1337196792326sociedad y Territorio

Sociedad y territorio en el conurbano bonaerense
Adriana Rofman
(compiladora)

Un estudio de las condiciones socioeconmicas y sociopolticas de cuatro partidos: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn
Sociedad y territorio en el conurbano bonaerense : un estudio de las condiciones socioeconmicas y sociopolticas de cuatro partidos : San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn / Ana Lourdes Surez [et.al.] ; compilado por Adriana Rofman. - 1a ed. - Los Polvorines : Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010. 288 p. : il. ; 21x15 cm. ISBN 978-987-630-086-5 1. Sociologa. I. Surez, Ana Lourdes II. Rofman, Adriana, comp. CDD 301
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010 J. M. Gutirrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX) Prov. de Buenos Aires, Argentina Tel.: (54 11) 4469-7578 publicaciones@ungs.edu.ar www.ungs.edu.ar/publicaciones Diseo de coleccin: Andrs Espinosa - Departamento de Publicaciones Correccin: Ivana Brighenti Diagramacin: Santngelo Diseo Ilustracin de tapa: Al medioda de Jos Hernndez ISBN: 978-987-630-086-5 Hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproduccin total o parcial Derechos reservados
ndice
Introduccin Adriana Rofman ................................................................................. Condiciones de vida en el conurbano bonaerense Ana Lourdes Surez y Carolina Palma Arce ........................................ Capital espacial y movilidad cotidiana en la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Una propuesta analtica y emprica Carolina Palma Arce y Daniela Soldano.............................................. Organizaciones sociales y Estado en el conurbano bonaerense: un estudio de las formas de interaccin Adriana Rofman, M. Lara Gonzalez Carvajal y Mirtha Anzoategui ........................................................................... Aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y relacin Estado-sociedad en municipios del oeste y noroeste del conurbano bonaerense Rodrigo Carmona y Mirtha Anzoategui ............................................. Poltica y gestin local. La implementacin del Programa Federal de Emergencia Habitacional en un municipio del conurbano bonaerense Viviana Elizabeth Moreno...................................................................
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Introduccin
Adriana Rofman*
La presente publicacin se inscribe en el campo de la investigacin sobre las condiciones sociales para el desarrollo en los municipios del conurbano bonaerense, una lnea que el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento trabaja desde su creacin. En particular, los captulos que componen esta edicin constituyen resultados de un proyecto de investigacin desarrollado en este marco institucional, denominado Escalas del desarrollo en la Regin Metropolitana de Buenos Aires1. Esta investigacin se propona analizar, en particular, la articulacin entre las lgicas de escala local, subregional y metropolitana que configuran los mbitos territoriales de accin de los procesos de orden socioeconmico y sociopoltico en la Regin Metropolitana de Buenos Aires, focalizando el estudio en algunos municipios de la regin. El eje temtico de este proyecto de investigacin se refera a las condiciones para el desarrollo en espacios perifricos de una regin metropolitana, desde un enfoque que jerarquizaba la dimensin espacial de los procesos sociales, econmicos y polticos. La matriz que resulta de la interseccin de estas dimensiones constituy el prisma analtico desde el cual enfocamos el estudio, apoyados en la riqueza que ofrece el concepto de territorio. La concepcin que oper como marco de referencia para el diseo de este trabajo asume al
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Investigacin realizada en la UNGS con el apoyo de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica, dependiente del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva , como PICT 2005 33615, bajo la direccin de Adriana Rofman; con Ana Lourdes Surez y Rodrigo Carmona como grupo responsable y Daniela Soldano como investigadora colaboradora. Tambin participaron Lara Gonzalez Carvajal y Mirtha Anzoategui, como investigadoras asistentes; y Carolina Palma Arce y Viviana Moreno, como becarias. * Adriana Rofman <arofman@ungs.edu.ar>.
Presentacin
territorio no slo como un espacio geogrfico, sino principalmente como el resultado de la intervencin de la sociedad sobre ese espacio. Esta nocin del territorio como construccin social se despliega en varios sentidos: implica considerar de manera integral el abanico de dimensiones que confluyen en la constitucin de los fenmenos socioespaciales, como tambin atender a los procesos dinmicos que generaron dichos fenmenos. As, los interrogantes que estructuran los objetivos de esta investigacin apuntan a una revisin de los modelos analticos del desarrollo territorial, con el fin de tomar en cuenta la amplia gama de procesos sociales, econmicos y polticos que estn presentes en las dinmicas de construccin social del espacio. El marco conceptual del desarrollo territorial tambin orient el diseo del proyecto, en el sentido de reconocer el valor que tiene la produccin de conocimiento como uno de los vectores principales del desarrollo. Consideramos que la generacin de conocimiento sobre las condiciones de un territorio constituye un aporte relevante para los procesos de transformacin. En este sentido, las orientaciones de este estudio no slo se construyeron sobre el propsito de producir resultados de valor acadmico, sino tambin por el objetivo de generar y divulgar conocimientos pertinentes que sirvan de insumos para la intervencin de actores sociales en procesos de cambio territorial. Este doble propsito est presente tanto en el diseo de la investigacin como en los criterios de seleccin de artculos para este libro. Para ambos momentos tomamos al territorio seleccionado, los cuatro municipios del conurbano bonaerense, como el eje articulador de los diferentes aportes, que se propusieron cubrir el conocimiento de estas realidades desde diferentes abordajes y miradas. El recorte espacial del objeto de estudio, la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), presenta desafos particulares para una investigacin de este tipo por la diversidad que caracteriza a la regin. Los municipios bonaerenses que forman parte de la RMBA, en tanto localidades circundantes de una gran ciudad metropolitana, muestran caractersticas urbanas, socioeconmicas y poltico-institucionales propias, diferentes de las que estn presentes en la Ciudad de Buenos Aires, centro de la regin. En la particular configuracin espacial de una regin metropolitana conviven actividades que operan en escalas geogrficas muy diversas, un fenmeno que pone en evidencia la complejidad de la construccin territorial en estos espacios. La estructura emergente de la interaccin de estas escalas diversas presenta fuertes rasgos de heterogeneidad interna, donde las localidades perifricas muestran rasgos particulares y muy diversos entre s.
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Con el fin de estudiar el conurbano bonaerense, se seleccionaron cuatro municipios de la zona oeste y noroeste: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn. La eleccin de los partidos se gui por criterios tanto analticos como poltico-territoriales. En cuanto a los primeros, se busc conformar una muestra que contuviera cierta diversidad en las caractersticas socioeconmicas y poltico-institucionales de los casos que la integran; y en cuanto a los segundos, se priorizaron algunos de los partidos que rodean la localizacin de la Universidad Nacional de General Sarmiento, como forma de facilitar la apropiacin social de los resultados. Dentro de las mltiples dimensiones que dan cuerpo al anlisis territorial, este proyecto decidi priorizar dos ejes principales: las condiciones socioeconmicas y los procesos sociopolticos, sobre el supuesto de que estos dos planos de la vida social permiten comprender buena parte de la dinmica socioterritorial en los municipios analizados. La dimensin socioeconmica refiere, en el nivel ms estructural, a las condiciones de reproduccin cotidiana de la poblacin de cada municipio; y el anlisis espacial de esta estructura lleva a poner el foco en las formas de fragmentacin socioespacial. En el plano ms dinmico, se incluy tambin un anlisis sobre los usos sociales del territorio, especialmente en los desplazamientos cotidianos implicados en las actividades de reproduccin social. La dimensin sociopoltica abarca a las caractersticas de los sistemas poltico-institucionales de los municipios elegidos, como estructuras medianamente consolidadas que enmarcan los fenmenos cambiantes y dinmicos de interaccin entre el Estado y los actores de la sociedad en esas localidades. La estructura de esta publicacin, como veremos ms adelante, se gua por esta formulacin, proponindose conocer las realidades de los territorios estudiados en estos dos planos de la vida social, buscando focalizar el anlisis tanto en las condiciones ms estructurales como en los procesos ms dinmicos que dan cuerpo a los aspectos socioeconmicos y sociopolticos de las dinmicas territoriales
La dimensin territorial de los procesos sociales en una ciudad metropolitana: el marco de anlisis
La consideracin de la dimensin territorial como una perspectiva de anlisis de los procesos sociales constituye un aporte relativamente reciente a las
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Presentacin
ciencias sociales, que busca enriquecer la comprensin de estos fenmenos. Este enfoque supone, en primer lugar, visibilizar el carcter espacial de estos procesos, en el sentido de hacer evidente que los fenmenos sociales no suceden en el vaco, sino en espacios particulares que condicionan su desenvolvimiento. En segunda instancia, esta perspectiva postula que las configuraciones que asumen esos espacios no se comprenden slo como resultado de determinaciones fsicas o naturales, sino fundamentalmente como producto de intervenciones sociales. As, el anlisis territorial considera la relacin entre espacio y sociedad como un recorrido dialctico, donde interesan tanto las formas de construccin de esa espacialidad como su incidencia en el desarrollo de las dinmicas sociales. Estas elaboraciones se apoyan, fundamentalmente, en aportes del campo de la geografa social y cultural que han instalado una perspectiva sobre la nocin de territorio que pretende superar la concepcin estrictamente fsica sobre el espacio. En esta lnea, Soja seala que el espacio es un producto social y una parte integral de la construccin material y la estructuracin de la vida social, y que, por lo tanto, la teora social debe poseer de manera central una dimensin espacial abarcadora (Soja, 1985: 2). Es decir, este enfoque concibe al espacio como un aspecto constitutivo de los procesos sociales, a la vez que pone en evidencia los procesos sociales, econmicos, polticos y culturales implicados en la constitucin de los territorios. En este sentido, la ciudad metropolitana puede ser comprendida como el resultado de procesos que han marcado la historia de la constitucin del territorio nacional como la concentracin urbana, y que producen estas particulares configuraciones urbanas en algunas de sus regiones. Ms precisamente, la RMBA es expresin del crecimiento de la histrica ciudad de Buenos Aires en trminos de poblacin, bienes y servicios, llegando a superar los lmites del gobierno municipal que fue creado para hacerse cargo de ella, rasgo que configura su carcter metropolitano, segn Prez (2001). Siguiendo el desarrollo de esta perspectiva, el territorio se presenta como una construccin social, tanto en el plano material resultado de las intervenciones fsicas de las sociedades sobre el espacio, como en el poltico expresin de las formas de organizacin del espacio que producen las sociedades y en la dimensin simblica que expresa las representaciones de los propios actores sobre el espacio y que permite comprender sus estrategias y acciones, como tambin la construccin de las subjetividades que las sostienen. La articulacin entre estas mltiples dimensiones constituye, entonces, la base del marco interpretativo que gua estos estudios.
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Adems, esta concepcin sobre la construccin social del espacio refiere a un doble proceso: el territorio constituye un producto de la accin social a la vez que se instituye como el marco de posibilidad de la vida social. Es decir, el territorio constituye un espacio transformado por la intervencin social, pero tambin establece las condiciones de desarrollo de esa intervencin. As, el territorio constituye un espacio transformado por la accin de una determinada sociedad, pero al mismo tiempo, representa la condicin reproductiva de la sociedad misma (Governa 2001: 59). Esta doble cara de la relacin entre sociedad y espacio permite recuperar tanto las dimensiones estructurales del concepto, es decir, referidas a los condicionamientos o determinaciones que ejercen las estructuras territoriales sobre los procesos sociales; como tambin la faz dinmica del mismo, o sea, la interaccin de los actores en la produccin y transformacin de dichas condiciones. Si nos detenemos en el plano ms dinmico de esta concepcin, aquel que se interesa por los procesos de construccin del espacio, es posible desagregar an ms el anlisis de la accin social sobre el espacio en dos aspectos diferentes. En trminos de Agnew (1993), la nocin de lugar incluye la idea de localizacin, relativa a las intervenciones sociales y polticas, que dan por resultado las transformaciones fsicas, materiales del espacio, y la de sentido del lugar, que se inscribe en el plano de las significaciones que sostienen la identidad. Esta distincin cobra importancia para nuestro enfoque porque permite jerarquizar el aspecto de la localizacin, nocin que seala que no slo las intervenciones materiales de la sociedad producen marcas en el territorio, sino que la accin social y poltica tambin genera efectos objetivos en el espacio, que al consolidarse forman estructuras que operan, luego, como determinaciones espaciales de los fenmenos sociales. Es decir, permite relevar el circuito dialctico por el cual los procesos sociales y polticos generan estructuras territoriales que a su vez determinan el desarrollo de dichos procesos. Siguiendo esta mirada, consideramos que la configuracin metropolitana constituye una estructura urbana que encuentra sus fundamentos tanto en procesos fsicos la construccin de la ciudad, econmicos la concentracin de actividades econmicas as como tambin sociales y polticos el proceso de urbanizacin y la compleja estructura poltico-administrativa que organiza la vida de esta gran ciudad. La visibilizacin de los aspectos sociales y polticos permite poner la atencin sobre la accin de los actores sociales en la dinmica de los procesos de construccin territorial, y, en este sentido, pone en evidencia la dimensin
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Presentacin
poltica, la naturaleza intencional, el carcter voluntario de la creacin del territorio2, como postula Di Meo (2001: 38). Postular el carcter intencional de estos procesos jerarquiza el papel de los actores sociales en la construccin de los espacios. Es decir, orienta la mirada a la comprensin del proceso de interaccin dinmico entre esos actores, poniendo en relevancia las posiciones estructurales de los mismos. Es decir, este enfoque, de tono claramente poltico, permite entender las relaciones de poder implcitas en este proceso, y relacionar las configuraciones territoriales que de l emergen con la estructura social, econmica y poltica de las sociedades que protagonizan los fenmenos de constitucin social del territorio. Esta intervencin poltica se cristaliza en la configuracin institucional de los territorios, mecanismo que funciona en varios sentidos cuando se aplica a un espacio tan complejo institucionalmente como una regin metropolitana. En un sentido, las instituciones territoriales principalmente las jurisdicciones poltico-administrativas, pero tambin la cobertura geogrfica de otras instituciones estatales y sociales marcan las condiciones de vida de los habitantes de esos espacios. En otro, los actores territoriales que dan vida a esas instituciones tienen su propia insercin espacial, provienen de diferentes lugares y actan en esos espacios institucionales en funcin de ese anclaje territorial. Es por ello que Catenazzi y Quintar (2009) subrayan la importancia de la nocin de territorialidad en el anlisis de los procesos espaciales y del entramado de actores que participa del mismo, sealando que la territorialidad resulta de la articulacin de las diferentes escalas que organizan las accin de dichos actores. En esta lnea, la eleccin de los lmites de un territorio no puede ser identificado a priori, no tiene lmites, escala o actores pre-constituidos, ya que se trata de una construccin que se realiza como resultado de la accin colectiva y territorializada de los agentes y actores involucrados en un mismo proceso. Es decir, la territorialidad es aquello que se construye como resultado de la interaccin territorializada de mltiples actores. Esta permanente reconfiguracin de los espacios sociales a los que Dematteis (2002) hace referencia al hablar de los procesos de desterritorializacin y reterritorializacin, expresa la combinacin entre la naturaleza estructural y la dimensin dinmica del proceso de construccin del territorio. Son aspectos que confirman dos caras inseparables de los fenmenos espaciales, por lo cual el reconocimiento de la transitoriedad de las estructuras fsicas e institucionales que organizan el espacio en el momento actual no debe obstruir el estudio
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Traduccin propia.
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de los mapas que grafican la cristalizacin de su constitucin, a la vez que la visualizacin de los condicionamientos que ejercen esas estructuras no debera hacer olvidar los procesos de transformacin que se movilizan en su interior. Esta mirada resulta especialmente rica para comprender los fenmenos socioespaciales en una regin metropolitana, pero a la vez plantea desafos especiales, dada la dificultad de resumir en un solo mapa la diversidad de procesos que tiene lugar en su territorio. Hablar de la diferencia entre un espacio metropolitano y uno local/barrial no slo refiere a cuestiones de tamao de dimensiones espaciales o de cantidad de poblacin, sino que una aglomeracin metropolitana se define en funcin del conjunto de flujos de poblacin y de intercambio de bienes y servicios que la recorren cotidianamente y que atraviesan y en cierta medida desconocen los lmites jurisdiccionales. Es decir, en una ciudad metropolitana la interaccin cotidiana supera los lmites de los municipios. Adems de su extensin y cantidad de poblacin, un rea metropolitana vincula las actividades en ella asentadas en razn de sus nexos funcionales y no por su cercana o contigidad territorial (Prez, 2001). Esto es, la base de sustentacin de las actividades, las relaciones, las instituciones de las reas metropolitanas no se construye tanto sobre la proximidad espacial, local o barrial, sino principalmente en funcin de relaciones complementarias entre las actividades y funciones que, en razn de la lgica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del rea (Prez, 2001: 261). La ciudad metropolitana est delimitada a partir de los desplazamientos cotidianos de la poblacin en funcin del trabajo, del consumo, del acceso de los servicios pblicos, etc. Es decir, en una regin metropolitana el territorio de referencia de los procesos econmicos, de la produccin y circulacin de los bienes y servicios, de la generacin y gestin del excedente, y, en cierta medida, del mercado de trabajo, es el conjunto del aglomerado metropolitano. Junto a estos procesos conviven otras actividades que operan en escalas ms reducidas, como los procesos polticos, que se rigen mayormente en relacin con las delimitaciones municipales, o las mltiples actividades sociales y econmicas basadas en las relaciones de proximidad, que dan cuerpo a la sociabilidad cotidiana de la poblacin. La nocin de escala territorial ayuda a delinear estos planos, entendiendo este concepto como la referencia o cobertura espacial de las actividades sociales y sus actores. Los procesos que conforman la vida social la actividad econmica, la organizacin poltico-institucional, el mercado de trabajo, etc. operan espacialmente en territorios definidos, cuya delimitacin slo puede
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Presentacin
comprenderse de manera particular, y est asociada a la referencia territorial de los agentes que movilizan ese proceso. Es decir, esta nocin operacionaliza la perspectiva constructivista respecto del espacio, puesto que permite dibujar los circuitos territoriales que construye cada actividad. El territorio metropolitano, entonces, se organiza sobre esta diversidad de escalas de actuacin, que coexisten, se superponen o compiten, en distintos momentos y procesos. Como se analiz en un estudio anterior (Rofman et al., 2007) en la RMBA esta yuxtaposicin de escalas territoriales lleva a desdibujar la percepcin del espacio local, que en otras localidades funciona como marco de referencia tanto identitario como poltico. Identificar un recorte espacial que represente territorialmente un mbito local en el conurbano bonaerense supondra trazar los lmites del espacio de asentamiento de una sociedad local, tanto en el sentido econmico-social como poltico. Es decir, una sociedad con cierta capacidad de control sobre las actividades econmicas y el excedente que se produce en su localidad (Arocena, 1995), o un unidad de reproduccin social con autonoma de gobierno (Prez, 2004). Resulta evidente que los municipios del conurbano bonaerense no se ajustan a estos criterios, ni desde el punto de vista econmico-social ya que la escala de referencia de esos circuitos atraviesan las fronteras municipales, ni en el plano poltico-institucional, ni en la dimensin cultural identitaria. Por estas razones, la seleccin de los cuatro municipios del conurbano que tomamos como referencia en este estudio San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn no supone la afirmacin de la existencia de una unidad local o regional compuesta por estas localidades. La eleccin de estos casos de estudio se basa, como dijimos previamente, en razones de orden metodolgico y poltico. Buscamos con esta seleccin abarcar realidades sociales, polticas y econmicas diversas, con la expectativa de que los resultados que provengan de los estudios aplicados puedan brindar algn aporte a la comprensin de las dinmicas que operan en los espacios perifricos de esta gran ciudad metropolitana.
Las estructuras y dinmicas socioeconmicas y sociopolticas: los aportes de los estudios empricos
Como sealbamos previamente, la estructura de esta publicacin busca contemplar dos de las principales dimensiones que encarnan los procesos de
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construccin territorial y, por lo tanto, constituyen las condiciones de posibilidad del desarrollo territorial en las localidades bajo estudio. Asimismo, para cada dimensin se trat de cubrir tanto su aspecto ms estructural, referido a las condiciones que presentan los territorios, como en su faz dinmica, que alude a la accin de los actores en esos campos. El estudio de las condiciones socioeconmicas que caracteriza la vida de la poblacin de estos municipios constituye el objeto del artculo de Ana Lourdes Surez y Carolina Palma Arce: Condiciones de vida en el conurbano bonaerense. Este trabajo analiza datos provistos por una encuesta socioeconmica realizada a una muestra representativa de hogares de estos cuatro municipios, donde se indagaba, entre otros, los aspectos sociodemogrficos, las condiciones habitacionales, la situacin de los nios y adolescentes, la situacin educativa y la insercin laboral de esta poblacin. Los resultados trazan un panorama crtico, que da cuenta de las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan los habitantes de estos municipios, en particular los que estn ms alejados del centro de la RMBA, como Jos C. Paz y Moreno. Como demuestran los datos, las carencias que sufren las familias de estos distritos, como tambin las de los barrios ms empobrecidos de San Miguel, conforman un crculo de dficits habitacionales, educativos y de empleo, que retroalimenta las condiciones de vulnerabilidad. Como sealan las autoras, estas condiciones determinan la estructura de fuerte heterogeneidad socioterritorial que caracteriza al conurbano bonaerense. Esta estructura expresa, en el plano espacial, la desigualdad socioeconmica que marca a esta regin, cuya cristalizacin en el territorio convierte a estas brechas en una configuracin de fragmentacin socioespacial. Se trata de un sistema de segmentacin social y territorial que se retroalimenta, puesto que genera a su vez diferencias en la cantidad y calidad de los recursos a los que pueden acceder los habitantes ms desfavorecidos para superar sus carencias. Como se postula en el artculo, esta realidad penaliza a quienes habitan en territorios ms vulnerables, ya que en esas localidades los servicios estatales son ms deficitarios y el acceso a otras zonas se vuelve ms difcil debido a las distancias y otras barreras fsicas y sociales. De esta manera, la fragmentacin socioespacial obstaculiza el intercambio entre habitantes de zonas ms pobres con los que residen en barrios ms ricos, limitando de esa manera la movilidad social y fomentando los estereotipos entre unos y otros. En sntesis, concluyen las autoras, se trata de un crculo vicioso que redunda posiblemente en una agudizacin de la vulnerabilidad y del aislamiento social de una proporcin importante de la poblacin del conurbano.
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Presentacin
Las dinmicas de reproduccin de la fragmentacin socioespacial constituyen el ncleo temtico del artculo Capital espacial y movilidad cotidiana en la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Una propuesta analtica y emprica, de Carolina Palma Arce y Daniela Soldano. Este trabajo se inicia con un recorrido terico sobre las distintas dimensiones de la segregacin espacial: el plano ms rgido de las condiciones materiales, encarnadas en la distribucin desigual de condiciones del entorno y acceso a servicios; y el nivel ms dinmico de las prcticas y experiencias, que refieren a los usos que hacen los habitantes de la ciudad, particularmente a sus desplazamientos. La nocin de capital espacial, proponen las autoras, puede ser vista como una categora que permite establecer una bisagra entre los componentes materiales y objetivos y las prcticas y representaciones tpicas de la vida social. Este concepto permite distinguir los dos planos antes mencionados: el capital de posicin, que alude a las condiciones del lugar, y el capital de situacin, que refiere a las posibilidades que tienen los sujetos para apropiarse y transitar sobre el territorio. Desde este marco interpretativo, el artculo analiza las realidades de los dos municipios que ocupan los extremos de la brecha socioespacial en nuestra investigacin: Jos C. Paz y Morn, para detallar las fuertes diferencias en trminos de capital espacial entre ambas localidades. Diferencia que no slo aparece en la comparacin de los capitales de situacin que poseen los hogares de uno y otro distrito, sino que tambin se hace visible en la brecha de capital de posicin. En este sentido, los datos muestran que los desplazamientos de los habitantes de Jos C. Paz son ms limitados que los de Morn, distincin que est asociada a la situacin diferencial de cada partido en trminos de accesibilidad y oferta de conectividad. Este anlisis contribuye, dicen las autoras, a explicar la experiencia urbana en la RMBA, tanto en lo referente al uso y dominio del espacio local como al espacio metropolitano, brindando elementos nuevos para la interpretacin de la fragmentacin socioespacial de las nuevas periferias. El anlisis de los fenmenos sociopolticos comienza con el trabajo de Adriana Rofman, Lara Gonzalez Carvajal y Mirtha Anzoategui, Organizaciones sociales y Estado en el conurbano bonaerense: un estudio de las formas de interaccin, el cual se propone profundizar en las experiencias de vinculacin entre los espacios de la sociedad civil y las polticas pblicas, tomando como referencia la visin de las organizaciones sociales sobre estos procesos. Para ello, el estudio apel principalmente a los resultados de una encuesta a 60 organizaciones de estos cuatro municipios, como tambin a otras informaciones ms cualitativas provenientes de otras fuentes.
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Las organizaciones de base territorial del conurbano bonaerense, sector mayoritario del campo de la sociedad civil organizada a juicio de las autoras, muestran algunos rasgos particulares: son agrupaciones ms bien pequeas, con poco desarrollo organizacional, pero con un trabajo muy amplio y diverso, concentrado principalmente en la atencin de las necesidades sociales de los habitantes del territorio donde estn insertas. Esta misin constituye la expresin poltica de su insercin territorial, as como el principal capital que ponen en juego en la interaccin con el Estado, una relacin que se presenta como clave para este sector en relacin al cumplimiento de sus propsitos. La vinculacin con el Estado se concentra particularmente en el marco de la gestin de las polticas sociales, donde se configura un modelo de relacin asimtrico entre ambos actores. Esa asimetra se agudiza por la diferente escala territorial de cada uno, puesto que las instancias estatales implicadas en estas experiencias son predominantemente de nivel nacional y provincial, un rasgo propio de la interjuridiccionalidad metropolitana. La interaccin que se produce en otros formatos de relacin, como las instancias de articulacin multiactoral o las movilizaciones por demandas o protestas, s encuentran, en cambio, al municipio como principal referente del mbito estatal, fenmeno que lleva implcito cierta competencia por la representacin de la sociedad del territorio. Por lo tanto, sealan las autoras, el escenario local de interaccin entre Estado y sociedad queda ciertamente desdibujado en el plano de las acciones pblicas referidas a la problemtica social, pero conserva su fortaleza en el campo de la interlocucin ms propiamente poltica. En segundo lugar, se presenta una caracterizacin de los estilos de gestin poltica que distinguen a los gobiernos de los municipios estudiados, en Aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y relacin Estado-sociedad en municipios del oeste y noroeste del conurbano bonaerense, elaborado por Rodrigo Carmona y Mirtha Anzoategui. Tomando como objeto de estudio las modalidades de gestin de algunos programas estatales que se basan en la articulacin entre organismos estatales y actores sociales para su implementacin en estos municipios, los autores buscan identificar los rasgos ms distintivos del estilo poltico de cada uno de los gobiernos municipales. Los resultados ponen de manifiesto la importante diversidad que existe entre las prcticas polticas e institucionales de los distintos municipios considerados, hallazgos que permiten poner en cuestin la visin hegemonizadora respecto de la poltica en el conurbano bonaerense. Como se desarrolla en este
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Presentacin
trabajo, una revisin ms analtica de las estrategias y prcticas que utilizan los aparatos municipales para llevar adelante estos procesos de interaccin en la gestin de las polticas, muestra que las diferencias entre los casos son significativas, por varios criterios. En concreto, el trabajo distingue a los modelos de gestin segn dos criterios: el grado de apertura que muestran los espacios participativos criterio que agrupa a Jos C. Paz y Moreno ms hacia un lado, y a San Miguel y Morn ms cerca del otro y la fortaleza del aparato municipal lo que ubica a Jos C. Paz con San Miguel en un casillero, y a Moreno con Morn en el otro. Esta caracterizacin pone en evidencia que las condiciones polticoinstitucionales que permitiran canalizar los procesos de desarrollo territorial dependen de varios factores, y que cada espacio singular ofrece algunos marcos institucionales favorables y otros desfavorables para la promocin de iniciativas de transformacin. El ltimo de los artculos de esta publicacin, Poltica y gestin local. La implementacin del Programa Federal de Emergencia Habitacional en un municipio del conurbano bonaerense, de Viviana Moreno, se propone analizar las cuestiones tratadas en los dos trabajos anteriores con mayor profundidad, sumergindose en el anlisis cualitativo de las dinmicas polticas locales en un municipio en particular. Para ello, la autora profundiza la descripcin de ciertos componentes clave de ese modelo, como la performance poltica del intendente del distrito, y la imbricacin entre las redes familiares, de vecindad y polticas en la gestin de dicho programa. La actuacin poltica del jefe municipal, segn la autora, se construye sobre una estrategia compuesta por varios factores: la ampliacin de la accin estatal en el territorio, una peculiar combinacin de consenso y coercin que incorpor a la gestin de gobierno a sectores opositores, y la recuperacin, actualizada, de algunos de los smbolos tradicionales del peronismo. El anlisis de la modalidad de gestin de un programa social como el PFEH muestra, adems, que las redes que organizan la implementacin de esa poltica y la asignacin de sus beneficios se organizan sobre una combinacin de vnculos familiares y de vecindad con las articulaciones polticas. Este estudio en profundidad ilumina que la dinmica poltica en este municipio se basa en un complejo de estrategias y articulaciones que, como dice la autora, muestran que el anlisis de la relacin entre poltica y sectores populares en el conurbano bonaerense debe ir ms all de la dimensin clientelar y de la hegemona del peronismo en el control de los mismos. Los modos de hacer poltica que rigen en este distrito se comprenderan mejor en
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el marco de las formas de sociabilidad y la cultura poltica de un territorio de reciente urbanizacin, caracterstica que comparten muchos otros municipios de esta regin. Es decir, una localidad con poca historia comn, con un alto grado de vulnerabilidad social y escasa consolidacin institucional del aparato de Estado, condiciones que, como se describi en los otros artculos de este libro, pautan las posibilidades de desarrollo en esta regin. En sntesis, los estudios realizados permitieron conocer con mayor profundidad la realidad del conurbano bonaerense, y ms particularmente, las condiciones sociales, econmicas y polticas de los cuatro municipios donde se focaliz el trabajo de campo, as como los procesos que dan cuenta de las dinmicas de construccin y transformacin de esos espacios. En el nivel ms estructural, los trabajos aqu presentados reflejan las crticas condiciones de vulnerabilidad socioeconmica de la poblacin de los distritos analizados, que sin embargo distan de ser homogneas para el conjunto de estos partidos. Las diferencias encontradas en este aspecto entre Jos C. Paz y Moreno, en un extremo, y Morn, en el otro, constituyen uno de los indicadores de la heterogeneidad socioespacial que caracteriza al conurbano bonaerense. Tal heterogeneidad se hace ms aguda cuando la brecha asume el patrn de fragmentacin residencial, una configuracin que marca la estructura urbana en esta regin y conforma un crculo recurrente de consolidacin de la desigualdad socioterritorial, agudizando las condiciones de vulnerabilidad. Las condiciones poltico-institucionales de los gobiernos municipales de los partidos estudiados, en cuanto a sus capacidades institucionales para promover polticas orientadas al mejoramiento de la situacin socioeconmica, muestran tambin un panorama bastante diverso. Los resultados de esta indagacin evidencian que los estilos polticos de los gobiernos locales en el conurbano bonaerense no pueden resumirse en una sola dimensin, ya que algunos municipios han logrado fortalecer ms su aparato de gobierno, pero otros han avanzado ms en la democratizacin de las relaciones con la sociedad. En el nivel de los procesos, se comprueba que la experiencia de apropiacin del territorio que realiza la poblacin de esta zona, mirada en este caso a travs de los desplazamientos en el espacio, resulta muy limitada por las condiciones urbanas que pautan la segregacin socioespacial. Este anlisis refuerza, entonces, la hiptesis sobre la fortaleza de la fragmentacin territorial, mostrando que los usos del espacio estn condicionados por ese patrn. La accin colectiva de la sociedad de estos partidos tambin muestra un fuerte anclaje en la estructura de fragmentacin, ya que las instancias
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Presentacin
organizativas estn estrechamente asociadas a los territorios donde nacieron. Sin embargo, la necesidad de atender a las necesidades originadas en esas condiciones de vulnerabilidad, las ha llevado a establecer vnculos con instituciones de otros mbitos territoriales, flexibilizando as el cerco de la segregacin. Adems, la implicacin de las asociaciones y redes sociales en la gestin de polticas pblicas tambin configura una va de ampliacin del horizonte de referencia de los grupos sociales enfrentados a condiciones de vulnerabilidad. Esta imbricacin resulta visible tanto desde la ptica de las organizaciones sociales como desde el formato de gestin de una poltica pblica. Ello no significa que esta interaccin produzca transformaciones sustantivas en las prcticas polticas locales, en el sentido de democratizar la gestin o producir impactos significativos en las condiciones de vida, pero muestra cabalmente la complejidad de estos procesos sociopolticos. Tal descripcin de las lgicas de funcionamiento de las estructuras y procesos socioeconmicas y sociopolticas en municipios del conurbano bonaerense brinda algunos aportes destacados para responder a los interrogantes que dieron origen a esta investigacin. Refirindonos en particular a la cuestin de la articulacin entre las lgicas de escala local, subregional y metropolitana que configuran los mbitos territoriales de accin, objetivo principal de este estudio, los resultados muestran un fuerte atravesamiento de los tres rdenes territoriales, tanto en el plano socioeconmico como en el sociopoltico. En cuanto al nivel socioeconmico, se demuestra que el patrn de fragmentacin socioespacial organiza la configuracin territorial de los cuatro partidos, y que la visualizacin de las estructuras espaciales de segregacin se vuelve ms clara en la escala metropolitana. Sin embargo, las restricciones de capital espacial que enfrentan los sectores ms vulnerables lleva a reducir sus desplazamientos en este espacio, por lo que muchas de sus actividades tienen lugar en el mbito del barrio. Las escalas de los procesos de orden sociopoltico varan tambin, segn los campos analizados. La interaccin entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado parece operar con caractersticas propias de la interjuridccionalidad metropolitana, pero la escala municipal tambin aparece, aunque ms tibiamente, como referencia para las articulaciones ms polticas. En este mismo sentido, las diferencias entre los estilos polticos de los cuatro municipios habla de dinmicas polticas locales de cierta autonoma, lo que tambin se vislumbra al caracterizar la referencia local de las tramas de actores polticos que sostienen a los gobiernos municipales, como se advierte en el estudio de caso.
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Creemos que la comprensin de la complejidad y singularidad de estos fenmenos constituye un paso necesario para elaborar propuestas que busquen transformar las condiciones ms desfavorables de estos territorios. Aspiramos, en este sentido, a que este aporte sirva para deconstruir ciertas visiones simplificadoras de la realidad del conurbano bonaerense, y flexibilizar los enfoques homogeneizantes que pretenden reducir esta diversidad a una sola lgica y escala. Con tal sentido presentamos los resultados tericos y empricos de esta investigacin, confiando en que aporten insumos relevantes para la elaboracin de estrategias de desarrollo territorial en el conurbano bonaerense.
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Presentacin
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Condiciones de vida en el conurbano bonaerense

Ana Lourdes Surez * y Carolina Palma Arce**
Introduccin
El conurbano bonaerense muestra una elevada y creciente heterogeneidad. Efectivamente, los 24 partidos que conforman esta regin exhiben marcadas diferencias en el volumen de poblacin residente en cada uno de ellos, en su dinmica demogrfica y en su estructura social. Las diferencias en la disponibilidad de servicios urbanos y domiciliarios son tambin muy marcadas. En el Cuadro 1.2, construido con base en datos del Censo 2001, puede apreciarse una fuerte disparidad tanto en la dotacin de ciertos servicios como en la calidad de los mismos. Son los partidos ubicados en el segundo cordn los ms alejados de la ciudad de Buenos Aires los que exhiben las peores marcas. Ello implica que hacia comienzos del corriente decenio estos municipios concentraban un elevado dficit de infraestructura junto a un importante crecimiento demogrfico. La heterogeneidad se extiende tambin a los partidos del primer cordn. En efecto, aquellos que presentan una mejor performance de servicios y demogrfica se ubican en la zona noreste de la aglomeracin aumentando la brecha social respecto de aquellos partidos ms pobres pertenecientes a la segunda corona y aquellos ubicados en zona sur del primer cordn (Morano, Lorenzetti y Parra, 2002)1.
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Este fortalecimiento de ciertas reas del norte del conurbano a partir de la dcada de 1990 refleja tambin procesos de relocalizacin productiva. En efecto, los procesos industriales ms complejos, que requieren de instalaciones ms sofisticadas, tendieron a cambiar sus patrones de localizacin, reemplazando los emplazamientos ms tradicionales para instalarse en nuevos parques industriales, localizados en general en las rutas del Mercosur sobre la Ruta 9 en el rea de influencia del puente Zrate-Brazo Largo (Garay, 2007). Cabe destacar tambin * Ana Lourdes Surez <alsuarez@fibertel.com.ar>. ** Carolina Palma Arce <carolinapalmaarce@gmail.com>.
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La configuracin socioterritorial del conurbano se caracteriza, en sntesis, por su elevada diversidad. Dentro de esta diversidad, la pauta general es que la mejor dotacin de servicios se encuentra asociada a la cercana a la ciudad de Buenos Aires y a las vas frreas. Ello es consistente con la expansin geogrfica que caracteriz a la Regin Metropolitana. La creciente heterogeneidad en el conurbano se relaciona a su vez con el quiebre socioespacial del rea. La parcelacin del espacio urbano refleja en gran medida esta ampliacin de las brechas y de las distancias sociales, y refuerza el distanciamiento de los grupos sociales entre s. Para los sectores ms desfavorecidos, el distanciamiento fsico del resto de los sectores sociales agudiza su vulnerabilidad, estrecha su estructura de oportunidades y contribuye a la degradacin de sus propias reglas de convivencia. A su vez, para los sectores medios y altos, el distanciamiento afianza las percepciones y prcticas estigmatizantes y discriminatorias. Utilizamos el concepto de vulnerabilidad en su acepcin estructural, en tanto da cuenta del creciente debilitamiento de los mecanismos de integracin social que sufren ciertos sectores de la poblacin (Kaztman, 1999; Merklen, 2000). En Argentina este proceso se fue conformando con las transformaciones operadas en el mercado de trabajo y en la provisin y acceso a servicios sociales. La vulnerabilidad resultante posee dos dimensiones centrales: una econmica, en la cual los lazos con el mercado de trabajo se ven amenazados y/o debilitados; y otra social, caracterizada por la fragilidad de la integracin en redes sociales familiares y/o comunitarias y el acceso a los servicios pblicos. La vulnerabilidad en el mercado de trabajo hace referencia a la amenaza que padecen ciertos sectores de ser excluidos de puestos de calidad en trminos de ingresos, beneficios, condiciones de trabajo, etc. y de transitar una carrera laboral signada por el desempleo y la inestabilidad. En su dimensin social, la vulnerabilidad se refiere centralmente a la prdida de capital social y a las crecientes dificultades para acceder a los servicios sociales bsicos, lo que implica un incremento de la incertidumbre y desproteccin de los hogares. Creemos que el conurbano bonaerense, como seguidamente analizaremos, presenta indicadores que permiten afirmar que ciertos segmentos de su poblacin se caracterizan por bajos grados de seguridad y una gran vulnerabilidad. La fragmentacin social en el conurbano bonaerense (CB) redunda en la conformacin de circuitos diferenciales de obtencin de bienes y servicios que
que dentro de cada cordn y partido se encuentran importantes contrastes en el perfil socioeconmico de la poblacin.
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tienden a distanciarse entre s. Ahondar en la caracterizacin sociodemogrfica de este territorio es relevante a los efectos de comprender mecanismos que reproducen y perpetan desigualdades a nivel territorial. Es justamente esta la finalidad del presente documento. El documento realiza una caracterizacin sociodemogrfica de cuatro partidos del CB: Morn, San Miguel, Moreno y Jos C. Paz. La descripcin de estos partidos permite ahondar en aspectos que estructuran la desigualdad socioterritorial del rea ms poblada del pas. Se espera que la caracterizacin que se efecta sea un aporte al debate sobre el tipo de polticas urbanas que ms contribuyan a la equidad en el rea. El anlisis que se presenta se basa en una muestra representativa de 400 hogares en 50 radios censales de cuatro partidos del CB2. El relevamiento fue efectuado a fines de 2007. El cuestionario que se utiliz releva aspectos similares a la Encuesta Permanente de Hogares, pero ahonda en varios de sus aspectos y agrega nuevas dimensiones. As como en la EPH pero ms en profundidad, se relevan aspectos vinculados a caractersticas sociodemogrficas y de ingresos de los hogares, el acceso a la educacin de la poblacin, la condicin de actividad y la insercin laboral de los ocupados. Los aspectos nuevos se vinculan con dimensiones que permiten mapear los desplazamientos en el territorio de los residentes en el rea; el acceso a salud, y los usos de tiempo libre, recreacin y consumo. Se rescata, asimismo, una dimensin subjetiva mediante preguntas de opinin en relacin a dimensiones del hbitat. La estructura del documento se detalla a continuacin: En la primera parte se hace una breve presentacin del conurbano, destacando los hitos histricos en la conformacin de su territorio en funcin de la evolucin demogrfica y socioespacial del aglomerado. Se presentan, asimismo, con datos censales algunas caractersticas bsicas de los cuatro partidos de la muestra. Las siguientes secciones se basan especficamente en los datos aportados por la encuesta. As, la segunda seccin ahonda en las caractersticas de los hogares. Se los caracteriza segn aspectos sociodemogrficos; los activos que poseen; las caractersticas de la vivienda y los servicios urbanos con los que cuentan; se los describe asimismo en funcin de algunas caractersticas del vecindario donde se ubican sus viviendas. La tercera seccin se focaliza en los nios y adolescentes. Se aborda su asistencia escolar, el nivel de instruccin y sus trayectorias educativas. Se
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Es una muestra aleatoria, estratificada, con seleccin de los radios con probabilidad proporcional a la cantidad de hogares particulares del radio.
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describen sus desplazamientos a los establecimientos educativos, en trminos de tiempo, modos y dificultades. De los adolescentes, se ahonda en su condicin de actividad, con particular nfasis en la situacin de aquellos que no trabajan ni estudian. La cuarta seccin aborda brevemente la situacin educativa de la poblacin adulta vinculndola con la condicin de actividad. En la siguiente seccin se caracteriza a la poblacin econmicamente activa, la condicin de actividad de la poblacin y la insercin laboral de los ocupados. Tambin aqu se describen los traslados a los lugares de trabajo en trminos del tiempo empleado, los modos utilizados, y los lugares donde estn los empleos; se efecta un novedoso anlisis vinculando el tiempo de traslado y los lugares, con los ingresos obtenidos. La sexta seccin caracteriza cmo la poblacin utiliza su tiempo libre. En todas estos apartados el anlisis es de tipo descriptivo. Los aspectos mencionados se analizan segn dos ejes principales: los partidos y el nivel socioeconmico de los hogares (NSE). Este segundo aspecto creemos que es relevante, ya que permite ahondar en las claves de la heterogeneidad social y de las distancias sociales en la regin3. Al finalizar cada seccin se incluyen los cuadros correspondientes.
1. Evolucin demogrfica y socioespacial del conurbano

El conurbano bonaerense est conformado por 24 municipios que rodean a la Ciudad de Buenos Aires. Concentra aproximadamente 9 millones de personas, lo que representa poco menos de un cuarto de la poblacin total del pas. Junto con la Ciudad de Buenos Aires forma parte de la Regin Metropolitana de Buenos Aires RMBA. Los partidos lindantes con la ciudad de Buenos Aires conforman el primer cordn del conurbano, y los ms alejados constituyen el segundo. Los 18 partidos restantes de la RMBA, lindantes con el conurbano, constituyen lo que podra denominarse una tercera corona de la regin. La RMBA constituye una nica entidad urbana, tanto desde el punto de vista funcional es el mbito de los desplazamientos cotidianos de
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Se encuentra actualmente en elaboracin un anlisis de los hogares de la encuesta segn su un criterio basado en la segregacin residencial.
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la poblacin, en particular, los movimientos pendulares residencia-trabajo, como desde el punto de vista fsico constituye una mancha urbana sin soluciones importantes de continuidad. Con respecto a la dimensin poltico-administrativa, la Ciudad de Buenos Aires tiene un gobierno autnomo, mientras que el conurbano y los restantes partidos de la RMBA cuentan con autoridades locales que adems estn bajo el gobierno de la Provincia de Buenos Aires. La regin constituye una megaciudad. Junto a Ciudad de Mxico, San Pablo y Ro de Janeiro, Buenos Aires es una de las ciudades ms grandes de Amrica Latina. Asimismo, el rea metropolitana de Buenos Aires concentra fuertemente la poblacin del pas, sobrepasando diez veces a la segunda rea metropolitana ubicada en Crdoba. El conurbano bonaerense comenz a aumentar su volumen poblacional en la dcada de 1930, el perodo durante el cual se intensific la sustitucin de importaciones. La regin atrajo a migrantes del interior del pas motivados por las nuevas alternativas laborales ofrecidas por la industria. La dinmica de apropiacin del espacio urbano estuvo marcada por las polticas redistributivas que promovan el acceso a la vivienda para la clase media y la clase trabajadora (Torres, 1993). Los estratos de menores ingresos, atrados por la oferta de lotes econmicos que permitan el acceso a la propiedad, se concentraban en los suburbios. Este fenmeno sigui el trazado de las lneas frreas. En efecto, las bajas tarifas de transporte para los usuarios, basadas en polticas de subsidios a empresas pblicas de servicios, favorecieron el desplazamiento de estos sectores hacia la periferia. De esta forma, el crecimiento del suburbio se desarroll con muy bajas densidades y con un lento desarrollo de la infraestructura urbana, entendida sta como el conjunto de instalaciones y redes de prestacin de servicios urbanos (agua potable, cloacas, desages, gas, electricidad, transporte, etc.) que sirven de soporte a distintas actividades que tienen lugar en la ciudad. Como resultado de este proceso, se configur un espacio urbano desordenado, poco planificado. Una caracterstica de este perodo fue la construccin, en cortos lapsos de tiempo, de viviendas y comercios alrededor de las vas del ferrocarril, otorgndole a varias de las ciudades que se iban poblando un tejido urbano orientado hacia un centro concentrador de infraestructura y servicios, con una periferia marcada, generalmente, por la ausencia de aquellos servicios. El tipo de crecimiento urbano del perodo de sustitucin de importaciones permiti el acceso masivo a la propiedad, a la casa propia. Entre 1947 y 1967 el nmero de propietarios en las periferias de Buenos Aires pas de 27 a
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67% (Prvt Schapira, 2000), situacin excepcional comparada con la de los otros pases de Amrica Latina. Este proceso ayud a consolidar la ciudadana y estuvo cimentado en un mecanismo de ascenso social. En las dcadas de 1960 y 1970 disminuy el crecimiento metropolitano con una consecuente reduccin de la participacin relativa de las migraciones. Sin embargo, el patrn de apropiacin del espacio urbano recin descripto se fue reforzando e intensificando4. As, qued claramente plasmada una urbanizacin en el conurbano que creci acompaando las vas de ferrocarril, promoviendo una ciudad con tentculos, y el desarrollo de un sistema de centros coincidentes con las principales estaciones. De este modo, crecimiento y movilidad quedaron identificados con los patrones de desarrollo del transporte pblico. La crisis de los ochenta y las polticas de ajuste de los noventa marcaron un quiebre en el proceso descripto. A partir de los ochenta, la tasa de crecimiento de la poblacin baj. Los partidos que ms crecieron fueron los pertenecientes a la segunda corona aquellos ms alejados de la Ciudad de Buenos Aires concentraron el 70% del crecimiento total del aglomerado, mientras que los ms cercanos a la Capital Federal tuvieron un bajo crecimiento demogrfico. Esta tendencia se consolid en la dcada de 1990 (segn INDEC, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda-CNPV de 2001). A partir de entonces, la principal tendencia en la apropiacin del espacio fue la polarizacin residencial, tanto dentro de la Ciudad de Buenos Aires como en el conurbano. De este modo, comenz un perodo de fuerte especulacin inmobiliaria en el que los desarrolladores urbanos operaron libremente5. Los actores ms relevantes en la definicin de espacios sociales fueron los estratos de mayores ingresos (Cerrutti y Grimson, 2004). En la Ciudad de Buenos Aires, en la dcada del noventa se incrementaron las viviendas de
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Durante el ltimo gobierno militar se dispuso la erradicacin de villas miserias de la Ciudad de Buenos Aires. La poblacin desplazada se radic en el conurbano bonaerense. Asimismo, tambin durante dicho gobierno se introdujeron cambios en la poltica urbana que impidieron la ocupacin de parcelas que no contaran con infraestructura y equipamiento. El efecto de ambas polticas fue un desplazamiento de los pobres urbanos hacia la periferia y la densificacin de barrios pobres, y un incipiente proceso de toma de tierras.
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Las nuevas orientaciones econmicas y polticas de los noventa permitieron la refuncionalizacin de vacos urbanos en posiciones centrales, y relanzaron de manera espectacular al sector inmobiliario. Grandes obras vuelven a valorizar algunas porciones del espacio urbano, profundizando los contrastes dentro de la metrpolis entre zonas degradadas y de baja densidad de ocupacin, al sur de la ciudad, y el Barrio Norte, que se verticaliz an ms y vio aumentada su ocupacin. La dbil regulacin urbana no fren el proceso.
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lujo en ms de cuatro veces (Torres, 2001), y el nmero de viviendas simples o regulares decreci ms del 10%. Asimismo, se intensific el proceso de suburbanizacin de las elites, en paralelo al incremento de las urbanizaciones cerradas. Las elites, a partir de los noventa compiten por el mismo espacio que ocupaban tradicionalmente los sectores populares en el Gran Buenos Aires. Se produjo una extraordinaria extensin de la mancha urbana de la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Aparecen as las nuevas formas de urbanizacin de baja intensidad, difusa, o formando archipilagos. Se trata de procesos tpicos de urbanizacin de los suburbios de las ciudades americanas que sern adoptados mayoritariamente en las ciudades latinoamericanas, y que tendr en el Gran Buenos Aires una significacin particular como fenmeno, pues modifica la forma de producir ciudad (Fernndez Wagner, 2009). La distribucin territorial de estos emprendimientos inmobiliarios muestra que los principales impulsos de crecimiento en algunas reas de la RMBA se relacionan con las autopistas. La ampliacin del Acceso Norte, la conclusin del Acceso Oeste, la construccin de la Autopista Buenos Aires-La Plata, y las facilidades de accesibilidad nutica en el borde fluvial norte son determinante de las localizaciones. Los partidos de Pilar, Escobar y Tigre, en el norte, son los que renen la mayor cantidad de nuevos desarrollos residenciales. De hecho, el 67% de las urbanizaciones cerradas se desarrollan en los ejes norte de la RMBA (Fernndez Wagner, 2009). En el extremo inferior de la segmentacin residencial, la ausencia de una oferta accesible para el desarrollo del hbitat popular dej en manos del mercado informal el acceso a la vivienda y al suelo para los sectores populares, lo que incidi en un incremento de asentamientos precarios6. A su vez, el deterioro de los medios de transporte pblico aument fuertemente los problemas de accesibilidad de vastas poblaciones: la movilidad cotidiana de estos grupos hoy se encuentra fuertemente comprometida y restringida debido a la escasa y precaria oferta de transporte pblico. De hecho, en las ltimas dcadas se reorganiz la movilidad en torno al sistema vial con el fortalecimiento de las autopistas, introduciendo una segunda lgica de estructuracin alternativa, que slo resulta accesible para los que tienen auto.
La aproximacin a la segregacin residencial a travs de la poblacin asentada en villas de emergencia y asentamientos evidencia que aproximadamente un 10% de la poblacin del conurbano habita en estas reas urbanas marginales (Cravino 2008). Son hogares que han resuelto su acceso a la vivienda mediante el mercado informal residiendo en zonas que en general tienen fuertes dficits en su infraestructura urbana. El dato muestra la relevancia que adquiri la concentracin territorial de la pobreza en el rea.
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El deterioro generalizado en los barrios tradicionales de los sectores populares de clase baja y media, expresin territorial de la pobreza, implica una nueva distribucin espacial. Es una pobreza que aparece altamente concentrada en espacios fsicos aislados (clusterizada) y a su vez toca a una gran parte del territorio, acentuando, as, las fronteras entre los diferentes barrios. Ciertos barrios fueron sometidos a una dinmica de exclusin estructural, de relegacin y de repliegue (Soldano, 2007), marcando una tendencia hacia la guetificacin o la insularizacin de los enclaves de la pobreza7. El espacio urbano se fragmenta bajo la forma de una segregacin disociada. Y es en este marco que se vuelven ms evidentes los problemas de accesibilidad tpicos del conurbano. En los barrios perifricos, el temor a la exclusin acenta las lgicas de demarcacin, que se inscriben en el problema ya clsico de la tensin entre distancia social y proximidad geogrfica, y refuerza el ascenso de la percepcin subjetiva de inseguridad. El capital espacial cobra importancia como elemento slido de diferenciacin (Prvt Schapira, 2000)8. Puede concluirse que, hacia fines de los noventa, se consolid en el conurbano un nuevo patrn urbano que refleja una fuerte polarizacin social. De un lado, las capas medias y altas de mayores recursos habitan en los nuevos suburbios, se desplazan en autos particulares y acceden a nuevos espacios de centralidad comercial y de ocio. Por otro lado, los grupos de menores recursos se asientan en viviendas precarias, en urbanizaciones con profundas carencias en la dotacin de infraestructuras y servicios, que tienen al ferrocarril como eje de sus desplazamientos y tienen sus circuitos de satisfaccin de necesidades cercanos a sus barrios.
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Como seala Soldano (2007), la guetificacin de ciertos barrios se fue moldeando, en las ltimas dcadas, al calor de tres dinmicas: a) la de la expoliacin del contexto en el cual se insertaron, crecieron y empantanaron; b) la de la vulnerabilizacin y marginalizacin sociolaboral de sus habitantes y c) la de su aislamiento creciente derivado de las restricciones a la salida desde el barrio hacia otros sitios de la metrpoli, el cual aliment experiencias subjetivas de relegamiento.
La diferenciacin, como seala Prvt Schapira (2000), pasa por diferentes frentes. Por un lado, entre los empobrecidos en funcin de su localizacin en la ciudad (mayor o menor accesibilidad al centro: los cafs, los servicios, etc.), la cuestin de la movilidad y de los transportes se vuelve central para comprender la formas de exclusin. Por otra parte, se da una diferenciacin entre los pobres estructurales y los empobrecidos (los nuevos pobres), ya que el empobrecimiento y el desempleo rompen el esquema bipolar anterior: de un lado los asalariados, y del otro, los pobres asistidos. Para las clases medias empobrecidas, a su vez, se trata de reafirmar las fronteras entre ellos y nosotros.
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Al comenzar el nuevo milenio la situacin del conurbano es altamente problemtica. La implementacin de las polticas de los noventa dej profundas frustraciones en trminos de inversin en obras pblicas (Garay, 2007). Las empresas de agua y cloaca demoraron el inicio de las obras de expansin y de saneamiento ambiental a las que estaban contractualmente comprometidas, y simplemente orientaron la inversin a mejorar la eficiencia de las redes existentes. En consecuencia, amplios sectores especialmente en el segundo cordn carecen de servicios bsicos de infraestructura. Las empresas ferroviarias incrementaron la ganancia sin por ello producir una mejora tecnolgica, ni en las frecuencias, ni en los estndares de confort de la prestacin del servicio. Grandes obras de transporte energtico (electroductos y gasoductos) priorizaron el desarrollo de las exportaciones sobre el abastecimiento de los centros de consumo local, dado que el debilitamiento de la industria haba restado prioridad a la produccin de energa (Garay, 2007: 34). La deficiente inversin en obra pblica se conjuga con el creciente deterioro de la matriz ambiental. En los ltimos aos, con la gestin que comienza en 2003, el Estado nacional se posicion como un factor central del reordenamiento urbano y la reactivacin productiva, incrementando los fondos para el financiamiento de obras pblicas. Uno de los instrumentos clave para dar respuesta a las precarias condiciones habitacionales en el conurbano9 ha sido el Programa Federal de Construccin de Viviendas, que aglutina a un conjunto de programas con diferente carcter. En su primea etapa, se propona realizar unas 120.000 viviendas en todo el pas, de las cuales se proyectaba construir unas 38.000 en el rea Metropolitana del Gran Buenos Aires. La segunda etapa espera construir 300 mil viviendas en todo el pas, de las cuales un tercio se ubica en la regin10.
Segn el ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV), se estima que alrededor de medio milln de hogares del rea Metropolitana del Gran Buenos Aires habita en condiciones deficitarias.
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El objetivo principal del Plan enunciaba fortalecer el proceso de reactivacin econmica mediante la contratacin de obras a las empresas del sector de la construccin, a fin de promover la generacin de 360.000 puestos de trabajo y reducir el dficit habitacional.
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1.1 Breve caracterizacin de los partidos de la muestra mediante datos censales

Los cuatro partidos de la muestra son: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn. Estos concentraban en 2001 a 1.173.177 personas (CNPV, 2001). Moreno, San Miguel y Jos C. Paz se ubican en el segundo cordn del conurbano. Morn est emplazado en el primer cordn, en la zona identificada como GBA211. San Miguel, junto con Jos C. Paz y Malvinas Argentinas, haca parte del partido de General Sarmiento, que en 1994 se subdividi; en su territorio qued la actividad econmica ms pujante del antiguo partido12. Los tres partidos de la muestra pertenecientes al segundo cordn registran un importante crecimiento de poblacin. Morn, en cambio, registr un crecimiento negativo en el ltimo perodo intercensal (Cuadro 1.1). De los cuatro partidos seleccionados, Moreno y Jos C. Paz presentan la situacin sociodemogrfica ms crtica. Ello puede apreciarse en algunos indicadores censales (Cuadro 1.2). El partido de San Miguel muestra valores cercanos o levemente inferiores a los del conjunto del rea urbana mientras que Morn exhibe en todos los casos marcas superiores a la media de la regin metropolitana. Al interior de estos municipios se verifican concentraciones elevadas de poblacin NBI y de hogares cuyos jefes cuentan con niveles de instruccin muy bajos. stas se localizan en las periferias de los partidos: cuanto ms alejado el territorio del centro del partido (que se concentra alrededor de las estaciones de los trenes) mayor es el grado de vulnerabilidad. En Moreno y sobre todo en Jos C. Paz, la extensin de territorios vulnerables es mayor. En Jos C. Paz, la mancha sin NBI y con aceptables promedios de escolaridad de los jefes de hogar se concentra en los pocos radios del centro del partido, los
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El Instituto Nacional de Estadsticas y Censo propone una subdivisin de la zona metropolitana del Gran Buenos Aires en cuatro grandes agrupamientos de partidos denominados Gran Buenos Aires 1, 2, 3 y 4 (GBA1), (GBA2), (GBA3) y (GBA4), delimitados en funcin de homogeneidades estadsticas internas. En el primer agrupamiento, se encuentran los partidos con mejores indicadores socioeconmicos y en el cuarto los que registran los peores valores. Moreno, San Miguel y Jos C. Paz, junto con otros 7 partidos, pertenecen al GBA4. Morn, junto con otros 4 partidos, pertenece al GBA2.
Luego de la divisin del ex partido de General Sarmiento, el municipio de San Miguel ha quedado claramente concentrado en las actividades comerciales y de servicios. Presenta asimismo una gama importante de actividades industriales y, en el conjunto de firmas, se destacan unos pocos grandes establecimientos (por ejemplo, Allied Domecq y Dunlop) y el resto mayoritario son microempresas y PyMEs (Rofman et al., 2007).
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cuales estn alrededor de la nica estacin de tren que tiene el partido13 (ver mapas 1 a 4). Asimismo, en trminos dinmicos, durante la dcada del noventa el grado de segregacin al interior de estos partidos se increment. Efectivamente, la estimacin de ndices de segregacin para el ltimo perodo intercensal mostr que estos aumentaron (Groisman y Surez, 2009). De los ndices de segregacin14 estimados con base en el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV), el que registr mayor incremento fue el construido segn un indicador indirecto de las dinmicas en el mercado de trabajo cobertura de salud de los trabajadores. Los mayores aumentos se registran en los partidos de la segunda corona. Estos datos sugieren que los partidos que aumentaron fuertemente su poblacin en la dcada del noventa, que se concentran en los de la segunda corona, lo hicieron siguiendo un patrn de segregacin socioeconmica, o sea concentrando territorialmente a las personas con fuertes vulnerabilidades, especialmente a aquellos con inserciones precarias en el mercado de trabajo. Una mirada comparativa de los ndices en 2001 para los cuatro partidos que estamos estudiando muestra lo siguiente. San Miguel registra los ndices de segregacin, tanto por cobertura de salud como por nivel de instruccin de los hogares, ms elevados. Los valores inferiores estn en Jos C. Paz. Morn registra valores cercanos a los de San Miguel, y Moreno cercanos a los de Jos C. Paz. Se concluye as que San Miguel es el partido con mayor segregacin residencial, seguido de Morn. La menor segregacin residencial en Moreno y en Jos C. Paz debe interpretarse como indicativa de lo muy generalizada
13 En el extremo norte del partido se verifica una excepcin; se trata de un territorio de escasa densidad demogrfica y con fuerte presencia de quintas, que hasta 1994 perteneca al partido de Pilar. 14
Nos referimos al ndice de disimilitud Duncan. Este forma parte de los denominados indicadores de igualdad y permite comparar las distribuciones de dos grupos, uno de ellos el grupo minoritario o segregado. Con este ndice se calcula la diferencia entre la proporcin de individuos del grupo minoritario y la proporcin del resto de poblacin en cada unidad territorial. Fue construido tomando como escala territorial las fracciones censales de cada partido. Su frmula es
donde i=1n refiere a las unidades geogrficas por ejemplo, fracciones censales; Ni=poblacin minoritaria en cada zona i; N=total de la poblacin minoritaria, Wi=poblacin mayoritaria en cada zona i; W=total de poblacin mayoritaria.
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que est la vulnerabilidad en estos territorios. Sin embargo, el hecho de que hayan incrementado su valor durante el ltimo perodo censal muestra que la segregacin residencial opera como patrn de asignacin territorial de las personas en ambos partidos.
Cuadro 1.1 GBA y partidos seleccionados. Poblacin, 1991 y 2001

Poblacin 1991 Total GBA 24 partidos del Gran Buenos Aires Partidos Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total 186.681 287.715 212.692 334.301 1.021.389 230.208 380.503 253.086 309.380 1.173.177 43.527 92.788 40.394 -24.921 23,3 32,2 19,0 -7,5 10.918.027 7.952.624 2001 11.460.575 8.684.437 542.548 731.813 4,9 9,2 Variacin absoluta Variacin relativa (%)
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INDEC.
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Cuadro 1.2 GBA, 24 partidos. Indicadores seleccionados de provisin de servicios, 2001 (en %)
Con transporte pblico Calidad satisfactoria en servicios domiciliarios Calidad satisfactoria en servicios va pblica
69,2 87,0 72,0 67,1 53,4 51,7 79,5 85,6 81,7 46,3 69,7 90,6 76,6 52,2 59,6
Alte Brown Avellaneda Berazategui E. Echeverra Ezeiza Florencio Varela Gral. San Martn Hurlingham Ituzaing Jos C. Paz La Matanza Lans Lomas de Zamora Malvinas Argentinas Merlo
21,2 73,0 65,9 18,3 16,8 30,3
52,3 98,8 96,0 45,8 20,7 59,3
93,2 94,7 94,6 90,3 79,6 81,1
82,7 92,0 87,8 79,2 69,1 71,4
79,9 95,4 83,0 80,6 73,5 69,1
95,1 94,9 96,5 94,8 93,0 91,2
93,1 94,5 90,3 91,4 80,5 83,7
79,5 90,5 83,5 82,9 72,9 75,1
18,4 70,3 64,7 13,2 5,0 25,5
54,8 4,9 1,5 1,8 52,5 41,3 33,9
97,3 38,0 11,6 14,9 60,8 99,9 98,0
94,0 97,6 96,3 66,8 88,2 98,4 90,5
90,5 94,3 92,2 66,6 80,4 90,9 84,7
94,2 94,1 89,8 67,6 80,0 98,5 87,3
91,8 98,1 98,8 88,8 94,2 98,7 92,8
93,6 95,8 96,8 90,5 90,3 98,7 95,2
84,1 92,4 91,5 77,5 86,8 92,8 86,0
51,6 4,1 0,8 0,9 49,7 40,6 32,4
2,8 25,0
9,1 51,2
86,7 84,0
70,3 59,1
70,0 73,7
96,3 94,3
85,7 87,6
75,5 80,3
1,1 20,6
Calidad satisfactoria en servicios urbanos

16,9 66,1 54,3 11,9 4,3 19,6 46,3 4,0 0,6 0,6 45,7 38,0 30,4 0,5 17,2
Con servicio regular de recoleccin de residuos
Con red de alumbrado pblico
Con telfono pblico
Con al menos una cuadra pavimentada
Con red de cloacas
Con red de agua
Con red de gas
37
Cuadro 1.2 (cont.)

