Bretton Woods aos 60 anos Fernando J.

Cardim de Carvalho1 Em julho de 1944, representantes da Aliana das Naes Unidas, que reunia os pases em guerra contra o eixo fascista (inclusive o Brasil), reuniram-se na pequena localidade de Bretton Woods, no nordeste dos Estados Unidos, para empreender uma dos mais audaciosas iniciativas em engenharia social tentadas at ento ou mesmo, na verdade, desde ento. Tratava-se de criar regras e instituies formais de ordenao de um sistema monetrio internacional capaz de superar as enormes limitaes que os sistemas ento conhecidos, o padro-ouro e o sistema de desvalorizaes cambiais competitivas, haviam imposto no apenas ao comrcio internacional mas tambm prpria operao das economias domsticas. Buscava-se, assim, definir regras comuns de comportamento para os pases participantes que, se poderiam por um lado contribuir para que eles atingissem nveis sustentados de prosperidade econmica como nunca havia sido possvel antes, exigiriam, por outro lado, que abrissem mo de pelo menos parte da sua soberania na tomada de decises sobre polticas domsticas, subordinando-as ao objetivo comum de conquista da estabilidade macroeconmica. A conferncia teve lugar sombra de um gigante do pensamento econmico do sculo XX, John Maynard Keynes. A enorme capacidade de argumentao e persuaso, quase lendria, de Keynes, contudo, no poderia superar os condicionantes reais da conferncia, notadamente a consolidao da hegemonia norte-americana sobre o mundo capitalista, alcanada durante a segunda grande guerra. O processo de debates que levou conferncia gerou algumas das idias mais avanadas j propostas para uma reordenao das relaes econmicas internacionais voltada para a promoo do pleno emprego. Infelizmente, a conferncia propriamente dita alcanou resultados muito mais modestos do que os inicialmente almejados. Os debates preparatrios da conferncia giraram em torno de duas propostas, a britnica, preparada por Keynes, e a dos Estados Unidos, que levou o nome do seu autor, Harry Dexter White. Ambas as propostas eram animadas por um mesmo temor e uma mesma esperana: o temor de que o fim da guerra trouxesse consigo de volta a grande depresso dos anos 30, e a esperana de que a reconstruo das relaes econmicas pudesse ser realizada de modo a coordenar esforos da comunidade internacional na busca do pleno emprego e da prosperidade continuada. Keynes e White alimentavam, no entanto, vises radicalmente diferentes de como funcionaria esta comunidade de naes. Essas diferenas eram em parte explicadas por diferentes formas de entendimento de como opera uma economia de mercado, mas tambm refletiam, naturalmente, os interesses divergentes dos pases que cada um representava.
1

Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

2 Como no poderia deixar de ser, a proposta vencedora na conferncia foi a americana, praticamente nada restando do Plano Keynes nas instituies criadas em Bretton Woods. Sessenta anos depois, o mundo muito diferente daquele vivido pelos participantes da conferncia. As instituies e as regras de relacionamento internacional criadas na reunio mudaram profundamente em todos estes anos, ao ponto de se tornarem certamente irreconhecveis aos olhos dos participantes originais. As instituies criadas em Bretton Woods, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, esto longe de receberem a aprovao mundial que se esperaria se as intenes da conferncia tivessem sido concretizadas. A contnua instabilidade monetria internacional ainda hoje causa de preocupao constante, como ocorre neste momento com as expectativas de desvalorizao drstica do dlar. O FMI deixou de ter utilidade para pases desenvolvidos e sua atuao em pases em desenvolvimento objeto de crtica cerrada, tanto esquerda como direita do espectro poltico. O mesmo acontece, em muito menor grau, contudo, com o Banco Mundial. O que saiu errado? Foi a passagem do tempo que tornou obsoletos princpios que eram adequados para o imediato ps-guerra, mas no para o mundo que se construiu depois? Ou ser que as esperanas iniciais eram simplesmente exageradas? E o que teria acontecido se, ao invs da proposta americana, tivesse sido adotado o plano Keynes? Teria a economia internacional se comportado de forma mais satisfatria? H muitas respostas simples para essas questes. A maioria delas pode mesmo conter elementos de verdade. Por exemplo, muitos vem Bretton Woods como apenas mais um captulo da consolidao do imprio norte-americano, uma iniciativa voltada a dotar os Estados Unidos de instrumentos de dominao econmica mais adequados aos tempos de declnio dos velhos imprios europeus. No outro extremo do espectro poltico, h os que acreditam que a conferncia foi uma iniciativa movida apenas por propsitos superiores dos pases aliados, que buscavam, coletivamente, organizar as relaes econmicas internacionais de modo a permitir a busca mais eficaz da prosperidade mundial. Seria, provavelmente, tolice negar que a conferncia e seus desdobramentos responderam a ambos os estmulos. No h porque (nem como, face documentao disponvel) no reconhecer que as propostas apresentadas em Bretton Woods incorporavam idias e propsitos generosos, especialmente no oferecimento de condies, a cada pas, de facilitao da busca do pleno emprego.

