro Lucio. 3 8 Ibidem. Pg. 94.
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turno corresponde a un liberal, respalda a Jos Jaramillo Giraldo quien acumula 742.133 votos. Dos aos ms adelante, el movimiento desciende ostensiblemente y reduce su votacin a 401.903 sufragios en los comicios de Cmara. El sector liberal pierde casi 20.000 votos y el conservador algo ms de 100.000. Ante la cada de la ANAPO y la incorporacin del MRL al Frente Nacional, los dirigentes de ambos partidos restan importancia al General en los clculos polticos. Las elecciones presidenciales de 1970 parecen aseguradas para el bipartidismo. Al respecto Daniel Pcaut recuerda: a decir verdad, entre los dirigentes polticos de los dos partidos nadie le concede muchas posibilidades. En las elecciones de mitaca de 1968, la ANAPO registr cierto retroceso, especialmente en Bogot. Diferentes encuestas publicadas en 1969 y a comienzos de 1970 en los grandes diarios, hacen aparecer una fosa entre las posibilidades del general y las del candidato del Frente Nacional. Durante mucho tiempo la campaa se desarrollar, pues, en dos niveles muy separados: el de los conflictos y negociaciones dentro de los partidos del Frente Nacional y el de la movilizacin popular detrs de la ANAPO. Solo en las ltimas semanas los dirigentes del Frente Nacional tomarn conciencia de la amenaza anapista 39 . Los temores de ltima hora de lo que Rojas llamaba la oligarqua liberalconservadora, recogiendo la jerga gaitanista, se justificaron con la hecatombe electoral que vivi el Partido del Frente Nacional. Con un discurso muy contundente de oposicin, por primera vez una alternativa poltica
39 PCAUT, Daniel. Crnica de dos dcadas de poltica colombiana. 1968 1988. Ed. Siglo XXI Editores. Bogot D.C., 1989. Pg. 109.
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al bipartidismo se investa de respaldo tan alto en las urnas. La retirada del MRL favoreci a la ANAPO al dejarle el usufructo total de la oposicin al sistema, permitirle canalizar el descontento ciudadano y encarnar la nica opcin de disentimiento popular. Oportunidad que los anapistas aprovecharon al mximo en distintos momentos que precedieron a la eleccin presidencial y que condimentaron con un programa populista, resumido en diez puntos que van desde sentimientos religiosos (la unidad de la iglesia), la medicina y educacin gratuita, la reforma agraria, la nacionalizacin del Banco de la Repblica, hasta la eleccin popular de gobernadores. El crecimiento electoral se dio parcialmente a costa del Liberalismo y recogiendo sectores decepcionados que hacan parte del MRL. El analista Pcaut seala que las listas presentadas por la ANAPO bajo membrete liberal tuvieron un avance espectacular en relacin con las elecciones anteriores, derrotando con frecuencia a las listas liberales oficiales, a veces por mucho. Pero la revisin de la informacin electoral arroja que la ANAPO Liberal derrot al Partido Liberal en las elecciones de Senado en Antioquia, Atlntico, Magdalena y Santander y estuvo cerca de hacerlo en el Huila y el Meta. El Partido Conservador fue derrotado en todos los departamentos menos en Antioquia, Atlntico, Caldas, Choc, Huila, Magdalena y Meta, lo que demuestra que si bien la Alianza logr conquistar una parte del electorado liberal, la realidad es que su avance se debe en altsimo porcentaje a los votantes conservadores. En efecto, las cifras de votos para Senado de la Repblica demuestran la tendencia del Conservatismo en las elecciones presidenciales: las listas de la Anapo conservadora obtuvieron 1.036.650 votos, mientras que las del Partido Conservador que apoyaban al candidato del Frente Nacional tan solo 586.131. Luego de denuncias de fraude, Pastrana es elegido con cerca de 65.000 votos de ventaja sobre Rojas.
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Desde la misma escogencia del candidato presidencial se vislumbr un Partido Conservador dbil y fragmentado. En esa oportunidad, la Convencin Conservadora fue incapaz de definir el empate entre Evaristo Sourdis y Misael Pastrana, correspondiendo a la Convencin Liberal la paradoja, profetizada por Lpez Michelsen desde 1958, de designar el candidato de su opositor histrico. Los resultados de las elecciones de abril de 1970 ratificaron que Pastrana fue elegido por las mayoras liberales, con la indiferencia de la mayora de los militantes de su propio partido. Ese captulo, que marca el final de la alternacin, demuestra que las dos colectividades en el Frente Nacional terminaron operando como un solo partido. No obstante, no haber llegado al poder, la ANAPO fue la organizacin poltica ms slida y de larga duracin que se ha enfrentado al bipartidismo. Una vez que la reforma constitucional levant la exclusin de partidos distintos a los tradicionales para participar en las elecciones, sin necesidad de presentarse bajo su auspicio, la dirigencia anapista dio el paso de conformarse en un tercer partido. La reunin fundacional de Villa de Leyva (11 de junio de 1971) se convirti en un acontecimiento que auguraba el afianzamiento de un nuevo actor poltico que proclamaba un socialismo a la colombiana y se defina como nacionalista, revolucionario y popular. Todo esto, hace que el centro de la oposicin lo ocupe la Anapo, la cual es buscada por el Partido Comunista y por el Belisarismo que obtuvo 471.350 votos en las elecciones de 1970. En la primera parte, el gobierno Pastrana debi superar grandes dificultades en el legislativo y en las restantes corporaciones pblicas. El xito de 1970 y las ilusiones generadas por la ANAPO se eclipsaron en las elecciones de 1972 y 1974, languideciendo en 1976 con 117.878 votos en los comicios de asambleas departamentales. Las posiciones polticas en las corporaciones pblicas en que era la fuerza mayoritaria, no fueron suficientes para satisfacer las expectativas que los ciudadanos tenan del movimien-
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to 40 y eso se reflej en los resultados obtenidos por Mara Eugenia Rojas, hija del general, en 1974: 492.166 sufragios, cerca de 1.000.000 menos que en 1970. El bipartidismo haba logrado superar su momento ms crtico. Con la cada de la Alianza Nacional Popular desapareceran, por ms de una dcada, partidos polticos significativos de oposicin. Slo hasta el surgimiento de la UP regresa al parlamento una verdadera fuerza de oposicin alternativa a los partidos tradicionales. 3. Oposicin Faccionaria
La oposicin tuvo otra faceta vinculada con la dinmica interna de los partidos polticos. La paridad y la alternacin transformaron los enfrentamientos partidistas en conflictos burocrticos sobre la distribucin de los recursos del Estado41 , la consecuencia fue la prdida de identidad ideolgica de los partidos y la subyugacin al reparto de la administracin pblica entre las distintas facciones, dando lugar a grupos de oposicin al Frente Nacional integrados por congresistas liberales y conservadores insatisfechos con su cuota de poder. Otro elemento, que influy en la aparicin de las facciones de oposicin en el Frente Nacional, fue el debilitamiento de los jefes naturales que ejercan el liderazgo de los partidos, y el fortalecimiento de las jefaturas regionales 42 . Esta transformacin actu cmo una forma de democratizacin interna que se desarrollo paulatinamente y fue patente en las elecciones de 1970, cuando Mariano Ospina Prez, jefe natural del Conservatismo, pretendi imponer en su partido la candidatura de Misael Pastrana Borrero y se estrell con una tremenda resistencia de los polticos regionales. La descomposicin del viejo modelo de autoridad en los partidos foment la indisciplina y la atomizacin, que eran auxiliadas por la
4 0 PCAUT, Daniel. Op. Cit. Pg. 184. La Anapo no haba utilizado su capacidad de influencia en forma de que pudiera distinguirse mucho de la de los partidos tradicionales. Con frecuencia se haba contentado con colocar los suyos donde poda, sin cuidado excesivo de gestin rigurosa en los organismos que controlaba En resumen, sin haber ejercido realmente el poder, la Anapo se haba desgastado como si lo hubiera tenido mucho ms. 4 1 CHERNICK, Marc W. Reforma Poltica, Apertura Democrtica y el Desmonte del Frente Nacional. En: La Democracia en Blanco y Negro: Colombia en los aos 80. Ed. Universidad de los Andes, CEREC. Bogot D.C., 1989. Pg. 288. 4 2 LEAL BUITRAGO, Francisco DVILA LADRN DE GUEVARA, Andrs. Clientelismo El sistema poltico y su expresin regional. Ed. Tercer Mundo, Universidad Nacional, IEPRI. Bogot D.C., 1990. el sectarismo, como ideologa que sostena la regeneracin de los jefes naturales, desapareci a medida que avanz el ejercicio del Frente Nacional, dentro de una sociedad modernizada que facilitaba la democratizacin. De esa forma, desaparecieron tambin las posibilidades de surgimiento de nuevos jefes naturales y la practica de su autoridad suprema. Con el eclipse de las jefaturas naturales, el nivel nacional del bipartidismo perdi su efectividad, ya que ellas constituan su instrumentalizacin. Perdi, entre otras funciones, su capacidad de imponer disciplina en el seno de sus colectividades. Perdi tambin su funcin de aglutinacin de los diversos segmentos del nivel local de los dos partidos, cuestin a la que contribuy, adems, el desarrollo de las ciudades regionales. Se daba rienda suelta a la tendencia al fraccionamiento partidista, por la debilidad con que el nivel nacional ejerca su autoridad poltica. Pg. 56.
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necesidad de los congresistas de negociar el Estado para garantizar apoyo electoral. Ante la desaparicin del sectarismo, el clientelismo se convirti en el eje de las adhesiones polticas. Las relaciones de poder dentro de los partidos cambiaron irremediablemente y la consecuencia inmediata consisti en destapar brotes de rebelda parlamentaria que afectaban las iniciativas gubernamentales. Era una especie de oposicin restringida que se ejerca no contra el rgimen del Frente Nacional, tampoco con relacin a los dos partidos y en muchos casos, ni siquiera respecto al Gobierno, sino a proyectos especficos en los cuales los congresistas buscaban una posicin de fortaleza para hacer valer su apetito burocrtico. Uno de esos sucesos se present a propsito del trmite de la enmienda a la Constitucin presentada por Carlos Lleras Restrepo, cuando tres senadores del Partido Liberal fueron los encargados de hundirla, uno de ellos miembros de la DLN. A lo largo de los 16 aos que dur el Frente Nacional, las actitudes de oposicin en el interior de las colectividades expresaban tambin la lucha poltica por las candidaturas presidenciales, as se puede interpretar el distanciamiento de lvaro Gmez del Frente Nacional y las candidaturas de Belisario Betancur y Evaristo Sourdis o la declaratoria de neutralidad del sector progresista del Liberalismo respecto al gobierno de Misael Pastrana, mientras que Julio Cesar Turbay Ayala lo respaldaba decididamente. D. A MANERA DE SNTESIS El Frente Nacional contribuy a superar el sectarismo, eliminar la violencia partidista y construir una relacin poltica civilizada entre las dos colectividades histricas. Pero su prolongacin por 16 aos y las normas que ampliaron su alcance hasta 1991, restringieron la democracia y marginaron un nmero cada vez mayor de ciudadanos que carecan de opciones distintas a las ofrecidas por el bipartidismo. La exclusin de nuevas propuestas polticas fue determinada por un tipo de partido nico del Frente Nacional, aunque autores como Pierre Gilhodes rechazan la existencia de un nico partido, replicando que no cree que los dos partidos se hayan fusionado sino que sencillamente sus fronteras se borraron, sus ideologas se contaminaron 43. Ciertamente la prdida de las fronteras ideolgicas o la despolitizacin partidista 44, es una de las ms graves consecuencias de ese perodo, con la dependencia de la clase poltica respecto a la utilizacin del Estado para la reproduccin electoral y el mantenimiento de hegemonas locales. De esa manera, en la poltica co-
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GILHODES, Pierre. En: Modernidad, Democracia y Partido Polticos. Ed. FESCOL FIDEC. Segunda Edicin. Bogot D.C., 1996. Pg. 56. ROLL, David. Inestabilidad y continuismo en la dinmica del cambio poltico en Colombia. Ed. ICFES. Bogot D.C., 1999. Pg. 240.
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lombiana se evapor la lucha por las ideas y los principios que inspiraban a los partidos y se pas a la reyerta por el control de la administracin pblica. Cuando desaparecen los programas y las diferencias entre los partidos, la controversia poltica no es programtica sino burocrtica y el criterio de conducta de los congresistas y miembros de las restantes corporaciones pblicas de eleccin popular, no ser otro que el de perpetuarse en el poder manteniendo sus clientelas y cerrando el paso a alternativas dentro o fuera de sus partidos. En ese contexto, la oposicin pierde su valor. No tiene sentido alguno ganar o perder las elecciones ya que est garantizada la participacin en la direccin del Estado, la ejecucin del programa de gobierno y el presupuesto pblico. Las consecuencias del Frente Nacional en esa materia se revelan an hoy en la conducta renuente de la clase poltica a ejercer la oposicin, si esta exige marginarse del gobierno y del presupuesto. La decisin de la clase poltica dependiente del aparato estatal no puede ser otra que la de mantener en nombre de la concordia nacional y de la solucin de los graves problemas de Colombia gobiernos de coalicin. Al fin y al cabo, no existe razn alguna para enfrentarse habindose suprimido las diferencias ideolgicas. A esto debe aadirse, que el Frente Nacional cre lo que Francisco Leal Buitrago y Andrs Dvila denominan el sistema poltico del clientelismo45 . El clientelismo adopt el papel de motor de la actividad poltica. Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo son terciadas por el aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo de personal46 . Como lo indican los dos autores Para que el Liberalismo y el Conservatismo llegaran a monopolizar el funcionamiento del sistema poltico institucionalizado, se requiri que las relaciones de clientela se convirtieran en el articulador principal de ste, es decir, de la manera como se ponen en prctica las normas que regulan el ejercicio de la poltica47 . Esa forma como los partidos cumplen el papel de intermediacin entre la sociedad y el Estado se vio estimulada por un aparato pblico cada vez ms grande, nminas inmensas y el mandato constitucional que ordenaba la paridad administrativa. Un ciudadano para vincularse a una entidad deba pertenecer a uno de los partidos, tener apoyo de un poltico liberal o conservador y corresponder con votos a quien lo enganchara a la administracin pblica. Cmo competir en esas condiciones? El debilitamiento de los movimientos alternativos que terminaron deshacindose ante las derrotas electorales, facilit a los partidos tradicionales cooptar la oposicin. En los dos casos estudiados, la mayora de la dirigencia perteneca originalmente a los partidos tradicionales, por lo que una vez entraron
4 5 LEAL BUITRAGO, Francisco DVILA LADRN DE GUEVARA, Andrs. Op. Cit. 4 6 Ibidem- Pg. 36. 4 7 Ibidem. Pg. 37.
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en crisis no tuvieron problema en retornar. A esa estrategia se sum el fraude, la represin y el clientelismo como instrumentos para contrarrestar y neutralizar la oposicin. Aunque se reclam por parte de los movimientos un estatuto de oposicin, nunca se present una iniciativa en ese sentido y el Congreso, como institucin que en democracia amplifica los problemas nacionales y permite el ejercicio del control poltico, careca de las prerrogativas necesarias para cumplir con esa tarea. La oposicin perda de esta forma gran parte del potencial que su escenario natural le deba proporcionar y el ejecutivo, sobretodo a partir de 1968, se robusteca. Finalmente, como lo indica Leal Buitrago la clase poltica defini su carcter de casta durante la administracin Pastrana. El pnico que los sectores dominantes transmitieron al sistema poltico ante la alta votacin de la Alianza Nacional Popular, Anapo, del general Rojas Pinilla, en las elecciones de 1970 sirvi de base para que esa clase cerrara an ms el sistema y buscara mantener los beneficios slo en manos del bipartidismo. La clase poltica dej de ser una heterognea agrupacin para tender hacia la homogeneidad dentro de una labor vitalicia, dificultando el ingreso de miembros que no provinieran de su propia capacidad de reproduccin poltica48 .
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LEAL BUITRAGO, Francisco. En Busca de la Estabilidad Prdida. Actores polticos y sociales en los aos noventa. Ed. Tercer Mundo. IEPRI. COLCIENCIAS. Bogot D.C., 1995. Los polticos usaron las premodernas prcticas de gamonalismo, compadrazgo y manzanillismo para profesionalizarlas a travs de un clientelismo adecuado al nuevo sistema, y llenar el vaco poltico de las funciones parlamentarias de que haban sido despojados. Pg. 29.
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Si bien la oposicin no pudo ganar ninguna eleccin a la coalicin bipartidista, al final del Frente Nacional era mayora. Como se observa en el cuadro que recoge los resultados electorales para la escogencia de Presidente de la Repblica durante ese perodo, la oposicin en 1970 fue ampliamente superior al candidato bipartidista.
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CAPTULO II MS ALL DEL FRENTE NACIONAL HASTA LA REVOLUCIN PACFICA

espus de la alternacin, el pacto bipartidista permaneci con los cambios introducidos en la reforma constitucional de 1968. El sistema poltico del clientelismo se mantena inclume y de forma indirecta, ya no por va de la proscripcin de expresiones polticas diferentes, sino reconociendo interesadamente que en la prctica el Liberalismo y el Conservatismo eran mayoritarios, se consagr la permanencia del monopolio bipartidista ms all del Frente Nacional. El pargrafo del artculo 120 de la carta mantena el espritu nacional entre los dos partidos, obligando a dividir los ministerios, gobernaciones, alcaldas y los restantes cargos de la administracin pblica proporcionalmente, es decir, otorgando participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la Repblica. Lpez, Turbay y Betancur implementaron dicha disposicin, que slo hasta la llegada de Barco es inaplicada como consecuencia de la decisin conservadora de no participar en el gobierno. Con la aplicacin del pargrafo, la oposicin se conform por los movimientos polticos que obtenan respaldo electoral y no eran llamados a integrar el Gobierno Nacional, tambin por las fuerzas que al interior de los dos partidos competan por la Presidencia de la Repblica y que estratgicamente se bandeaban entre la cercana y la distancia del jefe de Estado. Paralelo a esto, las propuestas polticas alternativas tenan en la milimetra poltica, derivada de la participacin adecuada y equitativa, un obstculo de grandes proporciones que restringa la competencia poltica y los colocaba en posicin de desventaja. El acceso privilegiado al Estado, en trminos de reparticin burocrtica, era monopolizado por las fuerzas tradicionales que marginaban de toda posibilidad a quienes se enfrentaban con el sistema. Abierta en 1974 la contienda electoral por la Presidencia de la Repblica, el Liberalismo mantuvo las mayoras electorales. A pesar de la derrota de 1982, siempre el Partido Liberal asegur en las urnas la superioridad frente al Conservatismo y a las dems fuerzas polticas. En ese ao se eligi a Alfonso Lpez Michelsen, en 1978 a Julio Cesar Turbay Ayala, en 1982 perdi frente a Belisario Betancur en medio de la divisin de Lpez Michelsen y del joven dirigente Luis Carlos Galn Sarmiento. En 1986 y 1990 nuevamente el Partido Liberal obtuvo la victoria con Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria Trujillo49 .
49 En 1974 se elige a Alfonso Lpez Michelsen con 2.929.719 votos. 1978 - Julio Cesar Turbay Ayala, 2.503.681 votos. 1982 - Belisario Betancur (3.189.587 votos) frente a Lpez Michelsen (2.797.786 votos) y Luis Carlos Galn Sarmiento (746.024 votos). 1986 - Virgilio Barco Vargas (4.214.510). 1990 - Cesar Gaviria Trujillo (2.891.808). Registraduria Nacional del Estado Civil. Elecciones Presidenciales 1819 1994. Bogot D.C., 1998.
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A. EL MANDATO CLARO El ex compaero jefe, Lpez Michelsen, arrib a la Presidencia de la Repblica con un programa de centro izquierda. En su carrera derrot al Director Nacional del Liberalismo Lleras Restrepo y a quienes con l tenan la idea de prolongar el Frente Nacional. A pesar que el llamado rgimen de transicin fue extendido de hecho con el pargrafo del artculo 120, algunos sectores liderados por Ospina Prez consideraron conveniente extender hasta 1982 la alternacin. Inicialmente, Lleras vio la forma de enfrentar el retorno al libre juego democrtico con una coalicin progresista con conservadores y lleg a proponer en la Convencin Liberal (mayo de 1973) una reforma constitucional para mantener la paridad entre los dos partidos para el perodo 1978 198250 . Mientras ospinistas y lleristas procuraban ampliar el Frente Nacional o conseguir una coalicin bipartidista, al interior de las colectividades se fortalecan corrientes que propugnaban por enfrentar las elecciones con un programa de partido y que lograron imponer, en las respectivas convenciones, las candidaturas presidenciales de Alfonso Lpez y lvaro Gmez. A la lucha por el control del ejecutivo se sumaron Mara Eugenia Rojas en representacin de la ANAPO, principal partido de oposicin, y el parlamentario Hernando Echeverri Meja en representacin de la Unin Nacional de Oposicin UNO. Esta ltima organizacin surgi del Partido Comunista y de sectores de izquierda desmembrados de la ANAPO que se agruparon en el Movimiento Amplio Colombiano MAC y a los que se junt el Movimiento Obrero Independiente Revolucionario MOIR. La UNO se propuso absorber a los sectores de izquierda de la ANAPO, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo poltico para presentar un candidato de unidad. En las elecciones las dos candidaturas de oposicin sufrieron un tremendo fiasco. La ANAPO acab su presencia de 12 aos en la contienda poltica con menos de la tercera parte de los votos obtenidos cuatro aos antes. La UNO fue incapaz de canalizar la totalidad de las fuerzas de izquierda que no se identificaban con la capitana51 y muchos de esos votos terminaron respaldando a Lpez. El candidato liberal pudo recoger el respaldo de todos los sectores de su partido, inclusive de los seguidores de Lleras, y gracias a su pasado emerrelista, logr despertar el entusiasmo de sectores independientes y de izquierda. A todo esto, ayud el temor que despertaba el hijo de Laureano. La victoria de Lpez, aunque refleja la mayora liberal clara en las elecciones locales de 1972, supera ampliamente las expectativas del Liberalismo. Los resultados electorales le dan el 56% de los votos.
5 0 PCAUT, Daniel. Op. Cit.. Pg. 226. 5 1 Con el sobrenombre de la capitana se conoca a Mara Eugenia Rojas.
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Iniciado el gobierno, el Presidente concede la participacin adecuada y equitativa establecida en la Constitucin, pero entiende que la presencia en el ejecutivo de miembros del Partido Conservador no inhabilita a esa colectividad para efectuar crticas a la gestin gubernamental. Para ello, recicla la poltica de Alfonso Lpez Pumarejo, de los aos treinta, que ofrece participacin burocrtica al Conservatismo sin exigir a ste responsabilidad poltica o solidaridad 52 . Durante la campaa, Lpez Michelsen seala que entregar al segundo partido en votacin posiciones de carcter tcnico53 ,
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Antes de comenzar el gobierno, Lpez Pumarejo ofreci al Directorio Nacional Conservador designar a Jos Arturo Andrade, Alfredo Garca Cadena y Mariano Ospina Prez en los ministerios de Hacienda y Crdito Pblico, Industrias y Agricultura y Comercio. Adems, plante al conservatismo una participacin en el gabinete que comportara la fiscalizacin de los actos de gobierno, que deben tener la ms amplia publicidad y querrn estar sometidos a la vigilancia del conservatismo, sufriendo la accin directa de la crtica de ste, hecha en primer trmino por los miembros del Ministerio que hubieren de llevar la representacin del Partido Conservador. Tal participacin tendra el carcter de cooperacin administrativa limitada al radio en que podra ser posible y conveniente. Para el Presidente, la vinculacin del conservatismo al gobierno, en esos trminos, no implicaba abandonar cualquier propsito de crtica o de oposicin que pudiera estar incluido en sus planes futuros de poltica. Laureano Gmez en compaa de Abel Carbonell, Jorge Vlez y Augusto Ramrez Moreno respondieron negativamente la propuesta de Lpez Pumarejo. Para los conservadores la oposicin se puede efectuar sin participacin en el gobierno, con el goce de las garantas polticas que usted ofrece a todas las colectividades, y sin las cuales la vida democrtica es un mito. Y seala que Para ello requerimos nicamente un mbito de libertad que nos permita propugnar nuestros mtodos y nuestras ideas. Carta del Directorio Nacional Conservador al presidente Lpez Pumarejo. 4 de agosto de 1934. Los textos de las cartas se pueden ver en: En: PINZN DE LEWIN, Patricia. La Oposicin en Colombia. Centro de Estudios Internacionales Universidad de los Andes. FESCOL. Bogot D.C., 1986. Pg. 73 - 76. Ibidem. LPEZ Michelsen, Alfonso. Intervencin ante la Junta de Parlamentarios Liberales. 17 de julio de 1982. Pg. 119.
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reservando al partido de gobierno aquellas que implican plena responsabilidad poltica y tienen marcada influencia en la ejecucin del programa ofrecido a los electores. Desde el comienzo de la administracin, Lpez propuso una poltica de concertacin que buscaba acuerdos entre el gobierno, empresarios, centrales sindicales y partidos polticos. El resultado fue contrario. El paro de 1977 expres el fracaso de esa poltica y descubri el descontento generalizado de la poblacin, a pesar del discurso gubernamental de cerrar la brecha entre los colombianos. Los gremios tambin impugnaron fuertemente el gobierno. El Presidente llega a afirmar que ha tenido ms oposicin de parte de los gremios econmicos que de parte de los partidos54 . Con el agotamiento de la ANAPO y de la UNO, la oposicin faccionaria del Frente Nacional se hizo sentir a medida que trascurra el gobierno. En el Liberalismo tuvo eco en las filas del llerismo y en el Partido Conservador, en la vertiente de los expresidentes Ospina y Pastrana. Uno de los principales ejemplos, se dio a propsito del trmite del acto legislativo No. 2 de 1977 relacionado con la convocatoria de una Asamblea Constituyente destinada a efectuar reformas a la justicia y a la administracin municipal y departamental. La iniciativa de Lpez es aprobada en contra de esas dos facciones, pero finalmente naufraga en la Corte Suprema de Justicia55 . Otro episodio tiene que ver con el importante papel que cumpli el peridico La Repblica para publicitar ataques contra el Presidente. Bertha de Ospina, en una de sus habituales columnas, se lanz contra el jefe de Estado por la construccin de una carretera en los llanos orientales que supuestamente valorizaba una finca de un hijo del mandatario. Posteriormente, el diario apoy abiertamente la convocatoria de paro de 1977, sin importar el carcter ilegal que le dio el gobierno. Para Lpez esta actitud demostraba que el paro tena cariz poltico, que era una forma de hacer oposicin indiscriminada y un desafo al orden legal.... que pone de manifiesto, una vez ms, el abismo cavado entre el Gobierno, que tiene compromisos constitucionales, y fuerzas anrquicas que, voluntaria y deliberadamente se colocan en el campo de la ilegalidad56 . Durante una dcada que comienza con el Mandato Claro, la oposicin de partidos alternativos disminuy respecto a los aos anteriores. La desaparicin final de la ANAPO no pudo ser reemplazada con una organizacin ca-
5 4 PCAUT, Daniel. Op. Cit. Pg. 281. 5 5 El Acto Legislativo fue aprobado el 19 de diciembre de 1977. Mediante sentencia del 5 de mayo de 1978 la Corte Suprema de Justicia lo declara inexequible, excepto el artculo 14 que ordenaba que las elecciones de Presidente de la Repblica y de miembros del Congreso se efectuaran en das distintos. La corte argument que el Congreso no puede delegar su facultad constituyente en otro rgano y los artculos 218 de la Constitucin y 13 del Plebiscito de 1957. 5 6 LPEZ MICHELSEN, Alfonso. El Gobierno del Mandato Claro. Tomo VI. Presidencia de la Repblica. Bogot D.C., 1978?. Pg. 336.
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paz de recoger el descontento popular. Pequeas y fugaces iniciativas se atrevieron a competir electoralmente con raquticos resultados, hasta el surgimiento de la Unin Patritica a mediados de los aos ochenta, consecuencia de los procesos de paz y de apertura democrtica adelantados por Belisario Betancur. La ausencia de organizaciones polticas que representen el descontento ciudadano en las elecciones y la creciente inconformidad, facilitan la movilizacin popular, las marchas y los paros. No eran expresiones nuevas, pues a comienzo de la dcada de los setenta las invasiones de tierras y la radicalizacin del movimiento agrario demostraban el surgimiento de actores sociales que prescindan de los partidos polticos para hacer sus demandas. La respuesta de los gobiernos de Lpez y de Turbay consisti en acudir a las facultades del estado de sitio y emplear la fuerza pblica. Tendencia que se acentu despus del paro del 14 de septiembre 1977 57 calificado por voces gubernamentales como subversivo y poltico 58 y por el propio Presidente, como una intentona de hacer un pequeo 9 de abril59 . La magnitud de la manifestacin impuls a los militares a reclamar poderes adicionales para combatir la subversin y mantener el orden pblico, dando origen en el siguiente gobierno a una fuerte represin y a la criminalizacin de la protesta pacfica. B. CRIMINALIZACIN DE LA OPOSICIN POLTICA Las elecciones de 1978 favorecieron nuevamente al Liberalismo. Julio Cesar Turbay derrot al conservador Belisario Betancur y a dos representantes de agrupaciones de izquierda 60 . Se trataba de un veterano poltico liberal asociado con la clase poltica tradicional que haba impuesto su candidatura frente a la aspiracin del expresidente Lleras Restrepo. A diferencia de lo
57 VASQUEZ CARRIZOSA, Alfredo. El paro cvico del 14 de septiembre de 1977 por sus proyecciones polticas, econmicas y sociales, lo mismo que por la represin a que dio lugar por parte de la fuerza militar puede sealarse como el hecho determinante de nuevas actitudes del estamento militar en Colombia, que llevan a la expedicin del estatuto de seguridad. Pg. 13. El Ministerio de Defensa admiti en un verdadero parte de batalla que esas detenciones eran 2.236 en Bogot, 334 en Medelln, 237 en Barranquilla y 148 en Cali, estimndose en otras fuentes que eran en nmero muy superior, posiblemente cerca de 4.000 en la sola capital de la Repblica, donde el Coliseo Cubierto, el Veldromo Primero de Mayo y el Circo de Toros fueron adaptados como lugares de arresto. La represin militar produjo una cantidad apreciable de muertos en barrios apartados y los acontecimientos se prolongaron hasta el da siguiente. Pg. 15. En: COMIT PERMANENTE POR LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS. Represin y Tortura en Colombia. Informes internacionales y testimonios nacionales. Ed. Fondo Editorial Suramrica. Coleccin Poltica. Bogot D.C., 1980. PCAUT, Daniel. Op Cit. Pg. 309. Palabras pronunciadas por el presidente Lpez el 15 de septiembre de 1997 en respuesta a la proposicin de respaldo aprobada por el Senado de la Repblica. En: LPEZ MICHELSEN, Alfonso. El Gobierno del Mandato Claro. Op. Cit., Pg. 355. En esa eleccin participaron Julio Csar Perna en representacin de la UNO (de la cual hizo parte el Partido Comunista), Jaime Piedrahita Cardona del Frente de Unidad Popular FUP. Tambin el General retirado lvaro valencia Tovar en nombre del MRL.
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ocurrido cuatro aos antes, se opt por escoger el candidato no a travs de la Convencin Liberal, sino acudiendo a las elecciones parlamentarias, que se entendan como una consulta interna del partido. El Consenso de San Carlos hizo que las elecciones de Congreso permitieran a los liberales escoger sus representantes y de forma indirecta, el candidato a la Presidencia61 . En el gobierno, Turbay dedic sus esfuerzos a garantizar el apoyo de la dirigencia poltica. Se empe, desde el comienzo, en dar participacin milimtrica a los partidos y a los jefes polticos en sus respectivas circunscripciones. Al Conservatismo otorg cinco ministerios, dos menos que a su partido, en cabeza de los conservadores ms afirmativos62 . Design en el Ministerio de Defensa a un militar de lnea dura: el general Camacho Leyva. El nuevo presidente encontr un ambiente social agitado, un reclamo de mayor autonoma de las fuerzas armadas y disposiciones de orden pblico adoptadas por el gobierno anterior bajo el estado de sitio63 . En estos aos, algunas de las dificultades ms graves para ejercer el derecho a la oposicin se derivan de no distinguirla ntidamente de las actividades
6 1 El 21 de septiembre de 1976 el presidente Lpez Michelsen y dirigentes liberales suscribieron el Consenso de San Carlos. En uno se sus apartes seala: Las elecciones parlamentarias sern entendidas como una consulta interna del partido, en las que los diferentes aspirantes a la candidatura presidencial, en una competencia limpia y abierta, se sometern al veredicto del pueblo liberal. Con esta finalidad, los ciudadanos que inscriban las listas para el Congreso harn una declaracin pblica sobre el candidato presidencial que respaldan, por cuanto el candidato nico y oficial del Partido, ser como se ha dicho, aquel que obtenga la mayora, en la misma forma que se elige Presidente de la Repblica.... LPEZ Michelsen, Alfonso. El Gobierno del Mandato Claro. Tomo V. Presidencia de la Repblica. Bogot D.C., 1978?. Pg. 123. 6 2 Entrevista del autor con Julio Csar Turbay Ayala. 31 de enero de 2005. 6 3 El pas se encontraba en estado de sitio desde el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen. Decreto 2131 de 1976.
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que realizan los grupos guerrilleros contra el Estado. Los movimientos de protesta social, que bien podran haber sido ncleos a partir de los cuales se construyeran propuestas polticas alternativas a los partidos tradicionales, eran sofocados como resultado de confundrseles con movilizaciones subversivas. Entre 1971 y 1981 el 44% de los paros cvicos fueron tratados con medidas como el toque de queda, la detencin de los lderes o la intervencin directa de las fuerzas militares 64 . A los conflictos sociales se les priv de tratamiento poltico y de la bsqueda de consensos, para ser criminalizados e identificados como factores de perturbacin de la seguridad nacional. Las armas del Estado reemplazaron la poltica. Paralelamente los movimientos subversivos sufrieron un cambio sustancial en el desarrollo del conflicto armado. Por primera vez, cambiaban su rol de defensa por una estrategia de ataque. El M19 inicialmente urbano y despus de 1980 esencialmente rural, gan protagonismo con acciones espectaculares como el robo de armas del Cantn Norte y la toma de la embajada Dominicana, las FARC y los dems grupos aumentaron sus frentes y cobertura geogrfica. En ese contexto, tuvo aceptacin en las polticas gubernamentales orientadas por Turbay el fuerte llamado de atencin de treinta y seis altos oficiales de las guarniciones de todo el pas, en diciembre de 1977. Los militares haban resuelto solicitarle nuevamente al gobierno que dicte, por el procedimiento de emergencia, eficaces medidas adicionales para garantizar a la institucin militar y a sus integrantes la honra a que tienen derecho y a todos los ciudadanos la seguridad que requieren65 . La fuerza pblica influenciada por la doctrina de seguridad nacional adquiri autonoma en el mantenimiento de la seguridad y un fuerte protagonismo. Tal como lo recuerda Csar Torres del Ro: contando apenas con una inacabada doctrina de seguridad, las Fuerzas Militares alcanzaron la mxima politizacin, la mayor presencia nacional y la ms completa autonoma en el control del orden pblico, aunque siempre subordinadas al poder civil y al Estado.66 Para Turbay la seguridad era una prioridad ratificada en su discurso de posesin. No buscaba solamente erradicar la delincuencia y los ataques que realizaban los grupos guerrilleros. El nfasis estaba en combatir el enemigo interno comunista que amenazaba la seguridad del Estado: preocupa mi atencin de gobernante no slo el problema de la inseguridad individual, de suyo grave, sino tambin y de modo especial, el de la seguridad del Estado, que esta amenazada por mltiples factores67 , afirm. Al tiempo anunciaba que su gobier64 65 66 67 CHERNICK, Marc W. Op. Cit. Pg. 298. El Tiempo. 20 de diciembre de 1977. TORRES DEL RO, Csar. Fuerzas Armadas y Seguridad Nacional. Ed. Planeta. Bogot D.C, 2000. Pg. 213. TURBAY AYALA, Julio Csar. Seleccin de Obras. Discurso de Posesin como Presidente de la Repblica. 7 de agosto de 1978. Ed. Cmara de Representantes. Bogot D.C., 1988. Pg. 25.
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no presentara un estatuto de seguridad para la aprobacin del Congreso, con el objeto de dotar a las instituciones de los instrumentos necesarios para defenderse, sin acudir al artculo 121 de la Constitucin. Sin embargo, la iniciativa fue adoptada mediante el decreto de estado de sitio No. 1923 de 1978. Se present como una recopilacin de decretos expedidos por anteriores administraciones 68 y la seleccin de los ms benignos, pero su contenido colocaba en entredicho las garantas y las libertades ciudadanas y en general, la vigencia misma del Estado de Derecho. A la sombra del estatuto se cometieron violaciones de derechos humanos, a tal punto que dentro de la misma institucin se escucharon rechazos a las prcticas de torturas desplegadas por la fuerza pblica69 . El estatuto, redactado de forma ambigua, en muchos de sus apartes, fue til para combatir la subversin y aplastar la oposicin democrtica con mecanismos que posicionaban la razn de Estado por encima de las instituciones de la democracia y la dignidad del ser humano. El estatuto sancionaba con pena de prisin de uno a cinco aos a las personas que causaran o participaran en perturbaciones del orden pblico o alteraran el pacfico desarrollo de las actividades sociales en centros urbanos. Tambin ordenaba arresto inconmutable hasta por un ao a quien ocupara transitoriamente lugares pblicos o abiertos al pblico, u oficinas de entidades pblicas o privadas, con el fin de presionar una decisin de las autoridades legtimas, o de distribuir en ellas propaganda subversiva o fijar en tales lugares escritos o dibujos ultrajantes. La misma pena cobijaba a quienes sin justa causa omitan prestar los servicios pblicos a que estn obligados, impriman, almacenen, porten, distribuyan o transporten propaganda subversiva. Se criminalizaron desde las protestas pacficas por los servicios pblicos, hasta el porte de libros con contenido ideolgico comunista70 . Como si fuera poco, se dio la facultad a la justicia penal militar para juzgar a los civiles en consejos de guerra verbales y a los comandantes de brigada, fuerza naval o base rea y a los comandantes de estacin de polica el poder de determinar, con un procedimiento sumario, la adecuacin de la conducta de los ciudadanos con los tipos penales descritos en el estatuto de seguridad y
6 8 TURBAY AYALA, Julio Csar. Op. Cit. Pg. 245. 6 9 El General Jos Joaqun Matallana en entrevista publicada en el diario El Espectador, los das 18 y 19 de mayo de 1980, manifest frente a la recuperacin de las armas robadas por el M19 en el Cantn Norte: los procedimientos que se utilizaron fueron nuevos dentro de nuestra institucin, infortunados. Me choca ver a interrogadores militares con una capucha. Yo no veo la necesidad de que hagan allanamientos a la media noche o capturas tipo secuestro o torturas, ni que los haga el soldado, ni el oficial ni el sargento. Estas prcticas debieron ser importadas de pases del sur del continente. 7 0 Algunas de las disposiciones: Artculo 7. Se impondr arresto inconmutable hasta por un ao, a quien o quienes: a) Ocupen transitoriamente lugares pblicos o abiertos al pblico, u oficinas de entidades pblicas o privadas, con el fin de presionar una decisin de las autoridades legtimas, o de distribuir en ellas propaganda subversiva o fijar en tales lugares escritos o dibujos ultrajantes o subversivos o de exhortar a la ciudadana a la rebelin; d) Omitan sin justa causa prestar los servicios pblicos a que estn obligados, o el auxilio que se les solicite por la autoridad o por quien, amenazado en su vida o en sus bienes, lo requiera; f) Impriman, almacenen, porten, distribuyan o transporten propaganda subversiva..
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aplicar las medidas punitivas correspondientes. Sus decisiones eran inapelables. Del mismo modo, las restricciones afectaron la libertad de prensa e impusieron la censura frente a informaciones, declaraciones, comunicados o comentarios relacionados al orden pblico, al cese de actividades o a paros ilegales... 71 A pesar de la brutalidad del estatuto de seguridad, el ministro de defensa General Luis Carlos Camacho Leyva afirm que su contenido era insuficiente para reestablecer el orden pblico, por lo que se acudi al artculo 2872 de la Constitucin, que permita aprehender y retener, por orden del Gobierno Nacional y hasta por diez das, a personas contra las que existan graves indicios de que atentan contra la paz pblica. Esto dio paso a que se presentaran mltiples detenciones sin las formalidades constitucionales, desapariciones, torturas y todo tipo de excesos. Amnista Internacional y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos efectuaron visitas al pas, denunciaron graves abusos y formularon recomendaciones. La primera organizacin seal en su informe de 1980 que recibi informacin detallada sobre numerosos arrestos polticos y detenciones preventivas 73 . Sin embargo, la Comisin en el informe especial elaborado el mismo ao, asegura que ha podido apreciar que en Colombia tienen amplia observancia los derechos polticos, dentro de las prescripciones legalmente establecidas, pero estima que su efectividad podra mejorarse en la prctica. En tal sentido, y como consecuencia de las condiciones que se derivan del implantamiento del estado de sitio y de la aplicacin del Estatuto de Seguridad, la libertad de reunin y el derecho de asociacin han sido objeto de algunas limitaciones en perjuicio del pleno ejercicio de los mismos 74 . La poltica de represin de Turbay golpe drsticamente a los movimientos subversivos, convirti a la sociedad civil en punto de mira de la fuerza pblica, perjudic el goce de los derechos ciudadanos e impidi el surgimiento de fuerzas polticas de oposicin al gobierno. Casi al finalizar su mandato, propuso una amnista condicionada que fue rechazada por los alzados en armas y seis reformas fundamentales al sistema poltico, formuladas por el saliente ministro de gobierno 75 Jorge Mario Eastman. Se asomaba una nueva etapa de apertura democrtica que abanderara Belisario Betancur.
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Decreto 1923 de 1978. Pg. 250. El Decreto 3642 de 1981 reglament el artculo 28 de la Constitucin Nacional. COMIT PERMANENTE POR LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS. Recomendaciones al Gobierno Colombiano de una Misin de Amnista Internacional a la Repblica de Colombia. Op. Cit. Pg. 41. Comisin Interamericana de Derechos Humanos CIDH. www.oas.org. Informe Especial. Colombia. 1980. Jorge Mario Eastman. Op.Cit. Pg. 18. Eran las siguientes: Reglamentacin legal de los partidos, voto obligatorio, financiacin de las elecciones, revisin del actual concepto de residuo electoral, ampliacin del rgimen de incompatibilidades, fijacin de un rubro especial en la ley del presupuesto nacional destinado a financiar la sistematizacin del proceso electoral y la automatizacin del voto.
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C. APERTURA DEMOCRTICA Y PROCESO DE PAZ El conservador Belisario Betancur se present a los ciudadanos como representante de un movimiento nacional y logr la victoria cabalgando sobre el lomo de la paz76 . Le prometi a los colombianos, luego de cuatro aos en los que las polticas de orden pblico estaban bajo la discrecin de las fuerzas militares, que su administracin pacificara el pas y le proporcionara los beneficios sociales y econmicos hasta ahora esquivos. La divisin liberal entre el llerismo y el oficialismo con Lpez Michelsen a la cabeza, dio al traste con la reeleccin de este ltimo y facilit en 1982 el triunfo de Betancur. El senador Luis Carlos Galn, con apoyo del expresidente Carlos Lleras Restrepo, lanz en nombre del Nuevo Liberalismo77 su candidatura presidencial en Rionegro Antioquia, con una propuesta poltica que impugnaba a los partidos tradicionales, apostaba por la renovacin y la lucha contra la corrupcin. El movimiento era una autntica disidencia liberal, pero no alcanz las dimensiones del MRL o del gaitanismo y nunca fue una colectividad de oposicin en el Congreso. Por el contrario, particip en el gabinete de los gobiernos de Betancur y Barco, a pesar de ser una voz crtica del sistema poltico y las costumbres de la clase dirigente. El Nuevo Liberalismo recogi el descontento popular con el Liberalismo oficialista y la simpata de sectores de opinin independientes que comenzaban a crecer en las grandes ciudades. El resultado electoral estuvo lejos del milln de votos, pero le quit un importante nmero de electores al candidato escogido por la Convencin Nacional Liberal. En efecto, la suma total de los votos liberales es de 3.543.365, es decir 354.087 sufragios ms que los del candidato conservador. La relacin con el Partido Liberal, mayoritario en el Congreso, fue difcil. La aplicacin del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin era de libre interpretacin del Presidente, pero se pensaba que deba considerar a las directivas de dicha colectividad para la designacin de los ministros. Betancur marc las reglas con las cuales se entendera con el Partido Liberal, al omitir cualquier consulta sobre ese aspecto y proceder a designar unilateralmente los miembros del gabinete. La representacin que le concedi al Liberalismo fue la mitad de los ministerios (seis conservadores y seis liberales), pero dada la forma de escogencia de sus titulares el Partido Liberal desconoci la designacin y seal que quienes integraban el gobierno lo hacan a ttulo personal y tcnico y no en su nombre. Si bien, no hizo formalmente parte del gobierno, mantuvo influencia a la vez que se converta en oposicin. Este es el antecedente clave del esquema gobierno oposicin que cuatro aos ms tarde promovi Virgilio Barco.
7 6 Betancur obtuvo, el 30 de mayo de 1982, 3.189.278 votos del total de 6.840.392. Vale la pena resaltar que en esa eleccin particip como candidato Gerardo Molina respaldado por las fuerzas polticas de izquierda. Molina alcanz 82.858 votos. 7 7 El Nuevo Liberalismo lo fund el senador Luis Carlos Galn el 30 de noviembre de 1979. En Villa de Leyva (mayo de 1981) se elabor el documento programtico del movimiento, que se present en el Capitolio Nacional ante delegados de todo el pas el 2 de junio siguiente.
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La declaratoria de oposicin al gobierno impulsada por Lpez se estrell con varios obstculos. Para congresistas influyentes como Ramiro Andrade hacerle oposicin a Betancur es totalmente precipitado y para el primer Vicepresidente del Senado, Fabio Lozano Simonelli, pensar que la oposicin por la oposicin va a salvar el partido es pueril. En las declaraciones de Lozano se reconoce que la iniciativa estaba interferida por la dependencia clientelista de los parlamentarios: el intento de lanzar a su propio grupo a la oposicin fracas por completo, porque ellos tienen una gran capacidad de conexidades burocrticas con el gobierno78 . Los sectores del Liberalismo que se resistieron a la oposicin dejaron en entredicho la autoridad del director del Partido, actitud que es una constante de las fuerzas derrotadas en los eventos que se ha pretendido aplicar el esquema gobierno oposicin. En otro aspecto, en el discurso de posesin, el nuevo presidente seala que levanta una bandera blanca de paz y que tiende una mano a los alzados en armas para que se incorporen al ejercicio pleno de sus derechos en el marco amplio de la decisin que tomen las cmaras. Simultneamente, que adelantaba esfuerzos para conseguir la negociacin poltica con los alzados en armas y enfrentaba el sabotaje de sectores de ultraderecha, respaldados por grupos paramilitares79, se propuso efectuar una reforma poltica que coincida con las propuestas de la guerrilla y de grupos de oposicin.
78 79 RIVEROS, Ligia. El Liberalismo: Oposicin o no oposicin?. Revista Cromos No. 3398. Bogot D.C., 1 de marzo de 1983. Pg, 33. MEDINA GALLEGO, Carlos. Autodefensas, Paramilitares y Narcotrfico en Colombia Origen, desarrollo y consolidacin. El caso de Puerto Boyac. Ed. Documentos Periodisticos. Bogot D.C., 1990. Desde principios de los aos ochenta surgi la organizacin Muerte a Secuestradores MAS. En principio persigui a los integrantes de los grupos subversivos, posteriormente a lderes polticos de izquierda. Su origen est en grupos de narcotraficantes relacionados con el Cartel de Medelln. La Procuradura General de la Nacin estableci en un informe publicado en febrero de 1983 la vinculacin de militares y policas.
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1. Reforma poltica El gobierno aceptaba que el sistema poltico adoleca de graves fallas y que era urgente su ampliacin, si se quera la desmovilizacin de los grupos armados y su agregacin a la poltica democrtica. Era un cambio profundo en la forma que el Estado colombiano asuma el conflicto interno y la democracia. Los dos intentos de reforma constitucional de los gobiernos de Lpez y Turbay, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no tenan los alcances que Betancur anunciaba al comenzar su gobierno. La apertura democrtica era compartida por organizaciones de oposicin como el Partido Comunista que, a travs de una carta suscrita por su Secretario General, Gilberto Viera, el 2 de septiembre de 1982, afirm que deba concretarse en la reforma del monopolio bipartidista, suprimiendo su incidencia en la Organizacin Electoral y la Rama Jurisdiccional, la reforma del artculo 120, la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, entre otras iniciativas80 . La reforma poltica era compartida como una necesidad inaplazable por las diferentes fuerzas, pero no careca de resistencia entre los grupos ms tradicionales del Liberalismo y el Conservatismo. Las garantas para la oposicin poltica eran un reclamo permanente de la izquierda y de sectores acadmicos. El nuevo gobierno, se aproximaba al tema desde la perspectiva de proponer un estatuto claro y completo de los derechos, los medios, las obligaciones y las responsabilidades que tendra la oposicin dentro del Estado de Derecho81 , adems de institucionalizar los partidos polticos, levantar el estado de sitio y observar las libertades y garantas propias del Estado de Derecho consagrado en la Constitucin. Para algunos, la situacin de la oposicin en el momento que Betancur asumi el gobierno alcanzaba la mxima gravedad y tendra garantas con la sola aplicacin de las mencionadas normas constitucionales y la abolicin de aquellas que promovan el bipartidismo. Un ejemplo de esa percepcin, se encuentra en la respuesta que el Partido Comunista le brind a la invitacin del Presidente para participar en una cumbre poltica que examinara la poltica de paz: la abolicin de los remanentes del bipartidismo paritario dara cabida al libre juego de las fuerzas y movimientos polticos, as como el surgimiento de nuevos partidos, lo que hara innecesaria la reglamentacin oficial del ejercicio del derecho de la oposicin82 . Es posible que la intensidad del atosigamiento a que se someta la oposicin fuera de tal magnitud, que en su concepto el restablecimiento de la competencia poltica y la
8 0 VEIRA, Gilberto. Carta de la Direccin del Partido Comunista Colombiano al Presidente Betancur. En: VILLARRAGA SARMIENTO, lvaro. Compilador. Proceso de Paz en Colombia 1982 1994. Ed. Presidencia de la Repblica. Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Bogot D.C., Pg. 32. 8 1 Carta a los directorios polticos del Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia, sobre la apertura democrtica. Cita de CHERNICK, Marc. Op. Cit. Pg. 309. 8 2 Ibidem. Propuesta del Partido Comunista Colombiano a la cumbre Poltica. Septiembre 23 de 1982. Pg. 74.
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desmilitarizacin del pas, incluido el desmantelamiento de los grupos paramilitares, bastaba para sentir que podan ejercer plenamente el derecho a la oposicin, sin necesidad de un estatuto que la rodeara de garantas. La apertura democrtica, en principio ambiciosa83 , se redujo principalmente a la expedicin de la ley 58 de 1985 por la cual se dicta el estatuto bsico de los partidos polticos y se provee la financiacin parcial de las campaas electorales, el decreto 2241 de 1986 que adopta el Cdigo Electoral y a la aprobacin del Acto Legislativo 01 de 1986 que consagr la eleccin popular de alcaldes. Quedaron entre el tintero las garantas para la oposicin, la reforma del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin o su eliminacin, el apoyo econmico por parte del Estado a las campaas al Congreso y a la Presidencia de la Repblica, el desmonte de los rezagos del Frente Nacional en la Organizacin Electoral y la Rama Judicial y la creacin de una rigurosa carrera administrativa que eliminara la influencia clientelista del bipartidismo. 1.1. Estatuto bsico de los partidos polticos El reconocimiento constitucional de los partidos polticos se efecto hasta el plebiscito del 1 de diciembre de 1957, pero la reglamentacin de su actividad y funcionamiento tuvo siempre gran rechazo por ser considerada como una intervencin indebida del Estado. El trmite de la regulacin dura aproximadamente 26 aos y comienza en 1959 con el proyecto No. 312 por el cual se establece el ordenamiento legal de los partidos y se desarrollan los artculos 2 y 4 de la reforma constitucional plebiscitaria del 1 de diciembre de 1957, propuesto por los representantes a la Cmara Edmundo Lpez Gmez, Rafael Vergara, Jaime Angulo Bossa y Marino Rengifo. El representante a la cmara Enrique Pardo Parra, en 1962, presenta con el mismo ttulo el proyecto de ley No. 71 que tambin es archivado. En los aos 1974, 1977, 1978, 1981 y 1982 se proponen, sin fortuna, proyectos en la Cmara de Representantes y en el Senado de la Repblica84 . Finalmente, el Congreso expide la ley 58 de 1958 que es el primer estatuto de los partidos polticos en Colombia85 .
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La reforma poltica comprenda: modernizacin de la Registraduria, financiacin de las campaas electorales, carrera administrativa, estatuto de la oposicin, derecho a la informacin, deberes y responsabilidades del Estado y de la administracin pblica, descentralizacin administrativa, fortalecimiento de las administraciones departamentales y gobiernos locales, administracin de la justicia y legalizacin de los partidos polticos. Proyecto de ley No. 61 de 1974, Senado, Ministro Cornelio Reyes y Senador Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 18 de 1977, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 76 de 1978, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 1 de 1981, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 36 de 1981, Senado, Rodrigo Lara Bonilla y Carlos Augusto Noriega. Proyecto de ley No. 49 de 1981, Cmara, Gustavo Wilches Bautista. Proyecto de ley No. 41 de 1982, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 78 de 1982, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 21 de 1983, Ministro de Gobierno Rodrigo Escobar Navia, Ministra de Hacienda (e) Flor ngela Gmez de Arango y Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramrez. La ley se demand ante la Corte Suprema de Justicia e impugn a travs del proyecto de ley No. 77 de 1985 que busc derogarla. En 1988 y 1990 sectores parlamentarios insistieron en la misma pretensin.
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El estatuto signific un primer paso en la institucionalizacin de los partidos polticos y la sujecin, en condiciones de igualdad, a reglas bsicas para su funcionamiento en materia de organizacin, financiacin, acceso a los medios de comunicacin y publicidad poltica. Entre las innovaciones de la ley estn: a. Reconoce el derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos polticos y la obligacin de las autoridades de reconocer y garantizar ese derecho. b. Los partidos se rigen por sus propios estatutos y por la ley de los partidos. Estn sometidos a la Constitucin y la ley. c. Los partidos deben cumplir con los principios de libertad de afiliacin y participacin de sus miembros en las decisiones ideolgicas, en la seleccin de candidatos y directivas. Los afiliados al partido tienen el derecho de fiscalizar su gestin y la de sus dirigentes86 d. Los estatutos de los partidos deben contener los principios polticos que los inspiran y cnones sobre su organizacin nacional y territorial. e. Se exige a los partidos personera jurdica, la que es otorgada por la Corte Electoral. Su existencia se prueba con no menos de 10.000 firmas o igual nmero de votos en las elecciones. f. Las autoridades de los partidos, las reformas estatutarias, las declaraciones programticas y los libros de contabilidad deben registrarse ante la Corte Electoral. g. Las disidencias de los partidos pueden tener personera jurdica siempre y cuando se hayan separado y conformado como organizaciones distintas. Su reincorporacin al partido de origen acarrea la prdida de personera. h. Publicidad de los balances de ingresos y gastos que deben presentar a la Corte Electoral los partidos y de los informes sobre la financiacin de las campaas presidenciales. Lmites a las donaciones que hagan personas naturales y jurdicas a los partidos y sus candidatos. Topes a la financiacin de las campaas a la Presidencia y al Congreso. i. Acceso gratuito de los partidos a los espacios de los medios de comunicacin del Estado. Lmite a la publicidad electoral y franquicia postal para los partidos. j. Los partidos son propietarios del nombre y del smbolo registrados ante la Corte Electoral. k. Normas sobre publicidad de las encuestas electorales. l. Se conceden facultades a la Corte Electoral para sancionar a los partidos que violen la ley 58 de 1985. 1.2. Eleccin popular de alcaldes La eleccin popular de alcaldes fue la ms importante reforma de la Constitucin en trminos de ampliacin de la democracia, desde los aos cincuen-
8 6 En ese aspecto, la ley 58 de 1985 era sustancialmente ms avanzada que la ley 130 de 1994. Debe advertirse que entre las dos leyes intermedia la nueva Constitucin que prohbe que la ley intervenga en la vida interna de los partidos polticos.