Con transporte pblico Calidad satisfactoria en servicios domiciliarios Calidad satisfactoria en servicios va pblica
60,7 91,6 75,8 83,0 87,0 72,9 68,4 91,7 92,4 74,4
Moreno Morn Quilmes San Fernando San Isidro San Miguel Tigre Tres de Febrero Vicente Lopez TOTAL
24,5 54,1 62,1 61,3 72,5 38,2 14,7 84,8 98,4 44,3
46,8 80,4 99,6 99,7 99,7 37,2 64,7 90,5 100,0 71,3
80,8 98,8 91,7 98,4 98,4 92,6 94,8 98,4 99,0 91,4
44,1 98,7 84,7 90,6 95,1 82,3 73,5 97,6 98,1 82,5
81,8 97,4 85,1 96,9 97,7 85,3 93,5 99,0 99,1 86,3
91,9 99,3 95,7 98,9 98,5 97,0 98,0 99,0 99,6 95,5
90,3 97,9 93,0 94,2 96,9 94,8 90,3 98,8 98,4 92,9
79,6 94,9 87,6 88,7 88,9 86,9 74,6 92,9 94,0 85,6
19,6 50,5 60,7 60,2 70,6 23,4 12,0 83,9 98,0 41,4
Fuente: Tabulados especiales Censo 2001. Ministerio de Planificacin Federal. Notas: Informacin a nivel de segmento censal. Servicios en la va pblica con nivel de consolidacin satisfactorio: existencia de alumbrado pblico, telfono pblico, al menos una cuadra pavimentada y transporte pblico. Servicios domiciliarios con nivel de consolidacin satisfactorio: existencia de red de cloacas, red de energa elctrica, red de agua y recoleccin de residuos. Servicios urbanos con nivel de consolidacin satisfactorio: existencia de alumbrado pblico, pavimento, transporte y telfono pblico. Existencia de red elctrica, red de agua, red de cloaca y recoleccin de residuos.
38
Calidad satisfactoria en servicios urbanos

16,7 47,8 54,5 53,2 64,5 21,6 9,4 78,9 91,5 37,7
Con servicio regular de recoleccin de residuos
Con red de alumbrado pblico
Con telfono pblico
Con al menos una cuadra pavimentada
Con red de cloacas
Con red de agua
Con red de gas
Mapa 1 Partido de Jos C. Paz. Hogares con NBI, por radio censal, 2001
Mapa 2 Partido de Moreno. Hogares con NBI, por radio censal, 2001
39
Mapa 3 Partido de San Miguel. Hogares con NBI, por radio censal, 2001
Mapa 4 Partido de Morn. Hogares con NBI, por radio censal, 2001
40
2. Caractersticas sociodemogrficas de los hogares

Una descripcin de la estructura demogrfica del conjunto de los hogares encuestados indica que estn compuestos en promedio por 3,7 personas, con una media de edad de 37,9 aos. Son hogares con una fuerte presencia de nios; en promedio hay 0,9 menores de 14 aos por hogar. La presencia de adolescentes (14-19 aos) y de jvenes (20-24 aos) es menor (0,5 y 0,3 en promedio respectivamente). La relacin entre adultos (25-65 aos) y nios es de 1,3, indicando que en estos hogares hay prcticamente slo un adulto por cada nio. Finalmente, slo aproximadamente uno de cada tres hogares cuenta con la presencia de mayores de 65 aos. La vinculacin con el mercado de trabajo de los hogares es relativamente fuerte. En promedio, los hogares tienen 1,5 miembros activos (1,3 ocupados y 0,2 desocupados). Esta situacin se refleja en el promedio de perceptores de ingresos (PI) laborales del hogar que es 1,3. El promedio de PI laborales y no laborales asciende a 1,8 personas por hogar15. Es decir, casi dos personas por hogar perciben regularmente ingresos con los cuales mantienen a los miembros (Cuadro 2.1). El promedio de ingresos de los principales perceptores de ingreso (PPI) es de 1.094 pesos mensuales (Cuadro 2.4). Lo aportado por el PPI es por lejos la principal contribucin al hogar. Los ingresos totales de los hogares son en promedio 1.484,5 pesos mensuales (Cuadro 2.5). Este dato indica que los trabajadores secundarios del hogar le suman en promedio pocos ingresos al mismo. El PPI del hogar es el jefe de hogar. Es de destacar sin embargo que las/los cnyuges, los hijos y otros miembros representan ms de un cuarto de los PPI del hogar. A su vez, ms de un tercio de los PPI est compuesto por mujeres (Cuadro 2.4). Estos datos indican el creciente peso de las mujeres en las economas de los hogares del conurbano (Cuadro 2.4). Una primera aproximacin al anlisis de la estructura social de los hogares lo revela la descripcin del clima educativo de los hogares. En este aspecto, que se construye calculando el promedio de aos de escolaridad de los miembros mayores de 20 aos, se puede observar que en promedio en los hogares de la muestra sus miembros no han concluido los aos obligatorios 12 que establece la Ley Nacional de Educacin. Suman solo 9,2 aos. Ni siquiera considerando el miembro del hogar con mximo nivel de instruccin, se alcanza
15
Un anlisis segn fuentes de ingresos del principal perceptor de ingresos del hogar indica que en el 73,2% de los casos proviene del trabajo, el 20,8% de jubilacin o pensin. El 6% restante proviene de seguro de desempleo, subsidio o ayuda social u otra fuente (Cuadro 2.4).
41
en promedio dicho valor (Cuadro 2.1 y 2.2). Estos datos se reflejan en al alto porcentaje (50%) de hogares pertenecientes a los estratos bajo y medio-bajo de la estructura social. Un 14,9% pertenece a los estratos medios, y un 35,9% a los estratos medio-medio y medio-alto (Cuadro 2.1)16. Este anlisis evidencia asimismo la polaridad social en la estructura de los hogares del rea. Tal estructura social, y los bajos ingresos con los que en promedio cuentan los hogares en estudio, se correlacionan con los activos que poseen. La tenencia de un automvil es sin duda un activo importante de los hogares. Menos de un tercio de los hogares lo posee. Y entre aquellos que lo tienen, el ao del modelo en promedio es muy viejo (Cuadro 2.3). Este dato puede analizarse como indicativo de imposibilidad de ahorro por parte de estos hogares. Otro activo importante de los hogares es la vivienda. El porcentaje de propietarios es muy elevado; casi tres cuartos de los hogares son propietarios del terreno y de la vivienda donde habitan. Este dato es relevante; indica que pese a los magros ingresos con los que cuentan los hogares han podido hacerse de un bien indispensable para su bienestar. El dato refleja asimismo lo analizado en el primer apartado, que el conurbano se fue poblando de la mano de polticas que facilitaban el acceso a la vivienda. Slo el 10% de los hogares alquilan su vivienda. El 15% restante registra situaciones de irregularidad en la tenencia de su vivienda. Este dato indica que existe un porcentaje relevante de la poblacin que soluciona su situacin habitacional va la informalidad. Cules son las caractersticas de las viviendas que habitan?, qu tamao tienen y con qu materiales se construyeron?, con qu servicios cuentan? Responder a estas preguntas es relevante para comprender cmo efectivamente pueden resolver el aspecto habitacional la poblacin bajo estudio. Los cuadros 2.6 y 2.7 resumen varios aspectos de las preguntas recin planteadas. Resaltamos algunos. Slo el 44,2% posee agua de la red pblica. El dato indica una carencia que excede la voluntad del hogar mostrando en vez una carencia de infraestructura pblica. La mitad de los hogares obtienen el agua para beber de una bomba motor de una perforacin en el terreno. Un 5% obtiene el agua en forma muy precaria. A su vez, slo el 29% de los hogares tiene el desage del inodoro en la red pblica a travs de cloacas. Un tercio de los hogares resuelve el desage de las aguas servidas en forma precaria,
16
Para la construccin de los estratos sociales se consider el nivel de instruccin del jefe del hogar. El estrato bajo y medio-bajo est compuesto por aquellos jefes de hogar con hasta primaria completa. El estrato medio por los hogares con jefes con hasta secundaria incompleta. El estrato ms alto incluye a los hogares con jefes con secundaria completa y ms.
42
contando slo con pozo ciego sin cmara sptica. Poco ms de un tercio de las viviendas estn en calles sin asfalto. Slo un 13,6% cuenta con seguridad en su cuadra17. Alrededor de un 8% de los hogares no vive en una cuadra iluminada, y un 5% no cuenta con el servicio de recoleccin de basura. En aproximadamente un 15% de los hogares el agua no llega al interior de la vivienda; y un 5% de los hogares no posee bao en su interior. Finalmente, considerando la relacin entre miembros del hogar y ambientes con los que cuenta la vivienda, en promedio hay 1,6 personas por ambiente. La relacin entre los datos arrojados por el rgimen de tenencia de la vivienda y los analizados vinculados a las caractersticas de la misma muestra que la posesin de un terreno y vivienda est disociado de los servicios que llegan a la vivienda, tampoco se relaciona con la calidad de la misma. Queda an mucho por hacer desde las polticas pblicas para que en el conurbano los residentes habiten viviendas dignas. A los respondentes de la encuesta se les hizo una pregunta abierta referida a las razones por las cuales residen en el barrio. Un tercio de las respuestas se vinculan con aspectos que indican acostumbramiento y cercana con redes familiares y de amigos. Otro tercio afirm que aprovech una oportunidad econmica o por prstamo o herencia. Es de destacar que un 6,3% afirm que vive en el barrio porque le queda cerca del trabajo. Este dato confirma uno de los grande problemas que padece la poblacin residente en el conurbano, especialmente la que habita en partidos del segundo cordn, que es el desacople entre lugares de residencia y de trabajo. Qu diferencias introduce en el anlisis efectuado el partido de residencia? En qu medida el nivel socioeconmico de los hogares marca diferencias y en qu direccin? Para responder a estas dos preguntas realizamos un anlisis de los mismos aspectos hasta aqu analizados segn partido primero, y luego segn el NSE de los hogares. Los cuadros 2.1 a 2.9 muestran los resultados del anlisis segn partido. Una primera observacin general es que se evidencia una tendencia constante en todos los aspectos en la que los hogares de Jos C. Paz y Moreno exhiben valores peores a los del conjunto, San Miguel exhibe valores similares al total, y Morn registra valores mejores a los del conjunto de los hogares de la muestra. Veamos ms en detalle.
17 Servicio de seguridad en la cuadra hace referencia a un servicio privado pagado por los hogares de una cuadra o un conjunto de cuadras con el fin de tener algn tipo de custodia en el hogar.
43
En aspectos sociodemogrficos, Jos C. Paz exhibe, en varios de los aspectos, valores que indican mayor vulnerabilidad. En este partido estn los hogares con mayor cantidad de miembros, la edad promedio de los miembros es la ms baja; tiene mayor cantidad de presencia infantil. El clima educativo del hogar es el ms bajo y la concentracin de hogares en los estratos socioeconmicos ms bajos es la ms alta. En todos estos aspectos, los hogares de Moreno exhiben valores similares a los de Jos C. Paz, pero un poco mejores. Es de destacar, sin embargo, que el promedio de PPI es levemente superior a la media en los habitantes de Jos C. Paz; lo mismo que la cantidad de activos y de ocupados. Sin embargo, esta mayor presencia de perceptores de ingresos no se refleja en mejores ingresos del hogar. Al contrario, en Jos C. Paz los ingresos totales del hogar son en promedio los ms bajos, seguidos de cerca por los de Moreno. Los habitantes del partido de San Miguel registran valores similares y levemente superiores en varios aspectos a los del conjunto de hogares. Es de destacar en este partido, sin embargo, que exhibe los mejores valores en posesin de automvil (cuatro de cada 10 hogares cuentan con un auto) y sobretodo en los ingresos del PPI y los totales del hogar. Este dato indica seguramente lo fuertemente polarizada que est la sociedad en San Miguel, o ms bien la presencia de islas con poblacin de muy alto nivel adquisitivo. En relacin con el rgimen de tenencia de la vivienda, las situaciones de mayor informalidad se evidencian en Jos C. Paz y en Moreno, sobre todo en el primero de los partidos. Es de destacar en ambos partidos el elevado porcentaje de hogares que son propietarios slo de la vivienda y no del terreno; situacin casi inexistente en los otros dos partidos. Respecto de los servicios con los que cuentan las viviendas, dos aspectos son destacables. Por un lado, que los hogares de Morn cuentan con una provisin de servicios que cubre a casi la totalidad de los hogares, alejndose as mucho del promedio de hogares de la muestra. En el otro extremo, los hogares de Jos C. Paz son los peores provistos; de hecho, slo el 1,2% de las viviendas poseen cloacas y el 11,2% tiene agua corriente de la red pblica. Los hogares del partido de Moreno se distancian en estos aspectos de los de Jos C. Paz y se asemejan a los de San Miguel. La fuerte brecha entre los cuatro partidos de la muestra se evidencia tambin al considerar el porcentaje de hogares en los que la cuadra est pavimentada. Mientras que en Morn el 100% de los hogares cuenta con este aspecto, slo lo tienen el 45% de los de Jos C. Paz. A su vez, el porcentaje de hogares de Jos C. Paz y de Moreno que cuenta con servicio de seguridad ronda el 4%. En San Miguel y en Morn, en cambio, alcanza al 20,8 y 29,1%
44
respectivamente. En el servicio de recoleccin de basura y en la iluminacin de la cuadra, las diferencias entre los partidos son menores; los hogares de todos los partidos estn ampliamente cubiertos. Finalmente, las razones aducidas por los entrevistados para habitar en el barrio no exhiben importantes diferencias segn partido. En Jos C. Paz se destacan en relacin al conjunto respuestas vinculadas a la habitualidad y a la cercana de familias y amigos, y aquellas que indican que se aprovech alguna oportunidad econmica. En Morn, en cambio, sobresalen respecto al conjunto de los hogares respuestas que indican que la razn es que les gusta el barrio y la vivienda. En los cuatro partidos estudiados, con excepcin de San Miguel, son pocos los trabajadores que declaran haber elegido el barrio de residencia por cercana al trabajo. El anlisis por nivel socioeconmico est basado en los cuadros 2.10 al 2.18. En lneas generales se observa que los hogares de los dos primeros estratos tienen un comportamiento similar, con valores que tienden a ser peores que los del total de los hogares; los hogares del estrato superior se distancian de los otros hogares con valores que son mejores a los de la media. Recordemos que los hogares del estrato superior comprenden al 35,9% del total de hogares y est compuesto por aquellas unidades domsticas en las que el jefe de hogar tiene al menos estudios secundarios completos. En estos hogares mientras que el mximo nivel de instruccin promedio del hogar es cercano a los 14 aos de escolaridad (equivalente a dos aos ms luego de completado el secundario), el promedio de aos de escolaridad de todos los miembros del hogar mayores de 20 aos es de 10 aos (o sea, dos aos menos que los necesarios para completar el secundario). En los hogares de los dos primeros estratos ni el mximo nivel de instruccin del hogar, ni el promedio de aos de escolaridad llega a los 12 aos de educacin obligatoria que estipula la Ley Nacional de Educacin. El anlisis de variables demogrficas de los hogares muestra que el NSE no introduce diferencias relevantes, ni stas van en la direccin esperada. As, por ejemplo, el tamao de los hogares del estrato ms bajo y del superior no difiere, siendo en cambio levemente superior al promedio en los estratos medios. El promedio de perceptores de ingresos y el de activos no se modifica al introducirse el NSE del hogar. Sin embargo, al analizarse quines son los principales perceptores de ingresos, se observa que en los sectores con NSE ms alto hay una fuerte concentracin en los jefes de hogar: concentracin que pierde fuerza en los sectores medios y sobretodo en los de nivel ms bajo: o sea que en estos ltimos sectores las/los cnyuges y otros miembros del hogar
45
representan a un tercio de los PPI de sus hogares. La proporcin de hombres y mujeres como PPI no se ve alterada por el NSE. Es de destacar, asimismo, que en los sectores ms altos hay una mayor concentracin de ingresos del PPI de proveniencia laboral, mientras que en los sectores ms bajos las fuentes del ingreso principal del PPI son ms variadas incluyendo las jubilaciones o pensiones, el seguro de desempleo y los subsidios de ayuda social. En los ingresos totales del hogar es marcado el corte entre el promedio de ingresos obtenido por los hogares de sectores altos respecto de los de sectores medios y ms bajos: entre estos ltimos dos sectores no se registran diferencias. El mismo patrn se observa al analizar la posesin de automvil. Alrededor de un 20% de los hogares de NSE bajos y medios poseen auto: en cambio, casi la mitad del grupo de NSE ms elevado lo posee. Con relacin al rgimen de tenencia de la vivienda, como es de esperar, los hogares de NSE ms alto tienden ms que los otros dos sectores a ser propietarios de su vivienda. En los sectores medios se destaca la mayor presencia relativa de inquilinos. En los hogares de niveles bajos y medios hay una mayor concentracin que habita en casillas. Respecto de los servicios con los que cuentan las viviendas, los hogares de NSE ms alto poseen ms servicios que los hogares de los otros dos sectores con agua de red pblica y cloacas: sin embargo, ms de la mitad de estos hogares carece de dichos servicios. Este dato indica que la posesin de estos servicios excede el NSE de los hogares. En cambio, los servicios de seguridad y el asfalto en la calle de la vivienda, considerando los cuatro partidos de la muestra, s exhiben diferencias segn el NSE de los hogares.
Cuadro 2.1 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Composicin del hogar por partido. Promedio en aspectos vinculados a caractersticas sociodemogrficas, diciembre de 2007
Aspectos de la composicin social de los hogares. Promedio de: N de miembros Edad de los miembros Menores de 14 aos Partido Jos C. Paz 4,3 31,6 1,3 Moreno 4,1 34,4 1,1 San Miguel 3,6 40,2 0,6 Morn 2,9 46,0 0,4 Total 3,7 37,9 0,9
Promedios segn grupos de edad
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Cuadro 2.1 (cont.)

Aspectos de la composicin social de los hogares. Promedio de: Miembros entre 14-19 aos Miembros entre 20-24 aos Miembros entre 25-65 aos Mayores de 65 aos Relacin entre adultos y menores de 14 aos Perceptores de ingresos Perceptores de ingresos Perceptores de ingresos laborales Relacin entre perceptores y miembros del hogar Activos Activos Ocupados Desocupados Perceptores de planes (de empleo) Clima educativo del hogar Promedio de aos de escolaridad de los mayores de 20 aos Mximo de aos de escolaridad del hogar Bajo y medio-bajo Medio Medio-alto y alto Total N 8,1 10,0 8,4 10,4 10,0 11,7 10,7 11,9 9,2 11,0 1,8 1,5 0,2 0,1 1,6 1,3 0,2 0,1 1,7 1,6 0,1 0,0 1,1 1,0 0,1 0,0 1,5 1,3 0,1 0,0 2,0 1,6 0,5 1,8 1,3 0,5 2,0 1,6 0,6 1,6 1,0 0,7 1,8 1,3 0,6 Partido Jos C. Paz 0,6 0,4 1,8 0,2 1,2 Moreno 0,5 0,3 1,9 0,2 1,3 San Miguel 0,5 0,4 1,7 0,5 1,5 Morn 0,4 0,2 1,4 0,5 1,5 Total 0,5 0,3 1,7 0,3 1,3
Nivel socioeconmico del hogar (%) 62,0 13,9 24,1 100 79 57,4 15,6 27,0 100 141 41,7 12,5 45,8 100 72 33,7 16,3 50,0 100 104 49,2 14,9 35,9 100 396
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007.
47
Cuadro 2.2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares segn mximo nivel de instruccin del hogar segn partido, diciembre de 2007 (en %)
Mximo nivel de instruccin del hogar Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria o universitaria incompleta Terciaria y universitaria completa Educacin especial Total N Partido Jos C. Paz 10,0 17,5 23,8 16,3 16,3 15,0 1,3 100 80 Moreno 6,9 20,1 20,1 29,2 14,6 8,3 0,7 100 144 San Miguel 5,6 11,1 13,9 36,1 11,1 22,2 0,0 100 72 Morn 3,8 11,5 17,3 25,0 15,4 25,0 1,9 100 104 Total 6,5 15,8 19,0 26,8 14,5 16,5 1,0 100 400
Cuadro 2.3 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Porcentaje de hogares que poseen automvil y/o moto. Promedio del ao del vehculo segn partido, diciembre de 2007
Poseen automvil y/o moto, ao del vehculo Posee automvil (%) Posee moto (%) Promedio del ao del automvil Promedio del ao de la moto Partido Jos C. Paz 20,0 0,0 1986,5 Moreno 23,6 4,9 1988,6 2003,5 San Miguel 41,7 5,6 1992,4 1997,0 Morn 37,5 1,9 1993,3 2006,0 Total 29,8 3,2 1990,9 2001,4
48
Cuadro 2.4 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Principal perceptor de ingresos del hogar. Relacin de parentesco con el jefe, sexo y monto promedio del ingreso mensual segn partido, diciembre de 2007
Principal perceptor de ingresos Partido Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total
Relacin de parentesco con el jefe de hogar (%) Jefe Cnyuge Hijo/hijastro Otro Total N Sexo (%) Hombre Mujer Total N Fuente del ingreso (%) Trabajo Jubilacin o pensin Seguro de desempleo Subsidio de ayuda social Otro Total N Monto del ingreso mensual (pesos promedio) 79,5 13,7 0 5,5 1,4 100 73 944,5 72,6 17,8 1,5 5,2 2,9 100 135 947,3 75,9 22,4 0 0 1,7 100 58 1.401,4 65,7 32,9 1,4 0 0 100 70 1.278,2 73,2 20,8 0,9 3,3 1,8 100 336 1.094,0 64,4 35,6 100 73 63,7 36,3 100 135 60,3 39,7 100 58 60,0 40,0 100 70 62,5 37,5 100 336 64,4 13,7 15,1 6,9 100 73 74,1 14,1 8,9 2,9 100 135 72,4 10,3 17,2 0,0 100 58 78,6 10,0 8,6 2,9 100 70 72,6 12,5 11,6 3,3 100 336
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Cuadro 2.5 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Ingresos totales del hogar por partido, diciembre de 2007 (en pesos)
Ingresos del hogar (totales y per cpita) Ingresos totales del hogar Ingreso per cpita Partido Jos C. Paz 1.229,8 315,1 Moreno 1.311,4 372,0 San Miguel 2.088,7 697,3 Morn 1.574,4 628,8 Total 1.484,5 469,9
Cuadro 2.6 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares por rgimen de tenencia de la vivienda segn partido, diciembre de 2007 (en %)
Rgimen de tenencia Propietario de vivienda y terreno Propietario de vivienda solamente Inquilino Ocupante Otra situacin Total N Partido Jos C. Paz 68,8 10,0 5,0 15,0 1,2 100 80 Moreno 67,4 7,6 8,3 15,3 1,4 100 144 San Miguel 79,2 1,4 15,3 0,0 4,2 100 72 Morn 81,7 1,0 9,6 6,7 1,0 100 104 Total 73,5 5,2 9,2 10,2 1,8 100 400
50
Cuadro 2.7 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con los que cuenta, diciembre de 2007
Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con Jos C. Paz los que cuenta El hogar vive en (%) Casa Casilla Departamento Total N Promedio de N de ambientes Porcentaje que tiene cocina Porcentaje que tiene lavadero Porcentaje que tiene garaje Cubierta asfltica o membrana Baldosa o losa (sin cubierta) Pizarra o teja Chapa de metal (sin cubierta) Chapa de fibrocemento o plstico Otro Total N La vivienda tiene agua (%) Por caera dentro de la vivienda Fuera de la vivienda, pero dentro del terreno Fuera del terreno 67,5 25,0 7,5 84,0 11,1 4,9 94,4 5,6 0,0 97,1 1,0 1,9 86,0 10,2 3,8 83,8 16,2 0,0 100 80 87,5 4,2 8,3 100 144 97,2 2,8 0 100 72 94,2 1,0 4,8 100 104 90,2 5,5 4,2 100 400 Partido Moreno San Miguel Morn Total
Ambientes a disposicin del hogar 2,5 95,0 48,8 23,8 2,6 93,7 48,3 23,2 3,0 100,0 72,2 44,4 3,0 97,1 61,5 47,1 2,8 96,0 56,1 33,4
Material predominante del techo (%) 8,8 41,2 11,2 22,5 15,0 1,2 100 80 11,8 35,4 15,3 29,2 8,3 0,0 100 144 8,3 50,0 20,8 15,3 1,4 4,2 100 72 10,6 46,2 35,6 4,8 2,9 0,0 100 104 10,2 42,0 20,8 19,0 7,0 1,0 100 400
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Cuadro 2.7 (cont.)

Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con Jos C. Paz los que cuenta Total 100 N Porcentaje que tiene el bao dentro de la vivienda Porcentaje en los que el inodoro tiene botn Porcentaje en los que el bao o letrina es usado slo por el hogar Porcentaje que tiene gas de red De la red pblica De la red pblica (agua no corriente) De perforacin con bomba a motor De perforacin con bomba manual De pozo con bomba Total N El desage del inodoro es (%) A red pblica (cloaca) A cmara sptica y pozo ciego Slo a pozo ciego Total N ndice de hacinamiento 1,2 47,5 51,2 100 80 2,0 21,5 41,1 37,5 100 144 1,9 34,7 43,1 22,2 100 72 1,3 57,4 26,7 15,8 100 101 1,1 29,0 39,0 32,0 100 397 1,6 80 83,8 58,8 87,5 Partido Moreno 100 144 95,1 78,2 93,8 San Miguel 100 72 100,0 95,8 100,0 Morn 100 104 99,0 98,1 99,0 Total 100 400 94,8 82,7 95,0
Servicios con los que cuenta la vivienda 47,5 36,1 76,4 94,2 60,7
Procedencia del agua para beber (%) 11,2 10,0 68,8 1,2 8,8 100 80 29,9 0,0 63,9 4,9 1,4 100 144 30,6 0,0 63,9 2,8 2,8 100 72 91,3 0,0 8,7 0,0 0,0 100 104 42,2 2,0 50,5 2,5 2,8 100 400
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Cuadro 2.8 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda segn partido, diciembre de 2007
Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda Jos C. Paz La cuadra del hogar est pavimentada (%) Hay iluminacin en la cuadra (%) La recoleccin de basura pasa por la puerta de su vivienda (%) La cuadra tiene servicio de seguridad (%)* 45,6 93,8 96,2 3,8 Partido Moreno 51,0 85,3 93,8 4,2 San Miguel 64,8 98,6 98,6 20,8 Morn 100,0 98,1 100,0 29,1 Total 65,2 92,7 96,8 13,6
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * El tipo de seguridad en la cuadra es muy variado; abarca desde aquellos hogares que tienen una garita de seguridad en la cuadra, hasta aquellos que tienen un servicio espordico de vigilancia. Los costos en concepto de seguridad, por lo tanto, son tambin muy variados.
Cuadro 2.9 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares por las razones por las cuales viven en el barrio segn partido, diciembre de 2007 (en %)
Razones Siempre vivi all/cercana de familiares y amigos Aprovech oportunidad econmica/prstamos, herencia, donacin Le gusta el barrio y/o la vivienda Est cerca del trabajo Otros motivos no especificados Total N Partido Jos C. Paz 43,5 45,2 1,6 3,2 6,5 100 62 Moreno 30,4 44,4 14,8 5,2 5,2 100 135 San Miguel 32,8 28,1 21,9 14,1 3,1 100 64 Morn 39,2 21,6 33,8 4,1 1,4 100 74 Total 35,2 36,4 17,9 6,3 4,2 100 335
53
Cuadro 2.10 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Composicin del hogar por nivel socioeconmico del hogar (NSE). Promedio de aspectos vinculados a caractersticas sociodemogrficas, diciembre de 2007
Aspectos de la composicin social de los hogares Promedio de N de miembros Edad de los miembros Promedios segn grupos de edad Menores de 14 aos Miembros entre 14-19 aos Miembros entre 20-24 aos Miembros entre 25-65 aos Mayores de 65 aos Relacin entre adultos y menores de 14 aos Perceptores de ingresos Perceptores de ingresos Perceptores de ingresos laborales Relacin entre perceptores y miembros del hogar Activos Activos Ocupados Desocupados Perceptores de planes (de empleo) Clima educativo del hogar Promedio de aos de escolaridad de los mayores de 20 aos Mxima escolaridad del hogar 8,5 9,1 8,6 10,4 10,5 13,8 9,2 11,0 1,5 1,2 0,2 0,1 1,5 1,3 0,1 0,1 1,6 1,5 0,1 0,0 1,5 1,3 0,1 0,1 1,9 1,2 0,6 1,7 1,3 0,5 1,8 1,5 0,6 1,8 1,3 0,6 0,9 0,5 0,3 1,7 0,5 1,4 1,4 0,5 0,3 1,6 0,2 1,0 0,7 0,5 0,3 1,7 0,2 1,4 0,9 0,5 0,3 1,7 0,3 1,3 3,8 41,3 4,0 31,3 3,5 36,0 3,7 38,0 NSE Bajo y medio-bajo Medio Medio-alto y alto Total
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Cuadro 2.11 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares segn mximo nivel de instruccin del hogar, por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Mximo nivel de instruccin del hogar Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria o universitaria incompleta Terciaria y universitaria completa Educacin especial Total N Bajo y medio-bajo 12,8 32,3 17,9 20,5 9,2 5,6 1,5 100 195 Medio 0,0 0,0 67,8 22,0 5,1 5,1 0,0 100 59 Medio-alto y alto 0,0 0,0 0,0 37,3 25,4 36,6 0,7 100 142 Total 6,3 15,9 18,9 26,8 14,4 16,7 1,0 100 396
Cuadro 2.12 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Porcentaje de hogares que poseen automvil y/o moto. Promedio del ao del vehculo, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
Poseen automvil y/o moto, ao del vehculo Posee automvil (%) Posee moto (%) Promedio del ao del automvil Promedio del ao de la moto NSE Bajo y medio-bajo 19,5 1,0 1985,9 Medio 20,3 8,5 1987,4 2006,0 Medio-alto y alto 46,5 3,5 1994,3 1998,6 Total 29,3 3,0 1990,9 2001,4
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Cuadro 2.13 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Principal perceptor de ingresos del hogar. Relacin de parentesco con el jefe, sexo y monto promedio del ingreso mensual, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
NSE Principal perceptor de ingresos Bajo y medio-bajo 66,5 15,2 14,0 4,3 100 164 61,0 39,0 100 164 66,5 26,2 0,6 4,3 2,4 100 164 869,7 Medio Medio-alto y alto 80,2 10,3 7,8 1,7 100 116 62,9 37,1 100 116 81,9 15,5 1,7 0,9 0,0 100 116 1.501,9 Total
Relacin de parentesco con el jefe de hogar (%) Jefe Cnyuge Hijo/hijastro Otro Total N Sexo (%) Hombre Mujer Total N Fuente del ingreso (%) Trabajo Jubilacin o pensin Seguro de desempleo Subsidio de ayuda social Otro Total N Monto del ingreso mensual (pesos promedio) 75,0 15,4 0,0 5,8 3,8 100 52 916,2 73,2 20,8 0,9 3,3 1,8 100 332 1.097,9 65,4 34,6 100 52 62,3 37,7 100 332 76,9 9,6 9,6 3,8 99,9 52 72,9 12,7 11,1 3,3 100 332
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Cuadro 2.14 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Ingresos totales del hogar, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en pesos)
Ingresos del hogar (totales y per cpita) Ingresos totales del hogar Ingreso per cpita NSE Bajo y medio-bajo 1.199,4 371,2 Medio 1.146,2 336,7 Medio-alto y alto 2.050,1 675,9 Total 1.487,4 471,9
Cuadro 2.15 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares por rgimen de tenencia de la vivienda segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Rgimen de tenencia Propietario de vivienda y terreno Propietario de vivienda solamente Inquilino Ocupante Otra situacin Total N Bajo y medio-bajo 71,3 8,7 6,7 11,3 2,1 100 195 Medio 62,7 1,7 15,3 18,6 1,7 100 59 Medio-alto y alto 81,0 2,1 9,9 5,6 1,4 100 142 Total 73,5 5,3 9,1 10,4 1,8 100 396
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Cuadro 2.16 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Indicadores de servicios, caractersticas de la vivienda y de servicios con los que cuenta, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda segn partido El hogar vive en (%) Casa Casilla Departamento Total N Ambientes a disposicin del hogar Promedio de N de ambientes Porcentaje que tiene cocina Porcentaje que tiene lavadero Porcentaje que tiene garaje Material predominante del techo (%) Cubierta asfltica o membrana Baldosa o losa (sin cubierta) Pizarra o teja Chapa de metal (sin cubierta) Chapa de fibrocemento o plstico Otro Total N La vivienda tiene agua (%) Por caera dentro de la vivienda Fuera de la vivienda, pero dentro del terreno Fuera del terreno Total N Porcentaje que tiene el bao dentro de la vivienda Porcentaje en los que el inodoro tiene botn 79,0 14,9 6,2 100 195 92,8 72,3 84,7 11,9 3,4 100 59 96,6 79,3 95,8 3,5 0,7 100 142 96,5 97,9 85,9 10,4 3,8 100 396 94,7 82,5 9,7 46,7 11,3 21,5 10,8 0,0 100 195 6,8 40,7 16,9 25,4 6,8 3,4 100 59 11,3 37,3 35,2 12,7 2,1 1,4 100 142 9,8 42,4 20,7 18,9 7,1 1,0 100 396 2,5 94,9 41,5 19,1 2,5 93,1 50,0 24,1 3,2 99,3 78,2 57,0 2,7 96,2 55,9 33,5 89,2 8,2 2,6 100 195 86,4 8,5 5,1 100 59 93,0 0,7 6,3 100 142 90,2 5,6 4,3 100 396 NSE Bajo y medio-bajo Medio Medio-alto y alto Total
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Cuadro 2.16 (cont.)

Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda segn partido Porcentaje en los que el bao o letrina es usado solo por el hogar Servicios con los que cuenta la vivienda Porcentaje que tiene gas de red Procedencia del agua para beber (%) De la red pblica De la red pblica (agua no corriente) De perforacin con bomba a motor De perforacin con bomba manual De pozo con bomba Total N El desage del inodoro es (%) A red pblica (cloaca) A cmara sptica y pozo ciego Slo a pozo ciego Total N ndice de hacinamiento 20,1 38,1 41,8 100 194 1,8 27,1 40,7 32,2 100 59 1,9 41,4 40,0 18,6 100 140 1,2 28,8 39,2 32,1 100 393 1,6 36,9 3,1 53,3 3,6 3,1 100 195 37,3 0,0 59,3 1,7 1,7 100 59 50,7 1,4 43,7 1,4 2,8 100 142 41,9 2,0 50,8 2,5 2,8 100 396 51,5 50,8 77,5 60,8 NSE Bajo y medio-bajo 95,4 Medio 84,5 Medio-alto y alto 98,6 Total
94,9
Cuadro 2.17 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda, por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda La cuadra del hogar est pavimentada Hay iluminacin en la cuadra NSE Bajo y medio-bajo 53,6 91,3 Medio 67,8 93,1 Medio-alto y alto 80,0 94,3 Total 65,1 92,6
59
Cuadro 2.17 (cont.)

Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda La recoleccin de basura pasa por la puerta de su vivienda La cuadra tiene servicio de seguridad* NSE Bajo y medio-bajo 94,9 9,2 Medio 98,3 6,9 Medio-alto y alto 99,3 22,1 Total
97,0 13,5
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * El tipo de seguridad en la cuadra es muy variado; abarca desde aquellos hogares que tienen una garita de seguridad en la cuadra, hasta aquellos que tienen un servicio espordico de vigilancia. Los costos en concepto de seguridad, por lo tanto, son tambin muy variados.
Cuadro 2.18 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin de los hogares por las razones por las cuales viven en el barrio, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Razones Siempre vivi all/cercana de familiares y amigos Aprovech oportunidad econmica/ prstamos, herencia, donacin Le gusta el barrio y/o la vivienda Est cerca del trabajo Otros motivos no especificados Total N Bajo y medio-bajo 41,0 40,4 10,8 3,6 4,2 100 166 Medio 43,8 33,3 12,5 6,3 4,2 100 48 Medio-alto y alto 24,8 32,5 29,1 10,3 3,4 100 117 Total
35,6 36,6 17,5 6,3 3,9 100 331
3. Situacin de nios y adolescentes 3.1. Trayectorias educativas de nios y adolescentes

Para el anlisis de la situacin de nios y adolescentes de los cuatro partidos, se presentan datos descriptivos de cuatro dimensiones especficas a la
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problemtica escolar. La primera tiene que ver con la asistencia escolar y el tipo de establecimiento al que asisten estudiantes de EGB y Polimodal. La segunda pone nfasis en las trayectorias y rendimientos educativos de los estudiantes en trminos de sobreedad y desercin. La tercera hace referencia a la movilidad cotidiana de los estudiantes a sus establecimientos educacionales considerando criterios de distancia, modos, tiempo, costo y dificultades que los nios y adolescentes presentan en su traslado a la escuela. Por ltimo, se plantea la situacin ocupacional de adolescentes, poniendo nfasis en el grupo de aquellos que no asisten a la escuela ni trabajan. El anlisis se hace considerando el nivel de gestin pblico o privado al que pertenece el establecimiento educativo, partido y NSE.
3.1.1 Asistencia escolar de nios y adolescentes en el conurbano

La poblacin en edad escolar para aquellos ciclos de educacin obligatoria incluye a nios y adolescentes de 6 a 17 aos. De este grupo, el 92,3% asisten actualmente a un establecimiento del sistema educativo formal, sea de financiamiento estatal o privado. El 7,7% restante corresponde al grupo de nios y adolescentes que no se han incorporado an al sistema educativo o han desertado. A estos ltimos nos referiremos en el apartado de trayectorias educativas. La asistencia escolar no tiene igual tendencia si se trata de la distribucin territorial o nivel socioeconmico del hogar. En efecto, los partidos con peores condiciones de habitabilidad presentan menos ndices de asistencia, en este caso la situacin es ms aguda en el partido de Moreno seguido de cerca por Jos C. Paz. Asimismo, aquellos hogares con menor nivel socioeconmico suelen ser los que cuentan con ms chicos y chicas que no participan del sistema de educacin formal. La mayora de los escolares de los partidos en estudio asisten a establecimientos de financiamiento estatal, encontrndose diferencias respecto del ciclo educativo que cursan. Entre quienes asisten a EGB18 en cualquiera de
18
La Provincia de Buenos Aires adopt la estructura educativa propuesta por la Ley Federal de Educacin de mediados de los noventa. El EGB est compuesto por tres niveles, cada uno de tres aos de duracin. Luego de su culminacin, que es obligatorio, se pasa al Polimodal de tres aos de duracin.
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sus tres niveles el 75,5% lo hace en un establecimiento pblico. Mientras que en Polimodal disminuye a 65,4% la asistencia a establecimientos de este tipo (Cuadro 3.2). Esto evidencia la preferencia de los padres por incorporar a sus hijos a la educacin privada en la transicin de primaria y secundaria, cuestin que se asocia a las diferencias en la calidad de educacin entre ambos niveles que hace aos viene enfrentando el pas19. En el Cuadro 3.1 puede observarse, con excepcin del ciclo inicial, cmo a medida que se incrementa el nivel de instruccin de nios y adolescentes, la presencia relativa de la educacin privada es mayor. Esto confirma el deterioro que sufri la educacin pblica en el nivel medio en la Provincia de Buenos Aires. El esfuerzo del hogar por llevar a los escolares a establecimientos privados difiere tanto por el partido de residencia como por el NSE del hogar. Son Moreno y Jos C. Paz los partidos que cuentan con cerca de 80% de su poblacin escolar en el sistema pblico, mientras que los partidos de San Miguel y Morn no superan el 65% con escolares en este sistema. Sin embargo, esto slo ocurre en los escolares que cursan EGB. En Polimodal, mientras los primeros partidos aumentan levemente su participacin en la educacin con financiamiento privado, los segundos lo hacen en ms de un 40% de los casos (Cuadro 3.7). Adems de la preferencia de los padres por la educacin privada, como se ha planteado, tal situacin se ve agudizada por la menor oferta de establecimientos de educacin secundaria tanto estatal como privada. En cuanto al NSE del hogar (Cuadro 3.11), la tendencia es similar para ambos ciclos de educacin. En EGB, la mayora de los escolares asisten a escuelas pblicas (75%), pero esta inscripcin disminuye a un 55,7% en los hogares con NSE medio-alto y alto. En el ciclo Polimodal, en cambio, si bien no es muy claro el efecto de NSE para los niveles ms bajos, el nivel medio-alto y alto se caracteriza por contar con slo el 51,4% de sus escolares en el sistema pblico. La oferta de colegios privados es amplia en trminos del costo de matrculas, pero se observa una diferencia por ciclo educativo, por partido y por NSE. El Polimodal es ms caro, en promedio, que el EGB; esto significa que mientras casi la mitad de los hogares con escolares en el sistema privado que cursan
19
La Provincia de Buenos Aires fue una de las jurisdicciones en las que la Ley Federal impact ms positivamente en la incorporacin de adolescentes a los niveles superiores de la educacin secundaria formal. Este proceso fue paralelo a la prdida de calidad en la educacin. De hecho, considerando los resultados de las pruebas de evaluacin educativa (ONE) que realiza cada dos aos el Ministerio Nacional de Educacin, Buenos Aires fue la provincia que en las ltimas pruebas ms cay. Pas de ocupar el segundo lugar detrs de la Ciudad de Buenos Aires en 1995, a ocupar el 12 lugar en 2005 (Documento de Desarrollo Humano de 2009).
62
algn nivel de EGB abonan una matrcula menor de 90 pesos mensuales; ms del 60% de los hogares de los escolares que cursan Polimodal, enfrentan el pago de una matrcula que flucta entre 90 y 180 pesos20. Son los partidos de San Miguel y Morn los que registran un monto mayor de pago de matrcula para los estudiantes que cursan EGB (Cuadro 3.10). El primer partido, en particular, llega a pagar ms de 180 pesos por concepto de matrcula para estudios primarios en establecimientos privados. Mientras que en Jos C. Paz y Moreno se abona una matrcula promedio de 104 a 107 pesos; en San Miguel el monto asciende a 262 pesos, y en Morn a 157 pesos. Entre quienes cursan Polimodal, se mantiene la tendencia general por partido, pero esta diferencia en el monto de la matrcula aumenta. Los hogares con estudiantes en colegios privados de San Miguel llegan a pagar el triple de lo que abonan iguales hogares en Moreno. Estos datos evidencian que en Jos C. Paz y en Moreno se concentra poblacin con menor nivel adquisitivo que en los otros dos partidos. Evidencia, asimismo, que si bien San Miguel en su conjunto tiene una poblacin menos vulnerable que la de Morn como hemos analizado en el apartado anterior concentra un grupo de poblacin con NSE alto que prefiere enviar a sus hijos a colegios ms exclusivos. Las diferencias por nivel socioeconmico se desdibujan un poco entre los niveles bajo y medio. Sin embargo, es evidente que hogares con NSE ms alto pagan un monto mayor en matrcula por la educacin de sus escolares, estn cursando EGB o Polimodal (Cuadro 3.14).
3.1.2 Trayectorias y rendimientos educativos de nios y adolescentes

Descriptas las condiciones generales de asistencia escolar de nios y adolescentes de los partidos del conurbano bonaerense, cabe revisar dos indicadores relevantes para el anlisis de la situacin educativa general de la poblacin en estudio: sobreedad y desercin. Se entiende por sobreedad cuando un escolar est en un grado de educacin inferior al que se esperara est cursando en relacin con la edad que tiene, lo que ocurre la mayora de las veces por repitencia cuando el estudiante no logra superar los objetivos acadmicos para pasar al siguiente grado. Aqu
20
Recordemos que son cifras correspondientes a finales de 2007.
63
hablaremos de sobreedad cuando la diferencia entre lo observado y lo esperado sea de ms de 1 ao21. En los partidos estudiados, la sobreedad es un fenmeno que afecta circa un 23% de los estudiantes de EGB, y un tercio de los estudiantes de Polimodal (Cuadro 3.3). Sin embargo, la tolerancia de estos estudiantes la soporta el sistema de educacin pblico tanto en primaria como secundaria. Esta situacin contribuye a deteriorar la calidad de la educacin que imparte el sistema educativo pblico. El partido que muestra menores ndices de sobreedad es Morn, que tiene una poblacin escolar de ms del 90% sin sobreedad o como mximo 1 ao de sobreedad para EGB, y un porcentaje similar para Polimodal. Los partidos de Jos C. Paz y Moreno registran valores crticos de sobreedad en Polimodal, ya que alcanzan a un 45% (Cuadro 3.8) en el primer partido, y a un 37% en el segundo. Las diferencias por NSE se hacen ms evidentes cuando un tercio de los estudiantes de los niveles bajo y medio-bajo registran ms de 2 aos de sobreedad (en Polimodal); mientras que los estudiantes de niveles medio y medio-alto slo llegan a 23% para igual ciclo (Cuadro 3.13). La desercin escolar, como segundo elemento de la trayectoria educativa analizado en esta oportunidad, hace referencia a aquellos chicos y chicas de 12 a 21 aos que, no habiendo terminado la educacin formal, no se encuentran actualmente estudiando. Estos corresponden a un 7,7% de la poblacin de escolares de la muestra que estn en edad escolar. La desercin ocurre por igual entre varones y mujeres, pero parece ser que esto sucede a distinta edad. Es mayor la probabilidad que las mujeres respecto a los varones deserten antes de los 15 aos. En cambio en edades superiores son ms los varones que abandonan el sistema educativo (Cuadro 3.4). La mayor desercin se ubica entre nios y adolescentes del partido de Moreno, en contraste con igual poblacin de Morn donde tal situacin se reduce a unos pocos casos (Cuadro 3.9). Ciertamente, estos chicos y chicas desertores del sistema educativo provienen de aquellos hogares que cuentan con menores niveles de NSE (Cuadro 3.12).
21
Esta decisin se debe a que la encuesta fue realizada en noviembre y diciembre de 2007, es decir, en la segunda mitad del ao, cuando generalmente chicos y chicas han cumplido la edad acorde al siguiente grado de educacin.
64
Cuadro 3.1 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de nios y adolescentes que asisten actualmente a educacin formal, ciclo que cursan por tipo de establecimiento educacional, diciembre de 2007 (en %)
Ciclo que cursa Inicial EGB1 EGB2 EGB3 Polimodal Total N Tipo de establecimiento Pblico 8,1 18,6 25,1 26,3 21,9 100 247 Privado 16,8 18,8 14,9 21,8 27,7 100 101 Total 10,6 18,7 22,1 25,0 23,6 100 348
Cuadro 3.2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de nios y adolescentes por tipo de establecimiento, segn sexo y ciclo educativo, diciembre de 2007
Tipo de establecimiento Pblico Privado Total N EGB Varn 76,8 23,2 100 112 Mujer 74,4 25,6 100 121 Total 75,5 24,5 100 233 Varn 58,1 41,9 100 43 Polimodal Mujer 74,3 25,7 100 35 Total 65,4 34,6 100 78
65
Cuadro 3.3 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Sobreedad de nios y adolescentes de 6 a 21 aos, por sexo y tipo de establecimiento, segn ciclo educativo, diciembre de 2007 (en %)
Sobreedad Por sexo Sin sobreedad Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N Por tipo de establecimiento Sin sobreedad Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N Varn 40,5 33,3 11,1 15,1 100 126 Pblico 38,7 36,4 15,6 9,2 100 173 EGB Mujer 42,6 37,2 11,6 8,5 100 129 Privado 57,1 41,1 1,8 0,0 100 56 Total 41,6 35,3 11,4 11,8 100 255 Total 47,9 38,8 8,7 4,6 100 229 Varn 57,8 22,2 11,1 8,9 100 45 Pblico 43,4 22,6 17,0 17,0 100 53 Polimodal Mujer 28,2 33,3 12,8 25,6 100 39 Privado 51,9 40,7 3,7 3,7 100 27 Total 43,0 27,8 12,0 17,3 100 84 Total 47,7 31,7 10,4 10,4 100 80
Cuadro 3.4 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Desercin escolar de nios y adolescentes de 12 a 21 aos, sexo por edad, diciembre de 2007 (en %)
Edad De 12 a 15 aos De 16 a 18 aos De 19 a 21 aos Total N Sexo Varn 7,1 33,3 59,5 100 42 Mujer 15,2 36,4 48,5 100 33 Total 10,7 34,7 54,7 100 75
Fuente: Elaboracin propia en base a Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007.
66
Cuadro 3.5 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Costo matrcula, slo establecimientos privados, por ciclo, diciembre de 2007 (en %)
Ciclo Cuota matrcula Menos de $90 De $90 a $180 Ms de $180 Total N Costo matrcula (promedio) Desviacin estndar Inicial 43,8 31,2 25,0 100 16 146,1 126,6 EGB 35,4 43,8 20,8 100 48 153,8 136,6 Polimodal 20,8 62,5 16,7 100 24 167,2 168,4 Total 33,0 46,6 20,5 100 88 156,1 142,8
Cuadro 3.6 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Traslado a la escuela*, modos, distancia, etapas**, tiempo, costos y dificultades, por tipo de establecimiento y ciclo, diciembre de 2007 (en %)
Ciclo Tipo de establecimiento por ciclo Pblico Modos de traslado Pie/bicicleta Colectivo, tren, subte Auto, remis, transporte escolar Total N Distancia a la escuela Menos de 5 cuadras De 5 a 10 cuadras De 11 a 20 cuadras Ms de 20 cuadras 35,0 36,9 18,8 9,4 16,7 43,8 20,8 18,8 30,8 38,5 19,2 11,5 21,7 34,8 19,6 23,9 20,8 29,2 33,3 16,7 21,4 32,9 24,3 21,4 69,8 22,7 7,6 100 172 51,8 23,2 25,0 100 56 65,4 22,8 11,8 100 228 43,4 54,7 1,9 100 53 42,9 39,3 17,9 100 28 43,2 49,4 7,4 100 81 EGB Privado Total Pblico Polimodal Privado Total
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Cuadro 3.6 (cont.)

Ciclo Tipo de establecimiento por ciclo Pblico Total N Distancia (cuadras) Etapas Tiempo (minutos) Costo (pesos) Sin dificultades Problemas de accesibilidad por dficit en calles Problemas de accesibilidad por dficit en transporte Inseguridad en trayecto Otros Total N 100 160 25,56 2,02 25 0,2861 17,1 58,5 13,0 10,6 0,8 100 123 EGB Privado 100 48 29,38 2,18 26,83 1,002 30,0 26,7 16,7 23,3 3,3 100 30 Total 100 208 26,44 2,06 25,43 0,4581 19,6 52,3 13,7 13,1 1,3 100 153 Pblico 100 46 28,48 2,04 36,18 1,3269 32,4 14,7 38,2 11,8 2,9 100 34 Polimodal Privado 100 24 39,42 2,36 35,18 0,7917 28,6 14,3 50,0 7,1 0,0 100 14 Total 100 70 32,23 2,15 35,82 1,1579 31,2 14,6 41,7 10,4 2,1 100 48
Promedio distancia, etapas, tiempo y costo
Dificultades en el traslado a la escuela
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Traslado a la escuela incluye el viaje de ida al establecimiento educacional y el viaje de regreso al lugar de residencia. ** Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto casa-trabajo a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3.
Cuadro 3.7 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de nios y adolescentes por tipo de establecimiento y ciclo por partido, diciembre de 2007
Tipo de establecimiento y ciclo EGB Pblico 77,4 82,1 61,1 65,5 75,5 Partido Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total
68
Cuadro 3.7 (cont.)

Tipo de establecimiento y ciclo Privado Total N Polimodal Pblico Privado Total N 73,3 26,7 100 15 73,9 26,1 100 23 57,1 42,9 100 14 57,7 42,3 100 26 65,4 34,6 100 78 Partido Jos C. Paz 22,6 100 62 Moreno 17,9 100 106 San Miguel 38,9 100 36 Morn 34,5 100 29 Total 24,5 100 233
Cuadro 3.8 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Sobreedad de nios y adolescentes de 6 a 21 aos, ciclo educativo por partido, diciembre de 2007 (en %)
Sobreedad EGB Sin sobreedad Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N Polimodal Sin sobreedad Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N 25,0 30,0 0,0 45,0 100 20 41,7 20,8 20,8 16,7 100 24 50,0 35,7 7,1 7,1 100 14 57,7 26,9 15,4 0,0 100 26 44,0 27,4 11,9 16,7 100 84 41,2 35,3 16,2 7,4 100 68 38,8 37,1 9,5 14,7 100 116 32,5 37,5 15,0 15,0 100 40 64,5 25,8 3,2 6,5 100 31 41,6 35,3 11,4 11,8 100 255 Partido Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total
69
Cuadro 3.9 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Desercin escolar, grupo de 12 a 21 aos, por partido, diciembre de 2007 (en %)
Grupos de edad De 12 a 15 aos De 16 a 18 aos De 19 a 21 aos Total N Partido Jos C. Paz 8,0 40,0 52,0 100 25 Moreno 14,3 42,9 42,9 100 35 San Miguel 8,3 8,3 83,3 100 12 Morn 0,0 0,0 100,0 100 3 Total 10,7 34,7 54,7 100 75
Cuadro 3.10 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Costo matrcula, slo establecimientos privados, por ciclo y partido, diciembre de 2007 (en %)
Partido Cuota matrcula EGB Menos de $90 De $90 a $180 Ms de $180 Total N Costo matrcula (promedio) Desviacin estndar Polimodal Menos de $90 De $90 a $180 Ms de $180 Total N Costo matrcula (promedio) Desviacin estndar 25,0 75,0 0,0 100 4 113,8 24,3 50,0 50,0 0,0 100 6 91,7 393,9 25,0 50,0 25,0 100 4 312,5 39,1 0,0 70,0 30,0 100 10 175,8 71,9 20,8 62,5 16,7 100 24 167,2 168,4 50,0 30,0 20,0 100 10 104,8 67,4 33,3 66,7 0,0 100 18 107,2 228,6 41,7 8,3 50,0 100 12 262,2 38,2 12,5 62,5 25,0 100 8 157,5 68,0 35,4 43,8 20,8 100 48 153,8 136,6 Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total
70
Cuadro 3.11 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de nios y adolescentes por tipo de establecimiento y ciclo, segn nivel socioeconmico el hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
Tipo de establecimiento y ciclo EGB Pblico Privado Total N Polimodal Pblico Privado Total N 75,9 24,1 100 29 80,0 20,0 100 15 51,4 48,6 100 37 65,4 34,6 100 81 87,2 12,8 100 117 74,4 25,6 100 39 55,7 44,3 100 70 75,2 24,8 100 226 NSE Bajo y medio-bajo Medio Medio y medio-alto Total
Cuadro 3.12 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Sobreedad de nios y adolescentes de 6 a 21 aos, ciclo educativo por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Sobreedadpor ciclo EGB Sin sobreedad Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N Polimodal Sin sobreedad 43,3 21,4 51,3 43,4 34,8 33,3 14,1 17,8 100 135 38,6 45,5 11,4 4,5 100 44 57,5 31,5 6,8 4,1 100 73 42,1 34,9 11,5 11,5 100 252 Bajo y medio-bajo Medio Medio y medio-alto Total
71
Cuadro 3.12 (cont.)

NSE Sobreedadpor ciclo Sobreedad 1 ao Sobreedad 2 aos Sobreedad 3 aos y ms Total N Bajo y medio-bajo 23,3 13,3 20,0 100 30 Medio 42,9 14,3 21,4 100 14 Medio y medio-alto 25,6 10,3 12,8 100 39 Total 27,7 12,0 16,9 100 83
Cuadro 3.13 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Trayectorias educativas. Desercin escolar, grupo de 12 a 21 aos por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Grupos de edad De 12 a 15 aos De 16 a 18 aos De 19 a 21 aos Total N Bajo y medio-bajo 14,0 41,9 44,2 100 43 Medio 5,0 35,0 60,0 100 20 Medio y medio-alto 9,1 9,1 81,8 100 11 Total 10,8 35,1 54,1 100 74
Cuadro 3.14 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Costo matrcula, slo establecimientos privados, por ciclo y nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Cuota matrcula EGB Menos de $90 33,3 50,0 31,0 35,4 Bajo y medio-bajo Medio Medio y medio-alto Total
72
Cuadro 3.14 (cont.)

NSE Cuota matrcula De $90 a $180 Ms de $180 Total N Costo matrcula (promedio) Desviacin estndar Polimodal Menos de $90 De $90 a $180 Ms de $180 Total N Costo matrcula (promedio) Desviacin estndar 20,0 80,0 0,0 100 5 119,6 40,2 100,0 0,0 0,0 100 3 75,0 18,0 6,2 68,8 25,0 100 16 199,4 198,6 20,8 62,5 16,7 100 24 167,2 168,4 Bajo y medio-bajo 66,7 0,0 100 9 98,3 25,9 Medio 40,0 10,0 100 10 95,6 54,8 Medio y medio-alto 37,9 31,0 100 29 191,1 162,9 Total 43,8 20,8 100 48 153,8 136,6
3.2 Los adolescentes. Su situacin ocupacional

La poblacin adolescentes est constituida por los jvenes entre 14 y 19 aos. Representan el 21,3% de la poblacin de los partidos en estudio. Por su edad es de esperar que su principal actividad sea la escolar. Ya hemos analizado la asistencia escolar y la trayectoria educativa de estos jvenes. Cabe ahora preguntar sobre su vinculacin con el mercado de trabajo. Quines y cmo se vinculan con el trabajo. A su vez, interesa particularmente describir la situacin de aquellos adolescentes que no se vinculan actualmente ni con el sistema educativo ni con el mercado de trabajo. Esas son las preguntas que abordamos en esta parte. La gran mayora de los adolescentes, como es esperable, son inactivos. El 16,6% estn econmicamente activos, en su mayora insertos efectivamente en el mercado de trabajo y algunos (3,5% del total de los adolescentes) buscan emplearse. Como puede observarse en el Cuadro 3.19, hay un porcentaje levemente mayor de varones ocupados, mientras que son un poco ms las
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mujeres las que estn desocupadas. Considerando la edad, como es esperable, a medida que aumenta se incrementa el porcentaje tanto de ocupados como de desocupados. Sin embargo, no debe dejar de destacarse que hay jvenes entre 14 y 17 aos que son activos econmicamente. Cmo se combina la asistencia escolar con la actividad laboral? Como muestra el Cuadro 3.20, entre los inactivos, casi el 80% ocupan su tiempo asistiendo a la escuela. Sin embargo, que un 20% de los que no se vinculan con el mercado de trabajo y tampoco lo hagan con el sistema educativo es un dato preocupante. Volveremos sobre este grupo en seguida. Entre los que estn ocupados, la gran mayora ya no asiste a la escuela. Son muy pocos los adolescentes que combinan su trabajo con la asistencia escolar. Este dato no quita que en realidad haya ms adolescentes insertos muy informalmente en el mercado de trabajo y que la encuesta no los haya captado. Entre los adolescentes ocupados, un grupo destacable no concurri nunca al nivel secundario (nivel en el que deberan estar por su edad). Este dato indica que posiblemente hayan ya abandonado el sistema educativo o que lo estn cursando con sobreedad. En cualquiera de los casos, con niveles educativos tan bajos es posible concluir que las trayectorias ocupacionales de estos adolescentes sern probablemente muy horizontales y precarias. Por otro lado, entre los adolescentes ocupados, otro grupo relevante ya concluy el secundario. Entre los desocupados, la mayora ya termin el nivel medio. Su fuerte concentracin en ese nivel de instruccin muestra las dificultades que efectivamente tienen los jvenes de comenzar la vida activa al concluir la etapa de estudios obligatorios (Cuadro 3.21). Los adolescentes ocupados son en su mayora empleados, un tercio se desempea como cuentapropista y un quinto en el servicio domstico (Cuadro 3.24). Entre los adolescentes cuya situacin ms preocupa, que son aquellos que no trabajan ni estudian, como muestra el Cuadro 3.22, la mayora no comenz los estudios secundarios. Este dato torna an ms vulnerable la situacin de estos jvenes. Se trata de adolescentes con niveles de instruccin muy bajos para los que cabe la pregunta de cmo ocupan su tiempo. Al introducir el partido en el anlisis efectuado, se observa que tanto los adolescentes ocupados como los desocupados tienen a concentrarse en Jos C. Paz; y con fuerte peso de los que lo hacen en edades muy tempranas (14-15 aos). En cambio, en Morn, no hay prcticamente adolescentes desocupados y es muy leve el porcentaje de ocupados (Cuadro 3.23). Los adolescentes de Jos C. Paz a su vez perciben por su trabajo ingresos ms bajos que sus pares de los otros partidos.
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Al introducir nuestra segunda variable de anlisis, el nivel socioeconmico del hogar, se observa que tanto los adolescentes ocupados como los desocupados se concentran en los dos primeros estratos. Es muy pequeo el porcentaje de adolescentes en la PEA pertenecientes al estrato superior (Cuadro 3.26); sin embargo, este pequeo porcentaje percibe mejores ingresos que sus pares de los otros dos estratos inferiores (Cuadro 3.27). Entre los adolescentes que no trabajan ni estudian es relevante la concentracin de aquellos en edades ms jvenes (14-15 aos) en el estrato social inferior.
Cuadro 3.19 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes (14-19 aos) por condicin de actividad segn sexo y grupo de edad, diciembre de 2007
Condicin de actividad Ocupado Desocupado Inactivo Total N Sexo Hombre 15,9 2,8 81,3 100 107 Mujer 9,9 4,4 85,7 100 91 Total 13,1 3,5 83,3 100 198 14-15 2,8 0,0 97,2 100 71 Grupo de edad 16-17 10,2 1,7 88,1 100 59 18-19 26,5 8,8 64,7 100 68 Total 13,1 3,5 83,3 100 198
Cuadro 3.20 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes por asistencia escolar segn condicin de actividad, diciembre de 2007
Asistencia escolar Asiste No asiste Total N Condicin de actividad Ocupado 19,2 80,8 100 26 Desocupado 14,3 85,7 100 7 Inactivo 79,4 20,6 100 165 Total 69,2 30,8 100 198
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Cuadro 3.21 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes por condicin de actividad segn nivel de instruccin, diciembre de 2007
Condicin de actividad Ocupado Desocupado Inactivo Total N Nivel de instruccin Hasta primaria completa 18,1 3,6 78,3 100 83 Secundaria incompleta 7,0 0,0 93,0 100 86 Secundaria completa y ms 18,5 14,8 66,7 100 27 Total 13,3 3,6 83,2 100 196
Cuadro 3.22 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes que no estudian ni trabajan, por grupo de edad segn mximo nivel de instruccin, diciembre de 2007
Nivel de instruccin Hasta primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa y ms Total N Grupo de edad 14-15 75,0 25,0 0,0 100 4 16-17 66,7 22,2 11,1 100 9 18-19 35,0 25,0 40,0 100 20 Total 48,5 24,2 27,3 100 33
Cuadro 3.23 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes por condicin de actividad segn partido, diciembre de 2007
Condicin de actividad Ocupado Partido Jos C. Paz 19,6 Moreno 15,4 San Miguel 12,1 Morn 2,4 Total 13,1
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Cuadro 3.23 (cont.)