3 A dramtica experincia da Grande Depresso no imediato pr-guerra fez do pleno emprego em um objetivo central da poltica econmica de qualquer economia de mercado. Este ideal certamente animava as propostas feitas pela delegao inglesa, redigidas em sua maioria por Keynes. Por outro lado, no reconhecer que a administrao Roosevelt era em grande parte movida por impulsos igualmente generosos seria uma injustia histrica. Contudo, ignorar as realidades da poltica e da economia internacionais, especialmente no que diz respeito s necessidades de expanso econmica dos Estados Unidos, e que essas realidades engendraram inevitavelmente demandas diferenciadas e, algumas vezes, mesmo contraditrias, seria mais do que ingnuo, seria apenas uma tolice. Se no podemos esquecer que as propostas levadas a Bretton Woods refletiam no apenas intenes elevadas, mas tambm interesses nacionais especficos, o frustrante balano dos ganhos e perdas de sessenta anos se deve tambm a algumas outras razes. Talvez a mais importante a se considerar a possibilidade de obsolescncia pura e simples de idias, premissas e diagnsticos que orientaram a conferncia. Em parte, o mundo esperado pelos seus participantes mostrou-se diferente daquele efetivamente vivido nos anos que se seguiram ao fim da guerra. Por esta razo, as regras e instituies criadas para um mundo que se tornou, s vezes rapidamente, obsoleto foram alteradas muitas vezes ao sabor dos acontecimentos, de forma quase inconsciente, rompendo a consistncia do plano original, sem opor-lhe realmente uma concepo alternativa. importante conhecer, finalmente, o plano alternativo, a estrada no-trilhada, definida pelo plano formulado por Keynes. comum a tentao de comparar-se as virtudes de uma idia aos defeitos de instituies realmente existentes, e importante manter-se esta distino em mente ao avaliar o plano ingls. Mas mesmo tomando tais cuidados, o Plano Keynes, permanece em grande parte atual e serve de inspirao para vrias das propostas que, atravs dos anos, vm sendo feitas de reorganizao do sistema monetrio internacional por economistas como James Tobin, Paul Davidson e, mais recentemente, Joe Stiglitz. Vale a pena revisit-lo e especular a respeito da capacidade que teria de responder aos desafios atuais. Porque Houve a Conferncia de Bretton Woods A conferncia de Bretton Woods teve seus antecedentes mais remotos na discusso travada, independentemente, nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, sobre caminhos a serem trilhados no ps-guerra, que evitassem a repetio de conflitos de dimenses semelhantes ao iniciado em 1939. A segunda guerra foi precedida de uma dcada marcada ou pelo desemprego e a agitao social nos

4 pases democrticos ou pela paz dos cemitrios nos regimes fascistas. No incio da dcada dos 40, predominava nos pases desenvolvidos a viso de que quando a guerra terminasse, os problemas da dcada anterior retornariam com a mesma virulncia de antes. Acreditava-se que a guerra tinha interrompido a depresso, por causa da mobilizao de recursos que impunha, mas os problemas que se supunha terem gerado a depresso no teriam sido resolvidos. O fim da guerra poderia ter, nessas condies, um efeito perverso: a paz nos campos de batalha traria o desemprego e os conflitos sociais de volta. Era essencial a descoberta de novas formas de organizao social que permitissem fugir da cruel escolha que parecia se impor: a depresso ou a guerra. A urgncia da tomada de medidas que reduzissem o risco de retorno da depresso explica muitas mudanas econmicas, sociais e polticas importantes do perodo, como, notadamente, a passagem da Lei de Emprego nos Estados Unidos, em 1944. Medidas domsticas, no entanto, poderiam no ser suficientes para eliminar o risco da volta da depresso. A economia internacional, no passado recente, tinha sido uma restrio formidvel adoo de polticas que estimulassem a atividade econmica. Era preciso criar, tambm na esfera internacional, instituies e regras de comportamento que reforassem o poder dos governos de perseguir a prosperidade domstica. A idia de organizar formalmente o sistema de pagamentos internacionais nasceu justamente da insatisfao com as duas formas espontneas predominantes at a segunda guerra mundial, o padro ouro internacional e o sistema de cmbio livre, sob o ponto de vista de sustentao da atividade econmica. A oposio mais acirrada restaurao do padro ouro no ps-guerra vinha da Inglaterra. De fato, Keynes foi praticamente toda sua vida um dos crticos mais radicais do padro-ouro, precisamente pelos custos que este impunha, em termos de produto e emprego, s economias que a ele aderissem. O padro-ouro exibia dois defeitos fundamentais, segundo Keynes. Por um lado, o crescimento das economias exige uma oferta de moeda crescente para que as transaes adicionais, correspondentes ao volume maior de produto, tenham lugar sem pressionar juros para cima ou preos de bens e servios para baixo (o Plano Collor, no Brasil de 1990, ilustra bem a dificuldade que tentar realizar transaes quando a oferta de moeda insuficiente). No caso do padro-ouro, a disponibilidade de moeda depende de um fator exgeno, independente da operao dessas economias, que a disponibilidade de ouro. Se o ouro for escasso, poder no haver moeda suficiente para que a economia realize suas transaes normais. Uma forma de combater a falta de liquidez a elevao da taxa de juros, de modo a atrair ouro de outros pases. Esta sada, no entanto, no apenas prejudicial comunidade internacional (o pas que perdeu ouro ser obrigado a reagir