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ta, cuando se consagr el sufragio universal otorgando el derecho de voto a la mujer. La modificacin constitucional alteraba profundamente las reglas en que se daba el juego poltico e implicaba una verdadera apertura, lo que gener trabas para su aprobacin. Las alcaldas eran campo de aplicacin de la regla que ordenaba dar participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario que siguiera al del Presidente de la Repblica, por tanto, eran la base de la pirmide del poder de los partidos tradicionales y de su predominio en las comunidades. Arrojar esa prerrogativa a manos de los ciudadanos no dejaba de inquietar a la clase poltica, que prevea un paulatino proceso de prdida de poder. A pesar de esto, la administracin conservadora con el liderazgo del liberal Jaime Castro, quien entonces se desempaaba como Ministro de Gobierno, pudo conseguir las mayoras requeridas para tramitar exitosamente el acto legislativo 01 de 1986. La reforma constitucional determin los siguientes aspectos: a. b. c. d. e. f. g. h. i. El alcalde es el jefe de la administracin municipal. El perodo de los alcaldes es de 2 aos. Prohibicin de reeleccin inmediata de alcaldes. No se puede ser elegido a una corporacin pblica y simultneamente alcalde. Los congresistas no pueden ser elegidos alcaldes durante la primera mitad de su perodo constitucional. Facultad del presidente y los gobernadores para suspender a los alcaldes. La ley fijar el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes. La primera eleccin popular de alcaldes debe efectuarse en 1988. Consultas Populares para decidir asuntos municipales
Esta ltima figura anticipa el perfil de las reformas constitucionales de 1991. Por primera vez, se insinan mecanismos de participacin que favorecen un mayor involucramiento de los ciudadanos en la solucin de los problemas locales. La escogencia por voto directo de los alcaldes y la posibilidad de que los ciudadanos decidan por medio de las consultas populares, buscan relegitimar el Estado, ante una sociedad cada vez ms aptica a la poltica y a los partidos. Betancur plante la participacin poltica desde la base de la organizacin del Estado, propiciando las condiciones para que expresiones marginadas de los partidos tradicionales ocuparan un papel protagnico en la conduccin de los destinos colectivos de su entorno inmediato. La reforma tiene otro alcance adicional. No se queda solamente en la apertura como sinnimo de mayor oportunidad para hacer parte de la poltica. El efecto ms importante, que an est produciendo consecuencias en el sistema democrtico, consiste en promover el surgimiento de organizaciones polticas ajenas a los canales tradicionales de expresin, autnomas, crticas y ms vinculadas a la sociedad. Son los nuevos movimientos polticos regionales, en principio tmi-
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dos, pues al fin y al cabo, la primera generacin que enfrent de forma activa la eleccin de 1988 creci en el Frente Nacional y mantena estrechas relaciones con los partidos. A medida que las elecciones de alcaldes se sucedan, irrumpieron voces independientes y a veces contestarias, pero que tenan la virtud de no contar con el desgaste acumulado en aos de bipartidismo municipal. La reforma facilit un acercamiento del Estado a los ciudadanos y la construccin de un ambiente ms apropiado para la conformacin de partidos y movimientos polticos alternativos con representacin en las corporaciones pblicas, requisito indispensable para la ruptura del orden post frentenacionalista que mantena la preferencia por las colectividades tradicionales y ahogaba la existencia de una efectiva oposicin poltica parlamentaria. Los alcances de la reforma se vieron afectados por el narcotrfico. Las mafias contaminaron la eleccin popular de alcaldes y ms tarde la de gobernadores, empleando las reformas como caballo de Troya para garantizar y legalizar parcialmente su poder de facto. Los carteles de la droga, la guerrilla y los paramilitares viciaron las reformas y frustraron el propsito de profundizar la democracia. La eleccin directa de las autoridades locales, que en algunas partes como Bogot, Barranquilla, Cali, Sogamoso, la Dorada, Ccuta, Medelln sirvi para el surgimiento de nuevas alternativas polticas, en otras, especialmente en las zonas rurales, es el medio para que la ilegalidad capture el Estado. 2. Unin patritica: Crnica de un exterminio anunciado El ambiente poltico al comienzo del gobierno era altamente positivo. Esa circunstancia se reflej en la popularidad del Presidente que le sirvi de escudo frente a sectores del ejrcito y del establecimiento, que se oponan a la modificacin de la poltica de su antecesor y calificaban como derrota del Estado las negociaciones con los grupos subversivos. El respaldo ciudadano, tanto al proceso de paz cmo a las reformas, creca con anuncios como el de Jaime Bateman al afirmar: nosotros queremos al M19 como un partido poltico dentro de la legalidad87 . Para adelantar el proceso el gobierno cre una Comisin de Paz88 y convoc un gran dilogo nacional, alrededor de temas ligados con la reforma de la Constitucin y el Estado. La metodologa adoptada fue la creacin de cuatro subcomisiones en las que tenan asiento civiles, generales retirados, representantes del clero y de los partidos Liberal, Conservador y Comunista, este ltimo era la nica representacin de izquierda en la instancia negociadora. Su actividad, con el tiempo, fue restando dinamismo a medida que el proceso de paz perda el respaldo de la clase poltica y sectores militares ejercan presin sobre el gobierno y las guerrillas para romper los dilogos. Pero esas
8 7 BATEMAN CAYN, Jaime. Apartes de la carta dirigida al Presidente Betancur. VILLARRAGA SARMIENTO, lvaro. Compilador. Op. Cit.. Pg. 38. 8 8 El Decreto 2711 de septiembre 19 de 1982 integro una Comisin de Paz con 40 miembros presidida por el expresidente Carlos Lleras Restrepo.
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dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera aprobar del Congreso la ley 35 de 1982, la cual conceda una amnista que a diferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y responda a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmente el M19 y las FARC89 . Con la amnista se busc allanar el camino para que la oposicin armada se convirtiera en oposicin democrtica, previa realizacin de reformas como la institucionalizacin de los partidos polticos, la adopcin de un estatuto de oposicin, un rgimen de financiacin de campaas, el impulso a la descentralizacin y la eleccin popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzo democratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempo para que el gobierno se diera cuenta que no exista voluntad de renunciar a las armas, como insinu el M19 antes de la amnista, aunque debe precisarse que ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pblica, que la amnista no era la paz90 . En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar la lucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno, que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo terminaron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, en noviembre de ese ao. A pesar del desgaste natural que signific para el gobierno el proceso, consigui suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejrcito de Liberacin Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimiento de Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de Virgilio Barco nicamente permanecan las negociaciones con las FARC, que se iniciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con la Comisin de Paz, despus de que indicara al gobierno su inters por adelantar conversaciones con el fin de llegar a acuerdos91 . Ese primer contacto permiti adelantar dilogos conducentes al Acuerdo de la Uribe92 suscrito
89 Carta de las FARC EP al Presidente Betancur. Posicin en torno a los temas de la paz y la amnista. En cuanto a la amnista que pueda acercarnos un clima de paz consideramos que debe ser amplia y sin condiciones, sin requisitos previos, que cobije a presos, perseguidos polticos y alzados en armas. El beneficio de la amnista debe abarcar todos los delitos conexos a rebelin, sedicin y asonada, aclarando desde luego lo relacionado con los delitos calificados por el gobierno como atroces a fin de que no haya dobles intenciones. Octubre 13 de 1982. VILLARRAGA SARMIENTO, lvaro. Compilador. Op. Cit.. Pg. 110. De hecho las FARC en su Sptima Conferencia en 1982 acordaron trabajar en la creacin de un ejrcito revolucionario, con lo cual ratificaban su voluntad de acceder al poder a travs de las armas. Esa estrategia avanz paralelamente a los dilogos con el gobierno Betancur y se profundiz en el Pleno de la Organizacin realizado en 1985 en donde se propone desplegar frentes en la mayor parte del territorio nacional, crear focos de levantamientos en las ciudades y un gobierno provisional. Para esa fecha, pareca que estas determinaciones dejaban en claro que las FARC no estaban seriamente comprometidas con una salida poltica al conflicto. Ibidem. Entrevista a Jacobo Arenas. Septiembre 23 de 1982. Pg. 83 y carta de las FARC EP al Presidente Betancur de 24 de septiembre de 1982. Pg. 91. ARENAS, Jacobo. Cese al Fuego. Una historia poltica de las FARC. Ed. Oveja Negra. Bogot D.C., 1987. Pg. 63 68.
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el 28 de marzo de 1984, en el que el grupo guerrillero conden el secuestro, la extorsin y el terrorismo y se comprometi a un cese al fuego de todos sus frentes, a partir del 28 de mayo del mismo ao. La tregua se mantuvo hasta junio de 1987, cuando una emboscada de las FARC a una patrulla en Puerto Rico (Meta) produjo 26 militares muertos, lo que hizo que la administracin Barco la declarara rota93 . En el documento de marzo de 1984 las FARC sealaron su voluntad de convertirse en un movimiento poltico legal94, para lo cual era necesario que la Comisin Nacional de Verificacin del cese al fuego certificara que por lo menos durante un ao no se haban registrado enfrentamientos armados. Fue un perodo de acusaciones mutuas entre el ejrcito y la guerrilla de incumplir el cese pactado y de presiones al gobierno para acabar el proceso. El ejecutivo ratific al suscribir el Acuerdo, entre otras medidas, la voluntad de trabajar en la modernizacin de las instituciones polticas, impulsar los proyectos de reforma poltica y electoral, la eleccin democrtica de los alcaldes municipales, garantas a la oposicin, acceso adecuado a los medios masivos de comunicacin para las fuerzas polticas y mejoramiento de la administracin pblica y de justicia. A diferencia del M19, las FARC mantuvieron el proceso y desarrollaron una estrategia de organizacin popular fundando la Unin Patritica UP. Esa participacin poltica se dio en el marco de negociaciones que no exigan la entrega de armas, lo que gener fuertes crticas en diversos sectores de opinin y en crculos del poder tradicional, llegando a hablarse de la existencia de un proselitismo armado. La decisin de convertirse en la plataforma de lanzamiento de un movimiento poltico nacional, propugnaba por encabezar la lucha de las masas populares95 junto a otras expresiones de izquierda. De igual manera, obedeca a la lectura que tena las FARC de la coyuntura frente a su proyecto insurreccional. Para el grupo guerrillero, al cumplirse el gobierno Turbay, existan en Colombia los elementos primarios de una situacin revolucionaria y el proceso de paz serva para que en ese contexto el pas conociera sus planteamientos. La iniciativa poltica de participar en las elecciones responda a la concepcin de lucha de la guerrilla. Arenas lo relata en su libro de la siguiente forma: La esencia de nuestra tctica poltica es la combinacin de todas las formas de lucha de masas. En las campaas electorales y en las elecciones participan masas de millones de personas. Y no participan de cualquier manera sino en la accin poltica. Esto convierte las campaas electorales en
9 3 ECHANDA, Camilo. El Conflicto armado y las manifestaciones de violencia en las regiones de Colombia. Ed. Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Bogot D. C., 1999. Pg. 47. 9 4 La plataforma programtica del movimiento poltico nacional que se propona integrar las FARC como resultado del proceso de paz fue expuesta en una carta abierta al Congreso el 20 de julio de 1984. 9 5 ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pg. 11.
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una forma de lucha de masas de gran importancia, no solamente porque en ella participan millones de personas, sino porque cualifican la accin de masas en una confrontacin poltica en que se ponen en uso, no solo los grandes medios de comunicacin social, sino la reunin, el mitin, la concentracin, la movilizacin, la conversacin, el comentario familiar, entre amigos y compaeros de trabajo, en pocas palabras entre la gente que habla y oye. Pero todava es ms importante que a travs de las campaas electorales llevemos nuestras concepciones revolucionarias a las masas del pueblo quien es, el que al fin y al cabo, tendr que definir la confrontacin por el cambio, cuando rompa las cadenas que lo atan a la ideologa burguesa96 . La tregua pactada con las FARC permiti fundar la Unin Patritica cuya columna vertebral era el antiguo Partido Comunista Colombiano, lo que no obsta, para que la nueva organizacin se constituya como la tercera fuerza poltica en el pas, con carcter de oposicin y en la que sus fundadores aspiran representar a los ciudadanos y movimientos sociales que rechazan la hegemona bipartidista 97 . La Unin Patritica se define en sus estatutos98 como un movimiento amplio de convergencia democrtica que busca la realizacin de reformas polticas, econmicas y sociales, orientadas a la consecucin de la paz. Los das 14, 15 y 16 de noviembre de 1985 realiza en Bogot D.C. su primer congreso, en el que aprueba su programa poltico, reconocindose como frente amplio, en el cual tiene cabida todos los sectores sociales, partidos polticos, organizaciones gremiales, etc., interesados en impulsar el proceso de apertura democrtica y defender la soberana e independencia de la nacin 99 . Su propuesta programtica es coherente con las demandas expresadas en la plataforma poltica de las FARC100 y enfatizaba en los siguientes temas: a. Eliminacin del monopolio bipartidista. Supresin del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin que ha impedido en la prctica la presencia de una oposicin legal y con garantas. Implementacin del sistema de
ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pg. 132 133. Aspectos principales del informe central al pleno amplio del Estado Mayor Central de las FARC. Octubre 6 20 de 1983. Montaas de Colombia. 9 7 GALLN GIRALDO, Gustavo. Op. Cit. Pg. 160. Jos Arizala miembro del Partido Comunista, seala sobre el origen de la Unin Patritica: La idea lanzada por las FARC cay en tierra abonada. Pronto recibi las primeras adhesiones: el Movimiento de Autodefensa Obrera (ADO), el Partido Comunista Colombiano, directorios y dirigentes polticos de provincia, personalidades democrticas y numerosas organizaciones sociales, como sindicatos, ligas campesinas, asociaciones cvicas y comunales, etc. mostrando uno de los rasgos originales de la UP, la amalgama de las organizaciones polticas y gremiales. 9 8 DE LA CALLE LOMBANA, Humberto. El Rgimen Legal de los Partidos y Movimientos Polticos en Colombia. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogot D.C., 1992, Pg. 480. 9 9 Ibidem. Pg. 484. 100 ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pg. 9 14. Memorando del Estado Mayor Central de las FARC EP, a la plenaria de la Comisin Nacional de Verificacin de cese al fuego, tregua y paz. Manuel Marulanda Vlez, Jacobo Arenas, Jaime Guaraca, Ral Reyes, Alfonso Cano. Octubre 7 de 1984. La Uribe (Meta). 96
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cuociente electoral para beneficiar la representacin de las minoras polticas y reforma a la organizacin electoral para sustraerla de la influencia bipartidista. Levantamiento del estado de sitio, rechazo a la violacin de los derechos humanos, torturas y desapariciones por parte de la fuerza pblica, grupos paramilitares y terroristas. Reforma de la polica y subordinacin de la fuerza pblica al poder civil. Exclusin de los requisitos que exigen parcialidad poltica para la integracin de la Rama Judicial y las altas cortes. Soberana popular: plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Eleccin popular de alcaldes, gobernadores, procurador y contralor. Convocatoria de una Asamblea Popular Constituyente. Reactivacin de la economa, alza de salarios, congelacin del costo de la canasta familiar, planes de empleo, proteccin de la produccin nacional, derogatoria del IVA, aumento de impuestos a terratenientes y monopolios, nacionalizacin de los recursos naturales, de la banca y los monopolios, declaratoria de la deuda externa como socialmente impagable, negativa a los planes de ajuste estructural, reforma agraria y urbana, etc
Con esos planteamientos la UP pretendi recoger la creciente inconformidad respecto a los partidos tradicionales y convertirse en un espacio pluralista del que pudieran hacer parte integrantes de esos mismos partidos y sectores sociales, sin renunciar a su afiliacin partidista, sus convicciones ideolgicas y religiosas. Este propsito se pudo concretar parcialmente en las coaliciones con sectores liberales que realizaron en diferentes regiones del pas, pero encontr serias dificultades debido a la fuerte preeminencia del Partido Comunista. Vale la pena destacar el carcter participativo de su modelo de organizacin en lo relacionado con la conformacin de sus instancias de decisin, que se originaban en el voto directo de los militantes en las veredas y barrios. Tambin, se debe resaltar el esfuerzo por conquistar una amplia militancia, la intensa actividad de organizacin en los sectores populares, la masiva afiliacin de ciudadanos101 y la participacin en movilizaciones campesinas. Otros aspectos que diferenciaban a la UP de los partidos tradicionales, eran la forma institucional y pretendidamente democrtica con que se designaban los candidatos a cargos de eleccin popular 102 y la aceptacin por parte de la bancada parlamentaria de las directrices que dictaba la Coordinadora Nacional del movimiento. En la Unin Patritica estaba claro que la representacin popular de los parlamentarios la deban al partido, por lo cual no les era
101 Antes de obtener su personera jurdica el 20 de agosto de 1986 la UP alcanzaba el nmero de 190.269 inscritos. Dato tomado de la Resolucin No. 37 del 20 de agosto de 1986 expedida por el Consejo Nacional Electoral. 102 La escogencia de candidatos se efectuaba democrticamente en las asambleas de la respectiva circunscripcin.
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dable actuar a su libre albedro en el Congreso. El modelo de organizacin y de conducta poltica se replicaba hasta los municipios. Jacobo Arenas, el mximo idelogo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y quien lanz la propuesta que concluy con la creacin de la Unin Patritica, la present como un paso adelante en la pacificacin del pas, aun cuando existen versiones que sealan que se trataba de la aplicacin de la vieja consigna comunista de combinacin de todas las formas de lucha, tal y como se describi anteriormente. Esa interpretacin, apunta a subrayar que las FARC tenan un doble juego: por un lado, su fortalecimiento militar y mayor cobertura geogrfica y por otro, el crecimiento poltico de su organizacin con la actividad legal de su partido, lo que produjo dentro de los enemigos del proceso de paz, muchos de los cuales tenan estrechas relaciones con la clase poltica, el narcotrfico y sectores del ejrcito, la decisin de adelantar una guerra sucia en su contra. A medida que la UP se constitua, comenzaron a presentarse mltiples asesinatos de sus dirigentes y lderes populares que no pararon, a pesar que el Presidente Betancur solicit al Procurador investigar las conexiones existentes entre la fuerza pblica y grupos dedicados a desestabilizar el proceso de paz y de su voluntad para desmantelarlos. El paramilitarismo se convirti en el principal obstculo de cualquier empeo por garantizar el xito de la pacificacin. La eliminacin fsica de los dirigentes y miembros de la Unin Patritica se emple para sacarla del juego democrtico. Esta vez, las restricciones para la oposicin no se derivaban de normas constitucionales que impidieran su participacin autnoma y directa en la contienda poltica, tampoco el problema ms grave que enfrentaba estaba relacionado con la limitacin que impona el pargrafo del artculo 120 de la Constitucin. El obstculo principal era el desconocimiento del ms elemental de los derechos: el derecho a la vida y responda a la resistencia de poderosas capas de la sociedad colombiana que vean en la UP una amenaza creciente. Como lo recuerda Pcaut: Su objetivo parece ser ante todo impedir que la UP pueda tomar parte en las elecciones municipales de 1988. La extrema derecha considera en efecto con pnico la idea de que la coalicin comunista pueda conquistar diversas alcaldas103 . La guerra sucia tiene otras dos facetas. Adems de haber sido un instrumento de intereses polticos y econmicos que buscaban beneficiarse asesinando la oposicin, provocando la renuncia de las FARC a la tregua, la terminacin del proceso de paz y el restablecimiento de la utilizacin plena del poder coercitivo del Estado, se ejerci como un elemento central del combate a ese grupo subversivo, sobre la base de confundir los militantes de la Unin Patritica con los de la guerrilla, a pesar de que sus directivos en mltiples oportunidades afirmaron la independencia del movimiento poltico frente a
103 PCAUT, Daniel. Op. Cit. Pg. 402.
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la lucha armada. Al respecto, los lderes de la UP reconocen que hay quienes afirman que las fuerzas represivas consideran que esos dirigentes locales, con arraigo en las masas, constituyen el eslabn real entre la direccin y la base y por lo mismo el soporte de la organizacin poltica; de ah que la reaccin pensaba que matndolos se desvertebrara el Partido Comunista o la UP, o las FARC, puesto que para la extrema derecha estas tres organizaciones son la misma cosa104 . Los encargados de operativizar la guerra sucia fueron grupos paramilitares. Con operaciones de limpieza social, su accin comenz ligada al narcotrfico 105 a principios de la dcada de los ochenta106; posteriormente,
104 DUEAS RUIZ, Oscar Jos. Unin Patritica. Venciendo Dificultades. Ed. Universidad Incca de Colombia. Bogot D.C., 1990. Pg. 8. 105 El General Hernn Hurtado Vallejo, comandante de la IV Brigada, declar que Segn lo que se sabe, el MAS es una organizacin que surgi a raz del secuestro de Martha Nieves Ochoa y con el fin, segn lo manifestaron por la prensa, de proceder contra los secuestradores. El MAS de todas maneras es un grupo totalmente ilcito. Tan repudiable como cualquier individu subversivo. Si uno de las FARC secuestra a una persona y uno del MAS lo hace tambin, estn catalogados en la misma forma El MAS es un grupo asesino. A la autoridad no puede reemplazarla nadie en absoluto. En este caso particular tiene caractersticas muy graves porque el MAS es mafia y la mafia es asesina. RIVEROS, Ligia. Secuestros, asesinatos, cocana, MAS y trfico de armas.Revista Cromos. 16 de marzo de 1982. Pg. 26. 106 El caso del Magdalena Medio ha sido estudiado por diversos autores que lo resaltan como punto de partida del paramilitarismo. A comienzos de los aos ochenta la situacin de violencia en esa regin del pas era crtica. Una crnica aparecida en el diario El Tiempo relata el estado de zozobra a que se sometan los ciudadanos en Puerto Berrio y la guerra entre paramilitares y guerrilleros. Lo cierto es que durante los siete meses y medio trascurridos de este ao, en el permetro urbano y rural de Puerto Berro se han producido ms de 150 asesinatos. Exactamente, entre el 27 de julio y el 14 de agosto, o sea en solo 13 das, fueron sepultadas 28 personas en Puerto Berro. Y 19 eran cadveres recogidos dentro del permetro urbano de este municipio antioqueo. Once de estos muertos fueron sepultados sin identificar. Aparecen all en el cementerio con la inscripcin N.N. en sus lpidas. Algunos eran hombres del pueblo y de la regin, pero nadie se atrevi a ir hasta el anfiteatro del cementerio para identificarlos. En la puerta del campo santo permaneci durante varios das un aviso que deca: Los sapos tambin mueren, y por ello las gentes prefirieron que se empezaran a descomponer y que despus lo sepultara el municipio, antes que ir a jugarse all la vida. Igualmente prcticamente nadie asisti al velorio de los otros cadveres, pues ya en Puerto Berro y en Magdalena Medio es bien sabido que quien asista a un velorio o aun entierro puede morir al da siguiente. Si uno llora o da muestras de pesar, lo matan el mismo da, afirma una mujer. DEL CONCEJO AL SOTANO. Aunque este enviado especial no lo pudo confirmar, se sabe que en Puerto Berro el ltimo concejal comunista, un hombre de ms de 60 aos, en alguna casa del pueblo cav un stano y all se escondi. Es difcil creer que en el calor de Puerto Berro alguien pueda permanecer en un stano tantos das, pero aseguran que esto es cierto. Ojala maana hombres armados no levanten todos los pisos de las casas en busca de este hombre. A los otros, los mataron. El actual presidente del Concejo, el liberal Luis Caro, narra como en enero mataron a Fernando Vlez y poco despus a Jaime Nevado y Otilia Serna, y el 14 de mayo a Luis ngel Acevedo, as uno a uno fue eliminada la oposicin. Todos fueron asesinados en las calles del pueblo, la mayora a pleno da y los pistoleros se alejaron tranquilos. Pero de igual manera en diciembre fueron muertos a la vista de todos, en el centro del pueblo, los destacados ganaderos Luis Fernando y Emilio Salazar. Fueron abaleados cuando estaban en un caf. El pueblo afirma que los mataron hombres de la guerrilla, de la misma manera que aceptan que la bancada izquierdista y decenas de campesinos ms han sido asesinados por sicarios del MAS. Estos dos ejemplos demuestran que en Puerto Berro y en todo el Magdalena Medio est casada una guerra entre guerrilla y los izquierdistas y todo el aparato del Estado con los ganaderos incluidos y que en el centro, como siempre, estn los campesinos quienes han puesto los muertos en toda la historia de Colombia.
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la violencia se dirigi contra lderes sociales y polticos sospechosos de tener relaciones con organizaciones subversivas, hasta llegar a todos los que pensaban distinto. De esa manera, sindicalistas, lderes polticos y campesinos, profesores universitarios, jueces y funcionarios pblicos fueron ultimados. El poder de esos grupos, muchos de los cuales eran originariamente dominados por sectores de la fuerza pblica107 , se desboc hasta enfrentarse con el propio Estado 108 . De acuerdo al informe dado a conocer por la Procuradura General de la Nacin en 1983, los paramilitares operaban en coordinacin con miembros del ejrcito 109 . En este escenario la UP se convierte en el objetivo paramilitar110 . En 1990 el entonces presidente de la agrupacin Oscar Jos Dueas Ruiz afirma que son cerca de mil cien los integrantes la organizacin asesinados en la absolu-
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LOS DESCONOCIDOS. Se podra afirmar que a lo largo y ancho del Magdalena Medio ya no existe un activista de izquierda que acte pblicamente. Los que se salvaron huyeron. Pero la matanza no se detuvo. Cuando acabaron con los izquierdistas las bandas armadas comenzaron a matar ladrones de ganado, de gallinas, asaltantes de caminos y finalmente, eliminaron homosexuales.Vernica y Hernando Libora fueron las vctimas acribilladas el martes de la semana pasada en Puerto Berro. En realidad, el frenes de limpieza llega a tal punto, que en Puerto Berro asesinan a todo forastero o a quien tenga cualquier antecedente poltico o judicial, es decir si alguien alguna vez rob o fue de izquierda, es hombre muerto. SANTAMARIA, Germn. PUERTO BERRO: MIEDO Y TERROR. El Tiempo. Lunes 22 de agosto de 1983. MEDINA GALLEGO, Carlos. Op. Cit. El Procurador General de la Nacin Carlos Jimnez Gmez, a cuyo cargo estuvo la investigacin del MAS, no tuvo la menor duda del origen y finalidad de los grupos paramilitares. Afirm al respecto: El MAS fue un movimiento autnticamente paramilitar, las intenciones de desmentir esta verdad han fracasado ante la opinin pblica de las ciudades, que ha ido siguiendo el paso a la lucha guerrillera y antiguerrillera Se estaba extendiendo la viciosa costumbre de que los militares se apoyaran en gentes privadas para llevar a cabo sus labores de contrainsurgencia, supliendo as su capacidad de accin que les negaban, no solo sus propias limitaciones de todo orden, sino la complejidad de una lucha ardua.. La Procuradura calific dicha colaboracin como no Institucional porque vio en ella una manifestacin de comportamientos individuales desviados por contagio sobre el terreno, dentro de un territorio aquejado en todas partes de males agudos de idntica naturaleza. Pero ello no le quita al fenmeno su expresin de paramilitarismo, gentes de uniformes, oficiales, suboficiales, soldados, policas andaban coordinando e impulsando este tipo de operativos. Es ms, los movimientos paramilitares no han cesado, siguen existiendo en distintas regiones y lugares del pas, el Magdalena Medio, especialmente se trata pura y simplemente de agentes oficiales que se desbordan frente a las tentaciones de multiplicar su capacidad de accin y de aprovechar agentes privados, a quienes empiezan a tomar como guas e informantes, colaboradores y auxiliadores en general y terminan utilizando como brazo oculto para que en plan de sicarios, hagan oficiosamente, lo que oficialmente no pueden hacer. JIMENEZ GMEZ, Carlos. Una Procuradura de Opinin. Informe al Congreso y al Pas. Pg. 116 y 117. Bogot D.C., 1983. Un ejemplo de esa evolucin del paramilitarismo est en la masacre de funcionarios de la administracin de justicia en la Rochela, Santander, en 1989. El Tiempo. 20 de febrero de 1986. La versin del lder paramilitar Carlos Castao ratifica la combinacin del narcotrfico y de esas organizaciones armadas en el exterminio de la UP. Rodrguez Gacha penetraba el aparato militar de la Autodefensa del Magdalena Medio y la guerra de alias el Mexicano contra la UP estaba en su peor momento. Era que Gacha no tena el poder para golpear militarmente a las FARC, y entonces decidi matar a todos los polticos de la Unin Patritica. Ms de la mitad de los muertos del brazo poltico de las FARC, que no son todos los que dicen, apnteselos a
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ta impunidad111 . Los actos de barbarie contra los militantes de la Unin Patritica se multiplicaron en el gobierno de Virgilio Barco y arrojaron, segn cifras del movimiento, dos candidatos presidenciales, cinco congresistas, y diputados, setenta y tres concejales, tres consejeros intendenciales y nueve alcaldes asesinados. Los ataques a los lderes aumentaban al mismo ritmo que el respaldo popular. En efecto, es posible que los resultados obtenidos en las elecciones de 1986 fomentaran la respuesta violenta de la extrema derecha. La UP en su primera incursin electoral consigue elegir catorce congresistas, entre ellos dos excomandantes guerrilleros (Braulio Herrera e Ivn Mrquez) y trescientos veintitrs concejales. Sus resultados no tenan antecedente en las organizaciones de izquierda. El 9 de marzo de ese ao el movimiento obtiene 103.001 votos en listas propias y 157.978 en listas de coalicin para la eleccin del Senado. El resultado tambin es favorable en Cmara: 137.134 votos, para asambleas: 148.767 y concejos: 202.406. Pero el ms importante de todos los respaldos fue el obtenido por Juan Jaime Hernando Pardo Leal como candidato presidencial: 328.752 sufragios. Pardo Leal era un prestigioso abogado, profesor de la Universidad Nacional y el reemplazo de Jacobo Arenas en la candidatura presidencial del movimiento. Para el congreso fundacional de la UP sus impulsores previeron el lanzamiento de la candidatura del jefe guerrillero, pero la toma del Palacio de Justicia por parte del M19 coincidi con el acto y termin por abortar la presencia de Arenas en Bogot. El ambiente de inseguridad y el deterioro del proceso de paz llevaron al retiro de su aspiracin y a que Pardo Leal enfrentara en 1986 a los candidatos de los partidos tradicionales. En las elecciones de mitaca de 1988, en las que se estrena la eleccin popular de alcaldes, la UP elige dieciocho burgomaestres, doscientos cincuenta y seis concejales y nueve diputados. En 1990, perdi cinco curules en el parlamento y cuatro alcaldas, creci en cuatro el nmero de diputados y eligi doscientos diecisiete concejales. Su votacin pareca aumentar: al senado en coalicin con otras fuerzas polticas, entre ellas el Liberalismo, alcanz 307.163 votos, ms el respaldo dado a la lista del Partido Comunista en Cundinamarca que obtuvo 35.274. Los candidatos a la Cmara fueron respaldados por 249.240 ciudadanos. Las estadsticas de ese ao la sealan como la tercera fuerza poltica, an con el ingreso de la Alianza Democrtica M19 a la competencia electoral.
Gonzalo Rodrguez Gacha, alias el Mexicano. Respecto a su participacin directa en los asesinatos Castao narra: Yo por mi cuenta adelantaba una guerra contra la guerrilla urbana y puedo tener responsabilidad en la ejecucin de treinta a cuarenta guerrilleros fuera de combate, escondidos en la Unin Patritica. Distinto al odio cerril de Rodrguez Gacha que atacaba todo lo que fuera comunista, yo para esa poca ya haca la diferencia entre un hombre de izquierda dentro de la UP y uno de las FARC dentro de la Unin Patritica. Los de las FARC fueron los que yo ejecute. MOLINA ARANGUREN, Mauricio. Mi Confesin. Carlos Castao revela sus secretos. Ed. Oveja Negra. Bogot D.C., 2001. Pg. 97 y 98. 111 DUEAS RUIZ, Oscar Jos. Op. Cit.
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A pesar de ser una organizacin probada electoralmente, la UP no pudo participar en los comicios presidenciales de 1990. El asesinato como estrategia en su contra se efectuaba desde septiembre de 1984 en Puerto Boyac112 y se crey que su punto ms alto se cumpla tres aos despus, con el atentado que le costo la vida a Jaime Pardo Leal. Pero la campaa de terror contra los miembros de la organizacin se extendi hasta su desaparicin prcticamente decretada con el homicidio de Bernardo Jaramillo Ossa, que reemplaz a Pardo en la direccin upecista. La respuesta de los miembros de la UP fue acudir a la proteccin del Estado, la denuncia internacional, la movilizacin ciudadana y a intentos de toma pacfica de entidades pblicas, todo para presionar una actitud ms vigorosa del gobierno frente a los grupos paramilitares. Nada de eso funcion. Jaramillo, un hombre carismtico, perteneca a las nuevas generaciones de izquierda. Al igual que la mayora de los dirigentes de la misma lnea poltica, tuvo la oportunidad de estudiar en las escuelas de formacin que en el exterior tena el comunismo, su estada coincidi con el surgimiento de tesis de renovacin como la Perestroika, que recorran algunos de los pases de la cortina de hierro. Inspirado en esas corrientes, plante un debate ideolgico en el interior de la UP y el Partido Comunista, el cual cre divisiones internas y fue explotado a favor de quienes pretendan que esa agrupacin tuviera menos influencia en la direccin de la convergencia que propona el movimiento. Sin duda, adems de las dificultades de la persecucin, un elemento que llev al fracaso de la Unin Patritica, fueron las crisis internas. Con la muerte de Jaramillo Ossa sobreviene la renuncia a la Direccin Nacional de la UP de importantes dirigentes como Diego Montaa Cuellar y Angelino Garzn, quienes se suman a la Alianza Democrtica convocada por los exguerrilleros del Movimiento 19 de Abril y dan una fuerte estocada a lo que quedaba de la organizacin. Los integrantes de la UP observaron, desde la reintegracin a la vida civil del M19, la posibilidad de construir un frente de accin poltica comn que nunca pudo concretarse113 ; por el contrario, el vertiginoso ascenso de los excombatientes fue un factor definitivo en las derrotas electorales que se avecinaron. Se pueden aventurar dos explicaciones a esa actitud del M19: por una parte, el movimiento naciente deba estar preocupado por evitar el exterminio causado por la extrema derecha y
112 Ibidem. Pg. 20 113 Ibidem. Pg. 69. Oscar Dueas seala frente al intento de unidad con el M19: Das antes de la muerte de Bernardo Jaramillo, la UP haba considerado importante que l se reuniera con Pizarro Len Gmez para ver si haba unos puntos de contacto entre el M-19 y la UP. El informe rendido por Jaramillo a la Direccin Nacional de nuestro Movimiento indic que Pizarro le haba exigido tres condiciones para que pudiera haber cualquier entendimiento: el retiro de la candidatura presidencial de Bernardo Jaramillo y el apoyo a Carlos Pizarro; la exclusin del Partido Comunista de cualquier posible unidad y que se formularan crticas al movimiento insurgente colombiano. Jaramillo no acept las condiciones.
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el cual se asociaba con la vinculacin que se adjudicaba a la UP con las FARC, pero al mismo tiempo, el primer competidor a vencer era la propia Unin Patritica, por entonces la fuerza poltica que segua en importancia a los partidos tradicionales. El panorama se oscurece ms para la UP en el agitado proceso poltico que vive el pas entre 1990 y 1991. Se declara como partido poltico de oposicin ante la coalicin gobernante conformada por los partidos tradicionales, la AD M19 y el movimiento de Salvacin Nacional y la poltica de modernizacin y apertura econmica, que no dudan de calificar como neoliberal. El resultado es el marginamiento por parte del gobierno de Cesar Gaviria, an antes de la posesin, a propsito del acuerdo poltico que dio va libre a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. La UP decide oponerse al temario fijado como lmite a la constituyente y pretende integrar una lista de unidad de oposicin. Los resultados el 9 de diciembre de 1991, fecha en la que se eligen los 70 integrantes de la asamblea, no son los mejores: slo elige dos delegatarios y es sobrepasado ampliamente por la nueva tercera fuerza: la AD M19. El movimiento trat de recuperarse en las elecciones al Congreso de 1991, obteniendo 79.753 votos para las elecciones de Senado y 94.393 para las de Cmara de Representantes, que le bastaron para elegir un miembro del senado y tres de la cmara. En 1994 participa en las elecciones como Partido Comunista Colombiano y elige al Senado a Manuel Cepeda Vargas, con 51.032 sufragios. Cepeda es asesinado por paramilitares en los primeros das del mes de agosto del mismo ao y remplazado por Hernn Motta Motta. Para la Cmara el partido obtiene 39.891 votos y no logra ningn escao. La Unin Patritica constituy un esfuerzo importante que debe tenerse en cuenta para reconocer los graves problemas que enfrenta la oposicin poltica en Colombia y la consolidacin de los procesos de paz. Si bien, present contradicciones internas, stas son caractersticas de la lucha poltica y no fueron la razn principal de su fracaso como alternativa al bipartidismo. No se debe titubear, para reconocer que su proyecto poltico se frustr en medio de una ola creciente de asesinatos y amenazas que acabaron con la vida y tranquilidad de cientos de compatriotas, que escogieron a la UP como vehculo para expresar sus demandas ciudadanas. La desaparicin de ese movimiento, lejos de contribuir a la paz del pas, ha servido a los instigadores de la guerra contra las instituciones democrticas para argumentar que el cambio poltico, econmico y social no es posible sin la fuerza de los fusiles. El desafo que tiene la sociedad colombiana es demostrar que las transformaciones operadas a partir de 1990, son un paso importante para que dichas aspiraciones puedan concretarse en democracia y encontrar el camino para que los sectores de oposicin armada puedan participar abiertamente en la poltica nacional.
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D. EL ESQUEMA GOBIERNO OPOSICIN Finalizado el gobierno Betancur, la mayora de los ciudadanos expresaron su apoyo al candidato liberal a la Presidencia de la Repblica Virgilio Barco. Con base en el antecedente del gobierno conservador, relacionado con la interpretacin del pargrafo del artculo 120 y la decisin unilateral de designar los representantes del Liberalismo en el gabinete, se abri campo la idea de que el pas deba realizar un cambio de rgimen poltico, que dejara en el pasado la connivencia burocrtica del Frente Nacional y buscara recuperar la identidad de los partidos, su capacidad de representacin y de agregacin de intereses ciudadanos en programas de gobierno. En ese objetivo, tanto liberales y conservadores, coincidieron formalmente en la necesidad de adoptar lo que se llamo el esquema gobierno-oposicin. El nuevo presidente realiz una campaa marcadamente liberal, en la que anunci que se propona llevar a cabo un gobierno de partido y exhortaba al Conservatismo a adoptar la oposicin. En su programa de gobierno114 reconoca la distancia entre la sociedad civil y el Estado, la negativa percepcin que tenan los ciudadanos de la accin de la administracin pblica frente a la solucin de sus problemas y a sus niveles de transparencia, la incapacidad para garantizar la seguridad y la inexistencia de canales institucionales para expresar la inconformidad, la protesta y las demandas sociales. Desde el punto de vista liberal, todo ello se agravaba con la falta de oposicin de uno de los dos partidos y justificaba un programa de reformas institucionales que le devolviera credibilidad al Estado y posibilitara que las colectividades polticas recobraran la legitimidad prdida, en medio de los pactos de cogobierno.
114 BARCO VARGAS, Virgilio. Hacia una Colombia Nueva. Ed. Oveja Negra. Tercera edicin. Bogot D.C., 1986.
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Entre las iniciativas que anunci en la campaa electoral, adems del esquema gobierno oposicin, estaba el perfeccionamiento del marco legal que regula a los partidos polticos y un estatuto de oposicin que asegurar un rgimen de libertades y facilidades para su ejercicio, a todos los partidos, sectores o movimientos que tengan a bien realizarla115 . Del mismo modo, plante la circunscripcin nacional para facilitar el acceso a las corporaciones pblicas de las minoras, mecanismos de participacin como el referendo y la revocatoria de los alcaldes elegidos popularmente y una reforma constitucional para eliminar el pargrafo del artculo 120, con el fin de retornar plenamente al libre juego democrtico que supone un partido de gobierno y uno o ms de oposicin. En su discurso de posesin ratific lo dicho en las plazas pblicas: Me propongo, porque as lo permite la Constitucin, organizar un gobierno que ejecutar, con espritu nacional, el programa liberal que sirvi de bandera para que el pueblo, libre y democrticamente, me eligiera para gobernarlo en el prximo cuatrienio. La decisin sobre si coopera o no en la ejecucin de esa tarea, como tambin lo contempla la Constitucin, le corresponde al Partido Conservador116 . Para Barco, la nueva relacin entre el gobierno y la oposicin desbordaba el mbito del sistema poltico para ser una estrategia central en la consecucin de la paz. En varias ocasiones seal que la desmovilizacin de la subversin no se alcanzaba con la firma de acuerdos, sino con la realizacin de reformas polticas, econmicas y sociales. Por eso, para el Presidente, el esquema gobierno oposicin demostraba a los grupos guerrilleros que en Colombia se haban creado las condiciones para llegar, a travs de las elecciones, a las posiciones de direccin del Estado. Del mismo modo, probaba que era posible el ejercicio legal de la oposicin y que los grupos guerrilleros podan ser opciones democrticas de poder. La reconciliacin pasaba por crear canales para la protesta democrtica, luchar contra la corrupcin, alcanzar un gobierno ms eficiente, asumir la responsabilidad poltica que tienen los gobiernos y solucionar pacficamente los conflictos, lo que tena relacin directa con la existencia de una fuerte, slida, monoltica y leal oposicin poltica. El respaldo popular a su propuesta de gobierno - programa y la aplastante derrota del Conservatismo ayud a que Barco, nicamente con el propsito de cumplir con la adecuada y equitativa representacin sealada por la Carta, designara unilateralmente a tres ministros conservadores en las carteras de salud, desarrollo econmico y comunicaciones117 . Los nombramientos no se consultaron al Directorio Nacional Conservador, tanto en lo referido
115 Ibidem. Pg. 17. 116 Discurso de posesin del Presidente Virgilio Barco Vargas. Bogot D.C., 7 de agosto de 1986. 117 Los ministros conservadores fueron: Ignacio Vlez Escobar (salud), Mario Caldern Rivera (desarrollo econmico) y William Fadul Vergara (comunicaciones). Los ministros acataron la declaracin del Partido Conservador de no participar en el gobierno.
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al nmero de representantes en el gabinete, como a sus nombres, lo que propici que el Conservatismo no aceptara participar en el gobierno nacional. Esa respuesta al Presidente, ratificaba la declaracin pblica dada a conocer dos das despus de las elecciones, a travs del expresidente Misael Pastrana 118 , en la que el partido declaraba la oposicin reflexiva. La decisin conservadora, a pesar de las mltiples exaltaciones que le hiciera el Ministro de Gobierno Fernando Cepeda Ulloa en los debates parlamentarios, no fue fcil. En verdad, el Partido Conservador, quien constitucionalmente tena el derecho de reclamar la participacin en el ejecutivo, se vio arrastrado por hechos polticos a asumir un rol que ideolgica y pragmticamente rechazaba. El expresidente Pastrana, una vez conocidos los resultados electorales y la abrumadora mayora liberal, reconoci que el veredicto de las urnas le ha sido ampliamente favorable al candidato del Partido Liberal, y a su propuesta de gobierno de partido119 . Anot, que estaba en desacuerdo con ste por considerar que no era concordante con el espritu nacional que ordenaba la Constitucin, pero que la institucin de forzosa coparticipacin constitucional ha languidecido. Esa fue la actitud del Partido Conservador reiterada por sus representantes y senadores en el Congreso Nacional, dentro de los cuales no faltaron quienes consideraban un error garrafal no reclamar la participacin que le corresponda en el ejecutivo. La declaratoria de oposicin, no impidi que Pastrana sealara reas en las que el Conservatismo prestara colaboracin al gobierno: paz, lucha contra el narcotrfico, estatuto de la oposicin, manejo de los medios de comunicacin y un pacto social para mejorar las condiciones de vida de los colombianos. 1. El Problema Burocrtico A la renuncia a cargos en el gabinete, se adicion la negativa a que nombraran gobernadores de su partido. Barco les propuso que aceptaran la designacin de secretarios de despacho en las administraciones departamentales. La respuesta conservadora fue la misma. Frente a la nominacin de alcaldes municipales, posiciones claves considerando que dos aos despus deba efectuarse la primera eleccin popular, el Directorio Nacional
118 La recomendacin de Misael Pastrana para declarar la Oposicin Reflexiva al gobierno y abstenerse de participar en los ms altos niveles de la administracin, fue respaldada por el Directorio Nacional Conservador en carta de 28 de mayo de 1986, que suscriben sus presidentes: Guillermo Vlez Urreta y Donal Rodrigo Tafur. En la comunicacin el Directorio seala que Evidentemente el pueblo colombiano respald con abrumadores e indiscutibles mayoras la propuesta de Gobiernos de Partido que ofreci el Presidente electo, doctor Virgilio Barco, tesis de la cual discrep el Conservatismo por considerar que no es concordante con el espritu nacional que ordena nuestra Carta Poltica. 119 LOPEZ, Mario. Itinerario de la Oposicin. Ed. Cmara de Representantes. Coleccin Pensadores Polticos Colombianos. Bogot D.C., 1989. Pg. 157.
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Conservador decidi asumir igual conducta, a pesar que la directriz del gobierno era clara: los alcaldes pertenecern al partido que haya sido mayoritario en el respectivo municipio, segn los resultados de las elecciones parlamentarias del 9 de marzo de 1986, y si existieran circunstancias excepcionales se debera sacrificar al Liberalismo en beneficio de otras fuerzas polticas. Detrs de las desaprobaciones no exista realmente un desprendimiento de la influencia mantenida durante aos en el Estado. Lo que llev a los conservadores a asumir la oposicin en todos los niveles territoriales del ejecutivo, fue el temor a que el gobierno acudiera al poder nominador para fomentar la divisin de su partido, no obstante, los compromisos ratificados en el Congreso de no propiciar el transfuguismo. La angustia burocrtica llen las filas conservadoras. No era una situacin extraa, debido a la dependencia que desde el Frente Nacional se desarroll con relacin al acceso a los empleos pblicos y al presupuesto del Estado, y a la realidad electoral que mostraba como un Conservatismo, que en los aos cuarenta ya era minora, no logr ni siquiera acercarse a las mayoras liberales durante y despus de ese perodo. Por esa razn, la declaratoria de oposicin reflexiva reclamaba la Contralora General de la Nacin, la Procuradura General y la Superintendecia Bancaria, con el argumento de que se trataba de organismos de control cuyos titulares eran liberales bajo el gobierno conservador de Betancur. Tambin indicaba su voluntad de aceptar gerencias de institutos descentralizados, empresas comerciales del Estado, bancos, empresas de economa mixta, etc. En el fondo, la prdida de participacin en el gobierno buscaba ser compensada con esas entidades. La Contralora, por ejemplo, era para la poca un baluarte burocrtico de inmensas proporciones y capacidad de influencia en el parlamento. A propsito de la eleccin de Designado, los medios de comunicacin denuncian que la Contralora se ha convertido en un engendro de enormes poderes que, para muchos, son slo superados por los del Presidente de la Repblica 120 . La Revista Semana seal que el contralor de la poca, Rodolfo Gonzlez, era el gran elector de los presidentes de la Cmara y de la mayora de sus comisiones e inclusive, del Presidente de la Repblica Virgilio Barco. Esto, sin mencionar su propia reeleccin en el cargo de contralor121 . La razn de tanto poder era los cerca de 15.000 puestos disponibles para el clientelismo y la satisfaccin de intereses de los congresistas. El impacto para la reproduccin electoral era grande: en trminos directos, cada puesto tiene que generar entre 10 y 15 votos. Pero estos beneficios directos son insignificantes al lado de los indirectos. Un gamonalito de barrio que contro120 Speedy Gonzlez. El Contralor General de la Repblica, Rodolfo Gonzlez corre ms rpido que todo el mundo. Revista Semana. Bogot D.C., septiembre 23 de 1986. Pg. 22. 121 Ibidem.
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la 400 votos, puede cambiar de jefe si ste no es capaz de mantenerle al pariente que tiene colocado en la Contralora 122 . Con el objeto de evitar que el esquema gobierno - oposicin generara incertidumbre en los funcionarios pblicos y la burocracia se convirtiera en un factor central de la relacin entre los dos partidos, el Presidente diferenci entre ejecutivo y administracin. As lo hizo en el discurso de posesin y en carta de ese mismo da al Conservatismo. La idea era dejar sentando que la administracin no obedeca a criterios partidistas, que estaba abierta a todos los colombianos y que la vinculacin o separacin de las personas de los cargos pblicos deba atender razones de merito y no de tipo partidista. Era un concepto muy avanzado, teniendo en cuenta que desde el plebiscito de 1957 los empleos pblicos eran repartidos de acuerdo a la filiacin partidista. Para el Conservatismo era importante neutralizar el poder de nombramiento del partido de gobierno, para lo cual reclam la carrera administrativa, la estabilizacin de la nmina oficial y la creacin de una Comisin de Vigilancia Poltica y Administrativa. El problema burocrtico ocup el centro de la discusin del esquema gobierno oposicin en sus primeros meses. La audaz propuesta de Barco se prest a mltiples interpretaciones. Algunos sealaron que se trataba de imponer una hegemona partidista, otros, especialmente los dirigentes de izquierda y algunos acadmicos, creyeron ver en la nueva relacin de los dos partidos tradicionales su afn por relegitimarse y mantener el espectro poltico limitado al bipartidismo. Para ellos, la legitimidad del sistema poltico dependa, ms que de la existencia de un gobierno de partido y uno de oposicin, de una real apertura de la democracia colombiana123 . Incuestionablemente, como lo reconoci el propio Presidente, el experimento se basaba en el bipartidismo124 y como tal, aunque no negaba la oposicin que
122 Ibidem. La revista seala: Los puestos son muchos. Tantos que su nmero real es uno de los secretos mejor guardado. SEMANA intento durante varios das determinar esa cifra y, comenzando porque la propia Contralora pone obstculos para suministrarla, no existe acuerdo entre las diferentes entidades nacionales sobre la cantidad de empleados de la Contralora. Un columnista del diario El Espectador cit la semana pasada la cifra de 11.623 que obtuvo con fuentes del Servicio Civil. Planeacin Nacional, por su parte, fija el nmero en 14.713. Y una fuente de la Contralora consultada por esta revista que, por razones obvias, pidi mantener su nombre en reserva, seala que la cifra en la actualidad asciende a 17.560 personas. Esta cantidad de puestos ha hecho que se invierta la relacin jerrquica entre la Cmara de Representantes y el contralor general. Pg. 23. 123 Ver: DE FRANCISCO, Gonzalo. Un Modelo de Oposicin para Colombia. Ed. FESCOL. UNIANDES. Bogot D.C., 1986. Recin iniciado el Gobierno Barco, FESCOL y el CEI de la Universidad de los Andes convocaron un foro con acadmicos y dirigentes polticos para analizar el nuevo marco de las relaciones entre el gobierno y la oposicin. En las memorias del evento aparecen las distintas posturas frente al esquema gobierno oposicin. 124 Discurso de posesin del Presidente Virgilio Barco 7 de agosto de 1986. Op. Cit. La democracia ofrece la posibilidad, cuando hay un sistema de dos partidos predominantes, que uno de ellos ejerza el gobierno y el otro la oposicin; que uno sea mayora y que el otro pueda, si el pueblo as lo quiere, convertirse, en su oportunidad, en alternativa de gobierno. Se le da as a un pas la opcin de escoger, de corregir el rumbo, de hacer responsable al gobierno, de cambiar, porque en una democracia no hay situaciones irreversibles.
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anunci desde el principio la Unin Patritica, reconoca que el funcionamiento del esquema gobierno oposicin se sustentaba en la aceptacin del Partido Conservador de no hacer parte del gobierno y de estar dispuesto a ejercer la oposicin. Esa interpretacin del modelo responda a la misma redaccin del pargrafo citado. La disposicin constitucional estableca que la participacin del partido mayoritario, distinto al del Presidente de la Repblica, era obligatoria, con lo cual, en principio el esquema planteado estaba sujeto a la decisin de la colectividad poltica que hubiera obtenido la segunda votacin ms alta en las elecciones. La participacin en el gobierno era un derecho del Conservatismo, al cual renunci para asumir la oposicin. Las dificultades para implementar el esquema iban desde el escepticismo de diversos sectores, la falta de cultura poltica que permitiera a los ciudadanos y a los dirigentes polticos entender que era posible un modelo en el cual la oposicin pacfica reemplazaba el cogobierno, la dependencia del poder del Estado para la reproduccin electoral, la visin patrimonialista de lo pblico, la intolerancia de grupos de extrema derecha frente a la oposicin de izquierda, hasta la desconfianza existente entre los dos partidos principales. Para el Conservatismo, desde las primeras semanas de su aplicacin, se comenz a configurar una peligrosa simbiosis entre el gobierno de partido y el partido de gobierno, donde ya es difcil distinguir quines son los funcionarios pblicos y quines los miembros de las directivas polticas oficiales 125 . Los debates citados por los congresistas conservadores reflejaron la preocupacin por el control del Estado y la necesidad de un estatuto de oposicin, del que en pasadas administraciones se habl, pero solo ahora, cuando uno de los dos partidos tradicionales estaba al margen del poder, pareca tener valor. 2. Garantas para la Oposicin El gobierno seal, mltiples veces, su voluntad de dar plenas garantas y generar las condiciones para el ejercicio de la oposicin. Con ese propsito se pretendi realzar la importancia del Congreso Nacional126 , dado que es el escenario natural para ejercerla. El parlamento posibilita el control poltico, las explicaciones del ejecutivo ante el legislativo y la opinin pblica, al igual que es un canal de difusin que debe aprovechar el partido de oposicin para presentar su punto de vista y promoverse como alternativa de gobierno. Al examinar los debates efectuados en el Congreso entre el 14 de agosto y el 12 de noviembre de 1986 127 , se deducen las garantas que se ofrecen a la
125 Carta del Directorio Nacional Conservador. 21 de agosto de 1986. Pg. 169. 126 El Presidente Barco orden que las declaraciones ms importantes se efectuaran en las plenarias de las cmaras, en su defecto ante las respectivas comisiones y si el Congreso no esta reunido, ante sus mesas directivas. 127 CEPEDA ULLOA, Fernando. El Esquema Gobierno Oposicin. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogot, D.C., 1987.
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oposicin. En consideracin de Cepeda Ulloa no es necesario expedir un estatuto de oposicin, pues las garantas para su libre ejercicio estaban consignadas en la Constitucin y en las leyes. Lo que se requera era el desarrollo preciso de algunos mecanismos, por medio de normas jurdicas o de acuerdos entre los partidos. Pero la visin conservadora era otra: ni la constitucin poltica que es norma de conducta colectiva, puede invocarse maosamente, como marco suficiente y adecuado para eludir los acuerdos que conduzcan a la aprobacin de un Estatuto Legal que consagre los derechos de la oposicin 128 . Entre las garantas que el gobierno sealaba como vigentes estaban: la libertad de pensamiento, expresin, prensa, asociacin, reunin, enseanza, trabajo, el habeas corpus, los derechos de voto, debido proceso, peticin, informacin, propiedad privada e inclusive, los impuestos no confiscatorios. De esa manera, se confundan derechos fundamentales, predicables de cualquier persona, con las garantas y derechos que deben tener los partidos polticos para ejercer la oposicin. Ante las acusaciones de parlamentarios como Fabio Valencia o lvaro Leyva, la administracin Barco ratific que ya exista un estatuto de oposicin del cual hacan parte normas que garantizaban la representacin de las minoras en el Consejo Nacional Electoral y en las mesas directivas de las cmaras, la prohibicin de intervencin en poltica de funcionarios del Estado, la ley 25 de 1983 que reglamenta el articulo 28 de la Constitucin, el estatuto de los partidos que consagra el derecho a acceder a la televisin y la radio oficial a las organizaciones polticas con personera jurdica. Tambin el nuevo rgimen electoral, los tipos penales que describen los delitos contra el sufragio, el sistema de representacin proporcional y las inhabilidades de funcionarios para ser elegidos. Por otro lado, para Virgilio Barco, la oposicin requera herramientas tales como el acceso a la informacin y mecanismos de divulgacin de sus crticas y planteamientos. En ese objetivo, el gobierno asumi el compromiso de brindar los medios de comunicacin de propiedad estatal, tambin destac la necesidad de que los parlamentarios de oposicin accedieran a informacin y asesora tcnica que los habilitara para fiscalizar al ejecutivo. Dentro del proceso de definicin de reglas para el funcionamiento del esquema gobierno oposicin, los movimientos polticos y el gobierno presentaron iniciativas como la modificacin del artculo 28 de la carta (UP), el derecho de replica (Conservatismo), la dedicacin exclusiva de sesiones para control poltico, mejorar los mecanismos de acceso a los documentos oficiales y el servicio tcnico del Congreso (Barco).
128 Carta del Directorio Nacional Conservador del 21 de agosto de 1986 a los miembros del Partido Conservador designados como ministros por Barco.
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El Partido Conservador instituy una organizacin interna sin antecedente en los partidos colombianos. Para enfrentar al gobierno con capacidad tcnica y argumentativa, cre un Gabinete en la Sombra, integrado por comits de dirigentes y especialistas en las materias de cada una de las carteras gubernamentales y los departamentos administrativos de Planeacin Nacional y Servicio Civil. Su funcin consista en analizar las polticas sectoriales de la administracin liberal, asesorar a los congresistas respecto de las iniciativas legislativas del gobierno y preparar proyectos de ley. 3. Al Reencuentro A comienzos de 1988 el Presidente Barco plante acudir a un referendo para reformar la Constitucin. La propuesta cobijaba el estado de sitio, la administracin de justicia, la creacin de organismos capaces de proteger los derechos y las libertades de los ciudadanos, el Congreso y los partidos polticos, entre otros. La bsqueda de rutas alternativas al artculo 218 de la Constitucin responda a las dificultades de llevar a cabo, a travs del legislativo, una profunda reforma al Estado y a las reglas de juego de la poltica. Observadores sealaron que la democracia colombiana estaba bloqueada al no encontrarse procedimiento que le admitiera transformarse, ms an, cuando los intentos anteriores fueron declarados inconstitucionales. La oposicin conservadora descart la realizacin del referendo en la fecha de las elecciones de alcaldes (marzo de 1988) y sugiri dudas jurdicas129 , pero los dilogos entre el Presidente y Misael Pastrana allanaron los impedimentos y se concretaron en el apoyo a la propuesta. El 20 de febrero de 1988 ambas partes suscribieron lo que se llam el El Acuerdo de la Casa de Nario 130 . Ese entendimiento de la necesidad de reformas polticas se acompa de resultados en una poltica de paz institucionalizada131 . En efecto, el Movimiento 19 de Abril, luego de un proceso complejo que incluy el secuestro del dirigente conservador lvaro Gmez, suscribi un acuerdo de paz y desmovilizacin con el gobierno a cambio de transformarse en movimiento poltico y de la realizacin de reformas constitucionales. La rein129 Carta del Partido Social Conservador al Presidente de la Repblica. 3 de febrero de 1988. 130 El texto de las palabras pronunciadas por el expresidente Misael Pastrana y su postura respecto al pargrafo del artculos 120 de la Constitucin y otros aspectos del Partido Social Conservador en esa coyuntura, se encuentran en: PASTRANA BORRERO, Misael. El Partido Social Conservador. Ed. Oveja Negra. Leyva Duran Editores. Bogot D.C., 1988. Pg. 201 235. 131 Para adelantar los dilogos con la guerrilla el gobierno Barco cambi las comisiones de paz y verificacin por un representante directo del Presidente. El nuevo estilo superar las instancias interinas carentes de la suficiente fuerza constitucional y legal para proceder a la institucionalizacin definitiva de la paz, se afirmaba en un documento del gobierno titulado Una Poltica de Cambio para la Reconciliacin, la Normalizacin y la Rehabilitacin. Cita de la Revista Semana. Empalme en la Uribe. Bogot D.C., septiembre 23 de 1986. Pg. 28.