Condicin de actividad Desocupado Inactivo Total N Partido Jos C. Paz 10,9 69,6 100 46 Moreno 1,3 83,3 100 78 San Miguel 3,0 84,8 100 33 Morn 0,0 97,6 100 41 Total 3,5 83,3 100 198
Cuadro 3.24 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Adolescentes ocupados segn partido. Distribucin porcentual por categora ocupacional y rama de actividad. Ingresos promedio mensuales, diciembre de 2007
Partido Jos C. Paz Categora ocupacional Empleado u obrero Cuenta propia Trabajador en el servicio domstico Total N Rama de actividad Industria Construccin Comercio Servicios Total N Ingresos (pesos promedio ltimo mes) 33,3 33,3 33,3 100 9 22,2 11,1 0,0 66,6 100 9 425,56 50,0 33,3 16,7 100 12 8,3 33,3 16,7 41,7 100 12 75,0 25,0 0,0 100 4 0,0 25,0 50,0 25,0 100 4 550,00 100,0 0,0 0,0 100 1 100,0 0,0 0,0 0,0 100 1 555,56 50,0 30,8 19,2 100 26 15,4 23,1 15,4 46,1 100 26 501,36 Moreno San Miguel Morn Total
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Cuadro 3.25 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Adolescentes que no trabajan ni estudian. Distribucin porcentual por grupo de edad segn partido, diciembre de 2007
Grupos de edad De 14-15 De 16-17 De 18-19 Total N Partido Jos C. Paz 20,0 10,0 70,0 100 10 Moreno 11,8 35,3 52,9 100 17 San Miguel 50,0 50,0 0,0 100 2 Morn 0,0 20,0 80,0 100 5 Total 14,7 26,5 58,8 100 34
Cuadro 3.26 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de adolescentes por condicin de actividad, segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
NSE Condicin de actividad Ocupado Desocupado Inactivo Total N Bajo y medio-bajo 15,2 6,5 78,3 100 92 Medio 23,3 0,0 76,7 100 30 Medio-alto y alto 4,2 1,4 94,4 100 71 Total 12,4 3,6 83,9 100 193
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Cuadro 3.27 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Adolescentes ocupados segn nivel socioeconmico del hogar (NSE). Distribucin por categora ocupacional de actividad y rama de actividad. Ingresos promedio mensuales, diciembre de 2007
NSE Adolescentes ocupados Categora ocupacional Empleado u obrero Cuenta propia Trabajador en el servicio domstico Total N Rama de actividad Industria Construccin Comercio Servicios Total N Ingresos (pesos promedio ltimo mes) 14,3 28,6 14,3 42,8 100 14 534,55 28,6 14,3 14,3 42,9 100 7 383,33 0,0 33,3 33,3 33,3 100 3 666,57 16,7 25,0 16,7 41,7 100 24 509,00 50,0 28,6 21,4 100 14 42,9 57,1 0,0 100 7 66,7 0,0 33,3 100 3 50,0 33,3 16,7 100 24 Bajo y medio-bajo Medio Medio-alto y alto Total
Cuadro 3.28 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Adolescentes que no trabajan ni estudian. Distribucin porcentual por grupo de edad segn nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
NSE Grupos de Edad De 14-15 De 16-17 De 18-19 Total N Bajo y medio-bajo 20,0 25,0 55,0 100 20 Medio 0,0 33,3 66,7 100 6 Medio-alto y alto 12,5 25,0 62,5 100 8 Total 14,7 26,5 58,8 100 34
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4. Nivel de instruccin de la poblacin adulta

Hemos analizado la situacin educativa de la poblacin en edad de asistir al sistema educativo formal, es decir, la de los nios y jvenes. Queda hacer una breve referencia al nivel de instruccin de la poblacin de 20 aos y ms. Como se observa en el Cuadro 4.1, un porcentaje importante (43,6%) de la poblacin en estudio no comenz el secundario; la mayora de estos abandonaron el sistema educativo al concluir la primaria 22, sin embargo, hay un grupo importante (13,4%) que no complet la primaria, y persisten situaciones de analfabetismo. La ausencia de estudios secundarios torna a un grupo importante de la poblacin poco competitiva en el mercado de trabajo y seguramente marca un techo en sus trayectorias laborales. Un 14,1% tiene el secundario incompleto; alrededor de un 20% abandon el sistema educativo luego de completar el secundario, y otro 20% prosigui con estudios superiores, que slo en la mitad de los casos concluyeron (Cuadro 4.1). El sexo no introduce diferencias en los porcentajes analizados. Al analizar la distribucin de la poblacin por nivel de instruccin segn partido, se observa que las situaciones de mayor vulnerabilidad tienden a concentrarse en el partido de Jos C. Paz (Cuadro 4.2). En este partido, uno de cada cinco habitantes mayores de 20 aos no concluy la primaria. Dicha proporcin desciende un poco en los partidos de Moreno y San Miguel, y es mucho ms pequea en Morn. El porcentaje de poblacin con primaria completa y con secundario incompleto no se altera sustantivamente en los partidos en estudio. En cambio, en los niveles educativos superiores hay una mayor concentracin en Morn. Cabe destacar, asimismo, que en San Miguel se observa una mayor concentracin de poblacin con el nivel ms alto de instruccin, el terciario completo. Este dato confirma lo sealado: una fuerte polarizacin social en este partido. Al analizar la relacin entre los niveles de instruccin y la condicin de actividad se observa, como es esperable, que la probabilidad de estar ocupado aumenta a medida que se incrementa la educacin (Cuadro 4.3). Entre los desocupados hay una leve tendencia a concentrarse en los niveles de instruccin inferiores. Finalmente entre los inactivos, los jubilados son los que presentan la escolaridad ms baja.
22
En este apartado nos referimos a los niveles primario y secundaria y no al EGB y al Polimodal como en el anterior, porque la mayor parte de la poblacin adulta pas por el sistema educativo formal previo a la reforma educativa de 1994 que estableci la estructura del EGB y el Polimodal.
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Cuadro 4.1 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual poblacin mayor de 20 aos. Mximo nivel de instruccin por sexo, diciembre de 2007
Mximo nivel de instruccin Sin instruccin Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria y universitaria incompleta Terciaria y universitaria completa Total N Sexo Varn 1,1 13,6 31,0 13,8 20,7 10,1 9,7 100 435 Mujer 1,4 13,3 27,1 14,3 22,8 10,1 10,9 100 495 Total 1,3 13,4 28,9 14,1 21,8 10,1 10,3 100 930
Cuadro 4.2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual poblacin mayor de 20 aos. Mximo nivel de instruccin por partido, diciembre de 2007
Partido Mximo nivel de instruccin Sin instruccin Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria y universitaria incompleta Terciaria y universitaria completa Total N Jos C. Paz 1,0 19,1 29,4 14,4 18,6 9,8 7,7 100 194 Moreno 1,4 14,9 35,3 14,9 20,1 8,0 5,2 100 348 San Miguel 1,7 14,4 21,3 13,2 25,9 9,8 13,8 100 174 Morn 0,9 5,1 24,3 13,1 24,3 14,0 18,2 100 214 Total 1,3 13,4 28,9 14,1 21,8 10,1 10,3 100 930
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Cuadro 4.3 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual poblacin mayor de 20 aos. Condicin de actividad por mximo nivel de instruccin, diciembre de 2007
Mximo nivel de instruccin Terciaria y universitaria incompleta Secundaria incompleta Terciaria y universitaria completa 76,0 2,1 0,0 7,3 0,0 11,5 3,1 100 96 Secundaria completa Primaria incompleta Primaria completa
Sin instruccin
Condicin de actividad
Total
Ocupado Desocupado Perceptor de planes de empleo Ama de casa Estudiante Jubilado Otro inactivo Total N
16,7 0,0 0,0 16,7 0,0 58,3 8,3 100 12
39,2 7,2 3,2 16,8 0,0 28,0 5,6 100 125
46,8 5,2 1,9 23,0 0,0 20,8 2,2 100 269
51,9 6,9 3,8 21,4 0,0 13,0 3,1 100 131
60,1 5,4 1,5 20,2 0,5 7,9 4,4 100 203
63,8 3,2 0,0 11,7 19,1 2,1 0,0 100 94
53,8 5,2 1,8 18,5 2,0 15,5 3,2 100 930
5. La poblacin econmicamente activa. Su insercin laboral

Para el anlisis de la condicin de actividad y de la insercin laboral de la poblacin en estudio, nos centramos exclusivamente en la poblacin entre 20 y 65 aos. De esta poblacin, un tercio no tiene vinculacin alguna con el mercado de trabajo. Como es de esperar, en su gran mayora son mujeres. Aproximadamente, la mitad de las mujeres de estos partidos son inactivas. El porcentaje es levemente inferior en el partido de San Miguel. All, 4 de cada 10 mujeres no se vincula con el mercado de trabajo. Estn efectivamente insertos en el mercado de trabajo el 63% de la poblacin entre 20 y 65 aos. El peso de la poblacin masculina es fuerte. Ms de 8 de cada 10 varones estn ocupados. Aqu tambin, introduciendo los partidos en el anlisis, se observa que slo en San Miguel el porcentaje tanto de varones como de mujeres ocupadas es mayor al de los otros partidos.
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Finalmente, una mirada sobre la desocupacin muestra que aquellos que buscan activamente empleo sin encontrarlo representan el 5,8% de esta poblacin. Si bien los partidos no introducen una fuerte diferencia, s se observa que en Jos C. Paz y en Moreno los porcentajes se elevan. En estos dos partidos, la desocupacin afecta ms que a los otros dos partidos tanto a varones como a mujeres (Cuadro 5.1). La poblacin ocupada en su mayora es asalariada (dos terceras partes); un cuarto son cuentapropistas y el 8,7% los hemos clasificado como en el servicio domstico. De un anlisis de la categora ocupacional por sexo y partido interesa resaltar que en Morn hay una mayor concentracin de mujeres asalariadas que en los otros partidos. A su vez, la presencia del servicio domstico es menor en este partido. En Jos C. Paz, Moreno y San Miguel, aproximadamente un cuarto de las mujeres tiene dicha categora ocupacional, mientras que son slo el 12,2% de las mujeres de Morn (Cuadro 5.2). Una descripcin de la insercin ocupacional de la poblacin asalariada evidencia que un cuarto carece del beneficio del aporte jubilatorio de sus empleadores. Puede decirse que, aproximadamente, uno de cada cuatro asalariados tiene inserciones precarias. Si a esta cifra se le suman los cuentapropistas y los insertos en el servicio domstico, casi la mitad de los ocupados de estos partidos tienen algn grado de precariedad en su insercin ocupacional. Volviendo al beneficio de la jubilacin que perciben los asalariados, se observa que el partido donde hay mayor concentracin de ocupados desprotegidos es Moreno (casi el 40%), seguido por Jos C. Paz y San Miguel, y en bastante menor proporcin por Morn (Cuadro 5.5). La rama de actividad que concentra mayor porcentaje de asalariados es la de servicios (53,2%), seguida por la industria, la construccin y el comercio. Al introducir los partidos en el anlisis se destaca la mayor concentracin en la construccin en los partidos de Moreno y sobretodo en Jos C. Paz. En Morn, a su vez, hay una mayor concentracin en comercio (Cuadro 5.4). Cambiando el eje de anlisis hacia el nivel socioeconmico de los hogares, se observa que a medida que aumenta el NSE crece el porcentaje de ocupados, tanto de varones como de mujeres. Sucede lo inverso tanto con la desocupacin como con la inactividad. Es de destacar que entre la PEA de 20 a 65 aos, en el NSE inferior el porcentaje de desocupados varones duplica a los de sus pares en NSE medio y triplica al de los varones de NSE ms alto (Cuadro 5.6). De un anlisis de la insercin laboral de la poblacin ocupada por NSE y por sexo surge como evidencia que los ocupados del NSE superior tienden ms que los restantes a ser asalariados; pero son las mujeres ocupadas
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de dicho nivel socioeconmico las responsables de este mayor porcentaje. Efectivamente, las mujeres de NSE alto tienen una diferencia porcentual de alrededor de 20 puntos respecto de las mujeres de los otros dos NSE a favor de una insercin como asalariadas. Mientras que los varones de los tres niveles socioeconmicos son asalariados en porcentajes similares. El NSE no afecta la insercin como cuentapropista; pero s se observan diferencias relevantes en el servicio domstico; en esta categora ocupacional se insertan alrededor de un tercio de las mujeres de los dos NSE inferiores y slo el 7,3% de las mujeres del nivel superior (Cuadro 5.7). En relacin con la formalidad de la insercin laboral de los asalariados, los ocupados de los dos niveles socioeconmicos inferiores tienen un comportamiento similar, que los distancia de los ocupados del nivel superior. Estos ltimos gozan en un 81,8% del beneficio del aporte jubilatorio por parte de sus empleadores, mientras que el porcentaje desciende a alrededor del 66% en los dos niveles socioeconmicos inferiores (Cuadro 5.9). Finalmente, observando la rama de actividad donde desarrollan su actividad los asalariados, tambin aqu los ocupados de los dos niveles inferiores tienen inserciones relativamente similares que los distancian de los asalariados del nivel superior (Cuadro 5.8).
Cuadro 5.1 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de PEA de la poblacin de 20 a 65 aos. Condicin de actividad por partido y sexo, diciembre de 2007
Condicin de actividad Partido Total Total 3,7 100 163 5,8 100 806 Jos C. Paz Mujer Varn Varn Total Moreno Mujer Total San Miguel Mujer Varn Varn 6,7 100 75 Total Morn Mujer 1,1 100 88
Ocupado Desocupado Inactivo Total N
81,4 47,3 63,7 80,0 38,8 58,1 88,2 56,6 71,5 85,3 46,6 64,4 63,0 10,5 100 86 4,3 100 93 7,3 10,0 100 179 100 150 4,7 100 170 7,2 100 320 4,4 100 68 2,6 100 76 3,5 100 144 8,1 48,4 29,1 10,0 56,5 34,7 7,4 40,8 25,0 8,0 52,3 31,9 31,1
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Cuadro 5.2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de ocupados de 20 a 65 aos. Categora ocupacional, por partido y sexo, diciembre de 2007
Categora ocupacional Partido Jos C. Paz Mujer Varn Varn Total Moreno Mujer Total San Miguel Mujer Varn Varn Total Morn Mujer Total 4,7 100 106 Total 8,7 100 531
Asalariado Cuenta propia Servicio domstico Total N
74,4 53,5 66,9 70,0 54,0 64,8 76,6 48,9 64,9 72,3 68,3 70,8 66,5 25,6 23,3 24,8 30,0 17,5 25,9 23,4 23,4 23,4 27,7 19,5 24,5 24,9 0,0 100 78 23,3 100 43 8,3 100 121 0,0 100 130 28,6 100 63 9,3 100 193 0,0 100 64 27,7 11,7 100 47 100 111 0,0 100 65 12,2 100 41
Cuadro 5.3 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de ocupados de 20 a 65 aos. Categora ocupacional por grupos de edad, diciembre de 2007
Categora ocupacional Asalariado Cuenta propia Servicio domstico Total N Grupos de edad De 20 a 24 aos 74,6 21,1 4,2 100 71 De 25 a 65 aos 67,3 24,3 8,4 100 419 Total 68,4 23,9 7,8 100 490
Cuadro 5.4 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de asalariados de 20 a 65 aos. Rama de actividad, por partido, diciembre de 2007
Rama de actividad Industria Partido Jos C. Paz 22,1 Moreno 20,7 San Miguel 21,2 Morn 17,1 Total 20,4
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Cuadro 5.4 (cont.)

Rama de actividad Construccin Comercio Servicios Otros Total N Partido Jos C. Paz 18,2 13,0 46,8 0,0 100 77 Moreno 13,8 11,2 54,3 0,0 100 116 San Miguel 4,5 15,2 57,6 1,5 100 66 Morn 1,4 22,9 58,6 0,0 100 70 Total 10,3 14,9 54,1 0,3 100 329
Cuadro 5.5 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de asalariados de 20 a 65 aos. Reciben aportes jubilatorios, por partido, diciembre de 2007
Jubilacin S No Total N Partido Jos C. Paz 74 26 100 73 Moreno 60,9 39,1 100 115 San Miguel 78,8 21,2 100 66 Morn 86,5 13,5 100 74 Total 73,2 26,8 100 328
Cuadro 5.6 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de PEA de la poblacin de 20 a 65 aos. Condicin de actividad por nivel socioeconmico del hogar (NSE) y sexo, diciembre de 2007
NSE Condicin de actividad Ocupado Desocupado Inactivo Total N Bajo y medio-bajo Varn Mujer 77,7 12,2 10,1 100 188 39,6 4,6 55,8 100 197 Total 58,2 8,3 33,5 100 385 89,6 6,2 4,2 100 48 Medio Varn Mujer 44,9 4,3 50,7 100 69 Total 63,2 5,1 31,6 100 117 Medio-alto y alto Varn Mujer 87,6 4,4 8,0 100 137 53,2 1,9 44,9 100 158 Total 69,2 3,1 27,8 100 295 63,0 5,9 31,1 100 797 Total
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Cuadro 5.7 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de ocupados de 20 a 65 aos. Categora ocupacional, por nivel socioeconmico del hogar (NSE) y sexo, diciembre de 2007
NSE Categora educacional Asalariado Cuenta propia Servicio domstico Total N Bajo y medio-bajo Varn 75,0 25,0 0,0 100 144 Mujer 48,6 20,0 31,4 100 70 Total 66,4 23,4 10,3 100 214 Varn 76,7 23,3 0,0 100 43 Medio Mujer 44,4 18,5 37,0 100 27 Total 64,3 21,4 14,3 100 70 Medio-alto y alto Varn 74,2 25,8 0,0 100 120 Mujer 69,5 23,2 7,3 100 82 Total 72,3 24,8 3,0 100 202 68,5 23,7 7,8 100 486 Total
Cuadro 5.8 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de asalariados de 20 a 65 aos. Rama de actividad por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
NSE Rama de actividad Industria Construccin Comercio Servicios Otros Total N Bajo y medio-bajo 22,5 13,0 14,5 50,0 0 100 138 Medio 32,6 14,0 18,6 34,9 0,0 100 43 Medio-alto y alto 15,2 5,5 13,8 64,8 0,7 100 145 Total 20,6 9,8 14,7 54,6 0,3 100 326
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Cuadro 5.9 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Distribucin porcentual de asalariados de 20 a 65 aos. Reciben aportes jubilatorios, por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007
NSE Jubilacin S No Total N Bajo y medio-bajo 67,6 32,4 100 139 Medio 65,1 34,9 100 43 Medio-alto y alto 81,8 18,2 100 143 Total 73,5 26,5 100 325
5.1. Traslado al Trabajo

Una forma de observar las dificultades que los trabajadores del conurbano encuentran en su insercin en el mercado laboral es analizar las caractersticas del traslado a su lugar de trabajo y la ubicacin del mismo. El conjunto de esta evidencia es consistente con la nocin de un desajuste espacial entre el lugar de residencia de los trabajadores y los centros de empleo conocida como labour mismatch23. En este sentido, se observan diferencias en el destino del traslado de los trabajadores, especialmente para aquellos de los partidos de Jos C. Paz y Moreno, que tienen los peores indicadores socioeconmicos. En efecto, los trabajadores de estos dos partidos se insertan laboralmente menos en sus propios
23
En su formulacin original (Kain, 1968), se sealaba que la relocalizacin de los puestos de trabajo en las ciudades norteamericanas hacia los suburbios no fue acompaada de un proceso similar de parte de los trabajadores de menor calificacin bsicamente de raza negra. Ello habra sido resultado de la elevacin de los precios de las viviendas ubicadas en las proximidades de los nuevos centros de empleo as como de mecanismos de discriminacin en el mercado inmobiliario. En consecuencia, se generaba una concentracin en los centros urbanos de un exceso de trabajadores, que no lograban insertarse plenamente en el mercado de trabajo. A este desequilibrio contribuiran tambin, entre otros factores, el dficit en los sistemas de transporte y fallas en el acceso a la informacin sobre vacantes laborales. Los efectos para los trabajadores residentes en reas segregadas son numerosos y van desde desocupacin o menores salarios hasta mayores tiempos de traslado hacia y desde los puestos de trabajo. La crisis industrial en Argentina parece haber mostrado algunos efectos compatibles con este proceso.
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partidos que los residentes de San Miguel y Morn (ver Grficos 1 y 2), debido, seguramente, a la escasa oferta laboral dentro de ellos, razn por la cual estos trabajadores se trasladan a otros partidos lindantes o no y a Ciudad de Buenos Aires para trabajar. Asimismo, la relacin entre lugar de residencia y lugar de trabajo, muestra que cuanto ms cercano al domicilio se encuentre el trabajo menor es la remuneracin que recibe. Sucede que aquellos trabajadores que se insertan laboralmente en la Ciudad de Buenos Aires reciben los mayores ingresos, pero para hacerlo deben recorrer las mayores distancias. Adicionalmente, se constata que las mujeres se desplazan menos que los hombres (ver Grfico 2); posiblemente por restricciones vinculadas a su rol reproductivo que dificultan su acceso a los lugares como la Ciudad de Buenos Aires donde se perciben los mejores ingresos. Esta constatacin es un dato relevante. La desigualdad que introduce el gnero en el acceso u oportunidades en la ciudad invita a mirar e indagar en cmo las condiciones sociales de diferentes personas pueden conducir a distintas experiencias y formas de apropiarse las oportunidades que ofrece la ciudad. Las exclusiones no son siempre visibles, pero pueden evidenciarse y acentuarse en los lmites existentes que separan y conectan a personas y lugares. As, las desigualdades de gnero pueden ser exacerbadas por dimensiones fsicas, organizacionales, temporales y socioeconmicas de movilidad (Jirn, 2007: 182). Asimismo, en el contexto de una organizacin familiar como el de nuestra sociedad, en el que el cuidado primario de las personas recae fuertemente en las mujeres, la posibilidad de que stas puedan salir de sus hogares se ve afectada por el tipo de oferta pblica relacionada con el cuidado infantil y de ancianos. Tambin existen diferencias por la categora ocupacional de los trabajadores. Mientras que los asalariados son aquellos que se trasladan ms a Ciudad de Buenos Aires, los trabajadores por cuenta propia tienden a permanecer un poco ms en lugares cercanos a su barrio. Aunque generalmente, para este tipo de trabajador que muchas veces brinda servicios a domicilio, el desplazamiento tpico vara desde trabajar en la misma localidad hasta tener perodos donde la actividad principal se desarrolla en otros partidos, incluso en Ciudad de Buenos Aires. La diferencia ms evidente, sin embargo, se da para las trabajadoras de servicio domstico, a lo mejor asociado a los diversos factores que inhiben su mayor movilidad entre los que se destaca su rol reproductivo24,
24
Un reciente trabajo etnogrfico sobre la movilidad cotidiana en la ciudad de Santiago destaca que la experiencia de traslado de las mujeres se ve limitada por diversos factores, entre los
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ya que los desplazamientos de este grupo tienden a producirse en el radio del mismo partido, aunque, por supuesto, hay quienes tambin se desplazan a otros partidos y a Capital Federal. El tiempo promedio que toma a los trabajadores llegar y regresar de sus respectivos lugares de trabajo es de 90,5 minutos. Este tiempo se incrementa para los trabajadores residentes de los partidos de Jos C. Paz y Moreno que, en promedio, alcanza los 105 minutos. Esto claramente se asocia a las mayores distancias que ellos recorren por la lejana de los lugares donde trabajan respecto del lugar de residencia, pero tambin porque son los trabajadores de estos partidos los que hacen un mayor uso del transporte pblico (colectivo, tren y subterrneo), existiendo una fuerte diferencia con los trabajadores de San Miguel y Morn, que tienden a usar vehculos particulares adems de chrter y remis para desplazarse a los lugares de trabajo. Es la caracterstica modal del traslado la que determina tambin la complejidad de los desplazamientos y su costo. Los trabajadores de Jos C. Paz y Moreno son quienes ms usan el servicio de transporte pblico y los que ms tiempo deben invertir para trasladarse, ya que son ellos los que deben realizar un mayor nmero de trasbordos (etapas del traslado) para llegar a su destino diario. Esto debido a la ausencia de servicios directos para unir dos puntos en la ciudad. En contraste, los trabajadores de San Miguel y Morn, que privilegian el uso de modos no pblicos, tienen traslados compuestos por menos etapas y, por lo tanto, menores tiempos. La diferencia entre ambas formas, adems del modo, radica en el dinero diario invertido en el desplazamiento. Mientras que los trabajadores provenientes de los partidos de Moreno y Jos C. Paz, quienes como se afirm utilizan ms el trasporte pblico que los trabajadores de los otros dos partidos, gastan en promedio no ms de 5 pesos diarios, los trabajadores de los partidos de San Miguel y Morn invierten hasta 15 pesos diarios (en promedio) en igual actividad. Esto tiene relacin
que se destaca la gran carga de tareas domstica. La seguridad es otro factor, ya que las inhibe del uso del transporte pblico a ciertas horas debido a los posibles peligros de viajar solas de noche. El trabajo destaca que la desigualdad de ingreso hace que la experiencia de la ciudad sea muy distinta, permitiendo ms posibilidades para aquellos que cuentan con disponibilidad de medios. El ingreso otorga la posibilidad de tener un automvil o un telfono celular que ampla la posibilidad de moverse virtualmente por la ciudad y evitar el uso del transporte pblico. Sin embargo, en general, las experiencias de los diversos grupos de ingresos y de ambos gneros son difciles. Particularmente cuando el tiempo es escaso, sean hombres, mujeres, pobres o ricos, todos presentan deficiencias en la experiencia de viaje, pero son deficiencias diferenciadas (Jirn, 2007).
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tambin con el nivel socioeconmico del hogar, ya que se observa que trabajadores de hogares de niveles bajos y medio-bajos son efectivamente los que adems de tener que cruzar mayores distancias y demorar ms en su llegada al trabajo, son los que hacen mayor uso del transporte pblico y gastan diariamente menos que los de otros niveles socioeconmicos ms privilegiados. En trminos de categora ocupacional, se constata que los trabajadores por cuenta propia se trasladan ms a pie y/o bicicleta y en transportes no pblicos, debido, nuevamente, a las caractersticas de su actividad que muchas veces implica el traslado de herramientas y maquinarias, pero tambin porque, como se mencion, se trasladan a lugares ms cercanos a su lugar de residencia. En cambio, los asalariados y las trabajadoras de servicio domstico hacen su traslado principalmente en trasporte pblico, habiendo en este segundo grupo, adems, un mayor uso del modo peatonal. En coherencia con los modos, las distancias y la complejidad del traslado, las dificultades que los trabajadores presentan son diferentes segn partido, categora ocupacional y nivel socioeconmico del hogar. Los partidos de San Miguel y Morn, que coincide con poblacin de mejor nivel socioeconmico, declaran menores dificultades para acceder a sus lugares de trabajo. Opinan de igual forma las trabajadoras de servicio domstico y los usuarios del modo pie/bicicleta, quienes en promedio recorren distancias ms cortas. Las dificultades asociadas al regular funcionamiento del servicio de transporte pblico, que tiene como consecuencia las largas esperas de colectivos y trenes, son obstculos mencionados mayoritariamente por trabajadores residentes en Jos C, Paz, y coincide con personas provenientes de hogares con niveles socioeconmicos ms bajos. Pero no ocurre lo mismo en Moreno, puesto que la mayor parte de los trabajadores de este partido identifica como dificultad la ausencia de servicios prximos a su cuadra y, adems, la incomodidad del trayecto mismo, refirindose a la molestia de viajar de pie y apretados por la gran cantidad de personas que se desplaza en horarios centrales. Esta dificultad no es propia de hogares con menores recursos, ya que seguramente tiene que ver con el dficit en cobertura de trasporte que presenta particularmente el partido de Moreno dada su alta extensin y su baja densidad poblacional. Por ltimo, aunque los partidos de San Miguel y Morn son los que cuentan con mayor y mejor infraestructura vial, a nivel de la percepcin, los trabajadores que all residen exponen como dificultad el mal estado de las calles y el exceso de trnsito en las vas del acceso al lugar de trabajo. Son estos trabajadores los que hacen sus desplazamientos al trabajo mayoritariamente en la modalidad vehculo particular o de la empresa.
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Grfico 1 Partidos de Morn, San Miguel, Moreno y Jos C. Paz. Distribucin porcentual de los ocupados, diciembre de 2007
Grfico 2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Tiempo de traslado en minutos, segn partido, diciembre de 2007
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Grfico 3 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Tiempo de traslado al trabajo en minutos, segn partido y gnero, diciembre de 2007
Grfico 4 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Tiempo de traslado al trabajo en minutos e ingreso laboral, segn ubicacin del lugar de trabajo, diciembre de 2007
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6. Uso del tiempo libre

El uso que las personas hacen de su tiempo libre abre una ventana al tipo de vnculos y a las redes sociales en las que estn inmersas. Fue con esta finalidad que el cuestionario relev aspectos vinculados a este tem. A la persona respondente del cuestionario que en la mayora de los casos fue la mujer ama de casa se le pregunt respecto de la actividad realizada el domingo anterior al relevamiento, con quines la realiz, dnde fue efectuada y el modo de traslado. Se destaca que slo poco ms de un cuarto de los respondentes realiz alguna actividad fuera de su casa el domingo. Este nos parece un dato relevante, que puede ser interpretado de distintas maneras. Puede indicar la preferencia de la poblacin de estos partidos por permanecer en sus hogares, lo que podra indicar, a su vez, cierta estrechez de vnculos extrafamiliares o de alternativas recreativas para el hogar. Podra tambin indicar dificultades en salir de sus hogares. Ahondar en estas preferencias o dificultades es imposible con el instrumento que se aplic. Queda as abierta la inquietud para ser indagada desde otros proyectos de investigacin. Al considerar el partido y el NSE en el anlisis se evidencia que el primero introduce poca variedad. Hay una leve mayor concentracin en el partido de Jos C. Paz de personas que han efectuado actividades fuera de su hogar el domingo. El NSE tampoco introduce cambios importantes. Se observa slo una leve tendencia a realizar actividades fuera del hogar a medida que aumenta el NSE (cuadros 6.1 y 6.2). La diferencia se observa entre partidos cuando se profundiza en el tipo de actividades que realiz el respondente acompaado o no el domingo anterior. Por ejemplo, en los partidos de San Miguel y Morn hay ms personas que desarrollaron una actividad recreativa pagada que remite a cuestiones como salir a comer, asistir a algn evento cultural o ir al cine. En los partidos de Jos C. Paz y Moreno tambin se desarrollan actividades de consumo como ir de compras o el paseo por la feria, pero pareciera que la tendencia de estos partidos es preferir actividades de esparcimiento y recreacin ms de tipo gratuitas. Sin embargo, estas diferencias no se observan cuando se analiza el tipo de actividad por NSE, excepto en la concurrencia a la iglesia y/o club que aparecen como una tendencia propia de personas de nivel socioeconmico bajo y medio-bajo (cuadros 6.1 y 6.2). El destino del desplazamiento para la actividad del domingo tiende a ser para todos los partidos el mismo partido de residencia. En su conjunto, ms
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de la mitad de los respondentes transcurren el domingo dentro de sus partidos. Alrededor de un cuarto se desplazan a partidos vecinos. Cabe destacar que en San Miguel se evidencia un patrn algo diferente del resto, ya que cerca de un cuarto de los respondentes se desplazaron a la Ciudad de Buenos Aires, mientras que en los otros tres partidos el porcentaje es muy inferior. Si bien el modo del traslado no difiere por nivel socioeconmico, s se observa una diferencia en el uso de vehculo particular, siendo las personas de Morn las que ms usan vehculo particular, frente a los dems partidos donde se trasladan ms a pie/bicicleta y a travs de medios pblicos (Cuadro 6.1).
Cuadro 6.1 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Actividad realizada, con quin, destino de la actividad, modos, etapas* y costos del traslado, por partido de residencia, diciembre de 2007 (en %)
Partido Actividad realizada Jos C. Paz 38,8 61,2 100 80 51,6 12,9 6,5 19,4 3,2 6,5 100 31 20,0 76,7 3,3 100 30 Moreno San Miguel 23,6 76,4 100 72 76,5 11,8 11,8 0,0 0,0 0,0 100 17 35,3 64,7 0,0 100 17 Morn Total
El domingo pasado, hizo alguna actividad fuera de casa? S No Total N Actividad que realiz Visitar familiares y/o amigos Actividad recreativa gratuita Actividad recreativa pagada Iglesia/club Compras/feria Otro Total N Con quin realiz la actividad Solo/a Con alguien del hogar Con alguien fuera del hogar Total N 26,7 70,0 3,3 100 30 32,3 58,1 9,7 100 31 27,8 67,6 4,6 100 108 51,6 16,1 6,5 16,1 3,2 6,5 100 31 32,3 32,3 16,1 19,4 0,0 0,0 100 31 50,0 19,1 10,0 15,5 1,8 3,6 100 110 22,2 77,8 100 144 29,8 70,2 100 104 27,8 72,2 100 400
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Cuadro 6.1 (cont.)

Partido Actividad realizada Destino de la actividad Mismo barrio Misma localidad Mismo partido Otro partido vecino Otro partido de GBA (no vecino) Ciudad de Buenos Aires Otro fuera RMBA No identificado Total N Modo de traslado Pie/bicicleta Moto/auto/chrter/remis Colectivo/tren/subte Total N 41,9 19,4 38,7 100 31 29,0 32,3 38,7 100 31 17,6 41,2 41,2 100 17 34,5 48,3 17,2 100 29 32,4 34,3 33,3 100 108 10,0 23,3 26,7 30,0 3,3 3,3 0,0 3,3 100 30 12,9 12,9 32,3 19,4 16,1 3,2 3,2 0,0 100 31 11,8 11,8 17,6 23,5 11,8 23,5 0,0 0,0 100 17 24,1 6,9 24,1 24,1 13,8 6,9 0,0 0,0 100 29 15,0 14,0 26,2 24,3 11,2 7,5 0,9 0,9 100 107 Jos C. Paz Moreno San Miguel Morn Total
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3.
Cuadro 6.2 Partidos de Jos C. Paz, Moreno, San Miguel y Morn. Actividad realizada, con quin, destino de la actividad, modos, etapas* y costos del traslado, por nivel socioeconmico del hogar (NSE), diciembre de 2007 (en %)
NSE Actividad realizada Bajo y medio-bajo 24,1 75,9 100 195 Medio Medio-alto y alto 33,1 66,9 100 142 Total
El domingo pasado, hizo alguna actividad fuera de casa? S No Total N 28,8 71,2 100 59 28,0 72,0 100 396
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Cuadro 6.2 (cont.)

NSE Actividad realizada Actividad que realiz Visitar familiares y/o amigos Actividad recreativa gratuita Actividad recreativa pagada Iglesia/club Compras/feria Otro Total N Con quin realiz la actividad Solo/a Con alguien del hogar Con alguien fuera del hogar Total N Destino de la actividad Mismo barrio Misma localidad Mismo partido Otro partido vecino Otro partido de GBA (no vecino) Ciudad de Buenos Aires Otro fuera RMBA No identificado Total N Modo de traslado Pie/bicicleta Moto/auto/chrter/remis Colectivo/tren/ subte Total N 30,4 30,4 39,1 100 46 37,5 37,5 25,0 100 16 32,6 37,0 30,4 100 46 32,4 34,3 33,3 100 108 9,1 15,9 31,8 22,7 11,4 6,8 0,0 2,3 100 44 17,6 11,8 23,5 29,4 11,8 5,9 0,0 0,0 100 17 19,6 13,0 21,7 23,9 10,9 8,7 2,2 0,0 100 46 15,0 14,0 26,2 24,3 11,2 7,5 0,9 0,9 100 107 24,4 73,3 2,2 100 45 41,2 58,8 0,0 100 17 26,1 65,2 8,7 100 46 27,8 67,6 4,6 100 108 Bajo y medio-bajo 47,8 19,6 2,2 21,7 2,2 6,5 100 46 Medio 47,1 23,5 11,8 11,8 0,0 5,9 100 17 Medio-alto y alto 53,2 17,0 17,0 10,6 2,1 0,0 100 47 Total
50,0 19,1 10,0 15,5 1,8 3,6 100 110
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3.
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Conclusiones
Este trabajo efectu una caracterizacin del conurbano siguiendo dos ejes de anlisis: los partidos y el nivel socioeconmico de los hogares. Mediante ambas formas de anlisis se logr una aproximacin a la caracterizacin sociodemogrfica de la regin metropolitana ms grande del pas. El anlisis permiti, asimismo, apreciar y especificar la heterogeneidad social del aglomerado urbano. Los cuatro partidos escogidos para el anlisis presentan fuertes grados de vulnerabilidad. La situacin se agudiza en Jos C. Paz. La vulnerabilidad est fuerte y homogneamente extendida en este partido. Concentra los mayores porcentajes de poblacin con niveles de instruccin bajo; uno de cada cinco habitantes mayores de 20 aos no concluy la primaria. Desde lo sociodemogrfico, en comparacin a los otros tres partidos del estudio, en Jos C. Paz se encuentran los hogares con mayor cantidad de miembros, y su edad promedio es la ms baja; tiene mayor cantidad de presencia infantil. El clima educativo del hogar es el ms bajo y la concentracin de hogares en los estratos socioeconmicos ms bajos es destacable. Tiene en promedio ms perceptores de ingreso por hogar. Sin embargo, esto no se refleja en mejores ingresos del hogar; al contrario, en Jos C. Paz, los ingresos totales del hogar son en promedio los ms bajos. Presenta un elevado porcentaje de hogares que resuelve el aspecto habitacional mediante la informalidad. Las viviendas que habitan, salvo un grupo reducido que vive en la zona cntrica del partido, carece de la provisin de servicios en red; y respecto a los otros tres partidos, presentan los menores porcentajes del servicio de alumbrado pblico, calles pavimentadas y recoleccin de residuos. Las trayectorias educativas de los nios y adolescentes presentan los mayores porcentajes de desercin y sobreedad. La gran mayora asiste a establecimientos educativos pblicos. Los que van a escuelas privadas abonan matrculas escolares bajas, indicando que se trata de escuelas con fuerte subvencin estatal. Los nios y especialmente los adolescentes que van al Polimodal en este partido son los que ms distancia deben recorrer para llegar a la escuela. El partido concentra al mayor nmero de adolescentes que trabajan, y estos a su vez perciben por su trabajo ingresos ms bajos que sus pares de los otros partidos. Concentra asimismo un importante nmero de adolescentes que no trabajan ni estudian. En relacin con la poblacin econmicamente activa, en este partido hay un mayor porcentaje de desocupados y de empleados en empleos precarios. Son estos trabajadores los que insumen mayor tiempo para llegar a sus lugares de trabajo y que ms dependen del transporte pblico.
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La situacin del partido de Moreno es muy similar a la de Jos C. Paz. Aunque presenta indicadores levemente mejores. Sin embargo, en la provisin de servicios de infraestructura pblicos, el partido se distancia de Jos C. Paz asumiendo valores similares a los del conjunto de los partidos de la regin. En cambio, en aspectos referidos a la desproteccin laboral, los trabajadores de Moreno presentan los valores ms elevados en relacin con los otros tres partidos. El partido de San Miguel registra indicadores cercanos o levemente inferiores a los del conjunto del rea urbana, con la peculiaridad de que en su territorio hay islas con sectores de alto nivel socioeconmico, muy distantes del resto de la poblacin del partido. De hecho, se observa una mayor concentracin de poblacin con el nivel ms alto de instruccin, el terciario completo, lo que confirma la fuerte polarizacin social en este partido. Es el partido que paga las cuotas escolares ms caras marcando as pautas elitistas de un grupo reducido de su poblacin. El partido de Morn tiende a registrar en todos los aspectos estudiados marcas superiores a la media de la regin metropolitana. La mayor distancia respecto de los otros tres partidos estudiados se observa en la provisin de servicios de infraestructura urbana redes de agua, de gas y cloacas, as como iluminacin y pavimento en las calles los cuales cubren a casi la totalidad de los hogares. El anlisis por nivel socioeconmico permite dos conclusiones relevantes. Por un lado, no es un aspecto que introduzca diferencias muy relevantes. O sea que en su conjunto el conurbano es una regin socialmente homognea sin fuertes distancias sociales. Sin embargo, la mayor diferencia la introduce el nivel socioeconmico superior. La poblacin perteneciente a este estrato presenta indicadores mejores en todas las dimensiones analizadas, en comparacin con los indicadores de los dos estratos inferiores. En otras palabras, los niveles socioeconmicos bajo y medio presentan caractersticas similares en los aspectos analizados; en cambio, los hogares pertenecientes al nivel superior de la estructura social presentan pautas diferentes. El anlisis presentado muestra, en conclusin, un aglomerado urbano marcado por la heterogeneidad socioterritorial. Estas diferencias socioterritoriales estn atravesadas por una estructura de oportunidades que penaliza an ms a aquellas personas que residen en los territorios ms vulnerables. As, a mayor presencia de indicadores de vulnerabilidad social como en los partidos de Jos C. Paz y Moreno mayores obstculos en las posibilidades de obtener los recursos necesarios para la reproduccin como son la educacin y el trabajo. Las mayores distancias recorridas para el acceso tanto a la
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escuela como a los lugares de trabajo, dan cuenta de estas penalidades. En estos territorios se conjugan escasas oportunidades laborales que los obligan a salir de sus entornos para conseguir mejores trabajos; pero para hacerlo enfrentan grandes obstculos en trminos de accesibilidad y de costos (en tiempo y dinero). Aquellos que optan por insertarse laboralmente en entornos cercanos a sus viviendas, reciben a cambio los peores ingresos; situacin que se agudiza en el caso de las mujeres, quienes registran desplazamientos menores. Se trata, en sntesis, de un crculo vicioso que redunda posiblemente en una agudizacin de la vulnerabilidad y del aislamiento social de una proporcin importante de la poblacin del conurbano. Los partidos del segundo cordn del conurbano, donde se concentra la peor estructura de oportunidades, son los que ms rpidamente estn creciendo en trminos demogrficos. Se torna imperioso, por lo tanto, orquestar adecuadas polticas de equidad urbana que sean eficientes en la integracin socioterritorial de todo el conurbano.
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Capital espacial y movilidad cotidiana en la Regin Metropolitana de Buenos Aires

Una propuesta analtica y emprica
Carolina Palma Arce* y Daniela Soldano**
El presente del conurbano bonaerense nos invita a construir una imagen de importante fragmentacin y heterogeneidad de las condiciones de vida. Los contrastes se vinculan con la calidad de las inserciones en el mercado de trabajo y el nivel de ingresos y las condiciones del hbitat urbano, el cual se expresa tanto en el nivel de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de los hogares como en la localizacin y distribucin especfica de servicios urbanos y sociales (transporte, red sanitaria, pavimentos, escuelas, servicios de salud, infraestructura social bsica, etctera). A partir de los datos de la encuesta socioeconmica presentada en este mismo volumen, este documento se propone profundizar la dimensin espacial de las condiciones de vida de los habitantes de dos municipios de realidades contrastantes Morn y Jos C. Paz tomando, por un lado, los recursos espaciales de los hogares (recursos que sirven a la apropiacin del espacio: propiedad de la vivienda, de vehculo, tiempo, dinero) y, por otro, las condiciones del entorno de la vivienda en tanto su proximidad a los servicios. Ambas dimensiones se encuentran contenidas, a nuestro juicio, en el concepto de capital espacial y en la discusin que lo enmarca, la cual abordaremos brevemente en los dos primeros apartados.
* Carolina Palma Arce <carolinapalmaarce@gmail.com>. ** Daniela Soldano <dsoldano@ungs.du.ar>.
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1. Espacio y condiciones de vida. Una red conceptual

En los ltimos aos, la cuestin de la espacialidad ha cobrado creciente centralidad en la teora social. En la perspectiva de Soja (1985), por ejemplo, la sociedad y sus procesos de estructuracin no pueden pensarse por fuera del espacio social en el que se producen y que, de manera recursiva, tienden a producir. La reteorizacin de la espacialidad que propone Soja se inspira en el marxismo francs de Lefebvre y sus seguidores, pero tambin en los sealamientos crticos hechos por Castells y Harvey quienes han elaborado una crtica al determinismo urbanstico de la lucha de clases, sostenida por el primero. Para Harvey (1977), por ejemplo, no slo hay que ver el modo en que expresan las relaciones de produccin capitalistas en el espacio sino el modo en que aparecen sus contradicciones y las posibilidades de su crisis. Segn Soja (1985), la espacialidad remite al espacio socialmente producido, es decir, adquiere formas concretas e implica conjuntos de relaciones sociales. Analizar una espacialidad concreta exige un ejercicio de distincin analtica tanto del espacio fsico-material de la naturaleza como del espacio de la cognicin humana donde tienen lugar las representaciones mentales. La caracterstica distintiva del espacio social es que necesariamente implica un proceso de construccin social. No obstante, esta autonomizacin de las dimensiones tiene validez slo en el plano conceptual. La construccin de una espacialidad se realiza sobre los contenidos de la naturaleza y las representaciones mentales, al tiempo que ni la materialidad ni la mente existen por fuera del mundo social y de las relaciones sociales. La produccin social del espacio y la historia deben pensarse, desde esta perspectiva, en tanto medio y fin de las prcticas. En las estructuras espaciales se concretizan las relaciones sociales. Las primeras son las formas materiales de las segundas. A la vez, la espacialidad en el capitalismo ha sido siempre un proceso conflictivo, abierto a la contradiccin y a la transformacin. La urbanizacin capitalista y la produccin de la ciudad expresan una forma de vnculo entre poltica-sociedad-Estado, poder y espacio, en suma, entre reproduccin social y espacial. El desarrollo geogrficamente desigual y los cambios en el proceso de acumulacin de capital son slo dos dimensiones de tamaa problemtica. A partir de una lectura aguda y sugerente de Lefebvre, Harvey construye una suerte de grilla de prcticas espaciales que permite pensar la compleja relacin entre accin social y estructura de poder, espacio y tiempo. Esta grilla parte de analizar tres dimensiones del espacio: lo experimentado, lo percibido y lo imaginado. En el primer caso, se trata de pensar las prcticas materiales
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espaciales, en tanto flujo de bienes, dinero, personas, fuerza de trabajo, informacin, sistema de transporte y comunicacin, jerarquas urbanas y mercado. Con el segundo, se alude a los modos de representacin del espacio, en tanto medidas de distancia social psicolgica y fsica, significaciones, cdigos y saberes que permiten que esas prcticas materiales se comuniquen en distintos tipos de lenguajes. En el tercer caso, se trata de los espacios de representacin e imaginacin del espacio, en tanto construcciones mentales y que pueden llamarse discursos espaciales. Ahora bien, teniendo en cuenta la escala y objetivos de nuestro trabajo de investigacin, fue necesario hallar una nocin que nos permitiera establecer alguna mediacin entre el nivel de abstraccin del planteo de Harvey o de Soja y las prcticas y condiciones de vida concretas. El concepto de experiencia metropolitana se constituye en una herramienta frtil para iluminar y analizar la informacin producida en la encuesta. Segn Duhau y Giglia (2008: 22), habitar la metrpoli alude al conjunto de prcticas y representaciones que hacen posible y articulan la presencia ms o menos estable, efmera y mvil de los sujetos en el espacio urbano y de all su relacin con otros sujetos. En el anlisis de la experiencia urbana se distinguen dos tipos de espacios: el espacio local o de proximidad, de dimensiones y formas variables en torno de la vivienda y el hbitat barrial, y el espacio metropolitano, ms amplio (de dimensiones y formas igualmente variables) que responde a la lgica y a las estrategias de movilidad de los sujetos. Las rutinas de desplazamientos cotidianas, directamente relacionadas con la provisin de servicios, delimitan zonas por las que circulan los sujetos entendidas como regiones de experiencia. De este modo, la experiencia de la metrpoli es distinta segn el tipo de hbitat urbano en el que se reside y, a partir del cual, se establecen relaciones con el resto del territorio metropolitano. Al mismo tiempo, las experiencias de la metrpoli no slo son diferentes, tambin son desiguales, en cuanto a las posibilidades de aprovechar los recursos que brinda cada espacio y a las elecciones en las operaciones de desplazamiento. En sintona con esta propuesta, la nocin de capital espacial puede ser vista como una categora que permite establecer una bisagra entre los componentes materiales y objetivos y las prcticas y representaciones tpicas de la vida social. Segn Prvt Schapira (2001: 49), alude al conjunto interiorizado de formas de relacin (intelectuales y prcticas) de un individuo con el espacio considerado como bien social. Segn esta perspectiva, es posible analizar el espacio en funcin de las representaciones y de los usos que los individuos hacen de l. Este capital se construye con la experiencia.
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Lvy (2000) distingue dos grandes tipos de capitales espaciales: a) el capital de posicin, vinculado a un lugar (lugar-hbitat o lugar-trabajo) que aporta ms o menos ventajas espaciales y que es identificado en la observacin de la vivienda y su entorno; y b) el capital de situacin, vinculado a un rea de la que el individuo se apropia, en mayor o menor medida, dominando las distancias y que es identificado mediante indicadores que, combinados, dan cuenta del espacio como lugar de trnsito sobre el cual se tiene libertad de uso. Este capital alude a un conjunto de activos que permiten a las personas movilizarse por un rea mayor a la que tienen dominio por posicin: la propiedad y el uso de un medio de transporte, la disponibilidad y el uso de transporte pblico, y el dinero y el tiempo usado en los desplazamientos cotidianos. Cada forma de capital espacial implica, entonces, distintas formas de movilidad. En esta lnea, la movilidad es entendida como el conjunto de desplazamientos cotidianos y rutinarios, en que se conjugan expectativas/deseos, necesidades y recursos/satisfactores. La interaccin ms o menos virtuosa entre estos elementos permite referirse a las prcticas de viaje de los grupos sociales (Gutirrez, 2008) y sus especificidades. Esta forma de comprender la movilidad pone nfasis en la relacin triangular entre los desplazamientos deseados, los desplazamientos posibles y los desplazamientos realizados (Lvy, 2000), nocin que tiene como referente los aportes de Soja (1985) cuando distingue tres tipos de espacios: el espacio material, el espacio mental y el espacio experiencial o vivido. As, el anlisis de la movilidad trasciende el estudio de las redes objetivamente disponibles en un territorio al incorporar la nocin de accesibilidad (como dinmica y proceso y no como dato o supuesto) y los registros subjetivos e imaginarios de la vida metropolitana. La categora de horizonte espacial representa una herramienta potente para comprender las percepciones del espacio de movilidad posible y la riqueza (o pobreza) eventual de sus fines (Cebollada, 2006; Fournier, 2008; Leblanc, 2007; Alba, 2004). Los conceptos de capital espacial y movilidad representan dos formas de abordar los desplazamientos en la vida cotidiana. As, lo que Lvy denomina movilidad como posibilidad (oferta de transporte, accesibilidad, conectividad) se vincula con el capital espacial de posicin, y su unidad de observacin es el territorio; mientras que movilidad como competencia (capacidad de las personas para movilizarse: tiempo, dinero, destino accesible) se vincula con el capital de situacin, y su unidad de observacin es el agente. Finalmente, un tercer tipo de movilidad como capital (tenencia de capital econmico y social susceptible de ser convertido en capital espacial) se vincula con el capital de
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situacin, es decir, con los repertorios disponibles y aprendidos por los agentes. A partir de este marco terico es posible un anlisis de la movilidad desde una perspectiva de red y desde el concepto de capital (como recurso adquirido y en uso por parte de los agentes) que supera el abordaje de la movilidad como recorrido de origen y destino y lo site en un anlisis como un recorrido entre un fin y su satisfaccin (Gutirrez, 2008: 10; Rodrguez Vignoli, 2008). Los procesos de movilidad permiten poner en relacin un conjunto de registros crticos en la construccin de la ciudad metropolitana, al tiempo que invita a una reconstruccin histrica de esos procesos: el de la nueva configuracin urbana marcada por la agudizacin de la desigualdad socioespacial y la transformacin del rgimen social de acumulacin (la privatizacin y concentracin econmica); el de las polticas pblicas que disponen los elementos urbanos, proveen y regulan para que dichos procesos ocurran; y el de las prcticas sociales y los imaginarios que ocurren en los desplazamientos.
2. Fragmentacin socioespacial, movilidad y nuevas periferias en la RMBA

Tradicionalmente vinculada a los problemas de una sociedad eminentemente salarial, desde los aos 70 (y acelerndose en los aos de las reformas neoliberales) la cuestin social urbana en Argentina fue adquiriendo otro matiz, centrado en la pauperizacin, el desempleo, la precarizacin de las condiciones del empleo, la desproletarizacin y las reformas del sistema de protecciones del Estado de Bienestar. Como otros aglomerados urbanos de Amrica Latina, la Regin Metropolitana de Buenos Aires no slo encarn con elocuencia este proceso de cambio social, sino que lo tradujo espacialmente (Ciccolella, 1999; Sabatini, 1999; Herze et al., 2004; Preteceille, 1994; Rodrguez Vignoli, 2008; Schteingart, 2001; Andrenacci, 2001). La expansin de las periferias durante las ltimas tres dcadas puede ser vista como el resultado ambiguo del proceso de crecimiento de la ciudad ya que, por un lado, permiti la radicacin efectiva de amplios conjuntos poblacionales en una suerte de democratizacin del acceso al suelo urbano y, por el otro, consolid un sistema de desigualdades sociales y territoriales que se han enquistado severamente en el campo del empleo y el acceso a los servicios sociales y urbanos (Cravino, 2006). La caracterstica dominante de la expansin de la mancha urbana en su forma de suburbio fue la descoordinacin
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y escasa planificacin de ese crecimiento, la baja densidad poblacional y el lento desarrollo de la infraestructura de servicios de agua potable, cloacas, desages, gas, electricidad y transporte (Prvt Schapira, 2002; Prez, 2004; 2009; Torres, 2000; Clichevsky, 1990). El protagonismo errtico y poco eficiente del Estado fue sistemtica e histricamente interpelado por las acciones colectivas implicadas en la creacin de nuevas villas y asentamientos y por la construccin de un campo popular articulado en las demandas por el acceso a esos servicios urbanos y sociales crticos (Merklen, 2004). El proceso de expansin urbana actual en reas perifricas no sigue el patrn de mancha de aceite (que haba caracterizado a la incorporacin de nuevos trabajadores a la ciudad en el momento sustitutivo de importaciones) sino que revela el emplazamiento de localizaciones de baja densidad poblacional y lmites difusos, construyendo un paisaje en el que conviven formas de suburbanizacin de clases bajas (el tradicional suburbio del Gran Buenos Aires, ahora degradado) con suburbanizacin de elites o clases medias y altas. La construccin del denominado periurbano (Gutirrez, 2009; Barsky, 2009) implica la coexistencia de espacios de alto consumo y estticas de la modernidad e innovacin (alentada por la inversin extranjera en la creacin de autopistas, hotelera internacional, edificios inteligentes y shoppings centers, y todos los servicios de las urbanizaciones cerradas) con espacios industriales sin especializacin productiva y territorios de relegacin urbana (Wacquant, 2007). Los repertorios de movilidad en las nuevas periferias plantean fuertes desigualdades. Mientras la movilidad de los habitantes del tradicional suburbio se apoya prioritariamente en el acceso a servicios de transporte pblico, la de las clases medias y altas supone el acceso a vialidad rpida (para uso del automvil o complementariamente de transporte alternativo). La dinmica de la accesibilidad desigual al servicio de transporte acentu la relegacin de ciertos espacios. Como demuestran las investigaciones de Kralich (2000) sobre transporte pblico, las reformas de las ltimas dcadas coadyuvaron a la segmentacin de la calidad de la oferta segn las condiciones socioeconmicas de los usuarios y consolidaron los monopolios. El crecimiento acelerado de esta periferia irregular en las ltimas dcadas puede ser pensado como una suerte de desmembramiento de la imagen de la ciudad o, por lo menos, la prdida de vigencia de una metfora clave del imaginario igualitarista argentino y un proceso de territorializacin de las condiciones de vida de los distintos sectores sociales (Auyero, 2001; Kessler, 2000; Surez, 2004; Merklen, 2004; Svampa, 2001; Cravino et al.,
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2001; Sarav, 2007; Prvt Schapira, 2001; 2002; Schamber y Surez, 2007; Kaztman, 2001; Sabatini, 1999). La acentuacin de la segregacin residencial, no obstante, involucr distintos sesgos. Algunos barrios se crearon y encerraron por propia voluntad minimizando intencionalmente los contactos con el entorno (Svampa, 2001). En agudo contraste, los barrios en insularizacin (Soldano, 2008) fueron siendo encerrados a partir de la yuxtaposicin de dinmicas estructurales de relegacin socioeconmica y el aislamiento, no slo el objetivo y mensurable en los niveles de conectividad de los barrios sino tambin el subjetivo, es decir, aquel generado desde las percepciones de los habitantes sobre el lugar que ocupan y sobre las distancias respecto de la sociedad y la ciudad vista en perspectiva. Si la ciudad compacta nos permiti apreciar sociabilidades heterogneas en proximidad, donde distintos sectores socioeconmicos compartieron relativamente la ciudad, sus espacios comunes y sus servicios, en la actualidad, la territorialidad diferencial de la ciudad-archipilago nos permite ver formas de vida de proximidad de conexiones complejas, con alta homogeneidad en cada isla y profundas distancias econmicas, sociales y culturales entre stas (Prvt Schapira, 2001; Prez, 2009). Un ejemplo de esta espacialidad fragmentada puede ser apreciado al comparar los partidos de Jos C. Paz y Morn. Jos C. Paz se ubica en el segundo cordn del conurbano y hasta el ao 1994 formaba parte de subdividido partido de General Sarmiento. Morn, por su parte, est emplazado en el primer cordn, en la zona identificada como GBA21. Como se desarrolla en este mismo volumen en el captulo de Surez y Palma Arce ambos partidos se diferencian entre s, no slo en funcin de su ubicacin geogrfica y proximidad a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, sino que adems mientras que el primero ha tenido un importante crecimiento poblacional, el segundo registr un crecimiento negativo en el ltimo perodo intercensal (ver Cuadro 1).
INDEC propone una subdivisin de la zona metropolitana del Gran Buenos Aires en cuatro grandes agrupamientos de partidos denominados Gran Buenos Aires 1, 2, 3 y 4 (GBA1), (GBA2), (GBA3) y (GBA4), delimitados en funcin de homogeneidades estadsticas internas. En el primer agrupamiento estn los partidos con mejores indicadores socioeconmicos y en el cuarto, los que registran los peores valores. Jos C. Paz, junto con otros 9 partidos, pertenece al GBA4. Morn, junto con otros 4 partidos, pertenece al GBA2.
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Cuadro 1 GBA y partidos seleccionados. Poblacin, 1991 y 2001

Poblacin 1991 Total GBA 24 partidos del GBA Partidos Jos C. Paz Morn 186.681 334.301 230.208 309.380 43.527 -24.921 23,3 -7,5 10.918.027 7.952.624 2001 11.460.575 8.684.437 Variacin absoluta 542.548 731.813 Variacin relativa (%) 4,9 9,2
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INDEC.
A esta diferente dinmica de crecimiento poblacional se agrega una situacin sociodemogrfica tambin diferente, donde el partido de Morn muestra importantes ventajas respecto de Jos C. Paz. Mientras el primero cuenta con indicadores sociodemogrficos que lo ubican sobre la media de la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), el segundo, no logra superar los indicadores de la media del conjunto de partidos de esta rea urbana. Asimismo, en Jos C. Paz se constata una importante concentracin de NBI. Estas concentraciones tienden a localizarse en las periferias del partido, donde se suelen encontrar hogares con mayores condiciones de vulnerabilidad. Tal situacin contrasta con el centro del partido concentrado alrededor de las estaciones de los trenes y que cuenta con menor concentracin de NBI (mancha que se despliega alrededor de la nica estacin de tren con que cuenta el partido). En el caso de Morn, del mismo modo se identifica la concentracin de hogares con NBI tambin en la periferia, pero se trata de un partido con una presencia significativamente menor de hogares en condiciones de alta vulnerabilidad social. En los mapas2 que presentamos a continuacin (ver mapas 1 y 2), se identifican los radios censales donde se localizan los hogares entrevistados de la muestra que fue utilizada en la encuesta as como la condicin de NBI del territorio.
Agradecemos a Laura Reboratti, investigadora y docente del Laboratorio de Informacin Geogrfica del Instituto del Conurbano, la confeccin de los mapas que aqu presentamos y su asesoramiento en el anlisis espacial de la informacin.
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Mapa 1 Partido de Morn. Porcentaje de NBI y localizacin de encuestas
Mapa 2 Partido de Jos C. Paz. Porcentaje de NBI y localizacin de encuestas
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3. El capital espacial y la movilidad cotidiana de los hogares en Jos C. Paz y Morn

A partir de los resultados de la encuesta socioeconmica es posible observar cmo el capital espacial, en los trminos que ya han sido descriptos, se encuentra desigualmente distribuido entre los hogares. Si consideramos particularmente los partidos de Jos C. Paz y Morn, se identifican diferencias significativas en las dos dimensiones del capital espacial: primero, el espacio como lugar habitado o apropiado como bien material, es decir, el capital de posicin. Y segundo, el espacio como lugar de trnsito sobre el cual se tiene libertad de uso, es decir, como capital de situacin. Para ambas dimensiones desarrollamos indicadores de tipo cuantitativo que sern descriptos a continuacin. Para detallar la primera dimensin del capital espacial, se presenta informacin primaria de la propiedad de la vivienda, las condiciones del hbitat y la infraestructura urbana del radio donde se ubica. Estos tres indicadores deben de ser comprendidos de manera conjunta para identificar de qu forma constituyen un recurso espacial para las personas que los poseen. La propiedad de la vivienda, por ejemplo, constituye un bien material susceptible de ser valorizado segn sus condiciones de habitabilidad, pero tambin por su ubicacin. Es decir, adems del patrimonio que significa en trminos de construccin edilicia, una vivienda incrementa su valor tanto de uso como de mercado si est emplazada en un lugar accesible, con servicios urbanos de calidad, con una infraestructura barrial que facilite la salida y la llegada de sus residentes, con reas verdes, etc. De esta forma, no slo la propiedad de la vivienda es capital espacial, tambin lo son las caractersticas del espacio donde se emplaza. En el estudio realizado, si bien no se observan grandes diferencias respecto de la propiedad de la vivienda (ver Cuadro 2.1), s hay diferencias en las caractersticas edilicias de stas: en el partido de Jos C. Paz hay ms hogares habitando casillas que en el caso Morn. Asimismo, a pesar de que la mayor parte de los hogares de ambos partidos habitan en casas, las condiciones de hbitat son muy desiguales. Un ejemplo de ello es el ndice de hacinamiento para el partido de Jos C. Paz, que es casi el doble del que se observa entre los hogares de Morn (ver Cuadro 2.2); adems, es en este mismo partido donde los techos de las viviendas tienden a estar construidos con materiales ms vulnerables, donde el agua no siempre est dentro de la vivienda, el inodoro no
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tiene botn en ms de la mitad de los casos, y el agua proviene principalmente de perforacin con bomba a motor (ver Cuadro 2.2). Ahora bien, al considerar la ubicacin de la vivienda incorporando al anlisis las caractersticas del entorno inmediato, tenemos que en el partido de Jos C. Paz menos de la mitad de las calles donde se ubican las viviendas de los hogares de este estudio estn pavimentadas, lo que contrasta con una cobertura casi total de pavimentacin en el partido de Morn (ver Cuadro 2.3). Si bien el servicio de iluminacin de las calles no se diferencia particularmente en trminos de cobertura, cabe la posibilidad de que la calidad del mismo sea distinta en uno y otro distrito3. Lo mismo ocurre con el servicio de recoleccin de basura. Estos indicadores refieren a las posibilidades de acceder a la vivienda, de transitar por el barrio de forma segura y expedita, de que otras personas puedan llegar a estas viviendas de forma recurrente sin mayores dificultades, etctera.
Cuadro 2.1 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Distribucin de los hogares por rgimen de tenencia de la vivienda segn partido, diciembre de 2007 (en %)
Partido Rgimen de tenencia Propietario de vivienda y terreno Propietario de vivienda solamente Inquilino Ocupante Otra situacin Total N Jos C. Paz 68,8 10,0 5,0 15,0 1,2 100 80 Morn 81,7 1,0 9,6 6,7 1,0 100 104 Otros partidos* 73,3 4,5 11,8 7,65 2,8 100 216 Total 73,5 5,2 9,2 10,2 1,8 100 400
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Corresponde a los partidos de Moreno y San Miguel, incluidos en la muestra pero excluidos de este anlisis.
Estudios en terreno realizados en los barrios perifricos del municipio de Jos C. Paz demuestran, por ejemplo, la exigua o nula cobertura de alumbrado pblico. La distancia entre la mirada oficial sobre la provisin del servicio y las visiones de los vecinos es notoria. Para un anlisis de las experiencias de un espacio urbano expoliado, ver Soldano (2008).
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Cuadro 2.2 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con los que cuenta, diciembre de 2007
Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con los que cuenta El hogar vive en (%) Casa Casilla Departamento Total N Ambientes a disposicin del hogar Promedio de N de ambientes Porcentaje que tiene cocina Porcentaje que tiene lavadero Porcentaje que tiene garaje Material predominante del techo (%) Cubierta asfltica o membrana Baldosa o losa (sin cubierta) Pizarra o teja Chapa de metal (sin cubierta) Chapa de fibrocemento o plstico Otro Total N La vivienda tiene agua (%) Por caera dentro de la vivienda Fuera de la vivienda, pero dentro del terreno Fuera del terreno Total N Porcentaje que tiene el bao dentro de la vivienda Porcentaje en los que el inodoro tiene botn Porcentaje en los que el bao o letrina es usado slo por el hogar 67,5 25,0 7,5 100 80 83,8 58,8 87,5 97,1 1,0 1,9 100 104 99,0 98,1 99,0 89,2 8,4 2,5 100 216 97,6 87,0 96,9 86 10,2 3,8 100 400 94,8 82,7 95,0 8,8 41,2 11,2 22,5 15,0 1,2 100 80 10,6 46,2 35,6 4,8 2,9 0 100 104 10,1 42,7 18,1 22,3 4,9 2,1 100 216 10,2 42,0 20,8 19,0 7,0 1,0 100 400 2,5 95,0 48,8 23,8 3,0 97,1 61,5 47,1 2,8 96,9 60,3 33,8 2,8 96,0 56,1 33,4 83,8 16,2 0 100 80 94,2 1,0 4,8 100 104 92,4 3,5 4,2 100 216 90,2 5,5 4,2 100 400 Partido Jos C. Paz Morn Otros partidos* Total
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Cuadro 2.2 (cont.)