5 de forma semelhante), como ao prprio pas interessado, j que a elevao dos juros domsticos prejudica investidores e consumidores. O segundo defeito conhecido por ajuste assimtrico. Quando uma economia cresce mais do que seus parceiros, tende a aparecer um dficit em suas transaes comerciais. Isto se d porque quando a renda de um pas cresce, costumam crescer tambm suas necessidade de bens importados (seja, por exemplo, de matrias primas que no possam ser produzidas no pas, ou bens de capital, ou mesmo bens de consumo que os residentes da economia em crescimento desejem importar de outros pases). J suas exportaes dependem, em grande medida, da renda dos pases que demandam os seus produtos. Se um pas cresce mais que os outros, suas demandas por importaes crescem mais depressa que a possibilidade de exportar para seus parceiros e surge o problema de como pagar pela diferena. H duas alternativas: ou o pas se endivida para cobrir seus dficits (o que, naturalmente, no pode ser feito indefinidamente), ou o pas reduz suas demandas por importaes. Esta reduo, por sua vez, pode ser alcanada pela restrio a importaes, como tarifas, proibies administrativas, etc, ou pela queda da renda domstica. Keynes apontava, porm, uma terceira sada, que era fazer com que os pases parceiros crescessem tambm eles, de modo a absorver mais exportaes. Para Keynes, o problema do padro-ouro era exatamente o de forar pases com dficits comerciais a reduzir sua renda para diminuir importaes, mas no os pases com supervit a aumentar sua renda de modo a absorver mais exportaes. Esse era o ajuste assimtrico: o peso do desequilbrio, no padro-ouro recai todo sobre o pas deficitrio, sem reconhecer que todo dficit tem uma um supervit em contrapartida. A proposta inglesa era justamente criar regras monetrias internacionais que resolvessem os dois problemas citados, a rigidez da oferta de liquidez e a incidncia exclusiva da responsabilidade por ajustes de balano de pagamentos sobre os pases deficitrios, ao invs de envolver tambm os superavitrios. Ajustes feitos por pases deficitrios seriam sempre contracionrios, e portanto deletrios para a atividade econmica: ou o pas reduzia sua renda para importar menos, ou prejudicava o comrcio internacional, adotando restries a importaes. O temor dos Estados Unidos era focalizado principalmente sobre a adoo de restries ao comercio exterior. Quando o padro-ouro foi abandonado por praticamente todos os pases no incio da dcada de 30, o sistema que o substituiu consistiu na liberdade de cada pas determinar a taxa de cmbio que lhe fosse julgada adequada a cada instante. Em um cenrio de depresso, a maioria