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corporacin de los exguerrilleros a la lucha poltica democrtica fue acogida, en principio, con cautela por la opinin pblica. Su mximo comandante Carlos Pizarro Lengmez particip en la eleccin de alcalde de Bogot con resultado relativamente positivo, dado el corto tiempo de la campaa. Posterior a su asesinato, la recin conformada Alianza Democrtica M19 recogi amplio respaldo ciudadano para su candidato Antonio Navarro Wolf. Era el comienzo de la que sera la tercera fuerza ms importante y fugaz de la historia del pas. El esquema gobierno oposicin que supone un partido de gobierno y otro de oposicin estaba en crisis al finalizar el mandato Barco. Demostracin de esto, es el frustrado proyecto de reforma constitucional de 180 artculos que a pesar de ser una propuesta del gobierno y que el Partido Liberal era mayora en las cmaras, termina hundindose en diciembre de 1989 ante la iniciativa parlamentaria de incluir la no extradicin de nacionales. Queda en nada el esquema, cuando el propio presidente es incapaz de que su partido, el mismo que a travs de su Comisin Poltica Central se declar partido de gobierno, acte solidariamente con su gestin, como consecuencia de las ambiciones burocrticas y de la creciente influencia de los carteles de la droga. En ese contexto, el fracaso del esquema tiene que ver con la actitud del Conservatismo que en vez de ejercer la anunciada oposicin reflexiva, se dedic a entorpecer la labor gubernamental y del Partido Liberal que dividido, hizo las veces de oposicin frente a un presidente reacio a los manejos de la clase poltica132 . Terminado el cuatrienio e iniciada la Revolucin Pacfica con la que se identificaba el programa de Cesar Gaviria, el esquema gobierno oposicin se disolvi y se regres a los gobiernos de coalicin. E. A MANERA DE SNTESIS El perodo comprendido entre el final de la alternacin y el gobierno Barco se caracteriz por la prolongacin del Frente Nacional y de un bipartidismo excluyente. La reforma constitucional de 1968 inici el desmonte del monopolio bipartidista, pero con nuevas frmulas garantiz un diseo institucional favorable a los dos partidos y al sistema poltico del clientelismo. El espacio poltico que logr ocupar la oposicin parlamentaria en el Frente Nacional se disolvi en los aos setenta, dando paso a movilizaciones de grupos sociales que fueron reprimidas mediante el uso de la fuerza del Estado. La criminalizacin de la protesta y la persecucin a los dirigentes
132 RESTREPO, Luis Alberto. El Ejecutivo en la Crisis: Dimensiones, Antecedentes y Perspectivas. En: Tras las Huellas de la Crisis Poltica. LEAL BUITRAGO, Francisco. Editor. Ed. Tercer Mundo, FESCOL, IEPRI. Bogot D.C., 1996. Pg. 66.
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de oposicin, en el marco de la doctrina de seguridad nacional, impidieron la conformacin de organizaciones polticas slidas distintas a las tradicionales, lo cual desestmulo la oposicin poltica por la va democrtica y sirvi para el crecimiento de las guerrillas que adelantaban la oposicin armada. La iniciativa de Belisario Betancur de propiciar una apertura democrtica logr importantes avances en el propsito de relegitimar el Estado y acercarlo a los ciudadanos, pero su contenido se qued corto ante la necesidad de reformas que institucionalizaran la libre competencia poltica y garantas para la oposicin, entre otras. El resultado ms importante de su gestin, en el tema que nos ocupa, es sin lugar a vacilaciones, las negociaciones de paz, las treguas pactadas y la creacin de la Unin Patritica. Lamentablemente, el esfuerzo de edificar una oposicin democrtica al gobierno y una alternativa a los partidos tradicionales, se perjudic por el exterminio fsico de sus miembros y por la ambivalencia de sus fundadores, entre persistir en la lucha armada y la movilizacin popular en las urnas. As las cosas, a la represin de los setenta se sumo la guerra sucia de los ochenta. En ese contexto, las posibilidades de que el sistema poltico contara con oposicin poltica en el Congreso se desvanecieron. La nica oposicin posible, era la que se presentaba en los propios partidos tradicionales. Primero con la postura liberal frente a la administracin de Betancur y posteriormente con la implementacin del sistema gobierno oposicin. El segundo caso, a pesar de la vigencia del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin, marca el final del Frente Nacional y el inicio de relaciones entre los partidos que superan la connivencia burocrtica y concentran sus esfuerzos en diferenciarse y dar mayor importancia a los programas de gobierno. La iniciativa afront dificultades derivadas de la indisciplina y la fragmentacin interna, la ya evidente penetracin del narcotrfico en la poltica, la dependencia del Estado para garantizar la reproduccin electoral y la ausencia de mecanismos de cohesin que reemplazarn a la antigua figura de los jefe naturales. La oposicin poltica como prctica no logr consolidarse. La ausencia de nuevos actores, los rezagos del Frente Nacional y la violencia lo impidieron. En los siguientes cuadros se aprecia la votacin obtenida por los partidos en las elecciones presidenciales. Se entiende por oposicin en 1974 la votacin obtenida por otros, entre los que estaba la ANAPO, debido a que liberales y conservadores hacan parte del gobierno. En 1978 la oposicin la conforma el Partido Conservador y las dems fuerzas ante un gobierno liberal. En 1982 ese papel lo cumple el Partido Conservador Movimiento Nacional y otras pequeas organizaciones de izquierda. En 1986 el Liberalismo enfrent las elecciones como partido de oposicin, acompaado por la Unin Patritica. En 1990 el Conservatismo enfrent al candidato del gobierno.
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Los resultados electorales igualmente evidencian el enorme peso que mantuvo el bipartidismo luego de la crisis electoral de 1970. Durante las dos dcadas posteriores liberales y conservadores mantuvieron el control del Estado y dominaron absolutamente las cmaras legislativas. Las grficas registran la votacin para la Presidencia de la Repblica:
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CAPTULO III EL SISTEMA POLTICO DEL TRANSFUGUISMO

A. LA REVOLUCIN PACFICA Al finalizar el gobierno Barco los partidos preparaban el retorno a los gobiernos nacionales, esta vez, aprovechando la coyuntura poltica de convocar una Asamblea Nacional Constituyente. El dos veces ex ministro liberal Cesar Gaviria Trujillo llega a la Presidencia de la Repblica en medio de las elecciones ms violentas de la historia reciente. Tres candidatos presidenciales son asesinados, mltiples actos de terrorismo, principalmente del narcotrfico, son el escenario en el que un Partido Conservador dividido entre Rodrigo Lloreda Caicedo y lvaro Gmez Hurtado compite con un Liberalismo unido, gracias a la primera consulta popular para escoger candidato a la Presidencia.
Excepto la Unin Patritica, que antes del inicio del gobierno anunci su oposicin, las restantes organizaciones polticas hicieron parte del gabinete. La novedad para los colombianos fue ver por primera vez a un exguerrillero (Antonio Navarro Wolf) ocupando el Ministerio de Salud en representacin de la AD M19. El ambiente de unidad nacional en el gobierno, se explica por la necesidad de contar con un consenso para la realizacin de las reformas polticas y econmicas, ms cuando el procedimiento descrito en la Constitucin para su modificacin implicaba problemas casi de imposible solucin, como se comprob en los aos setenta y ochenta. El consenso requera, como era lgico, luego de aos de cogobierno entre los partidos tradicionales, de la participacin burocrtica de los conservadores y, de paso, de la Alianza Democrtica.
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Ante las dificultades del artculo 218 de la Constitucin que radicaba exclusivamente en cabeza del Congreso la facultad de realizar modificaciones a la carta, el Gobierno y las fuerzas polticas decidieron omitir dicho procedimiento y acudir directamente al constituyente primario. Los exegetas, detractores de la propuesta, se oponan a que la Corte Suprema de Justicia declarara exequible el decreto de estado de sitio No. 1926, con el cual el Gobierno ordenaba a la Organizacin Electoral proceder a adoptar todas las medidas conducentes a contabilizar los votos que se emitan el 9 de diciembre de 1990, para que los ciudadanos tengan la posibilidad de convocar e integrar una Asamblea Constitucional 133 . El decreto determinaba la competencia del organismo recogiendo el temario incluido en el acuerdo poltico que suscribi el gobierno con los congresistas Aurelio Iragorri y Hernn Berdugo Berdugo por el Partido Liberal, Rodrigo Marin Bernal por el Movimiento de Salvacin Nacional, Fabio Valencia Cossio y Diego Pardo Koppel por el Partido Social Conservador y Camilo Gonzalez Posso y Otto aez Camacho por el Movimiento Alianza Democrtica M19. La idea era que el pueblo con su voto fijaba los lmites de la Asamblea sealados en el acuerdo poltico, restringiendo su accin a las iniciativas de reforma que de tiempo atrs han sido de inters para las fuerzas polticas, sociales y regionales de la Nacin, y a temas nuevos de reconocida trascendencia pblica 134 . El intento por limitar su poder y evitar el desbordamiento, fue acogido con escepticismo por diversos sectores de opinin que crean ver una Constituyente amarrada, a la cual se le atenuaba su poder reformador. La Corte en una decisin dividida de 14 votos contra 13 declaro exequible el decreto 135 , excepto las restricciones relacionadas con el temario136 . La impresin de relevo de la clase dirigente generada por el nuevo gobierno, el respaldo popular que despert el anuncio de cambios y la credibilidad del movimiento estudiantil que lanz la propuesta, fueron decisivos para la convocatoria de la Constituyente, a pesar de los mltiples defensores de la carta poltica de 1886 y del concepto negativo del Procurador General de la Nacin respecto al decreto 1926137 . No obstante la baja participacin electoral,
133 Artculo 1. Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990. En. Una Constituyente de Todos los Colombianos. Documentos para las Comisiones Preparatorias y las Mesas de Trabajo. Presidencia de la Repblica. Bogot D.C., 1990. Pg. 60. 134 Ibidem. Pg. 54. 135 Fallo de exequibilidad del decreto 1926 de la Corte Suprema de Justicia. Expediente No. 2214 (351 E). Magistrados ponentes: Hernando Gmez Otlora y Fabio Morn Daz. Octubre 9 de 1990. Ver: Una Constituyente para la Colombia del Futuro. FESCOL. UNIANDES. Bogot D.C., 1990. Pg. 323 404. 136 Para un relato sobre la decisin de la Corte Suprema de Justicia ver: VARGAS, Mauricio. Memorias Secretas del Revolcn. Captulo 5. Ed. Tercer Mundo. Bogot D.C., 1993. 137 El procurador Alfonso Gmez Mndez concepto negativamente ante la Corte Suprema de Justicia respecto a la exequibilidad de los decretos 927 y 1926 de 1990.
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la opinin pblica cumpli un papel fundamental en el proceso que desemboc en las elecciones del 9 de diciembre de 1990 que eligieron los 70 integrantes de la Asamblea, luego ampliados a 74, con la participacin de dirigentes de las organizaciones subversivas desmovilizadas EPL, PRT y Quintn Lame. El Partido Liberal, ampliamente mayoritario en el Congreso, sufri una sensible disminucin en su representacin. Las mltiples listas de candidatos que present en una estrategia que recibi el nombre de operacin avispa y que se institucionalizara hasta las elecciones de 2002, no fue suficiente para elegir un nmero de delegatarios que le garantizara el control de la Asamblea. Por su parte, el Conservatismo se fraccion en un ala suprapartidista liderada por lvaro Gmez Hurtado que present una lista conformada por dirigentes de ambos partidos bajo el rtulo de Movimiento de Salvacin Nacional, el Conservatismo Independiente y el Partido Social Conservador en cabeza del expresidente Pastrana. Esta colectividad fue la gran derrotada en la eleccin de la Constituyente al punto de ser desplazada temporalmente como segunda fuerza poltica por la AD M19. El fenmeno poltico lo constituy la Alianza Democrtica. Con una lista suprapartidista de la que hacan parte exguerrilleros, dirigentes polticos y connotadas personalidades, lograron convocar a ciudadanos independientes e inconformes con el bipartidismo, especialmente en los grandes centros urbanos. El altsimo respaldo obtenido reflej el estado de cansancio con los partidos tradicionales y la necesidad de una real apertura poltica. El cuadro se complet con la eleccin de miembros de la Unin Patritica, de movimientos cristianos, indgenas y de otros grupos guerrilleros desmovilizados. La Asamblea reflej una realidad poltica hasta ahora disimulada por la restriccin del sistema poltico. Los resultados de las elecciones del 9 de diciembre y la coalicin entre el Movimiento de Salvacin Nacional y la Alianza Democrtica M19, impensable tiempo atrs, colocaron en aprietos al Liberalismo que reclamaba la presidencia de la Asamblea. Despus de complejas negociaciones se acord una presidencia tripartita en cabeza de Horacio Serpa Uribe, lvaro Gmez Hurtado y Antonio Navarro Wolf. Sin duda, la conformacin de la mesa directiva le dio mayor autonoma a la Constituyente respecto al ejecutivo, a tal punto, que al principio de las sesiones dej claro que marchaba a su propio ritmo frente al Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica y el Proyecto de Reglamento presentados por el Gobierno Nacional. Sin ser partidos de oposicin y an teniendo presencia en el gabinete, ambos movimientos protagonizaron episodios propios de una fuerza poltica organizada y disciplinada que haca uso de su poder para ejercer la oposicin poltica al gobierno en determinadas cuestiones. El principal ejemplo se present con la iniciativa de disolver el Congreso, que el Liberalismo y el gobierno rechazaban, pero que termin imponindose.
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PROYECTO INTEGRAL PARA LA MODERNIZACIN DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO Cuadro 2 Composicin de la Asamblea Nacional Constituyente
Partidos y Movimientos Partido Liberal Colombiano Alianza Democr M19 tica Salvaci n Nacional Partido Social Conservador Conservador Independiente Uni n Cristiana Uni n Patri tica Movimientos Ind genas Esperanza, Paz y Libertad Partido Revolucionario de Trabajadores* Quint n Lame * Total
* Con voz pero sin voto.
Nmero de Delegatarios 25 19 11 5 4 2 2 2 2 1 1 74
La convocatoria de la Constituyente marc el estilo del gobierno Gaviria. La definicin de una poltica con reducida oposicin de las organizaciones con asiento en el Congreso, fue el rasgo distintivo. Excepto la Unin Patritica, los dems partidos no desempearon el papel de oposicin, sin que esta afirmacin procure ocultar los episodios en que sectores parlamentarios ejercieron fuerte control poltico sobre el ejecutivo, como ocurri con ocasin de la fuga de Pablo Escobar y el escndalo de la Catedral o la crisis energtica. Lo cierto es que ninguno de los restantes partidos asumi esa conducta poltica. Si bien no es coherente, a pesar de ser el partido de gobierno, el Liberalismo experiment diversos brotes de oposicin, debido a los cambios propuestos por el Presidente. En efecto, la eliminacin del modelo de sustitucin de importaciones y la implementacin de reformas de corte neoliberal, provocaron fuerte oposicin al interior del partido por parte de quienes criticaban la apertura econmica, la poltica de privatizacin y de modernizacin y reduccin del Estado. En el fondo, se trataba de un debate entre los partidarios de las tesis de la Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL, que predicaba la intervencin del Estado y un modelo de economa mixta y la que se denomin, en su momento por la Revista Semana, como La Nueva Derecha. Hacia 1992, el debate ideolgico del que hacan parte grupos parlamentarios e intelectuales vinculados a los centros de pensamiento, especialmente a la Sociedad Econmica de Amigos del Pas SEAP138 , adquiri
138 Ver: AGUDELO VILLA, Hernando. La SEAP ante la Poltica Neoliberal. Bogot D.C., marzo de 1992.
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gran importancia y expresaba la existencia de corrientes dismiles en el seno del Liberalismo, que luchaban por su control y por ocupar posiciones estratgicas con miras a las elecciones de 1994. El Foro Liberal de Girardot, 139 a finales de noviembre de 1992, plante la divisin entre neoliberales y socialdemcratas, que delimit la poltica liberal en los ltimos quince aos. Pero alrededor de ese debate, existan intereses mucho ms cercanos a la prctica poltica tradicional. Las reformas de Gaviria en muchos aspectos afectaban al establecimiento poltico, lo que gener resistencias que llegaron al punto ms alto con la disolucin de las cmaras y la convocatoria a una nueva eleccin del Congreso, efectuadas por la Asamblea Nacional Constituyente. La eleccin de miembros del Congreso de octubre de 1991 restableci el peso poltico del Liberalismo, redujo el poder de la AD M19, permiti el ingreso de la Nueva Fuerza Democrtica liderada por Andrs Pastrana y mantuvo la representacin del Conservatismo, del Movimiento Salvacin Nacional y la Unin Patritica. Sin embargo, la composicin del Congreso no signific un cambio fundamental en la relacin entre el legislativo y el ejecutivo. Gaviria recompuso su gabinete conforme a la nueva realidad poltica. En el segundo semestre de 1992, el nuevo acuerdo poltico mantuvo en el gobierno a las anteriores fuerzas e incluy la Nueva Fuerza Democrtica, mientras el Movimiento de Salvacin Nacional se marginaba. Las condiciones para estar en la coalicin gubernamental consistan en respaldar la agenda legislativa que inclua las leyes estatutarias sobre partidos y movimientos polticos, instituciones y mecanismos de participacin ciudadana y estados de excepcin, el estatuto de la contratacin administrativa, entre otras. En el caso de proyectos de aprobacin difcil como la Reforma Tributaria de 1992, las presiones del gobierno se hicieron sentir y colectividades como la AD M19, de las que se esperaba ms beligerancia por parte de la opinin pblica, terminaron votndola. La conducta fue distinta en otros temas sensibles por su relacin con el conflicto armado, los derechos humanos y el Estado de Derecho. Respecto a la ley estatutaria de estados de excepcin, la AD M19 se opuso a disposiciones tales como: las facultades de polica militar conferidas a las fuerzas militares, la restriccin al derecho de habeas corpus y la autorizacin a los militares para juzgar a los civiles en caso de guerra exterior140 . Los congresistas de la Alianza Democrtica, en cabeza de Vera Grabe, llegaron a proponer sin xito la mocin de censura contra el ministro Luis Fernando Ramrez que representaba en el gabinete a la fuerza parlamentaria de Pastrana. Anteriormente, la figura se estren contra el Mi-
139 Foro Liberal de Girardot. Debate Ideolgico del Liberalismo. Ed. Biblioteca del Pensamiento Liberal Colombiano. Bogot D.C., 1993. 140 UNGAR BLEIER, Elisabeth. El Congreso en la Nueva Realidad: Modernizacin o retroceso? En: En Busca de la Estabilidad Perdida. LEAL BUITRAGO, Francisco. Compilador. Editorial. Tercer Mundo Editores, IEPRI, COLCIENCIAS. Bogot D.C., 1995. Pg. 113.
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nistro de Defensa por los acontecimientos relacionados con la crcel en que fueron recluidos los jefes del Cartel de Medelln y su posterior fuga. La deficiencia del primer Congreso postconstituyente en materia de control poltico fue consecuencia de la indisciplina de los partidos, pero tambin, de la actitud negativa del Partido Conservador y de las terceras fuerzas polticas de ejercer la oposicin. La renuencia se acompaaba de la decisin de refugiarse en la comodidad del aparato burocrtico, sin importar, que con ello relegaban sus propias posibilidades de ser alternativa poltica en las elecciones presidenciales de 1994. Las mltiples citaciones y los debates a polticas gubernamentales, como lo seal Elisabeth Ungar, no se tradujeron en cambios sustanciales en las polticas del gobierno141 . La desorganizacin liberal contrast con la disciplina de la bancada de la Nueva Fuerza Democrtica y la cohesin del Conservatismo, especialmente en temas de profundas implicaciones ideolgicas como la libertad de cultos. 1. Reformas constitucionales para la Oposicin Del gobierno Gaviria, sin duda, lo ms importante para el estudio de la oposicin son los cambios implementados en el sistema poltico y el reconocimiento constitucional de la oposicin y de garantas para su ejercicio. La Asamblea Constituyente tena entre sus retos responder a la crisis del sistema poltico, la prdida de credibilidad de los ciudadanos en las instituciones y los problemas del Estado de Derecho en el pas. En ese sentido, los colombianos esperaban que la Asamblea eliminara las restricciones que mantena la Constitucin como rezagos del Frente Nacional y promoviera una ampliacin del sistema poltico, incorporando nuevos actores y profundizando la democracia con mecanismos de participacin ciudadana. En esa lnea, la Constituyente aprob reformas al estado excepcin, le quit prerrogativas al ejecutivo e incorpor los partidos polticos y la exigencia de un estatuto de oposicin a la Constitucin. Un aspecto, relacionado con la dificultad para el ejercicio de la oposicin y el surgimiento de nuevas expresiones polticas que no fue modificado en absoluto, tiene que ver con las fuerzas armadas. Se pueden enumerar de forma general las siguientes decisiones de la Asamblea, relacionadas de forma directa o indirecta con el derecho a la oposicin poltica: a. Supresin del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin y de residuos del Frente Nacional. Aunque permanece en la prctica la divisin paritaria de la Registradura Nacional del Estado Civil.
141 Ibidem. Pg. 118.
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b. Ampliacin del sistema representativo, con mecanismos de democracia directa como el cabildo abierto, referendo, plebiscito, iniciativa legislativa, consulta popular c. Voto programtico y revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores. d. Doble vuelta presidencial. e. Vicepresidencia de la Repblica. No se exige que el vicepresidente sea de la misma filiacin poltica que el presidente. f. Circunscripcin nacional para elegir el Senado de la Repblica. g. Circunscripciones territoriales y especiales para elegir representantes a la Cmara de grupos tnicos, minoras polticas y de colombianos residentes en el exterior. h. La eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica no podrn coincidir con otra eleccin. i. Representacin proporcional mediante el sistema de cuociente electoral. No se exige lista nica de candidatos por partido poltico o la postulacin de un solo candidato para cargos de eleccin del ejecutivo. j. Rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. k. Prdida de la investidura de congresista. l. Mocin de censura de carcter individual. m. Constitucionalizacin de los partidos y movimientos polticos. Garanta del derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos. La libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. n. Derecho de las organizaciones sociales a manifestarse y a participar en eventos polticos. o. Financiacin mixta de las campaas electorales y del funcionamiento de los partidos y movimientos polticos. p. Estatuto de la oposicin. q. Carta de derechos. r. Acciones de tutela, cumplimiento, populares y de grupo. Derecho de peticin. s. Representacin de las minoras en el Consejo Nacional Electoral. t. Eleccin popular de gobernadores. u. Defensora del Pueblo. v. Fiscala General de la Nacin. A esos cambios se aadieron la ley 5 de 1992 - reglamento del Congreso que compila normas importantes para la oposicin poltica. En ella se regul la mocin de censura, se cre la mocin de observacin, la comisin de tica y se establecieron los trminos en que los ciudadanos pueden participar en el trmite de los proyectos de ley. De igual forma, el Congreso aprob disposiciones que desarrollan el artculo 112 de la Constitucin y que hacen parte de la ley 130 de 1994. En su conjunto la reforma constitucional cambi sustancialmente las reglas de juego poltico, abri espacios para nuevos partidos y fortaleci al ciudadano frente al Estado. Sin embargo, la aplicacin de algunas reformas demostr su inconveniencia, en especial, las relacionadas con los partidos y el
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sistema electoral. En vez de lograr un fortalecimiento del sistema de partidos y la depuracin de las costumbres polticas, se crearon los cimientos para la atomizacin y fragmentacin partidista142 , la doble militancia poltica, la filtracin de dineros del narcotrfico, el fortalecimiento del caudillismo y se promovi la inexistencia de bancadas. La flexibilizacin de los requisitos para fundar partidos polticos y los privilegios otorgados a estas organizaciones, en vez de facilitar su institucionalizacin terminaron promoviendo la creacin de nuevas colectividades, que en la prctica legalizaron la condicin de federaciones de los partidos tradicionales. De esa manera, cada parlamentario tena la posibilidad de fundar su propio partido, sin que esto significara perder la condicin de liberal o conservador. La explosin de partidos, que lleg a superar el nmero de 80 registrados ante el Consejo Nacional Electoral, no puede interpretarse como el surgimiento de actores alternativos al bipartidismo. Un cuidadoso examen de sus orgenes demuestra que en su mayora se trata de liderazgos tradicionales que aprovechan las ventajas que les concede la Constitucin y la ley para acceder a financiacin pblica, la franquicia postal y el acceso a los medios de comunicacin del Estado. A esto debe adicionarse, que la obligatoriedad de los estatutos de los partidos queda en el papel, debido a que la doble lealtad a la que esta sometido el parlamentario, es decir, al deber de observar los estatutos de su propia organizacin y los del partido liberal o conservador a que esta afiliado, le da la posibilidad de acogerse a uno u otro, de acuerdo a sus intereses. Contribuye a esto el sistema de financiacin mixto de las campaas polticas que se caracteriza en nuestro pas por ser posterior, esto es, la financiacin pblica se realiza a travs de la reposicin de gastos, lo cual implica que recae no en los partidos, sino en sus candidatos. La consecuencia inmediata consiste en promover la operacin avispa, ya que quienes participan en las elecciones tienen garantizado por parte del Estado el respectivo aporte. x La anarqua generalizada en las corporaciones pblicas tiene que ver con los factores mencionados, pero tambin con el afn individual de prescindir del partido, para entenderse directamente con el ejecutivo y poder tranzar autnomamente sus decisiones, en muchos casos, por intereses ligados a la corrupcin.
142 Acogemos la distincin que hace Eduardo Pizarro Leongmez respecto a la atomizacin y fragmentacin partidista. El autor seala que la atomizacin es la emergencia de mltiples fracciones organizadas, muchas veces inscritas ante el Consejo Nacional Electoral, es decir, con personera jurdica propia, pero que se reclaman de un mismo tronco poltico. La fragmentacin correspondems al fenmeno de la dispersin de las listas electorales y a la subsiguiente autonoma de los parlamentarios electos con respecto a sus respectivos partidos. Un partido puede verse afectado por una de las dos, o por ambas en forma simultnea. PIZARRO LEN GMEZ, Eduardo. La Oposicin Poltica en Colombia. FESCOL, IEPRI. Bogot D.C., 1996. Pg. 22.
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La Asamblea Constituyente no super los problemas que afectaban a la democracia, y por el contrario, las normas que buscaban estimular el pluralismo poltico y un sistema multipartidista, sirvieron ms para que los partidos tradicionales se convirtieran en autnticas federaciones de cacicazgos individuales, que en el sustento de la gobernabilidad democrtica. B. DEL SALTO SOCIAL A LA CRISIS POLTICA Las elecciones de 1994 fueron de las ms controvertidas del siglo XX. En marzo se realizaron las de Congreso. Liberales y conservadores mantuvieron las mayoras143 . El Partido Liberal eligi ms de la mitad de los integrantes del Senado de la Repblica, mientras la tercera fuerza desapareca en medio de una multitud de aspiraciones individuales144 . El fracaso de la AD M19 como proyecto poltico lo reflejan los lamentables resultados electorales. No pudo elegir ni un solo senador y sus listas de candidatos obtuvieron para esa corporacin 140.819 votos, frente a los 2.648.731 del Liberalismo y los 979.097 del Partido Conservador. En la Cmara de Representantes el respaldo fue similar, pero en el departamento del Atlntico logr elegir un escao. El partido de oposicin, la Unin Patritica, alcanz 51.032 sufragios y el Movimiento de Salvacin Nacional 100.385. La incursin de propuestas de discurso antipoltico, no alter esa tendencia en las elecciones de mandatarios locales de octubre de 1994. El Liberalismo obtuvo el apoyo en las elecciones de gobernadores de 3.084.344 ciudadanos, el Partido Conservador conquist 1.889.490 sufragios, mientras que lo que quedaba de la AD M19 se redujo a 26.691 votos. El Partido Liberal enfrent serias dificultades para ganar al candidato conservador debido al desgaste de los gobiernos de Barco y Gaviria, a los altos costos de la poltica de modernizacin de ste ltimo, al hbil manejo suprapartidista de su contendor, al triple ejercicio electoral que implic la consulta interna145 y a la confusin de los mensajes polticos de los candidatos, sin contar, la mayor coincidencia de Pastrana con Gaviria. Tres das despus de la segunda vuelta presidencial que favoreca a Ernesto Samper, el candidato conservador Andrs Pastrana, inscrito bajo la denomi-
143 Los principales resultados son los siguientes: Partido Liberal: 56 senadores y 88 representantes. Partido Conservador: 20 senadores y 40 representantes, Movimiento Nacional Conservador: 1 senador y 67 representantes. 144 Las listas de la AD M19 obtuvieron los siguientes resultados: Vera Grabe 18.916 votos, Eduardo Chvez 15.489, Gloria Quiceno 14.071, Anbal Palacio 13.555, Gustavo Petro 12.676, Adalberto Carvajal 12.094, Angelino Garzn 11.532, Everth Bustamante 11.507, Enrique Flrez Romero 11.468, Rosemberg Pabn 9.250, Rafael Vergara 8.795 y Mariano Barbosa 1.466. 145 El da de las elecciones parlamentarias el Partido Liberal efecto una consulta popular para seleccionar el candidato a la Presidencia de la Repblica. Los votos depositados en la consulta fueron los siguientes: Ernesto Samper 1.245.283, Humberto de la Calle 335.155, Carlos Lleras de La Fuente 202.925, David Turbay Turbay 172.096, Carlos Lemos Simmonds 129.983, Rodolfo Gonzlez 72.573 y Gloria Gaitn 65.456.
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nacin del movimiento que lo hizo senador tres aos antes, daba a conocer en rueda de prensa la existencia de grabaciones que comprometan a la campaa liberal con la recepcin de dineros del narcotrfico. El 23 de junio el diario The Miami Herald inform sobre contribuciones del Cartel de Cali a la campaa. La gravedad de la acusacin y de los hechos que posteriormente se establecieron, caracterizan la gestin gubernamental de la nueva administracin y un cuatrienio de fuertes debates jurdicos y polticos, no slo en el parlamento, sino en la rama judicial. En abril de 1995, el Fiscal General de la Nacin denunciaba ante la Corte Suprema de Justicia catorce congresistas liberales en ejercicio contra los cuales haba recolectado pruebas de recepcin de dineros de la mafia y que el recin creado Consejo de tica del Liberalismo, procedi inmediatamente a suspender del Partido. La investigacin avanz bajo el expediente identificado con el nmero 8.000 y pronto involucr a los ms altos directivos de la campaa presidencial y al propio candidato 146 . La divisin liberal se recreaba ya no tanto con argumentos sobre el tamao del Estado o su papel en la economa, sino por la renuncia o permanencia del Presidente de la Repblica. Con el gobierno de Ernesto Samper se completaban tres administraciones liberales y se configuraba un partido predominante. En efecto, las elecciones
146 Sobre la crisis poltica ver: LEAL BUITRAGO, Francisco. Editor. Tras las Huellas de la Crisis Poltica. Ed. Tercer Mundo, FESCOL, IEPRI. CAN, Luis. La Crisis. Cuatro aos a bordo del gobierno Samper. Ed. Planeta. Bogot D.C., 1998. VARGAS, Mauricio y otros. El Presidente que se iba caer. Ed. Planeta. Bogot D.C., 1996. LOPEZ CABALLERO, Juan Manuel. La Conspiracin. El libro blanco del juicio del presidente Samper. Ed. Planeta. Bogot D.C., 1997. SAMPER PIZANO, Ernesto. Aqu estoy y aqu me quedo. Testimonio de un gobierno. Ed. El ncora editores. Bogot D.C., 2000. LPEZ GMEZ, Edmundo. La Conjura de los encopetados. El drama de la crisis poltica. Ed. Ncleo creativo. Bogot D.C., 1996.
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de marzo de 1994 ratificaron las mayoras del Partido Liberal 147 , aunque ideolgicamente se puede afirmar que no se trataba del mismo partido, ya que entre la administracin saliente y el nuevo gobierno existan serias diferencias. Desde la poltica econmica y social, hasta el tratamiento del conflicto armado encerraban visiones distintas y muchas veces enfrentadas. Las diferencias entre intervencionistas y amigos del libre mercado de comienzo de la dcada, se expresaba tambin ahora, pero en posiciones de poder distintas y enmarcadas en el debate por la narcofinanciacin. A pesar de ello, Samper adelant una poltica con marcado nfasis social que plasm en la primera ley de Plan de Desarrollo148 denominada el Salto Social, cuyo nombre recoga la crtica hecha al gobierno anterior por los efectos de la apertura econmica y el poco compromiso que se le endilgaba en esa rea. De ah, que la administracin liberal, que se deca de corte socialdemcrata, revisara la internacionalizacin de la economa y propusiera un Pacto Social con los trabajadores y empresarios, dentro de una poltica de concertacin. La misma actitud tuvo respecto a las polticas contra la guerrilla, designando un Alto Comisionado para la Paz. Pero las fuerzas que operaban detrs de la crisis poltica, especialmente en el plano internacional, la agudizaron y contribuyeron a destapar las relaciones entre el narcotrfico y la poltica. Con la sucesin de declaraciones cada vez ms comprometedoras para la campaa liberal, surgieron las voces de oposicin en el Congreso. Paradjicamente, no estuvo liderada por la AD M19 casi completamente extinguida en el legislativo, ni por el Partido Conservador que maniobraba en medio de la crisis y sacaba el mayor provecho burocrtico de la situacin. Tampoco por la Unin Patritica que se redujo a un senador en las elecciones de marzo de 1994 y que cuatro meses despus era asesinado en las calles de Bogot. La oposicin fue encabezada, principalmente, por sectores liberales que acompaaron al Presidente en la campaa y algunos reductos conservadores. La situacin cambi con las declaraciones del 21 de enero de 1996 en las que el ex ministro estrella del gobierno y director de la campaa Samper Presidente, Fernando Botero Zea, acept el ingreso de dineros del Cartel de Cali y afirm, ante los ojos de millones de televidentes, que el Presidente tena pleno conocimiento de los hechos. A partir de ah, la oposicin arreci y la Comisin de Investigaciones y Acusaciones de la Cmara tuvo que reabrir el caso que apresuradamente cerr con un fallo inhibitorio, en diciem-
147 De 1990 a 1994 se efectuaron 8 elecciones en las cuales el Partido Liberal mantuvo sus mayoras. stas solo se comprometieron en los comicios de la Asamblea Nacional Constituyente. Las elecciones fueron las siguientes: Congreso, marzo de 1990. Presidente, mayo de 1990. Asamblea Constituyente, diciembre de 1990. Congreso, Octubre de 1991. Regionales y locales, marzo de 1992. Congreso, marzo de 1994. Presidencia, mayo y junio 1994. Regionales, municipales y locales, octubre de 1994. 148 La ley se sancion el 2 de junio de 1995 en Cali bajo el nmero 188.
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bre anterior, complementada con la denuncia penal del Fiscal General, Alfonso Valdivieso, contra el Presidente. Con las nuevas pruebas aportadas al proceso, el Conservatismo renunci a hacer parte del gobierno y se declar en oposicin, directriz que no atendi un amplio sector de ese partido integrado por 30 congresistas, en cabeza de la vicepresidenta del Senado Isabel Celis, que se mantuvo con el gobierno hasta ltimo momento. La participacin conservadora permaneci en las carteras de Trabajo y Transporte. Como lo recuerda Leal Buitrago en los rudimentos de oposicin que se observan priman visiones moralistas con diversas matriculas partidistas, algunas con posiciones francamente reaccionarias, a las que se les pegan oportunismos y despiste de empresarios, grupos del descompuesto partido conservador y ruedas sueltas de distinto origen149 . El Liberalismo, lejos de asumir unificado la crisis, enfrent divisiones internas. La propia Direccin Nacional Liberal, elegida en junio de 1995, estaba fracturada respecto al respaldo al gobierno, llegando la mitad de sus miembros a pedir que se le retirara. Lderes de importantes corrientes internas se unieron al reclamo de renuncia, entre los cuales, los ms connotados eran precisamente importantes figuras de la administracin Gaviria. La divisin continu y se mantuvo en las elecciones presidenciales de 1998, en las que un importante nmero de liberales acompaaron a Pastrana a la victoria. La relacin entre los parlamentarios y el ejecutivo estuvo mediada, como en los gobiernos anteriores, por el acceso a los cargos, la contratacin pblica y las partidas regionales. Ante el tamao de la crisis, el gobierno enfilo bateras para mantener las mayoras en las cmaras, consintiendo al mximo las solicitudes hechas por los congresistas, situacin que se ejemplific en el caso del representante investigador del Presidente, Heyne Mogolln y de grupos parlamentarios que aprovechaban la debilidad poltica del gobierno para efectuar todo tipo de presiones. Frente a la opinin pblica, el gobierno emple a fondo su imaginacin para lanzar propuestas polmicas 150 que lograban distraer la atencin por poco tiempo, para volver a encallar en los cuestionamientos al Presidente. La oposicin en el Congreso, mucho menor en nmero que las fuerzas de la coalicin gubernamental, tuvo a su favor el gran despliegue que los medios masivos de comunicacin le dieron al proceso. La solicitud que hiciera el propio Presidente, en el sentido que los debates se trasmitieran en directo para proporcionar la mayor transparencia ante los ciudadanos, facilit el ejercicio de la oposicin. Sus discursos, argumentos, contra - argumentos, ataques y replicas fueron conocidos por la opinin pblica, con lo cual, la
149 LEAL BUITRAGO, Francisco. Tras las Huellas de la Crisis Poltica Op. Cit.. Pg. 45. 150 Entre las llamadas cortinas de humo se encontraban la pena de muerte, anticipo de elecciones, construccin de un canal interocenico, consulta popular para que los ciudadanos decidieran sobre su renuncia, etc.
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oposicin nunca haba tenido ms garantas en lo relacionado al acceso a los medios de comunicacin. Empero, el control poltico que pretenda ejercer el Congreso y su facultad de investigacin, se vieron interferidos por todo tipo de coacciones provenientes, entre otros, del Gobierno Nacional, el embajador Myles Frechette y el Departamento de Estado de los Estados Unidos, los grandes medios de comunicacin, los gremios econmicos, grupos armados al margen de la ley y de la Fiscala General de la Nacin, que termin convertida en un actor poltico 151 , ms que en un organismo que debe investigar tanto lo favorable como lo desfavorable al imputado, y a respetar sus derechos fundamentales y las garantas procesales que le asisten152 . Desarticulada y minoritaria la oposicin tuvo la oportunidad de expresarse e influir en la opinin pblica, siendo una de las lecciones ms importantes que arroja la crisis poltica. La oposicin solo puede ser fuerte y transparente, si cuenta con acceso a los ciudadanos por medio de la televisin, la radio y los peridicos. Tambin es evidente, en este caso, el peso negativo que tiene el transfuguismo y la ausencia de partidos organizados. La oposicin fue ms producto de liderazgos individuales que una decisin de un partido poltico. Cuando el Partido Conservador decidi declararla, es consecuencia de un clculo poltico que le haba reportado generosos rditos burocrticos y no una actitud poltica correspondiente a su condicin de derrotado en las elecciones presidenciales. Esa actitud vacilante de las organizaciones polticas con representacin significativa en las cmaras, impidi un control poltico de mayor eficacia y que las mociones de censura interpuestas contra varios ministros tuvieran el respaldo necesario. Fue ms efectiva la labor de los medios de comunicacin, como la Revista Semana, cuyas publicaciones produjeron la renuncia de los ministros Arboleda y Villamizar, al divulgar el contenido de una grabacin en la que se hablaba de la adjudicacin de emisoras radiales. La ausencia de un partido de oposicin se trat de reemplazar por la sociedad civil con movilizaciones de pequeos grupsculos estudiantiles y amas de casa, pertenecientes a los estratos altos, lo que acento la visin, que forzadamente venda el gobierno, en el sentido de que era un problema de las clases acomodadas contra el Presidente y una conspiracin neoliberal contra el programa del Salto Social. El vaco de oposicin poltica organizada en el parlamento, se llen por actores esencialmente de la lite, entre los que se encontraba una politizada Iglesia Catlica, ONGs, dirigentes que conformaban el Consejo Gremial, influyentes periodistas y personalidades con diferentes grados de visibilidad
151 Se debe recordar que el Fiscal General, Alfonso Valdivieso, renunci a su cargo para candidatizarse a la Presidencia de la Repblica. Valdivieso retir su aspiracin a favor de la candidatura de Andrs Pastrana en las elecciones de 1998. 152 Artculo 250 de la Constitucin Poltica.
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pblica. Cerca de la mitad de la poblacin siempre respald al Presidente. Es posible, como lo seal en su oportunidad un observador, que en contraste con crisis anteriores no existan lderes ni grupos polticos que guen a la opinin pblica con la confianza necesaria para que sean acogidas sus ideas153 . El propio Presidente lamentaba no tener una organizacin poltica de oposicin con la cual pudiera mantener interlocucin. La falta de entendimiento institucional entre un partido de gobierno en cabeza del Presidente y un partido de oposicin, ambos disciplinados y fuertemente aferrados a los instrumentos y procedimientos del Estado de Derecho para resolver el conflicto, gener espacio poltico a los militares que se dieron el lujo de vetar iniciativas gubernamentales154 y de albergar corrientes tentadas a intervenir para sacar a Samper del poder. Independientemente de la oposicin que se le haga a un gobierno por parte de un partido, lo que es claro, es que tanto el partido de gobierno como el de oposicin deben coincidir en la defensa de la Constitucin y en la subordinacin que debe tener la fuerza pblica frente al poder civil. La falta de oposicin institucional hace que no existan mecanismos que permitan canalizar el descontento ciudadano y a que poderes de facto pretendan actuar por medios no institucionales. El 12 de junio de 1996, dos aos despus de la aparicin de las grabaciones, culmina con absolucin el proceso contra el Presidente Samper en la Cmara de Representantes, con 111 votos a favor y 43 en contra y sin haberse logrado articular una oposicin poltica partidista. La crisis poltica a pesar de ocupar la atencin del pas no pudo ocultar el fenmeno de la antipoltica, que en las elecciones de 1994 se hizo patente. En ciudades como Bogot y Barranquilla, los movimientos independientes liderados por outsiders arribaban a las posiciones de comando apoyados abrumadoramente por el voto ciudadano. Era una muestra de inconformidad que premiaba el discurso antipoltico y antipartidos. Se puede interpretar como expresin de rechazo ciudadano a la incapacidad de los partidos para resolver los problemas sociales y econmicos, a la corrupcin y la poltica tradicional. La aparicin de outsider, lejos de fortalecer y profundizar la democracia, ha significado en muchos pases inestabilidad poltica y autoritarismo. En Colombia, su propia condicin de caudillos antipartidos les ha impedido la construccin de organizaciones polticas permanentes, con representacin en las corporaciones pblicas, a pesar de quienes cmo, en el caso de Antanas Mockus, hicieron esfuerzos por crear el Partido Visionario. En ese sentido, la antipoltica compite con la aparicin de nuevos partidos polticos capaces de ejercer la oposicin organizada.
153 LEAL BUITRAGO, Francisco. Tras las Huellas de la Crisis Poltica. Op. Cit. Pg. 25. 154 En uno de los momentos de mayor debilidad del gobierno Samper, el general Harold Bedoya, comandante del Ejrcito, se interpuso en la desmilitarizacin de la Uribe para adelantar dilogos con las FARC.
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En respuesta a las causas de la crisis referidas al sistema poltico, el gobierno creo en 1995 mediante los decretos 763 y 842 (9 y 23 de mayo) bajo la coordinacin del Ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe, una Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos con representantes de la academia y de los partidos polticos. La Comisin se concibi inicialmente como un organismo asesor del gobierno nacional. Su objetivo era realizar un diagnstico sobre la situacin de las colectividades y sobre la organizacin y funcionamiento del Congreso de la Repblica, con el fin de sugerir recomendaciones. Dentro de sus propsitos especficos estaba la democratizacin de los partidos, la transparencia en la financiacin de la poltica, el control tico en su interior, un estatuto que brindara garantas a la oposicin y el mejoramiento de las relaciones entre los medios de comunicacin y las colectividades polticas. Las conclusiones de la Comisin se tradujeron en un proyecto de reforma constitucional y dos proyectos de ley estatutaria en materia de oposicin y financiacin de las campaas polticas, que se comentarn en el captulo siguiente. C. LA OPOSICIN PATRITICA Y EL LENTEJISMO LIBERAL La crisis poltica del gobierno Samper, el desgaste de tres administraciones sucesivas, la polarizacin poltica y la divisin liberal, facilitaron la eleccin de Andrs Pastrana en 1998. Su contendor, Horacio Serpa Uribe, tena un largo recorrido como Procurador General de la Nacin, Ministro de Gobierno, Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente, Consejero de Paz y parlamentario, adems de ser el ministro estrella de la administracin saliente y el director del Partido Liberal. Serpa gan la primera vuelta presidencial, pero no pudo superar en la segunda al exsenador y exalcalde de Bogot, que obtuvo la mayora gracias a dos golpes publicitarios.
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El candidato conservador se vali de propaganda sucia contra su contrincante y present a uno de sus ms cercanos asesores reunido con el lder mximo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC EP. En las montaas de Colombia Manuel Marulanda Velez Tirofijo y el jefe militar de la agrupacin guerrillera, conocido con el alias de Mono Jojoy, dieron la bendicin al nuevo presidente al posar para el fotgrafo con la publicidad de la campaa.
Al igual que lo concibiera Barco en 1986, Serpa manifest en las plazas pblicas y ante diversos auditorios que en caso de ser elegido Presidente de la Repblica, impulsara la aplicacin del esquema gobierno oposicin. Era una propuesta que haca parte de los cambios en materia poltica que ese partido propona a los electores. Con este antecedente el triunfo conservador no poda afrontarse con una conducta distinta a la de la oposicin poltica. En contra de la tradicin liberal de cogobernar en las derrotas, de las presiones clientelistas de importante dirigentes regionales y de la prctica poltica de los dos anteriores gobiernos que integraron el gabinete con representacin de las fuerzas polticas con asiento en el Congreso, el Director Nacional del Partido Liberal declar la Oposicin Patritica el domingo de las elecciones y lo ratific el martes siguiente. En esa oportunidad, Serpa explic los alcances de su propuesta que constitua una ruptura con las caractersticas clientelistas que determinaban la relacin entre el ejecutivo y el legislativo: entendemos perfectamente que quien gan tiene el derecho constitucional, democrtico, de impulsar sus programas y de, con su propuesta y su propio equipo, ver la manera de sacarlo adelante. En este propsito, volvemos a reiterar que nuestro papel, el que nos impone la democracia, es hacer oposicin. Claro que una oposicin pen-
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sando en Colombia y en todos los aspectos que hemos definido a lo largo de nuestro accionar poltico. Por eso anunciamos que vamos a hacer una oposicin patritica. Oposicin Patritica, con el objetivo de ejercer la vigilancia programtica que ms le conviene al pas y el control poltico, para buscar que quienes habrn de desempear los ms importantes cargos de la Nacin cumplan con los programas que fueron expuestos y por cuya defensa fueron elegidos al ejercicio gubernamental. Y desde luego, que cumplan todos los parmetros ticos y de comportamiento que impone nuestra democracia y exigen las leyes de Colombia. Cuando hablamos de oposicin patritica, estamos significando que el Partido Liberal de ninguna manera va a tener desempeos gubernamentales, que no va a buscar representacin en el nuevo gabinete y que nadie en nombre del Partido esta autorizado para asumir cargos de esta naturaleza. Y concluy Vamos a hacer oposicin, una oposicin constructiva pensando en Colombia, pero no una oposicin burocrtica155 . La declaracin de oposicin dej espacio para que el Liberalismo contribuyera en la poltica de paz, la reforma poltica y la lucha contra el narcotrfico, el delito y la corrupcin. Despus de la crisis poltica de 2000 los temas de entendimiento entre el gobierno y la oposicin se calificaron como colaboracin programtica con carcter patritico. La declaracin de oposicin fue hecha sin consultar a los congresistas y a los expresidentes, lo que amplio la divisin liberal, en una coyuntura en la que nada importaban aspectos ideolgicos y programticos para sus detractores. En la misma tarde de las elecciones, casi al tiempo que la Registradura Nacional del Estado Civil informaba los resultados preliminares, importantes senadores liberales de la Costa Atlntica se apresuraron a adherir al nuevo gobierno para no quedarse por fuera de la reparticin burocrtica, como se hizo ms tarde. Entre los argumentos que esgrimieron para justificar el brusco deslizamiento, estaban el carcter inconsulto de la decisin (a pesar de haber sido expuesta durante toda la campaa), no haber dado la oportunidad al nuevo gobierno para que iniciara su gestin, la ausencia de un estatuto de oposicin y la exclusin de los liberales de la administracin conservadora. Era previsible que la victoria de Pastrana, con representacin minoritaria en el Congreso, recompusiera el escenario poltico. Luego de las elecciones de junio se constituy una especie de partido del Presidente con conservadores, liberales y fuerzas independientes que respaldaron a la candidata de origen conservador, pero con discurso de independiente, Noem Sanin. El nombre de la bancada era el mismo que el empleado en la campaa: Gran Alianza para el Cambio.
155 SERPA URIBE, Horacio. La Oposicin Patritica. Memorias de un Compromiso con Colombia. Ed. Partido Liberal Colombiano. Bogot D.C., agosto de 1999. Pg. 26 27.
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El mantenimiento de la coalicin parlamentaria se hizo a costa de dividir a la oposicin con prcticas de gobierno tradicionales. Acudiendo al poder burocrtico y al presupuesto pblico, logr consolidarse en el parlamento y burlar las mayoras liberales expresadas en las urnas. El primer golpe a la oposicin fue elegir al senador conservador Fabio Valencia Cossio como presidente del Congreso, lo que desconoca la representacin mayoritaria del Liberalismo y su derecho a presidir ambas Cmaras. La situacin reflej el alto grado de indisciplina de los congresistas y su fuerte dependencia del Estado para mantener el poder. La respuesta conservadora a la declaratoria de oposicin, a diferencia de la experiencia del gobierno Barco, fue la de promover el transfuguismo poltico, el debilitamiento del Partido Liberal y abortar el esquema gobierno oposicin. Para que ste funcione se requiere que ambas partes asuman el rol que les corresponde. En los aos ochenta el Conservatismo declar la Oposicin Reflexiva pero se qued corto en su implementacin, a pesar de las garantas de no dividirla que dio el gobierno. Bajo Pastrana la cuestin fue distinta. Un partido dispuesto a realizar la oposicin se top con un gobierno que busc fraccionarlo, al tiempo que ejerca su poder para obviar garantas elementales como el derecho de replica. Sobre este ltimo, en abril y mayo de 1999, a propsito de una intervencin televisiva del Presidente en la que atacaba a la oposicin, el director del Partido Liberal solicit a la Comisin Nacional de Televisin y al Consejo Nacional Electoral se le concediera el derecho de replica. La decisin fue bloqueada durante dos aos en la Organizacin Electoral por los consejeros conservadores, lo que hace patente la deficiencia procedimental derivada de que sta dependa de organismos politizados. La iniciativa Liberal estaba dirigida a fortalecer el sistema de partidos y la institucin legislativa, pero la costumbre poltica tradicional evit que diera los resultados esperados. La falta de disciplina y cohesin de los partidos, el clientelismo y el importante papel que tiene el Estado en el mantenimiento del poder poltico se hicieron patentes, en la primera etapa del gobierno, como las ms serias dificultades para que en Colombia exista una oposicin poltica organizada. Del mismo modo, se evidenci que la no coincidencia de las mayoras del Congreso y las que se expresan en la eleccin presidencial, es un problema muy importante que debe resolverse para que el esquema pueda funcionar. La condicin de minora del Partido Conservador complicaba la gobernabilidad y el xito de los proyectos que deban tramitarse en las cmaras, lo que llev a propiciar la divisin liberal con el fin de contar con una mayora y neutralizar la oposicin. En ese contexto, una oposicin mayoritaria unida en el Congreso tendra en la prctica el poder de cogobernar y de vetar las iniciativas del ejecutivo. Este problema plantea la necesidad de que se busquen frmulas que garanticen que el partido poltico o la coalicin gobernante sea tambin mayoritaria en el legislativo.
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Otra complicacin clara en los primeros meses de la administracin Pastrana es la incomprensin de la opinin pblica. En un pas en que la oposicin ha sido dejada a los grupos guerrilleros, declararla por parte de un partido poltico era visto casi como una maniobra subversiva, que conspiraba contra los intereses nacionales y, poco ms o menos, como un acto de resentimiento y egosmo. Esa sensacin era impulsada por el gobierno en el afn de ablandar al Partido Liberal. La cultura poltica colombiana se ha formado durante generaciones en un ambiente de gobiernos nacionales, en los que la oposicin no exista, o en pocas anteriores donde la relacin entre el partido de gobierno y el de oposicin fue violenta y excluyente. Con estos antecedentes, es natural, que se presenten dificultades para comprender el papel que en una democracia cumple la oposicin poltica como expresin pacfica de inconformidad y preparacin para el gobierno. Importantes medios de comunicacin, del lado del Presidente, luego de haber cumplido un importante papel en la crisis poltica del cuatrienio anterior, criticaron la decisin liberal y ayudaron a generar confusin en los ciudadanos sobre su significado, obligando a aclarar que la no participacin de liberales en el gobierno se refera a posiciones de representacin poltica y no a todos los cargos de la administracin. Al mismo tiempo, el partido decidi reorganizarse para recuperar el poder. Al igual que hizo el Conservatismo en la dcada de los aos ochenta, pretendi conformar un Gabinete en la Sombra, slo que en este caso nunca se design. Mientras desarrollaba una fuerte poltica de oposicin adelant un esfuerzo nacional para democratizar su estructura, a travs de una Asamblea Liberal Constituyente convocada previamente a la derrota de 1998 156 . El proceso dur cuatro aos y enfrent las resistencias de sectores parlamentarios encabezados por el Senador Luis Guillermo Vlez, quien presida el partido en reemplazo de Serpa. Hasta marzo de 2002 los estatutos redactados dos aos antes 157 por 332 delegados de todo el pas, fueron aprobados en Consulta Interna Popular con el voto de ms de dos millones quinientos mil liberales158 . Las deserciones que condicionaron en sus inicios la reforma del partido, no se respondieron institucionalmente con medidas orientadas a preservar la disciplina interna. Se opt por no sancionar a los parlamentarios que con
156 La Asamblea Liberal Constituyente se convoc por la Convencin Nacional Liberal del 25 de enero de 1998. El autor de la proposicin fue el expresidente de la DLN Emilio Lbolo Castellanos. 157 La Asamblea Liberal Constituyente sesion el 15,16 y 17 de septiembre de 2000 en el Capitolio Nacional. 158 Los estatutos, declaracin ideolgica y cdigo disciplinario, aprobados por la Constituyente Liberal se sometieron en Consulta Interna el 10 de marzo de 2002. Los resultados fueron los siguientes: Por el SI: 1.688.191. Votos No: 320.597. Votos Nulos: 57.686. Sin marcar: 499.655. Total: 2.566.129. La votacin sin marcas obedece a las instrucciones iniciales del Partido de depositar el voto en la urna. Posteriormente se convino con la Registraduria Nacional del Estado Civil la viabilidad legal de introducir en el tarjetn las casillas de SI y NO para que el elector pudiera escoger. Ver: La Transformacin del Partido Liberal Colombiano. Ed. Direccin Nacional Liberal. Bogot D.C., 2002.
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aval liberal fueron elegidos y que una vez se efectuaron los comicios presidenciales abandonaron la colectividad, desoyendo los reclamos que en diferentes regiones se repetan. El Veedor Nacional del partido nunca vio nada irregular y hasta dos aos ms tarde, el Consejo de Control tico se limit a expedir un escueto comunicado en el que recordaba que el Cdigo de tica, ordenaba acatar los estatutos y las decisiones de los rganos estatutarios del Partido,159 y que se permite informar a los miembros afiliados al Partido, y a la comunidad, que al momento adelanta una intensa tarea con miras a establecer cules de los miembros del Partido han incumplido o vienen incumpliendo los mandamientos de los Estatutos y del Cdigo de tica, para proceder a la apertura de las investigaciones 160 . Al finalizar el gobierno Pastrana, y a pesar de intensa tarea no se haba hecho nada distinto a ese pronunciamiento y el partido se apresuraba a avalar a los parlamentarios que estuvieron con la Gran Alianza y que desaparecida, regresaban transitoriamente ya que la brjula de las encuestas sealara otro camino: lvaro Uribe Vlez. La impunidad de la conducta y la negativa de las directivas liberales se sostenan en la ilusin del reagrupamiento del Partido, con miras a las elecciones de 2002. Esa aspiracin aument con la gravsima crisis poltica resultado del escndalo de la mesa directiva de la Cmara de Representantes. Los legisladores que la integraban eran parte de la coalicin gobernante y la batahola tocaba las propias puertas del Palacio de Nario. Las contrataciones administrativas que en esa corporacin estaban a cargo de la mesa directiva, presentaron irregularidades que comportaron responsabilidad penal, ms adelante juzgada por la Corte Suprema de Justicia. El presidente reaccion convocando un referendo para hacer la reforma poltica, al que en ltimo momento le colg un artculo en que se revocaba al Congreso y se anticipaban las elecciones parlamentarias para el 20 de octubre de 2000. Al comenzar el cuatrienio, el Partido Liberal, el Movimiento Opcin Vida, la Bancada del Liberalismo Renovador, el Partido Conservador, los Movimientos Independientes y el nuevo gobierno, suscribieron el llamado Acuerdo de Casa Medina 161 que contiene ambiciosas iniciativas de reforma poltica, cuyo objetivo es profundizar la democracia y dar un grado de representatividad y participacin que supere las distorsiones del actual sistema poltico. Luego de los esfuerzos de la Comisin para la Reforma de los Partidos, creada en el gobierno anterior, era la segunda vez que las fuerzas polticas reco159 Cdigo de tica. Resolucin No. 25 de agosto 18 de 1994. Ed. Direccin Nacional Liberal. Bogot D. C., 1994. 160 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo, MURCIA CADENA, Carlos. El Referendo de Pastrana. Itinerario de una Crisis. Ed. Partido Liberal Colombiano. Bogot D.C., 2000. Comunicado del Consejo de Control tico del Partido Liberal Colombiano. Pablo Julio Cceres Corrales, presidente. Pg. 303. 161 El acuerdo fue suscrito el 6 de octubre de 1998.
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nocan, directa o indirectamente, los efectos nocivos que tenan algunos aspectos de la reforma constitucional de 1991 para la gobernabilidad, la transparencia y la profundizacin de la democracia. La propuesta le otorgaba al jefe de Estado instrumentos para que pudiera conducir el proceso de paz y facilitar acuerdos de reconciliacin. El proyecto reformaba el rgimen de partidos y el sistema electoral, propona acabar con la operacin avispa, fomentar la identidad doctrinaria e ideolgica de los partidos y derrotar las maquinarias electorales, mediante la adopcin de listas nicas, voto preferente, umbral y cifra repartidora. Se pactaron iniciativas relacionadas con el estmulo al sufragio, transparencia electoral, voto en blanco, financiacin de campaas polticas, reforma al legislativo e independencia de rganos judiciales y de control. La reforma termin hundindose producto de la intransigencia expresada por el Ministro del Interior, Nstor Humberto Martnez, que exiga que el Congreso no le cambiara ni una coma al proyecto, aunque no faltaron acusaciones contra la oposicin. En medio de la crisis, el gobierno quiso recoger algunas de las propuestas del acuerdo en el proyecto de referendo que consultaba a los ciudadanos sobre el cierre del Congreso162 . Durante la campaa, Pastrana firm un acuerdo con el Movimiento Oxigeno Liberal, orientado por la senadora Ingrid Betancur, que contemplaba ese mecanismo para la reforma poltica, sobre la base de que el Congreso era incapaz de realizar modificaciones sustanciales a las normas en las que se enmarca su actividad. Ya en el gobierno, Pastrana se distanci de la parlamentaria al preferir al legislativo y apelar a las mayoras artificiosamente armadas para efectuar la reforma. Cuando sobrevienen los escndalos de su propia coalicin, el Presidente logra neutralizar el impacto que tendra en su gobierno con la propuesta de acudir directamente a los ciudadanos. En ese contexto, la Oposicin Patritica mantenida contra viento y marea por la Direccin Liberal que reemplaz a Horacio Serpa, encontr su momento de mxima efectividad y fortalecimiento. La primera consecuencia del anuncio del primer mandatario de revocar el Congreso fue una verdadera estampida parlamentaria que disolvi la Gran Alianza y alcanz a contagiar a integrantes del Partido Conservador. La ma-
162 El proyecto de referendo presentado por Pastrana inclua los siguientes puntos: 1. Reforma a la eleccin e integracin del Congreso. Reduccin del nmero de congresistas. 2. Supresin de asambleas y creacin de Consejos Departamentales. 3. Reduccin de los consejos municipales y distritales. 4. Eliminacin de la remuneracin a concejales y ediles. 5. Inhabilidad por corrupcin. 6. Normas sobre prdida de la investidura. 7. Tribunal de tica Pblica. 8. Lista nica y democracia interna de los partidos. 9. Disposiciones sobre financiacin de las campaas. 10. Consecuencias polticas del voto en blanco. 11. Voto obligatorio por una sola vez. 12. Vigencia de inhabilidades e incompatibilidades. 13. Eliminacin de la funcin administrativa del Congreso. Voto pblico y uninominal. 14. Eliminacin de suplencias. 15. Eliminacin de privilegios salariales y prestacionales. 16. Titulares de rganos de control de filiacin distinta a la del Presidente de la Repblica. 17. Revocatoria del Congreso y nuevas elecciones.