Indicadores de caractersticas de la vivienda y de servicios con los que cuenta Servicios con los que cuenta la vivienda Porcentaje que tiene gas de red Procedencia del agua para beber (%) De la red pblica De la red pblica (agua no corriente) De perforacin con bomba a motor De perforacin con bomba manual De pozo con bomba Total N El desage del inodoro es (%) A red pblica (cloaca) A cmara sptica y pozo ciego Slo a pozo ciego Total N ndice de hacinamiento 1,2 47,5 51,2 100 80 2,0 57,4 26,7 15,8 100 101 1,1 28,1 42,1 29,85 100 216 1,6 29,0 39,0 32,0 100 397 1,6 11,2 10,0 68,8 1,2 8,8 100 80 91,3 0 8,7 0 0 100 104 30,25 0 63,9 3,85 2,1 100 216 42,2 2,0 50,5 2,5 2,8 100 400 47,5 94,2 56,25 60,7 Partido Jos C. Paz Morn Otros partidos* Total
Cuadro 2.3 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda segn partido, diciembre de 2007 (en %)
Caractersticas del entorno inmediato de la vivienda La cuadra del hogar est pavimentada Hay iluminacin en la cuadra La recoleccin de basura pasa por la puerta de su vivienda Partido Jos C. Paz 45,60 93,80 96,20 Morn 100 98,10 100 Otros partidos* 57,90 91,95 96,20 Total 65,20 92,70 96,80
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Como muestran elocuentemente los mapas 3 y 4 la cobertura de asfaltos en Morn es casi total en tanto que en Jos C. Paz apenas cubre algunos sectores ms cntricos. Esta desigualdad tiene consecuencias concretas en cuanto a las posibilidades de movilidad urbana. Si no hay pavimento, no hay oferta de transporte pblico y se obstaculizan las posibilidades de conexin y de traslado. Tal situacin, a su vez, potencia las dinmicas de segregacin de ciertos espacios. Si no hay transportes que posibiliten el desplazamiento no hay comercios ni lugares de abastecimiento para porciones significativas de la poblacin. Esto restringe las capacidades de consumo de los vecinos tanto alimentario como no alimentario y de esparcimiento, ms all de que las mismas estn estructuralmente restringidas por las inserciones precarias al mercado de trabajo y los bajos e inestables ingresos (Soldano, 2008).
Mapa 3 Partido de Morn. Cobertura de pavimentos y localizacin de radios encuestados
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Mapa 4 Partido de Jos C. Paz. Cobertura de pavimentos y localizacin de radios encuestados
Los mapas de conectividad muestran en tamaos graduados puntos que representan la totalidad de los miembros encuestados por radio censal y su ubicacin relativa a las vas de comunicacin (ver mapas 5 y 6). La informacin proporcionada permite acercarse a la comprensin de los grados de accesibilidad en los siguientes trminos: las avenidas generalmente son transitadas por colectivos, en mayor medida que las rutas (que aparecen diferenciadas con mayor grosor). Los trenes y las estaciones son medios de comunicacin evidentes, en tanto que las autopistas, si bien ofrecen medios pblicos de transporte, son utilizadas preferentemente por aquellos que tienen autos particulares. Las diferencias entre los distritos son evidentes.
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Mapa 5 Partido de Morn. Porcentaje de encuestados por radio censal y vas de comunicacin
Mapa 6
Partido de Jos C. Paz. Porcentaje de encuestados por radio censal y vas de comunicacin
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En su segunda dimensin, el capital espacial puede ser identificado mediante indicadores que, combinados, dan cuenta del espacio como capital de situacin, como lugar de trnsito sobre el cual se tiene libertad de uso, y que corresponde al conjunto de activos que permiten a las personas movilizarse desplazarse por un rea mayor a la que tienen dominio por posicin (vivienda y su ubicacin). Entre ellos se cuentan la propiedad y el uso de un medio de transporte, la disponibilidad y el uso de transporte pblico, y el dinero y tiempo usado en los desplazamientos cotidianos. Cabe sealar que la mayora de las personas poseen capacidad de movilidad depositada en el propio cuerpo, el modo a pie es como se realizan la mayora de los desplazamientos cotidianos, y se caracterizan por atravesar distancias relativamente cortas, sin costo de dinero alguno; los activos puestos en juego son el tiempo y la energa del propio caminante. Otras formas de desplazarse por el espacio, en trminos de movilidad cotidiana, hace referencia al uso de medios de transporte motorizados y no motorizados, pblicos y privados. Entre ellos, particularmente en la zona metropolitana de Buenos Aires, se incluyen bicicleta, moto, automvil, colectivo, tren y subterrneo. La posesin de un medio de transporte (auto, moto, bicicleta) ya constituye un capital espacial en trminos de activo por el valor monetario en el que puede ser traducido pero, adems, en trminos de su uso para los desplazamientos diarios. Si bien la propiedad de moto y bicicleta se reconoce de gran utilidad para la movilidad, en este anlisis atribuimos mayor importancia a la propiedad de automvil, debido a no slo el mayor valor patrimonial que constituye sino porque es un medio que posee mayor capacidad de transporte en trmino de nmero de personas susceptibles de ser trasladadas, puede recorrer mayores distancia, a mayor velocidad y con ms autonoma, esto ltimo dependiendo del modelo del vehculo generalmente asociado a la calidad y rendimiento del mismo. Hecha esta aclaracin, se destaca que los hogares de Morn poseen en promedio ms autos y ms nuevos que los hogares de Jos C. Paz, y lo ms importante, son estas personas las que hacen uso de este activo para su movilidad, ya sea por ocio, educacin o trabajo (ver cuadros 3 al 7). Esta caracterstica de poseer un medio de transporte como activo y usarlo para transitar por el espacio, constituye un capital espacial. Los medios de transporte motorizados de tipo pblico bien podran ser considerados activos pertenecientes al territorio donde se emplaza el hogar, por su naturaleza estatal y su uso compartido. Sin embargo, esto tambin puede analizarse desde el punto de vista de los activos de los hogares en tanto la capacidad de sus miembros para contar con dinero y tiempo para
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su uso. Es decir, este tema nos permite conectar la cuestin de la movilidad como posibilidad ofrecida (por los servicios urbanos) y las experiencias concretas de uso. El dinero que utilizan los hogares para la movilidad por el espacio sea por ocio, trabajo o estudio difiere en el caso de los partidos analizados. Por ejemplo, para las actividades de ocio desarrolladas en fin de semana, un hogar de Morn gasta en promedio 2 veces ms que un hogar de Jos C. Paz (ver Cuadro 4). Esta diferencia de costo se asocia a las caractersticas del desplazamiento. Por ejemplo, los hogares de Jos C. Paz tienden hacer ms uso de medios de transporte pblico, a hacer de este paseo una actividad familiar, con destinos ms prximos (mismo partido o partido vecino), por motivos de visita a familiares o amigos, o a alguna actividad gratuita o al aire libre, y gastan en promedio 3,6 pesos, para un domingo cualquiera. Los hogares de Morn, en cambio, que gastan 9,4 pesos en promedio, tienden a hacer un mayor uso del automvil particular para desplazarse, a efectuar paseos ms individuales que familiares, con destinos ms alejados de la vivienda (otros partidos del conurbano vecinos), a visitar a familiares y amigos, pero con una mayor preferencia por actividades recreativas pagadas como espectculos o restaurantes. En el caso de la movilidad por trabajo, el activo dinero tambin se distribuye con una lgica similar. Entre los trabajadores, son los del partido de Jos C. Paz los que gastan menos dinero para su movilidad al trabajo, en promedio, un recorrido tpico de este tipo tiene un costo diario de 3,7 pesos, la mayora de las veces realizado en medios de transporte pblico. En cambio, el recorrido tpico diario de un trabajador del partido de Morn alcanza, en promedio, los 15,3 pesos, considerando que estos ltimos tienden a desplazarse ms en automvil particular que en medios de transporte pblico (ver Cuadro 5). El activo dinero para la movilidad se haya as distribuido diferenciadamente entre los hogares de ambos partidos. Los mapas que se presentan a continuacin contienen el destino de los desplazamientos por trabajo, en trminos de los partidos que reciben a los trabajadores habitualmente (ver mapas 7 y 8). Quedan fuera del grfico dos situaciones, los que no tienen un destino fijo, generalmente trabajadores por cuenta propia, y los que se desplazan fuera de la RMBA y, por tanto, no regresan a sus domicilios en el mismo da.
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Mapa 7 Partido de Morn. Porcentaje de desplazamientos segn distrito laboral
Mapa 8 Partido de Jos C. Paz. Porcentaje de desplazamientos segn distrito laboral
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Para captar las diferencias en los desplazamientos que realizan los trabajadores de ambos partidos en estudio, es importante considerar la oferta de puestos de trabajo disponibles en cada uno de ellos. Si bien la encuesta no nos brinda elementos para dar cuenta de esto, existen antecedentes de investigaciones que demuestran las potencialidades productivas diferentes en ambos territorios (Fritzsche y Vio, 2002); siendo Morn el que cuenta con una estructura econmica ms consolidada y una fuerza de trabajo ms calificada. Esto se observa en el destino de los desplazamientos por trabajo donde ms de la mitad de los trabajadores de Morn permanecen en el mismo partido, mientras que slo un tercio de los de Jos C. Paz encuentran su principal fuente de trabajo en el distrito. La escala crtica de los desplazamientos parece ser ms amplia para el caso de Jos C. Paz. En el mapa de destino laboral vemos que sus trabajadores encuentran inserciones laborales en otros partidos lindantes o no lindantes. Asimismo, en ambos mapas se puede apreciar la escala metropolitana del mercado de trabajo en la RMBA. En el caso de Morn, el 27,2% de los trabajadores se trasladan diariamente a la Ciudad de Buenos Aires, al tiempo que en Jos C. Paz los mismos ascienden a 22,3% (ver Cuadro 5). No ocurre algo tan evidente en el caso de los desplazamientos de los estudiantes de ambos partidos, en este caso, la distincin principal es entre estudiantes de EGB y Polimodal (ver cuadros 6 y 7). Los primeros, por ejemplo, gastan menos dinero en promedio que los segundos, debido principalmente a dos factores: primero y ms importante, la proximidad del establecimiento educacional los estudiantes de EGB recorren menos distancias que los estudiantes de Polimodal; y el segundo, asociado a las distancias, es la forma como realizan la movilidad. Los estudiantes de EGB, al tener la escuela ms prxima, realizan sus recorridos mayormente a pie o en bicicleta, mientras que en Polimodal los estudiantes hacen un mayor uso de los medios de transporte motorizado. Finalmente, en trminos del tiempo utilizado en la movilidad, como activo de las personas, la diferencia en ms evidente. Los trabajadores de Jos C. Paz demoran en promedio, en un da tpico, 104,6 minutos para hacer el recorrido de la casa al trabajo y regresar a ella. Esto contrasta con el tiempo que utilizan los trabajadores de Morn para igual recorrido, que no supera los 61,4 minutos (ver Cuadro 5). En el caso de los estudiantes, la diferencia por partido es observable en aquellos que asisten a Polimodal, entre los estudiantes de EGB esta distincin no es evidente. En promedio, los chicos de Jos C. Paz que cursan Polimodal demoran 44,5 minutos en ir y volver de casa a los establecimientos educacionales, mientras que iguales chicos de Morn hacen su desplazamiento diario en 29,4 minutos (ver Cuadro 7).
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Tanto para trabajadores como para estudiantes parece haber un juego de intercambio entre el activo tiempo y el activo dinero, mediado por la modalidad en que se hace el desplazamiento. Es decir, en la movilidad cotidiana por trabajo y estudio, las personas que poseen ms dinero pueden optar por medios de transportes ms expeditos para acceder a sus destinos, reduciendo as el gasto de tiempo en el desplazamiento. Asimismo, quienes no poseen el activo dinero debern hacer un uso mayor de tiempo para poder realizar el trayecto en medios de transporte sin costo (pie o bicicleta), o con costo menor (transporte pblico) comparativamente hablando. Para el caso de los partidos de Jos C. Paz y Morn, es posible afirmar que el dinero, en tanto activo de capital espacial, se distribuye desigualmente, en desmedro de los hogares del primer partido mencionado.
Cuadro 3 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Porcentaje de hogares que poseen automvil, promedio del ao del vehculo, segn partido, diciembre de 2007
Hogares que poseen automvil, modelo del vehculo Posee automvil (%) Promedio del ao del vehculo Partidos Jos C. Paz 20,00 1986,5 Morn 37,50 1993,3 Otros partidos* 32,65 1990,5 Total 29,80 1990,9
Cuadro 4 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Actividad realizada, con quin, destino de la actividad, modos, etapas* y costos del traslado, por partido de residencia, diciembre de 2007 (en %)
Partido Jos C. Paz Morn Otros partidos** 22,9 77,1 Total
El domingo pasado, hizo alguna actividad fuera de casa? S No 38,8 61,2 29,8 70,2 27,8 72,2
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Cuadro 4 (cont.)
Partido Total N Actividad que realiz Visitar familiares y/o amigos Actividad recreativa gratuita Actividad recreativa pagada Iglesia/club Compras/feria Otro Total N Con quin realiz la actividad Solo/a Con alguien del hogar Con alguien fuera del hogar Total N Destino de la actividad Mismo barrio Misma localidad Mismo partido Otro partido vecino Otro partido de GBA (no vecino) Ciudad de Buenos Aires Otro fuera de RMBA No identificado Total N Modo de traslado Pie/bicicleta Moto/auto/chrter/remis Colectivo/tren/subte Total N 41,9 19,4 38,7 100 31 34,5 48,3 17,2 100 29 23,30 36,75 39,95 100 48 32,4 34,3 33,3 100 108 10,0 23,3 26,7 30,0 3,3 3,3 0 3,3 100 30 24,1 6,9 24,1 24,1 13,8 6,9 0 0 100 29 12,35 12,35 24,95 21,45 13,95 13,35 1,60 0 100 48 15,0 14,0 26,2 24,3 11,2 7,5 0,9 0,9 100 107 20,0 76,7 3,3 100 30 32,3 58,1 9,7 100 31 31,00 67,35 1,65 100 47 27,8 67,6 4,6 100 108 51,6 12,9 6,5 19,4 3,2 6,5 100 31 32,3 32,3 16,1 19,4 0 0 100 31 64,05 13,95 9,15 8,05 1,60 3,25 100 48 50,0 19,1 10,0 15,5 1,8 3,6 100 110 Jos C. Paz 100 80 Morn 100 104 Otros partidos** 100 216 Total 100 400
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Cuadro 4 (cont.)
Partido Etapas y costo del traslado Etapas (en promedio) Costo (en pesos promedio) 2,0 3,6 2,0 9,4 2,30 3,85 2,1 5,3 Jos C. Paz Morn Otros partidos** Total
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3. ** Corresponde a los partidos de Moreno y San Miguel, incluidos en la muestra pero excluidos de este anlisis.
Cuadro 5 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Traslado al trabajo*. Lugar de destino, modos, etapas**, tiempo, costo y dificultades, segn partido de residencia, diciembre de 2007 (en %)
Partido Traslado al trabajo Lugar de destino Misma localidad Mismo partido Otro partido vecino Otro partido de GBA (no vecino) Ciudad de Buenos Aires Otro fuera de GBA, dentro de RMBA Otro fuera de RMBA Total N Modos de traslado Pie/bicicleta Moto/auto/chrter/remis Colectivo/tren/subte Total N Etapas, tiempo y costo de traslado Etapas (promedio) 3,1 2,6 3,6 3,1 18,8 9,8 71,4 100 112 25,6 33,3 41,1 100 90 18,5 18,4 63,1 100 263 19,8 18,5 61,7 100 465 31,1 0 15,5 22,3 22,3 7,8 1,0 100 103 23,9 26,1 15,2 5,4 27,2 2,2 0 100 92 23,3 16,4 15,5 13,1 27,2 3,4 0,9 100 260 25,3 14,9 14,1 14,5 26,2 4,2 0,9 100 455 Jos C. Paz Morn Otros partidos*** Total
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Cuadro 5 (cont.)
Partido Traslado al trabajo Tiempo, en minutos (promedio) Costo, en pesos (promedio) Dificultades en el traslado No tiene dificultades Mucho tiempo de espera y demoras de trenes y colectivos Falta de seguridad en trasportes y vas pblicas Mal servicio del transporte (incomodidad, no hay servicio) Calles en mal estado (barro, inundaciones) Mucho trnsito Las distancias son muy largas Otra Total N 19,8 34,2 8,1 16,2 16,2 2,7 0,9 1,8 100 111 58,2 1,3 5,1 21,5 1,3 8,9 1,3 2,5 100 79 41,5 7,2 6,1 31,1 7,7 4,5 1,7 0 100 232 38,4 13,3 6,6 24,9 9,7 4,5 1,7 0,9 100 422 Jos C. Paz 104,6 3,7 Morn 61,4 15,3 Otros partidos*** 90,7 9,0 Total 90,5 8,3
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Traslado al trabajo incluye el viaje de ida al lugar de trabajo y el viaje de regreso al lugar de residencia. ** Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3. *** Corresponde a los partidos de Moreno y San Miguel, incluidos en la muestra pero excluidos de este anlisis.
Cuadro 6 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Traslado a la escuela*, modos, distancia, etapas**, tiempo, costos y dificultades, por partido segn ciclo, slo para estudiantes de EGB, diciembre de 2007 (en %)
Partido Traslado a la escuela, EGB Modos de traslado Pie/bicicleta 54,0 65,5 64,9 65,2 Jos C. Paz Morn Otros partidos*** Total
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Cuadro 6 (cont.)
Partido Traslado a la escuela, EGB Colectivo/tren/subte Auto/remis/transporte escolar Total N Distancia a la escuela Menos de 5 cuadras De 5 a 10 cuadras De 11 a 20 cuadras Ms de 20 cuadras Total N Distancia (cuadras) Etapas Tiempo (minutos) Costo (pesos) Dificultades en el traslado a la escuela Sin dificultades Problemas de accesibilidad por dficit en calles Problemas de accesibilidad por dficit en transporte Inseguridad en trayecto Otros Total N 11,8 60,8 15,7 11,8 0 100 51 40,0 33,3 26,7 0 0 100 15 30,60 36,90 11,25 17,25 4,00 100 91 19,1 53,5 13,4 12,7 1,3 100 157 22,2 44,4 15,9 17,5 100 63 23,7 2,0 27,8 0,6 32,0 28,0 32,0 8,0 100 25 32,1 2,0 30,0 0,8 28,25 39,85 24,05 7,90 100 125 25,70 2,10 22,35 0,50 30,5 39,4 18,8 11,3 100 213 26,8 2,0 25,7 0,6 Jos C. Paz 27,0 19,0 100 63 Morn 17,2 17,2 100 29 Otros partidos*** 23,7 11,4 100 141 Total 23,2 11,6 100 233
Promedio distancia, etapas, tiempo y costo
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Traslado a la escuela incluye el viaje de ida al establecimiento educacional y el viaje de regreso al lugar de residencia. ** Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3. *** Corresponde a los partidos de Moreno y San Miguel, incluidos en la muestra pero excluidos de este anlisis.
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Cuadro 7 Partidos de Jos C. Paz, Morn y otros. Traslado a la escuela*, modos, distancia, etapas**, tiempo, costos y dificultades, por partido segn ciclo, slo para estudiantes de Polimodal, diciembre de 2007
Partido Traslado a escuela, Polimodal Jos C. Paz Morn 50,0 42,3 7,7 100 26 26,1 34,8 26,1 13,0 100 23 23,3 2,2 29,4 0,4 38,5 30,8 30,8 0 0 100 13 Otros partidos*** 46,0 45,4 8,7 100 40 17,30 30,90 37,05 14,70 100 31 36,5 2,05 38,9 2,2 41,90 10,50 34,30 13,35 0 100 22 Total
Modos de traslado Pie/bicicleta 18,8 Colectivo/tren/subte 75,0 Auto/remis/transporte escolar 6,2 Total 100 N 16 Distancia a la escuela Menos de 5 cuadras 15,4 De 5 a 10 cuadras 23,1 De 11 a 20 cuadras 7,7 Ms de 20 cuadras 53,8 Total 100 N 13 Promedio distancia, etapas, tiempo y costo Distancia (cuadras) 40,8 Etapas 2,3 Tiempo (minutos) 44,5 Costo (pesos) 1,2 Dificultades en el traslado a la escuela Sin dificultades 14,3 Problemas de accesibilidad por dficit 14,3 en calles Problemas de accesibilidad por dficit 57,1 en transporte Inseguridad en trayecto 7,1 Otros 7,1 Total 100 N 14
42,7 50,0 7,3 100 82 20,9 31,3 25,4 22,4 100 67 34,3 2,2 37,9 1,5 30,6 16,3 40,8 10,2 2,0 100 49
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007. * Traslado a la escuela incluye el viaje de ida al establecimiento educacional y el viaje de regreso al lugar de residencia. ** Cada etapa es un modo diferente de trasladarse o bien un cambio de lnea de colectivo o tren. Si una persona realiza el trayecto a pie y en 2 colectivos, el total de etapas es 3. *** Corresponde a los partidos de Moreno y San Miguel, incluidos en la muestra pero exclui-
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dos de este anlisis.
A modo de cierre
En este trabajo hemos intentado realizar un ejercicio de interpretacin de los datos de la encuesta socioeconmica en los municipios de Jos C. Paz y Morn a partir de los conceptos de capital espacial y movilidad cotidiana. Nuestro objetivo no ha sido agotar la potencialidad analtica de este enfoque sino sugerirlo como analizador para la realizacin de nuevas investigaciones sobre las condiciones de la vida urbana en ciudades complejas. Tomando como unidad de anlisis los habitantes de los partidos estudiados y sus hogares, es posible afirmar que la cuestin del tiempo constituye un activo que compensa las deficiencias de capital espacial en trminos de posicin y de situacin. En Jos C. Paz, los habitantes gastan ms tiempo para sus desplazamientos cotidianos (por trabajo y por estudio) porque cuentan con menos dinero y no poseen recursos de movilidad propia (vehculo particular); sus desplazamientos son ms largos y dificultosos. En contraste, los habitantes de Morn, teniendo mayores activos de movilidad, pueden realizar desplazamientos en menor tiempo. En efecto, las conclusiones acerca de la desigual posesin de capital espacial, tanto de posicin como de situacin, en los habitantes de ambos distritos adquiere mayor fuerza cuando el anlisis combina las cuestiones de la accesibilidad a los servicios sociales de movilidad y a la capacidad y expectativas de desplazamiento de los habitantes metropolitanos. Esta combinacin contribuye a explicar la experiencia urbana en la RMBA, tanto en lo referente al uso y dominio del espacio local como al espacio metropolitano, brindando elementos nuevos para la interpretacin de la fragmentacin socioespacial de las nuevas periferias y la actuacin de las polticas pblicas en estos procesos.
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Organizaciones sociales y Estado en el conurbano bonaerense: un estudio de las formas de interaccin1

Adriana Rofman*, M. Lara Gonzalez Carvajal** y Mirtha Anzoategui***
Introduccin
Este artculo presenta los resultados de una investigacin recientemente finalizada, que tiene por objeto profundizar en el anlisis de las caractersticas de la relacin entre la sociedad civil y el Estado en localidades perifricas de ciudades metropolitanas, y ms precisamente, en algunos municipios del conurbano bonaerense. Situar el foco de un anlisis en la relacin entre el Estado y la sociedad presenta el desafo de construir, como objeto de estudio, un fenmeno relacional, cuyo contenido no puede ser explicado por el anlisis, por separado, de cada uno de los objetos que construyen esa relacin. Es decir, para estudiar las caractersticas que asume la relacin Estado-sociedad en un espacio determinado en este caso, el conurbano bonaerense, no resulta pertinente detenerse slo en la revisin de las dinmicas de accin colectiva que tienen lugar en este espacio ni tampoco concentrarse slo en el estudio de las polticas estatales que se implementan en este territorio.
1
En la realizacin de este estudio contamos con la inestimable colaboracin de Viviana Moreno; y con los comentarios de nuestros colegas del Instituto del Conurbano: Fabin Repetto, Fernando Isuani, Gustavo Bada, Sergio Agoff y Elsa Pereyra. * Adriana Rofman <arofman@ungs.edu.ar>. ** M. Lara Gonzalez Carvajal <lcarvaja@ungs.edu.ar>. *** Mirtha Anzoategui <manzoate@ungs.edu.ar>.
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Organizaciones sociales y Estado en el conurbano bonaerense
Esta problemtica cobra sentido en el marco de los procesos de reforma del Estado, que implementados en las ltimas dcadas del siglo pasado en Argentina dieron lugar a la redefinicin de las relaciones entre Estado y sociedad. La reforma neoliberal puso en cuestin la matriz estadocntrica que haba regido la dinmica de desarrollo argentino, abriendo nuevos espacios tanto para la intervencin del sector privado, mediante las polticas de privatizacin y desregulacin, como tambin para la sociedad civil, que comienza a asumir nuevos roles en la gestin de las polticas sociales. Este proceso de transformacin no slo ha llevado a ampliar los mrgenes de accin del mercado en los procesos de poltica, sino que tambin ha dado por resultado una dinmica de mayor intervencin de la sociedad civil en la gestin de las polticas pblicas, interaccin que encuentra su locus privilegiado aunque no nico en las experiencias de participacin de las organizaciones de la sociedad civil en dichas polticas. En este nuevo modelo, las polticas estatales, y ms especialmente las polticas sociales, crecientemente recurren a la incorporacin de actores no estatales en el proceso, redefiniendo as el modelo de vinculacin de la sociedad civil con el Estado. Este fenmeno asume caractersticas particulares en los grandes centros urbanos, y ms precisamente, en las ciudades metropolitanas, por las especiales condiciones sociales y poltico-institucionales de este tipo de territorios. La configuracin socioterritorial de una gran ciudad metropolitana, como es la Regin Metropolitana de Buenos Aires, est marcada por la heterogeneidad socioeconmica, la densidad asociativa, la interjuridiccionalidad y la convivencia entre distintas escalas de actuacin, como condicionantes centrales de su dinmica social y espacial. Tales factores inciden con especial gravitacin en la vida social, poltica y econmica de los partidos del conurbano bonaerense, en tanto localidades perifricas de la ciudad metropolitana, y, en este sentido, marcan condiciones diferenciales en las modalidades de vinculacin entre la sociedad civil y el Estado. La dinmica de la accin colectiva asume caractersticas peculiares en el conurbano bonaerense, donde la composicin y orientaciones de la sociedad civil resultan fuertemente marcadas por las condiciones socioeconmicas y polticas de la regin. Si bien el vasto campo de la sociedad civil incluye al abanico de organizaciones, instituciones y otras formas de intervencin pblica, cabe afirmar que, en estas localidades, el inters de la sociedad hacia los problemas pblicos encuentra preferentemente su cauce en las organizaciones sociales de base, dedicadas a la atencin de las problemticas de la reproduccin cotidiana. Es por ello que, en el presente trabajo, hemos tomado a estas
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asociaciones como una referencia significativa de las organizaciones de la sociedad civil, aun reconociendo que no cubren en su totalidad el universo de formas organizativas que cabe encontrar en tales territorios. As, el eje de este trabajo gira en torno a las particulares condiciones que asume la relacin entre el Estado y la sociedad civil en el proceso de polticas pblicas en el conurbano bonaerense. En particular, nuestro objetivo es analizar las diferentes modalidades de vinculacin que existen entre las organizaciones sociales y el Estado en cuatro municipios de la regin: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn. El anlisis de estas relaciones se construy sobre una perspectiva que combin dos ejes:
- Una dimensin sociopoltica referida a las modalidades de vinculacin

que se establecen entre el Estado y las organizaciones sociales, a la luz del lugar y la capacidad de incidencia que stas tienen en relacin con las polticas pblicas desplegadas en su territorio; - una dimensin socioterritorial que indaga acerca de la mutua incidencia entre los procesos sociopolticos y las construcciones territoriales de las organizaciones y, ms precisamente, respecto de la territorialidad de estas acciones en el marco de una configuracin metropolitana. Tales dimensiones de anlisis orientaron un estudio emprico de ndole cualitativo y cuantitativo, que tom a las organizaciones, o ms precisamente, a sus dirigentes y miembros, como fuentes de informacin. Si bien el objeto de estos anlisis est constituido por experiencias de interaccin entre las instancias de la sociedad y las del Estado, en este estudio se opt por mirar esta dinmica desde la perspectiva del campo asociativo, decisin orientada por el inters de captar ms abarcativamente la riqueza y variedad de estas tramas de vinculaciones. En particular, se relev informacin sobre las caractersticas del universo asociativo, sus experiencias de vinculacin con la institucin estatal y las percepciones de los protagonistas de estas experiencias sobre esta relacin. Para ello, se recurri a varias fuentes diferentes: una encuesta cuali-cuantitativa a 60 organizaciones sociales de base territorial, el registro de un taller de capacitacin para organizaciones sociales realizado en el marco de esta investigacin y la sistematizacin de una experiencia asociativa de articulacin multiactoral en red. El texto organiza los resultados de nuestra investigacin en los siguientes apartados: en el primero, se presentan las elaboraciones tericas que guiaron
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el estudio y algunas informaciones de contexto para situar la problemtica; el segundo apartado est destinado a detallar la metodologa que orden el relevamiento emprico; en el tercero se presenta una caracterizacin del mundo de las organizaciones sociales de base en esta regin en particular; y finalmente, en el cuarto y en el quinto apartado, se analizan los resultados de las dimensiones sociopoltica y socioterritorial, respectivamente. Por ltimo, las conclusiones pretenden sintetizar esta informacin y ofrecer algunas interpretaciones generales.
1. Estado y sociedad civil en el conurbano bonaerense: conceptos y contexto 1.1 El debate en torno a la nocin de sociedad civil
La realizacin de estudios empricos sobre la sociedad civil debe enfrentar, ante todo, la dificultad que proviene de la discusin acerca de la propia definicin de este trmino. La corriente predominante en este campo, que asocia la nocin de sociedad civil a tercer sector, resuelve este problema delimitando empricamente al sector de asociaciones e instituciones que cumplen con un conjunto de definiciones negativas, fundamentalmente organizaciones sin fines de lucro y desvinculadas del Estado (PNUD/BID/GADIS, 2004). La trayectoria de la construccin del concepto de sociedad civil que est estrechamente ligada al recorrido histrico de constitucin de este mbito en el mundo capitalista se asienta en una visin de esta esfera como un mbito separado de las estructuras del Estado y del sistema poltico, como tambin del mercado y de los intereses econmicos. El enfoque que sustenta el discurso hegemnico actual acerca de la sociedad civil subraya el papel fundante del principio de la autonoma en la configuracin de este espacio, con las distintas acepciones que tal principio contiene: la autonoma individual para decidir voluntariamente acerca de la participacin en instituciones de la sociedad civil; la autonoma del campo de la sociedad civil en relacin con otras esferas; y la autolimitacin de los actores que componen este campo respecto de la intervencin en otras esferas, como garanta de preservacin de sus lgicas y normas (Cohen y Arato, 2000). Esta definicin pone especial nfasis en la autonoma de las organizaciones como fundamento de delimitacin del sector, tanto en trminos individuales sostenido sobre el carcter libre y voluntario de la asociacin como en trminos
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colectivos como autodeterminacin o autogestin organizacional, basada en intereses y lgicas propios. El desarrollo terico de Jean Cohen y Andrew Arato, autores de un ya clsico libro sobre el tema, se apoya en este enfoque general, ya que despliegan una concepcin sobre la sociedad civil en la cual la autonoma constituye la caracterstica primaria de las instituciones de la sociedad civil, puesto que las definen como formas contemporneas de autoorganizacin y autoconstitucin (Cohen y Arato, 2000: 54). Pero estos autores complejizan el anlisis de la cuestin, incorporando otra dimensin de la autonoma: la de la sociedad civil como esfera societal, imaginando una sociedad civil moderna capaz de conservar su autonoma y formas de solidaridad ante la economa y el Estado modernos (Cohen y Arato, 2000: 54). Surge de este postulado que los mecanismos de conformacin de las organizaciones de la sociedad civil deberan ser voluntarios y ajenos a las obligaciones y presiones que establecen las estructuras de articulacin de intereses polticos. Es decir, la sociedad civil es vista como el dominio de la libertad, opuesto a las relaciones de autoridad que regulan las acciones estatales y al inters por la acumulacin de poder, propio del sistema poltico. Esta orientacin influy mucho en el desarrollo de la investigacin emprica existente que tradujo esta perspectiva de autonoma en una visin sectorialista de la sociedad civil que se convirti, as, casi en sinnimo del tercer sector2. El enfoque en que basamos este estudio se orienta, en cambio, por una perspectiva no sectorialista, una visin de la sociedad civil en relacin con la esfera pblica, un espacio de relaciones y asociaciones, relativamente estables, conformadas de manera voluntaria, que se movilizan por objetivos de carcter pblico y cuya finalidad no es la acumulacin indiscriminada de ganancias. Se trata, entonces, de un espacio pblico no estatal, es decir, de acciones y organizaciones que no forman parte estrictamente del Estado, pero que se proponen intervenir en cuestiones que interesan al conjunto de la comunidad y que, por lo tanto, pueden vincularse con el Estado (o no) de diversas formas y en funcin de su propia dinmica. Esta perspectiva se basa en el enfoque que propone concebir una definicin de la sociedad civil en trminos de la ampliacin del espacio pblico, o de publificacin del Estado y la sociedad, tal como lo plantea Cunill Grau. Esta autora cuestiona la idea de la centralidad absoluta del Estado
2
Ver al respecto Salamon et al. (1999), PNUD/BID (1998), Roitter y Gonzlez Bombal (2000), Thompson (1995), PNUD/BID/GADIS (2004), entre otros.
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como lugar de realizacin de la poltica (Cunill Grau, 1997: 25) al poner en evidencia la diversa actividad poltica que se realiza en el campo de la sociedad. Critica el modelo dualista que escinde el Estado de la sociedad, y propone despegar el par de oposiciones Estado-pblico/sociedad-privado. La construccin de lo pblico queda as ubicada en el mbito de la sociedad, ya no es ms responsabilidad exclusiva del Estado, como plantea el pensamiento neoconservador al suponer que la poltica no debera traspasar las fronteras del mbito estatal. Si se considera entonces a la esfera pblica como un mbito especfico distinto a la esfera poltica y a la esfera estatal, queda claro que lo pblico no se circunscribe a la esfera estatal, remite centralmente a la deliberacin colectiva de la sociedad para actualizar lo poltico en la poltica (Cunill Grau, 1997: 61). En este sentido, cabe pensar a la sociedad civil como el sujeto principal de dicha esfera, y a los espacios institucionalizados de la sociedad civil como los actores que movilizan esta deliberacin. Esta propuesta de implicar fuertemente a la sociedad en la construccin de lo pblico supone el fortalecimiento de la sociedad civil, tanto desde el punto de vista poltico, puesto que implica reconocer la amplitud de los mbitos de intervencin de las instituciones de la sociedad civil y su entrelazamiento con los procesos polticos, como en el nivel organizacional, ya que conduce a la multiplicacin de instancias de participacin ciudadana en la formulacin y gestin de polticas pblicas. En este sentido, entendemos a la sociedad civil organizada con una lgica propia que, si bien persigue objetivos comunes para la resolucin de la problemtica de su comunidad, est atravesada por cuestiones sociales y polticas que tiende a diversificar y complejizar sus propios intereses.
1.2 Modalidades de interaccin entre el Estado y la sociedad civil

En la historia reciente de nuestro pas, las experiencias efectivas de interaccin entre el Estado y la sociedad han asumido formas sumamente diversas. El abanico de prcticas e instancias que ponen a organismos estatales en relacin con organizaciones de la sociedad civil muestra una amplia variacin, segn el nivel de conflictividad que conlleve, segn el grado de institucionalizacin de la experiencia, segn su impacto efectivo, el papel de los actores sociales en la decisin y/o ejecucin de las acciones, etctera (Rofman, 2007).
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Desde un enfoque que pone el nfasis en la centralidad de la articulacin Estado-sociedad civil en la construccin de lo pblico y en el carcter poltico de esta relacin, cabra sintetizar este amplio espectro de posibilidades en tres modalidades principales de interaccin. La revisin de las experiencias efectivas que tienen lugar en Argentina, y particularmente en la Regin Metropolitana de Buenos Aires, muestra que en los ltimos aos se han multiplicado varias modalidades de participacin ciudadana en la formulacin y gestin de polticas, dinmica que ha tomado dos formatos institucionales diferentes: la participacin en la gestin de los programas sociales y la constitucin de instancias multiactorales de formulacin y/o seguimiento de polticas. Por fuera de este marco de vnculos colaborativos, tambin, se han incrementado los casos de protestas y demandas sociales hacia el Estado, prcticas que tambin expresan una forma de interaccin, slo que ms conflictiva que las anteriores.
1.2.1 Participacin en gestin de programas sociales

El diseo de polticas sociales participativas, que incorpora a actores no gubernamentales en distintos momentos de su gestin, constituye una de las innovaciones que ha trado consigo el proceso de reformulacin del rol del Estado y de las polticas pblicas en las ltimas dcadas del siglo pasado. Profundas transformaciones sociales y econmicas marcaron la historia argentina en las ltimas dcadas. La precarizacin de las condiciones socioeconmicas, reflejadas en la pauperizacin de amplias capas de poblacin y de ampliacin de la desigualdad social, puede entenderse en el marco de los cambios en los patrones productivos a nivel global, como tambin en el contexto de la reforma del Estado y de la orientacin de las polticas pblicas, que acompaaron el proceso de reconversin estructural. Estas reformas estructurales fueron acompaadas de un radical cambio en el papel social del Estado. Las orientaciones principales que guiaron el proceso de reforma del Estado pueden ser sintetizadas en dos lineamientos generales: por un lado, la privatizacin y/o desregulacin de empresas y servicios pblicos como va para la transferencia al mercado de un conjunto de actividades econmicas antes manejadas desde el Estado, y la desuniversalizacin de las polticas sociales, que convirti ese modelo centralizado y universal de intervencin social en un abanico de programas asistenciales focalizados,
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gestionados de manera ms descentralizada y con la participacin de actores no estatales en el proceso de implementacin, por el otro. En este sentido, los cambios en el modelo de gestin de las polticas sociales trajeron consigo la inclusin de nuevos actores en el entramado de formulacin e implementacin de estos programas. La adopcin de formatos participativos de gestin alcanz particularmente al segmento de intervenciones estatales que asumieron el formato de programas sociales, dando como resultado la incorporacin de una multiplicidad de actores no estatales, tanto colectivos como individuales, en estas estructuras de gestin. En consecuencia, buena parte de la estructura de formulacin e implementacin de programas sociales se apoya, en la actualidad, en un conjunto diverso de actores e instituciones, que si bien estn claramente dirigidos por el Estado nacional o provincial dependiendo del programa cuentan entre sus componentes a gobiernos municipales, ONG importantes y profesionalizadas, organizaciones comunitarias de base, beneficiarios individuales, etctera. La literatura sobre este campo se orienta, principalmente, a analizar las condiciones de incorporacin de los actores de la sociedad en este entramado, puesto que dentro de este marco institucional caben diferentes posiciones. Algunos autores proponen tipologas para evaluar la intensidad de la participacin (Cabrero Mendoza, 2004; Ilari 2003), mientras que otros se interrogan respecto de la efectividad de estas experiencias como mbitos de participacin efectiva de los sectores desfavorecidos, y su potencialidad para la democratizacin de las polticas sociales (Cardarelli y Rosenfeld, 2002; Garca Delgado y De Piero, 2001). Por otro lado, tambin cabe remarcar el cambio en las orientaciones de las organizaciones de la sociedad civil hacia el Estado, que se han ido desplazando desde una posicin histrica de representacin de posturas contrahegemnicas o crticas del sistema de dominacin encarnada en la tradicin de los movimientos sociales hacia un posicionamiento ms integrado al sistema, que traduce sus demandas en la exigencia de participacin en el proceso de las polticas estatales. Como seala Martnez Nogueira (2001), en el campo de la sociedad se reorganizan los actores, pasando de la confrontacin a la asociacin, al comps de las propuestas de incorporacin en las decisiones y en la gestin que realiza el sector estatal. De movimientos sociales organizados en torno a la identidad, a la autonoma y a las demandas al Estado, desde un lugar de exterioridad, muchos de ellos se van convirtiendo en socios partenaires del proceso de gestin de las polticas pblicas (Martnez Nogueira, 2001).
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1.2.2 Participacin en instancias multiactorales

Los estudios sobre el tema de las modalidades institucionales de participacin y articulacin de actores, tanto en el espacio local como en mbitos de mayor escala, ponen en evidencia la diversidad de formatos institucionales existente en este campo. La profusa bibliografa existente sobre este tema coincide en pocas definiciones bsicas: se trata de espacios de encuentro entre el Estado, actores de la sociedad civil y representantes del sector privado, que tienen por objeto intervenir en la formulacin de polticas pblicas. El estudio de experiencias concretas de interaccin entre organizaciones sociales e instancias estatales ha alimentado una produccin escrita muy amplia y diversa, que abarca desde sistematizaciones de procesos de desarrollo local, revisiones de experiencias de articulacin multiactoral en espacios locales, anlisis de casos de desarrollo de redes territoriales, etctera3. Se trata, en general, de registros de experiencias que tienen como objetivo poner de relieve la potencialidad de este tipo de armados institucionales para la promocin del desarrollo y/o la democratizacin de la gestin pblica. Los esfuerzos por sistematizar esta diversidad de experiencias identifican diferentes configuraciones institucionales, que implican distinto grado de participacin de los sectores involucrados tales como los planes estratgicos, los presupuestos participativos, los consejos consultivos de polticas pblicas, el diseo participativo de programas sociales, los sistemas de monitoreo integral de la accin pblica, entre otros (Bombarolo, 2004). Quienes analizan las caractersticas de las instancias participativas desde el campo del desarrollo local agregan otras alternativas a esta lista, como mesas de concertacin, foros multiactorales, comisiones de gestin asociada (Clemente, 1999) y formas de gestin asociada en torno a proyectos sociales, alianza y consejos (Clemente, 2004). En una lnea cercana, Mara del Carmen Tamargo identifica tres formatos: a) alianzas: iniciativas conjuntas del sector pblico, privado y sin fines de lucro, donde cada actor aporta sus recursos y participa en la toma de decisiones; b) gestin asociada: instancias compartidas de gestin basadas en la negociacin y la bsqueda de consenso entre los actores; y c) partenariado: una forma de asociacin que supere las asimetras para construir un asociativismo sin jerarquas (Tamargo, 2002).
3
Dada la amplitud de este campo es difcil seleccionar algunos pocos textos, pero pueden mencionarse varios nmeros de la revista Pobreza Urbana y Desarrollo, editada por el IIED entre los aos 1998 y 2004 como una fuente destacada, entre otras.
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La multiplicacin de este tipo de armados institucionales ha estado fuertemente impulsada por la perspectiva del desarrollo local, que aprecia a estas instancias de articulacin como formas de institucionalizacin de los procesos de vinculacin entre los actores locales (Arocena, 1995; Bervejillo, 1995; Boisier, 1999a; 1999b; 2001; Marsiglia, 1999). En el campo de las polticas sociales, la constitucin de estas instancias de articulacin en nuestro pas se ha incrementado en esta dcada, particularmente en aquellos programas que buscan articular el desarrollo social con el econmico como mecanismos de seguimiento de algunos programas de promocin socioproductiva o generacin de empleo. Si bien algunos estudios muestran que la efectiva capacidad de incidencia en la gestin de esos programas es relativa (Rofman, 2006; Arroyo, 2003), la multiplicacin de instancias institucionales en distintos mbitos de poltica pblica ofrece un campo rico y variado de experiencias todava disponibles para analizar en profundidad.
1.2.3 Participacin en protestas y demandas

La participacin en acciones de protesta o de demanda al Estado constituy a mediados de los aos noventa un fenmeno de creciente importancia en la escena sociopoltica de Argentina. Se trata de un fenmeno que no slo se comprende por el incremento de necesidades producidas por el agravamiento de la crisis socioeconmica y la reestructuracin de la intervencin estatal, sino tambin por la crisis de legitimidad de los canales institucionales tradicionales de procesamiento de las demandas en nuestro pas. Hace ms de veinte aos, los sectores populares argentinos vienen elaborando, en este sentido, un conjunto de nuevas formas de accin colectiva en respuesta a las profundas transformaciones que desestructuraron sus mundos de pertenencias anteriores. Ocupaciones ilegales de tierras, cortes de ruta, revueltas y saqueos se encuentran entre las nuevas manifestaciones que modificaron el clsico repertorio que antes giraba en torno a la accin de los sindicatos y de los partidos polticos (Merklen, 2005). En el contexto de la crisis social de finales de los aos noventa, estos movimientos cobraron nueva fuerza, en especial los movimientos de desocupados que irrumpieron en el espacio pblico a travs del corte de rutas mediante piquetes, que se originaron y crecieron en las localidades que ms haban sufrido
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el incremento del desempleo, pero luego se extendieron al conjunto del conurbano bonaerense, a la vez que ampliaron mucho su repertorio de acciones. Segn Merklen (2005), el objeto de los reclamos ya no estuvo necesariamente ligado a la demanda por derechos sino que cada vez ms se fueron articulando los reclamos en torno a la asistencia social, la prestacin de ciertos servicios o la participacin en determinados programas sociales. Adems, siguiendo a este autor, otro de los rasgos particulares que estas nuevas formas de organizacin adquirieron se vinculan con la inscripcin territorial de las mismas. Es decir, por la centralidad que fue adquiriendo el territorio el barrio en la mayora de los casos en la configuracin de estas acciones de protesta. De esta manera, es a travs de lo local que estos individuos y familias se relacionan de diversas maneras con las instituciones pblicas (la escuela, los servicios pblicos, las polticas sociales). En las ciencias sociales argentinas ha habido una produccin de numerosos trabajos acerca de las acciones colectivas de protesta y a los movimientos sociales surgidos en torno a ellas (Farinetti, 1998; Schuster y Pereyra, 2001; Auyero, 2001; Svampa y Pereyra, 2003; Cravino, 2007; entre otros). Para este estudio hemos tomado una definicin amplia de esta forma de accin pblica, que las entiende como acontecimientos visibles de accin pblica contenciosa de un colectivo, orientados al sostenimiento de una demanda que, en general, est referida de forma directa o indirecta al Estado (Schuster et al., 2006: 13). Es decir, incluimos en esta categora a toda forma de demanda de derechos o necesidades formulado ante el Estado, reclamo que puede expresarse en distintas modalidades de accin y asumir variables grados de confrontacin. *** En sntesis, estas tres modalidades de interaccin delimitan y precisan nuestro objeto de estudio, ya que estas tres categoras pueden armar el esquema desde el cual ordenar la variedad de experiencias de vinculacin que ponen en contacto a las organizaciones sociales con el Estado. Esta categorizacin permite ubicar en este campo un universo sumamente diverso, compuesto por experiencias de menor o mayor grado de conflictividad, por vinculaciones de cuasiintegracin de las organizaciones en la dinmica de la poltica pblica como tambin por vnculos con fuerte autonoma de las partes. La restriccin del anlisis de estos fenmenos a un solo tipo de vnculo implicara empobrecer la comprensin de este campo.
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1.3 Caractersticas de la Regin Metropolitana de Buenos Aires

La ciudad metropolitana de Buenos Aires, como se describe en el artculo de Suarez y Palma Arce en este volumen, es una gran continuidad urbana, conformada por la Ciudad de Buenos Aires y 24 partidos de la Provincia de Buenos Aires, donde moran ms de 13 millones de habitantes. El tamao de la RMBA es expresin de la fuerte concentracin poblacional y econmica de Argentina, puesto que este aglomerado urbano nuclea cerca de un tercio de la poblacin del pas, y genera alrededor del 50% del producto bruto interno nacional. La situacin socioeconmica de los distintos distritos que componen la RMBA es sumamente heterognea, tal como lo demuestran Surez y Palma Arce en esta misma publicacin. La disparidad ms pronunciada se encuentra entre las condiciones socioeconmicas de la Ciudad de Buenos Aires y las que caracterizan al conurbano bonaerense, ya que, segn los datos disponibles, el nivel de pobreza de la poblacin del Gran Buenos Aires duplicaba al de la Ciudad. Ello da cuenta de la peculiaridad de las condiciones sociodemogrficas del conurbano bonaerense: es una regin densamente poblada, cuyos habitantes enfrentan, en general, fuertes carencias en el plano socioeconmico y habitacional, pero que a la vez est ubicada en torno al centro econmico y poltico del pas, la ciudad que concentra la actividad econmica y goza de los mejores niveles de vida. La estructura socioeconmica del conurbano tambin muestra un alto grado de heterogeneidad interna, debido a que entre los municipios que la componen se encuentran algunos con indicadores sociales superiores a los de la Ciudad de Buenos Aires, y otros lo ms densamente poblados con valores semejantes a los de la regiones ms empobrecidas del pas. A comienzos de esta dcada, el ingreso per cpita en la Ciudad de Buenos Aires y la franja norte del conurbano triplica el promedio nacional (Sabat, 2002), mientras que en algunos partidos del Gran Buenos Aires, este indicador muestra un nivel muy inferior. La combinacin entre esta crtica y heterognea situacin social, el importante peso demogrfico, y por lo tanto poltico-electoral de su poblacin, y la cercana geogrfica con los centros de poder poltico y meditico, ha atrado la asignacin de recursos pblicos en numerosas polticas estatales, particularmente en el campo social y habitacional. Sin embargo, ello no ha permitido resolver el cmulo de necesidades que la poblacin de esta regin enfrenta, en parte porque los aportes resultan siempre insuficientes para hacer frente a la magnitud de las carencias, y tambin porque las condiciones poltico-institucionales que enmarcan esta intervencin del Estado no contribuyen a la eficacia de la accin estatal.
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La estructura poltico-institucional de gobierno en la RMBA es sumamente compleja, ya que existen cuatro niveles estatales con competencia sobre esta regin: el gobierno federal, el gobierno provincial de la Provincia de Buenos Aires, los gobiernos municipales del conurbano bonaerense y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un estatus particular. El gobierno de la Provincia de Buenos Aires tiene competencia sobre casi todas las funciones centrales para la vida cotidiana en los municipios seguridad, educacin, infraestructura y aporta, mediante los programas provinciales y el sistema de coparticipacin, buena parte de los recursos que requieren las polticas pblicas locales, especialmente en lo referente a la atencin de la problemtica social. El control de los recursos, necesarios para hacer frente a las necesidades sociales en una zona con carencias tan marcadas, otorga al gobierno provincial un poder poltico relevante, y limita fuertemente las posibilidades de accin autnoma por parte de los municipios. Por su parte, el gobierno nacional tiene jurisdiccin sobre variables muy importantes para el desarrollo de la regin metropolitana, como la gestin del transporte, el control de las empresas prestadoras de servicios pblicos y algunos efectores de salud, entre otros. La Ciudad de Buenos Aires maneja grados de autonoma semejantes a la de una provincia, y goza, adems, de una gran capacidad de autofinanciamiento, por lo que focaliza sus polticas hacia el interior de la ciudad y se involucra poco, al menos en el plano institucional, en las problemticas metropolitanas. Los gobiernos municipales del conurbano as como todos los que forman parte de la Provincia de Buenos Aires tienen muy escasa autonoma jurdica y econmica para formular polticas propias, de manera endgena. La competencia sobre los instrumentos de poltica necesarios para intervenir en la atencin de los problemas de su poblacin estn casi totalmente, como se ha sealado, en manos de los niveles provincial y nacional, y el sistema fiscal concentra la recaudacin impositiva tambin en esos niveles. En la mayora de los casos, adems, disponen de aparatos estatales poco especializados, muy atravesados por la lgica de la reproduccin poltica en el territorio. Esta fragmentacin poltico-institucional est compensada por la existencia de formas de centralizacin jurisdiccional: la intervencin directa o indirecta de gobiernos de nivel superior al local, tanto el provincial como el federal. Esta compleja trama de competencias juridiccionales superpuestas limitan la autonoma local y habilitan la intervencin directa de los gobiernos provincial y nacional. Como resultado, encontramos una gestin tambin fragmentada, en la que intervienen numerosos actores, tanto estatales como privados y sociales (Prez, 2001).
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El patrn territorial de acumulacin poltica constituye otro de los factores que inciden en la eficacia de la intervencin estatal en el conurbano. En el plano ms institucional, la coexistencia de jurisdicciones nacional, provincial y municipales contrasta con el sistema de representacin poltica, donde el nivel municipal mantiene su importancia como instancia primera de articulacin poltica, pero, como sealbamos previamente, enfrenta serias carencias de capacidades estatales para desarrollar las polticas que el electorado local necesita. Se agrega a esto un estilo de gestin de las polticas pblicas, particularmente las sociales, muy influido por los intereses de acumulacin poltica y el entrelazamiento entre redes polticas y redes familiares y de vecindad, como describe Moreno (2009) para el caso de Jos C. Paz. En sntesis, la confluencia de estas condiciones sociodemogrficas, econmicas y poltico-institucionales en el conurbano bonaerense da por resultado un espacio con caractersticas particulares en el plano sociopoltico. La heterogeneidad y vulnerabilidad socioeconmicas constituyen la base de fuertes demandas sociales de intervencin estatal, demandas que asumen una alta visibilidad e impacto poltico por el peso electoral de la poblacin del conurbano bonaerense. La gestin de las polticas estatales que tendrn por objeto atender estas necesidades est en manos de varios niveles de gobierno, que configuran as un patrn de interjuridiccionalidad poco articulado internamente, que no slo incide negativamente en la eficacia de estas intervenciones sino que tambin genera la coexistencia de tramas superpuestas de relaciones entre la sociedad y los organismos estatales en sus distintos niveles.
2. El objeto de estudio: las experiencias de interaccin entre el Estado y las organizaciones sociales en cuatro municipios del conurbano bonaerense
Los resultados que se presentan en los prximos acpites provienen de varios estudios empricos implementados en cuatro municipios del noroeste del Gran Buenos Aires: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn. En los puntos siguientes presentaremos los rasgos generales que dan cuenta del contexto espacial y social de este objeto de estudio: las caractersticas socioeconmicas y poltico-institucionales de los municipios considerados y la configuracin del campo de organizaciones de la sociedad civil en estos espacios.
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2.1 Caractersticas socioeconmicas y poltico-institucionales de San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn
La heterogeneidad que caracteriza a la realidad socioeconmica y las condiciones habitacionales del conurbano bonaerense se puede visualizar con claridad en el anlisis de las condiciones de los cuatro partidos en los que se concentra el presente estudio: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn. Se trata de municipios ubicados en la regin oeste y noroeste del conurbano bonaerense, y slo uno de ellos Morn forma parte del primer cordn del GBA, el que se urbaniz ms tempranamente y tiende a mostrar indicadores ms semejantes a los de la Ciudad de Buenos Aires. Los otros tres estn ubicados en el segundo cordn, con una importante y creciente cantidad de poblacin. Como se detalla en el estudio de Suarez y Palma Arce del presente volumen, los cuatro partidos muestran elevados ndices de vulnerabilidad social, aunque la diferencia entre la situacin de los habitantes de Jos C. Paz, en un extremo, y Morn, en el otro, es importante. Los datos sociodemogrficos de Jos C. Paz hablan de una poblacin compuesta por hogares relativamente grandes, con una importante presencia de nios, pero que deben sobrevivir con ingresos hogareos ms reducidos que los de los otros partidos, condicin que se asocia con el bajo nivel de escolaridad de sus miembros. Las condiciones sociohabitacionales, esto es, la calidad de las viviendas, la provisin de servicios urbanos y la accesibilidad a los servicios educativos y sociales, son tambin las ms deficitarias respecto del conjunto de partidos estudiados. La situacin del partido de Moreno se asemeja a la relatada para Jos C. Paz en los aspectos ligados a las condiciones de vida de los hogares, pero presenta mejores condiciones en lo relativo a la situacin habitacional y al acceso a servicios pblicos. El caso de San Miguel constituye una buena muestra de la configuracin general del conurbano, ya que sus indicadores socioeconmicos se asemejan a los del promedio del Gran Buenos Aires, pero a la vez muestra fuertes contrastes internos entre una mayora que enfrenta condiciones de vulnerabilidad social, y algunos sectores aislados social y espacialmente con altos ingresos y elevado nivel de consumo. La caracterstica ms destacada de Morn, por ltimo, es la amplitud de la cobertura de servicios urbanos, que abarca casi al 100% de su poblacin, junto con condiciones sociodemogrficas que se acercan a la realidad de la Ciudad de Buenos Aires.
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El anlisis de los marcos poltico-institucionales y estilos de gestin pblica presentan caractersticas singulares en los municipios estudiados si se los analiza en el contexto de la relacin Estado-sociedad, tal como lo trabajan Carmona y Anzoategui en este mismo libro. As, Morn aparece como el municipio ms estable de todos ellos en trminos poltico-institucionales: caracterizado en la ltima dcada por un proyecto de gobierno sostenido por un fuerte liderazgo del gobierno local, que posee una mirada estratgica apoyada en una modalidad de gestin articulada y consolidada en los ltimos diez aos. Presenta una mayor apertura con un importante involucramiento de actores de la sociedad civil en los distintos espacios de articulacin y programas. Uno de ellos es el Presupuesto Participativo que se desarrolla en el marco del Programa de Descentralizacin municipal con fuerte anclaje territorial. Por su parte, el municipio de Moreno se caracteriza por un liderazgo de tipo tradicional con cierta continuidad que torna el accionar poltico institucional relativamente estable, y si bien es cuestionado al interior del municipio, sus adversarios no logran quebrar la hegemona del bloque dominante. Por otra parte, presenta un modelo de gestin semejante al anterior pero centrado en el desarrollo de programas socioproductivos y de desarrollo local, y un tipo de relacin Estado-sociedad restringida y muy direccionada por parte de las autoridades locales. A su vez, San Miguel aparecera como el municipio ms inestable polticamente en los ltimos aos, con un importante nivel de conflictividad entre las fuerzas polticas, sin la presencia de liderazgos afianzados y con un estilo de gestin dbilmente articulado y sujeto a los vaivenes polticos dominantes. En la relacin Estado-sociedad, a pesar de algunas potencialidades que surgen en el municipio tras la implementacin del Presupuesto Participativo, muestra fisuras por el desarrollo poltico predominante. Por ltimo, Jos C. Paz aparece como estable poltica e institucionalmente, con un liderazgo tradicional fuertemente arraigado en las estructuras de poder locales. Se caracteriza por un fuerte nivel de mediacin poltica y capacidad de direccin de las autoridades en funcin de los vnculos con los otros niveles de gobierno. Asimismo, fue el menos favorecido en la divisin del partido y posee un aparato poco consolidado que, en los ltimos aos, desarroll algunas capacidades para la implementacin de programas nacionales, en especial los socioproductivos.
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2.2 Organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense

Nuestra mirada sobre la sociedad civil organizada, como sealamos previamente, se apoya en la caracterizacin de estos espacios sociales como instancias propias del mbito pblico pero no estatal. Las organizaciones de la sociedad civil, en este sentido, articulan la intervencin de la sociedad en estas cuestiones pblicas, asumiendo para ello formatos organizacionales propios. Algunos de los rasgos comunes que caracterizan en general a las organizaciones de la sociedad civil son: un cierto grado de institucionalizacin; su carcter pblico; su carcter distributivo aunque no estrictamente lucrativo, es decir, los recursos, beneficios o capital son reinvertidos en la propia organizacin o en el desarrollo de las comunidades en las que se insertan; un autogobierno explcito en la normativa necesaria para que se les otorgue personera jurdica; en general, son voluntarias; aunque pueden ofrecer actividades o depender en algunos aspectos de la iglesia o el gobierno o partidos polticos, no son estrictamente religiosas, ni tampoco estrictamente partidarias. En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil suponen un complejo y muy heterogneo campo con variados objetivos, problemticas, grados de institucionalizacin, tamao, grado de profesionalizacin, actividades, fuentes de recursos y vnculos con actores estatales y no estatales. Como seala De Piero (2005), la sociedad civil se manifiesta en organizaciones cada vez ms heterogneas y complejas, que expresan pertenencias sociales, polticas, culturales e ideolgicas diversas. La configuracin del campo asociativo de la sociedad civil en el conurbano bonaerense presenta caractersticas particulares, ya que su emergencia puede comprenderse en el contexto de la agudizacin de la crisis socioeconmica, contracara del proceso de debilitamiento de la intervencin social del Estado y, por lo tanto, de la redefinicin de las polticas sociales. Estos conceptos resultan muy pertinentes para comprender la dinmica de las organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense, donde las condiciones socioeconmicas y poltico-institucionales antes sealadas han impulsado a estas asociaciones a ocupar espacios de accin pblica, especialmente aquellos en los que se implementan polticas sociales tendientes a la resolucin de necesidades bsicas de la poblacin inserta en un territorio. La mayora de las organizaciones que constituye el mundo asociativo en esta regin est comprometida con la atencin a problemticas que, en otras pocas, eran resueltas mediante el mercado o del Estado. La crisis del modelo de
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desarrollo que integraba a la sociedad a travs del empleo y las polticas sociales universales o ligadas al empleo, que enmarcaba la resolucin de la reproduccin social en la relacin capital-trabajo, provoca la aparicin de mltiples asociaciones voluntarias, de la sociedad civil, que toman a su cargo buena parte de estas responsabilidades. Es por ello que del amplio espectro de formatos que asumen las organizaciones de la sociedad civil, en este estudio nos hemos concentrado en las organizaciones sociales de base territorial, que constituyen el grueso de la densa trama asociativa del conurbano bonaerense. Las organizaciones sociales de base territorial se caracterizan, en principio, por la insercin territorial de sus miembros y de la problemtica que tratan; esto es, estn mayormente conformadas por vecinos que se agrupan para buscar respuestas a las problemticas de su entorno. En la historia del Gran Buenos Aires, cabe mencionar dos momentos clave en la constitucin de este tipo de asociaciones: durante el proceso de urbanizacin, cuando surgieron numerosas sociedades de fomento, creadas con el fin de resolver las carencias en infraestructura y servicios urbanos que enfrentaban los nuevos barrios; y los comedores comunitarios, surgidos en momentos de crisis socioeconmica e inflacionaria, para atender las necesidades alimenticias de los vecinos. Esto no significa que la accin de las organizaciones de base est restringida a estos nicos objetivos, en parte porque paralelamente tambin nacieron otras asociaciones de vecinos con propsitos diferentes como los centros culturales, los grupos de jvenes, los clubes sociales y deportivos, etctera, y en parte porque muchas de las sociedades de fomento y comedores populares fueron ampliando su campo de accin con el tiempo. Como se ver ms adelante, el cumplimiento de esta misin fue empujando a este campo asociativo hacia una vinculacin cada vez ms estrecha con el Estado y las polticas pblicas, transformacin que reconfigura a las propias organizaciones como a las propias polticas. Tal fenmeno constituye el ncleo de este estudio, que muestra matices novedosos, tanto en su dimensin sociopoltica como socioterritorial.
3. Precisiones metodolgicas
A fin de estudiar las experiencias de interaccin en las tres modalidades antes descriptas participacin en la gestin de programas, participacin en instancias de articulacin multiactoral y participacin en demandas y protestas se
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realizaron una serie de estudios de campo enfocados en distintos segmentos de informantes y apelando a tcnicas diferentes. A continuacin se detallan algunas precisiones metodolgicas de cada una de estas actividades.
3.1 Encuesta cuali-cuantitativa a 60 organizaciones sociales de base territorial de los partidos de San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn
Esta encuesta consisti en la aplicacin de una extensa entrevista semi-estructurada a una muestra no probabilstica de 15 organizaciones por partido, seleccionadas a partir de registros obtenidos en las dependencias municipales4, en funcin de los criterios de definicin del objeto de estudio como organizaciones sociales de base territorial. Para la construccin de la muestra, se definieron cuotas por localizacin buscando cubrir lo ms ampliamente posible el territorio del partido y por tipo de organizacin, distribuyendo en proporciones semejantes a las siguientes categoras: sociedades de fomento, comedores y centros de cuidado infantil, centros de jubilados y otras. Para las entrevistas, se busc identificar a un dirigente de la organizacin, que poda ser la autoridad formal o alguna otra persona que ocupara ese papel.
3.2 Taller de capacitacin sobre Organizaciones sociales y polticas pblicas

En este taller, desarrollado durante 8 encuentros en el ao 2008, participaron 85 representantes de 46 organizaciones sociales de la Regin Metropolitana de Buenos Aires5. La realizacin del mismo nos provey dos fuentes de informacin: - Una encuesta realizada a 20 organizaciones sociales de la zona; y
4
La cobertura y calidad de dichos registros fue variable, en algunos casos conseguimos un listado de ms de 1.000 organizaciones, y en otros, no ms de 50.
5
San Miguel, Moreno, Jos C. Paz, San Isidro, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, San Fernando, Morn, Quilmes, La Matanza, Malvinas Argentinas y Vicente Lpez.
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- la sistematizacin de los registros de las intervenciones de los participantes durante el taller y en un foro de discusin virtual sobre organizaciones sociales y polticas pblicas.
3.3 Sistematizacin de la experiencia del Movimiento por la Carta Popular

La sistematizacin de esta experiencia, mediante entrevistas y anlisis documental de la produccin del proyecto, constituy otra fuente de informacin para la investigacin, puesto que permiti un acercamiento ms en profundidad a un proceso de trabajo territorial, articulacin en red e interaccin con el Estado. La experiencia consiste en el trabajo en red de 35 organizaciones sociales de los partidos de San Miguel, Jos C. Paz, Malvinas Argentinas y Moreno, con el objetivo de promover la participacin ciudadana en la regin noroeste del conurbano. Las acciones desarrolladas en el marco de este proceso son muy amplias, puesto que cubren desde la capacitacin en derechos, la formacin de jvenes en prcticas ciudadanas y no violentas, la promocin de la comunicacin comunitaria y la cultura popular, la provisin comunitaria de servicios pblicos, adems del trabajo ms poltico respecto de la participacin ciudadana, que hasta ahora ha dado como resultado la puesta en marcha del Presupuesto Participativo en el municipio de San Miguel6.
3.4 Anlisis de los datos

El tratamiento de los datos sigui la lgica de cada tipo de fuente. El registro del taller, las entrevistas a sus participantes y la sistematizacin de la experiencia de interaccin merecieron una lectura cualitativa. La encuesta a las 60 organizaciones tuvo dos tipos de tratamiento: un primer anlisis cuantitativo, de donde se desprenden los cuadros que se presentan en este artculo, complementado por un tratamiento cualitativo de las entrevistas. Para la presentacin de los resultados, se sigue el siguiente orden: - Caracterizacin general de las organizaciones analizadas.
6
Para ms detalles, ver <www.cartapopular.org.ar>.
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- Dimensin sociopoltica de la interaccin entre las organizaciones y el Estado. - Dimensin socioterritorial de la accin de las organizaciones y su vinculacin con el Estado.
4. Caracterizacin general de las organizaciones sociales de base territorial

Previo al anlisis de las formas de interaccin de las organizaciones sociales con el Estado, resulta pertinente presentar una descripcin del universo estudiado, con el fin de facilitar una mejor comprensin de las caractersticas institucionales, las modalidades de accin y la historia de estas organizaciones. Interesa rescatar algunas dimensiones que muestren la complejidad de las asociaciones para luego analizar los vnculos que stas establecen con otras organizaciones y con el Estado. Una primera dimensin de esta caracterizacin refiere a las modalidades de accin: los objetivos, las problemticas que trabajan, las actividades que realizan y las fuentes de recursos que disponen para la consecucin de sus actividades. Otro aspecto, referido al desarrollo institucional de las organizaciones, incluye aspectos como la formalizacin jurdica, el tamao y el grado de profesionalizacin. Por ltimo, los datos referidos a la historia de las organizaciones permiten contextualizar sus orgenes y analizar los cambios producidos al interior de las mismas que se sitan en el marco de las transformaciones del contexto.
4.1 Modalidades de accin 4.1.1 Objetivos y problemticas

La entrevista a los referentes de las organizaciones estudiadas comenzaba con una pregunta respecto de los objetivos que impulsaron la creacin de la organizacin. Mintzberg (1992) define a los objetivos como las intenciones que se ocultan detrs de las decisiones y acciones que toma la organizacin. Esto sugiere que, como seala Guiot (1985), una organizacin tiene mltiples objetivos, algunos compartidos y que define la organizacin y otros que son
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propios de cada uno de los integrantes que la componen. Si bien esta doble construccin dificulta conocer, con certeza, cules son los objetivos efectivos de una organizacin, hemos tomado las respuestas de los entrevistados como una sntesis posible de los diferentes propsitos que sostienen la actividad de las instituciones. As, en este estudio se pregunt cules eran los principales objetivos de la organizacin, considerando los objetivos explcitos, es decir, aquellos que definen la organizacin y que son compartidos en general por sus miembros, y que los lleva a intentar solucionar los problemas que enfrenta su territorio a travs de sus actividades. En las organizaciones sociales estudiadas, los objetivos enunciados se agruparon en las siguientes categoras: a La asistencia a necesidades bsicas de alimentacin, salud, cuidado/educacin de nios, de infraestructura urbana, que comprende gestin de veredas, asfalto, viviendas, entre otros. b La contencin, socializacin que busca adems integrar, principalmente, a la poblacin de adultos mayores y nios y jvenes. c La promocin del desarrollo humano que consiste en reducir las desigualdades creadas en torno a las personas. Para lo cual se brinda apoyo a problemas sociales y familiares, y tambin desarrollo de capacidades para el trabajo. En algunos casos se intenta trabajar con las familias en situacin de violencia o drogadiccin, en la capacitacin de los jvenes que quedaron fuera del sistema educativo, de las personas en distintos oficios que buscan lograr una salida laboral, en el desarrollo del deporte, entre otros. d Desarrollo cultural y educativo: objetivo que lleva a promover el desarrollo de actividades culturales y de educacin informal; muchas organizaciones ponen nfasis en la educacin popular como una nueva forma de encarar este tipo de prcticas. e La categora derechos se refiere a la promocin del individuo como sujeto de derechos sociales, laborales, de ciudadana, etc. El tema de los derechos se desarrolla en algunas cuestiones como niez, gnero, identidad, inclusin comunitaria, ambiente, diversidad, etctera. f Apoyo a otras organizaciones y a redes: agrupa a los objetivos relativos a la vinculacin con otras organizaciones, a travs de la capacitacin y promocin de la participacin. g Venta de servicios: agrupa a los objetivos ligados a la realizacin de una actividad econmica.
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Sera posible agrupar este conjunto de propsitos en tres categoras ms abarcadoras: un primer grupo de objetivos de tipo asistencial, de prestacin de servicios, compuesto por los dos primeros tems; un segundo grupo de objetivos orientados a la promocin humana y social, conformado por los tres siguientes c, d y e; y un tercer agrupamiento de objetivos ligados al desarrollo institucional, donde se ubicaran los ltimos dos apartados. Como se ve en el cuadro siguiente, esta categorizacin resulta pertinente para comprender la distribucin de las respuestas.
Cuadro 1 Organizaciones sociales segn objetivos

Objetivos Asistencia de necesidades bsicas Contencin, socializacin Promocin de desarrollo humano Desarrollo cultural y educativo Derechos Apoyo a otras organizaciones Venta de servicios Otros Total de objetivos mencionados Menciones 27 16 10 5 5 4 1 1 69
Fuente: Elaboracin propia con base en encuesta realizada a 60 organizaciones sociales de San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn, 2008.
Los resultados de la encuesta arrojan que de un total de 69 objetivos definidos por las 60 organizaciones, varias organizaciones tienen objetivos mltiples. Esta multiplicidad de objetivos consiste, por ejemplo, en la combinacin de propsitos ligados al mejoramiento de la calidad de vida en el barrio con la generacin de espacios de socializacin para los habitantes del barrio; y, en este sentido, proponen mejorar la educacin y calidad de vida de los nios a travs de un lugar para los jvenes donde convivan con la cultura y el deporte. Al revisar las respuestas, se observa la preeminencia de objetivos que refieren a la asistencia de necesidades bsicas tales como alimentacin o cuidado de nios, seguido por las menciones a la contencin y/o integracin. Es decir, la mayora de las organizaciones entrevistadas declara objetivos de tipo asistencial. Como sealbamos previamente, las organizaciones sociales del conurbano bonaerense han nacido para construir colectivamente soluciones a sus
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problemas ms inmediatos, y la preeminencia de objetivos ligados a la atencin de necesidades bsicas ilustra cabalmente esa idea. La importancia que asumen los objetivos de socializacin e integracin habla, por un lado, del papel que cumplen las asociaciones como mbitos de sociabilidad, tanto para sus miembros como para los destinatarios de sus acciones segmentos que muchas veces se superponen en las organizaciones de base. Asimismo, la relevancia de este objetivo se puede entender en el contexto particular de fragmentacin socioespacial y exclusin social que enfrenta la poblacin del conurbano, tal como se rese en apartados anteriores. Las problemticas que se proponen abordar las organizaciones tambin son muy variadas, como se destaca en el cuadro siguiente.
Cuadro 2 Problemticas abordadas por las organizaciones sociales

Problemticas Alimentacin, desnutricin Infraestructura y servicios urbanos y ambientales Necesidades en general/bsicas Trabajo, desocupacin Educacin Salud Inseguridad Salud sexual Violencia familiar e institucional Problemas de la tercera edad: aislamiento, abandono Marginacin de jvenes, desproteccin de nios Vulneracin de derechos, problemas pblicos Identidad cultural Problemas familiares (desintegracin, crisis) Adicciones Falta de participacin Total de problemticas mencionadas Menciones 12 11 9 7 7 6 3 5 7 8 10 3 2 3 9 2 104 100 42 27 31 Porcentaje
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En consonancia con el espectro de objetivos ya reseados, la problemtica ms mencionada se refieren a deficiencias en la alimentacin y el problema de la desnutricin. Si a stas les agregamos las que corresponden a problemas de la infraestructura urbana y a necesidades bsicas o generales trminos muy mencionados por los entrevistados, con este grado de imprecisin, se observa que ms del 30% de problemas afectan la calidad de vida de los beneficiarios de las acciones de estas organizaciones. Otro grupo de 28 respuestas aluden a problemas como la salud, la educacin, el trabajo y la seguridad. En conjunto, se trata de cuestiones que, en la perspectiva de la sociedad, deberan ser responsabilidad estatal, pero no son adecuadamente satisfechas por el Estado. Cuando se revisa la historia de las organizaciones sociales, se advierte, adems, que los problemas que las mismas se proponen atender se van complejizando con el tiempo. Al respecto, muchas de las organizaciones que encuestamos se conformaron originalmente para resolver necesidades de los vecinos que no podan ser satisfechas va el mercado o por intermedio del Estado, como el acceso a servicios de calidad en educacin o salud, y luego fueron ocupndose de otras problemticas al tiempo que tambin incrementaban sus objetivos. Otra forma de agrupar las problemticas mencionadas est relacionada con la vulneracin de derechos. Estos problemas que suman 44 menciones llevan a que las organizaciones se propongan como objetivos socializar e integrar a las familias o personas vctima de la vulneracin de sus derechos, tal como mencionbamos anteriormente. En sntesis, las problemticas sobre las cuales intentan intervenir las organizaciones sociales coinciden con las grandes cuestiones de la poltica social y, por lo tanto, sus objetivos se asemejan a los que se proponen los programas sociales estatales. Esta coincidencia podra basarse en la confluencia de dos factores: por un lado, este universo asociativo nace, justamente, para dar respuesta a las necesidades de sus beneficiarios que no son atendidas adecuadamente por el Estado; y, por el otro, las organizaciones han ido orientando sus objetivos de modo tal de acceder a los servicios que otorgan los programas sociales. Adems, resulta interesante remarcar que las respuestas aqu analizadas ilustran adecuadamente las reflexiones iniciales de este apartado, referidas a la multiplicidad de objetivos y problemticas que estos espacios asociativos buscan cubrir, a veces concentrados en una misma organizacin y otras en una red. Esta caracterstica es una expresin de la polifuncionalidad que define al campo asociativo en el conurbano bonaerense.
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4.1.2 Actividades
Siguiendo la lgica descripta previamente respecto de la diversidad de objetivos, el conjunto de actividades que realizan las organizaciones entrevistadas es muy amplio, tanto por la cantidad de iniciativas que se mencionan, como por la variabilidad de las mismas.
Cuadro 3 Actividades desarrolladas por las organizaciones sociales

Actividades Actividades culturales, recreativas y deportivas Asistencia directa de necesidades sociales Servicios educativos Capacitacin y prevencin en salud, violencia, etctera Produccin, prestacin de servicios y comercializacin Promocin y defensa de los derechos Asesoramiento, capacitacin, asistencia tcnica e investigacin Coordinacin, gestin y financiamiento Comunicacin y promocin cultural Gestin del hbitat Otros Total actividades mencionadas Menciones 71 34 28 11 10 7 7 7 6 3 8 192 Porcentaje 37 18 15 6 5 4 4 4 3 2 4 100
Si se calcula el promedio de actividades por organizacin, resulta ms de 3, lo cual reafirma la multifuncionalidad de estas agrupaciones, a la que hacamos referencia al analizar los objetivos. Esta amplitud es el resultado, como desarrollaremos ms adelante, de un recorrido histrico de diversificacin de los campos de intervencin. Muchas organizaciones que surgieron durante momentos de crisis econmica y social, dedicadas a tareas de asistencia a la emergencia, al pasar el tiempo han diversificado sus actividades hacia problemas menos urgentes, relacionadas con necesidades no tan bsicas. En este sentido, la accin de las organizaciones sociales se ha complejizado mucho, en cierta medida por la diversificacin de las demandas de la poblacin, pero tambin por la influencia de los vnculos
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con el Estado o con otras organizaciones. El recorrido histrico de cada agrupacin entre los objetivos iniciales y el mapa actual de actividades, indica que las primeras motivaciones, esto es, ayudar a los vecinos o al barrio, crecieron hasta alcanzar una escala de accin mucho ms amplia y redirigida, en algunos casos, a la comunidad en general. Por otra parte, la oferta de polticas estatales que llegaban al territorio de acuerdo a programas preestablecidos llev, tambin, a que muchas organizaciones redefinieran sus estrategias para conseguir los recursos ofrecidos en esos programas. Las actividades ms frecuentemente mencionadas son, llamativamente, las culturales, recreativas y deportivas. Esta categora incluye actividades de promocin cultural y artstica que suelen consistir en talleres de capacitacin en esas disciplinas, viajes y paseos en especial en los Centros de Jubilados, actividades deportivas propias de clubes y centros deportivos destinadas principalmente a nios y adolescentes, entre otras. La frecuencia de estas actividades es superior a la correspondiente a la asistencia directa a necesidades sociales, categora donde se agrupan las actividades que se inscriben en los objetivos y problemtica principales del campo asociativo, como sealamos en el apartado anterior. Esta preeminencia puede ser comprendida desde varios ngulos. Por un lado, es cierto que cada una de estas actividades un taller, un campeonato, un viaje, etc. puede estar nombrando a un conjunto de tareas ms acotado que el implicado en una actividad de asistencia a necesidades bsicas, como un comedor comunitario, por ejemplo. Sin embargo, lo ms significativo de esta distribucin es, desde nuestro punto de vista, que hace evidente la importancia de estos espacios institucionales en la sociabilidad y la recreacin de la poblacin del conurbano bonaerense, y las serias limitaciones que tiene la oferta cultural en estos barrios. La segregacin socioespacial no slo se manifiesta en las restricciones en la provisin de servicios bsicos, como infraestructura urbana o empleo, sino tambin en la disponibilidad de otro tipo de servicios, como los culturales, recreativos y deportivos, que tampoco son provistos de manera adecuada ni por el mercado ni por el Estado. A la vez, al ofrecer estas actividades, las organizaciones sociales tambin operan como espacios de encuentro social entre los vecinos, cumpliendo as una importante funcin de integracin social, particularmente entre la poblacin inactiva, es decir, nios, jvenes y ancianos. En segundo lugar, aparecen mencionadas las actividades de asistencia directa, que incluyen alimentacin y atencin de nias, nios y adolescentes, acorde con la problemtica que caracteriza a los barrios de los municipios estudiados. Y en tercer lugar, la prestacin de servicios educativos, generalmente
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complementarios al sistema formal como el apoyo escolar, por ejemplo, que tambin est indicando los dficits de intervencin estatal en estas localidades. En sntesis, el rasgo ms destacado del anlisis sobre las actividades desarrolladas por las organizaciones es su multifuncionalidad, tanto a nivel individual de cada agrupacin, como en tanto colectivo, como trama asociativa. Las mltiples acciones van desde propuestas orientadas a la integracin social y cultural y actividades de asistencia directa, hasta la participacin en espacios de integracin y desarrollo del barrio en el que habitan. Estas son las funciones que constituyen uno de los argumentos que nos permiten hablar de este campo asociativo como un espacio pblico no estatal, como propone Cunill Grau (1997).
4.1.3 Fuentes de recursos

El anlisis de las fuentes de recursos de las organizaciones constituye, habitualmente, un tema de difcil tratamiento. Por esa razn, en este estudio se resolvi, por un lado, focalizar la pregunta en relacin con las actividades, esto es, indagar por la/s fuentes/s de recursos para cada actividad mencionada, dejando de lado los apoyos ms generales o institucionales. Adems, se opt por preguntar por la fuente de recursos, pero no por el monto aportado. Los resultados muestran una gran cantidad de menciones a distintas fuentes las 60 organizaciones mencionaron 281 fuentes, es decir, en promedio, cada organizacin obtendra recursos de 4 o 5 fuentes, aproximadamente. Esto da cuenta de que tales instituciones apelan a muchas fuentes a la vez, y difcilmente dependan de una sola institucin o modalidad de funcionamiento. Fournier (2007) llama a este fenmeno hibridacin de recursos, al sealar que las asociaciones combinan fondos provenientes de diferentes fuentes: estatales, fundaciones o empresas, cobro de cuotas y organizacin de actividades para la recaudacin de fondos, como rasgo propio del campo asociativo. En cuanto a la distribucin de fuentes, se destaca que muchas de las actividades son financiadas con recursos generados por la organizacin o aportados por sus miembros. Esto se detalla en el siguiente cuadro, en el que la categora recursos generados por la organizacin, la ms frecuente, est conformada por una variedad de respuestas, como alquiler de su predio, rifas, bingos, eventos, venta de productos producidos por ellos mismos, emprendimientos productivos, bono colaboracin, fideicomiso, etc. Tambin pueden ser considerados recursos generados de manera autnoma aquellos que son aportados por sus miembros, esto es, por medio de aranceles, trabajo ad
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honorem o aportes de socios. Sumando ambas categoras, se llega a que el 43% de las respuestas menciona fuentes propias. Cuadro 4 Fuentes de recursos para actividades desarrolladas por las organizaciones sociales
Fuentes de recursos de las actividades Recursos generados por la organizacin Aranceles Recursos de Nacin Recursos de Provincia Recurso municipal Gobierno a travs de ONG Recursos ONG Donaciones particulares/privadas No necesita recursos para la actividad Otros Ns/Nc Total de fuentes mencionadas Menciones 80 42 37 33 24 5 21 19 5 13 2 281 Porcentaje 28 15 13 12 8 2 7 7 2 4 1 100 14 35 Porcentaje acumulado 43
En segundo lugar, aparecen las fuentes estatales, que sumando las del nivel nacional, provincial y municipal, junto con las que son mediadas por una ONG, llegan al 35% de las respuestas. Es decir, un tercio de las actividades de las organizaciones estn sostenidas por las polticas estatales. Otro grupo de fuentes son las que provienen de otras instancias de la sociedad civil, como aportes de ONG, y donaciones de particulares, que sumadas agrupan el 14% de las menciones. En sntesis, ms del 50% de las fuentes de financiamiento son externas a la organizacin. Ello muestra que si bien un alto porcentaje de organizaciones apoyan sus actividades en fondos autogenerados que le otorgan cierta independencia de los aportes externos, resulta evidente que, en conjunto, las organizaciones sociales encuestadas no cuentan con recursos propios suficientes. En este escenario, los aportes del Estado constituyen un recurso fundamental, como se advierte mejor en el cuadro siguiente.
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La estructura de financiamiento muestra una imagen distinta si se toma como unidad a la organizacin, en vez de la actividad, ya que la mayora de las asociaciones recibe fondos de fuentes estatales. Slo el 28% de las agrupaciones relevadas no ha recibido contribuciones de esta fuente, de donde puede concluirse que si, bien las organizaciones sociales utilizan distintas estrategias para sostenerse, es muy alto el porcentaje, 72%, de organizaciones que realizan sus acciones con recursos estatales. Cuadro 5 Organizaciones por tipo de fuente de recursos para actividades
Organizaciones Realizan actividades con algn recurso estatal Realizan actividades sin recursos estatales Total Cantidad de organizaciones sociales 43 17 60 Porcentaje 72 28 100
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta realizada a 60 organizaciones sociales de San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn, 2008.
En resumen, los datos sealan que la mayora de las organizaciones tiene algn vnculo importante, construido en torno a la dependencia econmica, con organismos estatales. Esta observacin abona las reflexiones previas respecto del papel que juegan las polticas estatales en la orientacin de la accin de las organizaciones sociales y, por lo tanto, pone fuertemente en cuestin la visin de la sociedad civil como un mbito autnomo del poder estatal.
4.2 Institucionalizacin 4.2.1 Formalizacin jurdica

Un indicador claro del grado de institucionalidad alcanzado por las organizaciones de la sociedad civil, aunque no el nico, es su formalizacin jurdica como entidad. En los datos obtenidos de la encuesta se observa un alto grado de formalizacin de las organizaciones, ya que 51 de ellas poseen personera jurdica y 3 la tienen en trmite, es decir, el 90% de los casos est formalizado o a punto de serlo, como se detalla en el cuadro siguiente.
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Cuadro 6 Organizaciones sociales segn personera jurdica

Personera jurdica S En trmite No Total Cantidad de organizaciones sociales 51 3 6 60 Porcentaje 85 5 10 100
El nivel de formalizacin institucional de este campo resulta ms destacado si se toma en cuenta que, en un estudio sobre organizaciones de la sociedad civil de todo el pas, realizado en el ao 2004, el porcentaje de organizaciones con personera jurdica slo llegaba al 67% (PNUD/BID/GADIS, 2004).
4.2.2 Tamao y profesionalizacin de las organizaciones sociales

Para mensurar el tamao de las organizaciones encuestadas es posible basarse en dos indicadores: la cantidad de miembros que la componen y la cantidad de sedes que poseen. En cuanto a la cantidad de miembros que poseen las asociaciones, casi el 50% tiene menos de 10 miembros y son pocas las organizaciones con muchos miembros, slo 6 son las que tienen ms de 30 personas. Esto indica que predominan las organizaciones pequeas.
Cuadro 7 Organizaciones sociales segn cantidad de miembros

Cantidad de miembros Menos de 10 personas Entre 11 y 30 personas Ms de 30 personas Total Cantidad de organizaciones sociales 29 25 6 60
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Correlativamente, la mayora de las organizaciones tienen una nica sede. Slo hay cuatro organizaciones que mencionaron tres sedes. En algunos casos, estas sedes no son de propiedad de la organizacin, sino son espacios utilizados por ella pero en calidad de prstamo o tomados para alguna actividad en particular. Cuadro 8 Organizaciones sociales segn cantidad de sedes
Sedes Una sede Dos sedes Tres sedes Total Cantidad de organizaciones sociales 47 9 4 60 Porcentaje 78 15 7 100
En cuanto al grado de profesionalizacin de las organizaciones sociales, tomamos dos indicadores: uno de ellos refiere al porcentaje de personal que trabaja de manera remunerada, mientras que otro indica la proporcin de profesionales que trabajan o participan en las mismas. En cuanto al primer indicador, encontramos que 27 de las 60 agrupaciones manifiestan tener algn colaborador remunerado o contratado. La cantidad de personas que trabajan en estas organizaciones de manera rentada suman 362, es decir, un 38% del total de 957 miembros mencionados, o, dicho de otro modo, el 62% son voluntarios. Estas cifras resultan casi idnticas a las recogidas en el estudio nacional antes citado, donde el porcentaje de miembros rentados llega al 38,6% (PNUD/BID/GADIS, 2004). Cuadro 9 Miembros de las organizaciones sociales, segn su condicin de rentado o voluntario
Rentado/no rentado Rentados Voluntarios Total de miembros Cantidad de miembros 362 583 957 Porcentaje 38 62 100
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En cuanto a la profesionalizacin, en el conjunto de miembros encontramos 244 profesionales o tcnicos, esto es, trabajadores con formacin profesional o tcnica que realizan tareas calificadas, relacionadas con su formacin, reciban o no remuneracin. Ello significa aproximadamente un 26% del total de personas involucradas en el trabajo de las organizaciones, una cifra muy inferior al 56%, que resulta del estudio para el total de organizaciones del pas (PNUD/BID/GADIS, 2004).
Cuadro 10 Miembros de las organizaciones segn su condicin profesionales

Condicin profesional Profesionales No profesionales Total de miembros Cantidad de miembros 244 713 957 Porcentaje 26 74 100
Si se toma como unidad a la organizacin, encontramos que slo 38 asociaciones cuentan con algn colaborador con formacin profesional o tcnica, lo que estara indicando el bajo grado de profesionalizacin de las organizaciones.
4.3 Historia
Tomando el universo de organizaciones involucradas en la encuesta, podemos afirmar que el tejido asociativo del Gran Buenos Aires cuenta con cierta antigedad, puesto que, como se ve en el cuadro siguiente, un tercio de las organizaciones haba sido fundado antes del 1989.
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Cuadro 11 Organizaciones segn ao de creacin

Ao de creacin Anterior a 1989 Entre 1989 y 1991 Entre 1992 y 1999 Entre 2000 y 2002 De 2003 en adelante Total Ns/Nc Total Cantidad de organizaciones sociales 18 4 16 16 3 57 3 60 Porcentaje 34 3 23 30 5 95 5 100 100 Porcentaje acumulado 34 37 60 30 95
El cuadro anterior muestra, adems, un aumento paulatino de creacin de organizaciones durante los aos noventa y una densificacin mayor en torno a la crisis de 2001, puesto que en esos aos se crearon el 30% de las organizaciones. Las otras fuentes analizadas arrojan resultados similares. La distribucin de las organizaciones que participaron en el Taller de capacitacin Organizaciones sociales y polticas pblicas es bastante parecida: de las 46 instituciones inscriptas, 11 el 23% nacieron antes de 1990, y entre los aos 2000 y 2002 se crearon otras 10, el 21%. Puede afirmarse que una gran parte de estas organizaciones sociales surgen como una respuesta a las crisis, con la necesidad de ocupar espacios que fue dejando el Estado o para brindar soluciones a necesidades que tampoco pueden ser satisfechas va consumo. Esto es especialmente claro si observamos la cantidad de organizaciones que tienen su origen durante la crisis de 2001-2002. Los datos de la encuesta realizada nos brinda informacin sobre los motivos por los cuales se crearon organizaciones sociales en este municipio, tal como se seala en el siguiente cuadro.
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Cuadro 12 Organizaciones segn motivo de creacin

Motivo de creacin Hambre, pobreza Desocupacin Necesidad de infraestructura barrial Necesidad de actividades recreativas Necesidades educativas Vulnerabilidad de mayores Necesidades sociosanitarias Otros Total Ns/Nc Total Cantidad de organizaciones sociales 16 5 11 8 3 8 2 4 57 3 60 11 Porcentaje 21
Surge de este cuadro, en primer lugar, que la gran mayora de las organizaciones parece constituirse como tal para brindar servicios u organizar actividades cuya oferta no exista previamente en el barrio o exista de manera insuficiente. Es decir, las organizaciones surgen por necesidad, queriendo suplir o supliendo de hecho a un Estado que no parece tener capacidad de ofrecer de manera directa esos servicios en el territorio. Por otro lado, si se intenta observar la dinmica histrica de cada organizacin, en algunas de ellas parecera haber un cambio tanto en su campo como en su escala de accin a lo largo de los ltimos aos. Organizaciones que surgieron inicialmente con una fuerte impronta territorial motivada por la necesidad de ayudar a los vecinos inmediatos, fueron creciendo institucional y socialmente, y fueron ampliando, as, su escala de accin alcanzando a nuevos barrios o territorios a los que antes no se dirigan. Si parte de las caractersticas de algunos de estos barrios en tiempos de los mayores efectos de la crisis socioeconmica fue la insularizacin 7 que tenda a reducir las interacciones sociales a los lmites de los barrios y de las relaciones vecinales inmediatas por medio de actividades de ayuda comunitaria directa tales como comedores comunitarios u ollas populares, podramos pensar que,
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Sobre este tema, ver Cravino et al. (2002).
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actualmente, la multiplicacin de actividades de diverso tipo y alcance y la participacin en mltiples redes podra estar indicando una mayor apertura de estos barrios tanto hacia otros barrios como, en ocasiones tambin, hacia otros municipios. En este sentido, algunas organizaciones comienzan a desarrollar actividades para la comunidad en general o para vecinos de diferentes barrios, referencindose as con un espacio y un colectivo social ms amplio que el barrio inmediato. En esta lnea, han sido muchas las organizaciones que empezaron organizando comedores, roperos o actividades de asistencia social pura para los vecinos de su barrio y luego fueron desarrollando actividades ms especficas segn distintas problemticas, para nuevas poblaciones o grupos diferenciados (adolescentes, adultos mayores, mujeres embarazadas, etctera). En estos casos, cambia el campo de sus actividades y no siempre la escala, aunque ambas dimensiones estn estrechamente relacionadas. Resulta interesante analizar la relacin entre la escala barrial de las actividades de asistencia social ms urgente y la forma en que se vinculan las actividades asociadas a problemticas o temticas ms especficas con escalas territoriales ms amplias y/o difusas. El proceso de ampliacin de la escala territorial y del campo de problemticas se podra explicar, en parte, porque el propio crecimiento de las organizaciones, derivado tanto de la institucionalizacin de algunas como del incremento de recursos disponibles por los programas estatales, se ha sumado, a su vez, al aumento de los flujos y las dinmicas interbarriales propios de la reactivacin de los barrios que fueron re-abrindose en el contexto de la post-crisis. Estas organizaciones que comenzaron entonces como comedores o centros comunitarios que asistan directamente a sus vecinos como reaccin a la emergencia social, parecen haberse reformulado en un contexto en donde el hambre, por ejemplo, ya no parece ser la problemtica ms extendida entre las organizaciones. De esta manera, muchas de ellas fueron redefiniendo sus objetivos en funcin de los cambios y procesos por los que transcurran sus propios territorios y necesidades. Asimismo tambin cabe considerar cunto han incidido en estas reformulaciones los cambios en las propias polticas estatales, en el marco de los cuales estas organizaciones llevan adelante sus actividades y consiguen los recursos. En este sentido, es interesante vincular ciertos cambios internos en las organizaciones y su composicin con las modificaciones acaecidas en los ltimos aos en las tendencias, lineamientos generales y diversificacin
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de las polticas sociales. Por ejemplo, existen algunas organizaciones que se han reducido porque, sealan, se han ido muchos voluntarios que antes estaban por el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y que al desestructurarse dicho plan tuvieron que reformular su propia estructura como organizacin y modo de funcionamiento. Otro ejemplo es el cambio de ciertos programas asistenciales, que hoy transfieren recursos mediante tarjetas de dbito mientras que antes entregaban los alimentos a los beneficiarios por medio las organizaciones. Esto implic que menos gente tuviese que ir personalmente a la sede de la organizacin modificando, as, las dinmicas y espacios de reunin y sociabilidad de la propia organizacin, las relaciones de poder, etctera. *** En conclusin, una caracterizacin general de las organizaciones sociales de base territorial entrevistadas para este estudio muestra que estas asociaciones son en general pequeas, el 50% de ellas tiene menos de 10 miembros y el 78% cuenta con una sola sede, con limitado grado de profesionalizacin, un 55% no tiene personal rentado, pero aun as presentan un alto grado de consolidacin institucional, 85% posee personera jurdica. Los objetivos que se proponen las organizaciones se enmarcan en dos cuestiones muchas veces complementarias entre s: cubrir las necesidades bsicas y contener a los miembros de un territorio que presentan ms carencias o derechos vulnerados. Esta polifuncionalidad propia del sector se enmarca, en trminos generales, en el mismo campo de intervencin de las polticas sociales mitigacin de la pobreza, integracin social, educacin, salud, apoyo para el trabajo, etctera, lo que explica la intensidad de la interaccin existente entre las organizaciones y el Estado. Por otra parte, si bien son generadoras de recursos propios, hay una fuerte vinculacin con el Estado, fuente principal de recursos para desarrollar sus acciones, ya que el 72% necesita del vnculo con el gobierno para financiar alguna de sus actividades. Como se ver en detalle ms adelante, esta vinculacin con las polticas estatales resulta un componente clave en el accionar y desarrollo de las organizaciones sociales. En el mismo sentido, el desfasaje entre la importante institucionalizacin formal de las organizaciones y el limitado desarrollo organizacional de las mismas, puede estar vinculado con los requisitos para acceder a recursos pblicos, que, como se vio previamente, constituye una de las fuentes principales
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de sostn de las actividades de estas organizaciones8. En este sentido, cabra pensar el alto grado de formalizacin no tanto como un avance de la autonoma institucional de la sociedad civil organizada, sino ms bien como resultado de la interaccin con las polticas estatales.
5. Dimensin sociopoltica
El anlisis de la dimensin sociopoltica de la relacin entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado en el conurbano bonaerense se refiere, en el contexto de este estudio, a la revisin de las diferentes modalidades de interaccin que dan marco a esta relacin. En este sentido, la mirada est enfocada sobre el punto de interfase de estas vinculaciones, antes que en la dinmica de uno u otro mbito societal. Como se detalla en este apartado, las vinculaciones entre estos dos mbitos institucionales asumen diferentes caractersticas, lo que configura un abanico bastante amplio de formas de articulacin.
5.1 Intensidad de la vinculacin organizaciones-Estado

En primer lugar, es importante conocer con mayor precisin la relacin que establecen estas organizaciones con el Estado, es decir, evaluar su intensidad, detallar las caractersticas del vnculo, etc. A fin de evaluar la intensidad de dicha relacin con cierto grado de precisin, tomamos como unidades de anlisis a las actividades que desarrollan las organizaciones, y preguntamos por el vnculo establecido en cada actividad. Cmo puede observarse en el cuadro siguiente, la gran mayora de las organizaciones entrevistadas el 90% se vincula con organismos estatales para el desarrollo de algunas de sus actividades, y el 28% se apoya en esta relacin para todas las actividades que realiza.
A este respecto, se informa en la pgina del CENOC: La Personera Jurdica es necesaria para cualquier movimiento de dinero de la organizacin (recibir subsidios, celebrar convenios con otras instituciones, etctera). Es un documento de credibilidad para presentar ante otro organismo. Ver <http://www.cenoc.gov.ar>.
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Cuadro 13 Intensidad de vinculacin con el Estado para la gestin de actividades

Vinculacin con el estado En todas las actividades En la mayora de las actividades En algunas actividades En ninguna actividad Total Cantidad de organizaciones sociales 17 9 28 6 60 Porcentaje 28 15 47 10 100 10 100 90 Total Porcentaje
El interrogante que sigue a esta constatacin se refiere a la naturaleza de tal vinculacin, a la forma y contenido de la relacin establecida entre la organizacin y la institucin estatal. El cuadro siguiente registra todas las respuestas obtenidas a esa pregunta, planteada a las 50 organizaciones que manifestaron algn tipo de vnculo.
Cuadro 14 Tipo de vinculacin de las organizaciones con el Estado

Tipo de vinculacin El estado aporta financiamiento El Estado aporta materiales (alimentos, medicamentos, etctera) o espacio fsico Espacio de interaccin/organizacin conjunta de actividades El Estado presta servicios a la poblacin o a la organizacin El Estado aporta recursos diversos (materiales, financieros, etctera) La organizacin presta servicios al Estado El Estado aporta recursos humanos Gestiones, trmites El Estado ofrece capacitacin La organizacin participa en programas sociales Menciones 67 17 10 9 9 8 7 7 6 3 Porcentaje 44 11 7 6 6 5 5 5 4 2
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Cuadro 14 (cont.)
Tipo de vinculacin El Estado facilita coordinacin Otros Total de menciones en 50 organizaciones Menciones 2 6 151 Porcentaje 1 4 100
Como se puede ver en esta enumeracin, la relacin que establecen las asociaciones con el Estado se asienta, mayormente, en el sostn econmico que brindan los organismos pblicos para el desarrollo de las actividades. Sostn que puede ser estrictamente financiero, pero tambin referido a la provisin de materiales, capacitacin o recursos humanos. Una proporcin muy reducida de las respuestas aluden a formas de vinculacin ms paritaria, que no involucran el aporte estatal de recursos, sino que tienen por objeto definir o realizar acciones en conjunto. La prevalencia de esta forma de vinculacin econmica refuerza el cuestionamiento presentado anteriormente, a la concepcin ms difundida sobre la sociedad civil, que supone que sus organizaciones se constituyen como mbitos absolutamente autnomos de otros poderes, en especial, de la autoridad estatal. Los datos que relevamos en este estudio ponen en cuestin esta visin del campo asociativo, ya que la mayora de las organizaciones estudiadas mantiene una relacin de dependencia o fuerte vinculacin econmica con el Estado. Cabra preguntarse si esta relacin de dependencia, que las organizaciones pareceran necesitar para cumplir con los objetivos y actividades que se han propuesto, se extiende tambin al plano poltico ms general, es decir, si esta modalidad de relacin se impone frente a otras posiciones, ms confrontativas o ms crticas.
5.2 Diversas modalidades de interaccin

Esta modalidad de interaccin, si bien aparece como la forma ms tpica, no agota, sin embargo, toda la diversidad de formas de vinculacin entre el Estado y las organizaciones sociales que hemos registrado. Los datos relevados en este estudio muestran un espectro bastante diverso de formas de vinculacin,
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que varan en funcin del marco institucional que los contiene, el poder relativo de cada actor y el sentido ms colaborativo o conflictivo de la interaccin. Para ordenar esta diversidad, hemos agrupado las experiencias relavadas en cuatro tipos de formas de interaccin: a Un vnculo de cierta dependencia del aporte estatal, predominantemente desregulado y particularista, basado en la recepcin de un subsidio o algn otro recurso sin asignacin precisa, que podra operar como la entrega de beneficios directos para la organizacin y/o sus miembros; b un vnculo tambin dependiente, pero enmarcado institucionalmente en el circuito de gestin de los programas sociales, que si bien implica tambin algn tipo de beneficio material o simblico para la organizacin, supuestamente tiene por destino final a los beneficiarios del programa, y su ejecucin est sujeta a ms regulaciones; c una relacin ms paritaria, no basada en aportes econmicos sino orientada a la deliberacin conjunta y la toma de decisiones sobre cuestiones pblicas, establecida en el marco de espacios multiactorales de interaccin; y d una relacin establecida en torno a un conflicto o una demanda, donde las organizaciones muestran un mayor grado de autonoma y se posicionan en un lugar de exterioridad respecto del Estado. En cuanto a la primera categora, se identificaron 8 organizaciones de las 60 que componen el universo que reciben aportes econmicos del Estado pero no participan en ningn programa social. Cabe agregar a este dato que, en las entrevistas, 4 informantes expresaron tener vnculos con algn legislador en particular, quien les facilita la obtencin de recursos de distinto tipo. Otra de las fuentes trabajadas las entrevistas realizadas en el marco del taller de capacitacin da por resultado que 16 de 31 organizaciones entrevistadas afirmaban que su relacin con el Estado consista primariamente en recibir un subsidio. La categora de participacin en la gestin de programas sociales result la ms elevada, puesto que 40 de las 50 organizaciones que manifestaron mantener vnculos con el Estado tiene alguna intervencin en la implementacin de polticas pblicas. En cuanto a la participacin en espacios de interaccin, los resultados obtenidos tambin dan cuenta de la relevancia de esta forma de vinculacin, puesto que 28 organizaciones, cerca de la mitad, manifiestan integrar alguna instancia multiactoral.
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Por ltimo, cabe sealar que la cantidad de organizaciones que tomaron parte, en los ltimos aos, en alguna accin de protesta o demanda ante el Estado, llega a 24 casos, una cifra muy cercana a la anterior. Estos resultados ponen de manifiesto que existe un abanico bastante diverso de modalidades de vinculacin entre organizaciones de la sociedad civil y el mbito estatal. En especial, aparece que el formato ms particularista, el vnculo que el sentido comn imagina totalmente arbitrario y fuente del control o el clientelismo poltico, no es necesariamente el ms generalizado, sino que lo ms frecuente es una forma de relacin ms institucionalizada que, si bien no es totalmente transparente ni pblica, est enmarcada en ciertas reglas que pautan las modalidades de distribucin de los recursos recibidos y consideran a la organizacin como una instancia intermedia de un proceso que supera a esa relacin. En trminos generales, puede afirmarse que encontramos un espectro bastante diverso de modalidades de vinculacin, que van desde una situacin que podra ser calificada como subordinacin, otras de colaboracin, hasta otros formatos de mayor autonoma y separacin de la institucin estatal. Adems, las frecuencias relevadas en cada categora no permiten imaginar que las opciones sean excluyentes, sino que ms bien cabe pensar que cada una de las organizaciones circula por las diversas formas de vinculacin, segn la cuestin en que se comprometa. Es decir, estos resultados llevan a suponer que la mayora de las asociaciones participa de varios tipos de relacin, y apela a diferentes modalidades de accin, en funcin de sus propios objetivos y estrategias. En los prrafos siguientes se profundizar en el anlisis de cada una de estas modalidades.
5.2.1 Participacin en programas estatales

Decamos previamente que uno de los cambios implicados en la reforma del Estado y de las polticas sociales que tuvo lugar en nuestro pas en las ltimas dcadas, ha sido la expansin de la participacin de la sociedad civil en la gestin de los programas sociales. Los datos recogidos en este estudio confirman tal apreciacin, puesto que, como se sealaba en prrafos anteriores, 40 organizaciones manifestaron alguna forma de participacin en la gestin de un programa estatal. Estas asociaciones mencionaron 77 programas, lo que indica un promedio de casi 2 intervenciones por organizacin.
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Los datos confirman las hiptesis previas respecto de la relevancia que tiene esta forma de vinculacin en el accionar cotidiano de las organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense. La informacin relevada permite profundizar en algunos aspectos de esta vinculacin: a) el tipo de programas en los que participan y el papel desempeado; b) las instancias estatales con las que se construye esta vinculacin; y c) la percepcin de las organizaciones respecto de esta interaccin y sus efectos en la dinmica institucional. En cuanto a los programas mencionados por las organizaciones, cabe sealar que se trata, casi en su totalidad, de intervenciones que forman parte de la poltica social. Esta respuesta dice mucho sobre la importancia que asume, en la trama asociativa del conurbano bonaerense, la atencin de las necesidades cotidianas de la poblacin y la preeminencia de esta funcin por sobre el compromiso con otras problemticas, como la cultural, la defensa de derechos, etctera. Ms an, como se puede observar en el cuadro siguiente, la gran mayora de los programas sociales indicados se concentra en las categoras que hemos denominado asistenciales, es decir, intervenciones basadas principalmente en el otorgamiento directo de algn tipo de asistencia, que puede ser tanto monetaria como de alimentos u otros productos. En el cuadro siguiente se detallan las respuestas obtenidas, clasificadas segn el tipo de programa estatal y el municipio de referencia.
Cuadro 15 Tipo de programas mencionados, segn municipio

Tipo de programa Asistenciales, focalizados por grupos de poblacin (jvenes, nios, adultos mayores, discapacitados) Asistenciales integrales, transferencia de ingresos Sectoriales: apoyo a educacin, salud Socioproductivo/generacin de empleo Ns/Nc Total de programas mencionados Jos C. Paz 5 7 0 6 1 19 Morn 9 8 3 0 2 22 Moreno 7 3 2 3 2 17 San Miguel 8 3 7 0 0 18 Total 29 21 13 9 5 76
Fuente: Elaboracin propia con base en encuesta realizada a 60 organizaciones sociales de San
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Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn, 2008.
Si bien es posible que esta distribucin reproduzca, en cierta medida, las orientaciones generales del sistema de polticas sociales a nivel local, tambin cabe sealar que este predominio de los programas asistenciales pone de manifiesto la naturaleza del papel que juegan las organizaciones sociales de base en estos territorios. Tales asociaciones funcionan, en la cadena de implementacin de los programas asistenciales, principalmente, como intermediarios en la distribucin de recursos necesarios para mitigar la pobreza, una tarea en la que el principal capital que se pone en juego es la insercin en el territorio y la vinculacin con los destinatarios de esas prestaciones. En cambio, otro tipo de programas sociales, como los sectoriales o los socioproductivos, requieren de las asociaciones de otras capacidades institucionales o tcnicas, que van ms all de la insercin territorial. En cuanto a la distribucin por municipios, resulta llamativo que Morn sea el que ms menciones de programas concentre, puesto que cabra imaginar que las referencias deberan ser ms elevadas en los municipios con mayores necesidades socioeconmicas. Es posible que esta diferencia pueda ser explicada por la modalidad de gestin de este municipio, que ha asumido con mayor decisin las orientaciones de la gestin participativa de las polticas sociales. Los principales interlocutores estatales de estas vinculaciones son los Ministerios de Desarrollo Social, el nacional en primer lugar con 25 menciones, y el provincial en segundo con 17 referencias, mientras que las reas sociales municipales solo convocan 10 menciones, como se analiza en detalle en el apartado siguiente. Podra afirmarse que la estructura poltico-institucional de gestin de las polticas sociales en el conurbano bonaerense lleva a privilegiar la relacin directa entre organizaciones sociales de base con instancias del Estado nacional o provincial, antes que vnculos ms paritarios entre sociedad y Estado a nivel local. Se trata de relaciones fuertemente asimtricas, no slo por la lgica diferencia de atribuciones y cobertura que distingue a un organismo estatal de una organizacin de la sociedad civil, sino principalmente porque pone en vinculacin a una organizacin de base pequea con un organismo estatal de escala mayor, relacin que adems se desarrolla en el marco de programas sociales de diseo cerrado, formulados en instancias nacionales y provinciales. La percepcin de esta asimetra se evidenci en los comentarios de las organizaciones sociales en ocasin del seminario de capacitacin. La gran mayora de estas organizaciones respondi que su participacin en progra178
mas estatales consiste en presentar proyectos para financiamiento, a lo cual algunos agregaron que tambin interactan en la evaluacin conjunta de los proyectos. Son muy pocas las organizaciones que mencionan formas de interaccin distintas, que suponen participar en instancias de decisin; se trata de las nicas tres organizaciones que no son slo organizaciones de base sino que tambin forman parte de redes de alcance nacional. Es decir, la mayora de este tipo de organizaciones territoriales parece vincularse con el Estado en una relacin vertical, con limitada posibilidad de hacer valer sus perspectivas e intereses respecto del contenido de esa relacin. En este sentido, si uno se pregunta puntualmente, entonces, por el momento del ciclo de las polticas en el cual se inscribe la participacin de las organizaciones sociales, parecera quedar claro que la mayora de ellas participa como prestadores de servicios en algn programa que ya reciben elaborado. Son muy pocos los casos en donde existen espacios de negociacin y articulacin de intereses en la definicin de los contenidos y en el diseo de los proyectos de intervencin. Asimismo, tampoco se advierten muchos casos en donde las organizaciones participen de instancias de evaluacin y monitoreo de las polticas, quedando, as, pocas posibilidades de aprendizaje institucional y articulado entre el Estado y las propias organizaciones. Esta asimetra se suma a otros factores que condicionan la manera en que se desarrolla este vnculo, generando desajustes que son vistos como obstculos por los representantes de las organizaciones. Las dificultades mencionadas refieren, en general, a las trabas burocrticas como denominan los entrevistados que enfrentan las organizaciones en el intento de interactuar con el Estado en el desarrollo de las actividades. Si bien habra que desagregar y explicar el significado de estas trabas burocrticas segn la experiencia de cada organizacin social, aparece con fuerza la idea de que es dificultoso el acceso a ciertos niveles del Estado, y que una vez que se accede los resultados o respuestas a las demandas pueden ser lentos, insuficientes o frustrantes. Esto tambin es mencionado en relacin con los pagos o transferencias de recursos en el marco de los programas. Adems, varios entrevistados sealan que la discontinuidad de los pagos en tiempo y forma incide en la precariedad e incertidumbre que contiene a las actividades de las organizaciones. Este tipo de dificultades que aparecen en la interaccin generada en torno a la gestin de programas estatales son producto del encuentro entre dos lgicas de funcionamiento muy diferentes: la dinmica burocrtica de la gestin estatal, que, en principio, se rige por los ritmos y procedimientos establecidos en las normativas, frente a la lgica informal, particularista y ms atenta a los plazos
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de las demandas sociales que caracteriza a una organizacin social de base. Este desajuste es visto como un problema por la mayora de los actores que intervienen en tales procesos de interaccin, tanto por los miembros de las organizaciones como por los funcionarios a cargo de la interaccin con las asociaciones. En ese sentido, la puesta en evidencia de estos obstculos permite profundizar en las limitaciones que encuentra esta relacin, que resultan del encuentro entre culturas, lgicas de trabajo y bases de legitimidad diferentes. Si bien la intervencin de organizaciones sociales en la implementacin de los programas sociales tiene innegables implicancias en el plano de la autonoma poltico-ideolgica y en algunos aspectos operativos, esta friccin pone de manifiesto que las asociaciones sociales conservan los rasgos propios de su origen. Es decir, estos resultados muestran que la participacin de las organizaciones sociales de base en la gestin de las polticas estatales no se traduce en la anulacin de su carcter de sociedad civil, sino tambin en el plano de la dinmica institucional.
5.2.2 Participacin en espacios multiactorales

Los espacios multiactorales de interaccin, a diferencia de la intervencin en la gestin de programas, suponen, en teora, una relacin de mayor simetra entre los actores de la sociedad civil y las instancias gubernamentales. Este modelo de interaccin se basa, en principio, en una relacin ms paritaria entre el organismo pblico y las expresiones de la sociedad civil que la que caracteriza a la participacin en la gestin de programas. Adems, estas instancias tienen por objeto tomar decisiones acerca de las acciones pblicas, lo que asigna a los representantes de la sociedad algn grado de poder de decisin superior al que acceden en el modelo anterior. Como sealbamos previamente, en el universo de organizaciones entrevistadas se encontraron 28 casos que participan, o han participado recientemente, en algn espacio de interaccin. Se trata de una proporcin importante, que hace evidente la relevancia de este otro modelo de vinculacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense. Buena parte de este conjunto de organizaciones participa en ms de una instancia, ya que son 39 los espacios de articulacin mencionados. Esto significa que algunas organizaciones forman parte de ms de un espacio; ms precisamente hay 9 asociaciones que muestran un alto grado de participacin
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en las cuestiones pblicas. Esta elevada disposicin a involucrarse en los procesos de las polticas reafirma el carcter pblico de estas organizaciones, y confirma que su papel no se reduce a la intermediacin de prestaciones sociales. La mediacin, en este caso, no es econmica sino poltica, ya que la participacin de estas asociaciones se fundamenta en su carcter de representantes de la ciudadana. Se trata de una representatividad legitimada, segn los miembros de las organizaciones, sobre su insercin territorial, atributo que cifra varias condiciones: su carcter de organizacin de base constituida por vecinos o habitantes de un barrio determinado; el estrecho contacto establecido entre la asociacin y la poblacin que proviene de ese origen; su compromiso con las problemticas del barrio o zona; el conocimiento de dichas problemticas, etctera. La distribucin por municipios arroja algunos resultados interesantes, como se advierte en el cuadro siguiente.
Cuadro 16 Organizaciones que participan en espacios multiactorales, segn municipios

Municipio Morn San Miguel Moreno Jos C. Paz Total Cantidad de organizaciones sociales 13 8 4 3 28
Estos datos indican que casi todas las organizaciones de Morn 13 sobre 15 y la mayora de las de San Miguel participan en algn espacio de interaccin, panorama que refleja no slo la disposicin de las organizaciones a participar en las instancias de debate sobre polticas pblicas, sino tambin el modelo de gestin poltica de cada municipio. Tanto Morn como San Miguel estn implementando procesos de Presupuesto Participativo, que en este segundo municipio se estructura en foros barriales, por lo que muchas de las instancias mencionadas por los entrevistadas se inserta en esos mecanismos. Adems, varias organizaciones participan en los foros de seguridad, que son los ms mencionados en los municipios de Jos C. Paz, Morn y San Miguel.
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Los foros de seguridad son espacios impulsados inicialmente por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, con el objetivo declarado de promover la participacin comunitaria en la elaboracin, implementacin y control de las polticas de seguridad pblica. Cabe destacar que la frecuencia en que son mencionadas estas instancias pone de manifiesto que la articulacin de actores no se restringe al campo de la poltica social, sino que tambin est presente en mbitos de gestin de polticas pblicas tan complejos como el de la seguridad. En tercer lugar, se mencionan Consejos Consultivos, instancias formadas originalmente para acompaar la gestin local del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, pero que en algunos municipios, como Morn, tambin se constituyeron para tratar problemticas especficas de distintos sectores sociales. Estos espacios de interaccin constituyen, tal como sealamos previamente, mbitos de vinculacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil diferentes de los que se generan en torno a la gestin de polticas, ya que, en teora, su objeto es intervenir en los procesos de decisin o formulacin de dichas polticas. La distancia entre ese propsito terico y las prcticas efectivas puede ser ms o menos importante segn la experiencia, y si bien esta investigacin no profundiz en el anlisis de las dinmicas reales de estas instancias, s se pudo indagar cul es el sentido de las instancias mencionadas, desde el punto de vista de las organizaciones. La respuesta ms frecuente a esta pregunta refiere, justamente, como se ve en el cuadro siguiente, a la incidencia en la formulacin de polticas, respuesta que se puede agrupar con trabajar en la elaboracin de normas, puesto que ambas aluden al momento de la construccin de las decisiones. Ms all de la efectividad de estos propsitos, enunciados adems desde la sociedad civil, la preeminencia de esta respuesta est indicando el claro inters de las organizaciones participantes en estos espacios en asegurar alguna forma de intervencin en las decisiones pblicas.
Cuadro 17 Objetivos en espacios de articulacin

Objetivos mencionados Incidir en la elaboracin de polticas Trabajar en la elaboracin de normas y leyes Menciones 15 2 Porcentaje 17
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Cuadro 17 (cont.)
Objetivos mencionados Intervenir en la implementacin de polticas Controlar la gestin de polticas Concientizar socialmente sobre un tema Generar espacios de dilogo multiactoral Mejorar la relacin con el Estado Otros Ns/Nc Total de objetivos Menciones 5 2 8 5 2 2 1 42 100 15 Porcentaje 7
Sin embargo, si se agrupan estas respuestas en 3 categoras, se puede visualizar mejor la visin de las agrupaciones entrevistadas acerca de la potencialidad de incidencia en la definicin de polticas pblicas que expresan estos espacios:
- Incidencia alta (participacin de las decisiones, elaboracin de normas,

etctera): 17 menciones. - Incidencia media (control, participacin en la gestin): 7 menciones. - Incidencia baja (propsitos ms generales, sin relacin clara con las polticas estatales): 15 menciones. - Otros: 2. As, puede advertirse que un conjunto tambin destacado de respuestas no visualiza con demasiada precisin el sentido poltico de estos espacios. Ello estara indicando que, en este universo, todava no est suficientemente elaborada una perspectiva poltica acerca del rol que puede desempear la sociedad civil en su interaccin con el Estado, como s est muy claro, en este mbito, cul debera ser el alcance de la intervencin de la sociedad en los procesos de formulacin de polticas. En este sentido, este relevamiento da cuenta de la importancia cuantitativa de las instancias de articulacin multiactoral en la gestin de polticas, pero a la vez abre una serie de interrogantes acerca de la potencialidad de estos espacios para incidir efectivamente en la formulacin de las mismas, o si su capacidad de intervencin se limita a decisiones respecto de las formas de implementacin de dichas decisiones. Asimismo, sera de gran inters analizar el desarrollo de estos
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espacios de articulacin y su capacidad para constituirse como base institucional de procesos de elaboracin de polticas de desarrollo territorial. En las experiencias estudiadas encontramos casos que ilustran las diversas opciones aqu presentadas. Algunos casos desarrollan cabalmente esa potencialidad, como la experiencia de la Carta Popular, que comenz en un origen como una gran red de organizaciones sociales comprometidas en un amplio abanico de problemticas y actividades y fue extendiendo sus preocupaciones hasta ubicar como cuestin central la problemtica de la democracia participativa y su traduccin institucional: el Presupuesto Participativo. La presin social y poltica de esa red sobre los decisores polticos logr que el municipio de San Miguel asuma ese programa, y ponga en marcha el Presupuesto Participativo en el ao 2007. La gestin de esa iniciativa convoc a representantes de la Carta Popular, por lo que la dinmica de la articulacin multiactoral no slo estuvo presente en los Foros barriales de discusin sobre el Presupuesto, sino tambin en los equipos de gestin de todo el proyecto. Otras experiencias, en cambio, que parecan mostrar una destacada potencialidad de convertirse en espacios de planificacin del desarrollo, como los Consejos Consultivos de poltica social creados originalmente por el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, y luego retomados por el Plan Manos a la Obra no llegaron a cumplir los objetivos que declaraban en su creacin, y fueron, en mucho casos, limitando su accionar hasta reducirse a la sola distribucin de subsidios entre los destinatarios (Rofman, 2006).
5.2.3 Participacin en protestas, demandas

La intervencin en el proceso de formulacin y/o de gestin de polticas pblicas no parece excluir, como indicamos previamente, la participacin de estas organizaciones en fenmenos ms conflictivos de vinculacin con el Estado. En efecto, en este estudio detectamos que 24 de las 60 organizaciones entrevistadas han participado en alguna accin de demanda, protesta, o reclamo ante un organismo estatal en los ltimos 5 aos. La cantidad total de acciones de demanda o protesta mencionadas por los entrevistados llega a 31 casos, de donde resulta que algunas organizaciones ha participado en ms de una movilizacin. Esta cifra es muy parecida a la obtenida al indagar sobre participacin en espacios de interaccin (28
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casos). Es decir, si definiramos a los espacios de interaccin como formas de vinculacin colaborativa y consensual con el Estado, y a la participacin en demandas como modalidades de interaccin conflictiva, podramos afirmar que en nuestro universo la prevalencia de estas dos modalidades es semejante. Al indagar sobre las cuestiones o problemticas que impulsaron a las organizaciones a llevar adelante estas demandas, las respuestas son significativas, puesto que ponen de manifiesto el compromiso de estas agrupaciones con lo pblico. Antes que solicitudes particulares para la organizacin o para alguno/s de sus miembros, las referencias hablan de cuestiones ms generales, como derechos sociales especialmente los relativos a la infancia, o problemas urbanos y/o ambientales del territorio donde estn insertas.
Cuadro 18 Cuestiones de las demandas, protestas o reclamos

Demandas, protestas o reclamos Derechos sociales Cuestiones urbanas o ambientales Problemas de la organizacin Demandas de recursos o de servicios Otras Total de menciones Menciones 11 9 3 1 7 31
Los tipos de accin mencionados son bien diversos, y no siempre muy especficos. Cuando se detalla el formato de la accin, se habla de movilizaciones o marchas, caravanas por los barrios o hacia algn organismo estatal, corte de ruta, o petitorios. En trminos generales, podra afirmarse que 10 acciones consistieron en movilizaciones realizadas en espacios pblicos movilizaciones, caravanas o cortes de ruta; y que en las 14 restantes, la accin consisti en la presentacin de la demanda ante el organismo interpelado, pero sin otra accin pblica. Algunas experiencias de movilizacin en torno a demandas han combinado, de manera muy creativa, varios de estos instrumentos de accin. El caso del Movimiento por la Carta Popular es uno de los mejores ejemplos, ya
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que su campaa por la promocin de la democracia participativa apel a un repertorio de actividades muy diversas, como las siguientes: - Dos encuestas o Consultas a la poblacin de la zona de influencia 700 casos la primera y 1.100 las segunda donde se recoga la visin de los vecinos acerca de los problemas del barrio y la gestin del presupuesto municipal. - Caravanas culturales cada fin de ao, que consistan en desfiles de carrozas preparadas por las organizaciones y vecinos con contenidos referidos a estas cuestiones. - Dos Congresos de vecinos y organizaciones de la zona. - Creacin de un Foro barrial por el Presupuesto Participativo. Como resultado de esta campaa, en el ao 2007, se sancion el Presupuesto Participativo en el municipio de San Miguel, y uno de los principales dirigentes del Movimiento fue designado como funcionario municipal a cargo de esta iniciativa, un espacio que slo pudo ocupar durante algunos meses. La movilizacin no se detuvo, ya que este logro oper como un estmulo para la ampliacin de la demanda: por el incremento del porcentaje del presupuesto municipal destinado a este instrumento en San Miguel y por su implantacin en los otros municipios aledaos. La distribucin de los tipos de accin antes presentada, y el detalle particular de este caso, ilustra apropiadamente la interpretacin previa respecto de la diversidad de modos de interlocucin con el Estado que sostienen las organizaciones cuando se ubican en una posicin de conflicto y/o demanda.
5.3 La interdependencia entre el Estado y la sociedad civil en el conurbano bonaerense