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rea se devolva buscando refugio en las toldas liberales. Aunque, el presidente de la DLN era el senador antioqueo Luis Guillermo Vlez, senadores y representantes de distintas filiaciones polticas desfilaban por el despacho de Horacio Serpa buscando la forma de evitar la revocatoria 163 . Serpa, quien a pesar de haberse retirado de las directivas del Partido, segua encabezando la Oposicin Patritica, decidi responder al desafo del gobierno con uno mayor: lanz un Referendo Social 164 que aniquil la iniciativa gubernamental, al incorporar temas populares como el empleo, la educacin, la paz, la reforma de los partidos, la lucha contra la corrupcin, la participacin de la juventud y la anticipacin de elecciones generales. La formula de Serpa era contundente, respaldaba la consulta a los ciudadanos para que se pronunciaran directamente sobre las reformas y la continuidad tanto del Congreso como del Presidente. Sin duda, la respuesta liberal fue la accin ms audaz de la Oposicin Patritica y aunque contribuy a empeorar el ambiente de inestabilidad poltica, fue la razn que impidi que el gobierno terminara vulnerando el orden constitucional. El retiro de la propuesta del gobierno lleg despus de que el Liberalismo sali a las plazas pblicas e inici la recoleccin de 200.000 firmas, para radicar el Referendo Social en que se revocaba el mandato del Presidente. El proceso derrib al Ministro del Interior Nstor Humberto Martnez, contra quien el Partido Liberal present el 25 de abril de 2000, en las dos cmaras,165 una mocin de censura que solo pudo evadir con la renuncia al cargo. En todo caso, la mocin cumpli el efecto poltico al cual esta destinada, esto es, la remocin de miembros del gabinete166 y estuvo acompaada por una parlisis de la actividad legislativa liderada por la oposicin, con lo cual el gobierno qued en un callejn sin salida. El paso atrs de Pastrana, correspondi con un cambio del discurso de la oposicin hacia una poltica de concertacin. As, el gobierno anunci la creacin de mesas de concertacin en materia de transferencias territoriales, pensiones, empleo, narcotrfico, poltica exterior y paz. Las consecuencias de la crisis para la economa fueron tremendas. La prdida de confianza de los organismos internacionales, de la inversin extranjera y la calificacin negativa de los niveles de riesgo, aumentaron las dificultades econmicas del pas. La propuesta del gobierno no calcul la capacidad de reaccin de la oposicin y le regres a sta la mayora escamoteada a
163 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo, MURCIA CADENA, Carlos. Op. Cit.. Pg. 324. 164 El Referendo Social. Propuesta del Partido Liberal para un Acuerdo Integral. Direccin Nacional Liberal. Bogot D.C., mayo de 2000. Horacio Serpa Uribe lanz el Referendo Social el 13 de mayo de 2000 en una manifestacin poltica en Palmira. La junta de congresistas liberales respald la propuesta diez das despus. 165 En el Senado de la Repblica la proposicin de mocin de censura la present Camilo Snchez y Basilio Villamizar en la Cmara de Representes. 166 Antes de la mocin de censura contra Nstor Humberto Martnez la oposicin casi logra aprobar, por un escaso voto, la misma decisin contra el Ministro del Medio Ambiente Juan Mayr.
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punta de puestos y contratos. El 20 de julio de 2000 con Mario Uribe Escobar y Basilio Villamizar, los liberales aprovecharon el momento y recuperaron las presidencias del Senado y la Cmara. La mayora liberal se impuso tambin en las Comisiones: en 13 de las 14 presidencias se eligieron liberales. La conclusin la resumi muy bien el Presidente de la Cmara: en la medida en que el gobierno no se dedica a cultivar individualidades, mediante el lentejismo, los parlamentarios terminan alinendose tranquila y ordenadamente en sus respectivas colectividades 167 . Esa realidad, la asumi el presidente Pastrana afirmando que Es un error ponerle condiciones y encarecer con promesas burocrticas el buen desarrollo y la aprobacin de las leyes y proyectos que se requieren para sacar el pas adelante168 . Es el reconocimiento que gracias a la equivocada treta poltica ya ni siquiera lograba alinear al Congreso con el poder del ejecutivo. En ese mes se recompone el Gabinete. A travs de la DLN se ratifica la decisin del Liberalismo de no participar, pero el exdesignado presidencial Juan Manuel Santos, quien presida el Comit Ejecutivo Nacional de la Asamblea Liberal Constituyente y haca de vocero de sectores parlamentarios liberales que acompaaron al Presidente una vez elegido, reemplaz en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico al conservador Juan Camilo Restrepo. Para Santos la aceptacin servir a que el pas se encauce en un ambiente de estabilidad poltica que le permita sobreponerse a la adversidad 169 . No obstante, siendo uno de sus directivos, para el Liberalismo la aceptacin era a ttulo personal y no implicaba responsabilidad, tampoco mereca descalificacin alguna y por el contrario, su pronunciamiento se dirigi a exaltar sus calidades y celebrar el nombramiento170 . Para cualquier observador poltico, por lo menos resulta curioso que el presidente del proceso de reforma del partido de oposicin renuncie a tan importante cometido, para incorporarse al gobierno al cual su partido hace oposicin. Aunque a la luz de un esquema gobierno oposicin, este episodio es casi anecdtico, lo cierto es que demuestra la existencia de poderes de facto dentro de las colectividades, capaces de doblegar lneas polticas y cuya habilidad para mantenerse en el poder depende de la propia influencia, sin importar el gobierno de que se trate ni la posicin de su partido. La Oposicin Patritica tambin respald al gobierno en sus momentos ms delicados. Actuando con responsabilidad particip en las mesas de concertacin temtica con el fin de ayudar a recuperar la gobernabilidad, la
167 Citado por Luis Guillermo Vlez Trujillo y Carlos Murcia Cadena. Op.Cit. 168 PASTRANA ARANGO, Andrs. Discurso de instalacin de la legislatura ordinaria del Congreso. Presidencia de la Repblica. Bogot D.C., 20 de julio de 2000. 169 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo y MURCIA CADENA, Carlos. Op. Cit.. Pg. 309. Carta de Juan Manuel Santos a la DLN. Julio 8 de 2000. 170 Ibidem. Pg. 311. Pronunciamiento del Presidente de la DLN, Luis Guillermo Vlez, sobre el nuevo gabinete ministerial. 10 de julio de 2000.
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credibilidad y la confianza internacional y ofreci cooperacin en el Congreso para el estudio y aprobacin de leyes claves. De la misma manera, sali a defender la institucionalidad democrtica y las prerrogativas del poder civil sobre el militar, con ocasin de la crisis protagonizada por altos mandos castrenses que estaban en desacuerdo con el proceso de paz con las FARC. La Oposicin Patritica acompa a Pastrana en los momentos ms difciles del proceso, lo cual pag con la derrota en las elecciones de 2002. Paradjicamente, la oposicin propuesta por Serpa cumpli un papel fundamental en el control poltico, en la defensa de la institucionalidad, pero no pudo convertirse en alternativa de poder, debido a que el patriotismo con el que acto, sobretodo en el tema del conflicto armado, termin dejando la oposicin en manos de un poltico liberal que con un discurso parecido al de los outsiders elegidos en varios pases de la regin171 , llen las expectativas de millones de ciudadanos decepcionados del proceso de paz y que reclamaban mano dura contra la subversin. Para el propio Serpa su propuesta desafortunamente no fue exitosa, por varias razones: La prematura desercin del 50% de los congresistas que le negaron al pas la posibilidad de hacer una oposicin constructiva. El gobierno pretendi cooptar a los actores de la poltica con representacin en el Congreso, en cambio de participar en la discusin y en el debate que es sustancial para la oposicin. En segundo termino, porque prevaleci en el ambiente poltico y ciudadano la idea de que oponerse es obstruir y de que oponerse es inconveniente y que oponerse es negarle al gobierno y al Presidente, ms especficamente, la posibilidad de gobernar adecuadamente al pas. Y en tercer lugar, porque cuando yo tom la determinacin, pensando en el pas y pensando en la democracia colombiana y pensando en la convivencia, de apoyar el proceso de paz, el pas equivocadamente se form la opinin de que se trataba de darle un apoyo general al gobierno, cuando realmente la idea era mantener la oposicin en otros temas, pero asumiendo que lucha por la paz es un asunto de Estado y que en eso le serva al pas. Pero el pas se form esa opinin equivocadamente y eso conspir tambin contra el propsito de establecer un parmetro de oposicin, de control poltico, de fiscalizacin al gobierno. No creo que la oposicin haya sido exitosa, pero por lo menos se volvi a presentar al pas una perspectiva democrtica. Ese mal resultado gener algn tiempo despus una situacin poltica que consisti en que derrotado
171 Ver: ZOVATTO, Daniel, RIAL, Juan. Urnas y Desencanto Poltico. Elecciones y Democracia en Amrica Latina 1992 1996. Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH. San Jos de Costa Rica. 1998. Partidos y Clase Poltica en Amrica Latina en los 90. Autores varios. IIDH CAPEL. San Jos de Costa Rica. 1995.
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por Uribe el Partido no quiso asumir una actitud de oposicin nuevamente y por eso se lleg al esquema de la Cooperacin Constructiva con Independencia Crtica 172 . D. EL GOBIERNO DE LA SEGURIDAD DEMOCRTICA Un ao antes de las elecciones de 2002, las miradas se concentraban en Noem Sann y Horacio Serpa. Muchos vean a Uribe como un buen candidato para el 2010, pero la crisis del proceso de paz, el cansancio de la opinin pblica con los desmanes de la guerrilla, los secuestros masivos de ciudadanos y dirigentes polticos, las tomas violentas de pueblos, los ataques a la poblacin civil y los atentados terroristas del 11 de septiembre, crearon un ambiente propicio para un discurso basado en el orden y la autoridad del Estado. El exgobernador de Antioquia, era un fuerte crtico de las FARC EP y de muchas de las medidas asumidas por el gobierno Pastrana respecto a los dilogos de paz, denunci los abusos en el rea de distensin y reclam un radical cambio de poltica. Pocos meses antes de las elecciones no era conocido por la mayora de los colombianos, pero a medida que el ambiente de pesimismo y de indignacin invada a la opinin pblica, su mensaje de mano firme y corazn grande reciba apoyo.
En plena campaa electoral Carlos Castao, lder de los grupos paramilitares, expres que la desmovilizacin de sus hombres se beneficiara con la eleccin de Uribe173 . Las acusaciones por intervencin de las autodefensas en la
172 Entrevista del autor con Horacio Serpa Uribe. Mayo de 2005. 173 Notas de prensa de la poca registraron la voluntad de desmovilizacin de los grupos paramilitares, proceso que se inici una vez Uribe lleg al gobierno.
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poltica regional a su favor y en contra de las restantes candidaturas, fue permanente durante el primer semestre de 2002174 . Inclusive, la Misin de Observacin Electoral de la Organizacin de Estados Americanos OEA as lo registr 175 . Para las elecciones de Congreso la influencia paramilitar fue decisiva en varios departamentos. Provenientes especialmente de Crdoba, Sucre, Magdalena, Casanare y Csar, entre otros, se conocieron imputaciones, aparecidas en medios de comunicacin, que sealaban que esos grupos realizaban actividades electorales y que constrean a los ciudadanos para votar a favor de sus listas de candidatos. Las elecciones de octubre de 2003, ratificaron esa tendencia con candidatos nicos a alcaldas y gobernaciones en zonas de dominio de las autodefensas176 . Los actores armados, como ya se relat, son un factor determinante en la fragilidad que experimentan fuerzas polticas para el ejercicio de la oposicin. El pas atraviesa por un complejo proceso de incursin poltica armada de grupos paramilitares. En concepto del investigador Tefilo Vsquez, esa participacin implica un cierre de los espacios polticos conquistados: El proyecto paramilitar no es otra cosa que una va violenta para la exclusin poltica. Sus efectos regionales, locales y nacionales se manifiestan en la exclusin de quienes por razones de diversa ndole afectan sus intereses econmicos, sociales y polticos177 . El paramilitarismo y la guerrilla impiden cualquier proceso de democratizacin local y regional. En el caso del paramilitarismo es una forma de resistencia a la democracia liberal, es una contrarreforma poltica que se lleva por delante la Constitucin de 1991178 . La participacin poltica con las armas y en las urnas condicion a las elites regionales, para despus pretender su reemplazo con las cpulas paramilitares. Esto se facilita por la interaccin entre lo legal y lo ilegal que es un obstculo para la modernizacin de la poltica y que esta incrustado en la sociedad colombiana179 . La campaa uribista neg de plano cualquier vnculo con esos grupos, pero seal que en caso de llegar al gobierno les dara tratamiento diferente al dispensado por las anteriores administraciones. Dentro de la semana siguiente a las elecciones parlamentarias, en su pgina de Internet, el jefe militar de las
174 En la edicin del 27 de marzo de 2002, la revista Newsweek manifest que Los paramilitares han estado manteniendo un relativo bajo perfil desde que Uribe comenz a subir en las encuestas; y El Tiempo, el 6 de abril del mismo ao, denunci la presin que esos grupos realizan en muchas zonas del pas como Aguachica, en donde los paramilitares tienen prohibido desde hace varios meses, bajo amenaza de muerte, hacer propaganda, proselitismo e incluso hablar pblicamente de candidatos diferentes a lvaro Uribe Vlez. 175 Informe de la Misin de Observacin de la OEA de las elecciones presidenciales de mayo de 2002. 176 Ver el caso de los departamentos del Magdalena y Cesar en las elecciones de octubre de 2003. 177 Entrevista del autor con Tefilo Vsquez, investigador del CINEP. Bogot D.C., 29 de noviembre de 2004. 178 Ibidem. 179 Ibidem.
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autodefensas Salvatore Mancuso afirmaba que la primera victoria de los paramilitares era la de superar con creces el 35% de congresistas elegidos en los comicios del 10 de marzo de 2002. Segn el cabecilla paramilitar, dichos candidatos han surgido en su mayora de nuestras bases sociales y polticas, y como tales, fruto de un vasto y firme esfuerzo formativo por parte de las autodefensas180 . La declaracin, hasta la fecha nunca retirada, gener preocupacin por la existencia de proselitismo armado y coloc en una posicin incomoda a Uribe. A pesar de ello, para esa poca era claro su triunfo, el problema consista en si se alcanzaba en la primera o en la segunda vuelta presidencial. Al final, fue apabullante en mayo de 2002 y las grandes ciudades, en las que la presin armada sobre el conjunto de electores es casi nula, lo respaldaron masivamente. Inclusive, en algunas regiones de reconocida influencia paramilitar Horacio Serpa logr las mayoras. Durante la campaa, Uribe se sintoniz con las expectativas de los ciudadanos con un discurso que premiaba la fuerza para enfrentar el conflicto armado y al cual sum propuestas populistas, como la revocatoria del Congreso mediante un referendo que reduca el nmero de sus integrantes y lo converta en unicameral. La victoria de Uribe ha sido el golpe ms duro para el Partido Liberal, pues se trataba de uno de sus ms importantes dirigentes y era la primera vez que una disidencia derrotaba al oficialismo. No se trata de un golpe al bipartidismo como se ha interpretado por algunos analistas, por el contrario, su eleccin refleja la capacidad de los dos partidos para seleccionar, en momentos de crisis, lderes que los representen. Esto es cierto, en tanto que el Partido Conservador lo hizo su candidato oficial y un alto porcentaje del Liberalismo conform la coalicin ganadora. Una vez verificada la derrota del candidato oficial del Liberalismo, algunos de los expresidentes de ese partido dedicaron sus esfuerzos a rodear al Jefe de Estado en sus principales proyectos181 . La sorpresa electoral, que se asoma desde principio de 2002, tambin lo fue para la izquierda. Despus del exterminio de la Unin Patritica y de la candidatura de Antonio Navarro en 1994, no se perfil un proyecto poltico slido para enfrentar a los partidos tradicionales. Ese vaci lo pretendi llenar el Frente Social y Poltico creado en el ao 2000, con el liderazgo del
180 Pgina de Internet de las Autodefensas Unidas de Colombia. 181 En entrevista con el autor, el expresidente Julio Csar Turbay Ayala afirm respecto a la divisin liberal: en estos momentos existen dos partidos, uno oficialista y otro ms numeroso, que est por fuera y no acepta la disciplina. El Presidente Uribe no ha renunciado a su condicin de liberal y debe ser el candidato oficial del Partido. Uribe estara dispuesto a participar en la Consulta Liberal para escoger el candidato a la presidencia si la DLN esta conformada mitad por el oficialismo y mitad por los liberales uribistas. El Partido Liberal debe aceptar que en cabeza de Uribe se haga una propuesta poltica nacional que incluya a los conservadores, como un paso para volver al poder, como ocurri con Enrique Olaya Herrera. Una resea del encuentro est en: GARCA SEGURA, Hugo. Suspender Estatutos. Propuesta del ex presidente Turbay al Directorio Nacional Liberal. El Espectador. Bogot D.C., 6 de febrero de 2005. Pg. 6 A.
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presidente de la CUT Luis Eduardo Garzn y la participacin de destacados intelectuales, dirigentes sociales y polticos. En la propuesta tena fuerte peso el Partido Comunista Colombiano. La propuesta constitua un esfuerzo por regresar a los escenarios de la democracia despus de que grupos de extrema derecha, en asocio con el narcotrfico y algunos miembros de la clase poltica, los desterraron de la competencia electoral con masacres, desapariciones y atentados. Su incursin electoral se dio ms adelante en una coalicin ms amplia bajo el nombre de Polo Democrtico Independiente PDI. Vista con escepticismo, cobr respaldo popular a medida que trascurran las elecciones y termin derrotando a Noem Sann. En octubre de 2003 Garzn sera elegido Alcalde Mayor de Bogot D.C. en contra del candidato uribista. El gobierno comenz su actividad concediendo prelacin inmediata a la poltica de seguridad democrtica divulgada desde la campaa. Con ocasin de los atentados del da de su posesin, declar el estado de conmocin interior y expidi normas excepcionales que fueron cuestionadas duramente por organizaciones no gubernamentales y por la Organizacin de las Naciones Unidas. La Alta Comisionada para los Derechos Humanos, Mary Robinson, le manifest pblicamente su preocupacin por el deterioro de la situacin humanitaria y de derechos humanos. Seala su inquietud sobre algunas de las medidas que en los ltimos das ha anunciado el Gobierno colombiano en materia de orden pblico y seguridad ciudadana, ya que ellas podran ser incompatibles con la normativa internacional de derechos humanos y derecho humanitario 182 . Para la funcionaria, la creacin de redes de informantes y el empleo domiciliario de armas que se anunciaba para los llamados soldados campesinos, involucraba a la poblacin civil en operaciones blicas y la colocaba en situacin de riesgo. Del mismo modo, el organismo internacional previene sobre la posibilidad de que se menoscabe el Estado de Derecho, se subordine el poder civil al militar y se aumenten las violaciones de los derechos humanos. La carta de Robinson marc una difcil relacin entre las Naciones Unidas y el gobierno, que se agudizaran con las observaciones183 de su Oficina en Colombia sobre el estatuto antiterrorista184 , que fueron posteriormente reiteradas ante la Corte Constitucional185 . La seguridad democrtica, eje de la
182 Carta de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, al Presidente de la Repblica. 26 de agosto de 2002. 183 Carta del Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Michael Frhling, a los representantes a la cmara. Bogot D.C., 29 de octubre de 2003. 184 Proyecto de acto legislativo 02 del 18 de diciembre de 2003, por medio del cual se reformaban los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin para enfrentar el terrorismo 185 Carta del Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Michael Frhling, a los magistrados de la Corte Constitucional. Bogot D.C., 1 de julio de 2004.
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campaa electoral y bandera principal del gobierno, se convirti en el principal tema de diferencia con los movimientos sociales, las ONGs y los organismos mencionados. Para sectores parlamentarios a pesar de tratarse de una poltica que contaba con ndices muy altos de simpata ciudadana, los aspectos que se colocaban en tela de juicio respecto a la vulneracin del Estado de Derecho y a posibles excesos de las medidas, les sirvieron para comenzar la oposicin en el parlamento. El gabinete se conform con miembros de la campaa, profesionales provenientes de la administracin de Enrique Pealosa en la ciudad capital y personas cercanas a Noem Sann. En la cartera del Interior se design a Luis Fernando Londoo, un controvertido abogado caldense y agrio critico del Estado Social de Derecho. Antes de posesionarse, dijo al pas que para derrotar la subversin se deba volver a la figura del estado de sitio, consagrada en el artculo 121 de la Constitucin de 1886. Del mismo modo, enfrent cuestionamientos provenientes de sectores cercanos al expresidente Samper y los producidos a propsito del caso Invercolsa. La oposicin, desde los primeros meses, fue ms un esfuerzo individual que colectivo. Como se ver, el Partido Liberal prefiri no comprometerse en ningn sentido, el Polo Democrtico pareca evaporarse en medio de las contradicciones internas y de sus diferentes matices ideolgicos. Parlamentarios de izquierda de esos partidos y de la bancada de Alternativa Democrtica asumieron, por su cuenta y riesgo, actitudes de oposicin. Esta situacin cambiara con la eleccin de Luis Eduardo Garzn como Alcalde Mayor de Bogot y la realizacin del Primer Congreso Liberal. 1. El Partido Liberal: Entre la Cooperacin y la Oposicin La contundencia de los resultados electorales gener una sensacin de unanimidad que hizo difcil para el Liberalismo volver a declarar la oposicin. Las presiones internas y la cercana del Presidente a varios lderes que acompaaron la candidatura liberal 186 , fueron factores adicionales para que se adoptara en las relaciones con el gobierno una curiosa frmula: la cooperacin constructiva con independencia crtica. La definicin evada la oposicin, pero tambin el respaldo al presidente. Demostraba la debilidad interna del Partido, fraccionado entre quienes propugnaban por acompaar a Uribe y los que pretendan llevarlo nuevamente a la oposicin. El retiro de Horacio Serpa de la DLN, en noviembre de 2002, dio paso a un cuerpo directivo en cabeza del senador Rodrigo Rivera que tuvo a su cargo la organizacin del Primer Congreso Nacional del Partido, luego de la aprobacin de los estatutos redactados por la Asamblea Liberal Constituyente.
186 Horacio Serpa Uribe fue elegido por la Convencin Nacional Liberal de octubre de 2001 como candidato y Director Nacional del Liberalismo.
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Dos meses despus, Serpa acept el nombramiento como Embajador de Colombia ante la OEA, ofrecimiento que el Gobierno le haba hecho antes de su posesin 187 . La decisin del dirigente liberal caus debate al interior de su partido y de otros sectores que esperaban que orientara la oposicin al Presidente. En ese contexto, ese espacio poltico qued principalmente en manos de la izquierda agrupada en el Polo Democrtico y de una nueva bancada: Alternativa Democrtica. Dentro del Liberalismo algunos parlamentarios y dirigentes decidieron liderar una corriente en el Congreso Liberal que siguiera ese rumbo. A pesar de la confusin interna, la nueva DLN impuls un Acuerdo Nacional contra el Terrorismo y la Violencia y por la Vida y las Libertades Pblicas. El acuerdo fue suscrito por el Polo Democrtico y organizaciones afectas al gobierno como el Partido Conservador y el liberalismo uribista. An siendo una propuesta que comprometa a fuerzas polticas dismiles, el silencio y la indiferencia total fue la respuesta del Presidente188 . El Partido se concentr entonces en las actividades previas del Congreso Liberal, las cuales incluyeron debates en el Consejo Programtico en que fue evidente la polarizacin de intereses. Algunos miembros del Consejo que representaban al Instituto de Estudios para la Democracia y el Desarrollo IED, a la Sociedad Econmica de Amigos del Pas SEAP y a las organizaciones sindicales, promovieron la aprobacin de un documento ideolgico que declaraba la oposicin al gobierno. Sin embargo, la declaracin final recoga una fuerte crtica a la administracin Uribe, pero se abstena de hacer una invitacin al Foro Programtico y al Congreso del partido para que acogiera una decisin en ese sentido. La nueva estructura interna super las tradicionales convenciones restringidas a sectores parlamentarios y a sus delegados. Las decisiones de la Constituyente Liberal buscaron equilibrar la representacin de los integrantes de las corporaciones pblicas, con los dems sectores del partido que no tenan arte ni parte en las deliberaciones y decisiones finales. Por esa razn, el proceso se caracteriz por una amplia participacin de las bases partidistas. Su conformacin amortigu la ancestral hegemona parlamentaria y abri espacios de participacin en los rganos de decisin a sectores acadmicos, sociales y de base. La misma conformacin de la Direccin Nacional Liberal (2003 2005) refleja ese espritu y explica en parte la conducta de la colectividad en momentos claves del gobierno Uribe.
187 Uribe Vlez, por medio de Fabio Echeverri Correa (su exgerente de campaa), le consult a Serpa si aceptara ser embajador. El entonces Director del Liberalismo desecho cualquier posicin gubernamental. La embajada de Colombia en Espaa que le estaba reservada se asign a Noem Sann. Finalmente, teniendo en cuenta que la poltica exterior del pas es de carcter nacional, decidi aceptar en enero de 2003 la embajada ante la OEA que a travs del senador Luis Guillermo Vlez Trujillo le ofreci el Presidente. 188 Quienes suscribieron el acuerdo solicitaron una audiencia al Presidente Uribe para informarle la voluntad de las fuerzas polticas de propiciar una poltica de seguridad de Estado, que garantizara el orden pblico y los derechos ciudadanos. El Presidente nunca los recibi para ese propsito.
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En mayo de 2003, los delegados al Congreso Liberal sufragaron por mantener la frmula de cooperacin e independencia, tal como haba sido delineada por el excandidato liberal. Pero, la votacin realizada para elegir a los integrantes de la DLN arroj un resultado completamente diferente: el mayor respaldo se dio a la senadora izquierdista Piedad Crdoba que encabezaba los liberales oposicionistas. Los dems parlamentarios elegidos a esa directiva no tenan la misma determinacin de hacer oposicin al gobierno. Los restantes miembros eran dirigentes elegidos no por su importancia electoral al interior del Congreso, sino como resultado de un sistema de alianzas derivado de la forma de votacin adoptada. Los delegados que no aceptaban dirigir al partido haca la oposicin terminaron eligiendo con la mayor votacin a la principal lder de esa tendencia, la razn estriba en que cada uno tuvo el derecho de votar diez veces para escoger igual nmero de integrantes de la directiva poltica. As, la cuestin era hacer parte del bloque mayoritario para asegurar la eleccin. Crdoba fue la nica en tener ese privilegio y de ah su importante resultado y la contradictoria postura del Congreso respecto a la oposicin al gobierno. Con una Direccin Nacional carente de figuras pesadas, el Partido Liberal enfrent las elecciones locales de octubre de ese ao. En Bogot D.C. y en otras partes del pas retir a sus candidatos a alcaldas y gobernaciones y apoy a los del Polo Democrtico. El caso de la capital demostr la debilidad de la colectividad en los centros urbanos. Jaime Castro fue designado por la Convencin Distrital como candidato por segunda vez del Liberalismo. Su campaa nunca pudo despegar y solo se margin poco tiempo antes de las elecciones, como consecuencia de la presin ejercida por la DLN. Entre los aspirantes fuertes se encontraba Juan Lozano Ramrez con el apoyo del Gobierno Nacional y del exalcalde Enrique Pealosa. Lozano era en esas circunstancias un liberal disidente y aparentemente fijo alcalde mayor. La DLN opt por apoyar a Luis Eduardo Garzn, aunque algunos de sus cuadros abiertamente acompaaron a Lozano. La adhesin Liberal dio el ltimo impulso a la izquierda del Polo Democrtico, que por primera vez en la historia conquistaba la segunda posicin poltica ms importante del pas. El apoyo a Garzn profundiz la divisin liberal y dej claro que un sector de ese partido, hacia delante, tena en la izquierda democrtica su mejor aliado para regresar al poder. Los resultados de los comicios develaban una tercera fuerza poltica con la cual coincidan en crticas al gobierno y propuestas. La paradoja es que la consolidacin del Polo Democrtico se hace a costa de las mayoras liberales y gracias a su divisin. Lo que parece conveniente para el Liberalismo oficialista, en el objetivo de llegar nuevamente a la Presidencia de la Repblica, le puede quitar su condicin de colectividad mayoritaria. Por otro lado, el Partido Liberal hizo parte de la Gran Coalicin Democrtica contra el Referendo e impugn el estatuto antiterrorista, aunque se presenta-
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ron casos en que fue votado favorablemente en el Congreso por varios de sus integrantes, entre ellos, al menos uno de los miembros de la DLN. Adems, realiz una consulta interna entre los congresistas para definir su posicin frente a la reforma constitucional que establece la reeleccin inmediata. Siendo la decisin de votar ese proyecto negativamente, nueve senadores y ms de cuarenta representantes liberales respaldaron al gobierno en las comisiones y plenarias del legislativo. Los primeros fueron sancionados durante 10 meses por el Tribunal Disciplinario con la suspensin de su condicin de afiliados. Respecto a los Representantes a la Cmara el organismo no se ha pronunciado. A pesar de la decisin del I Congreso Liberal, la DLN vari gradualmente su posicin de cooperacin e independencia por la de oposicin, en medio de crticas de sectores liberales cercanos al Presidente de la Repblica. La definicin deber considerarse en el II Congreso Liberal, programado para junio de 2005, donde se expondrn discursos antagnicos que propenden por la reconciliacin entre todos los matices del Partido y la oposicin y futura alianza con el Polo Democrtico. Un mes antes del Congreso el panorama estaba ms claro respecto a la actitud frente al gobierno. Csar Gaviria haba sido propuesto para asumir la Direccin Nacional Liberal como jefe nico, despertando inquietudes en sectores que lo observaban como posible candidato presidencial y que compartan la propuesta de Horacio Serpa de conformar una direccin plural. En todo caso, tanto Gaviria como Serpa coincidan en enfrentar al presidente candidato en las elecciones de 2006. La experiencia liberal de los dos ltimos aos, ratifica varios de los problemas estructurales de la poltica colombiana que impiden una relacin de gobierno y oposicin transparente y constructiva, al igual que dificultan su ejercicio. Nuevamente, el problema burocrtico y la dependencia del Estado para la reproduccin electoral demarcan la actitud poltica de los congresistas frente a la administracin. De 30 senadores y 64 representantes electos con aval del Partido Liberal en enero de 2005 slo 8 y 24 respectivamente siguen las directrices de la DLN, los restantes hacen parte de la denominada bancada uribista. En nmero de integrantes, el Partido Liberal en el parlamento se confunde con las colectividades minoritarias, cuando a mediados de la dcada anterior lleg a tener ms de la mitad del total de congresistas de ambas cmaras. Los lderes regionales del partido se han venido desgranando dramticamente. En los comicios de marzo de 2002, se eligieron 48 senadores de origen liberal, 18 de los cuales lo fueron a nombre de otros partidos y movimientos. Si bien se conocieron denuncias contra la poltica de meritocracia para la designacin de funcionarios pblicos, en los primeros meses el gobierno Uribe apoyado en su vasta popularidad y el desprestigio del Congreso, tena autonoma para el trmite de sus proyectos de ley. El quiebre de esa relacin se evidenci con el trmite de Acto Legislativo que consagra la reeleccin. Para lograr la mayora en la Comisin Primera de la Cmara de
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Representantes no tuvo problema en acudir a las practicas tradicionales de compra de congresistas, como fue denunciado por los medios de comunicacin 189 . La misma conducta se emple para lograr la mayora en la plenaria de las Cmaras. La actitud poltica del gobierno frente a la oposicin liberal es la de promover su divisin, en ciertos casos, acude a fuertes calificativos que pueden incitar a la violencia, como la acusacin de terroristas hecha por el entonces Ministro del Interior y Justicia, Fernando Londoo, contra los promotores de la abstencin activa al referendo. El lenguaje empleado es anlogo al que usa cuando describe a las organizaciones de derechos humanos. Unas veces violento y otras casi asimilndolas a la subversin. 2. Terceras fuerzas: Polo Democrtico Independiente y Alternativa Democrtica Los congresistas que acompaaron a Luis Eduardo Garzn en las elecciones presidenciales se constituyeron en dos bancadas. Con el nombre de Polo Democrtico se agruparon organizaciones sociales, movimientos indgenas, la ANAPO, el movimiento Educacin, Trabajo y Cambio Social y fuerzas que lograron importantes votaciones, como las de Gustavo Petro y Antonio Navarro. Otro sector se reuni en Alternativa Democrtica, entre ellos el liderado por el exmagistrado Carlos Gaviria y el sindicalista Wilson Borja. De la oposicin adems hacen parte los parlamentarios Jaime Dussn Caldern, Samuel Moreno Rojas, Jorge Enrique Robledo, Luis Carlos Avellaneda, Francisco Rojas Birry, Gerardo Jum, Efrn Tarapus, Germn Navas Talero, Venus Albeiro Silva, Hugo Zrate, Herminsul Sinisterra, Pedro Arenas, Alexander Lpez y Lorenzo Almendra. La indefinicin liberal le permiti al Polo y Alternativa Democrtica ser los voceros de la oposicin. Al comenzar el periodo constitucional del Congreso la bancada estaba fragmentada igual que los partidos tradicionales. La carencia de un liderazgo acatado por todos sus integrantes, las diferencias ideolgicas y la ausencia de un proyecto poltico a largo plazo, conspir contra la tercera fuerza. La primera y explcita divergencia interna surge con la creacin de Alternativa Democrtica, con mayor influencia del Partido Comunista. La tendencia a la fragmentacin se acaba con el triunfo electoral de Luis Eduardo Garzn y la posibilidad de gobernar a Bogot D.C.. Ese efecto, produjo un realinderamiento durante la campaa, pero se convirti ms tarde en la razn de controversias burocrticas con el alcalde, a las cuales se sumaron las reyertas de los partidos tradicionales por el botn distrital190 . El Polo no ha logrado superar la condicin de coalicin con la que naci.
189 Ver: Notas de prensa que registran la votacin en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes. 190 Polo Burocrtico? Liberales y conservadores que apoyan a Garzn en el concejo de la capital, suben la apuesta por puestos para aprobarle proyectos. Revista Cambio. Edicin No. 585. Bogot D.C., septiembre 13 de 2004. Pg. 34 35.
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A diferencia de las posiciones unificadas frente al referendo, las crticas a los temas econmicos y de seguridad no slo no cuentan con una posicin opositora en bloque sino que cada uno de los congresistas expresa su posicin individual191 . El Polo reproduce la fragmentacin poltica de los partidos tradicionales, la incapacidad para actuar como bancada y de cohesionarse alrededor de un proyecto poltico que lo convierta en alternativa de poder. La novedad que favorece a las terceras fuerzas polticas en Colombia, es consecuencia de circunstancias coyunturales y da resultado temporal, como lo demostr la UP y la AD M19; pero consolidar un proyecto poltico con vocacin de permanencia en el tiempo y de gobierno, requiere mucho ms que cabalgar sobre el desprestigio del bipartidismo. En medio de tanto personalismo que caracteriza el sistema poltico colombiano, la reforma constitucional de 2003 terminar favoreciendo la conformacin de una nueva fuerza poltica. Contrario a las expresiones de varios de sus integrantes, que rechazaban la reforma con la tesis de que favoreca a los partidos histricos en detrimento de las minoras, la adopcin del umbral y de listas nicas, an con el efecto perturbador para el funcionamiento ideal del sistema que significa el voto preferente, es el estmulo para que una coalicin electoral se pueda transformar en una organizacin poltica con posibilidad de disputar espacios de poder al bipartidismo. En ese aspecto, los desafos bsicos del Polo son los mismos que los de los liberales y conservadores: unirse alrededor de una propuesta poltica, superar el individualismo y reivindicar la poltica como la lucha de modelos de sociedad entre colectivos y no de intereses particulares entre individuos. Por su parte, Alternativa Democrtica logr un mayor nivel de cohesin en contra de todos los proyectos gubernamentales al mantener una oposicin permanente. A diferencia de los liberales que votaban en bloque algunas propuestas con los uribistas, los congresistas de esta agrupacin mantuvieron siempre la oposicin. La cohesin se debe a que surge de la bsqueda de identidades a partir de la labor en el Congreso192 y de la especial importancia que le dan a los aspectos programticos e ideolgicos para la accin poltica. El senador Gaviria, candidato presidencial del movimiento, es una de las voces ms respetadas y con mayor credibilidad debido a su condicin de exmagistrado de la Corte Constitucional y a sus conocimientos de derecho. Los debates sobre la poltica de seguridad democrtica y los proyectos de reforma constitucional impulsados por el gobierno, a travs del referendo y del legislativo, han tenido en l un slido opositor. El 5 y 6 de junio de 2004 los parlamentarios de ese movimiento y delegados de las organizaciones polticas que la conforman, se reunieron en Paipa e hi-
191 MIRANDA HAMBURGER, Francisco. Contra la corriente. En medio del unanimismo que vive el pas unas pocas voces se atreven a disentir del gobierno. En: Revista Semana. Bogot D.C., 21 de abril de 2003. Pg. 28 34. 192 Entrevista del autor con el senador Carlos Gaviria. Jueves 16 de diciembre de 2004.
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cieron un llamado a la unidad y la lucha. Aprobaron una plataforma de accin que incluye luchar contra el gobierno autoritario de lvaro Uribe Vlez y la reeleccin presidencial, defender la soberana nacional, contra el neointervencionismo de Estados Unidos y los planes de recolonizacin como el ALCA, el TLC y el Plan Colombia193 , trabajar por las libertades democrticas, los derechos humanos, el Estado Social de Derecho y contra la impunidad. Los integrantes del movimiento propugnan por la solucin poltica negociada del conflicto armado y la defensa de las reivindicaciones sociales, econmicas y culturales de los trabajadores y ciudadanos que se oponen a las privatizaciones y el desmonte del patrimonio pblico194 . La nueva organizacin pretende proyectarse como una coalicin de movimientos sociales y polticos que aspira presentar una propuesta de unidad y convergencia democrtica al pas, en bsqueda de una salida poltica ante la crisis nacional195 . Alternativa Democrtica no ha tenido problemas internos para ejercer la oposicin poltica, su marcado carcter ideolgico y programtico impide que la compra y venta de voluntades de los congresistas, tan generalizada en los partidos tradicionales, funcione a favor del gobierno y en menoscabo del control poltico que debe cumplir la institucin parlamentaria. Este aspecto resalta la importancia que tiene el modelo de partido para que el esquema de gobierno oposicin funcione. Con colectividades polticas organizadas, disciplinadas, coherentes, claras en sus propsitos polticos y cohesionadas alrededor de una plataforma programtica que determina la accin poltica, no importa que el ejecutivo pretenda fomentar la segmentacin partidista con el fin de conseguir sus objetivos. La prctica poltica de ese movimiento permite resaltar aspectos que dificultan en Colombia el ejercicio de la oposicin, como la histrica dependencia del Congreso respecto al ejecutivo y la ineficacia de los mecanismos de control poltico y jurdico 196 . En este aspecto, Alternativa Democrtica present una solicitud a la Comisin de Investigacin y Acusaciones de la Cmara de Representantes, en contra del seor presidente, por haber violado de una manera ostensible el ordenamiento jurdico al nombrar como liquidador de Minercol a un funcionario en el que concurran varias causales de inhabilidad 197 . Al referirse a esa instancia que cumple funciones judiciales, Gaviria seala que en realidad la han llamado ms bien la comisin de absoluciones 198 .
193 Alternativa Democrtica. Declaracin Poltica. Llamamiento de Unidad y Lucha. Paipa. 6 de junio de 2004. 194 Ibidem. 195 Ibidem. 196 Entrevista con Carlos Gaviria. Op. Cit. No hay relaciones institucionales entre Congreso y Gobierno sino relaciones personales entre el Presidente de la Repblica y sus amigos. De modo, que son necesarias desde luego reformas sustanciales en la marcha de los rganos del poder y una mejor delimitacin de las orbitas de cada uno de los poderes. 197 Ibidem. 198 Ibidem.
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Uno de los factores que obstaculiza la oposicin tiene que ver con la concentracin de los grandes medios de comunicacin en pocas manos. La eficacia de la oposicin tiene relacin directa con la posibilidad de que la opinin pblica conozca sus denuncias, crticas y propuestas. No puede existir una oposicin eficaz, ni ciudadanos informados si no se garantiza la objetividad de las noticias y el cubrimiento equitativo de la accin parlamentaria de todas y cada una de las fuerzas polticas. En concepto de los integrantes de la bancada, existen graves falencias en ese aspecto ya que hay una opinin tan unanimista, tan manipulada, tan prefabricada y una dificultad de acceder a los medios y por tanto, la dificultad de exponer en igualdad de circunstancias nuestras propuestas frente a las del gobierno 199 . 3. El Referendo contra la corrupcin y la politiquera En octubre de 2003 concurrieron los ciudadanos a las urnas para decidir directamente en referendo sobre una reforma a la carta poltica. Luego del plebiscito del 1 de diciembre de 1957 no se acudi al mecanismo, en parte porque fue prescrito en el mismo acto (art. 13) y a que, tres aos antes, una iniciativa de ese tipo no pudo superar el trmite parlamentario, en las condiciones propuestas por el gobierno. La propuesta bandera del Presidente de la Repblica permiti la accin unificada de los ms diversos sectores de oposicin. El Partido Liberal, el Polo Democrtico y las centrales obreras, en cabeza de la Central Unitaria de Trabajadores, lideraron la abstencin activa que logr hundir el referendo. Una fraccin conservadora dirigida por Juan Camilo Restrepo opt por el voto negativo 200 . En el caso del Partido Liberal, el estudio del texto fue asignado a una comisin de expertos201 que recomend a la Direccin Nacional Liberal la abstencin. La decisin fue controvertida y se adopt a pesar de la presin de los expresidentes Julio Cesar Turbay y Ernesto Samper y de sectores que consideraban que la abstencin era una actitud de oposicin, claramente rechazada por el Congreso Liberal de mayo de 2003. A pesar de ello, la DLN declar la abstencin activa. En medio de las divisiones internas, el Polo hall en la campaa contra el referendo un elemento de cohesin que le permiti sobrevivir y tomar un segundo aire en las elecciones locales, a la vez, que le ayudaba a continuar un proceso de consolidacin poltica que pudo favorecer a sus candidatos.
199 Ibidem. 200 RESTREPO, Juan Camilo. Radiografa del Referendo. Bogot D.C., agosto de 2003. 201 La Comisin de Asuntos Constitucionales del Partido Liberal estaba integrada por Alfonso Gmez Mndez, Fabio Morn, Nstor Osuna, Pedro Lafont, Pablo Cceres, Ramn Ballesteros, Enrique Gaviria Lievano, entre otros.
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El Presidente hizo uso de todo su poder para que los parlamentarios uribistas movilizaran sus electores a favor del referendo, particip en todo programa de televisin y radio que tuviera importante audiencia y emple todos los recursos de que dispona para lograr que los ciudadanos salieran a votar. Se dijo incluso que la derrota de la iniciativa sera un fuerte golpe a la lucha contra el terrorismo y la subversin. Nada logr que alcanzara el umbral necesario para la validez del referendo. Esta experiencia arroja muchas enseanzas. Entre ellas, la necesidad de regular el privilegio de que goza el Presidente para acceder ilimitadamente a los medios de comunicacin, con el fin de defender sus propuestas. Del mismo modo, descubri que el esquema gobierno oposicin tiene, en sta coyuntura, el problema de que no existe partido de gobierno202 . Lo que hay, es una coalicin parlamentaria en la que la bancada ms unida es el Conservatismo, pero con la que el gobierno dispone en la medida que satisfaga sus intereses polticos. En realidad, Uribe tiene una mayora prestada, dispuesta a apoyarlo en la actividad legislativa, pero nunca en aquellos proyectos que afecten sus intereses directos. El ejemplo ms reciente, es la negativa del Partido Conservador para aprobar la reforma tributaria (diciembre de 2004). 4. La Reforma Poltica de 2003 El Partido Liberal present al Congreso elegido en marzo de 2002, una reforma constitucional con base en la propuesta defendida por su candidato a la Presidencia de la Repblica. El proyecto de acto legislativo fue recibido con escepticismo por el Gobierno, que la consideraba una estrategia para impedir la realizacin del referendo, pero tuvo que respaldarla a medida que avanzaban los debates y la aprobacin. La reforma poltica recoge ideas discutidas por las fuerzas polticas en el Acuerdo de Casa Medina. Los siguientes aspectos son los ms importantes con relacin a la oposicin: a. Prohibicin de la doble militancia poltica. b. Funcionamiento democrtico de los partidos. c. Personera jurdica a partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos que obtengan votacin no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos vlidamente en el territorio nacional en elecciones de Cmara de Representantes o Senado. d. Podrn inscribir candidatos los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos.
202 VILLAMIZAR, Mara Alejandra. Quin manda a quin?. El Espectador. 12 de diciembre de 2004. Pg. 2 A. evidente soledad del Gobierno en el seno del parlamento. A pesar de su fortaleza en la opinin, no cuenta con congresistas propios suficientes para garantizar sus iniciativas y, los que han decidido ayudarlo, se lo estn cobrando.
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e. Los estatutos de los partidos y movimientos polticos regularn lo atinente a su rgimen disciplinario interno. f. Bancadas. Los estatutos de los partidos y movimientos polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen y podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas. g. Financiacin pblica de los partidos y movimientos polticos y de las campaas electorales. i. Derecho de los partidos y movimientos polticos a utilizar los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico. j. Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica que se declaren en oposicin al Gobierno, podrn ejercer libremente la funcin crtica frente a ste, y plantear y desarrollar alternativas polticas. Derechos a la oposicin. k. Efectos del voto en blanco. Repeticin por una sola vez de la votacin para elegir miembros de una corporacin pblica, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayora absoluta en relacin con los votos vlidos. l. Listas y candidatos nicos. m. Cifra repartidora n. Umbral: mnimo de votos que no podr ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la Repblica o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las dems corporaciones. En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicara el sistema del cuociente electoral, con sujecin a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral. . Voto preferente La reforma poltica introduce modificaciones sustanciales a los sistemas de partidos y electoral que favorecen el funcionamiento del esquema gobierno oposicin. La adopcin de listas nicas y el mtodo D Hondt203 es una respuesta a la fragmentacin partidista y a la democracia residual, que se generalizaron con el sistema de cuociente y la operacin avispa. Su efecto renovador del sistema electoral y de la organizacin de los partidos se ve menguado seriamente por el voto preferente, pues ste mantiene el caudillismo que tanto dao hace a la construccin de autnticas colectividades polticas cohesionadas y disciplinadas.
203 El mtodo D Hondt es un procedimiento de clculo para convertir votos en escaos. Lleva el nombre de su inventor, Vctor D Hondt (1841 1901), profesor belga de derecho civil. El mtodo D Hondt forma parte de los procedimientos llamados de divisor. Mediante la divisin de los votos recibidos cada uno de los partidos polticos por una serie de divisores se obtienen cocientes (cifras). Los escaos se reparten con base en los cocientes ms altos (por esto, a este tipo de calculo se le llama tambin procedimiento de las cifras ms altas). La serie de divisores del mtodo de D Hondt es la de los nmeros naturales: uno, dos, tres. etc.. Diccionario Electoral. IIDH CAPEL. San Jos de Costa Rica. 2000. Pg. 315.
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El voto preferente concentra los esfuerzos de la eleccin en cabeza de los candidatos, de tal forma, que los recursos econmicos y logsticos siguen dependiendo de los aspirantes, que deben tener organizaciones paralelas y, en cierto sentido, independientes de sus propios partidos. As las cosas, permanece uno de los aspectos que ms dificultan la oposicin y que merman otra de las reformas ms benficas para la gobernabilidad, la transparencia y el funcionamiento del legislativo: las bancadas. La norma establece que habr asuntos de conciencia que se deben sustraer del rgimen de bancada y que los partidos en sus estatutos, podrn disponer de medidas de carcter disciplinario para sancionar a quienes desplieguen una conducta en las corporaciones pblicas que se desve de la que democrticamente apruebe el partido. Estos aspectos, de por s revolucionarios en nuestras instituciones representativas, enfrentarn para su implementacin la resistencia de los dirigentes polticos acostumbrados a la mxima autonoma. Ejemplo de ello, es la situacin que se ha presentado en el interior del Partido Liberal donde el rgimen de bancada y las consecuencias por su inobservancia, fueron consagrados en los estatutos antes del acto legislativo 01 de 2003, pero a pesar de que tienen fuerza de ley hay quienes pretenden escurrir su aplicacin escudndose en la falta de norma jurdica que regule la materia. De funcionar las bancadas, contribuirn de manera decisiva a que la oposicin pueda operar en el Congreso, superando la dispersin y el transfuguismo que impiden su ejercicio. Es positiva igualmente la mayor exigencia de requisitos para otorgar personera jurdica a los partidos y movimientos polticos, empero, es necesario elevar el nmero de votos requerido. La misma consideracin cabe frente al umbral electoral, que resulta bajo respecto a la necesidad de obligar a la conjuncin de pequeos esfuerzos en verdaderos partidos polticos. La diferencia de umbral entre las elecciones de Senado y de las dems corporaciones pblicas, puede terminar generando en la prctica dos tipos de partidos polticos: nacionales y regionales. Otras observaciones sobre el acto legislativo se efectuarn en el captulo dedicado a las recomendaciones. 5. Acto Legislativo 12 de 2004 Con iniciativa parlamentaria, pero con apoyo decidido del Gobierno Nacional, se aprob la reforma constitucional que consagra la reeleccin presidencial. El cambio constitucional tiene enorme importancia para el tema que se estudia. La posibilidad de reeleccin resalta la necesidad de que se rediseen las instituciones, con el fin de que la oposicin poltica tenga las condiciones necesarias para su pleno ejercicio y el cumplimiento de su propsito, que no es otro, que el de convertirse en alternativa de gobierno.
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Las elecciones permiten la reeleccin, pero tambin deben procurar que la oposicin pueda ser evaluada como alternativa poltica. Desde este punto de vista, se requiere una revisin integral que trascienda el derecho de rplica, el acceso a los medios de comunicacin, la reglamentacin de la participacin poltica de los funcionarios pblicos y la financiacin estatal de las campaas. Estos aspectos de enorme importancia, resultan absolutamente insuficientes para lograr el objetivo planteado. La oposicin debe tener garantas mucho ms all de las elecciones presidenciales. stas deben ser concebidas como una rendicin de cuentas ante los ciudadanos, en las cuales se hace una evaluacin del gobierno y de la oposicin, de las polticas que estn en marcha y de las que ofrecen los contradictores del gobierno. Por esa razn, la campaa electoral es permanente desde el primer da de gobierno y los das dedicados al proselitismo estn destinados a reforzar el mensaje poltico y reiterar las propuestas que hacen los partidos o las coaliciones de gobierno u oposicin. Esta ptica se amplia con el enfoque sistmico desarrollado en la tercera parte de este trabajo. Los siguientes son los tpicos ms importantes del acto legislativo: a. Autorizacin a los empleados del Estado para participar en poltica, excepto los que pertenezcan a la fuerza pblica, los organismos de seguridad, rganos de control, judicial y electoral. b. Autorizacin para el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica para participar en eventos partidistas y electorales desde la inscripcin de su candidatura a la reeleccin. c. Prohibicin de empleo de bienes del Estado o recursos del tesoro pblico durante la campaa de reeleccin, distintos a los que se ofrezcan a todos los candidatos. d. Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos. e. Inhabilidades para la eleccin de Presidente de la Repblica. f. El Vicepresidente podr ser elegido Presidente de la Repblica para el perodo siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato. g. Ley estatutaria que garantice la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica: garantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin social del Estado, financiacin de las campaas presidenciales y derecho de rplica. E. A MANERA DE SNTESIS Las condiciones para el ejercicio de la oposicin poltica en Colombia siguen siendo adversas. El transfuguismo poltico se ha convertido en una regla de comportamiento aceptada en las relaciones entre los partidos y el gobierno. A ello, debe sumarse la alarmante atomizacin y fragmentacin de
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los partidos polticos tradicionales y de los nuevos proyectos polticos. La incapacidad para transformarse de las organizaciones polticas histricas ha sido compensada con la ausencia de proyectos polticos alternativos al bipartidismo, que superen el carcter de alianza electoral. El Congreso de la Repblica ha sido el escenario en el cual se concretan estos problemas y otros de igual envergadura. La captura del Estado por intereses econmicos, delictivos (narcotrfico) y de grupos armados al margen de la ley, es otro rasgo que contribuye a dificultar la oposicin. Con efecto similar acta el problema burocrtico y la reproduccin electoral dependiente. Si bien, se trata de dos aspectos que datan de mucho antes de la dcada de los aos noventa, siguen siendo dos consideraciones fundamentales para entender la razn por la cual no opera el esquema gobierno oposicin. El Legislativo sufre los efectos de la carencia de oposicin, pero tambin la debilidad de los instrumentos con los que cuenta para el control poltico contribuye a desestimularla. La accin del ejecutivo ha estado dirigida a evadir la oposicin, reducir su capacidad de fiscalizacin e impedir que se convierta en opcin de gobierno. Para ilustrarlo sobran ejemplos de clientelismo y utilizacin descarada del Estado, en algunos casos en nombre de garantizar la gobernabilidad y en otros, con el afn de realizar sus proyectos polticos, todo aupado en la inexistencia de bancadas, en la falta de programas de los partidos y en la anarqua en que se consumen. El conflicto armado ha desvirtuado reformas como la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, con secuelas directas en el ejercicio del derecho a la oposicin. En muchas zonas del pas estn proscritas conductas polticas distintas a las impuestas por los actores armados. Los derechos polticos consagrados en el artculos 40 de la Constitucin no tienen vigencia y aquellos lderes que pretenden observarlos, son desplazados forzosamente o asesinados por paramilitares y guerrilla, sin descontar, en casos excepcionales, la vinculacin de miembros de la fuerza pblica. La reforma poltica de 2003 es un avance sustancial en el camino de construir el ambiente poltico apropiado para el esquema gobierno oposicin. Las bancadas, el rgimen disciplinario, la obligatoriedad de los estatutos, la lista nica, el umbral electoral y la nueva definicin de oposicin poltica, son piezas claves para una aproximacin sistmica al objeto de estudio. Lamentablemente, subsiste la operacin avispa bajo el nombre de voto preferente, la debilidad programtica de los partidos, el caudillismo y el faccionalismo. El primer elemento es susceptible de ser modificado a travs de la ingeniera institucional, los dems, slo en la medida que haya una cualificacin del liderazgo poltico y que las nuevas reglas de juego produzcan replanteamientos organizativos y operativos al interior de las colectividades.
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Finalmente, el acto legislativo que consagra la reeleccin presidencial no est acompaado de reformas que impidan que dicha figura contribuya a desmejorar las condiciones para el ejercicio de la oposicin. Este aspecto refuerza la necesidad de un enfoque integral.
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CAPTULO CUARTO PROBLEMAS BSICOS PARA LA OPOSICIN POLTICA EN COLOMBIA

a Constitucin de 1991 super algunas de las bases institucionales de lo que se denomin el sistema poltico del clientelismo que caracteriz el Frente Nacional. Se observ que es una de las consecuencias de la constitucionalizacin de restricciones a la libertad para la competencia poltica y de la negacin, en la prctica, de una oposicin diferente a la que pudiera presentarse en el interior de los partidos tradicionales o bajo su rtulo. La Asamblea Constituyente reform el Congreso, el estado de sitio y las normas relativas a la composicin del ejecutivo, pero se mantienen dificultades para el funcionamiento del esquema gobierno oposicin. Una revisin histrica de la oposicin desde 1957 nos permite concluir que hay claves - problemas estructurales - que impiden que el modelo funcione y que trascienden la rbita normativa. Uno de ellos, de gran impacto en la relacin del ejecutivo con el legislativo, que atena el control poltico, a la vez que favorece la corrupcin y la utilizacin del Estado para la satisfaccin de intereses particulares, es el que definimos como el problema burocrtico. Si bien, su eliminacin es un tema recurrente en todas las campaas polticas, no ha sido erradicado y es el principal impedimento que tienen los partidos polticos para asumir la oposicin, an cuando su peso ha disminuido como resultado de las polticas de modernizacin impulsadas desde el Gobierno de Csar Gaviria, la adopcin de la carrera administrativa y la reduccin del aparato estatal, cuyo nmero de funcionarios en 1987 bordeaban el milln 204 y su seleccin obedeca, primero, al principio de paridad administrativa del Frente Nacional y luego al de representacin adecuada y equitativa. Los acuerdos bipartidistas de Sitges y Benidorm, elevados a norma constitucional mediante el plebiscito del 1 de diciembre de 1957 y el acto legislativo No. 01 de 1959, aseguraron para liberales y conservadores el monopolio de las posiciones en las tres ramas del poder pblico. Convirtieron a los partidos en agencias de empleo y sustituyeron, por relaciones clientelares, el sectarismo poltico que una a los ciudadanos con las colectividades. La desideologizacin partidista y la dependencia del Estado fue una de las herencias de ese perodo. Por otro lado, no se pueden desconocer efectos positivos en el crecimiento econmico y la desactivacin de la violencia partidista. Respecto a la poltica y el funcionamiento de la democracia, sta se calific como restringida o bloqueada205 y al modelo poltico colombiano, como
204 Ver: Evolucin del Empleo Pblico en Colombia. Departamento Administrativo de Servicio Civil. Bogot D.C., 1986. 205 LATORRE RUEDA, Mario. Colombia. Una Sociedad Bloqueada?. En: Poltica y Elecciones. Ed. Universidad de los Andes. Bogot D.C., 1980.