La descripcin de la experiencia del Movimiento por la Carta Popular, que combina varias modalidades de vinculacin con el Estado, desde algunas ms colaborativas hasta las ms conflictivas, sintetiza un recorrido que seguramente han atravesado varias de las organizaciones entrevistadas. Los datos cuantitativos obtenidos en las entrevistas, segn los cuales casi todas las organizaciones participan en la gestin de polticas sociales, la mitad de la muestra lo hace en espacios de articulacin y una cantidad similar ha tomado parte en
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acciones de conflicto, slo pueden ser posibles si algunas de las asociaciones estudiadas se han involucrado en ms de una forma de relacin. Es decir, estos resultados indican que la mayora de las organizaciones no se ve compelida a asumir una posicin unvoca frente al Estado, sino que desarrollan sus estrategias de vinculacin en funcin de los objetivos de dicha interaccin. Dicho de otro modo, estos datos reafirman que el abanico de modalidades de relacin entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado en el conurbano bonaerense no puede definirse en trminos de opciones dicotmicas, de cooptacin o conflicto, tal como el sentido comn parecera considerar. La informacin relevada muestra que esta relacin recorre diferentes modos de vinculacin, donde la colaboracin de un momento no excluye el conflicto en otro. Por ello, el tema de la relacin entre las organizaciones sociales y el Estado no puede ser reducido a caracterizaciones unidimensionales o lineales que sentencien al mismo a oposiciones binarias tales como autonoma/cooptacin, participacin ciudadana/clientelismo. Estas lecturas no slo son insuficientes en trminos explicativos sino que tampoco permiten comprender adecuadamente los mltiples matices que asumen estas interacciones. Esto nos lleva a revisar qu supuestos sostienen las imgenes sobre las organizaciones sociales y qu nociones y teoras subyacen, a su vez, respecto de la institucin estatal. Tanto los discursos que conciben al campo de las organizaciones de la sociedad slo como el tercer sector escindido de la esfera poltica, como aquellos que basados en la valoracin de los nuevos movimientos sociales slo recuperan la accin confrontativa y contrahegemnica de las agrupaciones, han descuidado la multiplicidad de sentidos presentes en el campo asociativo, como tambin la complejidad y heterogeneidad interna del aparato estatal. La comprensin de la complejidad del papel que desempean las organizaciones debera llevar a desarrollar una perspectiva de anlisis que haga visible la dimensin poltica presente en el accionar de este campo asociativo, su intervencin en la legitimacin del orden social. Pensando en la realidad que es objeto de este artculo, el clsico pensamiento de Gramsci aporta algunos conceptos valiosos para avanzar en la construccin de esta perspectiva, ya que ayuda a comprender el papel de estas organizaciones en la construccin de la hegemona. Las organizaciones desempean un rol de mediacin entre el Estado y los ciudadanos, que no slo viabiliza ideas, visiones del mundo, etc., y construye as el consenso social; sino que tambin intermedia bienes y servicios, que dado el valor que adquieren en contextos de necesidad, contribuyen fuertemente a consolidar la legitimidad de orden social y poltico vigente.
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Sin embargo, tambin se debe comprender las ambivalencias y matices de este rol, ya que la funcin de este campo asociativo est lejos de ser orgnica al sistema hegemnico. Su propio papel de mediacin implica que se trata de un espacio que contiene tambin los intereses de los sectores populares que los generaron, y que su accionar se explica, asimismo, como forma de accin colectiva y manifestacin pblica de las demandas de estos sectores. En reflejo, buena parte de los enfoques sobre polticas pblicas y gestin de gobierno conciben al Estado como una caja negra, una entidad cerrada en s misma y carente de contradicciones. Estas miradas pierden de vista el carcter contradictorio del mismo y el espacio en permanente disputa que muchas veces implican sus diferentes niveles, agencias, programas, funcionarios, procesos de elaboracin e implementacin de polticas, etctera. La interaccin de las organizaciones sociales con el aparato estatal, en los distintos formatos que puede asumir esa vinculacin, supone formas variadas de intervencin de instancias organizadas de la sociedad civil en los procesos de decisin y gestin de polticas pblicas. Los resultados presentados en las pginas precedentes dan cuenta de la extensin de dicha intervencin, y si bien no profundizan en la intensidad de la misma, evidencian que la accin estatal, al menos en el plano social, descansa parcialmente en la participacin de estas instancias, en los distintos momentos del proceso. Esta constatacin nos lleva a postular la necesidad de comprender ms apropiadamente la interdependencia entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de poltica pblica. En este sentido, Portantiero seala que el poder estatal slo puede entenderse como una categora relacional, como el producto de una correlacin entre actores sociales (Portantiero, 1988: 196). En esta perspectiva, el Estado penetra la sociedad civil, y viceversa, tanto en el plano de la reproduccin de las relaciones sociales y econmicas como tambin en el nivel ideolgico poltico, puesto que la legitimidad estatal se construye en esa red de poder que atraviesa los diferentes mbitos de la vida social.
6. Dimensin socioterritorial 6.1 Articulaciones entre organizaciones: vinculaciones y redes

La continua apelacin a trminos como sociedad civil o trama asociativa que aparecen en este documento, se apoyan en la idea de que las organizaciones
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estudiadas no operan de manera aislada en el territorio, sino que buena parte de su accin se asienta en vnculos con otras asociaciones sociales y redes. Los datos relevados confirman esta presuncin, ya que, como se advierte en el cuadro siguiente, 37 de las 60 organizaciones ha realizado recientemente alguna actividad en conjunto con otra asociacin, y 10 de las entrevistadas desarrollan toda su actividad de manera asociada con otra.
Cuadro 19 Organizaciones segn grado de vinculacin con otras para la gestin de actividades
Grado de vinculacin En todas las actividades En algunas actividades En ninguna actividad Total Cantidad de organizaciones sociales 10 27 23 60
Si tomamos como unidad de anlisis a cada una de las actividades de las organizaciones, la densidad de la trama se vuelve ms importante, ya que 74 de las 192 actividades mencionadas son realizadas en vinculacin con otras.
Cuadro 20 Vnculos entre organizaciones para la gestin de actividades

Vinculacin con otras organizaciones S No Total de menciones Menciones 74 118 192 Porcentaje 39 61 100
La cobertura de la trama de articulaciones es tambin muy amplia, ya que en las entrevistas se mencionaron vnculos con otras 192 organizaciones. Si se recuerda que 37 de las entrevistadas desarrollaba actividades en relacin con
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otras, resulta que cada organizacin sostiene, en promedio, vnculos con 5 o ms asociaciones. Estos vnculos tienen por contenido, en general, la circulacin de recursos, as sean recursos humanos, econmicos, asesoramiento legal, informacin o capacitacin. La configuracin de esta trama de vinculaciones, en cuanto al tipo de organizaciones que la componen, constituye un resultado de inters. La gran mayora de estas partenaires son tambin organizaciones de base territorial, es decir, instituciones semejantes. Si sumamos a estas respuestas las que indican vnculos con redes articulaciones que tienden a relacionar instituciones tambin similares resultar que el tejido socioinstitucional de esta regin es relativamente homogneo, con poca diversidad interna. Como profundizaremos ms adelante, estos resultados podran ser interpretados como evidencia de la fuerza de los patrones de fragmentacin tanto social como espacial, que obstaculizan el desarrollo de relaciones con actores diversos, que puedan enriquecer la trama de articulaciones de manera sinrgica.
Cuadro 21 Tipo de organizaciones e instituciones con las que se vinculan las organizaciones sociales
Categora Organizaciones de base comunitaria Redes ONG y fundaciones Movimientos sociales, agrupaciones polticas, organizaciones de defensa de derechos Instituciones estatales como hospitales, escuelas y universidades Organizaciones filantrpicas y asistenciales Cooperativas y mutuales Organizaciones culturales Iglesias Clubes deportivos Otros Total de menciones Menciones 67 28 20 14 12 11 5 7 6 10 15 195 Porcentaje 34 14 10 7 6 6 3 4 3 5 8 100
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Por otro lado, un ltimo dato interesante que aparece reiteradas veces en las encuestas es la referencia a pertenencias y vnculos previos de las organizaciones entrevistadas, o de alguno de sus integrantes, con movimientos sociales piqueteros. Algunas de las organizaciones encuestadas surgieron en el marco de organizaciones piqueteras ms grandes, como escisin de estas organizaciones, como resultado de las mismas cuando stas se disolvieron o por impulso de referentes que haban participado anteriormente de estas experiencias. Si bien esta dimensin no est desarrollada en las encuestas, es interesante resaltarlo porque la trayectoria formativa y la experiencia organizativa de algunos de los miembros o referentes de estas organizaciones ayuda a explicar la dinmica y el modo de surgimiento y crecimiento de las mismas. En este sentido, esta referencia a los vnculos que existen entre algunas de las organizaciones sociales entrevistadas y las agrupaciones ms politizadas constituye un dato interesante: lleva a problematizar la muy difundida nocin que distingue tajantemente entre las organizaciones de base comunitarias y los movimientos sociales9. Si bien la referencia a las redes fue importante en la pregunta antes analizada, este punto constitua, adems, un interrogante especfico en la encuesta. Los resultados obtenidos muestran que 28 organizaciones forman parte de alguna red, una proporcin muy parecida al 40% relevado en el estudio de escala nacional antes mencionado (PNUD/BID, 1998). Cabe sealar, adems, que algunas asociaciones participan en ms una red, puesto que se mencionan en total 42 redes distintas.
Cuadro 22 Organizaciones sociales segn participacin en redes

Participacin en red S No Total Cantidad de organizaciones sociales 28 32 60
Para una mayor profundizacin sobre este tema, ver la perspectiva de Virginia Manzano (2007).
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En trminos generales, se valora la pertenencia a redes porque facilita el acceso a capacitacin y recursos, particularmente para las organizaciones ms pequeas. Los recursos a los que pueden acceder las organizaciones que integran redes son diversos: posibilidad de capacitarse en las reas en las que se especializan las instituciones; instancias de participacin en eventos representando a la red, con todo lo que implica salir del barrio para personas que viven en situaciones de carencia; el servicio de profesionales que atienden problemas de violencia, salud, etc., para aquellos que lo necesiten; becas para los integrantes de las organizaciones para que puedan desarrollar estudios, o para que puedan concluir los que estn realizando, entre otros. Las organizaciones ms profesionalizadas y de mayor desarrollo, que parecen estar mucho ms insertas en las redes, expresan otra fundamentacin acerca del valor de estas instancias de articulacin. En sus respuestas aparece explicitada la conviccin y la conciencia de que las problemticas de las que se ocupan ms complejas que las de las asociaciones ms pequeas son inabordables de manera aislada y focalizada en ciertos territorios, y que, por lo tanto, un eje de trabajo central de la organizacin es la construccin de estas redes. En este sentido, las redes a las que hacen referencia estas organizaciones son, en su mayora, redes temticas, que actan a escala municipal, regional, nacional y a veces internacional. Siguiendo con el anlisis de las redes, podramos organizar aquellas mencionadas en las encuestas en dos grupos con caractersticas diferentes, sobre todo en relacin con el tipo de vnculo que asumen con el territorio: por un lado, las redes temticas, que se articulan en torno a un tema o una problemtica en particular; y, por el otro, las redes territoriales, ms complejas, que articulan actores diversos con el fin de fortalecer un territorio. La mayora de las redes que aparecen nombradas en las encuestas 33 son temticas, es decir, redes de organizaciones que trabajan alrededor de un tema y que se constituyen para profundizar miradas, capacitarse, intercambiar recursos y experiencias de diferentes territorios pero en torno a un mismo tema. Algunos ejemplos de estas instancias asociativas son el Foro de Organizaciones de Tierra y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA),
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la Mesa del Agua, las Federaciones de Centros de Jubilados, la Red de Comedores de Critas, la Red Intercuencas, la Federacin de Comedores Comunitarios de Jos C. Paz, etc. Existen, sin embargo, 9 redes territoriales que se conforman entre organizaciones de distinto tipo, que realizan a su vez actividades diferentes, pero en un mismo espacio territorial. Este es el caso de la Red de Organizaciones de Cuartel V, la Red del Conurbano, la Red de Haedo, la Red de Organizaciones del Barrio Trujuy, algunos Foros Vecinales, entre otros. La referencia espacial de este segundo tipo de redes pone de manifiesto los diversos significados de la nocin de territorio en la regin metropolitana, ya que algunas de estas redes se articulan en torno a un barrio, unas son municipales y otras agrupan a varios municipios. En principio, podra postularse que este tipo de redes constituyen formas asociativas ms complejas, ya que potencialmente pueden articular actores y demandas diversas en torno a proyectos ms integrados de desarrollo territorial, pero es evidente que no todas estas instancias cuentan con esas capacidades en la actualidad. El ejemplo ms destacado de este tipo de articulacin es el Movimiento por la Carta Popular, que nuclea a organizaciones diferentes de 4 municipios: San Miguel, Jos C. Paz, Malvinas Argentinas y Moreno, y se propone una proyeccin ms amplia; articulado en torno a una problemtica definida de manera relativamente amplia, como la promocin de la democracia participativa, pero que en los hechos se encarna en mltiples iniciativas orientadas al desarrollo local10. Si nos detenemos en el anlisis por municipios, encontramos que particularmente en Morn, 10 de las 15 organizaciones encuestadas forman parte de alguna red, resultado que, como vimos en pginas anteriores, puede comprenderse a la luz de la poltica municipal en este campo. Cuadro 23 Organizaciones sociales en redes por municipio
Municipio Jos C. Paz Cantidad de organizaciones sociales 6
Como mencionbamos previamente, las acciones de esta red abarcan muchas cuestiones, desde las ms propiamente polticas, como las campaas por el Presupuesto Participativo, la accin en el plano comunicacional y cultural, el trabajo con jvenes, el desarrollo de proyectos de provisin de servicios pblicos, y otras actividades de fortalecimiento de la economa popular local, la accin por la ampliacin y defensa de los derechos ciudadanos, etctera.
10
194
Moreno Morn San Miguel Total
7 10 5 28
En sntesis, estos datos nos muestran que una parte importante de la dinmica de la accin de las organizaciones sociales encuestadas se realiza de manera articulada, constituyendo, as, una trama de organizaciones que construyen su propia territorialidad, tanto en el presente como en cuanto proyecto a futuro. La proyeccin de estas articulaciones constituye una cuestin importante en el anlisis de la potencialidad de las redes y las vinculaciones, puesto que la posibilidad de que esta trama pueda constituirse en un sujeto promotor de cambios en su mbito territorial radica, en cierto sentido, en el valor de las articulaciones sinrgicas que puedan producirse en su interior. La homogeneidad que encontramos en la mayora de los vnculos y en algunas redes podra limitar esa fuerza de cambio, privilegiando la funcin de distribucin de los recursos existentes frente a la construccin de proyectos de cambio. En este sentido, resulta clave considerar a la trama asociativa no slo como organizaciones individuales sino como un colectivo agregado, y profundizar en el anlisis del modo en que este entramado promueve procesos de cambio, construye nuevos actores territoriales y se involucra en los procesos de toma de decisiones en la relacin con los distintos niveles estatales y con las polticas pblicas.
6.2 La territorialidad de la accin de las organizaciones

En el presente apartado, analizaremos los datos obtenidos desde una mirada socio-territorial, es decir, orientados por los interrogantes referidos a la territorialidad que genera la accin de estas organizaciones. Un primer acercamiento a la territorialidad del campo asociativo lleva a delinear un mapa de la cobertura de sus acciones, es decir, el alcance territorial de las actividades que cada organizacin social lleva adelante. Este mapa nos permite dar cuenta del territorio de referencia de cada organizacin. Como puede observarse en el cuadro siguiente, la mayora de las organi-
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zaciones 35 casos abarca con sus actividades a poblacin del municipio, la localidad o los barrios aledaos adonde se ubica la sede de la misma. Es decir, ubicamos dentro de esta categora de alcance municipal de las actividades a todas aquellas organizaciones cuyas actividades trascienden su barrio inmediato pero dentro de los lmites formales del municipio al que pertenecen. Otras 13 organizaciones operan dentro de fronteras ms limitadas: slo llegan a los vecinos de su barrio. De esta manera, si sumamos estas dos categoras nos encontramos con que 48 de las 60 organizaciones realiza actividades con un alcance que no se extiende ms all de los lmites de los municipios en donde estn insertos.
Cuadro 24 Organizaciones sociales segn el alcance territorial de sus actividades

Alcance territorial de actividades Barrial Municipal (incluye barrio/s aledao/s) Hasta partidos aledaos Otros (RMBA en general o nacional) Total Cantidad de organizaciones sociales 13 35 11 1 60
Del anlisis de las respuestas de las organizaciones surge, por otro lado, que la referencia territorial desde la cual las organizaciones se piensan a s mismas, a sus actividades y a su perspectiva a futuro parece ser, en general, los barrios linderos a la ubicacin de la organizacin. Es decir, el espacio barrial constituye una referencia central para estas organizaciones que en su mayora son de base territorial. De la misma manera, aparece en las encuestas una identificacin muy fuerte tanto para los integrantes de las organizaciones como para los destinatarios de las actividades con la categora de vecinos: son vecinos los que se juntaron para formar la organizacin y son vecinos los destinatarios de sus acciones y actividades. Esto aparece no slo en las organizaciones como comedores comunitarios o sociedades de fomento sino tambin en aquellas en donde existen otras identidades fuertes, como los centros de jubilados. As, la relativamente acotada proyeccin socioterritorial del accionar de este universo organizativo tambin parecera estar influida por los patrones
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de segregacin espacial, que marcan a su vez lmites para la accin de las organizaciones. Es relevante diferenciar, en este punto, a las organizaciones ms pequeas de las ms profesionalizadas, que se distinguen de manera significativa en relacin con el rol que cumplen en trminos de produccin social del territorio, y, en ese sentido, de la territorialidad de sus actividades. Este tipo de organizaciones se vinculan con sus territorios de influencia mediante su trabajo en determinadas temticas (hbitat, violencia, gnero, ambiente, etc.) y no necesariamente por su pertenencia a los mismos en trminos sociales o identitarios. Cabe aclarar que estos casos tampoco pueden ser asimilados a la modalidad de accin propia de las grandes ONG, ya que las organizaciones que hemos estudiado tienen una insercin territorial caracterstica. Pero al operar en una escala ms amplia y desarrollar intervenciones ms profesionalizadas que las de las agrupaciones ms pequeas, ni sus integrantes ni sus destinatarios son necesariamente vecinos de un barrio en particular, y su territorio de referencia, en general, no es tampoco un barrio especfico en el cual habitan. Sin embargo, al formar parte del entramado de actores que actan en estos territorios participan, de la construccin de territorialidad a partir de sus actividades, prcticas y interrelaciones. Es interesante indagar, en este sentido, el rol que cumplen a partir de las vinculaciones y redes de relaciones regionales o intermunicipales que desarrollan, o incluso en esquemas de desarrollo localterritorial que no se limitan a las jurisdicciones formales Otra dimensin de la territorialidad que nos interesa analizar es el alcance territorial de los vnculos que las organizaciones sociales tienen con otras organizaciones sociales. Es decir, delimitar el territorio de referencia construido a partir de sus vinculaciones con otras organizaciones. En las encuestas analizadas, aparece que la red de relaciones resulta ser ms amplia y compleja que la cobertura directa de sus actividades. En este sentido, 21 de las 60 organizaciones se vincula solamente con organizaciones de su barrio, localidad y/o municipio, a lo que habra que sumar las 8 que, llamativamente, declaran no tener vnculos con otras organizaciones. El territorio de referencia de este conjunto de asociaciones puede ser visto como resultado de las mismas pautas de vinculacin que llevan a privilegiar las relaciones con agrupaciones semejantes, tal como encontramos en el anlisis de las vinculaciones y redes. Es decir, en el universo de vnculos de la mitad de las organizaciones entrevistadas predominan las articulaciones con otras cercanas, tanto en cuanto al tipo de organizacin como en referencia a su localizacin.
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Otro segmento importante, 23 casos, se relaciona con otras organizaciones que pertenecen tanto a los partidos aledaos al suyo como al conurbano en general, a los que podran agregarse las 8 que se relacionan con instituciones del resto del pas y del mundo. Parecera as que, en este grupo, la trama de relaciones y vinculaciones entre organizaciones s puede atravesar las barreras de la fragmentacin socioespacial.
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Cuadro 25 Organizaciones sociales segn el alcance territorial de los vnculos con otras organizaciones sociales
Categora No tiene vnculos con otras organizaciones sociales Barrial Municipal (incluye barrio/s aledao/s) Hasta partidos aledaos Conurbano o RMBA en general Otros (nacional y/o internacional) Total Cantidad de organizaciones sociales 8 6 15 10 13 8 60
Cmo incide esta mayor amplitud territorial en la trama de relaciones sobre el fenmeno de segregacin espacial que marca a la cobertura de las actividades? La vinculacin con organizaciones e instituciones extralocales, impacta de alguna manera en el propio desarrollo de la organizacin, o en el tipo de relacin que se establece con el Estado? Parecera observarse, en este sentido, que la pertenencia a redes tiende a romper esta barrera, ya que la mayora de las redes mencionadas (como Critas, El Encuentro, Andando, El Colmenar) cubren ms de un distrito. Algunos vnculos con redes posibilitan la interaccin incluso con organizaciones de otras provincias, y varias organizaciones integran redes temticas que abarcan territorios ms extensos. Es interesante, por ltimo, observar algunas referencias territoriales de ciertas organizaciones que mantienen sus vnculos previos a la divisin del ex partido de General Sarmiento, ya que los vecinos a los que dirigen sus actividades o las organizaciones con las que se vinculan pertenecen hoy a municipios diferentes, pero su relacin preexiste y se entiende en el marco de la construccin de territorialidad desarrollada cuando exista el partido de General Sarmiento. En estos casos, perviven estas dinmicas territoriales por sobre los lmites formales. Esto aparece quizs ms claro con organizaciones que hoy estn en Jos C. Paz y siguen teniendo fuertes vnculos con organizaciones de lo que hoy es San Miguel. Este fenmeno constituye un buen ejemplo de los procesos de construccin de territorialidad a travs de la trama de articulaciones, cuyas referencias territoriales no coincide necesariamente con las fronteras jurisdiccionales o administrativas.
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A fin de caracterizar de forma sinttica el alcance territorial de las organizaciones, hemos construido una tipologa que combina las distribuciones obtenidas en las dos dimensiones antes analizadas: el alcance de las actividades y el alcance de los vnculos. Estas nuevas categoras nos ayudan a pensar la relacin que estas organizaciones establecen con el territorio y el modo en que stas participan de la construccin de su propia territorialidad.
Cuadro 26 Organizaciones sociales segn el alcance territorial de sus vnculos y actividades

Otros (nacional, internacional actividades no territorializadas) 0 0 0 0 0 1 1 Hasta partidos aledaos
No tiene vnculos con otras organizaciones sociales Barrial Municipal Hasta partidos aledaos Conurbano o RMBA en general Nacional o internacional Total
4 0 4 4 1 0 13
Municipal
Alcance territorial de los vnculos Barrial
Total
3 6 7 5 10 4 35
1 0 4 1 2 3 11
8 6 15 10 13 8 60
Como resultado, fue posible identificar tres tipos diferenciados, adems de un conjunto residual que muestra un comportamiento menos tipificable: a Un grupo muy reducido de organizaciones barriales que slo acta dentro de su barrio o en barrios cercanos, pero no tiene vnculos con otras asociaciones slo 7 casos. b El grupo ms relevante con 37 casos, de alcance municipal, que desarrolla sus actividades con un alcance barrial o municipal pero se vinculan con organizaciones que no slo se ubican dentro de los lmites municipales sino tambin en otros municipios del conurbano.
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c Una tercera categora de organizaciones cuyas actividades y vnculos abarcan varios municipios, de alcance metropolitano, compuesta por 10 casos. d Por ultimo, los casos ms atpicos, que no tienen vnculos, o con una cobertura ms amplia y/o desterritorializada. Es decir, dado que sus redes de relaciones y vinculaciones exceden el mbito espacial de desarrollo de sus actividades particulares, la territorialidad de referencia que construyen las organizaciones asume caractersticas complejas, que no se explica por los lmites establecidos por los patrones de segregacin como podra ser el barrio, ni por las estructuras poltico-institucionales los municipios. Estos datos sugieren que la modalidad ms frecuente de insercin territorial es la que hemos caracterizado como alcance municipal, donde si bien el municipio delimita el campo de actividad, los vnculos trascienden esa frontera.
6.3 La territorialidad de la interaccin con el Estado

Las vinculaciones con las instituciones estatales tambin contribuyen a la construccin de una territorialidad propia, dado que la interjuridiccionalidad propia de esta regin metropolitana da por resultado la presencia en el territorio de los tres niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. Para comprender la dimensin territorial de estas relaciones, hemos discriminado las tres diferentes modalidades de vinculacin entre las organizaciones y el Estado que son objeto de este estudio: la participacin en programas estatales, la participacin en espacios de interaccin y la participacin en acciones de demanda o protesta. Un primer aspecto relevante es el origen jurisdiccional de los programas mencionados en las interacciones construidas en torno a la participacin en la gestin. Como sealramos previamente, una de las caractersticas polticoinstitucionales de una regin metropolitana es la interjuridiccionalidad de la intervencin estatal, esto es, la intervencin simultnea y a veces superpuesta de distintos niveles de gobierno sobre un mismo espacio y/o problemtica. La cuestin de la interjuridiccionalidad cobra especial importancia en el tema de este estudio, porque, por un lado, permite comprender la complejidad de la trama poltico-institucional en la que participan las organizaciones sociales; y,
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por el otro, lleva a analizar el lugar del gobierno municipal como contraparte local de estas asociaciones. Como se observa en el cuadro siguiente, el organismo estatal con mayor presencia en este campo es el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, donde estn asentados 25 de los 76 programas mencionados. En segundo lugar se menciona al Ministerio de Desarrollo Social provincial, con 17 referencias11. Estos resultados son coherentes con lo expresado previamente acerca de la orientacin predominante de los programas que involucran a organizaciones sociales, ya que estos son los organismos que tienen a su cargo el grueso de la poltica asistencial.
Cuadro 27 Origen de los programas

Origen Municipio (en general u otras reas) Ministerio de Desarrollo Social de la provincia Otro organismo provincial Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin PAMI Otros organismos nacionales Total Jos C. Paz 0 0 1 11 1 6 19 Moreno 5 7 1 6 1 2 22 Morn 4 3 0 3 1 5 16 San Miguel 1 7 2 5 0 4 19 Total 10 17 21 4 25 3 17 76 76 45 Nivel de gobierno 10
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Cabe aclarar que, como sucede a lo largo de todo este estudio, los datos presentados son respuestas de los entrevistados, y no informacin certera sobre cada programa. Esta aclaracin es relevante porque, como se detect en un estudio anterior (Rofman et al., 2007), existe mucha articulacin multinivel en el desarrollo de las polticas, y los dirigentes de las organizaciones pueden no tener referencias claras respecto del real origen de cada poltica.
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Si se agrupan las respuestas segn el nivel de gobierno, cabe advertir que los organismos de origen de los programas sociales cubren todos los niveles, pero sobresalen notoriamente los correspondientes al nivel nacional, seguido por las instancias de nivel provincial. Es decir, las agrupaciones estudiadas se vinculan ms intensamente con organismos nacionales y provinciales que con instancias locales de gobierno. El Estado municipal es un interlocutor relativamente dbil, al menos en el plano de la participacin en la gestin de polticas. Estos datos son coherentes con resultados obtenidos en un estudio realizado hace unos aos acerca del papel de los municipios del conurbano bonaerense en la gestin de programas sociales. En dicho relevamiento, realizado en el ao 2005, sobre 3 de los 4 municipios ahora estudiados, se detect que casi todos los programas sociales de cierto nivel de impacto tenan su origen en el nivel provincial o nacional, mientras que los municipios slo desarrollaban iniciativas de muy bajo impacto, es decir, de escasa cobertura o bajo nivel de prestaciones (Rofman et al., 2007). Ms all de estas consideraciones generales, resulta de inters analizar las diferencias que aparecen entre los municipios en este plano. Por un lado, es llamativa la extrema concentracin de intervenciones del nivel nacional en Jos C. Paz, lo que seguramente no puede desligarse de la fuerte alineacin poltica de su gobierno municipal con el gobierno nacional. Ello est indicando que ms all del grado de identificacin o rechazo poltico de las organizaciones sociales respecto de su gobierno municipal, su posibilidad de intervencin en la gestin social y, por lo tanto, de acceder a recursos, est fuertemente marcada por la posicin poltica de su intendente, quedando entonces involucradas en dicho alineamiento. Por otro lado, tambin puede advertirse que casi todas las iniciativas municipales estn concentradas en dos municipios: Morn y Moreno, dato que da cuenta de las diferenciales capacidades estatales de estos dos municipios. En cuanto a las experiencias de participacin en espacios multiactorales, tambin es de inters detectar cules son los organismos estatales involucrados en estos espacios, particularmente en lo referente al nivel de gobierno del que forman parte. Como se puede ver en el cuadro siguiente, se mencionan 56 organismos, para 39 espacios de interaccin, lo que indica que en muchas de estas instancias participa ms de un organismo pblico. Adems, a diferencia de lo encontrado en el caso de la gestin de programas sociales, en este tipo de vnculo el municipio es el interlocutor privilegiado en la relacin, junto con
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las agencias y efectores locales de las polticas provinciales.
Cuadro 28 Organismo estatal involucrado en los espacios multiactorales

Organismo involucrado Municipio Agencias o efectores locales, escuelas, centro de salud, juzgado, comisaras Ministerio de Desarrollo Social de la provincia Otro organismo provincial Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin Otros organismos nacionales Otros Total Jos C. Paz 2 1 0 0 1 0 1 5 Moreno 3 3 2 0 3 1 0 12 Morn 14 9 0 0 2 0 0 25 San Miguel 10 2 1 1 0 0 0 14 Total 29 15 3 1 6 1 1 56
Las diferencias por partido son, tambin en este punto, relevantes, ya que se destaca la presencia del gobierno municipal de Morn en la composicin de las instancias multiactorales localizadas en su municipio. En el mismo sentido, cabe sealar la participacin del municipio de San Miguel, dato que seguramente es resultado de la multiplicacin de los Foros del Presupuesto Participativo en este partido. Por ltimo, analizamos la dimensin socio territorial de las relaciones construidas en torno a un conflicto o demanda. Si bien en este tema muchas de las respuestas fueron imprecisas, ya que muchos entrevistados sealan al Estado en general como destinatario del reclamo, entre las respuestas efectivas sobresale la mencin al nivel municipal, como se advierte en el cuadro siguiente.
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Cuadro 29 Organismo estatal objetivo de la demanda

Organismo Municipio Provincia Nacin Poder Judicial Estado en general Otros Ns/Nc Total Menciones 10 3 6 1 6 2 3 31
Parecera que el municipio es el principal receptor de las demandas, aun si su capacidad de respuesta a la necesidad planteada probablemente es limitada. En efecto, este ltimo cuadro confirma la idea que aparece repetidas veces en la literatura sobre los gobiernos locales y sus nuevos desafos en la actualidad, ya que muestra que son estos los que son identificados por la ciudadana como primeros responsables frente a los problemas cotidianos en el territorio. Es decir, es el nivel municipal del Estado quien recibe mayores reclamos y demandas por parte de las organizaciones sociales, a la vez que se trata precisamente de la instancia con menores capacidades sobre todo, presupuestarias para responder a dichas demandas. Si se agrupan todos estos resultados en un solo cuadro, quedar clara la diferencia del papel que desempea cada uno de los niveles del Estado en sus vinculaciones con las organizaciones sociales.
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Cuadro 30 Organismos estatales involucrados en interacciones con organizaciones sociales, segn tipo de interaccin
Tipo de interaccin con el Estado Participacin en programas Participacin en espacios de articulacin Participacin en acciones de demanda o protesta Total de menciones Nivel estatal del organismo Nivel Nivel municipal provincial 10 29 21 19 Nivel nacional 45 7 Otras 1 Ns/Nc Cantidad de menciones 76 56
10
30
49
43
58
10
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Si bien parecera que la vinculacin de las organizaciones con el Estado es igualmente intensa en los tres niveles de gobierno, el papel de cada nivel es distinto segn el marco institucional de la relacin: la Nacin aparece en un lugar privilegiado como contraparte para la gestin de programas, mientras que el municipio es el principal interlocutor de los espacios de interaccin y el destinatario ms frecuente de las protestas y demandas. Un mapeo de esta trama de relaciones dara cuenta, entonces, de la coexistencia de vnculos de distinta escala, incluso para los mismos actores o en el marco de las mismas polticas. Estos resultados ponen en evidencia que, en una regin metropolitana, pierde sentido la imagen del espacio local como nico mbito de contencin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, y muestra hasta qu punto la territorialidad constituye una construccin social y poltica. La lectura de los resultados obtenidos desde este enfoque muestra que la propia nocin de espacio local se convierte en un concepto difuso, ya que la escala local de interaccin la que se corresponde con los intercambios cotidianos asume diferentes geografas segn la actividad de que se trate, los actores implicados, etc. Algunos procesos sociopolticos pueden suceder
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dentro de los lmites del barrio como la emergencia de lderes comunitarios o la constitucin de organizaciones de base, por ejemplo pero muchos otros atraviesan fronteras jurisdiccionales y, por ejemplo, ponen en contacto a las organizaciones de base con el gobierno nacional.
6.4 Los distintos sentidos de las interacciones

Esta descripcin de la trama de relaciones entre organizaciones y organismos estatales de distinto nivel permite construir un mapa espacial de las vinculaciones, en funcin de la escala de actuacin de cada una de las instituciones estatales y sociales implicadas. Un anlisis ms detallado, que tome en cuenta los relatos de los entrevistados, permitira cualificar ese mapa, conocer con mayor detalle los diferentes papeles que asumen las instancias estatales en estas interacciones. En este sentido, encontramos que las relaciones establecidas con organismos del Estado nacional se centran casi exclusivamente en la obtencin de recursos, en el marco de programas sociales limitados temporalmente, algunos con poca continuidad. Pocas respuestas dieron cuenta de vnculos con el nivel nacional que muestren perspectivas de sustentabilidad a largo plazo. No parecen haberse construido desde este nivel escenarios de articulacin, evaluacin de las actividades, capacitacin o redefinicin de las acciones con base en estrategias conjuntas entre los actores territoriales involucrados en las actividades financiadas. Esto se suma a la percepcin, por parte de los miembros de las organizaciones, de la inestabilidad de los vnculos que se generan en este nivel. Con el Estado provincial parecera suceder algo similar que con el Estado nacional: es visto ante todo como una fuente de provisin de recursos, generalmente considerados escasos, para atender a las demandas y necesidades del territorio enunciadas por las organizaciones. As, los niveles nacional y provincial de gobierno son considerados como instancias clave para movilizar recursos que permitan atender las necesidades de la poblacin, y se convierten as en socios privilegiados de las organizaciones en el desempeo de su rol solidario, el que se basa en la capacidad de prestar los servicios necesarios en su comunidad y legitima el lugar de las organizaciones en la atencin de las necesidades. El nivel municipal, en cambio, es el interlocutor en las vinculaciones de mayor proximidad tanto colaborativas como conflictivas, y donde la circu207
lacin de recursos no es un ingrediente clave. La dinmica de las relaciones de las organizaciones con los gobiernos locales es muy diversa. En algunos casos, se mencionaron vnculos para obtener algn tipo de apoyo: orientacin en trmites relativos a la formalizacin de las organizaciones, un predio donde funcionar, recursos materiales o de informacin ofrecidos por un rea municipal. Estas relaciones son a veces ms institucionales con un rea o una dependencia o ms particulares con un funcionario especial. En este sentido, otras organizaciones sealaron que la relacin se constituy en el pasado, cuando esos funcionarios fueron militantes sociales. Otra modalidad de interaccin est ms ligada a la gestin de las actividades: se producen en el marco de actividades puntuales de capacitacin mediadas por la red temtica a la que pertenecen, o a partir de la gestin de proyectos sostenidos por el Estado local. Algunas organizaciones interactan con el nivel municipal para brindar capacitacin a funcionarios. Por ltimo, hay tambin situaciones de conflicto: organizaciones que no tienen vnculos con los gobiernos locales por resistencia a ser cooptados, o que interactan aun desde el conflicto debido a la necesidad de conciliar las actividades de la organizacin con las incumbencias estatales. En la vinculacin con el gobierno local, las organizaciones estn poniendo en juego un rol ms bien poltico papel que, como indican los datos, no todas juegan, y buscan construir una legitimidad poltica. As, estas relaciones habilitan otra fuente de legitimacin para las organizaciones de la sociedad civil, basada principalmente en su pretensin de representatividad de la comunidad donde operan. De esta manera, los atributos que sostienen la legitimidad de la intervencin social del campo asociativo, el conocimiento del territorio y la capacidad de representacin, generan en ciertos casos una dinmica de competencia con el gobierno local. Algunos entrevistados consideran que sus organizaciones se plantean como objetivo suplir la ausencia de las instituciones estatales en el territorio, y otras critican fuertemente el estilo poltico del gobierno local, sosteniendo que las asociaciones hacen una buena poltica solidaria, desinteresada, comprometida con las necesidades de la poblacin, contra la poltica deshonesta, o motivada por intereses personales, que caracterizara a los funcionarios y polticos profesionales. Esta configuracin informa las tensiones que evidentemente existen con ms fuerza entre las organizaciones sociales y los gobiernos locales. La visin de los referentes de las organizaciones sobre el papel que desempean las asociaciones sociales en este entramado pone en evidencia
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cmo la insercin territorial puede operar como fuente de legitimacin de la accin de las organizaciones de la sociedad civil. Numerosas declaraciones de miembros de organizaciones sealan que el capital que aportan las organizaciones al proceso de gestin de los programas sociales es su conocimiento del territorio, de las necesidades, de la gente, capacidad que est estrechamente ligada con su compromiso con la poblacin que constituye estos espacios. En el mismo sentido, en las entrevistas encontramos que muchas organizaciones prestan sus instalaciones para la implementacin de algunos programas sociales. De esta manera, la territorialidad es considerada como un valor positivo, un recurso que permite valorizar el papel de las organizaciones sociales y, de este modo, ofrecer el sustento de legitimidad a su intervencin en las acciones pblicas en su mbito de influencia.
Conclusiones
El panorama que surge de los datos relevados y analizados a lo largo de este documento muestra que en el conurbano bonaerense la trama asociativa de la sociedad civil asume caractersticas particulares. Entre ellas, encontramos un alto grado de institucionalizacin formal de las organizaciones que no se condice con su limitado nivel de desarrollo organizacional, particularmente en lo referente al tamao de las asociaciones, a su grado de profesionalizacin, y a la infraestructura disponible. Esta debilidad en el plano de las capacidades organizacionales tambin contrasta con la amplitud de su campo de accin, su multifuncionalidad como espacios asociativos. Estas aparentes contradicciones se vuelven ms legibles cuando se las comprende desde la historia de estos espacios: la mayora de las agrupaciones nacieron como formas espontneas de intervencin sobre problemas sociales acuciantes en especial, en momentos de crisis, con el propsito de construir soluciones para necesidades que no eran atendidas desde el Estado. Es decir, desde su origen, estas instituciones se proponan reemplazar una tarea que, en teora, correspondera al campo de las polticas sociales: la intervencin pblica sobre la problemtica social. En este sentido, buena parte de las organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense se ocupa de prestar servicios sociales y generar espacios de contencin y sociabilidad a grupos poblacionales que no pueden adquirir tales servicios en el mercado, y donde la provisin por parte de los organismos estatales resulta insuficiente. Al asumir
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este papel, las organizaciones se vieron compelidas a interactuar fuertemente con el Estado, en especial con las instancias dedicadas a la gestin de polticas sociales, puesto que stas constituyen, en nuestro pas, la principal fuente de recursos para el financiamiento de las actividades de provisin de servicios sociales. Desde el mbito estatal, tambin se promovi la interaccin con los actores de la sociedad civil, en el marco de la expansin de los programas sociales territorializados y participativos. Es decir, la intensa interaccin que se produce entre esta trama organizativa y los organismos estatales a cargo de la poltica social puede ser entendida como el producto del encuentro entre agrupaciones pequeas necesitadas de recursos para desarrollar un papel importante en la reproduccin social, por un lado, y, por el otro, polticas pblicas que adoptaron un modelo de gestin participativo y que necesitan de agrupaciones de base territorial para asegurar la llegada de las prestaciones a sus destinatarios. Dicho de otro modo: as como el nacimiento y desarrollo de estas organizaciones puede ser explicado, en cierta medida, como producto de iniciativas autnomas de la sociedad en la bsqueda de soluciones a sus necesidades bsicas, particularmente en momentos de crisis, su consolidacin y multiplicacin debe comprenderse, tambin, en relacin con la redefinicin de las polticas sociales hacia un modelo focalizado territorialmente y mulitactoral. As, resulta imposible comprender la lgica de implementacin de las polticas sociales sin tomar en cuenta el papel que desempean las organizaciones de la sociedad civil, en particular, las organizaciones de base territorial. Por lo tanto, el carcter pblico de estos espacios asociativos se hace ms evidente cuando se advierte que constituyen instancias de mediacin entre la institucin estatal y la sociedad que habita su territorio de referencia. La informacin presentada en este texto reafirma que la interaccin entre este campo asociativo y el Estado est muy extendida, y pone de manifiesto que las formas que asumen estas dinmicas de interaccin son muy variadas. Si bien la modalidad predominante es la participacin de organizaciones sociales en la gestin de programas estatales forma que enmarca institucionalmente el desempeo del papel anteriormente analizado, las relaciones asumen modalidades muy diversas. Una importante porcin de organizaciones est involucrada en instancias de articulacin multiactoral que, como decamos previamente, constituyen espacios ms paritarios y orientados a la formulacin de las polticas, mientras que otro conjunto semejante ha tomado parte en experiencias de demanda o conflicto con el Estado. Ms an, los datos permiten suponer que son las mismas agrupaciones las que hacen uso de
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unas u otras estrategias segn el objetivo de la interaccin. Estas otras modalidades de interaccin iluminan otra cara de la funcin de mediacin antes sealada, ya que en estas experiencias de articulacin multiactoral y de movilizacin en torno a demandas sociales, las organizaciones cumplen un papel diferente al que juegan en la intermediacin de servicios sociales. La mediacin, en estos casos, asume otro sentido, consistente en la canalizacin de las demandas de la poblacin de su territorio, en la representacin de la sociedad frente a las instituciones estatales. El desempeo de este doble rol de mediacin conlleva, por supuesto, tensiones tanto organizacionales en el sentido de la diversificacin de actividades y funciones, como tambin polticas ya que la tarea de intermediacin de recursos supone un posicionamiento poltico frente al Estado muy distinto del que est implcito en la representacin de las demandas sociales. Por otro lado, si se visualiza el lugar que ocupa esta trama de interacciones en los procesos de decisin y gestin de polticas pblicas, estas constataciones ponen en cuestin los enfoques que establecen separaciones muy tajantes entre el Estado y la sociedad civil, y que consideran a los procesos de interpenetracin entre sus lgicas como desviaciones de normas basadas en el ideal de la autonoma de uno y otro mbito. Es decir, el panorama que encontramos no permite adscribir ni a las visiones demasiado estatalistas que conciben al aparato estatal como un espacio situado por encima de la sociedad, ni tampoco a la perspectiva sobre la sociedad civil que la imagina totalmente independiente de los poderes polticos. La realidad que encontramos habla, ms bien, de un complejo de instituciones estatales y no estatales, interactuando de manera ms colaborativa o conflictivamente en torno a las problemticas sociales. No debera desprenderse de estas reflexiones que la interaccin entre el Estado y las organizaciones sociales constituyen formas de vinculacin paritaria, simtrica, entre actores equivalentes en cuanto a su poder poltico y de intervencin. La asimetra es una condicin fundante de esta vinculacin, puesto que si bien ambos son mbitos pblicos, es evidente que estos espacios pblicos no estatales no tienen las mismas atribuciones que el Estado en tanto representacin de lo pblico ni los mismos recursos en trminos de poder. En la realidad analizada encontramos varios factores suplementarios de asimetra. Uno de ellos se basa en la posicin que detenta cada espacio en el proceso de gestin de las polticas, posicin derivada del momento del ciclo de las polticas en que tiene lugar la intervencin de los espacios asociativos. En las experiencias de participacin en la gestin de polticas, el modelo predominante es aquel en que el Estado tiene a su cargo el diseo y el financia211
miento de las acciones, mientras que las organizaciones intervienen slo en su ejecucin. Es decir, la intervencin de las asociaciones territoriales en las decisiones es sumamente limitada. Se agrega a esto la diferencia de escala territorial de los dos polos de esta relacin. Como sealbamos anteriormente, las organizaciones de la sociedad civil en el conurbano bonaerense han asumido, preferentemente, la forma de agrupaciones pequeas, que operan a escala local barrial o municipal, mientras que los interlocutores estatales son, principalmente, organismos del gobierno nacional o provincial. Esto no significa invisibilizar el lugar que ocupa el nivel municipal en este entramado, sino clarificar su papel particular, diferente del que juegan las instancias de gobierno supralocales. El municipio aparece como un interlocutor privilegiado en las formas de relacin menos jerrquicas, como las instancias multiactorales y las demandas sociales; es decir, es considerado antes un interlocutor poltico que una fuente de provisin de recursos. As, las relaciones que establecen las organizaciones con el municipio son ms conflictivas que las que sostienen con otros niveles de gobierno, ya que, implcita o explcitamente, contienen la disputa respecto de la legitimidad de la representacin territorial, competencia que se vuelve ms intensa cuando los actores de la sociedad se aglutinan en forma de redes u otras modalidades de articulacin. Podra postularse que esta activa presencia de los niveles nacional y provincial del Estado, que llega directamente al territorio mediante la vinculacin con estas agrupaciones de base, es una caracterstica propia de una regin metropolitana y del complejo cruce de jurisdicciones poltico administrativas que, con mayor o menor grado de articulacin, intervienen sobre los problemas sociales en estas regiones. Es decir, la referencia territorial de esta trama de articulaciones asume una complejidad particular en el conurbano bonaerense, en virtud de las caractersticas metropolitanas de esta regin. La complicada estructura interjurisdiccional, la cercana fsica de los organismos nacionales y provinciales y la continuidad urbana, que vuelve casi irrelevantes a las fronteras entre los municipios, generan condiciones que plantean fuertes interrogantes respecto de la territorialidad de estas interacciones. Condiciones que debilitan el poder explicativo de la nocin de mbito local como marco de referencia para estas vinculaciones, ya que su traduccin como municipal no resulta significativa en estos espacios, dada la compleja territorialidad poltica que estos entrelazamientos muestran.
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Aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y relacin Estado-sociedad en municipios del oeste y noroeste del conurbano bonaerense
Rodrigo Carmona* y Mirtha Anzoategui**
Introduccin
En los ltimos aos, la esfera municipal argentina ha tenido que enfrentar diversos desafos en materia social, poltico-institucional y de gestin. Los fuertes cambios de matriz neoliberal desplegados durante los 90 al buscar reducir la intervencin estatal sobre la sociedad, llevaron a que los espacios locales debieran hacer frente de hecho a cuestiones que hasta ese entonces solucionaban los niveles provinciales o nacionales. Ello gener una agenda local ms amplia y variada, que puso en cuestin la estructura institucional y el aparato de gestin con el que se procesaban tradicionalmente las demandas sociales en el mbito municipal. En un escenario como el de conurbano bonaerense, con municipios populosos y realidades complejas en los diversos planos, estos factores se volveran crticos y determinaran distintas experiencias en trminos poltico-institucionales, de gestin pblica y en las formas de relacin y articulacin entre actores estatales y no estatales. En tal sentido, el presente trabajo busca examinar de manera exploratoria los principales rasgos distintivos que asumen estos aspectos en cuatro municipios del oeste y noroeste del conurbano bonaerense (Morn, San Miguel, Jos C. Paz y Moreno), que por sus particularidades de los ltimos aos distritos recientemente formados y otros ms antiguos, ubicados tanto en la primera
* Rodrigo Carmona <rcarmona@ungs.edu.ar>. ** Mirtha Anzoategui <manzoate@ungs.edu.ar>.
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Aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y
corona como en la segunda y con situaciones sociales y poltico-institucionales diversas aparecen interesantes para el anlisis. El artculo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se trabaja desde un plano conceptual el debate sobre las prcticas polticas e institucionales y las formas de intervencin pblica a nivel local. Seguidamente, se examinan los aspectos poltico-institucionales, los modelos de gestin pblica y las diversas instancias de interaccin entre actores estatales y no estatales, a partir de la observacin de distintos programas y espacios de articulacin desarrollados de manera reciente (perodo 2003-2009) con incidencia en los municipios seleccionados. En ltimo trmino, se vuelcan algunas reflexiones finales sobre los aspectos considerados y las distintas perspectivas que se presentan para estos distritos del conurbano bonaerense.
1. El debate acerca de las prcticas polticas e institucionales y las formas de intervencin pblica a nivel local
Las prcticas polticas e institucionales y las formas de intervencin pblica a nivel local, examinadas de modo general y ms especficamente en el marco de la Regin Metropolitana de Buenos Aires, han sido objeto de anlisis desde distintas perspectivas. En primer trmino, diversos estudios han examinado las particularidades que presenta el conflicto social durante los ltimos aos, tomando en consideracin el carcter territorial y las nuevas modalidades de participacin social y de toma de decisiones frente a la crisis del orden poltico-institucional vigente (Quintar y Calello, 2002; Svampa y Pereyra, 2003; Svampa, 2005; Delamata, 2004; 2005; Merklen, 2005). En otra lnea, distintos trabajos han enfatizado en las nuevas responsabilidades en materia social y econmica que los gobiernos locales han debido asumir frente a las transformaciones estructurales, sin contar en la mayora de los casos con capacidades y recursos necesarios para afrontar este tipo de acciones (Garca Delgado, 1997; Arroyo, 1997; Cravacuore, 2003; Carmona, 2006). La transferencia de la carga de la crisis por medio de los procesos de descentralizacin a los municipios aument las funciones a ser ejercidas por estos y oblig tambin a definirestrategias de operacin y legitimacin del gobierno localpara dar cuenta de la gestin del nuevo escenario (Cormick, 1997; Chiara, 1999; Andrenacci, 2002). La importancia de nuevos roles poltico-institucionales y capacidades de gestin hace hincapi en la necesidad de pasar de un modelo municipal
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tradicional, ms centrado en lo administrativo, concentrador de poder y poco activo en el plano social y econmico, a un modelo ms innovador caracterizado por la eficacia de las acciones, una mayor cultura de control y transparencia y un perfil estratgico y ms abierto en trminos de articulacin y coordinacin en redes. Se enfatiza as la relevancia de las interacciones desplegadas entre los mltiples actores gubernamentales y sociales involucrados en el territorio, como el fortalecimiento de los elementos de proximidad y canales de participacin en el desarrollo de las polticas locales. En efecto, el examen de los procesos de configuracin y reproduccin de las relaciones en el plano institucional y de la gestin como sobre las formas de articulacin Estado-sociedad en espacios locales metropolitanos, constituyen aspectos significativos para una mejor comprensin de la viabilidad e impacto de las polticas pblicas. Distintas investigaciones han destacado la importancia de la Regin Metropolitana de Buenos Aires como sistema poltico (Bada, 2003), sobre la descentralizacin en el mbito territorial y metropolitano (Bada, 2004; Bada y Carmona, 2005), sobre la multiintervencin y fragmentacin socioespacial como contexto para nuevas polticas urbanas (Bada, Carmona, Soldano y Rofman, 2008) o sobre la dimensin territorial de la poltica (Bada, Carmona y Soldano, 2008). Otros autores, como Bennardis (1998), Frederic (2004) y Prez (2005; 2008), han contribuido adems con aportes en la relacin entre territorializacin y sistema poltico. Al mismo tiempo, pueden destacarse las investigaciones que resaltan el vnculo entre gobiernos locales y actores territoriales, examinando fundamentalmente la temtica del clientelismo poltico (Auyero, 2001; Levitzky, 2005). Se abordan as las relaciones de tipo asistencialista establecidas entre las administraciones municipales, los aparatos partidarios de cuo tradicional Partido Justicialista (PJ), generalmente y poblaciones locales vulnerables. Otros trabajos buscan ampliar el anlisis de las interacciones sociales y polticas de los sectores populares ms all de la relacin entre punteros y clientes. De este modo, se destacan, entre otros, los aportes de Frederic (2004), Frederic y Masson (2006), Frederic y Soprano (2009), Merklen (2005), Manzano (2007) y Moreno (2009). En este marco, el examen de los aspectos poltico-institucionales en funcin de las particularidades que asumen los sistemas polticos locales y las formas de legitimacin e incorporacin de actores se torna relevante para el anlisis. Del mismo modo, cobra importancia la discusin respecto de la redefinicin de los modelos tradicionales de gestin municipal y el despliegue de nuevas intervenciones en el territorio. En estos trminos, indagar con mayor
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profundidad los nuevos vnculos generados en el nivel municipal entre actores sociales y gubernamentales, en relacin con distintos tipos de programas y espacios recientes de articulacin multiactoral, se vuelve central para comprender ms acabadamente la dinmica sociopoltica e institucional local. A continuacin, trataremos estas problemticas.
2. Algunas consideraciones sobre aspectos polticoinstitucionales y gestin pblica en municipios del oeste y noroeste del conurbano bonaerense
Los municipios seleccionados para el anlisis de aspectos poltico-institucionales y modelos de gestin pblica son Morn, San Miguel, Jos C. Paz y Moreno, ubicados en el oeste y noroeste del conurbano bonaerense. En este marco, Morn, San Miguel y Jos C. Paz aparecen desde mediados de los 90 como distritos nuevos, fruto de la divisin de partidos anteriores, y Moreno mantiene su formato original; siendo el primero un municipio altamente poblado y con menores ndices de necesidades bsicas insatisfechas que los otros tres. Por otro lado, estos municipios se encuentran implicados en diversas relaciones con el nivel nacional y provincial tanto en trminos de polticas como de recursos1. El distrito de Morn se presenta en los ltimos aos como un ejemplo de cambio del perfil institucional y las formas tradicionales de intervencin de los aparatos estatales municipales del conurbano bonaerense. Su nueva delimitacin territorial y el triunfo en 1999 del candidato a intendente por el FREPASO (Martn Sabatella), en un escenario de fuerte desprestigio de su predecesor peronista (Juan Carlos Rousselot) que haba estado en el poder
La problemtica de los recursos, si bien no es abordada directamente en el trabajo, se reconoce como una temtica de suma importancia en municipios como los del conurbano bonaerense donde la mayor parte de su presupuesto se destina al pago de sueldos del personal. En estos trminos, un examen especfico en relacin con diversas transferencias y con la coparticipacin provincial, segn informacin oficial del ao 2008, muestra que San Miguel (con 299 pesos por habitante) y Jos C. Paz (con 270 pesos por habitante) aparecen mayormente beneficiados respecto de Moreno (con 218 pesos por habitante) y Morn (con 217 pesos por habitante). Un dato interesante es que el promedio para la Provincia de Buenos Aires es de 342 pesos por habitante y para el GBA es de 251 pesos por habitante, lo que denota a su vez las diferencias entre el conurbano y el interior provincial.
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durante toda la dcada, abri el camino a un nuevo tipo de gestin municipal que tuvo como postulados centrales el desarrollo de nuevas formas de hacer poltica, con eje en una mayor transparencia y eficiencia de la gestin local. En una primera etapa, se conform en el municipio una oficina anticorrupcin (la cual no tena antecedentes en el conjunto de los municipios de la Provincia de Buenos Aires); se convoc a audiencias pblicas para discutir los principales contratos de concesin de servicios, y se public una declaracin patrimonial de bienes de los principales funcionarios del municipio2. En 2003, el intendente fue reelecto con una fuerza vecinal propia, Partido Nuevo Morn, que nace luego de la cada de la Alianza, apelando al corte de boleta (con el mensaje implcito del corte a la corrupcin y las viejas prcticas polticas) y gana las elecciones con un 52,7% de los votos, contra el 22% del candidato del Partido Justicialista (PJ). En este contexto, se inici en 2004 un proceso de descentralizacin municipal que desde la perspectiva oficial apuntaba a consolidar a nivel territorial los ejes de transparencia, modernidad de la gestin (eficiencia y eficacia de los servicios municipales), equidad y participacin de la ciudadana. El territorio se dividira as en siete instancias desconcentradas denominadas Unidades de Gestin Comunitaria (UGC), con el objetivo de acercar la gestin y abrir espacios para que la ciudadana adems de poder hacer trmites pudiese plantear inquietudes e ideas. A partir de 2006, las autoridades de las UGC, cuyas entidades tenan rango de Secretaras, tendran representacin en el gabinete, lo cual constitua un hecho novedoso e innovador, que busc una presencia fuerte del Estado local en el territorio y que las problemticas de los barrios pudieran estar ms presentes en el accionar gubernamental. El despliegue del programa de descentralizacin procur afianzarse con la puesta en marcha del Presupuesto Participativo (PP) ese mismo ao, dado que ambos se encontraban comprendidos en la lgica del Plan de Desarrollo Estratgico presentado por el ejecutivo local en mayo de 2005. En cuanto al municipio de San Miguel, ste naci a partir de la divisin del partido de General Sarmiento (junto a los municipios de Jos C. Paz y Malvinas Argentinas), el 10 de diciembre de 1995. El artculo 3 de la Ley 11551 que reglament la divisin explicitaba un modelo de gestin basado en los siguientes
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Morn se presentaba tambin como uno de los municipios ms transparentes del pas a nivel de comunicacin de los actos de gobierno. Siguiendo la experiencia de Rosario, en su sitio web era posible encontrar toda la informacin relativa a la gestin y los funcionarios, desde telfonos y direcciones de correo electrnico hasta el presupuesto e inclusive las transcripciones de las sesiones del Concejo Deliberante local.
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principios: a) modernizacin tecnolgica administrativa; b) desburocratizacin; c) descentralizacin funcional y administrativa; d) gestin, presupuesto y control por resultados; e) calidad de servicio y cercana con el vecino; f) proporcionalidad del gasto de los concejos deliberantes respecto de los presupuestos globales de los municipios; y g) racionalidad de estructuras administrativas y plantas de personal acorde a las modalidades de prestacin de los servicios. Estos principios, no obstante, rpidamente colisionaran con las limitaciones propias de la cultura poltica local y la Constitucin Provincial que estableca para los municipios un papel subordinado y circunscripto a tareas de tipo administrativo. En estos trminos, si bien la estructura institucional de estos municipios era relativamente nueva, se reproducan los problemas que se pretenda reformar. Entre los aspectos que distinguan su funcionamiento, tal como resaltan Bennardis (2003) y Lpez Acotto y Krakowiak (2005), apareca un desdibujamiento claro entre el rgano ejecutivo y legislativo, y una estructura administrativa tensionada o subsumida por las necesidades de acumulacin poltica y las relaciones de fuerza desarrolladas a nivel intrapartidario (dentro del PJ esencialmente). Desde el ao 2005, comenzara un proceso de recambio poltico dentro del municipio de San Miguel (dominado hasta ese entonces por el riquismo) lo que permitira que se incorporasen al Concejo Deliberante nuevos legisladores vinculados con el kirchnerismo y, posteriormente, a partir de de la presin de distintas organizaciones sociales y la articulacin con varios de esos actores, se empezara a poner en marcha una iniciativa novedosa como el Presupuesto Participativo. En ese marco, hacia fines de 2007, asumira la intendencia Joaqun De la Torre, candidato del Frente para la Victoria-PJ. En el caso de Jos C. Paz, de fuerte tradicin peronista, el escenario poltico-institucional reciente estara determinado por el liderazgo e impronta del intendente (Mario Ishii). Su trayectoria poltica en el PJ, vinculada al duhaldismo, se reorient hacia al kirchnerismo, siendo uno de los intendentes ms cercanos al ex presidente Nstor Kirchner y luego a Cristina Fernndez. El apoyo obtenido en los ltimos tres perodos (1999, 2003 y 2007), con un cuerpo legislativo mayoritariamente oficialista, se relacionara con los logros obtenidos en materia de reorganizacin de la administracin municipal y las importantes obras pblicas emprendidas producto de los vnculos con los niveles provincial y nacional. El contraste con la gestin anterior a Ishii en este sentido sera muy marcado. De este modo, la intendencia pas de priorizar labores de asistencia ante la crisis de 2001 (entrega de bolsones de comida, ropa, etc.) a ampliar
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la presencia del Estado en el distrito y desarrollar grandes obras de infraestructura (canalizacin de un arroyo, realizacin de asfaltos, escuelas, tnel en la avenida principal del distrito, etctera). Desde un estilo de conduccin que reivindicaba la simbologa, prcticas y celebraciones peronistas tradicionales, se busc aglutinar en favor de la gestin a diversos actores con presencia en el territorio. En estos trminos, sobre la base de su liderazgo, el intendente supo conciliar intereses de las distintas lneas justicialistas del poder local, incorporando a la oposicin particularmente peronista a espacios e instituciones del municipio. Al mismo tiempo, la imbricacin entre redes polticas, familiares y de amistad en la gestin sera otro rasgo predominante de la conduccin poltica en el distrito. Esta posicin dominante del intendente en la escena poltica local continuara hasta la actualidad, ms all de su retirada del cargo luego de no superar el 60% de los votos a favor del kirchnerismo en el municipio en la ltima eleccin legislativa de junio de 2009, si bien su salida originara diversas disputas al interior de la fuerza poltica hegemnica. Finalmente, el municipio de Moreno fuerte bastin del justicialismo mostrara un desarrollo en trminos polticos similar al distrito anterior, aunque con mayores capacidades institucionales y de gestin. Este proceso estara encauzado bajo el liderazgo del intendente Mariano West, perodo 1995-2003, que sobre la base de un estilo de conduccin de tipo personalista y pragmtico (pasando de un fuerte apoyo al duhaldismo y luego al kirchnerismo), lograra articular bajo su figura a lneas internas del peronismo y consolidar una estructura de gestin con llegada a nivel territorial con fuerte eje sobre lo social y lo productivo. La salida del jefe poltico del distrito para cumplir funciones como diputado provincial y luego nacional, llevara al poder municipal a su aliado y delfn poltico, el actual intendente Andrs Arregui, que sera reelegido en 2007 con mayora legislativa. La primaca del liderazgo poltico de West sobre el distrito sigue vigente hasta la actualidad, aunque ha sido algo cuestionada por los reacomodamientos ocurridos dentro del peronismo local en las ltimas elecciones de junio de 2009.
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3. Programas de interaccin y espacios de articulacin en los municipios seleccionados3

En esta seccin se describirn algunos aspectos de la gestin de diversos programas de origen nacional, provincial y municipal que asumen formas de interaccin distintivas entre actores estatales y no estatales, conforme al municipio en el que son implementadas. Todas estas modalidades, junto a otros espacios recientes de articulacin multiactoral, destacan nuevas vinculaciones e interdependencias que redefinen los roles polticos y sociales tradicionales. En efecto, una tendencia presente en las polticas sociales de los ltimos aos es la incorporacin de programas que incluyen la gestin conjunta del Estado con otros actores no estatales. Rofman et al. (2009) sealan: La adopcin de formatos participativos de gestin, orientacin que ha teido de manera creciente el diseo de todos los programas sociales en las ltimas dcadas, [] se apoya, en la actualidad, en un conjunto de actores e instituciones, que si bien est claramente dirigido por el Estado nacional o provincial dependiendo del programa cuenta entre sus componentes a gobiernos municipales, ONG importantes y profesionalizadas, organizaciones comunitarias de base, beneficiarios individuales, etctera. En este contexto, es importante el rol asumido por las organizaciones sociales que se constituyen en mediadoras de esta relacin. Datos originados en la encuesta a organizaciones realizada en el marco del proyecto de investigacin que se presenta en esta publicacin4 indican que el grado con el que el Estado y las organizaciones sociales se vinculan para llevar adelante programas sociales, es significativo en los municipios estudiados. Segn la encuesta, en la cual se entrevist a referentes de 60 organizaciones sociales de base territorial de los municipios de Jos C. Paz, San Miguel, Morn y Moreno, un 67% particip en programas sociales en los ltimos cinco aos. Al mismo
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Para este anlisis se utilizaron diversas fuentes. A fin de identificar aquellos espacios de articulacin a nivel municipal, se parti de la encuesta a organizaciones sociales ya mencionada en el presente libro. Una segunda fase de la recoleccin de informacin consisti en la realizacin de entrevistas a funcionarios municipales e informantes clave, junto a la consideracin de distintas fuentes secundarias documentos, folletera e informacin oficial, pginas web de los municipios de Moreno, Morn y San Miguel, y una pgina alternativa de Jos C. Paz (este municipio no tiene pgina propia). Ver artculo de Rofman, Gonzalez Carvajal y Anzoategui en este mismo volumen.
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tiempo, un 28% del total de organizaciones particip en otros espacios de articulacin con el Estado, fundamentalmente en Morn y San Miguel, y, en menor medida, en Moreno y Jos C. Paz. En funcin de ello, en este apartado se intentar profundizar el anlisis a partir de la exploracin de diversos programas y espacios de articulacin multiactoral desplegados en estos municipios en los ltimos aos5. Por un lado, se revisarn programas socioproductivos, cuya caracterstica esencial es que en su desarrollo participa alguna instancia de la sociedad civil local y que tienen la particularidad de ser generadores de empleo para las poblacin ms carenciada o vulnerable de un territorio. Por otro lado, se analizan programas participativos que promueven formas ms amplias de intervencin, al acercar al ciudadano en forma individual o colectiva a la toma de decisiones de los asuntos pblicos. Tambin, con un formato distinto a los programas, estn los otros espacios de articulacin multiactoral, mecanismos heterogneos que se establecen generalmente en alguna fase de la poltica pblica para fomentar el dilogo, generar instancias de consenso y consulta, asesoramiento o la construccin de normativa, a partir del trabajo conjunto entre actores estatales y no estatales.
3.1 Programas socioproductivos

Los programas socioproductivos se proponen como objetivo central lograr un desarrollo social econmicamente sustentable que genere inclusin social y mejore la calidad de vida de las familias a travs del empleo. Un requisito de los programas es la organizacin de la participacin de la ciudadana en espacios comunitarios. En su mayora, estos programas forman parte de planes con origen nacional o provincial, apoyados en concepciones tericas de la economa social y del desarrollo local en los que se establece una relacin sistemtica entre el Estado y la sociedad civil. All las acciones que cumple el Estado se limitan a financiar, brindar apoyo tcnico y capacitacin prioritariamente a personas, familias y grupos en situacin de
Se consideraron programas y espacios de articulacin multiactoral con fuerte impacto a nivel local, lo cual no agota el universo existente. Dada la complejidad que supone el seguimiento del entramado y operatoria de algunas intervenciones, excluimos de este trabajo a los programas asistenciales, es decir, aquellos que transfieren bienes, servicios y/o ingresos monetarios pero adems incluyen a organizaciones sociales en alguna parte de la gestin de los mismos.
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pobreza, desocupacin y/o vulnerabilidad social que conformen experiencias socioproductivas6. Es interesante sealar que los programas socioproductivos se van constituyendo en un eje central de la poltica gubernamental local, y que las modificaciones que se realizan en el proceso de implementacin buscan adaptar los instrumentos a las problemticas de los distintos territorios. Ahora, si bien los beneficiarios de los distintos municipios pueden recibir el mismo plan o programa, la forma de gestionarlo vara de acuerdo a la estructura administrativa y al estilo poltico local. En Moreno, conforme al Plan de Gobierno, los programas sociales y productivos funcionan bajo la rbita del Instituto Municipal de Desarrollo Econmico Local (IMDEL). Desde el ao 2000, el IMDEL busca dar cuenta de las transformaciones en la estructura socioeconmica y desarrollar acciones tendientes a mejorar las posibilidades de empleo e igualdad social. Para ello, desde el organismo se viene trabajando en actividades de apoyo a la economa social, el autoempleo y los microemprendimientos. Del mismo modo, se han constituido cooperativas de trabajo en empresas recuperadas y para la construccin de viviendas en el marco del Plan Federal de Emergencia Habitacional de Nacin con 3.500 beneficiarios y la constitucin de 50 cooperativas con 800 socios (de los cuales 78% tena planes sociales nacionales y 7% planes sociales provinciales). Estas cooperativas fueron desarrolladas por el IMDEL, que hizo la capacitacin y asumi la direccin de obra7. En la mayora de estas lneas de trabajo se aprovechan planes sociales y se articula con otros programas de nacin y provincia. Se ha desarrollado tambin capacitacin en oficios, microcrdito y Banca Social, apoyo al sector primario y en la gestin y comercializacin de las PyMEs. En otros trminos, el IMDEL interacta con otras instituciones empresariales locales, aunque el nivel de vnculos dentro del entramado productivo territorial es marcadamente bajo. Por otro lado, este instituto despliega acciones de articulacin con otras dependencias pblicas, como el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), el Ministerio de la Produccin provincial, la Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) y la Universidad Nacional de General Sarmiento y la Universidad Nacional de Lujn.
6
Ver Ministerio de Desarrollo Social <www.desarrollosocial.gov.ar/planes/dles> 17 de noviembre de 2009.

7
La construccin de viviendas del Plan se despleg en lotes vacantes del Banco de Tierra Municipal o en tierra perteneciente a la ONG Madre Tierra. Las 800 viviendas convenidas tuvieron un alto nivel de ejecucin. Ver, sobre este tema, Marichelar (2008).
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Por otra parte, en los ltimos aos, el municipio tambin trabaja fuertemente con los programas de vivienda y sobre la temtica del ordenamiento territorial, que puede ser contemplada en su Plan de Gobierno8. Moreno, mediante su programa Gestin del Hbitat a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, Ambiental y Regional (IDUAR), articula sus acciones con la Secretara de Empleo, la Secretara de Desarrollo Social y Humano, y la Secretara de Obras y Servicios Pblicos municipales. En forma conjunta, atiende las necesidades en materia de vivienda y tenencia irregular de la tierra que afecta a los sectores de poblacin con mayores dificultades sociales. Segn se seala en documentos oficiales, se busca que cada operatoria se desarrolle bajo un proyecto de intervencin integral que articule el aspecto urbano arquitectnico con el aspecto social, apuntando a la consolidacin del rea urbana, generando un desarrollo sustentable y un medio social favorable en aquellas zonas carentes de infraestructura bsica de servicios y equipamiento comunitario. De este modo, en el municipio se articulan programas originados en otros niveles estatales por medio de subprogramas que o bien reciben denominaciones particulares o conservan las de su lugar de origen, como el programa Gestin del Hbitat, cuya conformacin se describe en el siguiente recuadro.
Programa Gestin del Hbitat Plan Federal de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo Construccin de nuevas viviendas de material, con mano de obra de Cooperativas de Trabajo. Plan Federal de Construccin de Viviendas Ejecutado por empresas privadas, desarrollando infraestructura y obras de nexos, plantas de tratamiento y pavimentacin. Realiza el seguimiento de las garantas en las viviendas entregadas. Estudia y disea 5 proyectos para la segunda etapa del Plan Federal de Construccin de Viviendas 2008.
Ejemplo de esto son el Programa Mejoramiento de Barrios (ProMeBa) que un 80% del personal abocado a los trabajos era mano de obra desocupada de los mismos barrios [] y el Programa Federal de Emergencia Habitacional, donde se construyen 200 viviendas en seis barrios del distrito. Este programa ha generado trabajo para 800 beneficiarios del Plan Jefes/as que se asociaron en cooperativas (ver <www.moreno.gov.ar/Noticias/ notas.aspx?not_id=3216&FROM> 19 de noviembre de 2009).
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Adjudicaciones Adjudicaciones de lotes y/o viviendas de todos los programas de acceso a la vivienda nueva. Plan de Mejoramiento de Viviendas Mejor Vivir Tiene por objeto la ampliacin de viviendas ya construidas, no precarias, con problemas de hacinamiento, sin bao o con menos de 80 m2 de superficie construida. La mano de obra est a cargo de empresas privadas o bien cooperativas. CIC (Centros Integradores Comunitarios) Edificios socialmente estratgicos, construidos por cooperativas, las cuales adquieren mayor experiencia en construccin dada la envergadura del proyecto. Los edificios han sido diseados con fines educativos, sanitarios y como sede de eventos y reuniones barriales. ProMeBa (Programa Mejoramiento de Barrios) Mejora la calidad de vida de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas y bajos ingresos, asentada en barrios de aglomerados urbanos con carencia de equipamiento comunitario, infraestructura bsica de servicios, problemas ambientales y de regularizacin dominial; mediante la formulacin y ejecucin de un proyecto ejecutivo integral, fortaleciendo las organizaciones sociales. Hbitat Popular y Optimizacin de Consumos Energticos La Municipalidad de Moreno ha concretado un convenio con la empresa EDENOR SA a efectos de realizar intervenciones tecnolgicas sobre 30 viviendas, evaluando los resultados sociales y energticos y generando estndares que permitan la replicacin a gran escala de las tecnologas testeadas. El objetivo es hacer sustentable el servicio de energa elctrica en sectores de la poblacin que por su condicin econmica tienen grandes dificultades para permanecer en el servicio. Identificacin de Riesgos Ambientales, Propuesta de Medidas Mitigatorias y Formulacin de Planes Ambientales Integrales Es un espacio para diagnosticar y realizar investigaciones aplicadas que permitan abordar en forma integral y participativa la problemtica ambiental de Moreno y proponer intervenciones para su reduccin. Aporta al Plan Integral Municipal de Gestin Ambiental, considerando modelos de gestin en Argentina y otros pases a fin de contar con elementos comparables a nivel global. Consensa y define proyectos que se ejecutarn para el abordaje de la problemtica ambiental a trabajar. Fuente: Elaboracin propia con base en Municipio de Moreno <www.moreno.gov.ar/IDUAR/ html/gestion_habitat.html>.
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El municipio, sobre la base de su Plan Estratgico (actual Plan de Gobierno) desarrollado a travs de varias administraciones, gestiona sus programas teniendo como ejes prioritarios el desarrollo urbano y social. En los ltimos aos, mediante la modificacin de su estructura administrativa, tal como sostiene Micieli (2009: 12), se propuso lograr un mayor grado de participacin e integracin territorial [] creando ejes transversales de gestin interdisciplinaria, programas descentralizados que interactan en todas las reas, y dos entes descentralizados para gestionar el territorio en el mbito del desarrollo urbano ambiental y regional, y en el de la produccin. En este marco, los datos suministrados en diversas entrevistas destacan un aparato de gestin afianzado en el eje socioproductivo, con un importante nivel de profesionalizacin de los recursos humanos involucrados fundamentalmente en los entes descentralizados y lineamientos de accin claramente establecidos desde la conduccin poltica. Esto determina un funcionamiento sostenido y relativamente afianzado en lo que refiere a la adecuacin e implementacin de programas en el territorio, y a la vez un frreo control vertical en trminos de las decisiones tomadas desde las instancias centrales. Otro de los municipios, Jos C. Paz, que haba quedado muy desfavorecido en trminos sociales e institucionales con la divisin del ex partido de General Sarmiento, busc a lo largo de estos ltimos aos consolidar una estructura administrativa que sirviera de apoyo para llevar adelante los programas que desde el gobierno nacional llegaban al territorio. En este marco de asociacin con las autoridades nacionales, fueron fundamentales los programas socioproductivos con eje en el empleo, dado que adems de mejorar la situacin social local contribuan al armado de una estructura poltica y de gestin que aglutinaba a diferentes actores polticos y sociales bajo el liderazgo del ejecutivo municipal. Los datos obtenidos de la encuesta citada y las diversas entrevistas brindan informacin que contribuye a la comprensin de la gestin de programas socioproductivos con la participacin de organizaciones sociales en este municipio. Esta dinmica es posible verla a travs de los programas que se implementan en las organizaciones sociales, inicialmente a travs del programa Emprendimientos Productivos9. All, la funcin del municipio es coordinar y financiar materiales, insumos y herramientas para la ejecucin del proyecto
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Este programa asocia a dos o tres personas del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados para desarrollar un proyecto productivo. Puede ser administrado por organizaciones sociales que hacen tareas de difusin, contribuyen en el diseo de los proyectos, y adems orientan a los beneficiarios para realizar trmites en el municipio.
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de microemprendedores. Por otra parte, las organizaciones para hacer uso de este programa se vinculan con la Secretara de Desarrollo Humano de la municipalidad, si bien el instrumento se origina en el nivel nacional donde confluyen acciones del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo y Produccin de la Nacin. Siguiendo con el mismo ejemplo, una organizacin social de Jos C. Paz puede ejecutar ms de un programa al mismo tiempo y de esta manera vincularse con ms de un rea municipal. Mientras trabaja con el programa Emprendimientos Productivos puede tener, adems, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Plan Federal de Vivienda Techo y Trabajo. Estos planes dependen de la Direccin de Empleo o la Direccin de Vivienda del municipio, respectivamente. Es decir, una misma organizacin puede establecer vnculos con distintas reas municipales y, mediante la interaccin que se establece, legitimar el accionar del Estado municipal que, en esta relacin, dota a las organizaciones de cierta experiencia en la gestin, pudiendo obtener las autoridades locales como contraprestacin, tambin, un apoyo poltico. Con respecto a la modalidad por cooperativas, la normativa del Plan Federal de Vivienda Techo y Trabajo establece que el Estado municipal organiza cooperativas de viviendas de 16 miembros, los capacita para que aprendan un oficio pero slo cuatro de ellos recibirn una vivienda. Estas personas desocupadas pertenecen, en general, al programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Cabe agregar que se formaron desde 2003 a 2005 una gran cantidad de cooperativas (187) con casi 3 mil trabajadores involucrados, cuya operatoria estuvo a cargo del municipio por completo. Sin embargo, ms all del nmero elevado de viviendas comprometido en los convenios, no se sostuvo el trabajo de los cooperativistas y gran parte de las viviendas qued sin finalizarse10. En relacin al grado de consolidacin de estos programas, observamos una tendencia a la reestructuracin de programas desde los niveles nacional y provincial en cada municipio. En el caso de un programa de la magnitud del Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que ha pasado por diversos cambios, en la actualidad cuenta con pocos beneficiarios y tendera a desaparecer. As, en Jos C. Paz y tambin en Moreno se present la tercera etapa del Plan de Inclusin Social con Trabajo: Argentina Trabaja, originado en el Ministerio de Desarrollo Social de Nacin que prev la creacin de 100 mil puestos de trabajo en
10 La construccin de viviendas pautada era de 1.704 unidades y slo se haban realizado 704 de las convenidas. Para una mayor profundizacin, ver Marichelar (2008).
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todo el pas11. Este programa, con la dinmica de la cooperativa intenta aglutinar a otros programas an en vigencia pero que se han deslegitimado, como el Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. A travs de cooperativas sociales se busca, entonces, realizar obras de infraestructura bsica de acuerdo a un plan trazado por los propios cooperativistas. Algunas de las pautas para alcanzar estos objetivos son mejoramientos urbanos, de espacios verdes y viviendas. Por otra parte, el desarrollo de grandes obras pblicas constituye otra de las herramientas utilizadas por el gobierno de Jos C. Paz. En este sentido, se destaca el Plan Agua Ms Trabajo, que es un programa cuya administracin, puesta en ejecucin y monitoreo de los trabajos est a cargo de la municipalidad. La empresa Agua y Saneamientos Argentinos SA (AySA) colabora en la identificacin de las reas para la extensin de la red, arma los proyectos y controla la ejecucin. El financiamiento est a cargo del gobierno nacional por medio del Ente de Obras Hdricas y Saneamiento (ENOHSA), con el objetivo de mitigar el riesgo sanitario de la poblacin. En la ejecucin de este programa es interesante observar, como en Moreno y Jos C. Paz, el programa Agua Ms Trabajo, que se basa en la conformacin de Cooperativas de Trabajo12 especializadas en la ejecucin de redes de agua; se apoya en un relevamiento de las necesidades, a cargo del propio Estado municipal. En este contexto, el municipio, adems de relevar las necesidades en la extensin de la red de agua potable, tiene la funcin de insertar en el mercado laboral, como mnimo, a ocho jefes de hogar y ocho desocupados de cada cooperativa, lo que representa un fuerte nivel de influencia de las autoridades locales en el desarrollo del programa. Si los programas socioproductivos se destacan en el municipio, segn lo referenciado por varios de los informantes entrevistados, es porque la Secretara de Trabajo, Planificacin y Desarrollo Humano maneja con bastante soltura los vnculos con los ministerios de nacin. Es un rea con pocos profesionales tres profesionales, con actividades muy diversificadas (tienen 22
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Este Plan, puesto en marcha en agosto de 2009, estipula un sueldo de 1.300 pesos para cada cooperativista a travs de tarjetas bancarias y personales. Si bien en la fundamentacin del programa se busca evitar un manejo discrecional por parte de las autoridades municipales, desde sus inicios se presentaran problemas y protestas por parte de movimientos sociales no incluidos en el mismo.
12 Sobre el programa mencionado, cabe agregar que durante 2009 se hizo un relanzamiento del Plan Agua Ms Trabajo. Mediante el mismo, cada cooperativista recibe 1.200 pesos por tender las redes de agua potable en el municipio en el cual vive.
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programas que atienden distintas problemticas13), y los tcnicos rotan en los distintos proyectos. El resto de los que trabajan en ese lugar es personal poltico, que est muy capacitado por las distintas ofertas formativas que ofrecen las dependencias nacionales. El distrito de Morn, por su parte, viene desarrollando a lo largo de la ltima dcada un modelo de gestin municipal activo y estratgico. Sobre la base de un entramado productivo e institucional ms consolidado que en los otros municipios considerados, se han llevado a cabo distintas iniciativas locales desde la puesta en marcha en 2005 del Plan Estratgico local. Se destacan, en este sentido, la ampliacin del Parque Industrial La Cantbrica y la creacin del Polo Industrial Tecnolgico Aeronutico Morn. Del mismo modo, estas acciones se articulan con programas de mejoramiento de las posibilidades de empleo (servicio de asesoramiento ocupacional, acceso de desocupados a programas de empleo y distintas herramientas de capacitacin) y planes de impulso al crecimiento comercial e industrial, adems de una poltica de fomento institucional mediante la articulacin entre el Estado local y las cmaras empresarias de la zona. Todas estas acciones resaltan una fuerte iniciativa del gobierno municipal para la promocin del empleo y el desarrollo econmico local, junto a un cmulo importante de vnculos productivos e institucionales. Al mismo tiempo, en Morn, la Secretara de Trabajo y Economa Social promueve el trabajo autogestivo como forma alternativa de organizacin de la produccin y de relacin entre las personas que comparten asociativamente el trabajo. Las principales tareas desarrolladas por el rea son: la promocin de principios y valores de la Economa Social mediante acciones de sensibilizacin y capacitacin; el otorgamiento de informacin y asesoramiento; la gestin para la obtencin de recursos econmicos destinados a financiar el desarrollo y al sostenimiento de las unidades econmicas solidarias; y la asistencia tcnica en materia de produccin, gestin y comercializacin mediante un equipo de tutores. Se trabaja con los siguientes programas: Herramientas por Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social (MTEySS) de la Nacin; Modalidad Pago nico del Programa Seguro de Capacitacin y Empleo, dependiente de MTEySS de la Nacin; el Programa Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, dependiente de MTEySS de la Nacin;
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Uno de los programas, que al momento de entrevistar a los funcionarios municipales era mencionado como socioproductivo con algn componente participativo, era el plan que formaba cooperativas para hacer veredas. Dicho programa no se sostuvo en estos municipios.
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y el Programa Municipal de Subsidio a Emprendimientos Productivos y/o de Servicios, denominado de Apoyo a Iniciativas Productivas. De este modo, desde el ao 2007, las autoridades municipales vienen estimulando el desarrollo de cooperativas barriales con la participacin de organizaciones territoriales y movimientos sociales. Estas iniciativas locales se articularan con los programas nacionales Plan Agua Ms Trabajo y Programa Federal de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo. Hacia fines de 2009, el municipio particip tambin en el programa Plan de Inclusin Social con Trabajo: Argentina Trabaja con 900 integrantes de 15 cooperativas que implementaron obras de infraestructura bsica, mantenimiento de espacios pblicos, saneamiento urbano e infraestructura escolar. La profesionalizacin paulatina de la planta de personal municipal14, la efectiva estructuracin de los proyectos y los buenos vnculos con el nivel nacional permitiran el desarrollo de estos programas dentro de una estrategia de actuacin consolidada tanto a nivel poltico como tcnico. El municipio de San Miguel, por su parte, ha tenido desde su formacin distintas dificultades para establecer un modelo de gestin local ms o menos consolidado. Sobre la base de un rol tradicionalmente poco proactivo e inconvenientes de ndole poltica e institucional, los vnculos establecidos entre los actores pblicos y privados han sido limitados. Igualmente, la municipalidad, para enfrentar la problemtica del empleo, utilizara distintos programas sociales del nivel nacional. Con la nueva gestin de De La Torre comienzan a organizarse cooperativas para hacer veredas15y para viviendas, se program construir 160 viviendas en el Barrio Santa Brgida, en San Miguel oeste. Ante lo incipiente de la experiencia, a cargo de la Direccin de Cooperativas y Organizaciones, dependiente de la Subsecretara de Desarrollo Humano y Social de la municipalidad de San Miguel, durante 2009 recin comenzaron las capacitaciones para las 26 cooperativas de trabajo ligadas con la construccin de veredas. En este marco, tambin se organizan
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Morn publica en su pgina web los nmeros de la planta de trabajadores municipales actual: 4.343 personas. De ellos, 3.148 integran la Carrera Administrativa (administrativos, obreros, tcnicos, servicios, profesionales, etc.), 742 pertenecen a la Carrera Docente, 428 son profesionales que conforman el Sistema nico Municipal de Salud (SUMS) y 25 son estudiantes del Sistema de Pasantas. Es decir, un 10% es de Carrera Docente, 78% es personal de Carrera Administrativa, y 12% es de Carrera Sanitaria. De los 10 agrupamientos de Carrera Administrativa, los que nuclean la mayor cantidad de trabajadores son los tcnicos (20%), obreros (18%), administrativos (17%) y de servicios (16%). Las veredas se realizaron mediante el Plan Nacional de Inversin Social.
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nuevas cooperativas para el Plan de Inclusin Social con Trabajo: Argentina Trabaja. El desarrollo de otros programas es muy limitado, son muy pocos los beneficiados del Programa Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra. Esto es porque se presentan diversas dificultades, no slo por escasas capacidades sino tambin por cuestiones del mbito poltico, con las reas municipales responsables de implementar programas de los niveles superiores de gobierno. Por tal motivo, a fines de 2009 comienza a funcionar en la Subsecretara citada, la Direccin de Desarrollo local y Economa Social, especialmente con el fin de mejorar los vnculos con las agencias generadoras de los programas sociales y de empleo. De hecho, hasta ese momento, la municipalidad de San Miguel muestra pocos programas que hacen hincapi en la produccin y el territorio. En este marco, la apuesta gubernamental se centrara en dinamizar estos ejes de trabajo y apuntalar la estructura de gestin con algunos profesionales en esas reas, ms all del personal poltico presente en la primera etapa.
3.2 Programas participativos y otros espacios de articulacin multiactoral

El formato que adquieren estas intervenciones de fomento a la participacin ciudadana en el plano local es, en general, el de programas. Por medio de ellos se disean nuevas formas de vinculacin entre el Estado y la sociedad, que buscan legitimar el accionar gubernamental y, a la vez, dotan a los actores sociales de un mayor grado de incidencia en las decisiones pblicas. El despliegue de estos programas y la conformacin de espacios de articulacin multiactoral son claramente visibles en Morn y algo menos en San Miguel. El caso de Morn es bastante distinto a los otros tres municipios estudiados, dadas las caractersticas que adquiere este tipo de programas, la presencia de los espacios de articulacin y el papel ms abierto de las autoridades a nuevas prcticas polticas. Desde 2001, con la gestin de Sabatella, comienza a estimularse el desarrollo de estas intervenciones. Algunos programas generados en el mbito municipal, como el de Resolucin Alternativa de Conflictos, tienen como objetivo promover dentro del mbito municipal y en la comunidad, formas constructivas y pacficas para la prevencin, gestin
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y resolucin de los conflictos entre personas, grupos e instituciones16. Cabe mencionar que la implementacin de programas en Morn incorpora adems la cuestin de la defensa de los derechos. Tal el caso de la implementacin del Plan de Igualdad de Oportunidades entre varones y mujeres (PIO) que ataca problemas de vulneracin de derechos de gnero, al promover un cambio cultural, con actividades que se desarrollan desde el Estado local en articulacin con organizaciones de la sociedad civil. Este programa, tal como resaltan los documentos oficiales, apunta a dar impulso a una convivencia democrtica en el respeto a las diferencias. Enmarcados en el programa recin mencionado, desde las reas especficas se desarrollan otros espacios de interaccin que trabajan problemas sectorialmente. Estos espacios en muchas ocasiones adquieren entidad propia, lo que fortalece al programa social originado en otros niveles gubernamentales. En Morn, los vecinos se encuentran representados en una multiplicidad de espacios con el fin de asesorar al gobierno local en los diversos planos. Ellos son el Consejo Municipal de la Tercera Edad, el Consejo Municipal para Personas con Necesidades Especiales, el Consejo Municipal de Economa Social y Solidaria, el Consejo Local Econmico Social y el Consejo Local de Promocin y Proteccin de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes. As, por ejemplo, el Consejo Municipal para Personas Adultas Mayores es un espacio consultivo de participacin ciudadana, desde el cual se impulsan recomendaciones, proyectos y acciones destinadas a mejorar la calidad de vida de los adultos y adultas mayores de Morn. Para esta misma poblacin, tambin existe un programa de promocin de grupos territoriales comunitarios, en el cual las personas adultas mayores pueden participar a partir de inquietudes y necesidades especficas detectadas en el territorio. En otros municipios se destaca la instauracin de nuevos programas que tienden a hacer partcipes a los beneficiarios. En Moreno, el Ministerio de Desarrollo Social de Nacin, el municipio y el Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia convocaron durante 2008 a las organizaciones sociales para trabajar en un nuevo Plan Ah Vamos, del que participaron varias organizaciones de la zona tales como: El Colmenar, La Huella, Labranza, adems de escuelas de Cuartel V y centros de salud. En los programas destinados a
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Este programa recibira el Primer Premio Innovacin 2004 en la Gestin Pblica, otorgado por la Subsecretara de la Gestin Pblica de la Provincia de Buenos Aires por la rapidez y el alto grado de resolucin alcanzada frente a las cuestiones planteadas por los vecinos.
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nias, nios y adolescentes, enmarcados en la Ley 2606117 que protege sus derechos, se establecen incipientes relaciones Estado-sociedad, que, en ocasiones, trascienden las fronteras del propio municipio. Esta nueva ley promovi as transformaciones importantes en la temtica en varios municipios. A modo de ejemplo, en San Miguel se cre la Direccin de Servicio Local de Promocin y Proteccin de los Derechos del Nio/a y del Adolescente. En el rea se trabaja mensualmente en una Mesa Chica de Trabajo Interdistrital con distintos efectores sociales y equipos de la Provincia de Buenos Aires, pero adems se participa de redes conformadas en los barrios (Obligado y Mitre). Por otra parte, el Servicio Local promovi la creacin de una red con 40 representantes de organizaciones vinculadas a la temtica infantil, con el fin de descentralizar la atencin en los barrios ms problemticos y optimizar los recursos. En el trabajo de la Direccin se puede observar la conformacin de espacios de articulacin multiactoral. As, por ejemplo, la Direccin conforma redes barriales/territoriales con los Centro de Integracin Comunitaria (CIC), Centros de Desarrollo Infantil (CDI), comedores comunitarios y centros de da. Adems de redes temticas, como la red contra la violencia familiar, espacio en el que suma a la comisara de la mujer, centros de atencin a vctimas de violencia, a nios vctimas de abuso sexual y de prevencin en adicciones, entre otros. En esta tarea, articula sus acciones adems con organizaciones barriales y coordina encuentros de servicios locales y con organizaciones religiosas (Critas, grupos evanglicos, etc.) para la contencin de madres y nios en situacin de calle. Como destacbamos anteriormente, en la encuesta a organizaciones realizada por el proyecto se pregunt a las organizaciones sociales sobre la participacin en los ltimos cinco aos en espacios de articulacin con el Estado. Los Foros de Seguridad aparecen como los ms mencionados en los municipios de Jos C. Paz, Morn y San Miguel, aunque tambin existen en Moreno. Otros espacios examinados comprendan, adems de algunos de los ya citados, a la Mesa Coordinadora de Proyecto Pas, en Moreno, donde adems de las organizaciones participan el Ministerio de Salud de Nacin, la Universidad de Buenos Aires y el Ministerio de Desarrollo Social de Nacin. Tambin, una Comisin de Derechos Humanos donde participa la Direccin de Adultos Mayores por parte del municipio de Morn, un mbito para la creacin del proyecto de Ley acerca del Derecho a la Identidad, donde organizaciones de Morn interactan con una comisin del Congreso Nacional, y una Mesa del Agua con personas del municipio de San Miguel, entre otros.
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Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes.
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Sealbamos a los Foros de Seguridad como los espacios ms mencionados, que son espacios originados en la provincia de Buenos Aires conforme a la Ley Provincial 12154 y uno de sus objetivos principales es promover la participacin comunitaria en la elaboracin, implementacin y control de las polticas de seguridad pblica. La participacin comunitaria se efectiviza en la actuacin de los Foros Vecinales de Seguridad, que tienen por funcin transmitir los problemas del barrio en materia de seguridad a los Foros Municipales de Seguridad y a la autoridad competente a fin de encontrar soluciones, en formas conjunta, a la temtica. En Jos C. Paz, los Foros de Seguridad estn a cargo del rea de Derechos Humanos municipal, del cual participan distintas organizaciones e instituciones de la sociedad: escuelas, sociedades de fomento, la polica, entre otras. All, representantes de los distintos sectores de la comunidad y el Estado trabajan en la elaboracin del mapa del delito, conforme a la poltica del gobierno provincial. Es interesante un comentario respecto de la evaluacin que hacen las organizaciones sociales de estos espacios: no existen resultados an que se desprendan de esta modalidad de interaccin y, en este sentido, es que algunos de los encuestados entienden que los vecinos u organizaciones que concurren son utilizados para legitimar la accin del municipio18. La informacin recogida en la encuesta a organizaciones sociales tambin permite mencionar otro espacio de articulacin, como es el de los Foros de los Derechos del Nio convocados por el Ministerio de Desarrollo Social de Nacin y el Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires que trabajan en la nueva ley, ya citada. Un estudio reciente sobre polticas de desarrollo local en el municipio de Moreno seala como uno de sus resultados que la respuesta del municipio frente al cuestionamiento de la participacin (por parte de los vecinos) es que la participacin ciudadana en la fijacin de polticas se da a travs de los foros que se constituyen para la discusin de diversos problemas y proyectos que se han conformado a tal efecto, especialmente por intermedio de la Direccin de Entidades Intermedias y en las instancias de exposicin pblica y difusin de los planes y actividades a travs de la Coordinacin General de Relaciones Pblicas (Des Champs y Barberena, 2007: 24). En estos trminos, se agrega que el funcionamiento de dichos foros fue escaso y lo ms cercano a la participacin ha sido la organizacin de talleres y
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Los datos relevados en Jos C. Paz dan cuenta del escaso margen para este tipo de interacciones.
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reuniones desde el IMDEL con un carcter no vinculante. Los resultados en trminos participativos han sido bajos, con polticas locales que ms all de una planificacin sostenida a lo largo del tiempo se deciden de manera centralizada en el mbito del ejecutivo. Por ltimo, tanto en Morn como en San Miguel se lleva a cabo el Presupuesto Participativo. Por su importancia, destacaremos a continuacin sus aspectos ms relevantes.
3.2.1 Presupuesto Participativo en Morn

En el marco del Programa de Descentralizacin Municipal que lleva adelante el municipio, el Presupuesto Participativo (PP) se implement a partir del ao 2006. Sera impulsado como un instrumento de implicacin ciudadana que apuntaba desde lo declarativo a la consolidacin democrtica y a laconstruccin de ciudadana. Sobre la base del modelo de Porto Alegre y la experiencia de gestin de Rosario se buscaba afianzar, con este mecanismo, un rol protagnico del Estado local a fin de generar espacios de acercamiento con la sociedad y dar cuenta de las necesidades a nivel territorial. La modalidad de trabajo del Presupuesto Participativo en Morn incluira cuatro momentos sucesivos: 1) Convocatoria de Asambleas por zonas de los territorios de cada UGC entre los meses de marzo y mayo, con el objeto de informar la metodologa del PP, hacer un relevamiento de ideas y realizar la eleccin de delegada/os; 2) Consejos Vecinales durante los meses de mayo a octubre de 2006, donde se pondrn en marcha uno por cada UGC, con el objetivo de transformar las ideas surgidas en las Asambleas en proyectos y evaluar su factibilidad; 3) Realizacin de una Feria de Proyecto en cada UGC en el mes de noviembre, con el fin de presentar los proyectos elaborados y la posibilidad que los vecinos voten una determinada cantidad de ellos, pasando luego estos a las reas temticas del gobierno para su ejecucin; y 4) Seguimiento mediante la conformacin de una Comisin que monitoree la ejecucin de los proyectos en cada UGC. En 2006, como resultado de las asambleas barriales en las siete UGC y distintos Consejos Vecinales, se terminaran desarrollando ms de 260 ideas que luego se transformaran en 70 proyectos, de los cuales se terminaran priorizando 35 de ellos en las Ferias de Proyectos con una asistencia de 3 mil personas. Entre los temas indicados como prioritarios, predominaron los vinculados con infraestructura, trnsito y transporte, higiene urbana, forestacin
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y espacios verdes, promocin del deporte y recreacin, prevencin de salud y atencin de emergencias, capacitacin en oficios y en herramientas informticas, y promocin de actividades culturales. En esta primera experiencia de Presupuesto Participativo se destin la suma de 1 milln de pesos (0,62% del Presupuesto Municipal) para que fueran distribuidos entre las diferentes UGC, segn la cantidad de habitantes. La experiencia del PP en 2007 mostrara un crecimiento del monto asignado a 1,5 millones de pesos (0,79% del Presupuesto Municipal) y la implementacin de una operatoria itinerante en las Ferias que permiti que 9.150 vecinos pudieran votar los proyectos en 70 sedes ubicadas en las UGC esto es, en organizaciones comunitarias, escuelas, plazas y esquinas del partido. En este marco, se votaron 31 proyectos para ser ejecutados por el gobierno al ao siguiente. En 2008, a partir de algunas modificaciones en la metodologa de trabajo19 del PP, participaron en la Feria de Proyectos ms de 13 mil personas, que votaron en las diversas sedes habilitadas en las UGC y tambin mediante el voto electrnico. En total se seleccionaran 49 proyectos con un monto asignado de 1,8 millones de pesos (0,77% del Presupuesto Municipal). Para 2009, el PP crecera a un monto de 3,5 millones de pesos, lo que constitua un 1,15% del Presupuesto Municipal estimado en ms de 332 millones de pesos. En estos trminos, el PP se iba afianzando a lo largo de los aos, tanto en su operatoria y metodologa como en cantidad de participantes y proyectos desarrollados. En lo que refiere a los niveles de ejecucin, los proyectos votados de la experiencia 2006 seran finalizados en 2007 y en los primeros meses de 2008, continuando posteriormente con los proyectos del ao siguiente. Por otro lado, ms de la mitad de los participantes del PP eran mujeres, y en el ltimo tiempo se haba incrementado tambin la participacin de jvenes en ms de un 35% respecto de la primera experiencia, por los vnculos con la educacin media. Si bien los niveles de participacin general se haban incrementado respecto de los aos anteriores (llegando en 2008 al 4,4% de la poblacin del municipio), la preocupacin por sumar ms personas a la dinmica participativa segua siendo tema de debate por parte de los funcionarios y tcnicos.
19
A diferencia de los aos anteriores, el PP se realiz en seis etapas: 1) reuniones barriales durante los meses de abril y mayo; 2) priorizacin y elaboracin de informes temticos por territorio, en la segunda quincena de mayo; 3) anlisis de viabilidad y adecuacin de planes de accin por parte de las reas de gobierno, durante junio y julio; 4) presentacin de pre-proyectos y ronda de consultas, durante el mes de agosto; 5) elaboracin definitiva de proyectos; y 6) Ferias de Proyectos, en el mes de octubre.
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Desde los actores gubernamentales, el PP era visto como una herramienta que legitimaba la gestin, consolidaba la articulacin de las distintas reas de gobierno y afirmaba la base militante del partido. A nivel social y sobre la base de un trabajo comunitario importante por parte de distintas organizaciones, la herramienta era valorada positivamente ms all de algunos cuestionamientos en lo relativo a la operatoria del mecanismo. El PP se asentaba as en una gestin gubernamental que por principios ideolgicos y polticos generaba una apertura hacia la sociedad en la discusin de un porcentaje del Presupuesto Municipal, que si bien haba sido bajo creci considerablemente en el ltimo ao. Del mismo modo, el PP se articulaba con otros instrumentos (por ejemplo, mediacin vecinal de conflictos, polticas de gnero y juventud, acciones con organizaciones comunitarias, actividades recreativas y culturales, desarrollo estratgico, descentralizacin), lo cual mostraba un modelo proactivo de intervencin pblica y fuerte direccionamiento de las autoridades en sus principales lneas.
3.2.2 Presupuesto Participativo en San Miguel

El cambio de escenario social y poltico a partir de la crisis de 2001 permiti la aparicin de nuevas perspectivas en trminos de participacin ciudadana y legitimidad democrtica. En el municipio de San Miguel, desde el ao 2004, distintas organizaciones sociales y territoriales nucleadas en el denominado Movimiento por la Carta Popular comenzaron a plantear el proyecto del Presupuesto Participativo20. Precisamente, en 2003, la confrontacin de la escena nacional dentro del peronismo local entre un sector menemista triunfante en la intendencia y un sector kichnerista permitira, no obstante, que con las elecciones entrasen concejales de este ltimo agrupamiento poltico, ms proclives a apoyar nuevas iniciativas. El primer impulso para presentar el proyecto del PP, en un escenario institucional local marcado por la impronta poltica del riquismo, no prosperara21. A partir de 2005, las elecciones llevaran a que se incorporen nuevos
20
Este movimiento fue impulsado activamente por 35 organizaciones sociales de Moreno, Jos C. Paz, San Miguel y Malvinas Argentinas, y tena como objetivo central instalar el Presupuesto Participativo en estos distritos con la demanda de aplicar el 10% del presupuesto general en este instrumento.
21
Los seguidores del ex carapintada Aldo Rico, que haba sido intendente en aos anteriores y con la asuncin de Oscar Zilocchi en 2003 considerado su mano derecha, tenan fuerte
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concejales relacionados con el kirchnerismo, pertenecientes a diversas organizaciones sociales, y fuerzas polticas progresistas que apoyaran el PP. En el ao 2006, comenzara un proceso de movilizacin y consultas a 1.600 familias por parte del Movimiento por la Carta Popular, con el objetivo de instalar en la agenda pblica la necesidad del Presupuesto Participativo. Participaran tambin la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), Barrios de Pie, Federacin de Tierra y Vivienda (FTV) y Libres del Sur. Esta iniciativa sera acompaada activamente por diversos investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y, en ese marco, a principios de noviembre de ese ao se realizara en el campus universitario el 1 Congreso de Vecinos y Organizaciones Sociales del Noroeste del Gran Buenos Aires. Durante el transcurso de ese mes se realizaran tambin varias caravanas y reuniones con los distintos bloques del Concejo Deliberante y, ms all de algunos intentos fallidos de presentacin en el recinto, ya se vislumbraba una predisposicin positiva respecto del PP. Finalmente, hacia fines de noviembre de 2006, por ordenanza N 35/2006, el Concejo Deliberante aprobara por unanimidad el Presupuesto Participativo, en una sesin que tuvo una importante audiencia de vecinos y organizaciones barriales22. De este modo, el Presupuesto Participativo en San Miguel comenzara a desarrollarse como el corolario de un conjunto de factores que fueron convergiendo en ese perodo: i) la debilidad institucional de un gobierno municipal desprestigiado y con mala imagen; ii) un recambio interno dentro del Partido Justicialista local, que se expresara paulatinamente en el Concejo Deliberante y con la asuncin de un nuevo intendente que apoyara esta herramienta para ganar legitimidad en su gestin; y iii) la presencia de organizaciones sociales y movimientos polticos (FTV, Libres del Sur y CTA), con trabajo territorial y de resistencia a nivel nacional-local, y cierta capacidad de movilizacin y veto. La ordenanza sobre el Presupuesto Participativo durante 2007 no se terminara de reglamentar, aunque en el Presupuesto Municipal a ejecutar en 2008 se contemplaba una partida de unos 7 millones de pesos a ser aplicada a este fin
protagonismo en la escena local. En este marco, la primera iniciativa para poner en marcha el PP presentada por el concejal Emiliani en 2004 perdera 23 a 1 en el Concejo Deliberante.
22
La ordenanza aprobada por el Concejo Deliberante apareca como la primera en su tipo en el conurbano bonaerense, dado que el Presupuesto Participativo del municipio de Morn haba sido establecido por un decreto del intendente. Otro hecho no menor a destacar era el fuerte peso simblico que esta medida tena en un municipio como San Miguel, caratulado alguna vez, por la influencia de sectores castrenses y vinculados con el peronismo ms conservador, como la capital nacional de la derecha.
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(del 5% del presupuesto total estimado en 140 millones de pesos). Es importante destacar que, entre abril y diciembre de ese ao, el papel de la UNGS fue muy activo en capacitar sobre el PP a estudiantes y hacer talleres en tres barrios del municipio (Manuelita, Obligado y Mitre) con mucho trabajo de organizaciones sociales comunitarias y territoriales. Con la asuncin del nuevo gobierno local23, la reglamentacin luego de un trabajo sostenido de los distintos actores implicados se terminara aprobando por decreto a principios de 2008, y durante los primeros meses se constituiran 9 Foros Barriales que elegiran 39 proyectos por una suma cercana a 1 milln de pesos, dado los inconvenientes para implementar el monto estipulado inicialmente, a ejecutarse durante el mismo 2008. Desde mediados de ese ao, en una segunda etapa, se conformaran 21 Foros Barriales donde se contemplaran 89 proyectos, incorporados al presupuesto de 2009. En total, participaran del proceso 1.500 vecinos y se habran ejecutado alrededor del 80% de los primeros proyectos24. En trminos institucionales, un hecho importante para encaminar las acciones era la constitucin de la Secretara Ejecutiva de Presupuesto Participativo (SEPP), cuya cristalizacin dentro de la estructura municipal mostraba la relevancia que la problemtica obtena. Sin embargo, la falta de cuadros territoriales que pudieran movilizar el proceso obligara al municipio a contratar a casi 50 pasantes de la UNGS para actuar de promotores barriales del PP. Al mismo tiempo, el PP en San Miguel tendra un Foro de Organizacin y Seguimiento, constituido por el Ejecutivo municipal, el Concejo Deliberante, organizaciones intermedias locales y la UNGS25. El Presupuesto Participativo contemplaba una organizacin centrada en siete reuniones desarrolladas entre abril y agosto de cada ao. En primer lugar, se desarrollaran Asambleas o Plenarios Informativos en establecimientos pblicos y de organizaciones sociales durante abril, con el objeto de informar el funcionamiento del instrumento. En ese lapso se dara tambin la Pre-constituicin de los Foros Barriales26. Una vez constituidos los Foros, encargados de promover
23 24
Joaqun De la Torre (Frente para la Victoria-PJ) asume como intendente en diciembre de 2007.
En la mayor parte de los barrios,los vecinos decidieron utilizar los recursos disponibles en asfaltar calles, construir veredas, instalar semforos y refugios para colectivos, arreglar plazas e instalar tanques de agua. Este Foro tiene como funcin evaluar y aprobar los proyectos de los Foros Barriales y elevar la propuesta de presupuesto definitivo.
25
26 Para su formacin se requeran al menos 30 vecinos y 3 entidades intermedias barriales. Se elegiran adems 2 delegados por Foro Barrial.
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los procesos de debate y elaboracin de proyectos del PP en todos los barrios del municipio, se pasara a la etapa de Diagnstico Participativo sobre las necesidades y demandas del barrio que durara dos meses (junio-julio). A continuacin, se desarrollaran los Plenarios Tcnicos bajo la coordinacin de la SEPP para analizar la factibilidad de las propuestas y, luego, con los promotores barriales se elaboraran los proyectos junto a los vecinos de cada uno de los Foros en el territorio. Finalmente, se procedera a la Firma de los Proyectos trabajados por los vecinos en los Foros Barriales (Municipio de San Miguel, 2009). El proceso a lo largo de 2008 presentara una serie de particularidades. En el plano municipal, la implementacin del PP ante la falta de una descentralizacin efectiva mostrara inconvenientes para operar en el territorio, con una SEPP con limitados recursos humanos y materiales (con mucha concentracin de funciones en su secretario) y restricciones en la difusin del instrumento en los distintos barrios. A esto se sumaran diversas resistencias dentro de un aparato municipal con escasas capacidades tcnicas y de gestin a la lgica de funcionamiento del PP (transversal respecto de las distintas reas), dificultades de articulacin institucionales en un escenario de fuerte internismo poltico y un apoyo intermitente del intendente que, con el tiempo, ira aumentando. Por otra parte, si bien las organizaciones sociales ayudaran a instalar el proceso, presentaban dificultades para acompaar y articular en las diversas instancias. Ms all de estas restricciones y de la relativa participacin social que an tena el instrumento, el PP generaba dinmicas interesantes de interaccin y discusin vecinal. En efecto, el proceso activara la participacin de muchos vecinos que haban tenido insercin en asociaciones de fomento y, en otros casos, gente que no tena experiencia previa y empezaba a familiarizarse con el instrumento. Esto no exclua la participacin de muchos militantes del PJ que se presentaban como vecinos a ttulo individual y que participaban activamente en la eleccin de delegados. En la prctica, esto generara un rico proceso de debate que llevara en su primer ao de funcionamiento a la eleccin de cuatro proyectos por barrio elegidos todos por consenso. En la actualidad, existen 23 Foros Barriales en los cuales se puede presupuestar hasta cuatro proyectos de 70 mil pesos y tambin est la posibilidad de financiar otros dos proyectos de 30 mil pesos con la participacin de jvenes27. Para el ao 2010, con un presupuesto estimado en 12 millones de pesos, se espera dar cuenta de problemas estructurales del partido y se incorporar, ms all de la discusin de cmo se asignarn estos recursos, la posibilidad de agregar un proyecto de infraestructura de hasta 300 mil pesos y subir los montos de los proyectos para
27
Para ms detalles ver Krakowiak (2009).
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los otros barrios de 70 a 90 mil pesos. Resta an ver cmo el PP podr afianzarse en un marco poltico e institucional que se plantea dificultoso a futuro28.
Consideraciones finales
Las fuertes transformaciones sociopolticas desarrolladas en los ltimos tiempos plantean la emergencia de enfoques ms amplios en lo que refiere a la articulacin y participacin de distintos actores en la formulacin e implementacin de polticas pblicas. La territorializacin del conflicto social y las nuevas agendas locales surgidas a partir de la delegacin hacia abajo de la crisis en los aos 90 determinaron un nuevo rol para los gobiernos municipales. En el contexto del conurbano bonaerense, esto gener a nivel municipal distintos tipos de respuestas en trminos institucionales, de gestin y en la articulacin Estado-sociedad desarrollada. Un primer acercamiento referido al conjunto de programas y espacios de articulacin examinados en el perodo 2003-2009, tal como puede apreciarse en el Cuadro 1, muestra un abanico amplio de acciones que se plasman en el nivel local. Los municipios de Moreno y Morn se distinguen del resto por presentar un nmero significativo de intervenciones y trabajo sostenido en diferentes ejes temticos (el primero, fundamentalmente en el plano socioproductivo y el segundo, en un nivel ms integral que involucra, adems, y como componente destacado, lo participativo). El afianzamiento institucional y del aparato de gestin durante los ltimos aos llevara a que estos municipios tuvieran iniciativas propias consolidadas, que se articularan con programas nacionales y provinciales. En el caso de Jos C. Paz y San Miguel, su dependencia mayor con los niveles superiores de gobierno (y fundamentalmente con el gobierno nacional) en lo que refiere al despliegue de iniciativas en materia de empleo determinara un menor nmero de programas propios, aunque tambin formas de implementacin distintas respecto de los programas provenientes del mbito nacional.
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La renuncia en mayo de 2009 del secretario de la SEPP un fuerte promotor del proceso por desavenencias polticas con la conduccin municipal, el aumento por decreto del 7% del presupuesto total de 2010 del PP que pondra a San Miguel como el distrito que ms invierte por habitante en este instrumento en todo el pas con su consecuente carga en lo que refiere a la gestin y ejecucin de los proyectos, junto a los ltimos resultados electorales de junio pasado que reposicionaran a Aldo Rico en un marco de fuerte disputa interna del peronismo local, mostrara para adelante un panorama complejo en trminos polticos.
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Cuadro 1 Programas y espacios de articulacin por eje temtico en cada uno de los municipios examinados
Programas y espacios de articulacin multiactoral*
Programas socioproductivos
Ejes temticos
Coordinacin, capacitacin de miembros y/o promocin de cooperativas. Apoyo financiero
Jos C. Paz
Programa Federal de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo (cooperativas de viviendas)
Moreno
Morn
Programa Herramientas por Trabajo, Modalidad Pago nico del Programa Seguro de Capacitacin y Empleo
San Miguel
Programa Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra Plan Nacional de Inversin Social (cooperativas de veredas)
Programa Gestin del Hbitat: Plan Federal de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo, Plan Federal Plan Agua Ms de ConstrucTrabajo cin de Viviendas, AdjudicaEmprendiciones, Plan de mientos ProMejoramiento ductivos de Viviendas Programa Mejor Vivir, Nacional de CIC (Centros Desarrollo Lo- Integradores cal y Economa Comunitarios), Social Manos a ProMeBa la Obra (Programa Mejoramiento de Plan de InBarrios), Hclusin Social bitat Popular y con Trabajo: Optimizacin Argentina de Consumos Trabaja Energticos, Plan Nacional Identificacin de Riesgos de Inversin Ambientales, Social (cooPropuesta perativas de de Medidas veredas) Mitigatorias y Formulacin de Planes Ambientales Integrales Plan de Inclusin Social con Trabajo: Argentina Trabaja Apoyo a la Economa Social, Autoempleo y Microemprendimientos
Programa Nacional de Desarrollo Local y Economa Plan de InSocial Manos a clusin Social con Trabajo: la Obra Argentina Programa Trabaja Municipal de Subsidio a Em- Programa prendimientos Nacional de Desarrollo LoProductivos y/o de Servicios cal y Economa Apoyo a Inicia- Social Manos a la Obra tivas Productivas Programa de Mejoramiento de Posibilidades de Empleo, Plan de Inclusin Social con Trabajo: Argentina Trabaja
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Cuadro 1 (cont.)
Programas y espacios de articulacin multiactoral*
Programas participativos y otros espacios de articulacin multiactoral
Ejes temticos
Formas consensuadas de resolucin de confl ictos/ espacios consultivos y temticos
Jos C. Paz
Foros de Seguridad
Moreno
Programa Ah Vamos
Morn
Presupuesto Participativo Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos, Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) Consejo Municipal de la Tercera Edad Consejo Municipal para Personas con Necesidades Especiales
San Miguel
Presupuesto Participativo Consejo General de la Mujer, Mesa Multisectorial (espacios con temtica de gnero) Redes promovidas por el rea de discapacidad
Foro por los Foros de SeguDerechos de los ridad y TemNios ticos Mesa Coordinadora de Proyecto Pas Comisin de Derechos Humanos
Red de Servicio Local (40 representantes de OS) ms mesa chica de trabajo interdistrital, articulacin Consejo Muni- con OS para cipal de Ecoasistencia noma Social y directa Solidaria Foros de SeguConsejo Local ridad Econmico Social Mesa del Agua Consejo Local de Promocin y Proteccin de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes Consejo Municipal para Personas Adultas Mayores Foros de Seguridad Creacin del proyecto de Ley acerca del Derecho a la Identidad
Fuente: Elaboracin propia. * Se resaltan los programas y espacios de articulacin multiactoral con fuerte incidencia a nivel local, lo cual no agota el universo existente. En este listado no se incluye el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
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En relacin con los aspectos de tipo participativo, es posible apreciar tambin diversos resultados. Morn y en menor medida San Miguel son los municipios donde ms se desarrollan intervenciones que promueven la participacin y la articulacin Estado-sociedad. Ello, no obstante, como se advierte en el Diagrama 1, muestra diferencias en trminos del desarrollo de estos instrumentos y la consolidacin del aparato de gestin municipal. Mientras Morn muestra fortalezas en ambos planos, San Miguel aparece con ms debilidades en trminos de capacidades institucionales, lo cual se combina con un escenario poltico ms variable y dificultoso. Ms rezagados en materia participativa se presentan Moreno y Jos C. Paz, aunque con distintas posibilidades en lo que refiere a la gestin y despliegue de intervenciones desde el mbito municipal (mayores en el primero y menores en el segundo).
Diagrama 1
Apertura de instrumentos participativos desde el nivel local
Fortaleza del aparato de gestin municipal
+
San Miguel Morn
Jos C. Paz Moreno
El anlisis del Presupuesto Participativo en estos municipios destaca tambin una serie de aspectos interesantes. En primer lugar, Morn, desde una postura poltico-ideolgica de apertura democrtica y con una gestin de gobierno consolidada a lo largo de la ltima dcada, desarrollara el PP sobre la base de un fuerte apoyo del Ejecutivo, una compacta estructura descentralizada a nivel territorial y con coordinacin de las reas, vnculos significativos con organizaciones sociales comunitarias, una activa militancia partidaria y funcionarios involucrados y sostenedores del proceso. Esto determinara un perfi l poltico e institucional afianzado como marco del instrumento y una implementacin muy direccionada por parte de las autoridades. El PP en San Miguel, en cambio, aparecera como un proceso novedoso surgido ms de abajo hacia arriba, en un escenario de debilidad
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institucional y recambio dentro del peronismo local. Su implementacin se dara en un contexto de inestabilidad poltica y escasas capacidades de gestin previas, al mismo tiempo que el PP para los actores sociales movilizados constitua una apuesta de transformacin y construccin de ciudadana. La vinculacin desarrollada entre el municipio, las organizaciones sociales y la Universidad Nacional de General Sarmiento conformaba un aspecto interesante de una dinmica abierta en trminos de permanencia y consolidacin, con gran cantidad de recursos involucrados. En estos trminos, es posible apreciar distintos escenarios en materia poltico-institucional, de gestin pblica y en el tipo de articulacin Estado-sociedad predominante en relacin con los programas y espacios considerados. Tal como es posible advertir en el Cuadro 2, el municipio de Morn presenta un marco poltico e institucional estable, con el predominio de una fuerza local renovadora en el gobierno sobre la base de nuevas prcticas y un liderazgo poltico alternativo y con eje en un proyecto amplio y diferenciador. En el plano de la gestin, se observa un esquema articulado y consolidado de las distintas dependencias municipales a partir de una mirada mayormente estratgica e integral en lo que refiere al despliegue de las intervenciones pblicas locales. Finalmente, el tipo de relacin Estado-sociedad predominante en funcin de los programas y espacios de articulacin abiertos es amplia a nivel de actores involucrados y acciones emprendidas, si bien el desarrollo de las iniciativas est fuertemente centrado en el impulso gubernamental local.
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Cuadro 2 Aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y relacin Estado-sociedad local predominante
Municipios Aspectos polticoinstitucionales Modelos de gestin pblica y sesgo de los programas a nivel de interaccin Articulado y consolidado. Fuerte eje sobre la transparencia, eficiencia y participacin ciudadana dentro de un marco ms integral para el desarrollo de polticas Articulado y consolidado. Fuerte sesgo hacia los programas socioproductivos y de desarrollo local Relacin Estado-sociedad local predominante en relacin con los programas y espacios de articulacin Amplia, direccionada
Morn
Estable. Predominio de fuerza gobernante renovadora con base en liderazgo alternativo
Moreno
San Miguel
Jos C. Paz
Mayormente estable. Continuidad de fuerza poltica predominante con base en liderazgo tradicional con ciertos cuestionamientos internos Inestable. Disputa interna dentro de fuerza predominante. Liderazgos no del todo afianzados Mayormente estable. Continuidad de fuerza poltica predominante con base en liderazgo tradicional con ciertos cuestionamientos internos
Restringida, direccionada
Dbilmente articulado y desarrollado. Perfil difuso y sujeto a vaivenes polticos Poco consolidado, aunque ms afianzado en los ltimos aos. Sesgo hacia los programas socioproductivos, como evolucin de un patrn fuertemente asistencialista
Abierta, semidireccionada
Mediada, direccionada
Fuente: Elaboracin propia.
El municipio de Moreno, por su parte, exhibe un contexto poltico e institucional relativamente estable, con continuidad de la fuerza gobernante a lo largo del tiempo y la primaca de un liderazgo de tipo tradicional que presenta algunos cuestionamientos internos recientes que, sin embargo, no afectan su nivel de hegemona en el distrito. En lo referente al modelo de gestin, al igual que en el municipio de Morn, se aprecia una slida y articulada estructura institucional, pero centrada fuertemente en programas socioproductivos y de desarrollo local. La ausencia de mayores canales de participacin y articulacin multiactoral muestra un tipo de relacin Estado-sociedad ms restringida y muy direccionada por parte de las autoridades locales.
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En San Miguel, por otro lado, predomina un contexto poltico-institucional ms inestable, caracterizado por la disputa entre distintos sectores al interior de la fuerza poltica mayoritaria y la ausencia de liderazgos claramente afianzados. En materia de gestin, esto se traduce en un aparato municipal dbilmente articulado y con dificultades para el despliegue de iniciativas en diversos planos, lo que determina un perfil general ms difuso sujeto a las cambiantes condiciones del escenario poltico local. En consecuencia, el tipo de relacin Estado-sociedad que se establece a partir de los programas y espacios de articulacin considerados muestra potencialidades y lmites, un escenario abierto no exento de condicionamientos, con un poder relativo de las autoridades para encaminar los procesos establecidos. En ltima instancia, el municipio de Jos C. Paz presenta un marco poltico e institucional mayormente estable, caracterizado por la continuidad de la fuerza poltica predominante y un liderazgo de tipo tradicional arraigado aunque con algunas tensiones internas. En este sentido, el aparato de gestin local aparece poco consolidado aunque ms afianzado en los ltimos aos entre otras cosas, debido a la implementacin de programas nacionales, con una predominancia de programas socioproductivos como evolucin de un patrn centrado inicialmente en lo asistencial. Finalmente, el tipo de relacin Estado-sociedad preponderante en funcin de las intervenciones desarrolladas en el plano local se caracteriza por un fuerte nivel de mediacin poltica por parte de las autoridades y actores protagnicos del partido mediante vnculos e instancias formales e informales establecidas a lo largo del tiempo. En este sentido, los municipios analizados exhiben rasgos distintivos en lo que refiere a los aspectos poltico-institucionales, modelos de gestin pblica y relacin Estado-sociedad predominante. Queda para futuras investigaciones indagar con mayor profundidad algunas de los cuestiones esbozadas de manera exploratoria en este trabajo, que de algn modo pueden resumirse en las siguientes preguntas: qu tipo de polticas pblicas inciden ms fuertemente en el plano local en funcin de los mrgenes de autonoma municipal y las relaciones con el nivel provincial y nacional?; cmo repercuten estas iniciativas en el aparato municipal en lo que refiere a la conformacin de capacidades institucionales y de gestin?; qu particularidades asume la relacin Estado-sociedad local en funcin de las condiciones territoriales y la dinmica de los sistemas polticos municipales?; y hasta que punto las nuevas formas de intervencin pblica en el mbito urbano-local tensionan las lgicas polticas predominantes y generan alternativas novedosas en trminos de democratizacin?
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Poltica y gestin local