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un sistema de representacin recortada, cuyo secreto es reducir lo explcitamente poltico a lo meramente electoral206 . La reproduccin electoral dependiente, se mantiene catorce aos despus de aprobada la nueva constitucin. Derivar del acceso al Estado la eleccin a cargos de origen popular y condicionar a ello la accin poltica y la actitud frente al gobierno, sigue siendo una constante. Las administraciones de Csar Gaviria, Ernesto Samper, Andrs Pastrana y lvaro Uribe reflejan una relacin con el Congreso basada en cuotas de poder. En varios episodios, la oposicin es desestimulada por dicha dependencia y el gobierno cuenta con la nmina estatal para dividirla. Bajo la administracin Barco la mayor preocupacin del Partido Conservador207 era que el Liberalismo no aprovechara su calidad de partido de gobierno para incitar divisiones internas y transfuguismo poltico, a tal punto, que siendo un derecho integrar la rama ejecutiva 208 y tener alcaldes, gobernadores y secretarios de despacho, decidi renunciar a esa prerrogativa para mantener la cohesin partidista. En un caso reciente se refleja dramticamente la atomizacin de los partidos y los inconvenientes que el problema burocrtico contiene para el ejercicio de la oposicin. La Oposicin Patritica del Partido Liberal enfrent graves dificultades con la participacin de congresistas liberales en la Gran Alianza para el Cambio. En esa ocasin, los congresistas siguieron sus intereses burocrticos y slo regresaron al partido coyunturalmente, debido a la iniciativa del presidente Pastrana de revocarlos despus de los escndalos protagonizados por la mesa directiva de la Cmara de Representantes en el ao 2000. Pero su cercana con la oposicin se acab tan pronto las encuestas mostraban un norte diferente en las elecciones presidenciales de 2002. El transfuguismo poltico esta determinado por ese factor y la ausencia de partidos polticos organizados, coherentes, disciplinados, con programas de gobierno y de accin poltica compartidos por sus integrantes. El peso de esta practica en la poltica ha creado, parodiando a Leal y Dvila, en nuestro concepto, un autntico sistema poltico del transfuguismo. Un problema determinante tiene que ver con la poltica de seguridad del Estado. Desde el Frente Nacional, la ausencia de alternativas polticas al bipartidismo y los problemas sociales se manifestaron en movilizaciones ciudadanas que recibieron, bajo el manto del estado de sitio, un tratamiento de problema de seguridad y no poltico, lo que aument con la creciente autonoma que adquirieron las fuerzas armadas en la definicin de las polticas
206 GMEZ BUENDA, Hernando. Presente y futuro de la poltica colombiana. Interpretaciones y conjeturas. En: Colombia. Una Visin Prospectiva. Ed. Pontificia Universidad Javeriana. Bogot D.C., 1992. Pg. 14. 207 A pesar del reiterado compromiso del Presidente de no emplear el poder burocrtico para dividir al conservatismo. Ver: CEPEDA ULLOA, Fernando. El Esquema Gobierno-Oposicin. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogot D.C., 1987. 208 Pargrafo del artculo 120 de la Constitucin de 1886.
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de orden pblico 209 . Los opositores se asociaron a la nocin de enemigo interno, lo que produjo una fuerte represin a iniciativas polticas distintas al bipartidismo. No era clara la distincin entre la oposicin democrtica y la subversin, desembocando en una creciente criminalizacin de la protesta social. No obstante, las nuevas disposiciones constitucionales sobre estados de excepcin y el liderazgo civil en las polticas de seguridad, siguen presentndose casos de persecucin a sectores de oposicin. Unido a esto, el conflicto armado es otro factor de mucho peso a la hora de evaluar el estado de la oposicin poltica en el pas. El caso de la Unin Patritica es el ms representativo de cmo una organizacin que se declar en oposicin al gobierno Barco y a los dos partidos tradicionales, es literalmente exterminada por intereses vinculados con el narcotrfico, la poltica regional y grupos de extrema derecha, sin desconocer que a su desaparicin contribuy la falta de claridad en la relacin que mantuvo con las FARC EP. La descentralizacin y la eleccin popular de alcaldes que hacan parte de la apertura democrtica, impulsada por Betancur, agudiz el conflicto armado y convirti a los municipios en escenarios de guerra por el dominio del presupuesto pblico. Eso termin entorpeciendo las posibilidades de los nuevos actores para ser alternativa poltica, descontado las grandes ciudades en las que el control armado de guerrilla y paramilitares es mucho menor y donde su efecto fue positivo. Con similares secuelas acta el narcotrfico. Los dineros calientes son causa de crisis poltica desde principios de la dcada de los 80210 , pero a pesar de
209 Ver: PIZARRO, Eduardo. La Reforma Militar en un Contexto de Democratizacin Poltica. En: Leal Buitrago, Francisco - Compilador. En Busca de la Estabilidad Prdida. Ed. Tercer Mundo. IEPRI UN. COLCIENCIAS. Bogot D.C., 1995. 210 En 1983 se destap un escndalo relacionado con la financiacin de campaas polticas, que alcanz a tocar al ministro de Justicia y miembro del Nuevo Liberalismo, Rodrigo Lara Bonilla. Luego de varios debates en el Congreso los partidos polticos acordaron impulsar el debate sobre dineros calientes y reclamaron al gobierno la estricta aplicacin del tratado de extradicin con los Estados Unidos. El peridico El Colombiano reproduce el documento suscrito por Jaime Castro, Abelardo Forero Benavides, Carlos Mauro Hoyos, Jos Manuel Arias Carrizosa, Roberto Gerlein Echavarra, Jorge Enrique Gutirrez Anzola, Donald Rodrigo Tafur, Enrique Parejo Gonzlez y Carlos Ardila Ballesteros. El texto es el siguiente: 1.Los partidos polticos se comprometen a crear a la mayor brevedad posible una comisin de alto nivel o tribunal de honor que realice el examen minucioso de los libros, asientos de contabilidad, comprobantes y cuentas, que los partidos y sectores en cuya representacin suscriben este documento, debern presentar sobre sus ingresos y egresos de las campaas electorales de 1982. De igual manera examinar el origen, destinacin y vnculos de dichos recursos con la actividad poltica y financiera del pas en sus distintos estamentos. 2. Elaborar un proyecto de ley en el cual se contemplen los mecanismos adecuados para prevenir y sancionar la infiltracin de los dineros de procedencia ilcita en las actividades partidistas, as como en las dems de la vida administrativa del pas. O de aquellos que siendo de procedencia lcita puedan afectar el normal y honesto funcionamiento de las instituciones democrticas. 3. Exhortar a todo ciudadano, especialmente a quienes tienen la investidura parlamentaria, a que denuncien los hechos de que tuvieren conocimientos relacionados con la utilizacin de recursos de procedencia ilcita en la poltica nacional. En este orden de ideas consideramos saludable para las instituciones nacionales la continuacin de debates parlamentarios sobre esta misma materia. 4. Recabar de las autoridades competentes el cumplimiento estricto de las leyes penales vigentes y de los tratados internacionales sobre extradicin de delincuentes. 5. Impulsar reformas a fondo de la estructura jurisdiccional y de sus organismos auxiliares para que se aplique pronta y cumplida justicia en todo el territorio Nacional. El Colombiano. Jueves 8 de septiembre de 1983. Medelln. Pg. 1 y 8 A.
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los escndalos, la presin estadounidense, los avances en materia de legislacin y el aumento de la conciencia ciudadana que rechaza la relacin de la clase poltica con las mafias, el fenmeno persiste. Gran parte de la explosin de los partidos en mltiples listas, es espoleada por narcotraficantes que infiltrndose en el Estado, por medio de las elecciones, buscan ampliar su radio de accin y garantizar la seguridad personal y la de sus negocios. La vinculacin de los carteles de la droga con la financiacin de las campaas genera ilcitamente condiciones de inequidad en la competencia electoral, que marginan a nuevas expresiones polticas y frenan la renovacin de los partidos tradicionales o la promueven para colocar y mantener agentes de sus propios intereses. Tal situacin refleja que la financiacin de la poltica es un problema central para la oposicin. La financiacin privada es el mecanismo por el cual los grupos econmicos, contratistas y delincuentes capturan el Estado y lo colocan a su servicio, pero tambin es una condicin necesaria para perpetuarse en el poder y mantener excluidas a amplias franjas de la poblacin de la participacin poltica y del derecho a ser elegido. La dependencia burocrtica tiene tambin que ver con la consecucin de fondos para las campaas, unida al clientelismo y la corrupcin, como base de un sistema en el que el acceso al Estado sigue siendo en muchas regiones del pas, un elemento central para la reproduccin electoral. La inequidad en las condiciones de lucha poltica favorece a los partidos y a los polticos tradicionales, a la vez, que dificulta el surgimiento de nuevos actores. Se manifiesta, no slo en la utilizacin del Estado, sino en el acceso a los medios de comunicacin e implica un ambiente favorable a los defensores de intereses que concuerdan con los propietarios de peridicos, estaciones de radio y canales televisin, y negativo para aquellos que, teniendo una posicin poltica distinta, son percibidos como una amenaza. El funcionamiento de los medios obedece a la concentracin de la propiedad211 que caracteriza a las grandes cadenas y tiene doble impacto respecto a la oposicin poltica: actan en las elecciones y en el cubrimiento de la informacin poltica cotidiana. En ambos casos, no es primero el derecho a la informacin de los ciudadanos y el deber de ser objetivo y veraz, sino el inters corporativo y poltico. Un elemento adicional es el debilitamiento del Congreso, principal escenario de la oposicin poltica. Las reformas de 1968 le quitaron importantes facultades y acentuaron el carcter clientelista de sus integrantes. La Constitucin de 1991, pretendi fortalecerlo frente al ejecutivo y la opinin pbli-
211 PASQUINO Gianfranco. La Democracia Exigente. Para este autor la superposicin del poder econmico, basado en la propiedad de las cadenas televisivas, al poder poltico pone prueba el rgimen democrtico, su propia existencia y su democraticidad efectiva. Alianza Editorial. Madrid. 1997. Pg. 73.
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ca212 , le devolvi potestades y le permiti incidir en temas como los estados de excepcin, fij los criterios para el otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo, implement la mocin de censura y cre un rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, entre otras modificaciones. Sin embargo, esas iniciativas han sido insuficientes como se comprueba fcilmente al estudiar el comportamiento de los partidos en las distintas legislaturas. El Congreso sigue experimentando serias dificultades para ejercer un control poltico independiente frente al gobierno y actuar autnomamente respecto a los grupos de presin que suelen financiar las campaas polticas. Se trata de una relacin de mutuo chantaje que fomenta el statu quo y la corrupcin, a travs de la captura del Estado, anulando la posibilidad de una oposicin fuerte. El legislativo experimenta los problemas que afectan a los partidos polticos y que tienen que ver con su atomizacin, desideologizacin y dependencia burocrtica. En ese sentido, se puede afirmar que hasta la reforma poltica de 2003 el marco constitucional y legal propugn la existencia de partidos polticos desorganizados, atomizados, fragmentados e incapaces de cumplir su funcin de intermediacin en la sociedad. La ampliacin de la democracia se busc multiplicando el nmero de actores, pero no mejorando su representatividad. La ausencia de listas nicas obligatorias, la financiacin privada de las campaas, la omisin constitucional de funcionamiento democrtico de las organizaciones polticas y la prohibicin de que la ley impusiera dicha exigencia, sirvieron de soporte para el continuismo de prcticas polticas que buscaban ser eliminadas con la convocatoria de la Asamblea Constituyente. Los parlamentarios conservaron absoluta autonoma respecto a los partidos. No es exagerado sealar que cada congresista constituye un partido, con intereses propios, posturas individuales y negociaciones directas con el gobierno. Apoyado en la existencia de la doble militancia poltica, el marco regulatorio de los partidos propici que congresistas de las colectividades tradicionales fundaran y representaran a su propia organizacin poltica con personera jurdica, en el afn de mantener el mximo de independencia posible respecto a sus colectividades de origen y gozar del acceso a la financiacin pblica y los medios de comunicacin social del Estado, entre otras dispensas. La fragmentacin partidista convirti al liberalismo y conservatismo en autnticas federaciones, dando origen a las llamadas familias partidistas213
212 Ver: PALACIO RUDAS, Alfonso. El Congreso en la Constitucin de 1991: Del Edificio Fnix al Centro de Convenciones. Ed. Thomas Gregg & Sons de Colombia. Tercer Mundo. Bogot D.C., 1992. 213 GIRALDO, Fernando. Sistema de Partidos Polticos en Colombia. Ed. Centro Editorial Javeriano CEJA. Bogot D.C., 2003. Bajo la expresin familias partidistas Fernando Giraldo agrupa partidos y movimientos polticos en consideracin a la afinidad ideolgica, pg, 185. Por nuestra parte, creemos que el criterio para identificar tales familias puede obedecer ms al origen de los nuevos movimientos y partidos polticos que las conforman, teniendo en cuenta que los aspectos ideolgicos son secundarios en la mayora de dirigentes polticos de los partidos tradicionales.
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(ver cuadro). Por otro lado, an hoy, despus de la consagracin de las bancadas, ese concepto no hace parte del vocabulario que define el comportamiento poltico de los integrantes de las corporaciones pblicas, que nicamente actan monolticamente en casos extremos que tienen que ver con la supervivencia poltica o bajo el liderazgo del Presidente de la Repblica. No sin razn, la Consultora sobre la Reforma Poltica realizada por la Universidad Georgetown afirm que el actual sistema electoral de Colombia es el ms personalista del mundo214 .
FRAGMENTACI N PARTIDISTA - FAMILIAS PARTIDISTAS Basado en la informaci n presentada por Fernando Giraldo en Sistema de Partidos Pol ticos en Colombia . Ed. CEJA. BogotD.C., 2003. SENADO Y C` MARA 2002 Liberal Partido Liberal Colombiano Movimiento Cambio Radical Movimiento Colombia mi Pa s Movimiento Colombia Siempre Movimiento Convergencia Popular C vica M. Liberal Independiente de Restauraci n Movimiento Nacional Progresista Movimiento Nuevo Liberalismo Movimiento de Renovaci n Acci n Laboral Movimiento Voluntad Popular Movimiento C vico Seriedad por Colombia Movimiento Apertura Liberal Movimiento Nueva Colombia Conservadora Partido Conservador Colombiano Movimiento Conservatismo Independiente Movimiento de Salvaci n Nacional Movimiento Equipo Colombia Movimiento Fuerza Progresista Movimiento Humbertista Movimiento Nacional Movimiento Fuerza Democr tica Movimiento Unionista Partido Vanguardia Moral y Social Vamos Cbia Partido Popular Colombiano Movimiento Dejen Jugar al Moreno Movimiento Defensa Ciudadana
Nota nuestra: Se adicionan los movimientos Dejen Jugar al Moreno y Defensa Ciudadana teniendo en cuenta que tienen relaci n con el senador Carlos Moreno de Caro, de origen conservador. El Movimiento Nacional Progresista es de origen conservador pero en las ltimas elecciones ha avalado candidatos liberales al Congreso. El cuadro presenta 24 partidos o movimientos pol ticos con personer a jur dica otorgada por el Consejo Nacional Electoral, que son derivaciones de los partidos tradicionales y que en muchos casos actuaban como organizaciones afiliadas a los mismos. Esto es m claro en las estructura del Partido Conservador. En 2002 s el Liberalismo elimin de sus estatutos la posibilidad de la doble militancia pol tica y de que esas colectividades hicieran parte de su organizaci n.
La atomizacin partidista y la indisciplina interna, es resultado de un sistema poltico basado en la capacidad individual de hacerse elegir y no en partidos polticos organizados y democrticos. Con dependencia burocrtica y finan214 VALENZUELA, Arturo, COLOMER, Joseph, LIJPHART, Arend y SHUGART, Matthew. Sobre la Reforma Poltica en Colombia Informe de la Consultora Internacional. En: Reforma Poltica. Un Propsito Nacional. Memorias. Serie Documentos No. 17. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogot D.C., 1999. Pg. 237.
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ciacin mayoritariamente privada e individual de las campaas, antes que el partido, est el inters de los sectores que lo componen. Ms an, el debilitamiento ideolgico y la personalizacin de la poltica resultado de la mediatizacin de la sociedad y de partidos dedicados exclusivamente a ganar elecciones, hacen ms frgil la adhesin partidista de electores y dirigentes. Es habitual el transfuguismo en el Congreso y la conformacin cada cuatro aos de una especie de partido del Presidente con quienes lo acompaaron en la campaa y aquellos que, habiendo estado con su competidor, rpidamente se alinean con la nueva realidad del poder. En ese contexto es imposible la oposicin en los trminos expresados. Desde otra perspectiva, la debilidad del Congreso tiene que ver con su escasa capacidad tcnica para ejercer el control poltico y la ausencia de mecanismos que permitan adelantar investigaciones sobre la accin del gobierno. Del mismo modo, un problema central de la oposicin es la carencia de instrumentos de proteccin jurisdiccional. No basta con sealar en la Constitucin Poltica prerrogativas a los partidos que decidan asumir dicho comportamiento poltico, cuando no existen mecanismos apropiados que garanticen su observancia. Los derechos de la oposicin al quedar sujetos a instancias polticas disminuyen su efectividad y eficacia como lo demuestran algunos pronunciamientos del Consejo Nacional Electoral. Esto se complementa con la ineptitud del Consejo de Estado al impartir justicia contencioso electoral y se traduce en impunidad respecto de las irregularidades que se presentan en los procesos eleccionarios. En esa misma direccin, el dominio bipartidista de la Organizacin Nacional Electoral compromete la imparcialidad de la administracin de las elecciones y, en determinadas circunstancias, desfavorece a las fuerzas polticas alternativas. Ejemplo de ello, es la libre designacin de funcionarios temporales antes de los comicios (cerca de 16.000 en 2003) o el nombramiento de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil (dos por departamento y el Distrito Capital) que recae siempre en ciudadanos de filiacin liberal y conservadora. No menos importante, en el plano general, es la falta de cultura democrtica y la actitud negativa con la que se ve a quienes deciden efectuar la oposicin. Deambula la equivocada idea de que es obstruccin y que se sujeta a intereses particulares. No es rara, una visin de este tipo en un pas que ha carecido de oposicin poltica y donde gran parte de los ciudadanos creci durante treinta aos de coalicin constitucional. Finalmente, la apertura democrtica que busc la Asamblea Nacional Constituyente facilitando la fundacin de nuevos partidos y movimientos polticos, no ha tenido el resultado esperado. Las mayoras parlamentarias siguen siendo dominadas por los partidos tradicionales y las elecciones presidenciales reflejan la misma tendencia. Los cuadros representan las votaciones obtenidas por el bipartidismo en la escogencia de Presidente de la Repblica:
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Este cuadro ilustra las votaciones obtenidas por los candidatos de los Partidos Liberal y Conservador y bajo la denominacin de otro aparece el resultado obtenido por candidatos alternativos.
La grfica compara los resultados totales del bipartidismo respecto a los de las terceras fuerzas. De lo descrito, se puede concluir que la creacin de condiciones apropiadas para la existencia de oposicin organizada a travs de partidos polticos, en el marco de un esquema gobierno oposicin, requiere no solamente del derecho de rplica y el acceso a los medios de comunicacin, a la informacin y documentacin oficiales. Es indispensable un enfoque sistmico que comprenda tambin el funcionamiento y capacidad de control poltico del Congreso, el sistema electoral, la administracin de las elecciones, la financiacin de las campaas polticas, la proteccin jurisdiccional del derecho de oposicin poltica y el fortalecimiento del Estado de Derecho, entre otros aspectos.
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LA DEMOCRACIA DE LA OPOSICIN
CAPTULO PRIMERO DEMOCRACIA, OPOSICIN Y SISTEMA DE PARTIDOS
A. CONCEPTO DE OPOSICIN La oposicin es un elemento bsico de la democracia, refleja el pluralismo, la tolerancia y la libertad de expresin que la caracterizan, plasma la contradiccin propia de la poltica y enfrenta modelos de sociedad distintos ante los ciudadanos. La oposicin gira en torno de las decisiones gubernamentales y su ejercicio se basa en convicciones que la diferencian del partido en el poder. Su propsito es presentar a la sociedad crticas y propuestas con el fin de convertirse en alternativa de gobierno; de esa manera, es un medio necesario para canalizar pacficamente los conflictos. Se entiende que ella acta en un marco de respeto y de aceptacin de reglas consensuales del juego poltico 215 , que excluye de plano la lucha armada. Es una conducta que asume una organizacin poltica en cabeza de sus representantes en el Congreso o en las restantes corporaciones pblicas, y presupone que los partidos que la realizan poseen programas de gobierno diferentes y muchas veces contrapuestos. Consiste en una actitud de crtica a la actuacin de gobierno, que ejercen los grupos, los partidos o los individuos que se hallan fuera del poder gubernamental 216 y se predica de un partido poltico que hace una frrea fiscalizacin de la gestin del ejecutivo. La oposicin est unida al cambio de gobierno, aunque suelen presentarse partidos tradicionalmente de oposicin sin posibilidad real de acceso al po-
215 Diccionario Electoral. Tomo II. Centro de Asesora y Promocin Electoral CAPEL. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH. San Jos de Costa Rica. 2000. Pg. 939. 216 Diccionario de Ciencia Poltica. Tomo II. Andrs Serra Rojas. Facultad de Derecho. UNAM. Fondo de Cultura Econmica. Mxico D.F. - 1999. Pg. 802.
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der, como ha ocurrido con el Partido Comunista Colombiano en los ltimos setenta aos. La oposicin es una de las varias expresiones del derecho fundamental de la participacin poltica. Es una forma de hacer parte del ejercicio y control del poder que tienen los ciudadanos organizados en partidos y movimientos polticos. Aunque su principal foro son los parlamentos, los efectos del control poltico que ejercen las fuerzas de oposicin suelen trascender ese escenario y motivar movilizaciones ciudadanas. Ante todo, siendo la oposicin un perodo de transicin hacia el gobierno, es comprensible que implique dichas actividades de agitacin y una seria labor de seguimiento de polticas y elaboracin de propuestas alternativas. En ese contexto, los partidos se organizan una vez derrotados para cumplir una labor de observacin de la gestin gubernamental y poder presentar sus puntos de vista a los ciudadanos. Es comn, que en esa tarea se integren gabinetes en la sombra que tienen los propsitos de vigilar, fiscalizar y proponer. En muchos casos, quienes hacen parte de esas instancias sern los titulares de dicha responsabilidad una vez asciendan al gobierno. Desde este punto de vista, se vincula a la responsabilidad poltica del gobierno y constituye una especie de sistema de rendicin de cuentas, que admite efectuar en cada eleccin un balance de realizaciones del partido gobernante y del ejercicio de la oposicin. La existencia de un esquema de gobierno oposicin compromete partidos polticos que compiten permanentemente por el ejercicio del poder. Los que estn en el gobierno tienen el deber de ejecutarlo con la mayor transparencia y eficacia posible para seguir gozando de la confianza de los electores, quienes no la tienen, procuran destacar sus fallas, sealar responsabilidades y por medio de propuestas convencer a los ciudadanos de que son mejor opcin. Esa dinmica de competencia poltica permanente, no slo en el perodo electoral, hace de los partidos polticos verdaderos canales de comunicacin entre la sociedad civil y el Estado. Los fortalece como interpretes de las expectativas de la poblacin y facilita la articulacin de intereses en programas de gobierno, por ello la oposicin implica mejoramiento de la representacin poltica que cumplen los partidos. Sirve entonces para que los cambios polticos se efecten de forma institucional y legtima, con el respaldo de la mayora de los ciudadanos. Sirve tambin para legitimar la actitud de oposicin del perdedor en las elecciones y para la continuidad de las polticas gubernamentales, cuando el ganador es el partido de gobierno. En un sistema con partidos polticos organizados, altos niveles de disciplina interna y cohesionados alrededor de programas de accin poltica, la decisin sobre si se es gobierno u oposicin depende en mucho de la voluntad ciudadana expresada en las elecciones y no simplemente de negociaciones y combinaciones parlamentarias. Por otro lado, la oposicin es el mejor antdoto contra la corrupcin y el mejor aliciente para que los parlamentos cumplan adecuadamente su funcin de control poltico. Su prctica implica publicidad de los actos de la
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administracin pblica, transparencia en la ejecucin de los programas gubernamentales, compromiso ante los ciudadanos, eficacia y eficiencia en el ejecutivo, todo lo cual redunda en buen gobierno. La ausencia de oposicin reduce los alcances de la competencia poltica, fortalece el statu quo e impide cambios en la sociedad, a la vez, que favorece la captura del Estado por parte de intereses econmicos y delincuenciales que influyen en los procesos de decisin. Una efectiva fiscalizacin del gobierno exige a ste la mayor pulcritud en el manejo de la cosa pblica al verse expuesto al escrutinio y limitada su autoridad. Sabemos que la corrupcin se facilita con el monopolio de la decisin pblica, la discrecionalidad de las decisiones y la no rendicin de cuentas, (Klitgaard, Laporta) aspectos que se afectan con la oposicin poltica, ya que ella caracteriza las democracias donde las decisiones son tomadas plural y descentralizadamente, sometidas a la ley y a mltiples mecanismos de responsabilidad poltica, administrativa, disciplinaria y penal que son activados, en muchos casos, gracias a la labor de denuncia que ella ejerce. Un Estado democrtico de Derecho es el sistema poltico que menos favorece la corrupcin y es el sistema poltico que mejor lucha contra la corrupcin 217 , en l la oposicin contribuye a aumentar las probabilidades de que se descubran y castiguen las acciones corruptas, a que se seleccione a los mandatarios por su incorruptibilidad as como por su competencia tcnica y a modificar la actitud del mandatario hacia la corrupcin218 , tres medidas que socorren la lucha contra ese fenmeno. La oposicin no conlleva ingobernabilidad. Todo lo contrario, promueve la conformacin de bloques parlamentarios a favor y en contra del gobierno. En el sistema presidencial ste debe asegurar la mayora para contar con el respaldo a sus iniciativas y en el sistema parlamentario, el partido que aspira a ser gobierno debe garantizar la mayora en la correspondiente cmara. La gobernabilidad tambin se ve beneficiada con la oposicin, porque solo funciona donde existen bancadas o grupos parlamentarios, no en sistemas con alta fragmentacin partidistas y autonoma de los congresistas, como el colombiano. Del mismo modo la oposicin favorece el equilibrio de poderes y la vigencia del Estado de Derecho. Por otro lado, la oposicin tiene un efecto pedaggico en los ciudadanos. Les ensea a tramitar pacficamente sus diferencias, contribuye a la formacin de opinin pblica respecto a los problemas colectivos, al tiempo que absorbe el conflicto y expresa civilizacin poltica. La conformacin de mayoras y minoras en los parlamentos no impide la eficacia del control poltico por parte de la oposicin, pues, ante todo, el esquema gobierno
217 LAPORTA, Francisco y otros. Editores. La Corrupcin Poltica. Alianza Editorial. Madrid. 1997. Pg. 29. 218 KLITGAARD, Robert. Controlando la Corrupcin. Editorial Sudamericana. Buenos Aires Argentina.1995. Pg. 37, 39.
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oposicin apela a la opinin pblica donde la informacin y los medios de comunicacin juegan un papel fundamental. B. OPOSICIN COMO DERECHO DE PARTICIPACIN POLTICA Conway, M. define la participacin poltica como toda actividad de los ciudadanos dirigida a intervenir en la designacin de sus gobernantes o a influir en la formacin de la poltica estatal219 . La participacin sostiene el sistema democrtico y es la fuente de legitimidad de las instituciones del Estado, lo que explica que los procesos de reforma al sistema poltico y a la administracin pblica, realizados en los aos noventa, enfatizaran en cambios constitucionales y planes de modernizacin estatal orientados a permitir la activa participacin ciudadana. Esos nuevos instrumentos estaban acordes con la tendencia a reducir el tamao del Estado y su creciente papel en la vida econmica y social. Se trataba de posibilitar que los ciudadanos hicieran parte de la toma de decisiones de forma directa y no nicamente por medio de los partidos polticos, con lo que adquiran protagonismo en la solucin de los problemas colectivos. Las prerrogativas que se les reconocieron incluyeron el control sobre la gestin pblica y la exigencia de cuentas a los funcionarios. Un estudio realizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH identifica factores de distinta naturaleza que tienen injerencia en el desarrollo del derecho a la participacin poltica. En primer lugar, encontramos el reconocimiento jurdico de los derechos de participacin que puede darse en el marco de tratados internacionales, normas constitucionales, disposiciones de rango legal y decisiones jurisdiccionales. Y en segundo, el grado de desarrollo democrtico, del cual surge la siguiente hiptesis: a mayor desarrollo democrtico mejores son las condiciones para el ejercicio de los derechos humanos asociados a la participacin poltica220 . En virtud de lo anterior, podemos afirmar que para determinar el grado de desarrollo democrtico de un pas se debe considerar tambin la existencia de la oposicin y las condiciones en que esta se ejerce. No puede predicarse una democracia slida y completa, si el sistema poltico restringe, margina, excluye, persigue o simplemente elimina la oposicin. Una de las formas en que se manifiesta el derecho fundamental a la participacin poltica, es a partir de la oposicin al gobierno que llevan a cabo los partidos y movimientos polticos. La oposicin es un derecho que se predica
219 Conway, M.. La Participacin Poltica en los Estados Unidos. Ediciones Gernika, Mxico, 1986. Pgs. 11 25 Citado por Jos Molina Vega y Carmen Prez Baralt en Diccionario Electoral. Ediciones IIDH CAPEL. San Jos de Costa Rica, 2000. Pag. 955. 220 IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos. XIX Curso interdisciplinario en Derechos Humanos: Participacin Poltica, 18 al 29 de junio de 2001. San Jos de Costa Rica. Material de apoyo. Unidad de apoyo didctico. La participacin poltica y derechos humanos. Consultores: Jos Enrique Molina Vega, Carmen Prez Baralt.
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de los partidos que no hacen parte del gobierno y que deciden efectuar el control y la crtica, dentro del pleno ejercicio del derecho a la participacin poltica de que son titulares los ciudadanos que los componen y respaldan en las urnas. La oposicin hace parte de la primera generacin de derechos que comprende los civiles y polticos, denominados derechos de la libertad. Reflejan una concepcin distinta del ser humano y de la sociedad que armoniza con la modernidad y la superacin del oscurantismo medieval y eclesial. Son ante todo restricciones a la accin del Estado, destinadas a proteger una esfera de autonoma individual para las personas y colectividades 221 . La Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de finales del siglo XVIII establece por primera vez el derecho a la participacin poltica: La ley es la expresin de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a participar en su elaboracin, personalmente o por medio de sus representantes. La ley debe ser igual para todos, tanto para proteger como para castigar. Puesto que todos los ciudadanos son iguales ante la ley, cada cual puede aspirar a todas las dignidades, puestos y cargos pblicos, segn su capacidad y sin ms distincin que la de sus virtudes y talentos222 . Hoy se considera que desde el punto de vista del derecho constitucional, los derechos polticos son condiciones que posibilitan al ciudadano participar en la vida poltica e instrumentos que posee el ciudadano para participar en la vida publica, o, si se quiere, el poder poltico con el que cuenta este para participar, configurar y decidir en la vida poltica del Estado. 223 . Con ese fin los ciudadanos participan en desarrollo de los siguientes derechos: a. b. c. d. e. f. Elegir mediante voto. Ser elegido. Participar en el gobierno y ser admitido a cargos pblicos 224 . Asociacin con fines polticos. Reunin con fines polticos. Peticin poltica: se refiere al derecho de dirigir peticiones a las Cmaras, o a los rganos ejecutivos, y de exponer sus necesidades a fin de influir en la legislacin poltica225 .
A esta enunciacin de Zovatto, hay que aadir otros derechos de participacin poltica como el control y fiscalizacin de la administracin pblica, la exigencia de cuentas a los gobernantes por su gestin, en lo que la doctrina
221 CENTRO DE ASESORIA Y PROMOCION ELECTORAL CAPEL. Diccionario Electoral. Tomo I. San Jos de Costa Rica. Pg. 405 222 ASAMBLEA NACIONAL FRANCESA. Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano. 1789. 223 ZOVATTO, Daniel. Tratado de Derecho Electoral en Amrica Latina. Editorial Instituto Interamericano de derecho Humanos IIDH. San Jos de Costa Rica. Costa Rica 1999. Pg. 32. 224 Ibidem. Pg. 33. 225 Ibidem. Pg. 33.
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anglosajona denomina accountability. De la misma manera, el derecho de la participacin poltica se manifiesta mediante la oposicin de movimientos o partidos. De lo anterior, podemos colegir que los derechos polticos se concretan en la participacin poltica, la cual incluye no slo un mbito individual que se refleja en el derecho al libre sufragio, a constituir, afiliarse y retirarse de los partidos polticos, a utilizar los mecanismos de participacin democrtica y hacer peticiones a la administracin, sino tambin, desde un punto de vista colectivo, en el derecho de los partidos y movimientos polticos que no hacen parte del ejecutivo de ejercer la oposicin y convertirse en alternativa de gobierno. El derecho a la participacin poltica est consagrado en diversos instrumentos internacionales de proteccin de los derechos humanos. En el marco de la IX Conferencia Internacional Americana (Bogot D.C., 1948), se incorpor a la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el artculo 20: Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que sern de voto secreto, genuinas, peridicas y libres226 . El artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, acogido por la Asamblea General de la Organizacin de Naciones Unidas el 12 de diciembre del mismo ao, se refiere a la participacin poltica: 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto227 . El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos adoptado por la Asamblea General de la ONU el 16 de diciembre de 1966, establece en el artculo 25: Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
226 Instrumentos Internacionales de Proteccin de los Derechos Humanos. Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Comisin de la Unin Europea. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San Jos de Costa Rica, 1999. Pg. 19. 227 Ibidem. Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Pg. 7.
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a. Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, b. Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, c. Tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas 228 . El Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales consagra en el artculo 11: Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin pacfica y a la libertad de asociacin, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. El artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos describe el derecho de participacin as: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. De participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b. De votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y c. De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal229 . Por ser la participacin poltica y con ella la oposicin, condiciones necesarias para la existencia de un rgimen democrtico, su proteccin trasciende la esfera interna de los Estados y encuentra respaldo internacional a partir de los distintos instrumentos que sobre el tema se han ratificado. Derechos humanos, participacin poltica y democracia son tres conceptos que estn inevitablemente unidos y que interesan a la vigencia del Estado de Derecho y la libertad, pero tambin al desarrollo econmico y social. El respeto de los derechos polticos es inters de la comunidad de naciones democrticas y as fue ratificado por la Asamblea General de la OEA, el 11 de septiembre de 2001, en la ciudad de Lima (Per) al adoptar la Carta Democrtica Interamericana 230 .
228 Ibidem. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Pg. 73. 229 Ibidem. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pg. 33. 230 www.oas.org
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El instrumento de proteccin y promocin de la democracia continental tuvo su origen en la clusula democrtica aprobada por la Tercera Cumbre de las Amricas, efectuada del 20 al 22 de abril de 2001 en la ciudad de Qubec (Canad). La clusula dispone que cualquier alteracin o ruptura inconstitucional del orden democrtico en un Estado del hemisferio, es un obstculo insuperable para la participacin del gobierno de dicho Estado en el proceso de cumbres de las Amricas.231 Es sin duda, un gran avance en la construccin de mecanismos colectivos para la defensa de la democracia. La Carta Democrtica reafirma el carcter participativo de la democracia en los diferentes mbitos de la actividad pblica, el cual contribuye a la consolidacin de los valores democrticos, la libertad y la solidaridad del hemisferio 232 . A su vez, el artculo 2 manifiesta que la democracia representativa se refuerza y profundiza con la participacin permanente, tica y responsable de la ciudadana en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional 233 . Por ltimo, se resalta en el artculo 6 la participacin ciudadana en las decisiones relativas a su propio desarrollo como un derecho y una responsabilidad. De la lectura y anlisis de los distintos instrumentos internacionales de derechos humanos, podemos mencionar un contenido mnimo de los derechos polticos: 234 1. Oportunidad de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. 2. Votar y ser elegido en elecciones peridicas, autenticas, realizadas por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores 3. Acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones publicas en su pas. C. OPOSICIN COMO DERECHO EN LA CONSTITUCIN COLOMBIANA La participacin es un elemento central del sistema poltico y de la organizacin del Estado colombiano. La Constitucin adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente, define a Colombia como un Estado Social de Derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista 235 . En-
231 ASAMBLEA GENERAL DE LA OEA. Carta Democrtica Interamericana. Prembulo. Lima, Per, 2001. Pg. 1. 232 Ibidem. Pg. 2 233 Ibidem. Pg. 3 234 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derecho Humanos Defensora del Pueblo. Colombia. Manual de calificacin de conductas violatorias. Derechos humanos y derecho internacional humanitario. Volumen I. Bogot D.C., 2004. Pg. 451. 235 ARTICULO 1. Constitucin Poltica de Colombia. Op. Cit.. Pg. 5.
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tre los fines que se le atribuyen al Estado est el de facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin236 . El Tribunal Constitucional en varios fallos de revisin de tutela ha resaltado su importancia dentro de los fines y principios de la Carta Poltica. Los derechos polticos de participacin (Constitucin Poltica Art. 40) hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. El hombre solo adquiere su real dimensin de ser humano mediante el reconocimiento del otro y de su condicin inalienable como sujeto igualmente libre. Los derechos de participacin en la direccin poltica de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminacin de la persona (C P Art. 16), el aseguramiento de la convivencia pacifica y la consecucin de un orden justo (CP Art. 2)237 Sin embargo, la Corte Constitucional ha precisado el carcter fundamental de los derechos de participacin poltica al otorgarle un carcter relativo, al decir que a diferencia de otros derechos fundamentales que tienen como titular a toda persona humana en principio, los derechos fundamentales de participacin poltica se contraen especficamente a los nacionales, toda vez que aqu el derecho no se reconoce a la persona humana en cuanto tal sino a ella en cuanto ciudadana del Estado238 . De la interpretacin del tribunal, se deduce que los derechos polticos se reservan a los ciudadanos nacionales, aunque el mismo texto constitucional faculta al legislador en el artculo 100, inciso 2, para conceder a los extranjeros residentes en el pas, el derecho de voto en las elecciones y consultas populares municipales y distritales239 . Los derechos que comprenden la participacin poltica se conceden a las personas que tienen la calidad de ciudadanos, sin discriminacin alguna y sin restricciones indebidas en virtud del principio constitucional de igualdad. Lo que indica que en el ordenamiento colombiano toda persona humana mayor de 18 aos est habilitada para ejercer los derechos polticos. Cualquier restriccin debe ser el resultado de reglamentacin legal y solo puede basarse en razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil y mental; o por condena dictada por juez competente basada en criterios objetivos y razonables240 . El artculo 40 de la Constitucin prev algunos supuestos de la participacin poltica como derecho poltico, sin desconocer la existencia de otros descri236 Ibidem. ARTICULO 2. Op.Cit.. Pg. 8. 237 Corte Constitucional. Sentencia T- 439 de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz. Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Bogota, D. C. Pg 60. 238 Corte Constitucional. Sentencia C- 089 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz. 239 La ley 43 de 1993 regula el tema relativo a la adquisicin, renuncia y perdida de la nacionalidad as como las posibilidades que tienen los extranjeros establecidos en el territorio nacional de que ejerzan algunos derechos polticos. 240 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derecho Humanos Defensora del Pueblo. Colombia. Op. Cit.. Volumen I. Pg. 453. Bogot D.C., 2004.
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tos en el propio texto constitucional. Al respecto, la norma expresa que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte de las elecciones, plebiscito, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la constitucin y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones pblicas. 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la constitucin y de la ley. 7. Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos por nacimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentara esta excepcin y determinara los casos a los cuales ha de aplicarse. Los supuestos de participacin descritos no pueden interpretarse como nicos y excluyentes, tampoco se debe considerar que por estar comprendidos en el captulo de los derechos fundamentales sean los nicos que ostenten esa calidad. Existen otros derechos polticos dentro del texto que sin estar en ese captulo, sin duda hacen parte del derecho a la participacin poltica. Ellos aparecen en los artculos 103 y 112. El primero, se relaciona con los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de la soberana, establece como formas de participacin ciudadana el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, cuyo desarrollo legislativo se hizo por medio de la ley 134 de 1994241 . La segunda disposicin tiene que ver con el ejercicio de la oposicin como derecho reconocido a los partidos o movimientos polticos. sta se predicaba de las organizaciones polticas con personera jurdica otorgada por el Consejo Nacional Electoral que no participaran en el gobierno; a partir del acto legislativo 01 de 2003 el elemento central para ser titular de ese derecho es declararse en oposicin al gobierno, condicin que le permite ejercer libremente la funcin crtica y plantear y desarrollar alternativas polticas. El hecho de que la participacin poltica tenga el carcter de derecho fundamental, conlleva su proteccin jurisdiccional mediante los mecanismos procesales que la propia Constitucin ha establecido. De esa forma, a nuestro
241 La Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994 realiz control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria y sealo: el principio de participacin democrtica expresa no solo un sistema de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la proteccin de los derechos y libertades, as como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino colectivo. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
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juicio, los derechos sealados en el artculo 40 pueden ser objeto de tutela, al igual que los derechos del artculo 112. Su proteccin se corresponde adems con la responsabilidad internacional que tiene el Estado de garantizar el ejercicio de los derechos polticos. Frente a la confrontacin armada la justicia constitucional ha defendido el derecho fundamental a la participacin poltica. En particular, ha sealado que agrupaciones polticas que finalmente han optado por la va democrtica, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participacin poltica, as como, para garantizar su seguridad y la de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su accin poltica y poder crecer como alternativa de poder 242 . La sentencia implcitamente reconoce el pluralismo, como principio del sistema poltico colombiano y la importancia de que organizaciones reincorporadas a la vida democrtica tengan posibilidad de ejercer sus convicciones polticas, en un ambiente de libertad y tolerancia resguardado por el Estado. El pronunciamiento de la Corte es una afirmacin del derecho individual a la participacin poltica y a su dimensin colectiva, a travs de agrupaciones polticas. Otro aspecto, de gran avance en el proceso de construccin del Estado social y democrtico de derecho, lo constituye la creacin de circunscripciones especiales para minoras y su participacin dentro del Congreso de la Republica. Con ello, se destaca la necesidad de expedir medidas que materialicen los derechos polticos de esos grupos poblacionales. Sobre el tema, desde otra perspectiva, debe anotarse que parece confundirse en el artculo 112 constitucional la calidad de minora con la de oposicin. En el sistema presidencial la minora puede coincidir o no con la oposicin. Minora y oposicin no son sinnimos. La lectura de la parte final de la norma, concede el derecho de integrar las mesas directivas de los cuerpos colegiados a las minoras. Si bien, es una medida importante que garantiza espacios de decisin en esos organismos a las fuerzas minoritarias, parece conveniente examinar la conveniencia de que se precise si con el calificativo de minora se hace alusin a las organizaciones de oposicin, que dentro de un esquema gobierno oposicin pueden llegar a tener esa condicin frente a la mayora gobernante. Lo plausible sera referirse al partido de oposicin con ms alta representacin en la corporacin, que no tenga el nmero de escaos necesario para acceder directamente a la correspondiente mesa directiva. D. ESTATUTO DE LA OPOSICIN EN LA CONSTITUCIN COLOMBIANA. DERECHOS Y GARANTAS El artculo 112 de la Constitucin se refiere al estatuto de la oposicin poltica. El constituyente quiso complementar la eliminacin de las restricciones
242 Corte Constitucional. Sentencia T- 439 de 1992.
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que como rezagos del Frente Nacional se mantenan vigentes en el sistema poltico, con garantas para el ejercicio de la oposicin. Por esa razn, reconoci su importancia en la democracia y la dot de garantas bsicas relacionadas con la funcin crtica y la de plantear y desarrollar alternativas polticas. Para ese fin, la Constitucin garantiza los siguientes derechos a los partidos polticos que se declaren en oposicin: a. Acceso a la informacin y a la documentacin oficial, con las restricciones constitucionales y legales. b. Uso de los medios de comunicacin social del Estado o en aquellos que empleen el espectro electromagntico, de acuerdo con la representacin obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores. c. Rplica en los mismos medios de comunicacin. d. Los partidos y movimientos minoritarios con personera jurdica tendrn derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, segn su representacin. De la lectura de la norma, se puede afirmar que la Constitucin maneja un concepto de oposicin poltica en sentido amplio, es decir, entiende que se ejerce dentro o fuera del parlamento con el fin de ejercer la crtica y constituirse en alternativa poltica frente a la opinin publica. Estos dos ltimos aspectos, son a la vez derechos y deberes de la oposicin. A pesar de que las condiciones histricas de la democracia colombiana exigen que las normas constitucionales y legales desempeen un papel predilectamente garantista para la oposicin, deben interpretarse esas prerrogativas no slo como un derecho, sino como una obligacin que debe traducirse en conductas polticas determinadas en el legislativo. La Carta Poltica restringe esos derechos a los partidos y movimientos polticos con personera jurdica, lo que excluye a los parlamentarios individualmente considerados y a cualquier otra organizacin de tipo poltico, econmico o social distinta. Por otro lado, se debe insistir en que los derechos de la oposicin que garantiza la Constitucin tienen una naturaleza de carcter enunciativo, lo que permite afirmar que reconoce un mnimo bsico de derechos de la oposicin y autoriza legal o jurisprudencialmente el reconocimiento de otros derechos a favor de la existencia de una oposicin democrtica. E. REGULACIN LEGAL DE LA OPOSICIN La ley estatutaria de los partidos y movimientos polticos (130 de 1994) define la oposicin poltica como un derecho de los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno, para ejercer libremente la funcin crtica y plantear y desarrollar alternativas polticas. Dicho concepto debe armonizarse con lo dispuesto por el Acto Legislativo No. 01 de 2003, en el sentido que se requiere que el partido o movimiento poltico se declare en oposicin.
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El derecho de oposicin tiene aplicacin frente al Gobierno Nacional, las administraciones departamentales, municipales y distritales243 , a su vez, la ley desarrolla los derechos de los partidos o movimientos polticos en ejercicio de la oposicin. En tal sentido, se les debe facilitar la informacin y documentacin oficiales, salvo en los asuntos sometidos a reserva legal y constitucional, con carcter preferencial y celeridad. La norma fija quince das para que el funcionario facilite la informacin solicitada, so pena de incurrir en mala conducta. El ejercicio de este derecho, adems de tener sustento especifico en el articulo 112 de la Constitucin, lo encuentra en el articulo 23 que consagra el derecho de peticin como fundamental, lo que permite concluir, que el derecho de informacin por parte de la oposicin es un derecho fundamental que puede ser exigible judicialmente mediante Accin de Tutela. Tal es la dimensin jurdico-poltica que le otorga la ley a este derecho que prev consecuencias jurdicas de tipo disciplinario, para aquel funcionario que desconozca los requerimientos de informacin solicitada por un partido o movimiento poltico de oposicin. Otro de los derechos desarrollado en la ley es el acceso a los medios de comunicacin del Estado, de acuerdo con la proporcin de escaos obtenidos en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores, el cual se conecta con el de replica en los medios de comunicacin del Estado frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por el Presidente de la Republica, los ministros y los jefes de departamento administrativo, cuando haya sido con utilizacin de los mismos medios. En tales eventos, el partido o movimiento poltico afectado podr responder en forma oportuna, con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que suscit su ejercicio. En las entidades territoriales, el derecho de replica se emplea frente a tergiversaciones o ataques proferidos por el jefe de la respectiva administracin. La redaccin de la norma parece restringir el ejercicio del derecho a los medios de comunicacin pblicos, excluyendo aquellos que estn en manos del sector privado, pero que hacen uso del espectro electromagntico que es propiedad del Estado. Al respecto, debe recordarse la controversia a propsito del derecho de rplica que concedi el Consejo Nacional Electoral al M19, por las declaraciones del Presidente lvaro Uribe Vlez, el 30 de no-
243 La Corte Constitucional seal (Sentencia C 089 de 1994) que el artculo 50 del proyecto de ley, regula el ejercicio de los derechos de la oposicin en el nivel territorial y afirma que sus titulares tienen los mismos derechos y deberes de quienes los ejercen a nivel nacional. El artculo 112 de la CP al referirse a los partidos y movimientos que no participen en el Gobierno, no limita el alcance del derecho a la oposicin al slo mbito nacional. El artculo 50 del proyecto interpreta fielmente el texto de la Carta y, de esa manera, insiste sobre la importancia global de las prcticas democrticas y, por esta va, del ejercicio del derecho a la crtica poltica que extiende al mbito de las entidades territoriales. No obstante, se declarar inexequible la referencia a corporaciones pblicas a que se alude en la norma, como quiera que la oposicin no se limita a la que pueda presentarse en su seno, y puede llevarse a cabo incluso por fuerzas que no tengan asiento en ellas.
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viembre de 2004, en las que afirm que esa organizacin guerrillera haba efectuado la toma del Palacio de Justicia (noviembre de 1985) con apoyo del narcotrfico. El debate surgi por la negativa de los canales privados de acatar la decisin del CNE, por considerar que dicho derecho se ejerce exclusivamente en los medios de comunicacin social del Estado, esto es, los pblicos. Caracol Televisin denunci inclusive al CNE ante la Sociedad Interamericana de Prensa por atentar contra la libertad de prensa. Una de las disposiciones de la ley concede dos puestos en el Consejo Nacional Electoral a los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero que no alcancen para obtener posicin por derecho propio en este organismo 244 . La representacin se mantendr mientras los partidos no hagan parte del gobierno. Esta regla que recoge el rasgo principal descrito en el artculo original de la carta de 1991, en el sentido de que la oposicin es un derecho de los partidos que no hacen parte del gobierno, se ha convertido en rey de burlas, dada la falta de rigurosidad de todo el sistema de partidos y de la informalidad con que a veces se dan las relaciones entre los partidos y el ejecutivo. Caus polmica el caso reciente de un directivo del Partido Cambio Radical que ingreso a la direccin del Departamento Nacional de Estadstica DANE, teniendo su partido un representante en el Consejo Nacional Electoral245 . Por ultimo, es pertinente destacar que en virtud del artculo 52 de la ley 130 de 1994246 se estableci un derecho de los partidos de oposicin, sin representacin parlamentaria, consistente en la iniciativa legislativa en materia electoral, acceso a los medios de comunicacin y publicidad de campaas. La norma fue declarada inexequible por las restricciones consagradas en la Constitu-
244 Ley 130 de 1994. Estatuto Bsico de los Partidos Polticos. Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos, se dictan normas sobre Financiacin y la de las Campaas Electorales y se dictan otras disposiciones. Articulo 36. Frente a dicha disposicin la Corte Constitucional se refiri diciendo: El artculo 36 del proyecto, en armona con el artculo 112 de la CP, reserva a los partidos minoritarios que no participen en el Gobierno dos puestos en el Consejo Nacional Electoral. De la imparcialidad de la Organizacin Electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposicin, depende la vigencia de las instituciones democrticas y la confianza que en su recto discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida poltica. Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada una de estas materias y que su integracin refleja la composicin poltica del Congreso (CP arts. 264 y 265), es conveniente y justo que los partidos y movimientos minoritarios participen en su conformacin, de modo que se garantice con su presencia, an ms, la completa neutralidad de la organizacin y de las autoridades electorales frente a las controversias y eventos polticos. 245 Para salir al paso a la prdida del puesto en el Consejo Nacional Electoral de Cambio Radical, el Ministro del Interior y Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, expidi por solicitud del senador Germn Vargas Lleras una certificacin en la que haca constar que esa organizacin poltica no haca parte del gobierno nacional. 246 ARTICULO 52. Otros derechos de la oposicin sin representacin parlamentaria. Las fuerzas de oposicin, que no tengan representacin en el Congreso, tienen derecho parlamentario para la iniciativa legislativa en materia electoral, de participacin, de acceso a los medios de comunicacin y a publicidad de las campaas, sus voceros sern odos en sesin informal durante los debates en los trminos que establece el Reglamento del Congreso para escuchar a los particulares.
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cin, que determinan expresamente los sujetos de la iniciativa legislativa: artculos 154, 155 y 156. Al respecto, la Corte Constitucional se pronuncio as: Si se tiene presente que las denominadas fuerzas de oposicin no corresponden a las entidades sealadas en el artculo 156 de la CP y que, por s mismas, no equivalen ni se confunden como partidos o movimientos con los ciudadanos que, de alcanzar en nmero el cinco por ciento del censo electoral o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas, pueden presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (CP art. 155), se impone la inconstitucionalidad del precepto. La Constitucin dispone que la iniciativa popular legislativa slo procede en los casos que ella misma contempla (CP art. 154), entre los cuales no se encuentra el referido en la norma examinada. Lo anterior, no es bice para entender las bondades del proyecto de norma en lo que se refiere a otras manifestaciones de derechos de la oposicin, lo que sirve para proponer que se incorpore el derecho de iniciativa legislativa, en materias precisas, como un derecho de la oposicin que no tenga representacin parlamentaria, lo anterior, en procura de brindarle a esas fuerzas mayores herramientas para convertirse en alternativa poltica. F. OPOSICIN Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Una de las formas de entender mejor los alcances de las normas legales y constitucionales referidas a la oposicin poltica, es remitirse a los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-089 de 1994 247 . La revisin nos indica que la oposicin poltica es entendida como consecuencia directa del valor del pluralismo (C. P. Art. 1) y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos estn llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando as lo estimen conducente las decisiones del gobierno. Desde luego, la complejidad de las demandas sociales y el carcter no forzoso de la funcin mediatizadora de los partidos y movimientos, hacen de la oposicin, como conducta poltica, un derecho que no se circunscribe a ellos sino que se extiende a toda la sociedad civil248 . La amplificacin de ese derecho a actores sociales distintos de los partidos polticos se compadece con el espritu participativo que impregna a la Carta Poltica. De similar manera como se reconoce a los grupos significativos de ciudadanos y a los movimientos sociales la posibilidad de participar en los procesos electorales con candidatos propios, prescindiendo de los partidos polticos, es natural, que tratndose de una forma de participacin poltica, la oposicin no se restrinja a los partidos polticos y se reconozca que su esfera los trasciende, para poder ser ejercida mediante otros mecanismos y en otros escenarios por el resto de la sociedad civil.
247 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz. 248 Ibidem. Pg. 65.
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La Corte seala que el derecho fundamental de la oposicin poltica es una manifestacin del derecho a la libertad de expresin, desde una perspectiva universal e integradora de las disposiciones constitucionales con los instrumentos internacionales que protegen y garantizan los derechos de participacin poltica. Nuestro tribunal constitucional trae a colacin la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, al interpretar que dicho instrumento no se refiere al derecho de la oposicin en forma directa, pero que puede ser deducido del artculo 11 que dispone que la libre comunicacin de los pensamientos y de las opiniones es uno de los derechos ms preciosos del hombre. La constitucin colombiana consagra la libertad de expresin en su artculo 20, por medio del cual se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir informacin veraz, y la de fundar medios masivos de comunicacin. Otras fuentes del derecho a la oposicin para la Corte Constitucional se encuentran en la libertad de reunin: toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pblica y pacficamente (CP. Art. 37) y de asociacin: Se garantiza el derecho de libre asociacin para el desarrollo de distintas actividades que las personas realizan en sociedad (CP. Art. 38). Esto porque el constitucional ejercicio poltico de la crtica requiere de la intercomunicacin entre las personas; de lo contrario las voces disidentes se desvanecen y pierden eficacia, especialmente en la sociedad actual en la que lo poltico, entre otros aspectos de la vida social, pasa por el tamiz de los medios de comunicacin249 . Con relacin al derecho a la informacin la Corte seala: El acceso a la informacin y documentacin oficiales, es condicin de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crtica y fiscalizacin de los actos de gobierno que, en el marco de la Constitucin y la ley, cabe legtimamente ejercer a la oposicin. El control constitucional hecho a la ley 130 de 1994 resalt la importancia que tiene conocer la informacin gubernamental para el ejercicio del derecho a la crtica y para fiscalizar al ejecutivo, lo que debe compeler al estudio de mecanismos e instrumentos que favorezcan el acceso a la informacin y a las fuentes primarias de la misma. Para la juez constitucional no se entiende cmo se pueda controlar el poder poltico si los asuntos de inters pblico se mantienen ocultos a la oposicin y a los ciudadanos. Este derecho en cabeza de la oposicin es un derecho que pretende asegurar total transparencia al manejo de la cosa pblica, a fin de consentir la confrontacin leal e igualitaria entre las minoras y las mayoras - que no pueden detentar informacin privilegiada o monopolizar sus fuentes - y el ejercicio del derecho al control del poder poltico 250 . El respaldo que se da a la
249 Ibidem. Pg. 65 250 Ibidem. Pg. 65. La obligacin de que la informacin se facilite con celeridad y en forma preferencial, dentro de los 15 das siguientes a la presentacin de la solicitud, debe ser entendida como un mandato adicional enderezado al logro de la efectividad del derecho fundamental a la participacin poltica (CP Art. 2 y 40).