La implementacin del Programa Federal de Emergencia Habitacional en un municipio del conurbano bonaerense1
Viviana Elizabeth Moreno*
Introduccin
En el presente trabajo analizaremos la dinmica poltica local en la gestin de un programa habitacional. Para acercarnos a las relaciones inherentes a la gestin de este programa, partimos de las interacciones, intercambios entre los actores en otros mbitos. Por ello, en este artculo, aludiremos a la performance2
1
Este artculo se desprende de mi tesis de maestra: Cooperativas de trabajo y viviendas entre facciones polticas: anlisis de la implementacin del Programa de Emergencia Habitacional en un municipio del Gran Buenos Aires (2005-2009). Abordamos nuestro objeto de estudio desde una perspectiva cualitativa. La estrategia metodolgica consisti en la realizacin de un estudio de caso (Yin, 1993) de cooperativas de construccin de viviendas. En total efectuamos 42 entrevistas en profundidad. Entrevistamos a miembros de cooperativas administradas por 5 dirigentes polticos de distintas agrupaciones del Partido Justicialista (PJ) local con el propsito de captar las formas relacionales diferenciales en la gestin del programa.
2
Sobre este concepto, tomamos a Auyero (2001: 138), para quien existen seis elementos relevantes en la presentacin de la persona mediadora: (1) hay una compatibilidad sagrada entre ellas y sus trabajos debido a la existencia de una misin, una vocacin en sus vidas provocada por una temprana compasin por los pobres; (2) su nacimiento coincide con el del peronismo y su iniciacin en poltica est fuertemente atada a la trayectoria del intendente; (3) tiene una relacin especial con los pobres, en trminos de deuda y de obligacin y en un cuidado especial que tienen por ellos, en trminos del amor hacia ellos hasta un punto en que * Viviana Elizabeth Moreno <vmoreno@ungs.edu.ar>.
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del jefe de gobierno local, el intendente Pedro Burgos3 y procuraremos evidenciar los mecanismos empleados por ste para perpetuarse en el poder y conciliar los intereses de las distintas facciones4 del Partido Justicialista (PJ) local. Asimismo, denotaremos los grados de imbricacin de las redes polticas, familiares y de amistad en la poltica pealocense5 y la aplicacin (y, por lo tanto, superposicin) de estas redes en la implementacin del Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH)6. Los interrogantes que pretendemos abordar en este artculo son los siguientes: cmo fue la trayectoria poltica del intendente y su convivencia con las distintas facciones del PJ local? cules fueron los mecanismos de consenso y coercin empleados por el intendente en el marco de su gestin y su relacin con las distintas facciones del PJ local?; cules fueron los grados de imbricacin de las redes polticas, familiares y de amistad en la gestin burguista y cmo esto se vio reflejado en la organizacin del PFEH en Pealoza? El texto se presenta en tres partes: en la primera, nos aproximaremos a la historia del PJ local a la luz de la trayectoria poltica del intendente Pedro Burgos; la segunda, tratar sobre los mecanismos empleados por el intendente para reproducir y legitimar en el tiempo su poder y conciliar
la indiferencia burocrtica debe ser eliminada; (4) su trabajo no es un trabajo sino una pasin por el pueblo; (5) lo suyo es todo sacrificio hasta el punto de quedar exhaustas en el cargo; (6) dicen ser slo una entre muchas, pero unas especiales: son las madres de los pobres.
3
Todos los nombres que mencionaremos en el trabajo son de fantasa, a fin de resguardar a nuestros entrevistados.
4
Entendemos por facciones a cuasigrupos o grupos no corporados (Wolf, 1980), estructurados a partir de un lder en redes de relaciones personalizadas en las que los individuos establecen relaciones didicas, de carcter simtrico (de alianza) y asimtrico (de clientela) (Soprano, 2004: 128). Las mismas dan forma a sistemas de prestaciones totales. As, prestaciones (donde se intercambian bienes y de contenido diverso econmico, social, poltico y moral) que en apariencia son voluntarias, libres y gratuitas, son en realidad obligatorias e interesadas (Mauss, 1991). En el caso en cuestin, este concepto nos sirve para iluminar a los actores en sus redes de relaciones, particularmente, aquellas inherentes a las agrupaciones polticas.
5 6
Nombre que emplearemos para remitirnos al municipio.
El PFEH depende del Ministerio de Planificacin Federal de Infraestructura, Vivienda y Servicios Pblicos de la Nacin y funciona desde fines de 2003. El mismo busca solucionar la emergencia habitacional y laboral mediante la participacin de los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, organizados en forma de Cooperativas de Trabajo, para la construccin de viviendas. ste se encuentra enmarcado en el Plan Federal de Viviendas que rene un conjunto de programas tendientes a realizar mejoras de infraestructura y provisin de vivienda en todo el pas y con un importante peso en el rea Metropolitana de Buenos Aires.
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los intereses de las facciones polticas del PJ local. Finalmente, se har mencin a los grados de imbricacin entre las redes polticas, familiares y de amistad en la gestin burguista y la relevancia de la misma en la implementacin del PFEH. Pretendemos mostrar que la gestin del PFEH no puede explicarse sin atender a las performances de los dirigentes7, particularmente la del intendente, que ser objeto de nuestro anlisis en esta oportunidad. En lo que respecta a la construccin de la performance poltica burguista, ste incorpor a los espacios de poder a dirigentes oficialistas y opositores de amplias tradiciones polticas (PJ, radicalismo, hbridos de ambas fuerzas como fue el FREPASO, Frente Cvico, Unin Pro) as como a actores con presencia territorial en el distrito de Pealoza. Adems, se observa la imposibilidad de aludir a un patrn o forma de gestin poltica, pues an dentro del PJ local existen diversas modalidades polticas que se corresponden con las facciones existentes y con las familias polticas que dirigen las mismas.
1. Aproximacin histrica a la dinmica del PJ local a la luz de la trayectoria poltica del intendente Pedro Burgos
El municipio de Pealoza tiene una larga tradicin peronista8. Esto se ve plasmado en la conformacin del Poder Legislativo municipal actual, cuyos miembros pertenecen centralmente al Frente para la Victoria, al PJ y en menor medida a la Coalicin Cvica9. El intendente Pedro Burgos, desde los inicios de su gestin, construy su performance asociada a ciertos valores tradicionales y religiosos. En materiales de divulgacin oficialistas se lo puede observar generalmente acompaado por su amplia familia. De igual modo, declara ser un fervoroso creyente cristiano. Respecto de su presentacin pblica, en general, se muestra con un estilo campechano. Como iremos desagregando a lo largo del trabajo, existen muchos elementos que configuran la performance del intendente. Varios
Para conocer las performances de los principales dirigentes que intervinieron en la implementacin del PFEH, ver Moreno (2009b).
Ver Clarn, 13 de mayo de 2004. Pgina homnima al nombre del distrito </historia/autoridades/pl/pl2007-11.html>.
8 9
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estuvieron en sintona con la forma de hacer poltica del duhaldismo10, construida sobre los valores ms tradicionales del peronismo. En lo que respecta a su performance ejecutiva, represent una muy fuerte renovacin en la gestin del distrito. Reorganiz la administracin pblica del municipio, gener recursos propios y transform el partido a partir de obras pblicas de gran notoriedad11. Su comienzo en la poltica fue previo a la gestin gubernamental, pues impuls la lucha por la autonoma pealocense (Ley 11551), y luego impuls la creacin de un bloque regional para lograr situar en la agenda nacional los problemas de las comunas aledaas a su distrito. En el marco de la implementacin del PFEH, el intendente Burgos transitaba su tercer mandato consecutivo. Si bien su trayectoria poltica en el justicialismo lo acerc al duhaldismo (Burgos, 2003), luego se torn en uno de los intendentes ms cercanos al kirchnerismo, primero al ex presidente Nstor Kirchner y recientemente a Cristina Fernndez12. Lo sealado tiene correlato lo expresado por Martuccelli y Svampa (1997: 150) respecto de la emergencia de un peronismo pragmtico. Los autores mencionan que el peronismo es pragmtico en s, tiene un amplio espectro de ideas hay una continuidad pragmtica entre el peronismo y el menemismo, no ideolgica. Un efecto
10 11
Sobre las maneras de hacer poltica de la faccin duhaldista, ver Masson (2004).
Por otro lado, los entrevistados coinciden en marcar la cualidad del intendente por haber impulsado obras que eran centrales para el distrito, as como por la bsqueda de recursos para realizar las mismas, como se desprende de la cita a continuacin: Cuando se habl del tema que iba a ver, porque el intendente siempre cuando nos sentbamos a charlar con l, l deca: yo voy a hacer esto; como dijo muchas veces, voy a hacer el cementerio, estoy haciendo el cementerio; eran sueos que l tena que todava no estaba hecho, pero l ya estaba dicindolo. Y nosotros, cuando l empez a cumplir con nosotros, que veamos que l deca tal cosa, pasaba un tiempo y ya estaba, creamos, creemos, creemos hasta ahora, que l lo que dice lo hace, entonces confiamos nosotros, de que l iba, esto era campo, ni siquiera, ni siquiera tena idea de dnde lo iba a hacer pero el iba a hacer mil viviendas, dijo. Pero no tena el lugar todava, y despus dijo, una vez nos dijo, cerca de ese barrio y ustedes van a estar ah, ustedes formen una cooperativa, porque nos dijo a nosotros: formen una cooperativa, busquen toda la gente que ande sin trabajo ah, formen una cooperativa y le vamos a dar, le vamos a dar un lugar ah, y bueno ah ya, ah ya hablamos de la vivienda (Entrevista a Margarita Menndez, presidenta de una cooperativa de la agrupacin conducida por Pedro Burgos, noviembre de 2007).
12 Adems de ser un dirigente relevante de la Primera Seccin Electoral, recientemente se incorpor como congresal provincial (<www.aquilanoticia>, diciembre de 2008).
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profundizado por la democracia, la tolerancia y el desapasionamiento implcito que esta supone13. El intendente Pedro Burgos cuenta con un cuerpo legislativo mayoritariamente oficialista. El apoyo obtenido en las ltimas elecciones que lo proclamaron intendente 1999, 2003, 2007 puede explicarse, por un lado, a causa de las obras pblicas de envergadura que se emprendieron en el distrito, centralmente, producto de los vnculos logrados con el Estado provincial y nacional14. Estas obras se hicieron ms notorias an, debido a que la gestin saliente (Carlos Piacente) haba concluido el mandato entregando un municipio con graves deficiencias. En palabras del actual intendente: Asum la intendencia con la Municipalidad sin trabajar, su personal haciendo huelgas porque haca meses no cobraba, con los edificios sin luz, trabajando con grupos electrgenos porque Edenor nos haba cortado el servicio por falta de pago, igual [suceda con la empresa telefnica]. Con montaas de basura en las veredas y calles de la sede municipal. Con un patrimonio comunal saqueado y deudas de cifras astronmicas (Burgos, 2003). Lo mencionado anteriormente nos remite a ciertos rasgos de la construccin simblica del burguismo. Tal como sucedi en la gestin peronista15, el
13
Cabe agregar que en nuestro trabajo hallamos vnculos que pueden obedecer a aspectos de orden ms pragmticos, pero tambin identificamos otros en los que primaban otras valoraciones. Ver Moreno (2009a). Es de destacar que durante la gestin de Nstor Kirchner se afianz el vnculo de nacin con el municipio en tanto se destinaron recursos nacionales para el partido y se impuls desde nacin y provincia la aplicacin de varios proyectos de envergadura para el municipio. Esta relacin se extendi y afianz con la actual gestin nacional conducida por la presidenta Cristina Fernndez, tanto en trminos polticos como econmicos, pues se siguen destinando recursos y apoyando emprendimientos por parte de los gobiernos nacional y provincial y se recrean los vnculos con visitas de autoridades nacionales y provinciales, que se iniciaron en la gestin del ex presidente, al municipio. Este apoyo fue refrendado por el municipio durante la primera mitad de 2008: los receptores del programa y los empleados municipales fueron movilizados en sucesivos momentos con el propsito de apoyar la gestin nacional ante el conflicto suscitado con el sector agropecuario. Sigal (2006) sostiene, en sintona con Viguera (1991), que el peronismo no invent una tradicin, al estilo de Hobsbawm, sino que cre una grieta para situarse, para fundar su diferencia. As, en el decir de la autora, el peronismo sustituy las jornadas de lucha y de represin de 1904/1909 por desfiles pacficos de obreros. La autora agrega que el peronismo actu en un doble sentido respecto de la celebracin del 1 de mayo: por un lado, lo fracciona polticamente transformndolo en un da peronista; por otro, busca nacionalizarlo, quitndole lo que an le quedaba como expresin de una parcialidad. As, para Sigal (2006: 294), Pern asegur que el escudito peronista vena a reemplazar los emblemas rojos.
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burguismo cre una grieta para situarse, para fundar su diferencia en trminos de ruptura con lo anterior (gobierno de Piacente). As, por un lado, Burgos evoca imgenes que remitan al distrito como un espacio sumergido en el caos, la decadencia, y las sustituye con otras imgenes que expresan bienestar de los protagonistas y los alcances de la reforma social implementada por su gobierno. Tal como lo hiciera el peronismo16, el burguismo tambin procur resignificar la imagen de los sectores populares pealocenses. Las ilustraciones que emplea en los materiales de divulgacin situando el antes y el despus de su gestin, son ms que notorias. Se elige mostrar en la primera circunstancia a pealocenses realizando piquetes, encapuchados; mientras que en la segunda secuencia su gestin emergen trabajadores presentados grficamente como dignificados en su labor. En toda la propaganda oficialista se muestran obreros capacitados tcnicamente. Tal como aconteci en el marco del gobierno peronista17, el intendente Burgos ampli significativamente el sistema de capacitacin tcnica oficial mediante la creacin de diversas instituciones18.
16 Otro smbolo que el peronismo resignific fue la imagen de los trabajadores. La misma fue patrimonio simblico de diferentes grupos ideolgicamente crticos del capitalismo. El trabajador urbano fue central en los repertorios del movimiento peronista, en tanto ste emergi con el apoyo de estructuras obreras y sindicales (Gen, 2005). La primera gestin peronista emple folletos y afiches que incorporaban imgenes de obreros asociados a dos temas centrales de la agenda estatal: la modernizacin industrial y la justicia social. Luego, con posterioridad a la misma, la propaganda grfica incorpora imgenes de trabajadores sobrias y austeras. En la primera celebracin del Da de los Trabajadores se exaltan imgenes que expresan bienestar de los protagonistas y los alcances de la reforma social. As, el trabajador es presentado grficamente como dignificado en su labor: deja de ser un instrumento para transformarse en amo y cerebro de la maquinaria (Gen, 2005). 17
Otro mbito donde se emplearon imgenes por parte del gobierno peronista fue en la ampliacin del sistema de capacitacin tcnica oficial. El propsito fue crear equipos tcnicos, para ello se emplearon afiches de difusin, inspirados en concepciones tributarias de obreros catlicos, cuyas ideas priorizaban principios morales y sociales antes que econmicos/ industrialistas (Gen, 2005). Diferentes objetivos impulsaban la capacitacin de los obreros: incorporar a los obreros en un sistema antielitista, antierudito y pragmtico, renovar la fuerza de trabajo y propiciar el ascenso y movilidad social (Gen, 2005). En el distrito de Pealoza, por un lado, se cre un Instituto Tecnolgico Municipal en el cual se dictan carreras cortas en las siguientes especialidades: Tcnico Superior en Automatizacin, Control y Robtica; en Gestin de Mantenimiento de Instituciones de Salud; en Anlisis de Sistemas; en Tecnologa de Alimentos; en Gestin Ambiental; y en Qumica en Polmeros. Por otro lado, en el Centro Municipal de Estudios, se dictan los siguientes oficios: reparacin de TV, electricidad, redes, diseo grfico, operador de PC, auxiliar administrativo, cocina y panadera, entre otros (Burgos, 2009).
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Cabe mencionar, sin embargo, que muchos de los trabajos vigentes en el distrito son producto de la gestin de programas sociales focalizados19 y obras de infraestructura 20 que se realizan de forma mancomunada con la Provincia de Buenos Aires y los organismos nacionales. Otro aspecto a destacar de la performance poltica del intendente es la articulacin y reapropiacin de la red de manzaneras de su distrito (y la captacin de lderes barriales o representantes de organizaciones sociales). Las mismas seguan (al momento de la investigacin) teniendo un rol central en trminos de contencin21 segn datos oficiales del distrito (Burgos, 2009) asisten a ms de 30.000 familias. Asimismo, su rol en la intermediacin y acceso a informacin sobre los recursos disponibles a nivel territorial sigue siendo central. A su vez, algunas manzaneras tuvieron un rol destacado en la gestin del PFEH. Por citar un ejemplo, una de las seis cooperativas coordinadas por el dirigente poltico Julio Romero en el predio de Castelli22 fue presidida por Perla. Ella era manzanera y comenz a trabajar en el Plan Vida (luego Ms Vida) desde su origen, y, a su vez, era militante barrial de la agrupacin que responde a Romero (comparte la militancia poltica con el dirigente desde hace alrededor de diez aos). Paralelamente a su rol como manzanera, particip en programas y proyectos sociales con otros dirigentes polticos, lo que le permiti tener experiencia en trabajo social y la posicion diferencialmente respecto de otros dirigentes para asumir la presidencia de una cooperativa.
19
Plan Federal de Construccin de Viviendas, Programa Federal de Emergencia Habitacional, Plan Agua Ms Trabajo.
20
Canalizacin de un arroyo, realizacin de asfaltos, escuelas, tnel en la avenida principal del distrito, entre otros.
21
Las manzaneras son trabajadoras vecinales voluntarias que colaboran en la implementacin del Programa Vida (asistencia alimentaria). Cada trabajadora vecinal tiene a su cargo un rea de cuatro manzanas en las cuales distribuye la asistencia alimentaria que brinda el Programa. En diciembre de 2008, el intendente realiz un evento para homenajear a las manzaneras. En dicho acontecimiento, destac el rol de las mismas en la contencin social de los barrios del distrito: Es un orgullo para quienes estamos en Pealoza el poder contar con ustedes. Esta red se ir de otros lugares, pero en Pealoza se quedar por aos, porque realmente cuando el momento apretaba y la cosa estaba brava, estaban las manzaneras trayendo la informacin y conteniendo en los barrios De ahora en ms haremos todos los aos este reconocimiento para que estn juntas, y fjense que no hemos hablado de poltica, todo se refiere a la parte social (Pedro Burgos en <www.aquilanoticia>, 1 de diciembre de 2008). Nombre con el que aludimos al predio donde se construyeron mil viviendas y que remite a la avenida principal donde se crea el complejo habitacional.
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La dirigente barrial integr la cooperativa, en su mayora, con vecinos de su barrio. Luego, debido a los alejamientos de algunos receptores, sum a conocidos de otros barrios, en particular jvenes. Perla, se presenta como una presidenta con rasgos maternales, pero desde un rol controlador. As, el amor por los jvenes de sus barrios la convierte en lo que es hoy, la madre de los pobres (Auyero, 1997). Su comportamiento, su preocupacin por los jvenes que integran su cooperativa no es falso. Su sacrificio no es inautntico, son parte de la manera en que su prctica poltica se hace cuerpo. Esto significa que su manera de usar el cuerpo, su discurso de amor y sacrificio pueden ser interpretados como elementos de una performance (Auyero, 2001: 158). En palabras de la dirigente barrial: Siempre lo manej yo, viste? Y en conjunto con ellos, siempre tomo las decisiones, porque yo siempre digo que ellos son del barrio; ms que yo, quin los va a conocer viste? Porque vos sabs si te mienten, no te miente, es como la manzanera, es lo mismo no les permito alcohol en la cooperativa pero porque yo soy as y hemos tomado todos la decisin y nunca se permiti nada de eso23. Esta dirigente, como otros, colabor en varias ocasiones encapsulando los conflictos que se suscitaban en el predio de Castelli, con los receptores del PFEH. En este sentido, coincidimos con Puex (2006) en que para analizar las relaciones sociales entre poltica y sectores populares debemos ir ms all de la dimensin clientelar y de la hegemona del peronismo en el control de los mismos. Como se desprende de esta experiencia, las prcticas polticas incorporan actores diversos (agrupaciones de vecinos, dirigentes barriales), de amplias tradiciones polticas (PJ, radicalismo, FREPASO, Frente Cvico, Unin Pro). Es interesante mencionar que, en sintona con la reapropiacin y redefinicin de los smbolos y celebraciones por el peronismo24 y su transformacin en
23
Entrevista a Perla, presidenta de una cooperativa de Julio Romero y receptora de vivienda, 2008. Si nos remitimos a las formas de construccin simblica del peronismo, Plotkin (2007) menciona respecto de los rituales polticos, que estos tienen como fin generar un sentimiento de pertenencia a una comunidad determinada entre los participantes. Asimismo, pretenden la recreacin simblica de las fuentes de legitimidad de un rgimen poltico. Para lograrlo, el peronismo produjo un imaginario poltico centrado en la exaltacin de las figuras de Pern y Eva. Al mismo tiempo, los rituales polticos fueron centrales en la conformacin de dicho imaginario. El 17 de octubre y el 1 de mayo fueron celebraciones, en gran parte formalizadas, en las que el gobierno poda demostrar pblicamente el apoyo popular que le era propio. As tambin, tales celebraciones le permitan recrear los vnculos entre el lder y su pueblo (Plotkin, 2007).
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rituales polticos, tambin hubo un intento semejante respecto de las figuras de las manzaneras en la gestin burguista; esto es, modificaciones en torno a la forma peronista local de homenajear a las manzaneras. Durante la gestin de Duhalde, la celebracin del Da Internacional de la Mujer tuvo un lugar relevante. En 1996, esta fecha se celebr en un teatro ubicado en la ciudad de La Plata y la principal oradora fue la mujer de quien era gobernador de la provincia de Buenos Aires, Hilda Gonzlez de Duhalde. Dos aos antes, el gobernador haba impulsado modificaciones en la estructura burocrtica que conllevaban que el rea de Accin Social pase a ser injerencia de las mujeres bonaerenses (Masson, 2004). En 1997, se organiz nuevamente un acto para recordar el Da Internacional de la Mujer y se invit especialmente a las manzaneras a participar de dicho evento. En el caso del duhaldismo, el homenaje al trabajo social de las mujeres bonaerenses un ocho de marzo transform un ritual, cuyas conmemoraciones eran realizadas por grupos de feministas, celebracin a la que acudan en su mayora mujeres profesionales, de clase media, integrantes de organizaciones no gubernamentales, en otro que fue reapropiado por un grupo que actu desde el Estado y donde se apelaba a una identidad femenina asociada a cualidades morales. Masson (2004: 36) agrega que en este caso la celebracin perdi su carcter Internacional y fue adaptada a la realidad y necesidades de la poltica de la provincia. Once aos despus de los episodios mencionados, el intendente Burgos decide declarar el 1 de diciembre como de Inters Municipal y Legislativo en homenaje a las trabajadores sociales de su distrito e inaugura una festividad para las mismas. El lugar de reunin tambin es otro: un Centro Tradicionalista. All fueron convocadas todas las manzaneras a una celebracin donde predomin la algaraba y un clima distendido y cuyo evento se cerr con el sorteo de cuatro televisores entre las trabajadoras25.
2. Consenso y/o coercin? La poltica burguista

Mediando su tercer mandato (contina hasta 2011), el intendente ha generado a travs de programas nacionales, provinciales y municipales puestos de trabajo (cooperativas de trabajo de viviendas y agua, emprendimientos productivos,
25
Ver <www.aquilanoticia>, 28 de diciembre de 2008.
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insumos mdicos y elaboracin de puertas, ventanas y otros), y fund instituciones pblicas educativas, de salud, previsin social, recreacin, centrales para el distrito (Burgos, 2007). Pero su permanencia como conductor poltico del municipio obedece (segn dirigentes polticos y peridicos del mbito local) a que supo conciliar los intereses de las distintas facciones justicialistas del poder local, incorporando a la oposicin (particularmente peronista) a los espacios e instituciones del poder municipal. Una dirigente barrial entrevistada expresaba las consecuencias de no sumarse al proyecto oficialista: [En] mi dirigente pudo ms la ambicin e hizo una alianza con el gobierno, con el intendente Burgos. Porque, bueno, porque estando de la vereda de enfrente era muy difcil, porque no tenamos acceso a reas como Accin Social o Salud. Por ah, necesitbamos un medicamento y no tenamos, porque nosotros, por ser de la contra, no tenamos acceso. Por ah, [es que] tuvo tambin sus cosas buenas hacer el acuerdo con el PJ, pasar a formar parte del PJ26. La capacidad de negociacin y coercin del intendente se puede advertir, tambin, en los acuerdos alcanzados27 con las diferentes agrupaciones polticas, tales como dirigentes oficialistas, lderes opositores justicialistas28, que le han permitido, por ejemplo, que las listas29 de candidatos opositores fueran
Entrevista a Micaela, receptora de vivienda en una cooperativa coordinada por Lautaro Jurez.
27 26
Pudimos corroborar el poder diferencial de los dirigentes en la conformacin de las listas del PJ local en la eleccin legislativa del 20 de junio de 2009. Una vez ms, las facciones polticas estaban siendo representadas en una misma lista. As, los principales dirigentes (oficialistas y los que antes pertenecan a la oposicin) ocuparon los primeros lugares como candidatos a concejales. Recordemos que el intendente encabez la lista del distrito de Pealoza por el PJ, junto con dirigentes partidarios de las llamadas listas testimoniales, por lo cual ya se saba que ste no asumira su puesto de concejal, corriendo los puestos de los concejales que lo sucedan en la lista. Algunos ejemplos: Rita Mendoza ocup el tercer lugar (integra la agrupacin del intendente); Domnguez fue nmero cinco en la lista (dirigente que responde polticamente a Julio Romero); Cristina Ramrez fue en sexto lugar (madre de Joaqun Nieto); Miguel Jurez ocup el sptimo puesto (hermano de Lautaro Jurez); Lorena Nieto fue como primera consejera escolar (prima de Joaqun Nieto); mientras que Mariano Acosta (ex fundador de la agrupacin de Julio Romero) ocup el primer lugar como concejal en la lista por Unin Pro. Uno de los principales lderes del PJ distrital coment acerca de las capacidades polticas del intendente: Hasta ahora nos ha dado resultado [Burgos] para qu vamos a cambiar. Hasta ahora pudo lograr lo que nadie logr (Punto Cero Hacia el Futuro, 2007). Lo mencionado puede sintetizarse en los dichos de la siguiente nota periodstica: No hubo sorpresas en la lista que busca lograr que Pedro Burgos contine en la presidencia del Consejo del Partido del Justicialismo en Pealoza. Es claro que, al observar la presentacin realizada,
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retiradas30 das previos a las internas31. Al respecto, un asesor de uno de los dirigentes polticos entrevistados mencion: [Burgos] elige siempre los concejales. Desde que l es intendente, es el presidente tambin del PJ, elige quines son los concejales y quines son los funcionarios32. Lo mencionado por el entrevistado remite a que la conformacin del orden de las listas oficialistas estara comandado por el intendente. La poltica pealocense permiti, entre otras cosas, la consolidacin de nuevos dirigentes33 polticos que salen al escenario a disputar el poder local a dirigentes consolidados en el distrito. Uno de estos nuevos dirigentes, que acompaa la gestin del intendente, seal: Lo bueno que dej y est dejando es la posibilidad a nuevos dirigentes, y esos nuevos dirigentes no van a desaprovechar la oportunidad que Burgos les est dando, por eso yo te digo que no tiene problemas porque a nadie le conviene pelearse,
nombre por nombre y cargo por cargo, el actual intendente [] haga gala de su habilidad para dejar conformes a los distintos sectores del PJ que lo acompaan, demostrando que las diferencias internas mueren frente a la decisin de la conduccin (Burgos reafirma su liderazgo con equilibrio, <www.aquilanoticia>, noviembre de 2008; y Lista nica en el PJ de Pealoza, en peridico homnimo al nombre del distrito, noviembre de 2008). Al respecto, uno de nuestros entrevistados coment: En Pealoza como en otros distritos te quedan dos alternativas, neteles, nete a ellos o muere en el intento. Como ellos manejan todo el aparato, aparato poltico, militante, econmico Vos no pods enfrentar al partido peronista o al movimiento justicialista, con una lista, salvo que seas vecino. Y en la unin vecinal, l siempre infiltra gente que quiera estar. Pealoza es un pueblo chico, vos vas a ver que todos los concejales o funcionarios tienen relaciones entre s, un parentesco, incluso yo mismo (Entrevista a Lpez, asesor de un concejal de Pealoza, 2009).
31 En palabras de un concejal: Vos fijate que Burgos llega a la intendencia de Pealoza en el ao 99, donde va a una eleccin interna, donde la tercera fuerza poltica, que era la de Julio Romero en su momento, hace un acuerdo poltico y gana. Entonces, la dirigencia de ese momento prioriz levantar la autoestima del distrito; apostar a la obra pblica, que, de hecho, se hizo; hubo actos de grandeza, por ejemplo, de parte de Julio Romero de bajar la lista de su proyecto personal en el ao 99, acompaar esta gestin; [] los polticos de este distrito hemos donado nuestros sueldos para la construccin del Hospital Odontolgico, Oftalmolgico, la Escuela Municipal, bueno, hubo un montn de cosas que no, que quizs no se dio difusin a la prensa por una cuestin de preservar y no utilizar la gestin pblica para hacer poltica. Hemos donado nuestros sueldos como un acto de grandeza para construir los hospitales, la escuela, as fue (Entrevista a Mariano Acosta, concejal cercano a la agrupacin de Julio Romero, enero de 2009). 32 33 30
Entrevista a Lpez, asesor de un concejal de Pealoza, 2009.
La presencia del intendente en la celebracin del aniversario de la agrupacin, en diciembre de 2008, da cuenta de uno de los mecanismos de recreacin de los vnculos entre los dirigentes (Revista LID-Liderazgo, Integracin y Desarrollo, 12 de diciembre de 2008).
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nadie le sale a jugar, no porque le tengan miedo, porque saben que l tiene esa capacidad de poder convocar a todos como ha hecho para que Pealoza salga adelante, esta posibilidad que nos da Burgos la vamos a aprovechar a full, capacitando a los nuevos compaeros y acordndose que hay que volver a que la gente confe en nosotros, con esas armas Mientras Burgos est, vamos a seguir creciendo; entonces nosotros tampoco queremos que se vaya porque todava no estamos preparados para enfrentar o poder defender su proyecto34. Sobre el tema, Balbi (2007: 252-253) sostiene que si bien los peronistas no hablan en abstracto acerca de la lealtad35 o la traicin en su actividades polticas cotidianas, se emplean dichos conceptos para hablar de las acciones, actitudes, o personalidades de los peronistas: la lealtad es algo que se vive antes que algo que se analiza [] los peronistas aprenden qu son la lealtad y la traicin tal como nosotros aprendemos a reconocer la lluvia: en la prctica. Los acuerdos entre el intendente y los dirigentes de agrupaciones de distinto orden pueden advertirse en el acompaamiento que tiene el Poder Ejecutivo en el Concejo Deliberante en el tratamiento de expedientes centrales, como lo fue la aprobacin del Presupuesto 200936. Lo sealado no es menor para nuestra investigacin, en tanto encontramos que este estilo de conduccin poltica prim no slo a la hora de confeccionar las listas para la reeleccin de los cargos polticos37 y pblicos, sino que tambin fue el criterio para gestionar el PFEH en algunas experiencias de construccin de viviendas por cooperativas38, en particular la que son objeto de anlisis en este trabajo. Esto es, se acordaron con los principales dirigentes de las facciones polticas del PJ local cupos de vivienda y trabajo (por medio de cooperativas) en el predio de Castelli que analizamos.
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Entrevista al concejal electo por el Frente para la Victoria, Miguel Jurez, 2007.
De acuerdo con el concepto clsico, significa cumplimiento de lo que exigen las leyes de la fidelidad y del honor: Cada hombre necesita confiar en la lealtad del que est al lado; cada Pueblo necesita confiar en otro Pueblo y en su Conductor, as como para este es indispensable poder entregarse ciegamente a sus hombres y a su Pueblo [] La lealtad es la base de la accin; lealtad del que dirige, lealtad del grupo hacia sus dirigentes. La lealtad no puede ser nunca condicin a una sola punta (Juan D. Pern, 24 de julio de 1947). Ver <www.aquilanoticia.com> diciembre de 2008.
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Ver <www.aquilanoticia.com> diciembre de 2008, conformacin de Consejos Escolares, 1995-2007 y Poder Legislativo 1995-2007, Seccin Historia del municipio, en diario homnimo al nombre del distrito.
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Para una aproximacin a la gestin del complejo Dorrego, ver Moreno (2007).
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As tambin, la poltica burguista modific algunas de las prcticas polticas tradicionales propias del PJ bonaerense39. En trminos histricos, esta intendencia pas de priorizar prcticas de asistencia40 (entrega de bolsones de comida, ropa, tiles escolares, guardapolvos y mochilas para los estudiantes en la crisis de 2001) a ampliar la presencia del Estado en el distrito. La consolidacin de la presencia estatal mediante instituciones pblicas encargadas de diferentes temticas propici la apertura del Estado a los habitantes del municipio. Esto es, cuestiones que antes eran resueltas discrecionalmente por dirigentes barriales, ahora podan ser disipadas en alguna de las nuevas dependencias41 municipales creadas en la gestin burguista, muchas de las cuales estan localizadas cerca de los distintos barrios del distrito o realizan servicios que llegan a los barrios42. A su vez, se hicieron obras de envergadura como la creacin de un cementerio municipal, hospital oftalmolgico y odontolgico, sede de ANSES, tendido de redes de agua, cloacas, etctera. Por otro lado, cuando indagamos acerca de las trayectorias polticas de nuestros entrevistados, y se rememoraban elecciones que estos haban perdido, siempre recordaban el desasosiego en los barrios y en los militantes que saban que con la derrota se perda la posibilidad de conseguir algo para
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Al respecto, varios entrevistados mencionaron diferencias entre las prcticas polticas del intendente y la de otros polticos que llegaron al poder y se olvidaron de los barrios y los militantes que los haban sostenido en las campaas electorales: La gente [] estaba enojada porque se haca el asfalto, porque no haba nada en el barrio no? y como que nadie se ocupaba del barrio. Haba muchos punteros polticos, hay muchos punteros polticos en el barrio, hay muchos no? Hay un hombre que se llama Ezequiel y se puso como concejal y nunca hizo nada, en la poca de Piacente [] fue no? Muchos pasaron, me acuerdo cuando yo era chico, pasaron muchos polticos por el barrio pero nadie hizo nada, nadie se preocup por el barrio (Entrevista a Nstor, receptor de vivienda en una cooperativa coordinada por Margarita Menndez, 2008).
40 Cabe mencionar que las mismas tambin solan emplearse en momentos electorales, tal como describe una entrevistada: Mi hermano ms grande me invitaba a las reuniones, en ese tiempo vena Silvia Martucheli al barrio, la conocs? Hoy est en el municipio trabajando. Silvia Martucheli, vamos a una movilizacin [y] le daba una bolsa de mercadera, se iba, apareca cuando necesitaba [y volva al barrio]. Eso es lo que hacan (Entrevista a Margarita Menndez, noviembre de 2007). 41
Por citar algunas: Centro del Diabtico, Comisara 3, Alcalda, CDI, Centro de Atencin y Rehabilitacin al Discapacitado, Laboratorio Municipal de Anlisis Clnicos, Centro de Zoonosis, Escuela Municipal de Formacin Profesional (Burgos, 2003; 2007). Como el servicio de emergencias mdicas o el servicio de recoleccin municipal de residuos (Burgos, 2003; 2007).
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los barrios y sus familias. Con la llegada del intendente, la oposicin pas a formar parte del gobierno. Esto es, todos aquellos que haban sido opositores en las internas o en las elecciones eran invitados a ocupar un cargo, y tener, por lo tanto, un espacio poltico en el municipio. As, la coercin por parte del intendente era implcita: si se negaban, los dirigentes se quedaban sin recursos para sostener a sus bases polticas y legitimarse. Un dirigente barrial mencion al respecto: Uno tiene que estar acompaando al proyecto del intendente, a veces las cosas no son como uno quiere Imaginate que hay que sostener la agrupacin y a veces la plata no est para todos los muchachos y bueno, ellos son los que manejan todo, nosotros, no43. En el caso del PFEH, los dirigentes opositores dentro del PJ local y fuera del PJ (que se sumaron a la gestin) que entrevistamos contaron con recursos pblicos para redistribuir a sus bases polticas (planes, microemprendimientos, decretos municipales44, etctera). En palabras de un dirigente: Cuando en su momento lo plantea el intendente: vamos a darle trabajo a nuestros militantes, bueno, a ver Julio Romero, cuntos desocupados tenemos? Bueno, se va a conformar esto, de los diecisis integrantes, cuatro van a tener su vivienda Se prioriz a los que no tenan trabajo de cada agrupacin. Por ejemplo, de la agrupacin de Romero se prioriz a los que no tenan vivienda y a los que no tenan trabajo. Eso fue sencillo, as fue el tema, sencillo45. Respecto de la distribucin de cupos en las cooperativas bajo el PFEH por parte del intendente a los dirigentes de las agrupaciones polticas, los entrevistados concuerdan en que hubo una distribucin poltica partidaria de las mismas. As, uno de ellos afirmaba: Cada agrupacin poltica contiene a muchos vecinos del distrito. Por eso es que se prioriz a las agrupaciones polticas. El intendente no puede estar recorriendo cada barrio para ver quin est desocupado o quin no tiene vivienda. De eso se encargan los dirigentes polticos o los referentes barriales que tienen la realidad de cada barrio. Entonces, bueno, el intendente dijo: Romero, tens tantas cooperativas a cargo. Entonces Romero qu hizo? Fue a ver a los referentes barriales: fijens quines
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Entrevista a Osvaldo, dirigente barrial y receptor de vivienda de la agrupacin de Julio Romero, 2008.
44 Los decretos municipales son nombramientos precarios por tiempo determinado mediante los cuales una persona puede incorporarse al plantel municipal o a una funcin especfica determinada por un dirigente poltico por un perodo de tiempo que, en general, oscila entre 6 meses y 1 ao de duracin. 45
Entrevista al concejal Mariano Acosta, 2009.
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no tienen vivienda, quines no tienen trabajo que trabaje con nosotros para armar las cooperativas. Y cada agrupacin hizo lo mismo46. Asimismo, se destac que si bien tuvieron posibilidades de participar todos los dirigentes ms importantes del distrito en la gestin del PFEH, al momento de designar los cupos a los que iba a acceder cada agrupacin, el intendente prioriz el compromiso e inters de estos para con su gestin. As lo explic uno de nuestros entrevistados, dirigente poltico local: [El intendente] le dio participacin a todos, [pero] tambin depende del grado de compromiso o de inters que haya demostrado cada agrupacin. A nosotros nos ha pasado, por ejemplo, que nosotros habamos presentado, porque justo coincidi con un operativo que hizo el Plan Jefes, habamos preparado creo que cuarenta, cuarenta cooperativas armadas cuando se armaron, nos asignaron las cuarenta, en [una primera] instancia, antes que empiece. Entonces, imaginate, nosotros hablamos con todos, nosotros con cada cooperativa, hablbamos, les explicbamos el espritu de todo esto, estbamos a full trabajando y, claro, despus despert el inters en los dems. Juan, que tiene su agrupacin, que en el primer momento no le interes cuando vio que era una realidad, que iban a tener la posibilidad de armar una cooperativa, de darle respuesta a su barrio, de armar una cooperativa, dos o tres, golpeaba la puerta, yo quiero una cooperativa. Entonces qu haca el intendente? Sacaba de [nosotros], bueno, la nuestra en lugar de cuarenta tiene treinta, le damos a Juan, a Pedro, hasta que llegamos a diez, con las que empezamos47. Esto, sin embargo, fue flexibilizado, pues se procur que todos los lderes polticos se involucraran en la gestin del programa habitacional. Es decir, era consecuente con lo que planteamos que era su perfomance poltica propia.
3. Imbricacin entre las redes polticas, familiares y de amistad en la gestin burguista del PFEH
Creemos preciso aludir a algunos hallazgos que denotan los acuerdos (entre los lderes polticos del distrito) que hemos enunciado precedentemente y que entendemos centrales para comprender cmo fue la gestin del programa habitacional estudiado. Muchos de los pactos que posibilitan la perpetuacin y
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Entrevista a Mariano Acosta, 2009. Entrevista a Miguel Jurez, 2008.
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legitimacin en el poder de estos actores se realizan con las que denominamos familias polticas. Esto es, existe un nmero reducido de actores que provienen de familias antiguas de Pealoza, cuyos miembros se han dedicado, y lo hacen an, a la poltica local y que se sostienen en el tiempo. As, encontramos casos de miembros de familias extendidas que participan de la actual gestin municipal en cargos de diferente jerarqua. Algunos permanecen en la misma funcin en distintos perodos eleccionarios y otros continan, pero en otros cargos. Presentemos algunos ejemplos: durante 2009 se encontraban en funciones dos concejalas del Frente para la Victoria, miembros de una familia extendida justicialista que contaba con un representante que integra el Concejo del PJ local y estaba a cargo del rea de control y fiscalizacin municipal. Mientras que otros dos integrantes de esa misma familia eran responsables de las reas de salud y trnsito48. Otra de las familias polticas del distrito de Pealoza que participaban activamente en la gestin municipal cont con tres integrantes que fueron concejales en perodos diferentes desde 1995 hasta 2007 y uno de ellos que asumi la conduccin municipal49. Asimismo, otros integrantes de esta familia (extendida50) trabajaban en el rea de cultura del municipio. De igual modo, encontramos actores que ininterrumpidamente han conservado un mismo puesto de gestin legislativa por ms de diez aos. Otros alternan actividades ejecutivas con legislativas. Tambin hallamos miembros que se sostuvieron en una labor legislativa, cambiando de partidos polticos (documentos periodsticos y entrevistados51 sealan que el intendente Burgos cuando asumi como primer concejal en 1995 estaba afiliado al partido radical)52 y de agrupaciones partidarias53. Fuentes consultadas y medios periodsticos coinciden en que Pedro Burgos ha logrado que opositores que asumieron en el mbito legislativo se
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Historia de las autoridades del distrito, en peridico homnimo al nombre del municipio. Historia de las autoridades del distrito.
Las familias extendidas tienen composiciones de lo ms diversas. Centralmente, se alude a familias integradas por padres e hijos y otros parientes. Con frecuencia, la persistencia de las familias extensas sobre todo en los sectores populares es interpretada como una respuesta frente a la adversidad econmica. Y es que, efectivamente, la existencia de miembros adicionales puede constituir una ayuda valiosa a la hora de obtener recursos monetarios complementarios o realizar labores domsticas (Ariza y Oliveira, 2003: 27-28). Entrevista a Lpez, asesor de un concejal de Pealoza, 2009. Ver <www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-10/pag10.htm>. Historia de las autoridades del distrito.
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tornaran dirigentes que acompaaran al oficialismo54. Lo que muestra los grados de aglutinacin de la poltica local. Al respecto, uno de nuestros entrevistados, funcionario municipal, seal: [El] intendente hace eso, cualquier persona que se le opone, le ofrece un cargo, entonces para no perder la oportunidad acepta el cargo. El tiene a todos, el tiene la habilidad o la pulseada poltica de tener a enemigos55. Esta frase sintetiza la idea planteada respecto del estilo de gestin de Pedro Burgos, y permite una forma de gestin de fuerte cohesin y, por lo tanto, de legitimidad dentro del entramado poltico local. Lo sealado expresa las formas de construccin del poder de la gestin burguista, en particular, los modos de relacionamiento entre la gestin oficialista y las diversas facciones en el distrito. En el marco del estudio sobre la implementacin del PFEH, se impuso conocer estas dimensiones (relaciones polticas, familiares y de vecindad) en tanto que, al realizar nuestro trabajo de campo, encontramos cooperativas coordinadas por dirigentes polticos en funciones o no56, los cuales tenan asignados diferentes cupos de cooperativas. As, advertimos que existen redes57 relacionales58 que denotan un poder diferencial de los
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Ver Rebanadas de Realidad, 12 de agosto de 2003. Entrevista a Lpez, asesor de un concejal de Pealoza, 2009.
Cabe mencionar que encontramos cooperativas coordinadas por dirigentes que haban tenido cargos pblicos pero que en el momento de realizacin de las viviendas no detentaban puesto alguno. En cuanto a las redes de relaciones aludiremos centralmente a dos autoras latinoamericanas. Por un lado, usaremos el trmino red para referirnos a un proceso de construccin permanente tanto singular como colectivo, que acaece en mltiples espacios. La red da cuenta de interacciones permanentes, intercambios dinmicos y diversos entre los actores, y posibilita la potencializacin de los recursos que poseen y la creacin de alternativas novedosas para fortalecer la trama de la vida (Dabas, 2003). Por otro lado, remitiremos a la definicin de Lomnitz (1975), para quien una red social es una abstraccin cientfica que permite describir un conjunto de relaciones complejas en un espacio social dado. Segn esta autora, cada persona puede ser el centro de una red de solidaridad y, a la vez, es parte de otras redes. La reciprocidad (en algunas ocasiones traducida en trminos de solidaridad) implica una serie de intercambios de bienes, servicios e informacin que ocurren dentro del marco de la sociabilidad. Estos intercambios pueden darse en forma horizontal (entre iguales) o vertical (cuando existe una asimetra de recursos y, por lo tanto, de poder). La familia y las amistades constituyen la base de la red de relaciones y de ella emanan las dems relaciones.
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58 Coincidimos con Soprano (2009) en recuperar que la sociabilidad en el peronismo local no se agota en la impronta impuesta por los principales dirigentes polticos y en las catego-
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dirigentes y que ste est asociado a la afi nidad/cercana que estos tienen con el intendente. Entendemos que existen puntos de contacto entre el mapa de poder poltico local, representado en el organigrama municipal, y la distribucin de cupos de trabajo y vivienda en la gestin del programa habitacional. La agrupacin conducida por el intendente del distrito de Pealoza est unida por lneas que expresan intercambios permanentes y dinmicos con otras agrupaciones conducidas por otros dirigentes del PJ local. Una de ellas, la agrupacin de Romero59, da cuenta de los mltiples puntos de fuga que pueden existir en la red, en tanto se vincula a su vez con otra agrupacin de reciente conformacin por citar un ejemplo, un dirigente que perteneca a la agrupacin de Romero creci polticamente estos ltimos aos y conform su propia agrupacin (Mariano Acosta60), que recientemente se distanci del intendente.
ras y sentidos que estos asocian a sus trayectorias e ideas polticas. As, existen fenmenos de familiarizacin de las relaciones polticas y de politizacin de las relaciones familiares. Parafraseando a Neiburg, Soprano (2009: 159) seala que las relaciones entre moralidad, poltica y familia son habituales objetos de anlisis de periodistas, abogados, en tanto que las ciencias sociales suelen ignorarlas o bien ocuparse de aquellas con el fin de descalificarlas considerndolas patologas, desvos o supervivencias del pasado premoderno, ajenas a la buena sociedad y la buena poltica (imaginadas como el dominio de hombres y mujeres racionales y abstractos, libres de lazos personales). En lo que respecta a Julio Romero, este fue quien disput la intendencia en dos ocasiones al intendente Burgos. En una de estas oportunidades, luego de realizar un acuerdo con este ltimo, no present su lista. En la eleccin de 2003 fue la segunda fuerza del distrito. Si bien perteneci a la oposicin del actual intendente Burgos, acompaaba, al momento del trabajo de campo, la gestin de este ltimo. Obtuvo concejalas en su agrupacin, cont con la posibilidad de armar seis cooperativas para el Plan de Emergencia Habitacional, uno de sus allegados form parte de la Secretara Privada del intendente, tuvo cooperativas en otro programa que tambin conformaba cooperativas de trabajo (Plan Aguas Ms Trabajo) y los llamados decretos municipales (contratos temporarios) para algunos de sus militantes; tambin tena a su cargo una delegacin municipal en el distrito de Pealoza, al momento de nuestro trabajo.
60 Mariano Acosta, peronista, inici su actividad poltica en el Frente Vecinos por Pealoza y alcanz una concejala en 2003 junto con otro partidario de la agrupacin de Romero. Polticamente estuvo desde sus inicios cercano a la agrupacin del dirigente poltico Julio Romero. En 2007 realiz una alianza y fue elegido concejal por el Frente para la Victoria. En las elecciones ltimas (28/06/09), el concejal Acosta conform la lista de Unin Pro en Pealoza, cuyo candidato a diputado por la Provincia de Buenos Aires es De Narvez. Lo sealado da cuenta de los cambios en las lealtades polticas locales. stas pueden redundar en obstaculizaciones en el acceso a recursos, prdida de los mismos, o por el contrario favorecerla como advierte Woods (1998). En este caso, la obtencin del 26% de los votos en las elecciones legislativas le permitieron al dirigente renovar su concejala. 59
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La agrupacin conducida por Romero, como la que tiene como referentes a Lautaro y Miguel Jurez61, formaron parte de la oposicin a la lista oficialista encabezada por Burgos en diferentes elecciones internas del PJ local. Otras dos, vinculadas a la agrupacin conducida por el intendente, son las correspondientes a las dirigentes Aurora62 y Margarita63. Ambas detentan un poder poltico diferencial. La primera lleg a ser primer concejal y reemplazar al actual intendente en una de las licencias que ste solicit al Concejo Deliberante. La segunda es una dirigente barrial que presidi una cooperativa del PFEH. Cabe destacar que Aurora y el intendente estn unidos por un vnculo familiar. La agrupacin poltica conducida por Cristina Ramrez tiene una larga trayectoria en poltica en el distrito de Pealoza. Esta, junto a varios integrantes de su familia nuclear (el dirigente Joaqun Nieto64 es su hijo) y
Lautaro Jurez era un dirigente poltico cercano al oficialismo. Tena a su cargo la Direccin de Microemprendimientos del municipio, contaba con una persona de su agrupacin en la Direccin de Empleo, tena una delegacin y una concejala y su agrupacin poltica coordin diez cooperativas en el predio de Castelli. La dirigente barrial que entrevistamos (Micaela) tuvo a su cargo slo una cooperativa, que fue presidida por ella.
62 Aurora Gutirrez es madre del actual intendente del municipio de Pealoza. En lo que respecta a su trayectoria poltica, Aurora fue primer concejal en el perodo 2003-2007, lo que le permiti asumir interinamente la intendencia cuando Burgos tuvo que ausentarse por licencia mdica. La dirigente estuvo al frente de una dependencia municipal tendiente a contener socialmente y brindar capacitacin en diversos rubros, tales como: tejido, bordado, confeccin de trapos de piso, cuidado y cra de animales, preparacin de alimentos en un horno de barro, etc. Aurora tuvo a su cargo 4 cooperativas en el predio de Castelli. 63 61
Margarita Menndez era al momento de esta investigacin una dirigente barrial que cobr notoriedad alrededor de 2000-2001 debido a los cortes de ruta que organiz solicitando mejoras para su barrio. Ella era militante poltica, contraria al oficialismo, cuyo dirigente perdi la eleccin con el actual intendente Burgos. La solicitud de una audiencia con este ltimo, con posterioridad a los cortes de ruta, conllev un acuerdo y el acceso a Planes de Empleo Barrios Bonaerenses para un grupo de vecinos de su barrio que contraprestaban manteniendo la limpieza del lugar en el que habitaban con la cuadrilla que haban conformado. Posteriormente, milit polticamente para el oficialismo apoyndolo en una nueva eleccin a la que se present el actual intendente, participacin que le permiti conseguir la gestin de una delegacin en su barrio (la que es actualmente coordinada por su esposo). Este espacio de gestin y el vnculo que estableci con el actual intendente le permitieron a Margarita sumar a vecinos y familiares a la actividad poltica y, posteriormente, la posibilidad de armar dos cooperativas por el Programa Federal de Emergencia Habitacional que se estaba por gestionar cerca de su barrio.
64 Joaqun Nieto era, al momento de nuestro trabajo de campo, un dirigente poltico del PJ local que coordin seis cooperativas en el predio de Castelli y proviene de una familia dedicada a la poltica. Su madre era concejala y su padre trabajaba en la Direccin de Trnsito.
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extendida (Alberto Nieto es cuado de Cristina y tiene otra agrupacin poltica muy importante en Pealoza en la que participan varios integrantes de su familia nuclear65), detentan cargos pblicos en diversas reas del municipio. As, identificamos que cada una de las agrupaciones tiene sus propios nodos y lneas de fuga que recrean sus propias redes, es decir, con cierta independencia de la red poltica oficialista. Pero todas ellas tienen en la actualidad vnculos con la agrupacin del intendente que anteceden a la implementacin del programa habitacional. Salvo la reciente agrupacin conducida por Acosta, todas las dems coordinaron cooperativas de trabajo del PFEH. El poder diferencial de los dirigentes se puede advertir en la cercana/ lejana de los mismos con el intendente, y se plasm en los cupos de vivienda y trabajo en el PFEH que coordin cada dirigente. Creemos que la gestin oficialista, que lleva casi diez aos en el poder, construy un modo de relacionamiento con las diversas facciones (oficialistas o no) que incluy a los actores aun desde lugares subordinados a los espacios de poder existentes en el distrito. Lo sealado difiere de la experiencia que aborda Frederic (2004), donde la divisin del trabajo poltico interrumpi la posibilidad de los villeros de convertirse en polticos. En el decir de la autora, la profesionalizacin poltica restringi las aspiraciones a un liderazgo poltico ms all de las fronteras del barrio. En cambio, en la experiencia que abordamos, desde el oficialismo se procur incorporar a todas las facciones o actores relevantes a nivel distrital (piqueteros, manzaneras, etc.) a la gestin pblica en diferentes instancias del poder gubernamental. A su vez, hubo una particular articulacin entre dirigentes polticos y dirigentes barriales. La gestin del PFEH descans en las diferentes facciones polticas del PJ local y en los lderes barriales. En tal sentido, existi una coaccin per se, que fue la asignacin de cupos de trabajo y vivienda a las diferentes facciones, lo que fue determinado por el peso poltico de las mismas con anterioridad a la implementacin del programa. De ah que, en general, no se suscitaron conflictos entre facciones en el predio, sino que ms bien hubo diferencias en las mismas respecto del avance de las obras, los ingresos percibidos por los perceptores, el acceso a los recursos y las instancias mltiples de control que se fijaron por fuera de las agrupaciones.
l se encontraba a cargo de la Direccin de Comunicacin en el municipio y es primo de la concejala del mismo apellido pero que integraba otra agrupacin poltica, denominada Por el camino de Pern.
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Por citar un ejemplo, la concejala Lorena Nieto es hija de Alberto Nieto.
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En lo que respecta especficamente a las dificultades con las que se encontraron los dirigentes al momento de establecer quines iban a integrar las cooperativas, hallamos, por un lado, la de conciliar un programa que requera la contraprestacin de un trabajo con ingresos que no se correspondan con el trabajo solicitado. La llegada de empresas de construccin (en otros predios contiguos y luego en Castelli para hacerse cargo de un sector del predio donde haba viviendas muy rezagas) incidi en los integrantes de las cooperativas especializados en el oficio. La empresa ofreca ingresos muy superiores a los que perciban los receptores del programa. Esto, conllev a que muchos dejaran de trabajar en la modalidad por cooperativas y pasaran a ser empleados de la empresa, la cual tomaba principalmente a oficiales. Asimismo, hubo conflictos en torno a la adjudicacin de cupos de vivienda y trabajo al interior de las agrupaciones polticas, as como tambin al interior de las cooperativas. Esto implic procesos de negociacin, reacomodamiento y cierta confrontacin entre dirigentes polticos y barriales al interior de las agrupaciones polticas. Recordemos que las facciones polticas que pertenecan a la oposicin o las ms incipientes no tuvieron la posibilidad de participar y coordinar las cooperativas que se haban propuesto, por lo cual no pudieron ubicar a todos sus adherentes. Por otro lado, las diferencias entre agrupaciones polticas se traducan en restricciones al acceso a los recursos para realizar las viviendas. En lo que respecta a las instancias mltiples de control que se fijaron en el PFEH, la implementacin del programa fue descentralizada en funcionarios y dirigentes polticos de envergadura del distrito. Asimismo, muchos dirigentes trasladaron la gestin a dirigentes barriales, por lo que existieron diferentes instancias de control de las cooperativas. A su vez, existieron zonas grises66 respecto de la injerencia de cada uno de los actores que intervinieron en la implementacin del programa. Lo expresado hasta aqu nos permiti acercarnos a la gestin burguista. Aludimos, por un lado, a la performance del intendente y a la importancia en la construccin de la misma de la incorporacin de diversos actores (oficialistas, opositores, dirigentes polticos/barriales) a la poltica y gestin pblica a
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Por citar un ejemplo, los cambios en la gestin constructiva fueron recurrentes, y pasados los aos de iniciadas las obras emergieron espacios grises en torno a los criterios de realizacin de las viviendas. As, un funcionario reconoci que al inicio de la obra (2005) coordinaban el avance de las viviendas alrededor de 50 arquitectos, siendo que dos aos despus de iniciadas slo quedaban 10, y en 2008, nuestros entrevistados mencionaron que slo quedaba un arquitecto, el que centralmente estaba supervisando las terminaciones de las viviendas.
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nivel local. Asimismo, dimos cuenta de cmo Burgos concili los intereses de distintas facciones polticas en el distrito, recuper valores tradicionales del PJ y revaloriz e incorpor tambin a lderes barriales, como fue el caso de las manzaneras. Por otro lado, las obras emprendidas por el intendente as como la convocatoria a actores a participar de la gestin pblica, y en particular del PFEH, son acciones en consonancia con dos ejes priorizados en su performance poltica y ejecutiva: contencin y trabajo. Estos objetivos, sin embargo, en el marco de la gestin del PFEH, colisionaron entre s. As, encontramos que desde el programa se propici incorporar a segmentos de poblacin inactiva (mujeres con muchos hijos, ancianos, discapacitados, jvenes sin experiencia laboral, etc.) que claramente respondan al primer objetivo, pero que cuestionaban el segundo en trminos de plazos de concrecin de las obras, calidad de las mismas, etc., aspectos que se evidenciaron en el desarrollo de las obras y en la organizacin del trabajo. La experiencia que abordamos se sita en el contexto post crisis de 2001, prolegmeno que afect particularmente al distrito elegido. La incorporacin de jvenes, mujeres y desempleados de larga duracin al programa se enmarca en un contexto de desempleo sin precedentes (por encima del 20%), crecimiento del empleo no registrado ante la seguridad social, precariedad (para que los nuevos trabajadores pudieran ser contratados en forma temporaria) e inestabilidad laboral (sustitucin de trabajadores con contratos por tiempo indeterminado por trabajadores temporales)67 (Davolos y Perelman, 2005). A todo esto, la respuesta del Estado fue propiciar la reactivacin econmica y contribuir a la disminucin del desempleo, generando sinergia productiva a partir de programas vinculados al hbitat y la vivienda. El PFEH de construccin de viviendas (objeto de nuestro estudio), surge con este fin y tambin con el de contener socialmente a sectores excluidos. Segn lo detallado en la letra del programa, el mismo pretende aportar a los siguientes objetivos: a) contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hbitat, vivienda e infraestructura bsica de los hogares con ingreso por debajo del nivel de
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Salvia et al. (2007: 2) agregan que nos encontramos ante un mercado de trabajo segmentado y cada vez ms polarizado en trminos sectoriales y con problemas en la distribucin de los ingresos laborales [] donde la precariedad laboral y la desigualdad social no seran el resultado de una transicin, sino que constituiran un componente estructural del funcionamiento del rgimen econmico y de regulacin institucional dominante.
278
indigencia y grupos vulnerables en situacin de emergencia o marginalidad; b) generar la inclusin social de desocupados y beneficiarios del Programa Jefes/Jefas de Hogar y de la poblacin en emergencia habitacional y laboral, a travs de la formacin de Cooperativas de Trabajo; c) concretar proyectos sustentables por medio de la construccin de viviendas nuevas con su correspondiente infraestructura; d) dejar instalada una salida laboral a travs del Programa; y e) movilizar los mercados locales de materiales, tanto en su comercializacin como en su produccin68. La experiencia analizada muestra que una parte de los objetivos propuestos por el programa se neutralizaron entre s, en tanto existi un objetivo que propiciaba el contener socialmente a diversos grupos (objetivo b), que condicion fuertemente otro objetivo: el construir viviendas (objetivo c) respetando los lineamientos del programa y los tiempos establecidos en este. Las caractersticas de implementacin del programa, de descentralizacin de los recursos, y los cambios en el contexto econmico en el perodo 2005-200969 propiciaron que fueran incongruentes dichos objetivos y que no se concluyera con las obras, tal como haba sido previsto70. Creemos que lo mencionado permite revelar otros aspectos, en tanto los responsables de la ejecucin del proyecto (la red poltica del PJ) tenan sobrada experiencia en contencin social de grupos vulnerables; mientras que el segundo objetivo (construir viviendas por cooperativas) puso en cuestin los mecanismos relacionales existentes en las facciones.
68 69
Ver <www.vivienda.gov.ar/>.
En el transcurso de esos aos, las cooperativas haban mutado en su composicin, en tanto muchos integrantes haban dejado el programa por diversos motivos (centralmente, en bsqueda de un trabajo mejor remunerado a partir del proceso de reactivacin econmica). As, algunas cooperativas se encontraban diezmadas cuando iniciamos el trabajo de investigacin, por lo que slo hallamos, en general, a quienes iban a ser adjudicatarios de una vivienda.
Cabe mencionar que a fines de 2008 se entregaron algunas viviendas sin terminar y el resto se siguen construyendo. La demora en la entrega de las mismas motiv que algunos integrantes de las cooperativas solicitaran autorizacin en 2009 para vivir en las viviendas que an no fueron terminadas, en algunos casos, por miedo a la ocupacin.
70
279
Reflexiones finales
En pleno proceso de descenso y precarizacin, fueron mltiples las respuestas que en diversos planos (poltico, familiar, religioso, etc.) articularon los sectores populares, en parte como estrategias de adaptacin y resistencia a un contexto de carencias, pero tambin aprovechando el espectro de posibilidades que les abra la disponibilidad de recursos novedosos, aun en un contexto de restricciones relativas. Daniel Mguez y Pablo Semn (2006: 234).
Hace varios aos, especialistas en programas sociales focalizados advertan que la gestin de programas incluye numerosas mediaciones no contempladas suficientemente en el proceso de formulacin. As, concluan que estas mediaciones de todo tipo constituyen cajas negras en el momento de la [implementacin] que se abren en sus propios campos de actuacin y reinventan a los programas y las personas (Cardarelli y Rosenfeld, 2000: 48). Nuestro trabajo parti de esta cisura. La gestin del PFEH en el distrito de Pealoza descans en la coordinacin/gestin de dirigentes polticos y barriales, quienes intentaron sumar a la racionalidad instrumental del programa la lgica poltica del PJ pealocense. Demostramos que en la implementacin del PFEH participaron otros actores locales (manzaneras, dirigentes barriales, representantes de organizaciones sociales) as como en otros espacios de gestin local, mostrando que existe una variedad de situaciones en el conurbano bonaerense que no remiten slo a las prcticas del PJ y que es necesario pensar en la coexistencia de numerosas redes sociales, polticas y de gestin, muchas de ellas imbricadas. Podemos afirmar que la gestin del PFEH guarda relacin con las performances de los dirigentes (Moreno, 2009b), en particular, la del intendente objeto de anlisis en este oportunidad. En lo que respecta a la construccin de la performance poltica burguista, ste incorpor a los espacios de poder a dirigentes oficialistas y opositores de amplias tradiciones polticas (PJ, radicalismo, FREPASO, Frente Cvico, Unin Pro) as como a actores con presencia territorial en el distrito de Pealoza. Adems, se observa la imposibilidad de aludir a un patrn o forma de gestin poltica, pues an dentro del PJ local existen diversas modalidades polticas que se corresponden con las facciones existentes y con las familias polticas que dirigen las mismas.
280
Sin embargo, evidenciamos que esta experiencia no se agota en un estudio de caso de la gestin de un programa habitacional en un barrio, sino que la perspectiva adoptada (las redes de relaciones y sociabilidad) nos permiti acercarnos a la dinmica poltica de gestin municipal, en tanto encontramos que la distribucin de poder al interior del predio donde se gestion el PFEH tena su correlato en la distribucin del poder en el municipio de Pealoza y en la dinmica de sus facciones. En la construccin simblica de Burgos (el intendente de Pealoza) existi una reapropiacin de ciertos valores del pasado. Por un lado, la apelacin a valores tradicionales y religiosos en sintona con la forma de hacer poltica del duhaldismo. Por otro lado, la evocacin de smbolos propios del peronismo. As, el burguismo cre una grieta para situarse y fundar su diferencia en trminos de ruptura con el gobierno anterior. Tambin procur resignificar la imagen de los sectores populares pealocenses (recordemos que Pealoza, en 1999, cuando asumi el intendente, era uno de los distritos con ms pobres dentro del conurbano) mediante obras de envergadura que generaron trabajo, la mayora producto de la gestin de programas sociales focalizados, y ampli significativamente el sistema de capacitacin tcnica oficial por medio de la creacin de diversas instituciones. En cuanto a su performance ejecutiva, represent una muy fuerte renovacin en la gestin del distrito, debido a que reorganiz la administracin pblica, gener recursos propios y transform el municipio a partir de obras pblicas de mucha notoriedad, en gran parte a la luz de los acuerdos y recursos obtenidos a travs del gobierno provincial y nacional. Estas dos cuestiones centrales en la performance del principal dirigente del municipio se encuentran entre las polticas ms activas en el distrito. Esto es, promover contencin social y empleo a los vecinos de Pealoza, ambas problemticas contempladas en el PFEH. As, encontramos que desde el programa se propici la incorporacin de segmentos de poblacin activa desempleada e inactiva, con el propsito de contener socialmente a desocupados, ancianos, discapacitados, jvenes sin experiencia laboral y mujeres, objetivo que claramente responda a los saberes previos de los dirigentes polticos y barriales. Sin embargo, la gestin del PFEH tension dicho objetivo, en tanto que el programa requera de un desempeo de los receptoresobreros (en trminos de plazos de concrecin de las obras, calidad de las mismas, etc.) difcil de sostener con los perceptores que participaron mayoritariamente del programa.
281
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2009a
283
2009b
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285

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1. Evolucin demogrfica y socioespacial del conurbano

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1.1 Breve caracterizacin de los partidos de la muestra mediante datos censales

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Cuadro 1.1 GBA y partidos seleccionados. Poblacin, 1991 y 2001

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INDEC.

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21,2 73,0 65,9 18,3 16,8 30,3

52,3 98,8 96,0 45,8 20,7 59,3

93,2 94,7 94,6 90,3 79,6 81,1

82,7 92,0 87,8 79,2 69,1 71,4

79,9 95,4 83,0 80,6 73,5 69,1

95,1 94,9 96,5 94,8 93,0 91,2

93,1 94,5 90,3 91,4 80,5 83,7

79,5 90,5 83,5 82,9 72,9 75,1

18,4 70,3 64,7 13,2 5,0 25,5

54,8 4,9 1,5 1,8 52,5 41,3 33,9

97,3 38,0 11,6 14,9 60,8 99,9 98,0

94,0 97,6 96,3 66,8 88,2 98,4 90,5

90,5 94,3 92,2 66,6 80,4 90,9 84,7

94,2 94,1 89,8 67,6 80,0 98,5 87,3

91,8 98,1 98,8 88,8 94,2 98,7 92,8

93,6 95,8 96,8 90,5 90,3 98,7 95,2

84,1 92,4 91,5 77,5 86,8 92,8 86,0

51,6 4,1 0,8 0,9 49,7 40,6 32,4

Calidad satisfactoria en servicios urbanos

Con servicio regular de recoleccin de residuos

Con red de alumbrado pblico

Con telfono pblico

Con al menos una cuadra pavimentada

Con red de cloacas

Con red de agua

Con red de gas

Condiciones de vida en el conurbano bonaerense

Cuadro 1.2 (cont.)

Calidad satisfactoria en servicios urbanos

Con servicio regular de recoleccin de residuos

Con red de alumbrado pblico

Con telfono pblico

Con al menos una cuadra pavimentada

Con red de cloacas

Con red de agua

Con red de gas

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