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normativa en materia de acceso a la informacin, favorece la transparencia y la probidad en la conduccin del gobierno y resalta la importancia que tienen las solicitudes que con ese propsito realicen los partidos de oposicin. El derecho de la oposicin de acceder a los medios de comunicacin del Estado es analizado tambin por la Corte, al afirmar que el denominado derecho de antena en radio y televisin y de espacio en prensa, referido a los medios de comunicacin del Estado, permiten que la actividad crtica y fiscalizadora de la oposicin pueda tener como destinara la opinin pblica y, de este modo, generar un efecto real en el control del poder poltico. La afirmacin de los magistrados se puede interpretar como una exaltacin del esquema gobierno oposicin como rgimen de opinin pblica en el cual el control poltico, el ejercicio de la crtica y el planteamiento de alternativas polticas tienen sentido en la medida que sean de dominio pblico y los ciudadanos puedan hacerse un juicio de las posturas del gobierno y de sus contradictores. De acuerdo a la jurisprudencia si se le privara de los medios masivos de comunicacin, se aumentaran en un grado superlativo las dificultades que enfrentara la oposicin para hacer efectivo su derecho de crtica y disentimiento, pues si su discurso poltico o su denuncia no llega al ciudadano difcilmente puede ser efectiva, en cuyo caso el poder de la mayora traducido en posiciones directivas en el gobierno y la administracin se expandira peligrosamente a costa de la democracia y del mismo principio de divisin de poderes251 . El derecho de acceso a los medios de comunicacin social del Estado expresa su neutralidad respecto a quienes participan en la competencia poltica. El concepto de neutralidad adquiere mayor importancia con la aprobacin de la reeleccin presidencial y coloca un parmetro que debe regir la conducta de los funcionarios frente a la utilizacin de los bienes del Estado en los procesos polticos. Permitir el uso privilegiado al partido o coalicin de gobierno rompe el equilibrio poltico, por tanto, los medios de comunicacin oficiales - no pueden estar al servicio exclusivo de las fuerzas mayoritarias que gobiernan y que, gracias a su fcil acceso, podran aquilatar desmedidamente su poder, lesionando a sus mulos. Los recursos y bienes del Estado no pueden convertirse, en virtud del triunfo electoral, en patrimonio de los partidos y movimientos mayoritarios252 . Finalmente, respecto al derecho de rplica el tribunal resalta que evita que el Gobierno y por su conducto las fuerzas mayoritarias monopolicen y deriven ventajas polticas indebidas de su fcil acceso a los medios de comunicacin oficiales. Es a la vez, un derecho de defensa que tiene la oposicin, aplicable como respuesta a los ataques de los funcionarios del gobierno. De esta manera se obliga a sostener una especie de dilogo poltico, leal e igualitario, entre las distintas formaciones polticas y el gobierno, ausente en lo po-
251 Ibidem. Pg. 66. 252 Ibidem.
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sible de confusiones y falsedades que impidan la formacin de una opinin pblica debidamente informada 253 . G. EL DERECHO A LA OPOSICIN EN EL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO El derecho de oposicin en el contexto latinoamericano se consagra nicamente en las constituciones de Colombia y Ecuador, siendo en la primera donde se introduce el concepto de estatuto de la oposicin y se incluyen derechos para garantizar su ejercicio por parte de los partidos y movimientos polticos. Se podran aventurar dos hiptesis para explicar esa circunstancia. La primera es que los estados latinoamericanos no reconocen an la importancia del esquema gobierno oposicin para la democracia. Es posible que la transicin democrtica en la regin no haya logrado construir las instituciones necesarias para que la dinmica entre los partidos se extienda a su ejercicio. Tambin que la debilidad de los partidos polticos no permita contar con la disciplina y organizacin necesaria para afrontar ese modelo, o simplemente que no existe voluntad poltica para su implementacin. Otra aproximacin, consiste en interpretar la omisin constitucional de aludir directamente a la oposicin poltica, debido a que esta adquiere las garantas requeridas con la plena vigencia del Estado de Derecho. En esa lgica lo importante es que los derechos de libertad y de participacin poltica sean respetados. Una posicin similar defenda el gobierno Barco en 1986. Un enfoque sistmico nos permite concluir que algunos pases cuentan con mejores instrumentos para el control poltico del legislativo y el ejercicio de la oposicin. Verbigracia, la organizacin de la actividad parlamentaria a travs de bancadas se establece en las constituciones de Guatemala, Ecuador, Bolivia, Paraguay y Brasil. Las comisiones de investigacin aparecen en las cartas fundamentales de Mxico, Salvador, Nicaragua, Honduras, Costa Rica, Venezuela, Per, Bolivia, Uruguay, Paraguay y Brasil. La mocin de censura existe en Salvador, Guatemala, Costa Rica, Panam, Colombia, Venezuela, Ecuador, Per, Bolivia, Argentina, Uruguay y Paraguay. El acceso a los medios de comunicacin del Estado a los partidos polticos se reconoce constitucionalmente en Mxico, Panam, Colombia, Per, Paraguay y Brasil. La ola de ajustes constitucionales de la dcada de los aos noventa no incluy disposiciones precisas respecto a la oposicin poltica, lo cual invita a revisar con detenimiento los reglamentos de los congresos, la legislacin electoral y las normas sobre partidos, para encontrar los instrumentos que puedan existir en esa materia. Es una tarea pendiente para el constitucionalismo latinoamericano.
253 Ibidem.
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CAPTULO II EL INCONCLUSO CAMINO DEL ESTATUTO

A. CONSIDERACIONES GENERALES El inconcluso camino del estatuto de la oposicin permite resaltar instrumentos valiosos en el propsito de rodear de garantas su ejercicio, pero las propuestas hasta ahora presentadas carecen de un enfoque sistmico que articule el sistema de partidos, el sistema electoral, el funcionamiento del Congreso y del propio ejecutivo, en la bsqueda de crear condiciones que favorezcan la existencia de oposicin democrtica en el pas. Excepto algunas iniciativas en que se menciona la organizacin del trabajo parlamentario en bancadas, de sugerencias respecto a los debates, la mocin de censura y el fortalecimiento de las unidades de trabajo legislativo de los parlamentarios de oposicin, los proyectos dan poca importancia al Congreso como rgano de control poltico y escenario por excelencia de la oposicin. Por otro lado, siendo el problema burocrtico uno de los elementos esenciales que impiden el esquema gobierno oposicin, llama la atencin la falta de propuestas que busquen impedir que el clientelismo determine la relacin entre el ejecutivo y los congresistas. Del mismo modo, no se identifican instrumentos jurisdiccionales de proteccin de los derechos de oposicin, a pesar de que varios proyectos reconocen a la oposicin como una manifestacin del derecho fundamental de la participacin poltica. Tampoco aparecen recomendaciones que mejoren el trmite del derecho de replica y su eficacia, ni normas que impidan el uso abusivo de los medios de comunicacin por parte del gobierno. Existe una tendencia a seguir la tradicin bipartidista del Frente Nacional cuando se propone entregar la Procuradura y la Controlara al partido de oposicin, con lo cual se politizan organismos que deben obedecer a criterios tcnicos, y donde la reforma que se justifica debe dirigirse a sacar de la poltica partidista esas instancias. Lo mismo ocurre, con algunas propuestas que buscan dividir la Organizacin Nacional Electoral para dar participacin a la oposicin, en una versin renovada de la paridad. La politizacin de los organismos de control y de la administracin electoral incita la corrupcin, por lo que es necesario pensar en frmulas que saquen la eleccin de sus titulares del Congreso y hacer que obedezca exclusivamente a criterios de mrito y capacidad tcnica. Varios proyectos olvidan que el derecho a la oposicin no se agota en el segundo partido en votacin y que depende de una decisin que libremente puede asumir una colectividad poltica. Asignar espacios burocrticos a la segunda fuerza expresada en las urnas o representacin parlamentaria al can-
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didato derrotado, es perpetuar el juego poltico en dos partidos que siguen siendo las expresiones parlamentarias mayoritarias. La idea no es nueva. El expresidente Misael Pastrana la plante al aceptar la victoria liberal de 1986 y declarar la Oposicin Reflexiva. Slo para ampliar la argumentacin en ese sentido, vale la pena citar algunos razonamientos de la exposicin de motivos del proyecto de acto legislativo 01 de 2004: se pretende () darle pleno valor al voto ciudadano, de permitir que el programa no escogido por el elector cuente como una alternativa posible y que, el mismo candidato, contribuya desde las corporaciones pblicas en el ejercicio del poder poltico, como conductor poltico y jefe de la oposicin, si es del caso 254 . Al respecto, se advierte que la relacin entre voto y programa del candidato no elegido est resuelta con el rgimen de bancada. Si lo que se quiere es fortalecer el sistema de partidos, como lo invoca el proyecto, el camino es reconocer que los programas de los candidatos hacen parte de las propuestas de los partidos que los respaldan, por tanto, el candidato derrotado habr sido apoyado por un partido o una coalicin que comparte su programa de gobierno y que tendr a cargo, desde el legislativo, la defensa de sus planteamientos y el ejercicio de la oposicin, lo que desvirta la necesidad de que se le adjudique un escao en la respectiva corporacin pblica. Parece que el efecto de la propuesta sera fortalecer el tradicional caudillismo y no el juego institucional de los partidos en el gobierno y en la oposicin. Incorporar a la Constitucin la revocatoria del Presidente de la Repblica es un factor de crisis institucional que altera gravemente la gobernabilidad, el funcionamiento de la economa de mercado y la estabilidad poltica255 . Es un instrumento que desborda la oposicin parlamentaria, propio de la democracia directa. En cambio, otras alternativas, como la creacin de una Procuradura Delegada para los Derechos de la Oposicin, el derecho de consulta previa, los informes del gobierno en el parlamento sobre los derechos de la oposicin, parecen ms concordantes con el objetivo de crear condiciones necesarias para instaurar el esquema gobierno oposicin. Desde 1993 hasta la fecha, se presentaron nueve proyectos de ley estatutaria y tres de reforma constitucional relacionados con los derechos de la oposicin. Las propuestas provienen de sectores liberales, conservadores, independientes y de izquierda. La negativa del Congreso ha sido reiterada, an en casos en que los textos resultan de acuerdos polticos avalados por el Gobierno Nacional.
254 Proyecto de Acto Legislativo Nmero 01 de 2004. Cmara. Por medio del cual se reforman los artculos 112, 171, 299, 312, 267, 272, 276 y 313 de la Constitucin Poltica de Colombia. Gaceta No. 445. 19 de agosto de 2004. Autores: Eduardo Enrquez Maya y otros. Pg. 3. 255 La revocatoria propuesta por el presidente Andrs Pastrana desencaden una crisis institucional que dur cerca de 100 das y cuyas consecuencias para la economa fueron tremendas. La prdida de confianza de los organismos internacionales y de la inversin extranjera y la negativa calificacin de los niveles de riesgo aumentaron las dificultades econmicas del pas.
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Los proyectos de ley y de acto legislativo son los siguientes: Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 1993. Cmara de Representantes Por el cual se dicta el estatuto de oposicin. Autores: Manuel Cepeda Vargas, Octavio Sarmiento B., Ovidio Marulanda y Hernn Motta Motta. Proyecto de Ley Estatutaria 094 de 1995. Cmara de Representantes. Por el cual se dicta el estatuto de oposicin de los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artculo 112 de la Constitucin Poltica. Autora: Yolima Espinosa Vera. Proyecto de Ley Estatutaria 103 de 1995. Cmara de Representantes. Por el cual se modifica la composicin de las juntas directivas de diversos organismos gubernamentales que desarrollan actividades de poltica social, con el objeto de incluir en ellas un representante de los partidos de oposicin. Autora: Janeth Surez Caballero. Proyecto de Ley Estatutaria 118 de 1995. Cmara de Representantes. Por el cual se dicta el estatuto de oposicin. Autores: Horacio Serpa Uribe. Ministro del Interior. Comisin de Reforma de los Partidos Polticos. Proyecto de Ley Estatutaria 002 de 1996. Cmara de Representantes. Por el cual se dicta el estatuto de oposicin de los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artculo 112 de la Constitucin Poltica. Autora: Yolima Espinosa Vera. Proyecto de Ley Estatutaria 037 de 1996. Senado de la Repblica. Por el cual se dicta el Estatuto de la Oposicin. Autor: Jimmy Chamorro Cruz. Proyecto de Ley Estatutaria 060 de 1997. Senado de la Repblica. Por el cual se dicta el estatuto de la oposicin. Autor: Jimmy Chamorro Cruz. Proyecto de Ley Estatutaria 012 de 1997. Cmara de Representantes. Por el cual se dicta el estatuto de oposicin de los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artculo 112 de la Constitucin Poltica. Autor: Yolima Espinosa Vera. Proyecto de Ley Estatutaria 014 de 1998. Senado de la Repblica. Por el cual se dicta el estatuto de oposicin. Autora: Vivian Morales. Proyecto de Acto Legislativo 105 de 1995. Cmara de Representantes. Por el cual se adiciona los artculos 267 y 276 de la Constitucin Poltica para efectos de establecer que los candidatos integrantes de las ternas para la eleccin del Contralor General de la Repblica y Procurador General de la Nacin han de pertenecer a los partidos o movimientos polticos con representacin parlamentaria que no tienen participacin en el gobierno. Autora: Janeth Surez. Proyecto de Acto Legislativo 018 de 1998. Senado de la Repblica. Autores: Gobierno y partidos polticos. Acuerdo de Casa Medina. Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2004. Senado de la Repblica.Por medio del cual se reforman los artculos 112, 171, 299, 312, 267, 272,
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276 y 313 de la Constitucin Poltica de Colombia. Autores: Eduardo Enrquez Maya y otros. B. PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA. Aspectos Centrales A continuacin se hace una breve sntesis de los aspectos generales de cada proyecto. 1. Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 1993 Este proyecto se present por la bancada de la Unin Patritica a consideracin de las cmaras legislativas. Es significativo que la iniciativa provenga, en primera instancia, de organizaciones polticas de izquierda que para la fecha se encontraban en oposicin al gobierno del presidente Csar Gaviria. Del proyecto de ley estatutaria se pueden extraer algunas ideas importantes para el desarrollo de un estatuto de oposicin: a. Se reconoce la oposicin democrtica como un derecho, en virtud del cual los partidos y los movimientos polticos y las organizaciones y movimientos sociales, representados en el Congreso de la Republica y que no forman parte del gobierno en sus distintos niveles, gozan de las garantas para su ejercicio. b. Define el concepto de la oposicin como toda funcin democrtica de crtica y fiscalizacin de la gestin del gobierno, y la formacin y desarrollo de alternativas polticas al gobierno. 256 c. Se sealan los siguientes derechos a los partidos, movimiento polticos, organizaciones y movimientos sociales en ejercicio de la oposicin: 1. A ser informado regular y directamente por el gobierno sobre la marcha de los principales asuntos de inters publico. 2. Uso de los medios de comunicacin social del Estado y participacin en el Consejo Consultivo de Televisin. 3. Rplica. 4. Participacin en los organismos electorales. 5. Derechos de los parlamentarios de la oposicin entre los cuales se destacan: Representacin en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. Apoyo a las unidades legislativas de la oposicin. Participacin en las comisiones accidentales. 6. Pronunciarse e intervenir pblicamente sobre cualquier cuestin de inters publico relevante, a travs de los medios de comunicacin social del Estado.
256 El presente proyecto de ley no afecta el derecho de oposicin de los partidos y movimientos polticos y las organizaciones y movimientos sociales sin representacin parlamentaria, ni otros derechos reconocidos por la constitucin o por la ley a todos los partidos o movimientos sociales representados en el Congreso de la Republica
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7. Participar en todos los actos y actividades oficiales que por su naturaleza justifiquen su presencia. 8. Participar en todas las Juntas Directivas de las instituciones y las empresas del Estado. 9. Participar en las comisiones especiales fuera del mbito parlamentario. 10. Consulta previa, es decir, el derecho de ser previamente consultados por el gobierno con relacin a algunos asuntos de gran importancia para la vida nacional, tales como: objetivos fundamentales del presupuesto del gobierno y del plan general de desarrollo, orientacin general de la poltica de defensa nacional, de la poltica exterior y fechas y contenidos para la realizacin de plebiscitos, referendos y consultas populares. 11. Colaboracin y consulta legislativa, consistente en el derecho a ser consultados y colaborar en los trabajos preparatorios que el gobierno realice, en cuanto a la elaboracin o revisin de la legislacin relativa a los partidos polticos y movimientos polticos, al sistema y calendario electoral. d. El proyecto tambin extiende los derechos de la oposicin en los niveles regional y local. e. El proyecto faculta al gobierno y a los representantes parlamentarios de los partidos o movimientos polticos, que no forman parte del gobierno, para elaborar anualmente con anterioridad al 20 de julio, un informe sobre el grado de observancia de los derechos de la oposicin. f. Para los cargos de Procurador General de la Nacin, Contralor General de la Repblica y Defensor del Pueblo sern elegidos representantes de los movimientos polticos y organizaciones y movimientos sociales con representacin en el Congreso de la Repblica y que no forman parte del gobierno 257 . g. Representacin en la Comisin Nacional del Servicio Civil. h. Representacin en la Comisin Asesora de Relaciones Exteriores. A partir de la propuesta de la Unin Patritica, los proyectos de ley estatutaria y de reforma constitucional sobre oposicin poltica repiten constantemente algunas de las iniciativas expuestas en este proyecto. 2. Proyecto de Ley Estatutaria 094 de 1995 Retoma aspectos del proyecto presentado por la Unin Patritica e incluye nuevas propuestas. Caractersticas del proyecto: a. Define la oposicin como toda funcin democrtica de crtica y fiscalizacin de la gestin del gobierno y la formacin, defensa, desarrollo y propuesta de alternativas polticas distintas a las del gobierno.
257 Luego de la Constitucin de 1991 es la primera vez que se propone entregar los organismos de control a la oposicin. Esa tendencia se plante por el expresidente Pastrana en 1986 y se repite en varios de los proyectos de ley y acto legislativo hasta la fecha.
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De acuerdo a la exposicin de motivos el ejercicio de la oposicin poltica no se reduce a una mera fiscalizacin del gobierno sino que alcanza las acciones encaminadas a la sustitucin de la autoridad poltica y lgicamente de sus programas y estrategias. b. Otorga derechos para el ejercicio de la oposicin democrtica a las organizaciones y movimientos sociales que tengan representacin en el Congreso e intervengan en los procesos electorales y en la vida poltica local, regional y nacional. Se reconocen derechos de oposicin no exclusivamente a los partidos o movimiento polticos. c. Se reconoce a esos actores, a los partidos y a los parlamentarios de oposicin los siguientes derechos: 1. A ser informado por el Gobierno. 2. Acceso a la informacin y a la documentacin oficial. 3. Acceso a los documentos sobre contratacin administrativa. 4. Acceso a documentacin relacionada con las ejecuciones presupustales. 5. Presentar propuestas o alternativas de cambio poltico. 6. Uso de los medios de comunicacin del Estado y participacin en el Consejo Consultivo de la Televisin. 7. Rplica. 8. Consulta previa en los trminos del proyecto 063 de 1993. 9. Colaboracin y consulta legislativa definido en el proyecto 063 de 1993. 10. Un escao en las mesas directivas de las dos corporaciones. 11. Participacin en la Comisin de Derechos Humanos con tres miembros de la oposicin, dos miembros en la Comisin de Cuentas de la Cmara y tres en la Comisin de Investigacin y Acusacin de la Cmara. En la Comisin de Instruccin del Senado un miembro. d. Apoyo especial a las unidades legislativas de los parlamentarios de oposicin, como un elemental soporte para la fiscalizacin y la crtica. El texto deja abierta la posibilidad futura de que los cargos de control, vigilancia y fiscalizacin sean desempeados por los partidos polticos de la oposicin, advirtiendo que para avanzar en tal sentido, se requiere de una reforma constitucional. 3. Proyecto de Ley Estatutaria 103 de 1995 El proyecto plantea que los partidos de oposicin, con representacin en el Congreso, tienen el derecho de designar un representante a las juntas directivas de las siguientes entidades: a. b. c. d. Caja de Crdito Agrario Industrial y Minero CAJA AGRARIA. Instituto de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana INURBE. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF. Instituto Colombiano de Fomento de la Educacin Superior ICFES.
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e. Instituto de los Seguros Sociales ISS. f. Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior ICETEX. Los delegados sern nombrados por el Presidente de la Republica de una terna enviada por el conjunto de los partidos de la oposicin, dentro de los seis meses siguientes a la iniciacin de su mandato. 4. Proyecto de Ley Estatutaria 118 de 1995258 El proyecto es producto del trabajo de la Comisin de Estudio sobre la Reforma de los Partidos que presida Horacio Serpa Uribe. Fue creada con el objetivo de hacer un diagnostico de la situacin de las organizaciones polticas en Colombia y elaborar propuestas idneas de reforma constitucional y legal, para solucionar las problemticas recurrentes del sistema poltico259 . Aspectos bsicos: a. El derecho de oposicin es una expresin del derecho fundamental. b. El proyecto de ley otorga, adems de los derechos que todo partido o movimiento poltico tiene, prerrogativas especiales para el ejercicio de la oposicin. Se establece que los destinatarios de esta ley deben reunir dos requisitos: ser partidos o movimientos polticos con personera jurdica y estar en oposicin. c. Se precisa que se est en la oposicin cuando no se hace parte del gobierno. Se considera que un partido o movimiento poltico participa en el gobierno cuando alguno de sus miembros ocupe a nivel nacional uno de los siguientes cargos de responsabilidad poltica: Presidente de la Repblica, vicepresidente, ministro o viceministro, director de departamento administrativo o director de instituto descentralizado. d. Aclara en la exposicin de motivos que los partidos polticos sin personera jurdica, las organizaciones sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden hacer oposicin, solo que tales actores polticos no se benefician de los derechos que establece el Estatuto de la Oposicin. La determinacin, busca fortalecer el esquema gobierno-oposicin, otorgando estmulos para aquellos grupos polticos estables y permanentes, con el animo de evitar, en lo posible, la atomizacin de los sujetos que participan en la vida poltica nacional. e. Principios que deben servir de gua para la interpretacin del ejercicio del derecho a la oposicin son los siguientes: igualdad, libertad de pensamiento, opinin y critica, tolerancia, convivencia pacifica y pluralismo. f. Introduce el concepto de bancadas. stas se constituyen con un numero plural de parlamentarios (7 en senado y 10 en cmara) que pertenecen al
258 Gaceta del Congreso No. 309. 27de septiembre de 1995. Pg. 13-17. 259 Gaceta del Congreso No 289. 25 de julio de 1997. Pg. 14.
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g.
h. i. j. k.
mismo partido o movimiento poltico y que se organizan para intervenir en los debates por conducto de un vocero. Se consignan a favor de la oposicin los siguientes derechos: 1. Acceso preferencial y expedito a la informacin y documentacin oficiales, salvo reserva legal. 2. Uso gratuito de los medios de comunicacin social del Estado. 3. Rplica frente a graves ataques o tergiversaciones proferidos por altos servidores pblicos, a travs de los mismos medios de comunicacin y en condiciones de equidad. 4. Participacin en determinados organismos estatales: Comisin Asesora de Relaciones Exteriores, Comisin Nacional de Servicio Civil y en organismos y procesos electorales (participacin de minoras polticas en el Consejo Nacional Electoral; designacin de delegados departamentales del Consejo Nacional Electoral, miembros de los tribunales de garantas, delegados del Registrador Nacional, jurados de votacin y testigos electorales). 5. Acceso a las mesas directivas de los cuerpos colegiados y de las comisiones constitucionales, legales, especiales y accidentales del Senado y la Cmara de Representantes. 6. Intervencin en todos los debates del Congreso, salvo renuncia expresa. Un elemento novedoso de la propuesta tiene que ver con la imposicin de deberes, entre los que describe el de proponer alternativas polticas y mantener una actitud critica y fiscalizadora del gobierno. Sobre el plano institucional, el proyecto propone crear la Procuradura Delegada para los Derechos de la Oposicin y las Minoras Polticas. Se propone la presentacin de un informe sobre el estado de los derechos y deberes de la oposicin, en fechas determinadas por la misma ley, por parte del Gobierno y de los parlamentarios de la oposicin. Se extienden las disposiciones del proyecto a las asambleas, concejos y juntas administradoras locales, con el fin de asegurar en los distintos niveles de gobierno los derechos de la oposicin.
5. Proyecto de Ley Estatutaria 002 de 1996260 Su contenido es el mismo del proyecto de ley estatutaria 094 de 1995. 6. Proyecto de Ley Estatutaria 037 de 1996 La exposicin de motivos seala que el esquema gobierno oposicin es necesario para el Estado Social de Derecho y que su carencia es una de las causas de confusin en la opinin pblica. Recuerda que los colombianos
260 Gaceta del Congreso No. 288. 26 de julio de 1996. Pg. 4-9.
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son concientes de que la oposicin poltica no la lideran los partidos y movimientos polticos, a travs de sus representantes, sino que la har y la ha venido haciendo la subversin 261 , razn por la que es necesario dotar a la oposicin de herramientas legales y logsticas. El proyecto mantiene el enfoque de proyectos de ley anteriores: a. Considera a la oposicin como una expresin del derecho fundamental que tiene toda persona a participar en el ejercicio y control del poder poltico. b. Establece que los destinatarios del proyecto de ley deben reunir dos requisitos: ser partidos o movimientos polticos con personera jurdica y estar en oposicin. c. La oposicin se presenta cuando el partido o movimiento poltico no participa en el gobierno262 . d. Establece la prdida de los derechos para el ejercicio de la oposicin, como consecuencia poltica y jurdica de ingresar al gobierno o celebrar acuerdo con ste. Concede derechos a las organizaciones polticas que acten en sentido contrario. e. Principios para la interpretacin del ejercicio del derecho a la oposicin son: igualdad, libertad de pensamiento, opinin y critica, tolerancia, convivencia pacifica y pluralismo. f. Introduce el concepto de bancada, entendiendo por ella un numero plural de parlamentarios (un mnimo 5 en Senado y 10 en Cmara) que pertenecen a un mismo partido o movimiento poltico. g. Creacin de una Unidad de Trabajo Legislativo de los partidos y movimientos polticos de oposicin. Cada partido o movimiento poltico de oposicin representado en el Congreso Nacional, contara con un equipo integrado por no ms de 10 empleados o contratistas para el logro de una eficiente labor de oposicin. h. Se consagran a favor de la oposicin los mismos derechos que aparecen en el proyecto 118 de 1995. 7. Proyecto de Ley Estatutaria 060 de 1997263 Se trata del mismo texto del proyecto 037 de 1996.
261 Exposicin de motivos del Proyecto de Ley Estatutaria No. 037 de 1996. 2 6 2 El concepto de gobierno que utiliza el proyecto de ley estatutaria en el artculo 3 es en sentido amplio en la medida en que integra no solo al Presidente de la Republica, Vicepresidente, Ministros o Viceministros, y Directores de Departamento Administrativo a nivel nacional, sino a embajadores, directores o gerentes nacionales, seccionales y regionales de entidades adscritas o vinculadas a los ministerio, superintendente nacional, seccional y regional. 263 Gaceta del Congreso No. 357. Mircoles 3 de septiembre de 1997. Pg. 4 -7
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8. Proyecto de Ley Estatutaria 012 DE 1997264 Se destacan iguales contenidos y caractersticas de los proyectos de ley estatutaria No 094 de 1995 y No 002 de 1996. Incluye la bancada parlamentaria (Titulo VIII, artculo 22), tema que no haba sido tratado en tales proyectos. 9. Proyecto de Ley Estatutaria 014 de 1998265 El contenido del proyecto corresponde a iniciativas anteriores y en especial a la que present el Gobierno Nacional en 1995: a. Entiende el derecho de la oposicin como una expresin del derecho fundamental a la participacin poltica. b. Los beneficios del estatuto se destinan a los partidos o movimientos polticos con personera jurdica que estn en la oposicin. c. Se est en la oposicin cuando no se participa en el gobierno. Precisa que lo hace cuando uno de sus miembros ocupa cargo (de los sealados en el proyecto de ley 118 de 1995) en representacin del partido y cuente con la anuencia de los rganos directivos. d. Una propuesta interesante que impacta directamente en la organizacin de los partidos y en las relaciones con el gobierno, es la siguiente: Quien a ttulo personal y sin contar con la anuencia de su partido acepte formar parte del gobierno no podr ser postulado por su partido por un lapso de cinco aos. e. Propone que quien haya sido derrotado democrticamente como precandidato a cargo de eleccin popular en un partido o movimiento no podr presentarse en nombre de otro partido o movimiento a las elecciones para las cuales fue derrotado. f. Reconoce principios que inspiran el ejercicio de la oposicin. g. Rgimen de Bancadas. h. Derechos de los partidos o movimiento polticos de oposicin. i. Procuradura Delegada para los Derechos de la Oposicin y las Minoras Polticas. j. Informe sobre el estado de los derechos y deberes de la oposicin, por parte del gobierno y los representantes parlamentarios de los partidos y movimientos polticos de oposicin. k. Extensin de los derechos de la oposicin a las entidades territoriales C. PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL. Aspectos Centrales 1. Proyecto de Acto Legislativo 105 de 1995 Busca adicionar los artculos 267 y 276 de la Constitucin Poltica. Obliga a que los integrantes de las ternas para la eleccin del Contralor Gene264 Gaceta del Congreso No. 289. Viernes 25 de julio de 1997. Pg. 10-14 265 Gaceta del Congreso No. 125. Mircoles 22 de julio de 1998. Pg. 27-32
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ral de la Republica y Procurador General de la Nacin pertenezcan a los partidos o movimientos polticos con representacin parlamentaria, que no tengan participacin en el gobierno. La enmienda constitucional pretende brindar garantas a la oposicin, ofreciendo los organismos de control del Estado como instrumentos ideales para el ejercicio de la fiscalizacin. El proyecto conserva los procedimientos de eleccin del Contralor General de la Republica y el Procurador General de la Nacin, pero modifica el origen de las ternas. Los miembros de stas deben representar a partidos diferentes a los que se encuentran en el gobierno. En todo caso, los elegidos a tales responsabilidades no deben hacer parte del mismo partido o movimiento poltico, con el fin de procurar que las instancias de control no se concentren en una sola agrupacin. 2. Proyecto de Acto Legislativo 018 de 1998 El temario del Acuerdo de Casa Medina comprenda aspectos relacionados con el proceso de paz con las FARC EP y el rgimen poltico: a. Instrumentos de paz. b. Democracia para todos: reforma al rgimen de partidos y al sistema electoral. c. Reforma del Congreso. d. Independencia de rganos judiciales y de control. e. Periodo de alcaldes y gobernadores. f. Extensin del acuerdo. g. Desarrollo de la Constitucin. Fruto del acuerdo se present a las cmaras un proyecto de acto legislativo en el que se destacan algunos aspectos importantes para el objeto de estudio: a. Incluir en el artculo112 de la Constitucin que el candidato derrotado en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales y aquellos candidatos que hubieren obtenido cuando menos el 20 % de la votacin en la primera vuelta, tendrn derecho a participar con voz en todos los debates que se adelanten en el Congreso de la Republica durante el periodo constitucional inmediatamente siguiente al de las elecciones y, podrn promover debates y proponer las citaciones de los ministros del despacho y dems funcionarios en los trminos que defina la ley266 . El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el siguiente cambio: El candidato derrotado en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales y aquellos candidatos que hubieren obtenido cuando menos el
266 Artculo 23 del proyecto de acto legislativo 018 de 1998.
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veinte por ciento (20%) de la votacin en la primera vuelta sern senadores por derecho propio. b. Se propone reformar el artculo 135 numeral 8 de la Constitucin Poltica en lo que se refiere a la citacin y requerimiento de ministros para que concurran a las sesiones, en tal caso, los ministros debern ser odos en la sesin que corresponda, sin perjuicio de que el debate contine en sesiones posteriores por decisin de la respectiva cmara. Luego de evaluar los informes y respuestas que en el debate se hayan rendido, ste podr terminar con mocin de observaciones o de censura. El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el siguiente cambio: Luego de evaluar los informes y respuestas que en el debate se hayan rendido, ste podr terminar con mocin de observaciones o de censura. La mocin de observaciones se adoptar con mayora absoluta, y en ella se consignarn las conclusiones del debate y las recomendaciones que el Congreso tenga a bien hacer al Gobierno sobre el mismo, las que no tendrn carcter vinculante. c. El Contralor General de la Republica, el Procurador General de la Nacin y el Registrador Nacional del Estado Civil no pertenecern al mismo partido o movimiento poltico del Presidente de la Republica. El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el siguiente cambio: El Procurador General de la Nacin no pertenecer al mismo partido, movimiento poltico o coalicin del Presidente de la Repblica y no podr ser reelegido. 3. Proyecto de Acto Legislativo 001 de 2004 La iniciativa ms reciente se present el 29 de junio del ao 2004 por el Representante Eduardo Enrquez Maya. El proyecto buscaba reformar los artculos 112, 171, 299, 312, 267, 272, 276 y 313 de la Constitucin Poltica. Los principales aspectos del proyecto son los siguientes: a. El candidato a los cargos de Presidente de la Repblica, Gobernador y Alcalde que siga en votos a quien se declare elegido, ocupar una curul en el Senado, Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal, respectivamente, durante el perodo para el cual se hizo la correspondiente eleccin. Este derecho es personal e irrenunciable, y su ejercicio no produce inhabilidad para ninguna eleccin futura. b. El candidato al cargo de Presidente de la Repblica que siga en votos a quien se declare elegido, ocupar una curul en el Senado, durante el perodo para el cual se hizo la correspondiente eleccin267 .
267 Gaceta No. 445. 19 de agosto de 2004. Proyecto de acto legislativo No. 01 de 2004.
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c. El Contralor General y el Procurador General sern elegidos de una terna integrada por candidatos afiliados al partido o movimiento poltico que sigue en votos al que eligi al Presidente de la Repblica. Esa condicin debe demostrarla a travs de certificaciones del Registrador Nacional del Estado Civil y del representante legal del partido o movimiento poltico. d. El personero ser elegido de una terna conformada por candidatos que debern demostrar que pertenecen al partido o movimiento poltico que siga en votos al que eligi al alcalde. Posteriormente, durante el trmite, se incluy: f. Revocatoria del Presidente de la Repblica. g. Exigencia a los afiliados a un partido que no haga parte del gobierno, de autorizacin del mismo para ocupar un cargo de responsabilidad poltica y obligacin de quien se retira de un partido para aspirar por otro, de renunciar al primero por lo menos tres meses antes. h. Ampliacin de la mocin de censura a asambleas y concejos y su aplicacin an en aquellos casos en que renuncie el funcionario contra el cual se adelanta. i. Inclusin de un representante del partido de oposicin en la Comisin de Televisin. j. Obligatoriedad para los movimientos sociales y grupos de ciudadanos de presentar listas de candidatos a las corporaciones pblicas, cuando lo hagan al ejecutivo. D. CONSULTORA INTERNACIONAL. UNIVERSIDADES DE GEORGETOWN Y CALIFORNIA El informe de la Consultora Internacional sobre la Reforma Poltica en Colombia, realizado por analistas de las universidades de Georgetown y California, concluye que uno de los problemas polticos ms agudos radica en la crisis de representacin en el nivel electoral e institucional de toma de decisiones, especialmente en el parlamento, y en la relacin entre legislativo y ejecutivo. El segundo aspecto es ms pertinente con los propsitos del presente trabajo. Dentro de las respuestas al cuestionario absuelto por la Consultora relacionadas con la oposicin, se destaca: a. Tecnificar la actividad parlamentaria. b. Organizacin de grupos parlamentarios o bancadas correspondiente a los partidos y las candidaturas electorales268 .
268 Ministerio del Interior. Reforma Poltica un propsito de la Nacin. Memorias. Serie Documentos 17. Sobre la reforma poltica en Colombia. Informe de la Consultora Internacional. Georgetown Analytics. Pg. 284.
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c. Las opciones para vigorizar el ejercicio de la oposicin, deben centrarse en lo que la reforma ha planteado, es decir, la modificacin del rgimen electoral, el fortalecimiento de los partidos polticos y una mayor organizacin y eficiencia de la tarea parlamentaria 269 . Esto es, listas nicas, umbral, bancadas, cifra repartidora, mtodo D Hondt, etc.
269 Ibidem. Pg. 286-287.
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CAPTULO III UN ENFOQUE SISTMICO PARA LA OPOSICIN

l anlisis histrico y la revisin sobre la importancia de la oposicin en el sistema democrtico, develan varios problemas que afectan su ejercicio en la poltica colombiana. Con el fin de superar los factores que operan como desestmulo para que los partidos y movimientos polticos asuman la posicin crtica al gobierno y se constituyan, desde tal postura, en alternativa de poder, es indispensable comprender que adems de las garantas consagradas en el artculo 112 constitucional, se requiere un ajuste integral que incluye las tres ramas del poder pblico, los organismos de control, la Organizacin Nacional Electoral e instrumentos de proteccin eficaz de los derechos de la oposicin. Desde ese enfoque, las bancadas, el sistema electoral, la lista nica, el voto preferente, la organizacin de los partidos y su grado de democracia interna, los mecanismos de seleccin de candidatos, el derecho de rplica, la financiacin de la poltica y la administracin electoral, son algunos de los aspectos que deben analizarse con un enfoque sistmico, para formular sugerencias que permitan el ejercicio de la oposicin. El ajuste a las instituciones debe fortalecer el carcter pluralista del sistema poltico y el Estado de Derecho. Sin esas condiciones no es posible que se pueda ejercer la oposicin. En ese contexto, es contraproducente la propuesta de reformar los estados de excepcin para devolverles caractersticas que tena el estado de sitio, definido en el artculo 121 de la Constitucin de 1886. En sentido contrario, la restriccin prctica al nmero de partidos y movimientos polticos, consecuencia del acto legislativo 01 de 2003, favorece la representatividad de esas organizaciones y el pluralismo poltico. Como elementos bsicos de cualquier iniciativa que busque la implantacin del esquema gobierno oposicin, se deben adoptar polticas pblicas y mecanismos que hagan posible el ejercicio efectivo de las libertades de expresin, reunin y asociacin, especialmente en zonas del pas donde el conflicto armado las elimina y hace nugatorio el derecho a la participacin poltica. Esta situacin, tambin se expresa en los problemas que tiene la democracia colombiana para efectuar elecciones libres y transparentes, demostracin de lo cual es el proceso judicial que se adelanta en el Consejo de Estado, respecto a los resultados de las elecciones del Senado de la Repblica y las permanentes denuncias sobre corrupcin electoral. Tambin el derecho de elegir y ser elegido se ve interferido por los grupos subversivos y paramilitares. El derecho a la oposicin poltica estar sometido inexorablemente a las restricciones derivadas del conflicto armado, las cuales slo podrn superarse con la pacificacin del pas. En esa lnea, el derecho a la informacin y la creacin de condiciones de equidad para la competencia poltica e instrumentos de control pol-
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tico y rendicin de cuentas, incumben a las iniciativas que en la materia se adopten. Con esta introduccin, las recomendaciones se agrupan en los siguientes tems: a. b. c. d. e. f. g. Garantas jurdico-polticas de la oposicin en el Estado de Derecho. Oposicin y sistemas de partidos y electoral. Oposicin y control poltico del Congreso. Gobierno, administracin y oposicin. Fortalecimiento del Estado de Derecho. Estabilidad constitucional. Obligaciones de la oposicin.
A. GARANTAS JURDICO-POLTICAS PARA LA OPOSICIN La experiencia demuestra la insuficiencia de los derechos sealados en la Constitucin a los partidos de oposicin. Entre las razones que afectan su funcin garantista est la intermediacin de instancias bajo influencia poltica como el Consejo Nacional Electoral, la carencia de reglamentacin precisa en el caso del derecho de rplica, o respecto al derecho a la informacin y acceso a documentos oficiales donde se establece un derecho de peticin especial, que resulta poco eficaz para un riguroso control poltico. Avanzar hacia la vigencia plena de esos derechos implica un conjunto de medidas que combinen la proteccin jurisdiccional, con otras orientadas a fortalecer el acceso a la informacin por medio del Congreso. 1. Proteccin jurisdiccional del derecho de oposicin poltica Dado que la participacin poltica es un derecho fundamental y que una de las tantas formas en que se manifiesta es la oposicin al gobierno, es necesario que se le califique como tal y sea objeto de proteccin por medio de la accin de tutela. El derecho fundamental de oposicin contiene los derechos de rplica, uso de los medios de comunicacin, acceso a la informacin y documentacin oficiales, representacin en las mesas directivas y en cuerpos colegiados como el Consejo Nacional Electoral, entre otros. Su contenido no se agota en las disposiciones incorporadas al artculo 112 constitucional, pues de ella hacen parte otras prerrogativas establecidas en la Carta Poltica y la ley. La oposicin es propia de todo rgimen poltico en el que exista respeto por el disenso, la diversidad y el pluralismo. Tiene tambin una dimensin inherente a la dignidad del ser humano. Ms all de la condicin de ciudadanos, se reconoce en las personas la libertad de determinar su propia vida y ser parte de la construccin del futuro colectivo, lo que implica la ambicin de participar en la direccin de la sociedad. La participacin expresa la autonoma de los seres humanos e invoca oposicin, como consecuencia natural de la interaccin en la sociedad de fuerzas dismiles
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y del permanente enfrentamiento de intereses. Ambas dimensiones explican la trascendencia que el constituyente de 1991 da a la oposicin, al grado de reconocer garantas a los partidos y movimiento polticos que la ejercen, previendo que una concepcin institucional de su despliegue es ms efectiva. En argumentos coincidentes se apoya jurisprudencia del tribunal constitucional. 270 Algunos derechos de participacin poltica, como es el caso de la oposicin descrita en el artculo 112 de la Constitucin, necesitan ser articulados mediante partidos o movimientos polticos. En nuestra legislacin se les trata como personas jurdicas de carcter poltico con derechos y deberes indicados en la Carta Poltica y en el estatuto que los rige. El sustento de la titularidad de derechos fundamentales de una persona jurdica y de su capacidad para actuar mediante tutela, se encuentra en el artculo 86 de la Constitucin que establece que toda persona tendr accin de tutela. La norma no determina si es persona natural o jurdica, simplemente utiliza una categora genrica que comprende a las personas jurdicas teniendo en cuenta la naturaleza de los derechos que se reclaman. Esta interpretacin es acorde con los fallos de la Corte Constitucional, al decir que la persona jurdica puede incoar accin de tutela en el hecho de ser titular de derechos constitucionales fundamentales. Sin embargo, ha sido enftica la jurisprudencia en precisar que no todo el catlogo de los derechos ubicados en la categora de los fundamentales es predicable de los entes ficticios surgidos del concurso de capitales o esfuerzos humanos, porque existen ciertos derechos que slo corresponden a las personas fsicas, en tanto que otros, con arreglo a su propia naturaleza, pertenecen tambin a las personas morales 271 . El anterior razonamiento se refuerza en la sentencia T- 415 de 1999: el artculo 86 de la Constitucin establece que toda persona tendr accin de tutela para reclamar por s misma o por quien acte a su nombre, la protec-
270 En este sentido la Sentencia T 439 de 1992 de la Corte Constitucional seala que los derechos de participacin en la direccin poltica de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminacin de la persona (CP art. 16), el aseguramiento de la convivencia pacfica y la consecucin de un orden justo (CP Prembulo, art. 2). La democracia participativa es un principio material que permea tanto la parte dogmtica como orgnica de la Constitucin. Ella exige la reinterpretacin del ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de participacin. La recuperacin de la legitimidad institucional inspir la consagracin de diversos mecanismos de participacin a lo largo del texto constitucional. La transformacin del sistema poltico y de las relaciones Estado-sociedad se refleja en el concepto mismo de soberana popular (CP art. 2). El pueblo, en ejercicio de sus derechos polticos, articula el Estado-aparato. La sociedad construye al Estado y organiza el ejercicio del poder poltico; en esta capacidad constitutiva del orden poltico radica la esencialidad de los derechos polticos de participacin. La democracia es el medio para la autodeterminacin individual y colectiva; la participacin ciudadana, condicin necesaria para que dicha finalidad pueda ser realizada, se ejerce a travs de diversas instituciones como el referendo, la iniciativa legislativa, el plebiscito, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la consulta popular, el sufragio, la revocatoria del mandato, la eleccin popular de Alcaldes y Gobernadores, etc.
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cin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, no est excluyendo a las personas jurdicas, pues el precepto no introduce distincin alguna, sino por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genrico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurdico colombiano para que una de las especies de ese gnero est conformada precisamente por las personas jurdicas. Uno de los temas que aqu interesa es interrogarse sobre la posibilidad que tienen los partidos o movimientos polticos con personera jurdica para instaurar accin de tutela, para proteger sus derechos constitucionales fundamentales o los derechos fundamentales de sus integrantes o afiliados. La respuesta positiva se respalda en la Sentencia T- 681 de 1998: las personas jurdicas pueden instaurar accin de tutela bien sea directamente cuando las personas jurdicas son titulares de derechos fundamentales y actan por s mismas, o indirectamente, cuando la esencialidad de la proteccin gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas. La Sentencia T 131 A de 1996 insiste en lo anterior: la tutela: puede ser intentada por la persona jurdica no slo para la defensa de derechos que le corresponde, sino tambin en procura de la proteccin de los derechos de los asociados. Teniendo claro que las personas jurdicas pueden ser amparadas en sus derechos fundamentales mediante accin de tutela, falta ahora determinar que requisitos se exigen para que proceda el amparo solicitado, planteamiento que ha sido resuelto por la corte en Sentencia T 377 de 1995 al prescribir que se necesita: en primer trmino, que as lo permita la naturaleza del derecho objeto de la vulneracin o amenaza, y, en segundo lugar, que exista una relacin directa entre la persona jurdica que alega la vulneracin y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente afectado. La Corte ha reconocido que las personas jurdicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vas: a. Indirectamente, cuando la esencialidad de la proteccin gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas; b. Directamente, cuando las personas jurdicas son titulares de derechos fundamentales, no porque actan en sustitucin de sus miembros, sino que lo son por s mismas, siempre, claro est, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas272 . En ambos casos, los partidos y movimientos polticos son titulares de derechos fundamentales y por tanto, pueden interponer la accin de tutela para su proteccin. En efecto, en va indirecta es titular de ese derecho fundamental,
271 Corte Constitucional. Sentencia T-131A de 1996.
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pues en el caso del derecho de oposicin se trata de proteger el derecho fundamental de la participacin poltica que tienen las personas naturales afiliadas al partido o movimiento. Y directamente, porque la Constitucin consagra en cabeza de esas organizaciones polticas el derecho a la oposicin. Con base en lo anterior, la Tutela, dada su condicin de mecanismo protector de los derechos fundamentales y su rpido trmite, es la mejor garanta jurdico constitucional para que la oposicin no se vea avasallada por el poder ejecutivo, el Estado de Derecho en esta materia impere y se pueda decir que en Colombia existen plenas garantas jurisdiccionales para su ejercicio. 2. Eficacia del Derecho de Rplica Del mismo modo, el derecho de rplica debe replantearse con el fin de asegurar su eficacia como mecanismo de defensa ante los excesos gubernamentales. Es indispensable sustraerlo de la rbita de conocimiento del Consejo Nacional Electoral, pues su composicin con miembros postulados por los partidos polticos facilita su obstaculizacin. La rama judicial debe ser la competente para resolver las cuestiones relativas a ese derecho, a travs de la justicia contenciosa administrativa a la cual estn adscritas las controversias electorales. Las caractersticas del derecho exigen para su eficacia la mayor celeridad posible. En materia de procedimiento, es indispensable que se fije uno muy breve que garantice que el derecho de rplica se haga efectivo dentro de las 48 horas siguientes a la solicitud. Debe comprender una segunda instancia con trminos similares en caso de no concederse. La celeridad es requisito sin el cual no tiene objeto la rplica. Qu sentido puede tener la respuesta de la oposicin a afirmaciones del Presidente o de los altos funcionarios del gobierno cuando stas han sido olvidadas o superadas por nuevos acontecimientos? La reglamentacin de la rplica debe exigir que se ejerza exclusivamente para contestar las declaraciones que le dan origen. Omitir este aspecto permitira que su ejercicio se prestara para propsitos ajenos que desnaturalizan la figura constitucional. La rplica no puede convertirse en un mecanismo de propaganda electoral o de publicidad poltica. No hay que olvidar que su objetivo no se agota en proteger al partido de oposicin. Esta garanta permite a la sociedad conocer argumentos y contra - argumentos del gobierno y de la oposicin. En el fondo, se protege tambin el derecho a la informacin y el libre examen a que tienen derecho los ciudadanos para evaluar la accin de los actores polticos. En todo caso, si se negara sin fundamento el derecho de rplica o la decisin sobre el mismo se dilatara, ms all de los trminos que se establezcan, el partido poltico podra acudir a la Accin de Tutela para proteger su derecho.
272 Corte Constitucional. Sentencia T-138 de 1995.
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3. Uso de los Medios de Comunicacin Social La oposicin requiere ante todo de un rgimen de opinin pblica en el que los medios de comunicacin tienen enorme influencia. En ese sentido, las apariciones del Presidente de la Repblica y de los miembros del Gobierno en programas institucionales o en transmisiones de televisin y radio, que tengan el mismo carcter, deben compensarse con intervenciones de los partidos polticos que hayan declarado la oposicin al gobierno, para preservar el principio constitucional de igualdad y el equilibrio del sistema. Dichas intervenciones debern ser concedidas automticamente en las mismas condiciones de tiempo, hora y canales o emisoras en que fue emitida la alocucin presidencial, sean stos ltimos privados o pblicos. Para ese efecto, se fijar el ejercicio de este derecho dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la intervencin que le dio origen. Cuando las declaraciones del presidente o sus ministros sean registradas en medios de comunicacin escritos, privados o pblicos, incluido Internet, debern en el mismo lapso dar igual tratamiento a las intervenciones de los partidos de oposicin, lo que se debe traducir en mismo espacio, pgina y caractersticas de la informacin. El uso de los medios de comunicacin debe entenderse como un derecho de aplicacin inmediata. Al igual que la rplica lo que se busca es que los partidos de oposicin reaccionen ante las intervenciones institucionales, puedan dar a conocer a los ciudadanos sus observaciones, crticas y propuestas respecto a los temas tratados por los funcionarios gubernamentales. Esta recomendacin implica mayor control de las apariciones del jefe del Estado, de igual manera, exige a los partidos tener posiciones claras respecto a diferentes temas y actuar coherentemente en el parlamento. Otra consecuencia de enorme importancia es que el tiempo de las campaas puede reducirse significativamente. Un mes sera el tiempo adecuado para reiterar mensajes polticos, ya que las elecciones se convierten en verdaderos momentos de evaluacin y rendicin de cuentas del gobierno y la oposicin ante los ciudadanos. La reduccin del tiempo de las campaas afecta positivamente los costos de las mismas y quita peso al clientelismo y la utilizacin del Estado para la reproduccin electoral. La oposicin y un buen gobierno, como se ha dicho, requieren de opinin pblica ilustrada. La mejor forma de lograrlo y de reivindicar la poltica como confrontacin de tesis y respuestas a los problemas colectivos, est en permitir el permanente anlisis de los ciudadanos. La concesin del derecho debe estar a cargo de la Comisin Nacional de Televisin y el Ministerio de Comunicaciones, segn el caso, so pena de incurrir en falta disciplinaria sancionable con la separacin del cargo. Es conveniente que en la Comisin participe un miembro que represente la oposicin.
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A pesar de que la reforma constitucional de 2003 ratifica el criterio de proporcionalidad para definir el acceso a la televisin y la radio por parte de los partidos polticos, parece conveniente, en aras de favorecer el desarrollo de alternativas polticas que corresponde a las colectividades de oposicin, que se garantice igual oportunidad de utilizar los medios de comunicacin, sin importar la representacin parlamentaria. Se trata de crear condiciones reales de equidad para la competencia poltica y eliminar aquellas que benefician el statu quo. El criterio actual de distribucin de la financiacin pblica y de los programas institucionales a que tienen derecho las organizaciones polticas, da prelacin a quienes gozan de mayor respaldo electoral, estn afianzados en el control del Estado y, en algunos casos, poseen una larga tradicin respecto a las organizaciones polticas de reciente incursin. B. OPOSICIN Y SISTEMAS DE PARTIDOS Y RGIMEN ELECTORAL 1. Financiacin pblica de Campaas Polticas El informe del Banco Mundial 273 sobre corrupcin y gobernabilidad en Colombia, presentado en el primer semestre de 2002, destac la financiacin privada de las campaas 274 como una de las principales causas de ese fenmeno. La interferencia de capitales privados en la actividad de los partidos y de sus representantes en las corporaciones pblicas y en el gobierno, adems interfiere severamente la actuacin de las bancadas, restringe la competencia poltica, la rotacin de elites y la calidad del Estado de Derecho. Un factor adicional que se debe invocar es la influencia ejercida por actores ilegales en las elecciones. Paramilitares, guerrillas y narcotrfico con asesinatos, desplazamientos forzados, intimidacin y recursos econmicos se hacen a una autntica representacin en los cuerpos colegiados. Desde esta perspectiva, la financiacin totalmente pblica y previa de las campaas polticas contribuye a que el esquema gobierno-oposicin tenga vigencia. Se advierte en contra de la propuesta el dficit fiscal, pero como se expondr ms adelante, ese argumento pasa a un segundo plano si se reduce el tiempo y los costos de las campaas, se elimina el voto preferente y se unifica el calendario electoral para la escogencia del titular del ejecutivo y
273 Banco Mundial, Vicepresidencia de la Repblica de Colombia. Corrupcin, Desempeo Institucional y Gobernabilidad: Desarrollando una Estrategia Anticorrupcin para Colombia. Bogot D. C., Marzo 6 de 2002. 274 Las medidas que conciernen al financiamiento poltico se dividen en regulaciones y subsidios. stos incluyen: (1) prohibiciones de ciertos tipos de donaciones, (2) lmites a cada contribucin, (3) lmites para los gastos de los partidos polticos y los candidatos presidenciales, (4) subsidios pblicos, (5) subsidios indirectos por fondos pblicos y en especies (incluye regulaciones respecto de la aparicin en los medios), (6) amplia difusin y regulaciones sobre informacin, y (7)severas penalidades. TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Informe Global de la Corrupcin 2004. Tema especial: Corrupcin Poltica.. Ed. Prometeo libros. Buenos Aires. Argentina. 2004. Pg. 41.
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de los congresistas, todo esto, sin considerar los efectos positivos en la reduccin de los niveles de corrupcin del pas. De aceptarse un sistema mixto de financiacin de las campaas, esto es, con recursos pblicos (subsidios) y fondos privados, es necesario desestimular las donaciones que buscan capturar al Estado y ser recompensadas por medio de contratos con la administracin pblica. Parece beneficioso sealar que las personas jurdicas y naturales que realicen aportes a las campaas que superen topes extremadamente bajos, determinados previamente, quedan inhabilitadas en la respectiva circunscripcin para contratar con el Estado durante el gobierno del candidato o del partido o de la coalicin a la cual respald. La misma consecuencia, tendrn quienes realicen tales aportes respecto del perodo constitucional que corresponda a la corporacin a la que fue elegida la lista de candidatos que recibi ese respaldo. Los aportes que comprometen esos efectos cobijan aquellos que se hagan en dinero y en especie o a travs de terceros. No debe admitirse por ningn motivo financiacin privada de grandes grupos econmicos, multinacionales y de organizaciones y gobiernos extranjeros. 2. Umbral, listas nicas y voto preferente La cohesin partidista y la gobernabilidad se benefician con la existencia de un nmero de partidos que no sea excesivo, como ha ocurrido en los aos noventa con la fragmentacin de los partidos tradicionales y el surgimiento de organizaciones polticas sin vocacin de permanencia. El esquema gobierno - oposicin requiere de cierta estabilidad en el sistema de partidos, que se logra con el aumento gradual del umbral electoral al 5% para las elecciones de 2010 y las restantes corporaciones pblicas en 2011. En el caso del Partido Liberal, la experiencia de los comicios de octubre de 2003 demuestra que la democracia interna en la seleccin de listas de candidatos no se logra mediante el voto preferente. Por el contrario, con el sofisma de que los electores ordenan la lista en el momento de sufragar y que es una forma de participacin que evita la dictadura dentro de los partidos en la conformacin de listas, se ha dado paso a la exclusin y el cierre de espacios de participacin que en el anterior modelo, aunque anrquico, eran observados. En efecto, la fragmentacin en mltiples listas permita que cualquier miembro del partido pudiera ser avalado y participara en las elecciones como candidato. Sin desconocer los efectos nocivos de la operacin avispa, sta surti una especie de democratizacin poltica en la medida que el derecho a ser elegido en representacin de un partido no dependa, como en el pasado, de la decisin de las lites partidarias. La aplicacin del voto preferente, sin acudir a procesos democrticos para la seleccin de candidatos a las corporaciones pblicas, concentra en manos de las directivas nacionales y regionales esa decisin. Estamos a punto de regresar a la poca en que camarillas se apoderaban del aparato partidista y de las decisiones sobre candidaturas.
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En el caso actual, el voto preferente prorroga la operacin avispa con las restricciones descritas, mantiene el personalismo al interior de los partidos, promueve la indisciplina y desplaza al partido como eje de la poltica para perpetuar pequeas maquinarias. Listas nicas y bloqueadas promueven el voto de los ciudadanos en consideracin a los programas y las realizaciones del partido en el gobierno o en la oposicin, El voto preferente subyuga esa circunstancia y mantiene los viejos esquemas clientelitas que determinan las decisiones polticas, ms an, con un sistema mixto de financiacin de las campaas y un Estado incapaz de verificar el cumplimiento de las normas que regulan los topes electorales y la transparencia de los recursos econmicos que respaldan las candidaturas. Adems, traslada la lucha poltica electoral al interior de los partidos desplazando la emulacin que se debe dar entre estos. Los procesos de eleccin que se basan ms en el personalismo que en el partido como colectivo, terminan generando todo tipo de fraccionamientos no por cuestiones programticas, sino por la competencia estrictamente electoral. La consultora internacional dirigida por Arturo Valenzuela afirma que el voto preferente, conforme a la experiencia de otros pases, puede inducir a algunos candidatos individuales a desarrollar campaas electorales separadas, organizaciones paralelas a los partidos y relaciones clientelares con los electores275 . El esquema gobierno oposicin exige partidos coherentes, disciplinados y cohesionados alrededor de un programa de gobierno. Esos aspectos son de difcil consecucin en un sistema de partidos y electoral, que promueve el personalismo a travs del voto preferente. La frmula que debe implementarse es la de listas cerradas y bloqueadas, de acuerdo a las cuales los elegidos correspondern al nmero de votos obtenidos por el partido y lo sern en el orden en que se inscribi la lista de candidatos. As se reivindica la importancia del partido, su cohesin programtica y se desestimula el personalismo. La alternativa democrtica para la integracin de listas de candidatos de cada partido o movimiento poltico est en indicar como obligatoria y no opcional la realizacin, en una misma fecha, de consultas internas en las que mediante el voto directo de los miembros de los partidos se seleccionen los candidatos y su respectivo orden en las listas. La regla de democracia interna debe ser plena y extenderse como obligatoria a la escogencia de candidatos, para evitar el debilitamiento y la vulneracin del derecho de participacin poltica que tambin tiene aplicabilidad en el interior de las estructuras partidistas. 3. Institucionalizacin de la Participacin Poltica Electoral Con el fin de consolidar el sistema de partidos, es importante prescindir de la posibilidad de inscribirse como candidato a elecciones nacionales a tra275 VELENZUELA, Arturo, otros. Op. Cit. Pg. 233.
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vs de firmas, en aquellos casos que se trate de movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Parece conveniente consolidar el sistema de partidos promoviendo que esas agrupaciones conformen movimientos polticos a los cuales le son aplicables las normas constitucionales y legales que regulan su funcionamiento. Tambin, precisar que los movimientos polticos son transitorios y, en todo caso, un paso previo a la constitucin de un nuevo partido. No se trata de crear un sistema que cierre las puertas a nuevos actores y genere una partidocracia. La propuesta no quiere monopolizar en manos de los partidos polticos la posibilidad de presentar candidatos a las elecciones, ni obligar a los ciudadanos a afiliarse a un partido para ejercer el derecho a la participacin poltica. Por el contrario, las expresiones ciudadanas distintas a los partidos mantienen su participacin directa en las elecciones departamentales y municipales, pero en aquellas de carcter nacional se debe facilitar a stas su organizacin en movimientos polticos con personera jurdica, de tal modo, que cuando presenten candidatos a la Presidencia de la Repblica estn compelidas a presentar listas a las elecciones de Congreso, exigencia indispensable para beneficiar la gobernabilidad y permitir la prctica del esquema gobierno oposicin. Otra consecuencia consiste en que su estructura y funcionamiento deben obedecer a los principios constitucionales y legales sealados para ese tipo de colectivos y sujetarse a los mecanismos de control del Estado. En igual direccin, es importante consagrar la obligatoriedad de los estatutos de los partidos y movimientos a partir de una accin de cumplimiento que deje su control en manos de los afiliados y de la justicia contenciosa electoral. Es indispensable, que los partidos polticos funcionen con reglas preestablecidas y acatadas. En la medida en que los partidos se institucionalicen es posible que el esquema gobierno oposicin funcione. Este ltimo aspecto es de gran trascendencia. El Consejo Nacional Electoral tiene la funcin de vigilar el cumplimiento de la ley 130 de 1994 que consagra la obligacin de los partidos de regirse por los estatutos que libremente han adoptado y registrado ante el mismo Consejo. Dicha funcin, central en cualquier esfuerzo de institucionalizacin partidista, se ha visto interpelada por el origen poltico del organismo. Ante denuncias de afiliados a los partidos, el organismo ha sealado que carece de competencia para sancionar u obligar a los directivas polticas a cumplir rigurosamente los estatutos. Si bien, la actual legislacin no concede facultades al CNE para sacar de la vida jurdica un acto proferido por un rgano partidista que contrare los estatutos, la ley 130 de 1994 otorga poder para investigar a las colectividades y a los particulares que la infrinjan y sancionar a las primeras con la prdida de su personera jurdica y a los ltimos pecuniariamente. Hasta la fecha, a pesar de haberse presentado solicitudes en este sentido, no existe decisin alguna del CNE que sirva como precedente, lo cual resalta la necesidad de consagrar claramente la accin de cumplimiento referida anterior-
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mente, fijar su procedimiento y la competencia en cabeza de la rama judicial y no de un cuerpo poltico. 4. Representacin partidista El escao elegido debe estar en cabeza del partido, no de quien lo ocupe. En ese orden de ideas, la organizacin poltica tendra la facultad para decidir la sustitucin del congresista, slo en aquellos eventos de transfuguismo poltico o de corrupcin, con arreglo a principios democrticos y de acuerdo a los procedimientos internos sealados en sus estatutos y cdigo de tica o disciplinario. El fundamento de la propuesta es la existencia de una especie de voto programtico que liga al congresista con el programa del Partido y que justifica la prdida de su posicin, por desconocer el mandato recibido de sus electores y defraudar la representacin que le ha sido otorgada. La eliminacin del voto preferente revaloriza al partido poltico y resalta la importancia del programa que le ofrece a los ciudadanos, del mismo modo, siendo el esquema gobierno oposicin un sistema de rendicin de cuentas en cada eleccin, como ya se explic, la actuacin de los integrantes de una corporacin de eleccin popular debe ser coherente y disciplinada. Los ciudadanos evalan a los partidos principalmente por su actuacin colectiva, que es claramente perjudicada por el transfuguismo poltico. No obstante, los casos de corrupcin daan gravemente la imagen de los partidos, por lo cual, son necesarios mecanismos efectivos de sancin que les otorguen la oportunidad de separar su responsabilidad de la del afiliado que viol la ley o la tica poltica. No es suficiente consignar en la Constitucin que los estatutos de los partidos podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del perodo para el cual fue elegido276 . Es indispensable aclarar que la decisin del Partido, en los casos mencionados, tiene como consecuencia la prdida de investidura del congresista, concejal, diputado o edil y que su escao se reemplazar inmediatamente con el miembro siguiente, no elegido, de la respectiva lista. Ceder esta facultad a los partidos los refuerza como instituciones centrales de la democracia y del funcionamiento de las corporaciones pblicas, eleva el grado de cohesin interna, disciplina partidista y debate. A pesar que es una decisin que libremente puede tomar el partido en los casos descritos, de acuerdo a principios democrticos como el derecho de defensa y el debido proceso, es importante prever un recurso ante la justicia contencioso electoral que permita la revisin de esas decisiones y la proteccin de los derechos que puedan ser vulnerados por excesos de la organizacin partidaria.
276 Artculo 108 de la Constitucin Poltica. Acto legislativo 01 de 2003.
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5. Consecuencias jurdicas de la afiliacin partidista La doble militancia poltica, proscrita por el Acto Legislativo No. 01 de 2003277 , fue uno de los principales problemas que afect el funcionamiento del sistema de partidos durante los aos noventa. Empero, sigue pendiente que se precise en la ley el alcance y efectos que tiene para el ciudadano afiliarse a un partido o movimiento poltico. La posibilidad de cambiar indiscriminadamente de partido sin consecuencia alguna, puede en algunos casos llegar a ser una degeneracin del derecho que tienen los ciudadanos de afiliarse o retirarse de una organizacin poltica, de acuerdo a lo descrito en el artculo 40 de la Constitucin. Es importante que ese derecho se observe plenamente, pero que su invocacin no sea adalid para la prctica del transfuguismo poltico, que tanto dao hace a la credibilidad del sistema y de los propios partidos polticos, adems de ser una de las principales causas que impiden la implementacin del esquema gobierno oposicin. El derecho a desafiliarse de un partido que tienen los ciudadanos electos a una corporacin pblica esta limitado por su misma condicin. No es lo mismo ejercer ese derecho para un ciudadano que carezca de representacin partidista, otorgada por los electores de su partido, que un ciudadano que la detenta. As las cosas, el retiro de un partido poltico de un miembro de corporacin pblica es la ms grave de las violaciones que al rgimen de bancada se puede efectuar. De acuerdo a las posibles sanciones que se derivan del texto constitucional, es evidente que la violacin del rgimen de bancada puede tener varios grados y que no es lo mismo apartarse circunstancialmente de la decisin de la misma, que renunciar a ella y afiliarse con su investidura a otro partido. Este es el acto de mayor inobservancia de las directrices de la respectiva bancada. Sin duda, quien acte de esa forma est sujeto a las sanciones establecidas en los estatutos y cdigo de tica (o disciplinario) de cada partido, pudindose imponer sanciones que se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del perodo para el cual fue elegido (artculo 108 de la CP). Interpretar que el derecho de desafiliarse y afiliarse a un partido poltico, opera igual en el caso de los ciudadanos corrientes y en el de los integrantes de la corporaciones pblicas, lleva a una especie de constitucionalizacin del transfuguismo poltico, en contrava del espritu del constituyente, que al suprimir la doble militancia busca ordenar el sistema de partidos y al obli-
277 Tres aos antes, la Asamblea Liberal Constituyente aprob la prohibicin de la doble militancia poltica en los nuevos estatutos del Partido Liberal. La iniciativa surgi de los anlisis realizados por el Instituto de Estudios para la Democracia y el Desarrollo IED sobre las consecuencias de esa figura en el funcionamiento del partido y del sistema de partidos en su conjunto. Algunas de las conclusiones de una serie de encuentros acadmicos, iniciados en Villa de Leyva en agosto de 2000, fueron consignadas en una ponencia llevada a la Asamblea bajo el ttulo Reingeniera Institucional del Liberalismo.
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gar a las colectividades polticas a actuar como bancada, pretende fortalecer a los partidos polticos y favorecer la gobernabilidad. Por lo expuesto, quien desee presentarse como candidato a nombre de un partido distinto o en representacin de un movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, debera renunciar al partido de origen por lo menos un ao antes de la eleccin y ser reemplazado inmediatamente en su escao por el miembro siguiente de la lista no electo. El candidato que pase por alto esa disposicin incurrir en inhabilidad para ser elegido y el partido que lo incorpore a sus listas, en caso de que ste fuera elegido, perder el escao. 6. Organizacin Nacional Electoral Es substancial eliminar los rezagos que del Frente Nacional se mantienen en la Organizacin Nacional Electoral, en especial, aquellos que dividen milimtricamente las posiciones de libre nombramiento y remocin entre los partidos tradicionales. La Registraduria Nacional es el ltimo bastin de la paridad. Sacar de su rbita los polticos y los partidos es indispensable para alcanzar la mxima transparencia posible y dar garantas a las fuerzas de oposicin y a las nuevas alternativas polticas. La Registraduria debe ser un rgano especializado, inmune a las presiones polticas y de carcter tcnico. Es importante que se establezcan parmetros de meritocracia que garanticen la despolitizacin del organismo, en especial respecto a los cargos de responsabilidad electoral y administrativa. La carrera electoral sealada en el acto legislativo 01 de 2003 incluye retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio y el carcter de libre nombramiento y remocin de los cargos de responsabilidad, disposiciones que facilitan la influencia de los partidos y los polticos en el organismo electoral. La reforma seal que los miembros del Consejo Nacional Electoral sern elegidos por el Congreso en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora, eliminando el sistema de ternas de los partidos y la escogencia por parte del Consejo de Estado. El acto legislativo no despolitiza el organismo, por el contrario suprime el control que supona la intervencin de la jurisdiccin contenciosa. De acuerdo a lo expuesto a lo largo del documento, son varias las razones que sugieren conveniente un replanteamiento del CNE. ste puede dirigirse en la direccin de convertirlo en un organismo exclusivamente de vigilancia e inspeccin de la Registraduria y en una instancia que garantice el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas. En esa lgica, las funciones relacionadas con los derechos de la oposicin y de las minoras, el control de la aplicacin de la ley estatutaria que regula los partidos y movimientos polticos se trasladan al contencioso administrativo (Tribunal Supremo Electoral). A su vez, se asignar a la Registraduria Nacional la responsabilidad relacionada con escrutinios, declaratoria de eleccin y expedicin de credenciales, consultas de los partidos, distribucin de la fi-
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nanciacin pblica de campaas y funcionamiento de las colectividades polticas. 7. Unificacin de Calendario Electoral Para que en un solo acto electoral los ciudadanos definan quien es gobierno y quien es oposicin, es importante realizar el mismo da las elecciones de Presidente de la Repblica y de Congreso. Las razones de la unificacin del calendario electoral se relacionan con la necesidad de que coincidan las mayoras congresionales con las expresadas en las elecciones de Presidente de la Repblica. No obstante, que en el presidencialismo el jefe de gobierno no se deriva de la mayora parlamentaria, es claro que la gobernabilidad se ve beneficiada y la capacidad de maniobra poltica y de ejecutoria de la administracin, si los integrantes de la oposicin poltica no superan en nmero a la bancada del partido de gobierno. Durante el siglo XX, en los casos en que la oposicin superaba en nmero de parlamentarios al partido gobernante, el desenlace ha variado entre la violencia de los aos cincuenta, que incluy el cierre del Congreso (1949) y la divisin de la oposicin acudiendo a prebendas burocrticas en el gobierno Pastrana Arango. En ambas coyunturas el Estado de Derecho278 y las instituciones democrticas se colocaron entredicho. Cuando en las cmaras la oposicin es mayoritaria, sta deja de ser crtica para convertirse en factor obstruccionista. Un partido con el nmero suficiente de parlamentarios para bloquear las iniciativas gubernamentales, tiende a reducir la importancia de la fiscalizacin, para condicionar la actividad de gobierno. Por su parte, el Presidente y sus ministros quedan a merced del partido derrotado en las elecciones. Su programa y las realizaciones prometidas durante la campaa, que le hicieron digno del apoyo ciudadano, se paralizan y enredan en el inters del partido de oposicin que con sus acciones busca ayudar al desprestigio del ejecutivo y allanar el camino al poder. Las mayoras de la oposicin, tienen la capacidad de decisin sobre las iniciativas del Presidente, pueden modificarlas, introducirles nuevos elementos o evitar su aprobacin, en cualquier caso, su proceder afecta la gestin de gobierno, pero con la ventaja de no asumir las consecuencias. El partido mayoritario en las elecciones presidenciales llega a responder por actos que afectaron su obra de gobierno, pero sobre los cuales no tuvo control alguno, dada su condicin de minora en el Congreso y de rehn de la oposicin. Para poder gobernar, es necesario contar con el respaldo en el legislativo, cuando ste falta, se explica en gran parte la propagacin del transfuguismo estimulado por el ejecutivo. Es clara la trascendencia de este aspecto para que el esquema gobierno oposicin funcione.
278 Recordar la propuesta de referendo del presidente Pastrana que revocaba el Congreso y la contrapropuesta de la Oposicin Patritica que convocaba elecciones generales. Ambas figuras no contempladas en la constitucin.
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Desde otro punto de vista, la coincidencia de mayoras en el ejecutivo y el legislativo contribuye a mejorar la efectividad del Congreso y acelerar su actividad. Esto responde a las exigencias ciudadanas de acciones rpidas que resuelvan los problemas del presente y que a la vez reprochan la lentitud con que los parlamentos responden a sus reclamos. La mejor forma de elevar la percepcin que tiene la ciudadana de las instancias legislativas, es dotarlas de procedimientos, que sin sacrificar el debate y el anlisis, puedan satisfacer rpidamente las demandas ciudadanas. El problema del tiempo es uno de los desafos de la poltica contempornea. Los tiempos de la poltica son distintos a los del mercado. Implican gobernabilidad, manejo de la coyuntura y a la vez proyeccin, sentido de futuro. Los tiempos del mercado, caracterizados por la velocidad y voracidad del consumo, tienden a transformar todo en presente 279 . La sociedad usualmente juzga la eficacia y eficiencia de las instituciones con el tiempo del mercado, sin comprender las dificultades de la dinmica poltica, que se agravan si el Congreso no est compuesto por partidos organizados y disciplinados, pero del mismo modo, si las mayoras que en l tienen asiento son contradictorias con el Presidente. De hecho, partidos organizados y bancadas disciplinadas de oposicin con carcter mayoritario en el parlamento, en vez de favorecer la gobernabilidad terminan siendo un factor de perturbacin que impide en alto grado la accin poltica del ejecutivo. Las crticas que defendan la separacin de las dos elecciones, buscaban evitar que la maquinaria poltica interfiriera, a tal punto, que la eleccin del presidente dependiera absolutamente de su poder clientelista. La realidad poltica de la ltima dcada, demuestra que la sociedad colombiana ha cambiando el comportamiento electoral. No es un pas rural y el clientelismo ve reducir su capacidad de influencia en las elecciones presidenciales, debido a que el grueso de los electores se ubica en los grandes centros urbanos, donde el voto se caracteriza por ser independiente y la opinin pblica es determinante. Un argumento complementario, es la reduccin de los costos de las campaas polticas. Sin voto preferente, con listas nicas cerradas y bloqueadas y eleccin presidencial el mismo da, la financiacin pblica de las campaas se reduce sensiblemente y la competencia poltica recobra su sentido como confrontacin de programas. C. OPOSICIN Y CONTROL POLTICO DEL CONGRESO El Congreso es el escenario por excelencia de la oposicin poltica. El fortalecimiento de su capacidad de control sobre el ejecutivo es indispensable
279 MENA KEYMER, Carlos Eduardo. Rediseo de los Partidos Polticos en Amrica Latina. Cuadernos de CAPEL. No. 45. Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH, Centro de Asesora y Promocin Electoral CAPEL. San Jos de Costa Rica. 1999. Pg. 19.
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para que en Colombia la oposicin pueda cumplir su funcin crtica y de presentacin de alternativas polticas. En ese aspecto, se observ que la debilidad histrica del legislativo tiene que ver principalmente con la desorganizacin, atomizacin y fragmentacin de los partidos polticos, su falta de disciplina, de programas de gobierno y accin que los cohesionen. Partidos polticos fuertes, legtimos y modernos son la base para tener congresos fuertes, legtimos y modernos280 . Tambin impacta en el control poltico la carencia de mecanismos que permitan a las cmaras acceder a la informacin y la existencia de plenas garantas a las fuerzas de oposicin para cumplir el papel que les corresponde. Desde este punto de vista, las recomendaciones precedentes deben complementarse con la reorganizacin del funcionamiento del Congreso para garantizar un control poltico adecuado y que sea en verdad el espacio para el ejercicio de la oposicin. La reforma al Congreso debe contemplar acceso a la informacin gubernamental, mecanismos de control (mociones de censura y observacin y comisiones de investigacin). Un aspecto importante, es garantizar que en la composicin y la toma de decisiones de los organismos de investigacin los partidos de oposicin ocupen un papel fundamental, al igual que en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y legales. El rgimen de bancada, la destinacin de sesiones plenarias semanalmente para el control poltico y la delegacin legislativa automtica, hacen parte de las reformas que contribuyen a fortalecer el control poltico y las condiciones para el ejercicio de la oposicin. 1. Racionalizacin parlamentaria Facilita el buen desempeo de la oposicin poltica, racionalizar el funcionamiento del Congreso con medidas que hagan ms eficaz el control poltico y enfaticen esa funcin en la plenaria de las cmaras, al tiempo que conviertan a las comisiones en organismos de debate poltico y tcnico. La racionalizacin implica, por otra parte, el funcionamiento en bancadas y la actuacin de los partidos a travs de voceros, conlleva un menor protagonismo de los congresistas individuales frente a un fortalecimiento de la institucin partidista. Como lo seala Ignacio Astarloa, letrado de las Cortes Generales en Espaa, racionalizar es poner en cuestin cada una de las grandes seas de identidad con que nacieron los parlamentos modernos en el siglo XVIII281 .
280 CARRILLO FLOREZ, Fernando. El Dficit de la Democracia en Amrica Latina. Ed. Banco Interamericano de de Desarrollo. Washington D.C., 2001. Pg. 27. la funcin legislativa, representativa y fiscalizadora de los congresos guarda relacin de proporcionalidad directa con el peso especfico de los partidos en las legislaturas. 281 ASTARLOA, Ignacio. Conferencia. 19 de enero de 2004. Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Madrid.
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Originalmente, el Congreso tena dos funciones bsicas: legislar y aprobar el presupuesto. Actualmente, la principal funcin es la de control poltico, debido en parte a que la ley alcanz niveles de tecnificacin importantes y a que en la prctica las leyes que son aprobadas son de iniciativa del Gobierno o cuentan con su apoyo. Es raro el caso, en que una ley es finalmente aprobada en contra del ejecutivo y cuando as sucede, el Presidente ha perdido gran parte de la gobernabilidad. En este contexto, la importancia del Congreso esta dada en cuanto su capacidad de control sobre el ejecutivo, condicin por dems indispensable para que la oposicin poltica cumpla su papel. Si la principal funcin no es legislar, lo importante ser para el Congreso frente al ejecutivo someterlo a control. sta es la dimensin que en el siglo XXI adquirirn los parlamentos ante la tecnificacin de la ley. Por supuesto, ese rol es de ms fcil cumplimiento en los sistemas parlamentarios que en los presidenciales, en consideracin a que el origen del ejecutivo est en el parlamento y a los diversos instrumentos de control y de rendicin de cuentas que existen en ese sistema. Teniendo en cuenta que el pleno es el rgano parlamentario por excelencia, el que encarna en su plenitud las funciones y el sentido de la institucin parlamentaria 282 y los aspectos cada vez ms especializados que abordan las comisiones, la mutacin imprescindible gravita en cambiar radicalmente el proceso legislativo. La presencia de grupos parlamentarios estables, que representan a los partidos y movimientos polticos en cada una de las comisiones en la misma proporcin que lo estn en la plenaria, admite la delegacin legislativa automtica, esto es, acoger como regla general que la aprobacin definitiva de las leyes las efecten las comisiones permanentes. Una ley requerir la aprobacin de las comisiones de ambas cmaras y nicamente se acudir al procedimiento actual, que incluye las respectivas plenarias, cuando se trate de leyes estatutarias, leyes orgnicas, presupuesto general de la nacin, asuntos internacionales y reformas constitucionales. Puede incorporarse un mecanismo excepcional que permita a la plenaria conocer el trmite de un proyecto de ley, cuya aprobacin sea competencia de las comisiones. Las comisiones ganan en especializacin y las plenarias se convierten esencialmente en mecanismos de control poltico y escenarios ideales para la oposicin. 2. Sesiones plenarias para control poltico y oposicin En concordancia con lo anterior, las plenarias de las Cmaras deben ser ante todo herramientas para el control poltico y el ejercicio de la oposicin. En
282 PRIETO, L. Las Cortes generales y el parlamento contemporneo. Cap. V. Lo que favorecera a una mayor centralidad de la institucin parlamentaria.
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ese sentido, se deben reglamentar, para mejorar la eficacia de los debates, los mecanismos de control como las preguntas e interpelaciones e institucionalizar un da a la semana para la realizacin de sesiones destinadas exclusivamente a la fiscalizacin. Las preguntas e interpelaciones son instrumentos de control e inspeccin que ejercen las cmaras frente a la actividad y gestin desplegada por el gobierno. Expresiones ambas de frecuente uso en el mbito poltico y acadmico, aunque su empleo no ha sido muy afortunado pues se suelen confundir. En el mbito de la doctrina parlamentaria espaola, se definen las preguntas parlamentarias como demandas puntuales que permiten a los miembros del parlamento informarse, mediante un trmite parlamentario rpido y breve, sobre puntos concretos de la accin del ejecutivo, y fijar de forma muy concisa su postura sobre la cuestin planteada 283 . Las interpelaciones parlamentarias, son instrumentos clsicos de informacin de las cmaras, son iniciativas por las que los miembros de una u otra cmara interrogan con carcter general al gobierno sobre las razones o propsitos de algunas de las polticas del ejecutivo, se diferencian de las preguntas en la medida en que la interpelacin pretende examinar una poltica general del ejecutivo; frente al breve tramite con que se sustancian las preguntas, la interpelacin abre un debate mas extenso en el que puede intervenir otros sujetos distintos al interpelante y al interpelado284 . Las sesiones dedicadas mediante estos procedimientos al control del gobierno, encuentran el modelo original en la experiencia de la Cmara de los Comunes del parlamento ingls. Desde el gobierno MAC MILLAN en 1961, se habla sobre la question time, que consiste en un turno de 15 minutos semanales reservado a la prime minister question time, tiempo que fue duplicado desde 1997 por el gobierno de BLAIR. Estas sesiones se realizan los mircoles de 3:00 p.m. a 3:30 p.m. 285 . En el rgimen parlamentario espaol la prctica se ha regularizado en la tarde de los das mircoles. En el derecho parlamentario italiano, tras las reformas de los reglamentos de la Cmara de Diputados en 1997 y en 1999 del Senado, el procedimiento de la questin time, ha adquirido importancia destacada por
283 Enciclopedia Civitas. Ignacio Astarloa. Pg. 4996 2 8 4 Ibidem. Ignacio Astarloa. Pg. 3677. la naturaleza de la pregunta hace que sea un instrumento, principalmente de informacin, mientras la interpelacin permite un mayor enjuiciamiento y en, consecuencia, introduce un mayor grado de control sobre la conducta o proyectos del gobierno, tanto ms cuando la expresin de juicio que esta iniciativa permite a las cmaras, suele completarse con un instrumento aadido como es la mocin consecuencia de la interpelacin, que suma al debate la posibilidad de adoptar acuerdos sobre la cuestin. En todo caso, estos caracteres diferenciadores de la interpelacin no operan siempre rgidamente, de forma que los reglamentos suelen facultar a los rganos rectores de las cmaras para discernir si la iniciativa presentada es identificada con el objeto de una interpelacin o queda en el mbito de la pregunta. 285 Alberto Dorrego. Letrado de la Cortes Generales. El sistema parlamentario espaol. Parte II Las funciones del parlamento. Conferencias Master en Accin Poltica y Participacin Ciudadana en el Estado de Derecho 2003-2004. Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Madrid. Pg. 73.
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su habitual retransmisin por televisin y la brevedad de tiempo en que se sustancia: un minuto para la pregunta, 3 minutos para las respuestas y turno de replica de 2 minutos286 . La experiencia de ambos instrumentos de control en el parlamentarismo espaol, tal y como lo seala Lpez Aguilar287 , indica que su empleo refleja una estrategia global de corrosin o descrdito de la relacin entre mayora/ gobierno, aprovechando el papel de los medios de comunicacin y la conexin que a travs de ellos puede efectuar la oposicin con el electorado. La aplicacin de este tipo de sesiones en el Congreso colombiano fortalecera el control poltico y le proporcionara a la oposicin un escenario institucional que contribuye a que la ciudadana comprenda el papel que sta debe describir en la democracia. Igualmente, evita que se sigan presentando actuaciones por parte de las mayoras, representadas en las mesas directivas del Congreso, dirigidas a dificultar los debates aplazndolos, suspendiendo las transmisiones de televisin o disolviendo el qurum. 3. Tecnificacin del Congreso El Congreso debe disponer de una administracin parlamentaria con buena infraestructura, amplia y eficaz para el control poltico. Un hecho corriente es la debilidad del legislativo respecto a la competencia tcnica de los funcionarios del ejecutivo. Los efectos se manifiestan en el escepticismo que los ciudadanos tienen de la actividad congresional y en la percepcin de que la institucin no es til. Para que el Congreso cumpla adecuadamente su funcin legislativa y de control poltico, se debe robustecer su capacidad por medio de comisiones tcnicas de acompaamiento a las comisiones constitucionales y legales, integradas por concurso de mritos. De la misma manera, se deben conformar observatorios, centros de estudio y seguimiento de polticas pblicas con expertos en diversas materias. Su funcin debe ser estrictamente acadmica y no tener dependencia alguna de los partidos polticos. Tales instancias deben realizar funciones de asesora y ser cuerpos de alto nivel profesional. Un modelo interesante es el Servicio de Investigacin del Congreso y la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. La idea es que el legislativo cuente con informacin propia y no est sujeto a la que le entregue el ejecutivo, los gremios o las organizaciones no gubernamentales. Su autonoma y capacidad de accin legislativa y de control poltico depende de la informacin que tenga. En ese mismo sentido, se deben modificar las normas que regulan las Unidades de Trabajo Legislativo UTL para que dejen de ser mecanismos de pago de deudas electorales y se
286 Ibidem. Pg. 73. 287 Aguilar Lpez, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1988. Pg. 273.
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conviertan en piezas claves de una gestin eficaz y tcnica de los legisladores. La oposicin de esa manera podr contar con informacin tcnica precisa para confrontarla con el discurso gubernamental. 4. Bancadas La oposicin parlamentaria nicamente funciona si los partidos polticos estn organizados en bancadas y grupos parlamentarios. Son muy importantes las disposiciones en cuanto a su conformacin, funciones y portavoces, que debern incorporase al reglamento del Congreso y que son cardinales para mejorar los procedimientos y el trabajo parlamentario. Por lo dems, sirven para diferenciar las posiciones, generar opinin pblica y ejercer la fiscalizacin poltica. Su importancia radica en que se supedita el inters individual del legislador al del partido y, en ltimas, al bien comn, beneficindose la gobernabilidad y la transparencia. Un elemento controvertido, que debe ser analizado, es quien toma la decisin del voto de la bancada. La respuesta inicial, es que corresponde a los legisladores, pero un concepto que revalorice al partido poltico como institucin y reconozca que ste no se agota en la representacin parlamentaria y que debe operar conforme a principios democrticos, puede sugerir que la decisin debe pasar por las directivas de la colectividad poltica y de ningn modo, ser una prerrogativa autnoma de bancada. De ese modo, bancada y partido actuarn unificadamente. Hay que recordar que los partidos polticos, en teora, trascienden la rbita parlamentaria, pero en la prctica, el caso colombiano es paradigmtico en cuanto que las colectividades reducen su actividad a la de sus representantes en las corporaciones pblicas, especficamente en el Congreso. El alto grado de desinstitucionalizacin de los partidos, de concentracin de las decisiones en los parlamentarios y de exclusin de organizaciones de la sociedad civil que los componen, tiene que ver con la fragmentacin partidista, el personalismo y la desaparicin de los programas de gobierno288 . La cuestin de fondo, es determinar si el centro de decisin de la accin poltica est en el partido como institucin, o nicamente en una de sus partes: los parlamentarios. La actuacin de la bancada debe corresponder a las disposiciones del partido y no el partido estar sometido a las decisiones de quienes lo representan. 5. Comisiones de Investigacin Una de las formas de organizacin y racionalizacin del trabajo en los parlamentos modernos se da a partir de la creacin de comisiones, peque288 El Partido Liberal no tiene Programa de Gobierno institucional desde las elecciones de 1990, cuando el entonces candidato Csar Gaviria, afirm en la Convencin Liberal que el programa elaborado por el Consejo Ideolgico Nacional era como un directorio telefnico, con ms problemas que soluciones. En las elecciones de 1994, 1998 y 2002 el programa era del candidato y no pas por las instancias partidistas encargadas de su elaboracin. Una situacin similar ha vivido el Partido Conservador.
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os rganos integrados por parlamentarios para realizar una labor determinada. Teniendo en cuenta que toda actividad gubernamental puede ser fiscalizable y que no debe haber documentos vedados para el Congreso, ni informacin reservada u oculta, los parlamentarios deben tener el poder de investigacin a travs de comisiones, que con ese propsito designen las cmaras. Las comisiones de ese tipo tienen gran importancia en el presidencialismo norteamericano y en el parlamentarismo europeo. En Inglaterra existe una variedad de comisiones parlamentarias, siendo las select committees las que ms se aproximan a las comisiones de investigacin. Surgieron en circunstancias histricas que presionaron su conformacin con el objeto de investigar hechos de gran relevancia para la vida poltica, econmica y social. Las primeras que se formaron en Inglaterra se remontan despus del triunfo de la revolucin gloriosa, cuando se cre una comisin con el objeto de investigar la manera como fue conducida la guerra con Irlanda289 . Las comisiones de investigacin en el derecho comparado tienen un tratamiento no uniforme en cuanto a sus alcances. Sin embargo, algunas caractersticas que nos ayudan a definir estos cuerpos son su temporalidad y objeto especifico, ello es as, en la medida en que no son comisiones permanentes, sino que se crean en circunstancias coyunturales y posibilitan un mejor control poltico sobre el gobierno290 . En lo que se refiere a la naturaleza de las comisiones de investigacin existe multiplicidad de posiciones doctrinarias. Paolo Barile 291 considera que las comisiones de investigacin commissioni parlamentari dinchiesta son instrumentos de direccin poltica, otros, como Andrea Manzella 292 , son de la posicin de que stas tienen naturaleza de inspeccin o son instrumentos cognoscitivos. Algunos son del parecer que las comisiones de investigacin son medios de control poltico293 . En el derecho parlamentario alemn, existe acuerdo doctrinal en lo que se refiere a la naturaleza de las comisiones de investigacin tratndolas como instrumentos de control poltico. El derecho parlamentario francs, considera a las comissions parlamentaires denquete como autnticos medios de control.294 Las comisiones de investigacin en la
289 Anson.Loi et pratique constitutionnelles de langlaterre. Le parlement. Paris, Girad et Briete, 1903: citado por SANTAOLALLA, Fernando. El parlamento y sus instrumentos de informacin. Pg. 161 290 Estas son diferencias frente a la Comisin de Investigacin y acusacin de la Cmara de Representantes de Colombia. 291 BARILE, Paolo. Istituzioni di diritto Pubblico. 5a. ed., Padova, CEDAM, 1987. Pg. 284. Se refiere al caso italiano. 292 MANZELLA, Andrea. Il parlamento... cit. Pg. 124, 343 respectivamente. 293 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Editorial Tecnos. Madrid. 1987 Pg. 403. 294 COUSTIS DE LA RIVIERE, Gerard. Les commissions parlamentairess denquete et la separation des pouvoir. Rennes, Imprimerie G Vatar. 1929. Pg. 14, 15.
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doctrina del parlamentarismo espaol tienen matices, hay quienes anotan que constituyen un instrumento colegiado de informacin de las asambleas legislativas, que implican unas facultades especiales sobre terceros extraos a las mismas.295 De lo antes dicho, podemos afirmar que las comisiones de investigacin son rganos del parlamento de carcter especial y temporal, que facilitan la funcin asignada constitucionalmente de controlar la actividad ejercida por el gobierno en aquellos asuntos de relevancia para la poltica nacional. Su constitucin y funcionamiento debe regularse en el reglamento del Congreso y comprender aspectos, tales como, las solicitudes de creacin, quienes pueden realizarla, procedimientos y criterios de integracin, facultades y duracin. Parece provechoso que al ser adoptadas en el ordenamiento jurdico constitucional, se concedan a esas comisiones los mismos poderes y limitaciones de la autoridad judicial para el cumplimiento de la actividad investigativa. La prctica de pruebas deber regularse por las normas que regulan la materia en el proceso penal. El establecimiento de poderes y facultades equiparables a las de un funcionario judicial, le permite a las comisiones recabar con mayor eficacia la informacin necesaria para ejercer de mejor forma su funcin de pesquisa. En el derecho parlamentario francs la ley concede poderes judiciales limitados a las comisiones de investigacin. En la Constitucin de Portugal, se les otorga los mismos poderes que los de una autoridad judicial, al igual en que las constituciones de Italia y Alemania en menor medida. Por ltimo, en el rgimen parlamentario ingls, la regulacin de estos poderes se encuentra en el reglamento de la Cmara de los Comunes e incluye requerir informacin en forma verbal o escrita de cualquier ciudadano, a excepcin de los miembros de la corona, y la facultad de llevar a cabo interrogatorios y exigir presentacin de documentos. El otorgamiento a las comisiones de facultades excepcionales propias del poder judicial para la realizacin de investigaciones, no implica carcter judicial alguno para esas instancias, pues estas se conceden para el ejercicio del control poltico y no para un control judicial que por su naturaleza les es ajeno. Finalmente, es corriente que en los parlamentos modernos en donde existen comisiones de investigacin, su trabajo concluya con un informe final, que contiene los resultados de la investigacin y es presentado ante las cmaras para su conocimiento y debate. Teniendo en cuenta que la conformacin de las comisiones refleja la composicin del Congreso, las mayoras parlamentarias tienen el poder de interferir las investigaciones, por lo cual es importante que su actividad sea pblica y al alcance de la opinin ciudadana, sin obviar las reservas legales y constitucionales.
295 SANTAOLALLA, Fernando. Op. Cit. Pg. 415.
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6. Mocin de Censuara El reglamento del Congreso seala que por mocin de censura se entiende el acto mediante el cual el Congreso en pleno, y por mayora absoluta, reprocha la actuacin de uno o varios Ministros de Despacho dando lugar a la separacin del cargo296 . La misma norma, fija las reglas sobre procedencia, convocatoria del Congreso, debate y votacin de la mocin que se efectuar entre el tercero y dcimo da siguiente a la conclusin del debate. La votacin de censura es, por antonomasia, el mecanismo institucional de realizacin poltica de la oposicin parlamentaria.297 En Colombia, la mocin de censura recae en la gestin de los ministros. El fundamento de esa responsabilidad poltica individual radica en que los funcionarios contra los cuales se puede incoar una mocin, detentan en su ejercicio una doble calidad. Son miembros del gobierno y regentan una cartera ministerial que tiene a cargo un rea especfica de la gestin del ejecutivo. Del segundo carcter anotado, podemos afirmar, tal como lo hace Virga,298 que la base de la responsabilidad poltica individual lo constituye la existencia de un rea propia de competencia, sobre la que el parlamento puede ejercer su control y eventualmente sancionar al ministro. Respecto a la votacin de la mocin de censura, el derecho parlamentario comparado indica un tiempo menor al establecido en el Reglamento del Congreso colombiano. El artculo 113.3 de la Constitucin Espaola, expresa que la mocin de cesura no podr ser votada hasta que transcurran cinco das despus de su presentacin; en el parlamentarismo alemn el artculo 67.2 de la Ley Fundamental de Bonn exige que la votacin de censura se lleve a cabo a las 48 horas del momento en el que se present. Con el fin de evitar que se vulnere la eficacia de la mocin de censura, con el empleo por parte del gobierno de los mecanismos tradicionales de captura de la voluntad parlamentaria, expuestos en la primera parte de este trabajo, se debe fijar un plazo de 48 horas para su votacin una vez haya culminado el debate. Por otro lado, la renuncia al cargo de ministro no debe evitar que el Congreso cumpla con el trmite de la mocin de censura, de tal forma, que el abandono de la funcin pblica no se preste como una treta para evadir la responsabilidad poltica derivada de la aplicacin de un mecanismo de control sobre el gobierno. La mocin de censura debe extenderse a las asambleas y concejos, con relacin a la gestin de los altos funcionarios de los gobiernos departamentales y municipales.
296 Ley 5 de 1992. Cmara de Representantes. Reglamento del Congreso y Constitucin Poltica de Colombia, Bogot D.C., 1994. Pg. 20. 297 AGUILAR LPEZ, Juan Fernando. Op. Cit.. Pg. 327 298 P VIRGA, La crisi e le dimissioni del Gabinetto. Pg.17. Citado por VIRGALA FORURIA, Eduardo. La mocin de censura en la constitucin de 1978. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1988.
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7. Representacin en las mesas directivas del Congreso La representacin que las minoras tienen en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas de la Cmara y el Senado, a travs del partido o movimiento mayoritario entre las minoras299 , se ha prestado para que integrantes de los partidos tradicionales 300 , inscritos con aval de un partido o movimiento poltico diferente, usurpen esos espacios a las organizaciones polticas autnticamente minoritarias. Para evitar este hecho y adecuar la norma a la existencia del esquema gobierno oposicin, tal representacin debe recaer en la fuerza poltica opositora que tenga mayor participacin en nmero de escaos en la respectiva cmara o comisin. La condicin de minora, como ya se ha reiterado, no se debe confundir con la de oposicin. Al igual que en el caso anterior, esta reforma debe incluir a las dems corporaciones pblicas. D. GOBIERNO, ADMINISTRACIN Y OPOSICIN. Con el propsito de que la dependencia burocrtica no siga impidiendo el esquema gobierno oposicin, es indispensable que exista representacin de la oposicin en la Comisin de Servicio Civil y se incorporen a la carrera administrativa la totalidad de funcionarios del Estado, a excepcin de los de libre nombramiento y remocin, que deben limitarse exclusivamente a las posiciones de responsabilidad poltica y a los cargos de confianza y manejo. En su totalidad los integrantes de la administracin deben hacer parte de la carrera administrativa y nicamente los altos cargos del ejecutivo se entendern como parte del Gobierno. Los cambios que se operen con ocasin de las elecciones afectarn exclusivamente dichas posiciones, de tal manera, que haya una lnea de distincin entre la administracin que obedece a mritos y a las reglas de la carrera y el Gobierno, que responde a la realidad poltica determinada en las urnas. Como seala Manuel Garca Pelayo la administracin, si bien es un rgano formalmente dependiente del gobierno, constituye per se una realidad sociolgica, un beamtenstand o estamento de funcionarios que permanece en sus puestos aunque cambie la composicin del gobierno y del parlamento, y que prcticamente es el nico poder del Estado que se recluta por si mismo a travs del sistema de exmenes y concursos. 301 .
299 Ley 5 de 1992. Artculo 40. 300 Caso reciente es el del senador lvaro Araujo, quien ha hecho parte del Partido Liberal y asisti como tal al I Congreso Liberal de mayo de 2003, pero fue elegido dos meses despus, como vicepresidente del Senado de la Repblica en nombre de las minoras por haberse inscrito como candidato al Congreso con aval del Movimiento ALAS. 301 GARCA PELAYO, Manuel. Las Transformaciones del Estado Contemporneo. Alianza Editorial. Madrid. Pg. 59.
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Al gobierno le debe estar prohibido designar miembros de los partidos de oposicin en cargos de libre nombramiento y remocin. Para evitar que esa norma se incumpla, es necesario que la persona que haya estado afiliada a un partido poltico de oposicin, renuncie a esa calidad por lo menos con un ao de anterioridad al nombramiento. Es favorable, que los partidos polticos agreguen a sus estatutos normas que regulen la reincorporacin de los ciudadanos que renuncien a la condicin de afiliados y se requiera cierto tiempo para recuperar el derecho a ser elegido en nombre del partido o designado en posiciones de gobierno. Esta propuesta busca dificultar el transfuguismo poltico. La adopcin del juego gobierno oposicin, posibilita revisar la prohibicin constitucional que impide que los congresistas sean designados ministros. La existencia organizada de un partido o coalicin de oposicin y uno o una de gobierno, cohesionados por programas de accin, hace favorable que el ejecutivo pueda disponer de sus mejores cuadros polticos para la actividad gubernamental. De ninguna forma, se fomenta en este caso una relacin incestuosa entre el ejecutivo y el legislativo. Por el contrario, el Congreso mantiene inclume su capacidad de control poltico que le corresponde a la oposicin, ya que la bancada de gobierno tiene la responsabilidad de defender su gestin. Las condiciones que hacen parte del enfoque sistmico para la oposicin poltica en Colombia, deben observarse integralmente para evaluar apropiadamente esta posibilidad. La eliminacin del nombramiento en el ejecutivo de miembros del Congreso tiene sentido en un sistema de partidos fragmentado y con alto nivel de atomizacin, tambin en un sistema poltico que carezca del esquema gobierno oposicin, pero si las condiciones previstas en este documento, relacionadas con la cohesin partidista, las bancadas, la sancin al transfuguismo, la importancia de los programas polticos y la prohibicin de designar miembros de la oposicin en el gobierno, tienen vigencia, dicha prohibicin no tiene sentido. En efecto, la medida busca evitar que los parlamentarios sean comprados con ministerios y embajadas por el ejecutivo, suprimiendo su capacidad de control poltico y facilitando el trmite de sus iniciativas. No faltaba razn, a quienes reconocan en esa prctica un factor de perturbacin del buen funcionamiento de las instituciones democrticas, pero ese remedio es absolutamente mediocre. La prueba de ello, es que los congresos elegidos desde octubre de 1991 siguen estando a los pies de los gobiernos de turno. E. FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE DERECHO Demostrada la incapacidad del aparato estatal para perseguir los delitos electorales, reducir la corrupcin poltica, evitar la financiacin ilcita de las campaas y la utilizacin del aparato estatal para beneficio de intereses particulares, es indispensable explorar posibles reformas orientadas a forta-
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lecer el Estado de Derecho garantizando la aplicacin de la ley, la transparencia, la sancin de las conductas criminales y la proteccin de los derechos de la oposicin. La ingeniera institucional no resuelve todos los problemas, pero contribuye decididamente a superar las falencias que se presentan en este campo. Crear la Rama Electoral, modificar la justicia contenciosa electoral, fortalecer el papel del Ministerio Pblico con relacin a los derechos de la oposicin y la capacidad punitiva del Estado, son algunas recomendaciones. 1. Rama Electoral. Tribunal Supremo Electoral. Fortalecimiento de la justicia contencioso electoral. El principio de constitucionalidad y legalidad de los procesos electorales se vulnera con las deficiencias del actual modelo de justicia electoral, lo que erosiona la credibilidad ciudadana en los resultados de los comicios y, en consecuencia, en las instituciones democrticas. La actual dilacin con la que se adelantan los procesos judiciales burla la voluntad de los ciudadanos expresada en las urnas y deja en impunidad las conductas violatorias de los cdigos electoral y penal. Ejemplo de ello, es la providencia que reconoce fraude en las elecciones de Senado de la Repblica tres aos despus de su realizacin. No se trata nicamente de resolver los litigios con mayor celeridad. Es necesario dar a la justicia electoral una organizacin que asegure su autonoma e imparcialidad. Una reforma de este de tipo debe enmarcarse en la creacin de una rama electoral que agrupe una instancia judicial encargada de las controversias electorales y la administracin electoral propiamente dicha, esto es, el conjunto de rganos en el aparato del Estado responsables de la conduccin de las elecciones302 (Organizacin Nacional Electoral). La rama proporciona independencia a los rganos que la integran respecto del ejecutivo y el parlamento. Un aspecto importante, es asegurar que tenga autonoma financiera, la cual se garantiza si el presupuesto de funcionamiento es incorporado automticamente, sin intervencin del ejecutivo, al proyecto de presupuesto general de la nacin. Con base en los problemas mencionados, se propone crear un Tribunal Supremo Electoral como mxima instancia de las controversias electorales, garante del derecho de participacin poltica y de los principios de publicidad, transparencia, legalidad, celeridad, imparcialidad, moralidad y objetividad que rigen los procesos electorales. Esa institucin tendr a su cargo la justicia electoral y la vigilancia del funcionamiento de los partidos polticos. Ser un rgano autnomo, integrado por magistrados designados por el Con-
302 LPEZ PINTOR, Rafael. Administracin Electoral. En: Diccionario Electoral. Centro de Asesoras y Promocin Electoral CAPEL. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH. Tomo I. Pg. 9. San Jos de Costa Rica. 2000.
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sejo de Estado, de ternas integradas por las dems Cortes. El Tribunal reemplazara la Sala Electoral del Consejo de Estado. La instancia adems conocera de la accin de cumplimiento que interpongan los afiliados a los partidos, para asegurar la observancia de los estatutos que los rigen, del mismo modo, de los recursos judiciales a que deben tener derecho los integrantes de corporaciones pblicas que sean sancionados por sus respectivos partidos, en razn a conductas que violen el rgimen de bancada. El fortalecimiento de la jurisdiccin electoral contribuye a resolver los problemas descritos y que hacen ms difcil el surgimiento de nuevas alternativas polticas, enredadas en medio del fraude y la corrupcin electoral. Tambin, responde a las obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos. La Convencin Interamericana de Derechos Humanos establece la proteccin judicial de los derechos: toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales (artculo 25). Del texto, se desprende que las decisiones judiciales deben ser efectivas y eficaces, esto es, que las providencias deben ser oportunas, de tal manera que cumplan el papel tutelar que les corresponde, y no, como es patente a propsito del fraude electoral en la eleccin de Congreso de 2002, que sirvan de simple constancia histrica sin efecto prctico alguno que proteja el derecho a ser elegido y la voluntad de los ciudadanos manifestada en las urnas. 2. Fiscala Electoral. Fortalecimiento de la capacidad punitiva del Estado. Los delitos electorales atentan contra la pureza de los procesos democrticos y falsean la voluntad ciudadana. La impunidad bajo la que se amparan los convierte en algunos casos, como la compra de votos, en prcticas toleradas e incorporadas a la cultura poltica, lo cual no debe servir para desconocer las consecuencias nocivas sobre el conjunto del sistema poltico. El Estado debe contar con la capacidad para prevenir y sancionar esas conductas delictivas. En ese sentido, es necesario crear una Fiscala Electoral que se articule a los diversos actores estatales que intervienen en los comicios para propugnar por la transparencia y la eliminacin del fraude. El derecho comparado latinoamericano presenta varios ejemplos de este tipo de instituciones. 3. Procuradura Delegada para los Derechos de la Oposicin El proyecto elaborado por la Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos (1995) propuso la creacin de una Procuradura Delegada para los Derechos de la Oposicin. Esta propuesta fortalece el papel del Ministerio
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Pblico en la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones del ejecutivo frente a la oposicin y contribuye a una visin institucional e integral dirigida a proteger sus derechos, en especial, los referidos al acceso a la informacin y documentacin oficiales, el uso de los medios de comunicacin y aquellos que determinan la conducta de los funcionarios y del gobierno, con relacin a los partidos de oposicin. F. CLUSULA DE ESTABILIDAD CONSTITUCIONAL El procedimiento de reforma constitucional debe mantener el actual trmite en el parlamento, pero la aprobacin definitiva de un acto legislativo que afecte la carta de derechos y sus instrumentos de proteccin, los mecanismos de participacin ciudadana, las normas referidas a los partidos polticos, a las elecciones y en general, aquellas vinculadas a la participacin poltica, slo podrn perfeccionarse con el voto positivo de los ciudadanos en referendo. El mismo requisito se requiere en caso de que se lleven a cabo por una Asamblea Nacional Constituyente. En cualquier caso, la vigencia de las mismas no puede afectar las elecciones inmediatamente siguientes. Se busca con esta formula dar estabilidad al Estado de Derecho y a las reglas de juego que determinan la competencia poltica. La normas constitucionales que regulan la participacin, el sistema electoral, los partidos, los derechos fundamentales, la organizacin del Estado, las relaciones entre las ramas del poder pblico, etc., no pueden seguir al libre albedro de la mayora parlamentaria que tiene los votos necesarios para reformar la Carta Poltica, con el fin de perpetuarse en el poder y crear condiciones polticas favorables a su hegemona, haciendo ms gravosa la accin poltica de la oposicin. G. OBLIGACIONES POLTICAS DE LA OPOSICIN Se han mencionado los derechos, garantas y reformas a las instituciones que se requieren para que el esquema gobierno oposicin funcione en Colombia. Pero as, como la oposicin tiene derechos y el gobierno y el Estado tienen deberes frente sta, de la misma naturaleza del concepto de oposicin empleado a lo largo del texto se derivan obligaciones que adquieren los partidos y movimientos polticos que declaren la oposicin. La oposicin se realiza dentro de las reglas constitucionales y legales que regulan el funcionamiento democrtico del sistema poltico, por tanto, debe observar las siguientes obligaciones fundamentales: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Respeto del Estado Social de Derecho. Empleo de los canales institucionales para expresar el disentimiento. Ejercicio de la crtica y la fiscalizacin del ejecutivo. Plantear alternativas polticas a los ciudadanos. Efectuar recomendaciones al gobierno con base en sus crticas. Actuar monolticamente en el Congreso.
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7. Impugnar a las instituciones y a los problemas, no a las personas, a menos que las crticas se refieran a la conducta personal de los funcionarios y que comprometan su gestin. 8. Participar con propuestas en la poltica de relaciones exteriores y seguridad y defensa. 9. Guardar secreto de la informacin reservada a la que tenga acceso, siempre y cuando no contenga violaciones a la Constitucin y la ley. 10. Apoyar las instituciones democrticas en toda circunstancia. La oposicin democrtica rechaza las vas de hecho, est comprometida con la utilizacin de los mecanismos dispuestos para el disenso y la expresin de la diferencia. La oposicin es tolerante y reclama tolerancia, est dispuesta siempre a defender las instituciones democrticas, la soberana nacional en su concepto moderno y en mantener la subordinacin del poder militar al poder civil.
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Del Caudillismo al Parlamentarismo?

n el mundo actual, el Estado es la forma generalizada de organizacin poltica. Todo Estado est determinado por factores como el espacio, la organizacin, las funciones, los procesos, la tradicin y la cultura. Los criterios clsicos, muy influidos por la tradicin jurdica y filosfica, se basaron en las nociones formas de Estado y formas de gobierno para poner de relieve, en el primer caso, el tipo de interrelacin entre los elementos del Estado (territorio, pueblo, poder) y, en el segundo, los modos de articular las instituciones. Estos parmetros son clave para analizar las estructuras de las instituciones estatales, pero deben ser complementados con el anlisis de los sistemas electorales y de los sistemas de partidos, pues ests cuestiones afectan al modo de eleccin de los gobernantes, al grado de participacin poltica autnoma de la poblacin y la existencia de un esquema gobierno oposicin. Como en el resto de Amrica Latina en Colombia la dcada precedente se caracteriz por un intenso proceso de reformas econmicas y administrativas, acompaadas de la adopcin de un nuevo marco constitucional, pero los temas enunciados no hicieron parte del eje central de las reformas. Los impulsores de esos cambios se concentraron en el modelo de desarrollo, en polticas de reduccin del tamao del Estado y en la desregulacin de la economa con el fin de superar el modelo de sustitucin de importaciones, dejando de lado la importancia de la variable poltica para el xito de las reformas y la consolidacin de la democracia en el hemisferio. La agenda de la economa se enfrasc en un grave desencuentro con la de la poltica. Las reformas afectaron el sistema poltico, le quitaron margen de maniobra a los partidos y contribuyeron a su actual crisis de representacin. As mismo, como lo seala el Profesor Ludolfo Paramio 303 , el ajuste estructural fue un factor detonante de la inestabilidad poltica de la regin. En ese contexto, es necesario relevar el impacto que tienen las instituciones polticas y en especial el modo en que estas se articulan al buen funcionamiento de la democracia y de la oposicin poltica.
303 PARAMIO, Ludolfo. Frustracin de los Electores y Crisis de la Democracia. Revista Tribuna Americana. No. 2. Casa de Amrica. Madrid. Tomado de www.casamerica.es
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Evidentemente, el debate entre presidencialismo y parlamentarismo tiene efectos distintos en cuanto a la relacin del gobierno con la oposicin. Su anlisis requiere realizar algunas breves reflexiones y precisar conceptos bsicos. Las principales caractersticas del Presidencialismo residen en que el ejecutivo y el legislativo tienen origen en el voto directo de los ciudadanos, son elegidos separadamente y tienen organizacin y funciones distintas, claramente delimitadas en los textos constitucionales. El sistema subsume en la persona del presidente las funciones de jefe de Estado y del Gobierno y los mandatos son fijos, es decir estn sujetos a una clusula que determina el perodo por el cual ejercen el poder. El Legislativo formalmente debe ejercer control poltico sobre el gobierno, aunque no puede relevar al presidente cuando ste carezca de la confianza de las cmaras. Estos rasgos llevan a pensar a sus partidarios que el presidencialismo es la forma de gobierno que garantiza mayor estabilidad. A contrario sensu, el parlamentarismo convierte al legislativo en el centro de la pugna poltica, lo cual favorece el ejercicio de la oposicin y que los partidos se conviertan en verdaderos canales de representacin y agregacin de intereses de la sociedad. Es un sistema basado en partidos polticos fuertes que tiene origen en el siglo XVII, cuando el gobernante en Inglaterra dej de ser designado por el rey para ser investido por el parlamento. En ese momento aparecieron dos de las caractersticas principales de ese sistema de gobierno: la investidura y la confianza parlamentaria como base para su ejercicio. Despus de la Segunda Guerra Mundial se present una revisin del sistema parlamentario. Se introdujo en la Ley Fundamental de Bonn la mocin de censura constructiva, con la cual se separa del gobierno a quien desempea las funciones de cabeza del mismo (primer ministro o presidente del gobierno), pero se obliga en el mismo acto a la designacin de su reemplazo. En ese sentido, se mejora la divisin del trabajo interno de las cmaras fortaleciendo los grupos parlamentarios en detrimento del diputado individual y de las comisiones en detrimento del pleno. Tambin se agiliza el debate, se respalda la gestin con recursos humanos especializados y se incorporan avances tecnolgicos. En la etapa actual el acento de la labor parlamentaria est en el control del gobierno y la rendicin de cuentas. Todo ello redunda en un sistema basado en partidos de gobierno y de oposicin. Se podran resumir los principales elementos del sistema sealando que los gobiernos se conforman como resultado de elecciones legislativas, suprimiendo la eleccin directa por parte de los ciudadanos del titular del gobierno. Su nominacin depende de las mayoras parlamentarias y en ltimas de la dinmica interna de los partidos polticos. El sistema parlamentario es ante todo un sistema de partidos polticos fuertes y slidos, por lo que la burocracia est ligada a los partidos y el control poltico adquiere gran dimensin con la aplicacin del esquema gobierno oposicin.
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El rgimen de paridad de armas entre el ejecutivo y el legislativo permite que los conflictos sean resueltos apelando a los ciudadanos, proveyendo de esta forma un mecanismo institucional para superar los bloqueos que suelen presentarse en el sistema. La confianza perdida en el parlamento por parte del gobierno y la facultad de ste para disolver las cmaras, le imprimen flexibilidad a los mandatos y dotan tanto a los ciudadanos, como a los partidos de oposicin, de mecanismos efectivos de control de la gestin gubernamental. Finalmente, la calidad de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno estn separadas. La decisin de adoptar un sistema parlamentario, como ha sido planteado en varias ocasiones, requiere determinar qu tipo de parlamentarismo es el ms apropiado para las condiciones colombianas. En este sentido, hay que recordar que existen dos puntos obligados de referencia: Reino Unido representa el sistema parlamentario que podramos denominar puro y Francia un rgimen semiparlamentario. La principal diferencia entre estas dos modalidades radica en el origen del Jefe de Estado. En el primer caso, la calidad de Jefe de Estado proviene de los derechos hereditarios del monarca, como en Espaa; en el segundo caso, esta proviene del voto directo de los ciudadanos. En ambos modelos el primer ministro es investido por el parlamento y requiere de su confianza para mantenerse al frente del gobierno. Como se afirm, el rgimen parlamentario basa su existencia en un sistema de partidos polticos slido y en grupos parlamentarios, elementos que contribuyen a la gobernabilidad y la transparencia, favoreciendo la representacin poltica y el ejercicio de la oposicin. Los grupos parlamentarios son la base del funcionamiento del legislativo, constituyen la forma en que se articulan los parlamentarios con el fin de facilitar los procedimientos y la organizacin interna de las cmaras. Los grupos reflejan los partidos polticos y sus tendencias, a tal punto que la misma ubicacin espacial en los recintos reflejan la tradicional distincin entre izquierda y derecha. Invocando los frgiles y poco representativos partidos polticos se ha insistido en descartar el parlamentarismo en Amrica Latina y se sugiere que la mejor frmula de gobierno para la regin es el sistema presidencial. Quienes comparten esta posicin se escudan en argumentos de tipo cultural, que sin duda tienen que ser considerados, pero que no deben impedir el anlisis de las diversas variantes que presenta el sistema y su aplicabilidad en nuestro pas. Lo cierto es que uno de los graves problemas que enfrenta la democracia colombiana est ligado a la ausencia de oposicin poltica, en los trminos analizados en este trabajo y a la falta de partidos polticos organizados y representativos. Precisamente, junto a los efectos producidos por la forma en que se implementaron las polticas de libre mercado y su responsabilidad en la inestabilidad poltica del continente, est la crisis de los partidos polticos y el surgimiento de outsiders, que al igual que los viejos caudillos desbordan las formas tradicionales de accin poltica y recurren al discurso antipoltico
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para llegar al poder. Una reforma al sistema de partidos que permita un multipartidismo moderado, pero suficientemente representativo de las distintas visiones que alberga la sociedad, y la construccin de colectividades slidas, son indispensables para el esquema gobierno oposicin, la gobernabilidad democrtica, la transparencia y el buen funcionamiento de la economa de mercado. Por tanto, se antoja revisar estos argumentos respecto al cambio de forma de gobierno, ms an, cuando en Colombia ha sido el propio presidencialismo el que ha fomentado la fragmentacin y la atomizacin partidista. A pesar de las reformas al sistema poltico, unas ms afortunadas que otras, ste sigue presentando graves problemas de representacin y gobernabilidad. Tales dificultades obedecen a las transformaciones operadas en la sociedad que afectan directamente el contexto en que se desenvuelve la democracia, y por tanto, los partidos, el parlamento y el ejecutivo. Sin embargo, no se debe desconocer el equivocado diseo del andamiaje constitucional y legal por el que se establecieron las reglas de juego en que se enmarca la actividad poltica, ni tampoco obviar el mtodo adoptado para subsanar dichas fallas, consistente en efectuar pequeos ajustes que actan como parches en neumticos que adolecen de mltiples pinchazos. Las instituciones son importantes a la hora de examinar la calidad de la democracia y del Estado de Derecho, el ejercicio de la oposicin, el comportamiento de los actores polticos, el grado de gobernabilidad, la transparencia y el desarrollo econmico y social de un pas. El funcionamiento del parlamento y del gobierno estn ligados a los partidos polticos y estos, siguiendo a Frank J. Sorauf, dependen del medio ambiente o del sistema poltico en el cual operan, ya que en l se encuentran una multiplicidad de elementos, verbigracia, las estructuras constituyentes, el sistema electoral, las tradiciones y la cultura poltica, las condiciones econmicas y sociales, etc. As las cosas, tanto en su actividad y comportamientos como en sus estructuras y organizacin, el partido es una respuesta lgica al medio ambiente poltico304 . Por otro lado, el problema de representacin que aqueja al sistema poltico colombiano y los elevados niveles de corrupcin, estn entre las causas por las cuales las instituciones polticas han perdido el apoyo ciudadano. Diversas encuestas presentan una percepcin negativa del Congreso de la Repblica y de los partidos polticos. Del mismo modo, no se debe confundir el transitorio respaldo ciudadano a la gestin presidencial con niveles de apoyo similar al ejecutivo como institucin. Existe una idea generalizada que seala a las instituciones como poco eficientes y eficaces a la hora de resolver los problemas ciudadanos, adems de contar con altos niveles de descomposicin.
304 Citado por BUENAHORA FEBRESCORDERO, Jaime. Op. Cit. Pg. 177.
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Existe la tendencia a considerar que el sistema presidencial se ha agotado debido a los problemas que para la gobernabilidad se presentan en el hemisferio. Algunos, al contrario, lo consideran como el mejor sistema para la economa de mercado y los programas de modernizacin, pues facilita las negociaciones y la aplicacin de medidas liberalizadoras de la economa, a travs de la llamada va rpida o fast track, tal como ocurri con el Nafta. En todo caso, lo cierto es que las nuevas realidades vinculadas a la mediatizacin de la sociedad y de la poltica han hecho que en ocasiones no coincidan las mayoras parlamentarias con las mayoras expresadas en las elecciones presidenciales, con lo cual se afecta seriamente la capacidad de gobierno del titular del ejecutivo. El conflicto que surge suele resolverse con tentativas autoritarias o mediante los tradicionales mecanismos de clientelismo y corrupcin. Una vez ms, se afectan la gobernabilidad, el ejercicio de la oposicin, la seguridad jurdica y el sistema poltico se vuelve inestable, terminando por dinamitar las condiciones necesarias para el desarrollo econmico y social. Desde mediados del siglo XX Colombia mantiene un conflicto armado y aunque hay quienes prefieren la salida militar a la poltica, no se debe pasar por alto que la solucin definitiva exige un rediseo de las instituciones que les permita a los alzados en armas incorporarse a la vida democrtica, sin los peligros del exterminio fsico y electoral. La implementacin de reformas orientadas a dar garantas a la oposicin poltica debe hacer parte del camino para la construccin de una paz duradera en el pas. En este contexto, diversos sectores polticos y acadmicos han propuesto un cambio de rgimen poltico en Colombia que remplace el presidencialismo por un rgimen parlamentario o semiparlamentario. Sin duda, el primer cuestionamiento que debe platearse gira en torno al establecimiento de las condiciones necesarias para que el sistema parlamentario pueda funcionar adecuadamente en el pas y resolver los problemas mencionados. Para ello es indispensable partir de un diagnstico de la actual situacin del Congreso, de los partidos y del ejecutivo, que permita identificar las caractersticas bsicas de su funcionamiento y de la relacin que se da entre esas instancias, con el propsito de conocer el punto de partida en que se encuentra nuestro sistema poltico para avanzar hacia un esquema en el que el parlamento y los partidos sean la mdula del gobierno, sin desconocer la importancia de la cultura poltica. Rodrigo Uprimny afirma que nadie ha planteado seriamente que para renovar sus prcticas polticas, nuestro pas debera abandonar su forma de gobierno presidencial y encaminarse hacia un rgimen parlamentario 305 . Ciertamente en el pas se evade fortalecer el Congreso frente al ejecutivo y realizar cirugas drsticas que contribuyan a resolver los problemas de representacin, transparencia y gobernabilidad.
305 UPRIMNY, Rodrigo. Una Forma de Gobierno Parlamentaria en Colombia?. En: Nueva Pgina. No. 1. Ed. Instituto del Pensamiento Liberal IPL. Bogot D. C., 2004. Pg. 174.
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En 2004, algunos sectores parlamentarios del Partido Liberal Colombiano y de la alianza que respalda al gobierno nacional, as como expresidentes de la repblica, han propuesto el cambio de forma de gobierno. El paso que se ha propuesto es el ms ambicioso cambio en la historia constitucional del pas, que no restringe sus efectos, como se ha presentado, nicamente al funcionamiento del Congreso y a la eleccin de la cabeza del gobierno. Sus consecuencias son de honda repercusin en la democracia colombiana y se manifestarn en la participacin poltica, la dinmica interna y externa de los partidos polticos, las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo y entre los partidos y los ciudadanos y, tal vez, en la forma de entender y hacer la poltica. No hay que olvidar que el sistema parlamentario es el ideal para el ejercicio de la oposicin y para que la poltica se mueva alrededor de programas de gobierno. El presidencialismo, tal como funciona en el pas, basa su fortaleza en la debilidad de las cmaras tanto en el nivel tcnico-legislativo, como en su rol fiscalizador. Por esta razn, el sistema no promueve el ejercicio de la oposicin que favorece la transparencia, ni la existencia de partidos polticos slidos. Por el contrario, tanto para el ejecutivo, como para los propios integrantes de las corporaciones pblicas es ms rentable mantener la atomizacin partidista, lo que hace previsible un limitado alcance positivo de las disposiciones constitucionales adoptadas en materia de bancada. El negocio para los polticos en el sistema presidencial no son los partidos organizados, ni un esquema gobierno oposicin, sino perpetuar la negociacin individual con el ejecutivo y con ello la corrupcin, la ineficiencia y la ineficacia de la administracin. Del mismo modo, el estudio presentado por el Banco Mundial, con referencia a la gobernabilidad y la corrupcin en el pas, denuncia un alto grado de captura del Estado por parte de intereses privados, algunas veces de sectores influyentes de la economa nacional, otras de grupos al margen de la ley. Estos fenmenos tienen que ver con el diseo de las normas electorales y de partidos polticos, el funcionamiento del Congreso, su vulnerabilidad e independencia. No se pretende desconocer el poder corruptor del dinero, lo que se quiere resaltar es la importancia de las instituciones en el estmulo o el combate de dichas prcticas. Tal como ha sido descrito, la corrupcin no es un problema tanto de personas como de sistemas corruptos. La revisin de la forma de gobierno que est en discusin, permite examinar hasta qu punto el sistema parlamentario podra coadyuvar a hacer frente de mejor manera a estos problemas. Logra tambin gran importancia repensar la forma de gobierno, no nicamente desde la perspectiva de la oposicin poltica, sino por la inminente adhesin de Colombia al rea de Libre Comercio de las Amrica y la firma de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. La forma de gobierno tiene relacin directa con la seguridad jurdica, la estabilidad poltica, la transparencia y la vigencia del Estado de Derecho, condiciones necesarias
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e inexistentes, para que el pas pueda competir exitosamente en el marco de la economa de mercado. Desde otro punto de vista, la respuesta del Estado al conflicto interno debe estar intermediada por un control efectivo de las medidas que imparte el gobierno nacional para, por un lado, garantizar la seguridad, establecer el orden y la autoridad, y por otro, adelantar dilogos y negociaciones con los grupos guerrilleros y paramilitares. Los partidos polticos y el legislativo tienen un muy limitado campo de accin y de control en esas materias. Dadas las tensiones que se presentan entre seguridad, derechos humanos y estado derecho, es indispensable un fortalecimiento del poder legislativo frente al ejecutivo, con el fin de que sirva de instrumento de contencin frente a las tentaciones autoritarias de las que pueden ser presa los gobiernos. El sistema presidencial no es el ms adecuado para integrar a los sectores armados a la vida institucional, debido a la supremaca del poder ejecutivo sobre el legislativo, sin contar con la forma como se eligen los integrantes de los cuerpos colegiados que impide que se constituyan y consoliden organizaciones polticas alternativas al bipartidismo. La paz duradera exige un diseo institucional que garantice el pluralismo y la construccin de propuestas polticas diferentes, al igual que un eficaz ejercicio de la oposicin. Con el fin de explorar reformas que hagan posible el ejercicio pleno de la oposicin poltica, resulta conveniente determinar la viabilidad de la implementacin del sistema parlamentario en Colombia e identificar las condiciones necesarias para que su funcionamiento permita profundizar la democracia y superar los problemas de gobernabilidad, estabilidad poltica, corrupcin, exclusin y crisis de representacin del sistema poltico.
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GLOSARIO LATINOAMERICANO DE INSTRUMENTOS CONSTITUCIONALES DE CONTROL PARLAMENTARIO Y OPOSICIN POLTICA

l derecho comparado permite identificar algunos de los principales instrumentos relacionados con el control parlamentario y los partidos polticos en Amrica Latina. A continuacin se trascriben las principales normas constitucionales relacionadas con los parlamentos y la oposicin. No pretende ser un catlogo exhaustivo de dichas instituciones, sino un punto de partida para aproximarse al estado de la cuestin en el hemisferio. Es indispensable complementar esta informacin con un cuidadoso estudio de los reglamentos de los congresos, de las leyes de partidos y de las disposiciones que sealan garantas para las organizaciones que no hacen parte de los gobiernos. A. ARGENTINA Artculo 38. Los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico. Su creacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento democrticos, la representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la difusin de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus dirigentes. Los partidos polticos debern dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio. Artculo 53. Slo la Cmara de Diputados ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeo o por delito en el
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ejercicio de sus funciones; o por crmenes comunes, despus de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formacin de causa por la mayora de dos terceras partes de sus miembros presentes. Artculo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino a mayora de los dos tercios de los miembros presentes. Artculo 60. Su fallo no tendr ms efecto que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningn empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nacin. Pero la parte condenada quedar, no obstante, sujeta a acusacin, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios. Artculo 71. Cada una de las Cmaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes. Artculo 72. Ningn miembro del Congreso podr recibir empleo o comisin del Poder Ejecutivo, sin previo consentimiento de la Cmara respectiva, excepto los empleos de escala. Artculo 100. [...] Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, le corresponde: 10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos. 11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cmaras solicite al Poder Ejecutivo. 12. El jefe de gabinete de ministros no podr desempear simultneamente otro ministerio. Artculo 101. El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras, y ser removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras. Artculo 104. Luego que el Congreso abra sus sesiones, debern los ministros del despacho presentarle una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos. B. BOLIVIA Artculo 59. Atribuciones del Poder Legislativo. Son atribuciones del Poder Legislativo:
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Numeral 22. Ejercer, a travs de las Comisiones de ambas Cmaras, la facultad de fiscalizacin sobre las entidades autnomas, autrquicas, semi autrquicas y sociedades de economa mixta. Artculo 61. Requisitos para ser Diputado Para ser diputado se requiere: 1. 2. 3. 4. Ser boliviano de origen y haber cumplido los deberes militares. Tener veinticinco aos de edad cumplidos al da de la eleccin. Estar inscrito en el Registro Cvico. Ser postulado por un partido o por agrupaciones cvicas representativas de las fuerzas vivas del pas, con personera jurdica reconocida, formando bloques o frentes con los partidos polticos.
Artculo 66. Atribuciones de la Cmara de Senadores. Son atribuciones de esta Cmara: Numeral 1. Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cmara de Diputados a los Ministros de la Corte Suprema y Fiscal General de la Repblica conforme a la Ley de Responsabilidades. El Senado juzgar en nica instancia a los Ministros de la Corte Suprema y Fiscal General de la Repblica imponindoles la sancin y responsabilidad correspondientes por acusacin de la Cmara de Diputados motivada por querella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano. En los casos previstos por los prrafos anteriores ser necesario el voto de dos tercios de los miembros presentes. Una ley especial dispondr el procedimiento y formalidades de estos juicios. Artculo 67. Atribuciones comunes a ambas Cmaras. Numeral 6. Realizar las investigaciones que fueren necesarias para su funcin constitucional, pudiendo designar comisiones entre sus miembros para que faciliten esa tarea. Artculo 70. Censura e informes. Cada Cmara puede, a iniciativa de sus miembros y por voto de la mayora absoluta de sus miembros concurrentes, acordar la censura de los actos del Poder Ejecutivo, dirigindola contra los Ministros de Estado, separada o conjuntamente, con el fin de conseguir modificacin del procedimiento poltico impugnado. Puede, a igual iniciativa, pedir a los Ministros de Estado informes verbales o escritos con fines legislativos, de inspeccin o fiscalizacin y proponer investigaciones sobre todo asunto de inters nacional. C. BRASIL Artculo 50. La Cmara de Diputados o el Senado Federal, as como cualquiera de sus comisiones podrn convocar a los Ministros de Estado para que presten, puntualmente, informaciones sobre un asunto previamente determinado, constituyendo delito de responsabilidad la ausencia sin justificacin adecuada.
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1. Los Ministros de Estado podrn comparecer ante el Senado Federal, la Cmara de Diputados, o ante cualquiera de sus Comisiones, por iniciativa propia y mediante acuerdo con la Mesa respectiva, para exponer asuntos de relevancia de su Ministerio 2. Las Mesas de la Cmara de los Diputados y del Senado Federal podrn dirigir peticiones escritas de informacin a los Ministros de Estado, constituyendo delito de responsabilidad, la negativa o su no contestacin en el plazo de treinta das, as como la prestacin de informaciones falsas. Artculo 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional I. Juzgar anualmente las cuentas rendidas por el Presidente de la Repblica y apreciar los informes sobre la ejecucin de los planes de gobierno; II. Fiscalizar y controlar, directamente, o por cualquiera de sus Cmaras los actos del Poder Ejecutivo, incluidos los de la administracin indirecta; Artculo 52. Compete privativamente al Senado Federal: I. Procesar y juzgar al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica en los delitos de responsabilidad y a los Ministros de Estado en los delitos de la misma naturaleza conexos con aquellos; II. Procesar y juzgar a los Ministros del Supremo Tribunal Federal, al Procurador General de la Repblica y al Abogado General de la Unin en los delitos de responsabilidad; Artculo 58. El Congreso Nacional y sus Cmaras tendrn comisiones permanentes y temporales, constituidas en la forma y con las atribuciones previstas en el respectivo reglamento o en el acto del cual resultase su creacin. 1. En la Constitucin de las Mesas y de cada Comisin est asegurada, en cuanto fuese posible, la representacin proporcional de los partidos o de los grupos parlamentarios que participan en las respectivas Cmaras. 2. Cabe a las Comisiones, en razn de la materia de su competencia: I. Discutir y votar los proyectos de ley dispensados, en las formas del reglamento, de la competencia del Pleno, salvo que hubiese recurso de un dcimo de los miembros de la Cmara; II. Realizar audiencias pblicas con entidades de la sociedad civil; III. Convocar a los Ministros de Estado para prestar informacin sobre asuntos inherentes a sus atribuciones; IV. Recibir peticiones, reclamaciones, o quejas de cualquiera persona contra actos o omisiones de las autoridades o entidades pblicas; V. Solicitar declaracin de cualquier autoridad o ciudadano; VI. Apreciar programas de obras, planes nacionales, regionales y sectoriales de desarrollo y emitir parecer sobre ellos. 3. Las comisiones parlamentarias de investigacin, que tendrn poderes de investigacin propias de las autoridades judiciales, adems de otros previstos en los reglamentos de las respectivas Cmaras, sern creadas por la Cmara de los Diputados y por el Senado Federal, conjunta o separadamente, mediante requerimiento de un tercio de sus miembros, para la
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averiguacin de un hecho determinado y por un plazo cierto, siendo sus conclusiones, si fuera el caso, dirigidas al Ministerio Pblico, para que promueva la responsabilidad civil o penal de los infractores. 4. Durante las vacaciones, habr una Comisin representativa del Congreso Nacional, elegida por sus Cmaras en la ltima sesin ordinaria del perodo legislativo, con las atribuciones definidas en el reglamento comn cuya composicin reproducir, en cuanto sea posible, la proporcin en que estn representados los partidos. Artculo 70. La fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de la Unin y de las entidades de la administracin directa e indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, economicidad, aplicacin de las subvenciones y renuncia de los ingresos, ser ejercida por el Congreso Nacional mediante control externo y por el sistema de control interno de cada Poder. Prrafo nico. Rendir cuentas cualquier persona fsica o entidad pblica que utilice, recaude, guarde, gestione o administre, dinero, bienes o valores pblicos o por los cuales la Unin responda o que asuma obligaciones de naturaleza pecuniaria en nombre de sta. Artculo 84. Compete privativamente al Presidente de la Repblica: XI. Remitir informe y plan de Gobierno al Congreso Nacional con ocasin de la apertura de la sesin legislativa, exponiendo la situacin del Pas y solicitando las providencias que juzgase necesarias XXIV. Rendir anualmente al Congreso Nacional, dentro de los sesenta das a partir de la apertura de la sesin legislativa, las cuentas referentes al ejercicio anterior D. COLOMBIA. DEL ESTATUTO DE LA OPOSICIN Artculo 112. Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica que se declaren en oposicin al Gobierno, podrn ejercer libremente la funcin crtica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas polticas. Para estos efectos, se les garantizarn los siguientes derechos: el acceso a la informacin y a la documentacin oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicacin social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagntico de acuerdo con la representacin obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la rplica en los mismos medios de comunicacin. Los partidos y movimientos minoritarios con personera jurdica tendrn derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, segn su representacin en ellos. Una ley estatutaria reglamentar ntegramente la materia. Artculo 135. Son facultades de cada Cmara:
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3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2 del Artculo siguiente. 4. Determinar la celebracin de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las respuestas de stos. El reglamento regular la materia. 8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones debern hacerse con una anticipacin no menor de cinco das y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cmara, sta podr proponer mocin de censura. Los Ministros debern ser odos en la sesin para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate contine en sesiones posteriores por decisin de la respectiva Cmara. El debate no podr extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deber encabezar el orden del da de la sesin. 9. Proponer mocin de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La mocin de censura, si hubiere lugar a ella, deber proponerla por lo menos la dcima parte de los miembros que componen la respectiva cmara. La votacin se har entre el tercero y el dcimo da siguientes a la terminacin del debate, en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobacin requerir la mayora absoluta de los integrantes de cada cmara. Una vez aprobada, el ministro quedar separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. Artculo 137. Cualquier comisin permanente podr emplazar a toda persona natural o jurdica, para que en sesin especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrn exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisin adelante. Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisin insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, despus de orlos, resolver sobre el particular en un plazo de diez das, bajo estricta reserva. La renuencia de los citados a comparecer o a rendir las declaraciones requeridas, ser sancionada por la comisin con la pena que sealen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades. Si en el desarrollo de la investigacin se requiere, para su perfeccionamiento, o para la persecucin de posibles infractores penales, la intervencin de otras autoridades, se las exhortar para lo pertinente. Artculo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cmara de Representantes contra el Presidente de la Repblica o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nacin, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En
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este caso, conocer por hechos u omisiones ocurridos en el desempeo de los mismos. Artculo 175. En los juicios que se sigan ante el Senado, se observarn estas reglas: 1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusacin sea pblicamente admitida. 2. Si la acusacin se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podr imponer otra pena que la de destitucin del empleo, o la privacin temporal o prdida absoluta de los derechos polticos; pero al reo se le seguir juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infraccin que merezca otra pena. 3. Si la acusacin se refiere a delitos comunes, el Senado se limitar a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondr al acusado a disposicin de la Corte Suprema. 4. El Senado podr cometer la instruccin de los procesos a una diputacin de su seno, reservndose el juicio y la sentencia definitiva, que ser pronunciada en sesin pblica, por los dos tercios, al menos, de los votos de los Senadores presentes. Artculo 178. La Cmara de Representantes tendr las siguientes atribuciones especiales: 3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la Repblica o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nacin. 4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nacin o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mrito, fundar en ellas acusacin ante el Senado. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y comisionar para la prctica de pruebas cuando lo considere conveniente. E. COSTA RICA Artculo 30. Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propsitos de informacin sobre asuntos de inters pblico. Quedan a salvo los secretos de Estado. Artculo 122. Atribuciones de la Asamblea Legislativa: 9. Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la Repblica, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomticos, declarando por dos terceras partes de
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votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formacin de causa contra ellos, ponindolos, en caso afirmativo, a disposicin de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento; 23. Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente. Las Comisiones tendrn libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrn recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante si a cualquier persona, con el objeto de interrogarla; 24. Formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno, y adems, por dos tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios, cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses pblicos. Se exceptan de ambos casos, los asuntos en tramitacin de carcter diplomtico o que se refieran a operaciones militares pendientes. Artculo 124..... La Asamblea Legislativa puede delegar, en comisiones permanentes, el conocimiento y la aprobacin de proyectos de ley. No obstante, la Asamblea podr avocar, en cualquier momento, el debate o la votacin de los proyectos que hubiesen sido objeto de delegacin. No procede la delegacin si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creacin de los impuestos nacionales o a la modificacin de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del Artculo 121 de la Constitucin Poltica, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitucin Poltica. La Asamblea nombrar las comisiones permanentes con potestad legislativa plena, de manera que su composicin refleje, proporcionalmente, el nmero de diputados de los partidos polticos que la componen. La delegacin deber ser aprobada por mayora de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea, y la avocacin, por mayora absoluta de los diputados presentes. El Reglamento de la Asamblea regular el nmero de estas comisiones y las dems condiciones para la delegacin y la avocacin, as como los procedimientos que se aplicarn en estos casos. La aprobacin legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no dar a esos actos carcter de leyes, aunque se haga a travs de los trmites ordinarios de stas. Artculo 132. No podr ser elegido Presidente ni Vicepresidente: 1. El Presidente que hubiera ejercido la Presidencia durante cualquier lapso, ni el Vicepresidente o quien lo sustituya, que la hubiera ejercido durante la mayor parte de un perodo constitucional.
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2. El Vicepresidente que hubiera conservado esa calidad en los doce meses anteriores a la eleccin, y quien en su lugar hubiera ejercido la Presidencia por cualquier lapso dentro de ese trmino; Artculo 140. Atribuciones del Ejecutivo 11. Rendir a la Asamblea Legislativa los informes que sta le solicite en uso de sus atribuciones; Artculo 144. Los Ministros de Gobierno presentarn a la Asamblea Legislativa cada ao, dentro de los primeros quince das del primer perodo de sesiones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia. Artculo 145. Los Ministros de Gobierno podrn concurrir en cualquier momento, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Asamblea Legislativa, y debern hacerlo cuando sta as lo disponga. Artculo 150. La responsabilidad de quien ejerce la Presidencia de la Repblica y de los Ministros de Gobierno por hechos que no impliquen delito, solo podr reclamarse mientras se encuentren en el ejercicio de sus cargos y hasta cuatro aos despus de haber cesado en sus funciones. Artculo 151. El Presidente, los Vicepresidentes de la Repblica o quien ejerza la Presidencia, no podrn ser perseguidos, ni juzgados sino despus de que, en virtud de acusacin interpuesta, haya declarado la Asamblea Legislativa haber lugar a formacin de causa penal. F. CHILE Artculo 36. Los Ministros sern responsables individualmente de los actos que firmaren y solidariamente de los que suscribieren o acordaren con los otros Ministros. Artculo 48. Son atribuciones exclusivas de la Cmara de Diputados: 1. Fiscalizar los actos del Gobierno. Para ejercer esta atribucin la Cmara puede, con el voto de la mayora de los diputados presentes, adoptar acuerdos o sugerir observaciones que se transmitirn por escrito al Presidente de la Repblica, debiendo el Gobierno dar respuesta, por medio del Ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta das. En ningn caso, dichos acuerdos u observaciones afectarn la responsabilidad poltica de los Ministros y la obligacin del gobierno se entender cumplida por el solo hecho de entregar su respuesta. Cualquier diputado podr solicitar determinados antecedentes al Gobierno siempre que su proposicin cuente con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes de la Cmara, y 2. Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni ms de veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas: a. Del Presidente de la Repblica, por actos de su administracin que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nacin, o infringido abiertamente la Constitucin o las leyes. Esta acu-
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b.
c. d. e.
sacin podr interponerse mientras el Presidente est en funciones y en los seis meses siguientes a su expiracin en el cargo. Durante este ltimo tiempo no podr ausentarse de la Repblica sin acuerdo de la Cmara; De los Ministros de Estado, por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nacin, por infringir la Constitucin o las leyes o haber dejado stas sin ejecucin, y por los delitos de traicin, concusin, malversacin de fondos pblicos y soborno; De los magistrados de los tribunales superiores de justicia y del Contralor General de la Repblica, por notable abandono de sus deberes; De los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional, por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nacin, y De los intendentes y gobernadores, por infraccin de la Constitucin y por los delitos de traicin, sedicin, malversacin de fondos pblicos y concusin.
La acusacin se tramitar en conformidad a la ley orgnica constitucional relativa al Congreso. Las acusaciones referidas en las letras b), c), d) y e) podrn interponerse mientras el afectado est en funciones o en los tres meses siguientes a la expiracin en su cargo. Interpuesta la acusacin, el afectado no podr ausentarse del pas sin permiso de la Cmara y no podr hacerlo en caso alguno si la acusacin ya estuviere aprobada por ella. Para declarar que ha lugar la acusacin en contra del Presidente de la Repblica se necesitar el voto de la mayora de los diputados en ejercicio. En los dems casos se requerir el de la mayora de los diputados presentes y el acusado quedar suspendido en sus funciones desde el momento en que la Cmara declare que ha lugar la acusacin. La suspensin cesar si el Senado desestimare la acusacin o si no se pronunciare dentro de los treinta das siguientes. Artculo 49. Son atribuciones exclusivas del Senado: 1. Conocer de las acusaciones que la Cmara de Diputados entable con arreglo al Artculo anterior. El Senado resolver como jurado y se limitar a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infraccin o abuso de poder que se le imputa. La declaracin de culpabilidad deber ser pronunciada por los dos tercios de los senadores en ejercicio cuando se trate de una acusacin en contra del Presidente de la Repblica, y por la mayora de los senadores en ejercicio en los dems casos. Por la declaracin de culpabilidad queda el acusado destituido de su cargo, y no podr desempear ninguna funcin pblica, sea o no de eleccin popular, por el trmino de cinco aos.
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El funcionario declarado culpable ser juzgado de acuerdo a las leyes por el tribunal competente, tanto para la aplicacin de la pena sealada al delito, si lo hubiere, cuanto para hacer efectiva la responsabilidad civil por los daos y perjuicios causados al Estado o a particulares; 2. Decidir si ha o no lugar la admisin de las acciones judiciales que cualquier persona pretenda iniciar en contra de algn Ministro de Estado, con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por acto de ste en el desempe de su cargo; El Senado, sus comisiones y sus dems rganos, incluidos los comits parlamentarios si los hubiere, no podrn fiscalizar los actos del gobierno ni de las entidades que de l dependan, ni adoptar acuerdos que impliquen fiscalizacin. G. ECUADOR. DEL ESTATUTO DE LA OPOSICIN Artculo 117. Los partidos y movimientos polticos que no participen del gobierno, tendrn plenas garantas para ejercer, dentro de la Constitucin y la ley, una oposicin critica, y proponer alternativas sobre polticas gubernamentales. La ley regular este derecho. Artculo 128. Los partidos o movimientos polticos que cuenten con un nmero de diputados que represente por lo menos el diez por ciento del Congreso Nacional, podrn formar un bloque legislativo. Los partidos que no lleguen a tal porcentaje, podrn unirse con otros para formarlo. Artculo 130. El Congreso Nacional tendr los siguientes deberes y atribuciones: 3. Conocer el informe anual que debe de presentar el Presidente de la Repblica y pronunciarse al respecto. 8. Fiscalizar los actos de la Funcin Ejecutiva y los del Tribunal Supremo Electoral y solicitar a los funcionarios pblicos las informaciones que considere Necesarias. 9. Proceder al enjuiciamiento poltico, a solicitud de al menos una cuarta parte de los integrantes del Congreso Nacional, del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, de los ministros de Estado, del Contralor General y Procurador del Estado, del Defensor del Pueblo, del Ministro Fiscal General; de los superintendentes, de los vocales del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral, durante el ejercicio de sus funcione y hasta un ao despus de terminadas. El Presidente y Vicepresidente de la Repblica slo podrn ser enjuiciados polticamente por la comisin de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusin, cohecho, peculado, y enriquecimiento ilcito, y su censura y destitucin slo podr resolverse con el voto conforme de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso. Nos ser necesario enjuiciamiento penal para iniciar este proceso.
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Los dems funcionarios referidos en este nmero podrn ser enjuiciados polticamente por infracciones constitucionales o legales, cometidas en el desempeo del cargo. El Congreso podr censurarlos en el caso de declaratoria de culpabilidad, por mayora de sus integrantes La censura producir la inmediata destitucin del funcionario, salvo en el caso de los ministros de Estado, cuya permanencia en el cargo corresponder decidir al Presidente de la Repblica. Si de la censura se derivaren inicios de responsabilidad penal del funcionario, se dispondr que el asunto pase a conocimiento del juez competente cuando lo solicite fundadamente. Numeral 10. Autorizar, con la votacin de las dos terceras partes de sus integrantes, el enjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la Repblica cuando el juez competente lo solicite fundadamente. H. EL SALVADOR Artculo 131. Corresponde a la Asamblea Legislativa: 32. Nombrar comisiones especiales para la investigacin de asuntos de inters nacional y adoptar los acuerdos o recomendaciones que estime necesarios, con base en el informe de dichas comisiones; 34. Interpelar a los Ministros o Encargados del Despacho y a los Presidentes de Instituciones Oficiales Autnomas; 36. Recibir el informe de labores que debe rendir el Fiscal General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, el Presidente de la Corte de Cuentas de la Repblica y el Presidente del Banco Central de Reserva de El Salvador. 37. Recomendar a la Presidencia de la Repblica la destitucin de los Ministros de Estado; o a los organismos correspondientes, la de funcionarios de instituciones oficiales autnomas, cuando as lo estime conveniente, como resultado de la investigacin de sus comisiones especiales o de la interpelacin, en su caso. La resolucin de la Asamblea ser vinculante cuando se refiera a los jefes de seguridad pblica o de inteligencia de Estado por causa de graves violaciones de los Derechos Humanos. Artculo 132. Todos los funcionarios y empleados pblicos, incluyendo los de Instituciones Oficiales Autnomas y los Miembros de la Fuerza Armada, estn en la obligacin de colaborar con las comisiones especiales de la Asamblea Legislativa; y la comparecencia y declaracin de aquellos as como las de cualquier otra persona, requerida por las mencionadas comisiones, sern obligatorias bajo los mismos apercibimientos que se observan en el procedimiento judicial. Las conclusiones de las comisiones especiales de investigacin de la Asamblea Legislativa no sern vinculantes para los tribunales, ni afectarn los
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procedimientos o las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado sea comunicado a la Fiscala General de la Repblica para el ejercicio de acciones pertinentes. Artculo 165. Los Ministros o Encargados del Despacho y Presidentes de Instituciones Oficiales Autnomas debern concurrir a la Asamblea Legislativa para contestar las interpelaciones que se les hicieren. Los funcionarios llamados a interpelacin que sin justa causa se negaren a concurrir, quedarn, por el mismo hecho, depuestos de sus cargos. Artculo 166. Habr un Consejo de Ministros integrado por el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica y los Ministros de Estado o quienes hagan sus veces. I. GUATEMALA Artculo 30. Publicidad de los actos administrativos. Todos los actos de la administracin son pblicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibicin de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garanta de confidencia. Artculo 137. Derecho de peticin en materia poltica. El derecho de peticin en materia poltica, corresponde exclusivamente a los guatemaltecos. Toda peticin en esta materia, deber ser resuelta y notificada, en un trmino que no exceda de ocho das. Si la autoridad no resuelve en ese trmino, se tendr por denegada la peticin y el interesado podr interponer los recursos de ley. Artculo 160. Autorizacin a diputados para desempear otro cargo. Los diputados pueden desempear el cargo de ministro o funcionario de Estado o de cualquier otra entidad descentralizada o autnoma. En estos casos deber concedrseles permiso por el tiempo que duren en sus funciones ejecutivas. En su ausencia temporal, ser sustituido por el diputado suplente que corresponda. Artculo 165. Atribuciones del Congreso. g. Desconocer al Presidente de la Repblica si, habiendo vencido su perodo constitucional, contina en el ejercicio del cargo. En tal caso, el Ejrcito pasar automticamente a depender del Congreso; h. Declarar si ha lugar o no a formacin de causa contra el Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Presidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y de la Corte de Constitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado, cuando estn encargados del Despacho, Secretarios de la Presidencia de la Repblica, Subsecretarios que los sustituyan, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General y Procurador General de la Nacin.
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j. Interpelar a los ministros de Estado y conceder condecoraciones propias del Congreso de la Repblica, a guatemaltecos y extranjeros Artculo 166. Interpelaciones a ministros. Los ministros de Estado, tienen la obligacin de presentarse al Congreso, a fin de contestar las interpelaciones que se les formulen por uno o ms diputados. Se exceptan aquellas que se refieran a asuntos diplomticos u operaciones pendientes. Las preguntas bsicas deben comunicarse al ministro o ministros interpelados, con cuarenta y ocho horas de anticipacin. Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna, podr limitar a los diputados al Congreso el derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas. Cualquier diputado puede hacer las preguntas adicionales que estime pertinentes relacionadas con el asunto o asuntos que motiven la interpelacin y de sta podr derivarse el planteamiento de un voto de falta de confianza que deber ser solicitado por cuatro diputados, por lo menos, y tramitado sin demora, en la misma sesin o en una de las dos inmediatas siguientes. Artculo 167. Efectos de la interpelacin. Cuando se planteare la interpelacin de un ministro, ste no podr ausentarse del pas, ni excusarse de responder en forma alguna. Si se emitiere voto de falta de confianza a un ministro, aprobado por no menos de la mayora absoluta del total de diputados al Congreso, el ministro presentar inmediatamente su dimisin. El Presidente de la Repblica podr aceptarla, pero si considera en Consejo de Ministros, que el acto o actos censurables al ministro se ajustan a la conveniencia nacional y a la poltica del gobierno, el interpelado podr recurrir ante el Congreso dentro de los ocho das a partir de la fecha del voto de falta de confianza. Si no lo hiciere, se le tendr por separado de su cargo e inhbil para ejercer el cargo de ministro de Estado por un perodo no menor de seis meses. Si el ministro afectado hubiese recurrido ante el Congreso, despus de odas las explicaciones presentadas y discutido el asunto y ampliada la interpelacin, se votar sobre la ratificacin de la falta de confianza, cuya aprobacin requerir el voto afirmativo de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso. Si se ratificara el voto de falta de confianza, se tendr al ministro por separado de su cargo de inmediato. En igual forma, se proceder cuando el voto de falta de confianza se emitiere contra varios ministros y el nmero no puede exceder de cuatro en cada caso. Artculo 168. Asistencia de ministros, funcionarios y empleados al Congreso. Cuando para el efecto sean invitados, los ministros de Estado estn obligados a asistir a las sesiones del Congreso, de las Comisiones y de los Bloques Legislativos. No obstante, en todo caso podrn asistir y participar con voz en toda discusin atinente a materias de su competencia. Podr hacerse representar por los Viceministros.
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Todos los funcionarios y empleados pblicos estn obligados a acudir e informar al Congreso, cuando ste o sus comisiones lo consideren necesario. Artculo 187. Prohibicin de reeleccin. La persona que haya desempeado durante cualquier tiempo el cargo de Presidente de la Repblica por eleccin popular, o quien la haya ejercido por ms de dos aos en sustitucin del titular, no podr volver a desempearlo en ningn caso. La reeleccin o la prolongacin del perodo presidencial por cualquier medio, son punibles de conformidad con la ley. El mandato que se pretenda ejercer ser nulo. Artculo 198. Memoria de actividades de los ministerios. Los ministros estn obligados a presentar anualmente al Congreso, en los primeros diez das del mes de febrero de cada ao, la memoria de las actividades de sus respectivos ramos, que deber contener adems la ejecucin presupuestaria de su ministerio. Artculo 199. Comparecencia obligatoria a interpelaciones. Los ministros tienen la obligacin de presentarse ante el Congreso, con el objeto de contestar las interpelaciones que se les formule J. HONDURAS Artculo 205. Corresponde al Congreso Nacional, las atribuciones siguientes: 15. Declarar si ha lugar o no a formacin de causa contra el Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Diputados al Congreso Nacional, Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, Secretarios y Sub-Secretarios de Estado, Contralor y Sub Contralor General de la Repblica, Director y Subdirectores del Registro Nacional de las Personas, Fiscal General de la Repblica y Fiscal General Adjunto, Procurador y Subprocurador del Ambiente, Miembros del Tribunal Superior de Cuentas y Procurador y Subprocurador General de la Repblica, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, Secretarios y Subsecretarios de Estado, Jefes de Misiones Diplomticas de Honduras en el exterior;. 20. Aprobar o improbar la conducta administrativa del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Supremo Electoral, Tribunal Superior de Cuentas, Procuradura General de la Repblica, Procuradura del Ambiente, Ministerio Pblico, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, Registro Nacional de las Personas, Instituciones Descentralizadas y dems rganos auxiliares del Estado; 21. Nombrar comisiones especiales para la investigacin de asuntos de inters nacional. La comparecencia a requerimiento de dichas comisiones, ser obligatorio bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial; 22. Interpelar a los Secretarios de estado y a otros funcionarios del gobierno central, organismos descentralizados, empresas estatales y cualquiera otra
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entidad en que tenga inters el Estado, sobre asuntos relativos a la administracin pblica; 40. Ejercer el control de las rentas pblicas; Artculo 239. El ciudadano que haya desempeado la titularidad del Poder Ejecutivo no podr ser Presidente o Vicepresidente de la Repblica. El que quebrante esta disposicin o proponga su reforma, as como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarn de inmediato en el desempeo de sus respectivos cargos y quedarn inhabilitados por diez (10) aos para el ejercicio de toda funcin pblica. Artculo 251. El Congreso Nacional puede llamar a los Secretarios de Estado y stos deben contestar las interpelaciones que se les hagan, sobre asuntos referentes a la administracin pblica. K. MXICO Artculo 8. Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario. Artculo 41. [...] Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las formas especficas de su intervencin en el proceso electoral. Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Los partidos polticos tendrn derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley. En los procesos electorales federales los partidos polticos nacionales debern contar, en forma equitativa, con un mnimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular. Los partidos polticos nacionales tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Artculo 74. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: I. Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le seala respecto a la eleccin de Presidente de la Repblica;
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II. Vigilar, por medio de una comisin de su seno, el exacto desempeo de las funciones de la Contadura Mayor; V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores pblicos que hubieren incurrido en delito en los trminos del Artculo 111 de esta Constitucin. Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores pblicos a que se refiere el Artculo 110 de esta Constitucin y fungir como rgano de acusacin en los juicios polticos que contra stos se instauren. Artculo 93. Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal. L. NICARAGUA Artculo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional: 3. Conceder amnista e indulto por su propia iniciativa o por iniciativa del Presidente de la Repblica. Solicitar informes a los ministros y viceministros del Estado, presidentes o directores de entes autnomos y gubernamentales. Tambin podr requerir su comparecencia personal e interpelacin. La comparecencia ser obligatoria, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. Si como consecuencia de la interpelacin, la Asamblea Nacional por mayora absoluta de sus miembros, considera que hay lugar a formacin de causa, el funcionario interpelado perder desde ese momento su inmunidad. 17. Crear omisiones permanentes, especiales y de investigacin. 23. Recibir de las autoridades judiciales o directamente de los ciudadanos, las acusaciones o quejas presentadas en contra de los funcionarios que gozan de inmunidad, para conocer y resolver sobre las mismas. 27. Aprobar, rechazar o modificar el decreto del Ejecutivo que declara la suspensin de derechos y garantas constitucionales o el Estado de Emergencia, as como sus prrrogas.
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28. Recibir anualmente los informes del Presidente del Consejo Superior de la Contralora General de la Repblica o del que el Consejo designe; del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos; del Fiscal General de la Repblica; del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y del Presidente del Banco Central, sin perjuicio de otras informaciones que les sean requeridas. M.PANAM Artculo 134. Los partidos polticos tendrn derecho, en igualdad de condiciones, al uso de los medios de comunicacin social que el Gobierno Central administre y a recabar y recibir informes de todas las autoridades pblicas sobre cualquier materia de su competencia, que no refieran a las relaciones diplomticas reservadas. Artculo 141. Numeral 6. Los partidos polticos que hubieren alcanzado el nmero de votos exigidos para subsistir como tales, y que no hayan logrado la eleccin de un Legislador en algn Circuito Electoral, tienen derecho a que se les adjudique un escao de Legislador. La adjudicacin se har en favor del candidato que hubiere obtenido mayor nmero de votos para Legislador, dentro de su partido. Artculo 142. Los legisladores sern elegidos por un perodo de cinco aos, el mismo da en que se celebre la eleccin ordinaria de Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Artculo 145. Los partidos polticos podrn revocar el mandato de los Legisladores principales o suplentes que hayan postulado, para lo cual cumplirn los siguientes requisitos y formalidades: 1. Las causales de revocatoria y el procedimiento aplicable debern estar previstos en los Estatutos del Partido. 2. Las causales debern referirse a violaciones graves de los Estatutos y de la plataforma ideolgica, poltica o programtica del partido y haber sido aprobadas mediante resolucin dictada por el Tribunal Electoral con anterioridad de la fecha de postulacin. 3. El afectado tendr derecho, dentro de su Partido, a ser odo y a defenderse en dos instancias. 4. La decisin del Partido en que se adopte la revocatoria de mandato estar sujeta a recurso del cual conocer privativamente el Tribunal Electoral y que tendr efecto suspensivo. Los Partidos polticos tambin podrn revocar el mandato de los Legisladores principales y suplentes que hayan renunciado expresamente y por escrito de su Partido. Artculo 146. Se denominarn sesiones judiciales las dedicadas al ejercicio de las atribuciones jurisdiccionales de la Asamblea Legislativa, sea cual fuere el tiempo en que se celebren y la forma como dicha Asamblea Legislativa
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hubiere sido convocada. Su celebracin no alterar la continuidad y la duracin de una legislatura, y slo terminar cuando la Asamblea hubiese fallado la causa pendiente. Para ejercer funciones jurisdiccionales, la Asamblea Legislativa podr reunirse por derecho propio, sin previa convocatoria. Artculo 154. Son funciones judiciales de la Asamblea Legislativa: 1. Conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra el Presidente de la Repblica y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; juzgarlos si a ellos diere lugar, por actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder pblico o violatorios de la Constitucin o las Leyes. 2. Conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra los miembros de la Asamblea Legislativa y determinar si hay lugar en formacin de causa, caso en el cual autorizar el enjuiciamiento del Legislador de que se trate por el delito que especficamente se le impute. Artculo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa 7. Dar votos de censura contra los Ministros de Estado cuando stos, a juicio de la Asamblea Legislativa, sean responsables de actos atentatorios o ilegales, o de errores graves que hayan causado perjuicio a los a los intereses del Estado. Para que el voto de censura sea exequible se requiere que sea propuesto por escrito con seis das de anticipacin a su debate, por no menos de la mitad de los Legisladores, y aprobado con el voto de las dos terceras partes de la Asamblea. 8. Examinar y aprobar o deslindar responsabilidades sobre la Cuenta General del Tesoro que el Ejecutivo le presente, con el concurso del Contralor General de la Repblica. 9. Citar o requerir los funcionarios que nombre o ratifique el rgano Legislativo, a los Ministros de Estado, a los Directores Generales o Gerentes de todas las entidades autnomas, semiautnomas, organismos descentralizados, empresas industriales o comerciales del Estado, as como a los de empresas mixtas a las que se refiere el numeral once del Artculo 153, para que rindan los informes verbales o escritos sobre las materias propias de su competencia, que la Asamblea Legislativa requiera para el mejor desempeo de sus funciones o para conocer los actos de la Administracin, salvo lo dispuesto en el Artculo 157, numeral 7. Cuando los informes deban ser verbales, las citaciones se harn con anticipacin no menor de cuarenta y ocho horas y formularse en cuestionario escrito y especfico. Los funcionarios que hayan de rendir el informe debern concurrir y ser odos en la sesin para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate contine en sesiones posteriores por decisin de la Asamblea Legislativa. Tal debate no podr extenderse a asuntos ajenos al cuestionario especfico. Artculo 156. Todas las Comisiones de la Asamblea Legislativa sern elegidas por sta mediante un sistema que garantice la representacin proporcional de la minora.
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Artculo 173. Los ciudadanos que hayan sido elegidos Presidentes o Vicepresidentes no podrn ser reelegidos para el mismo cargo en los dos perodos presidenciales inmediatamente siguientes. Artculo 193. Los Ministros de Estado entregarn personalmente a la Asamblea Legislativa un informe o memoria anual sobre el estado de los negocios de su Ministerio y sobre las reformas que juzguen oportuno introducir N. PARAGUAY Artculo 31. De los medios masivos de comunicacin social del Estado. Los medios de comunicacin dependientes del Estado sern regulados por ley en su organizacin y en su funcionamiento, debiendo garantizarse el acceso democrtico y pluralista a los mismos de todos los sectores sociales y polticos, en igualdad de oportunidades. Artculo 186. De las comisiones. Las cmaras funcionarn en pleno y en comisiones unicamerales o bicamerales. Todas las comisiones se integrarn, en lo posible, proporcionalmente, de acuerdo con las bancadas representadas en las Cmaras. Al inicio de las sesiones anuales de la legislatura, cada Cmara designar las comisiones asesoras permanentes. Estas podrn solicitar informes u opiniones de personas y entidades pblicas o privadas, a fin de producir sus dictmenes o de facilitar el ejercicio de las dems facultades que corresponden al Congreso. Artculo 192. Del pedido de informes. Las Cmaras pueden solicitar a los dems poderes del Estado, a los entes autnomos, autrquicos y descentralizados, y a los funcionarios pblicos, los informes sobre asuntos de inters pblico que estimen necesarios, exceptuando la actividad jurisdiccional. Los afectados estn obligados a responder los pedidos de informe dentro del plazo que se les seale, el cual no podr ser menor de quince das. Artculo 193. De la citacin y de la interpelacin. Cada Cmara. Por mayora absoluta, podr citar e interpelar individualmente a los ministros y a otros altos funcionarios de la Administracin Pblica, as como a los directores y administradores de los entes autnomos, autrquicos y descentralizados, a los de entidades que administren fondos del Estado y a los de las empresas de participacin estatal mayoritaria, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades. Las preguntas deben comunicarse al citado con una antelacin mnima de cinco das. Salvo justa causa, ser obligatorio para los citados concurrir a los requerimientos, responder a las preguntas y brindar toda la informacin que les fuese solicitada. La ley determinar la participacin de la mayora y de la minora en la formulacin de las preguntas.
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No se podr citar, interpelar al Presidente de la Repblica, al Vicepresidente ni a los miembros del Poder Judicial, en materia jurisdiccional. Artculo 194. Del voto de censura. Si el citado no concurriese a la Cmara respectiva, o ella considerara insatisfactorias sus declaraciones, ambas Cmaras, por mayora absoluta de dos tercios, podrn emitir un voto de censura en su contra y recomendar su remocin del cargo al Presidente de la Repblica o al superior jerrquico. Si la mocin de censura no fuese aprobada, no se presentar otra sobre el mismo tema respecto al mismo Ministro o funcionario citados, en ese perodo de sesiones. Artculo 195. De las comisiones de investigacin. Ambas Cmaras del congreso podrn construir comisiones conjuntas de investigacin sobre cualquier asunto de inters pblico, as como sobre la conducta de sus miembros. Los directores y administradores de los entes autnomos, autrquicos y descentralizados, los de las entidades que administren fondos del Estado, los de las empresas de participacin estatal mayoritaria, los funcionarios pblicos y los particulares estn obligados a comparecer ante las dos Cmaras y suministrarles la informacin y las documentaciones que se les requiera. La ley establecer las sanciones por el incumplimiento de esta obligacin. El Presidente de la Repblica, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo y los magistrados judiciales, en materia jurisdiccional, no podrn ser investigados. La actividad de las comisiones investigadoras no afectar las atribuciones privativas del Poder Judicial, ni lesionar los derechos y garantas consagrados por esta constitucin, sus conclusiones no sern vinculantes para los tribunales ni menoscabarn las resoluciones judiciales, sin perjuicio del resultado de la investigacin, que podr ser comunicado a la justicia ordinaria. Los jueces ordenarn, conforme a derecho, las diligencias y pruebas que se les requiera, a los efectos de la investigacin. Artculo 215. De la comisin delegada. Cada Cmara, con el voto de la mayora absoluta, podr delegar en comisiones el tratamiento de proyectos de ley, de resoluciones y de declaraciones. Por simple mayora, podr retirarlos en cualquier estado antes de la aprobacin, rechazo o sancin por la comisin. No podrn ser objetos de delegacin el Presupuesto General de la Nacin, los cdigos, los tratados internacionales, los proyectos de ley de carcter tributario y castrense, los que tuviesen relacin con la organizacin de los poderes del Estado y los que se originasen en la iniciativa popular. . PER Artculo 35. Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas,
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conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Su inscripcin en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica. La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los partidos polticos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econmicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado en forma proporcional al ltimo resultado electoral general. Artculo 96. Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros, a los gobiernos locales y a las instituciones que seala la ley, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley. Artculo 97. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters pblico. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier informacin, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la informacin que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los rganos jurisdiccionales. Artculo 99. Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la Repblica; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que hayan cesado en stas. Artculo 129. El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Concurren tambin cuando son invitados para informar. El Presidente del Consejo o uno, por lo menos, de los ministros concurre peridicamente a las sesiones plenarias del Congreso para la estacin de preguntas. Artculo 131. Es obligatoria la concurrencia del Consejo de Ministros, o de cualquiera de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos. La interpelacin se formula por escrito. Debe ser presentada por no menos del quince por ciento del nmero legal de congresistas. Para su admisin, se requiere el voto del tercio del nmero de representantes hbiles; la votacin
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se efecta indefectiblemente en la siguiente sesin. El Congreso seala da y hora para que los ministros contesten la interpelacin. Esta no puede realizarse ni votarse antes del tercer da de su admisin ni despus del dcimo. Artculo 132. El Congreso hace efectiva la responsabilidad poltica del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestin de confianza. Esta ltima slo se plantea por iniciativa ministerial. Toda mocin de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del nmero legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el dcimo da natural despus de su presentacin. Su aprobacin requiere del voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la Repblica acepta la dimisin dentro de las setenta y dos horas siguientes. La desaprobacin de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestin de confianza de la aprobacin. Artculo 133. El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestin de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la Repblica, se produce la crisis total del gabinete. Artculo 134. El Presidente de la Repblica est facultado para disolver el Congreso si ste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolucin contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolucin, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el ltimo ao de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisin Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto. Artculo 135. Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestin de confianza, despus de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario. En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisin Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que ste se instale. Artculo 136. Si las elecciones no se efectan dentro del plazo sealado, el Congreso disuelto se rene de pleno derecho, recobra sus facultades, y destituye al Consejo de Ministros. Ninguno de los miembros de ste puede ser nombrado nuevamente ministro durante el resto del perodo presidencial.
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El Congreso extraordinariamente as elegido sustituye al anterior, incluida la Comisin Permanente, y completa el perodo Constitucional del Congreso disuelto. O. URUGUAY Artculo 83. El Poder Legislativo ser ejercido por la Asamblea General. Artculo 84. Esta se compondr de dos Cmaras; una de Representantes y otra de Senadores, las que actuarn separada o conjuntamente, segn las distintas disposiciones de la presente Constitucin. Artculo 85. A la Asamblea General compete: 19. Juzgar polticamente la conducta de los Ministros de Estado, de acuerdo a lo dispuesto en la Seccin VIII. Artculo 93. Compete a la Cmara de Representantes el derecho exclusivo de acusar ante la Cmara de Senadores a los miembros de ambas Cmaras, al Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, por violacin de la Constitucin u otros delitos graves, despus de haber conocido sobre ellos a peticin de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formacin de causa. Artculo 118. Todo Legislador puede pedir a los Ministros de Estado, a la Suprema Corte de Justicia, a la Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso - Administrativo y al Tribunal de Cuentas, los datos e informes que estime necesarios para llenar su cometido. El pedido se har por escrito y por intermedio del Presidente de la Cmara respectiva, el que lo trasmitir de inmediato al rgano que corresponda. Si ste no facilitare los informes dentro del plazo que fijare la ley, el Legislador podr solicitarlos por intermedio de la Cmara a que pertenezca, estndose a lo que sta resuelva. No podr ser objeto de dicho pedido lo relacionado con la materia y competencia jurisdiccionales del Poder Judicial y del Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo. Artculo 119. Cada una de las Cmaras tiene facultad, por resolucin de un tercio de votos del total de sus componentes, de hacer venir a Sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin, sin perjuicio de lo dispuesto en la Seccin VIII. Cuando los informes se refieran a Entes Autnomos o Servicios Descentralizados, los Ministros podrn requerir la asistencia conjunta de un representante del respectivo Consejo o Directorio. Artculo 120. Las Cmaras podrn nombrar comisiones parlamentarias de investigacin o para suministrar datos con fines legislativos.
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Artculo 147. Cualquiera de las Cmaras podr juzgar la gestin de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesin de ambas Cmaras, declare que se censuran sus actos de administracin o de gobierno. Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cmara en la cual se formulen ser especialmente convocada, con un trmino no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso. Si la mocin fuese aprobada por mayora de presentes, se dar cuenta a la Asamblea General, la que ser citada dentro de las cuarenta y ocho horas. Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se rene el nmero suficiente para sesionar, se practicar una segunda convocatoria y la Asamblea General se considerar constituida con el nmero de Legisladores que concurra. Artculo 148. La desaprobacin podr ser individual, plural o colectiva, debiendo ser pronunciada en cualquier caso, por la mayora absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en sesin especial y pblica. Sin embargo, podr optarse por la sesin secreta cuando as lo exijan las circunstancias. Se entender por desaprobacin individual la que afecte a un Ministro, por desaprobacin plural la que afecte a ms de un Ministro, y por desaprobacin colectiva la que afecte a la mayora del Consejo de Ministros. La desaprobacin pronunciada conforme a lo dispuesto en los incisos anteriores, determinar la renuncia del Ministro, de los Ministros o del Consejo de Ministros, segn los casos. El Presidente de la Repblica podr observar el voto de desaprobacin cuando sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del Cuerpo. En tal caso la Asamblea General ser convocada a sesin especial a celebrarse dentro de los diez das siguientes. Si en una primera -convocatoria la Asamblea General no rene el nmero de Legisladores necesarios para sesionar, se practicar una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas ni despus de setenta y dos horas de la primera, y si en sta tampoco tuviera nmero se considerar revocado el acto de desaprobacin. Si la Asamblea General mantuviera su voto por un nmero inferior a los tres quintos del total de sus componentes, el Presidente de la Repblica, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes podr mantener por decisin expresa, al Ministro, a los Ministros o al Consejo de Ministros censurados y disolver las Cmaras. En tal caso deber convocar a nueva eleccin de Senadores y Representantes, la que se efectuar el octavo domingo siguiente a la fecha de la referida decisin. El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censurados, la disolucin de las Cmaras y la convocatoria a nueva eleccin, deber hacerse simultneamente en el mismo decreto.
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En tal caso las Cmaras quedarn suspendidas en sus funciones, pero subsistir el estatuto y fuero de los Legisladores. El Presidente de la Repblica no podr ejercer esa facultad durante los ltimos doce meses de su mandato. Durante igual trmino, la Asamblea General podr votar la desaprobacin con los efectos del apartado tercero del presente Artculo, cuando sea pronunciada por dos tercios o ms del total de sus componentes. Tratndose de desaprobacin no colectiva, el Presidente de la Repblica no podr ejercer esa facultad sino una sola vez durante el trmino de su mandato. Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no d cumplimiento al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las Cmaras volvern a reunirse de pleno derecho y recobrarn sus facultades constitucionales como Poder legtimo del Estado y caer el Consejo de Ministros. Si a los noventa das de realizada la eleccin, la Corte Electoral no hubiese proclamado la mayora de los miembros de cada una de las Cmaras, las Cmaras disueltas tambin recobrarn sus derechos. Proclamada la mayora de los miembros de cada una de las nuevas Cmaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reunir de pleno derecho dentro del tercer da de efectuada la comunicacin respectiva. La nueva Asamblea General se reunir sin previa convocatoria del Poder Ejecutivo y simultneamente cesara la anterior. Dentro de los quince das de su constitucin la nueva Asamblea General, por mayora absoluta del total de sus componentes, mantendr o revocar el voto de desaprobacin. Si lo mantuviera caer el Consejo de Ministros. Las Cmaras elegidas extraordinariamente, completarn el trmino de duracin normal de las cesantes. Artculo 152. El Presidente y el Vicepresidente durarn cinco aos en sus funciones, y para volver a desempearlas se requerir que hayan transcurrido cinco aos desde la fecha de su cese. Esta disposicin comprende al Presidente con respecto a la Vicepresidencia y no al Vicepresidente con respecto a la Presidencia, salvo las excepciones de los incisos siguientes. El Vicepresidente y el ciudadano que hubiesen desempeado la Presidencia por vacancia definitiva por ms de un ao, no podrn ser electos para dichos cargos sin que transcurra el mismo plazo establecido en el inciso primero. Tampoco podr ser elegido Presidente, el Vicepresidente o el ciudadano que estuviese en el ejercicio de la Presidencia en el trmino comprendido en los tres meses anteriores a la eleccin.
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P. VENEZUELA Artculo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional: 3. Ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administracin Pblica Nacional, en los trminos consagrados en esta Constitucin y la ley. Los elementos comprobatorios obtenidos en el ejercicio de esta funcin, tendrn valor probatorio, en las condiciones que la ley establezca. 10. Dar voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y a los Ministros o Ministras. La mocin de censura slo podr ser discutida dos das despus de presentada a la Asamblea, la cual podr decidir, por las tres quintas partes de los diputados o diputadas, que el voto de censura implica la destitucin del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva o del Ministro o Ministra. Artculo 193. La Asamblea Nacional nombrar Comisiones Permanentes, ordinarias y especiales. Las Comisiones Permanentes, en un nmero no mayor de quince, estarn referidas a los sectores de actividad nacional. Igualmente, podr crear Comisiones con carcter temporal para investigacin y estudio, todo ello de conformidad con su Reglamento. La Asamblea Nacional podr crear o suprimir Comisiones Permanentes con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes. Artculo 195. Durante el receso de la Asamblea funcionar la Comisin Delegada integrada por el Presidente o Presidenta, los Vicepresidentes o Vicepresidentas y los Presidentes o Presidentas de las Comisiones Permanentes. Artculo 196. Son atribuciones de la Comisin Delegada: 4. Designar Comisiones temporales integradas por los y las integrantes de la Asamblea. 5. Ejercer las funciones de investigacin atribuidas a la Asamblea. Artculo 230. El perodo presidencial es de seis aos. El Presidente o Presidenta de la Repblica puede ser reelegido, de inmediato y por una sola vez, para un perodo adicional. Artculo 240. La aprobacin de una mocin de censura al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por una votacin no menor de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, implica su remocin. El funcionario removido o funcionaria removida no podr optar al cargo de Vicepresidente Ejecutivo Vicepresidenta Ejecutiva o de Ministro o Ministra por el resto del perodo presidencial. La remocin del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva en tres oportunidades dentro de un mismo perodo constitucional, como consecuencia de la aprobacin de mociones de censura, faculta al Presidente o Presidenta de la Repblica para disolver la Asamblea Nacional. El decreto de disolucin conlleva la convocatoria de elecciones para una nueva legislatura dentro de los sesenta das siguientes a su disolucin.
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La Asamblea no podr ser disuelta en el ltimo ao de su perodo constitucional. Artculo 246. La aprobacin de una mocin de censura a un Ministro o Ministra por una votacin no menor de las tres quintas partes de los o las integrantes presentes de la Asamblea Nacional, implica su remocin. El funcionario removido o funcionaria removida no podr optar al cargo de Ministro o Ministra, de Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva por el resto del perodo presidencial.
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CAPTULO II MS ALL DEL FRENTE NACIONAL HASTA LA REVOLUCIN PACFICA

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103 PCAUT, Daniel. Op. Cit. Pg. 402.

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