6 adotou a poltica que ficou conhecida como transferir a misria para seu vizinho (beggar thy neighbor): um pas sofrendo de depresso e desemprego desvaloriza sua moeda de modo a impulsionar suas exportaes lquidas (exportaes menos importaes), transferindo, assim, seus problemas para seus parceiros. Estes, naturalmente, tenderiam a fazer o mesmo, devolvendo ao primeiro pas o problema, que se veria forado a nova rodada de desvalorizaes, e assim por diante. Esse sistema, tambm conhecido como de desvalorizaes competitivas, era obviamente instvel. Com o tempo, sua eficcia acabava diminuindo (j que os parceiros reagiam cada vez mais rapidamente s tentativas de lhes tomar mercados) e as frices do comrcio cresciam. Era inevitvel que, em tal cenrio, os pases com problemas acabassem buscando medidas mais eficazes de defesa, restringindo o comrcio, adotando medidas abertamente protecionistas, e mesmo tentando garantir, pela mo militar, o suprimento de bens e servios que tivessem de obter no exterior. A guerra comercial poderia, assim, se transformar em guerra pura e simples. No ps-guerra, era evidente que a nao que mais teria a lucrar com a liberdade de comrcio seriam os Estados Unidos. Barreiras ao comrcio, por sua vez, certamente teriam como alvo as exportaes americanas. A eventual restaurao do sistema de desvalorizaes competitivas causaria muito mais danos aos Estados Unidos que a qualquer outro pas. A construo de um sistema de pagamentos internacionais teria como meta, do ponto de vista daquele pas, eliminar a possibilidade de adoo desse regime cambial. Deste modo, tanto Estados Unidos quanto Inglaterra preocupavam-se com o retorno s condies de operao da economia internacional prvias segunda guerra, ainda que por razes diferentes. Inglaterra preocupava o eventual retorno ao padro-ouro, aos Estados Unidos a volta ao cmbio livre (que no deve ser confundido com o cmbio flutuante que se conhece hoje em dia). Ingleses buscavam um arranjo que lhes desse liberdade para adotar polticas que permitissem alcanar e sustentar o pleno emprego. Americanos queriam regimes cambiais organizados, que permitissem a expanso do comrcio internacional e tornassem ilegal o recurso a controles administrativos contra suas exportaes. A Conferncia de Bretton Woods A conferncia de Bretton Woods, teve lugar em julho de 1944, quando os destinos das duas alianas, a das Naes Unidas e a do Eixo fascista, j estavam em larga medida definidos. A reunio durou apenas trs semanas, porque os principais debates foram, na verdade, travados nos meses

7 anteriores, opondo os planos das delegaes americana (com o Plano White) e britnica (com o Plano Keynes). O Plano Keynes era certamente o mais ambicioso. Na verdade, durante a guerra, Keynes tinha se dedicado a delinear um conjunto de instituies que deveriam servir, na esfera internacional, aos mesmos propsitos que as polticas e reformas institucionais domsticas, mais conhecidas, voltadas para a defesa do nvel de produto e emprego da economia. Uma pea essencial daquele conjunto era a proposta de criao de uma Cmara de Compensaes Internacionais (International Clearing Union, ICU), que centralizaria todos os pagamentos concernentes a exportaes e importaes de bens, servios e ativos. Os bancos centrais nacionais seriam os membros dessa Cmara e realizariam os pagamentos internacionais do mesmo modo que bancos domsticos fazem pagamentos entre si. Domesticamente, bancos pagam uns aos outros (por exemplo, o saldo de cheques a favor de um banco e os contra ele) movimentando saldos nas suas contas de reservas junto ao banco central. Na ICU proposta por Keynes, os bancos centrais teriam contas de reservas, do mesmo modo que bancos domsticos fazem com relao ao banco central. Pagamentos por exportaes brasileiras feitas aos Estados Unidos, por exemplo, seriam pagas pela transferncia de depsitos do Federal Reserve na ICU para a conta do Brasil. Todas as entradas de recursos estrangeiros numa economia seriam registrados como crditos e sadas como dbitos. De acordo com o Plano Keynes, no haveria uma moeda fsica internacional, como o ouro ou o dlar, por exemplo, mas apenas uma moeda escritural, nos livros da ICU, registrando as operaes entre os bancos centrais. claro que isto implicaria centralizao do mercado de cmbio, isto , todas as operaes teriam que passar pelos bancos centrais, nicos a terem acesso ICU. Para reforar este mecanismo, a proposta inclua tambm a criao de uma nova moeda, a ser transacionada apenas entre bancos centrais, que Keynes props chamarem bancor. Esta seria a moeda escritural transacionada na ICU. No tendo existncia fsica, no poderia ser negociada fora da ICU, sendo de uso exclusivo dos bancos centrais para suas transaes com a ICU. Uma operao de exportaes, por exemplo, envolveria o recebimento por um banco no pas importador da receita de venda dos bens, sua transferncia para o banco central daquele pas, que faria a transferncia do valor correspondente em bancor para a conta do pas exportador, cujo banco central entregaria o contra-valor em moeda local ao exportador. Neste esquema, as duas preocupaes de Keynes seriam explicitamente tratadas. Por um lado, moeda escritural pode ser criada pela autoridade monetria, no caso a ICU, sempre que necessrio.

8 A liquidez internacional cresceria automaticamente com as necessidades do comrcio internacional, ao invs de depender de algo como a disponibilidade de ouro, que no tem qualquer relao com a atividade econmica. Em segundo lugar, quando um pas apresentasse dficit em seu balano de pagamentos (isto , sua conta na ICU estivesse no vermelho), o esforo de ajuste recairia sobre o pas deficitrio apenas se este estivesse forando sua economia alm dos limites do pleno emprego. Se, em contraste, o dficit do pas A estivesse ocorrendo porque o pas B, superavitrio, estivesse mantendo sua demanda em nveis inferiores ao pleno emprego, o peso do ajuste seria repartido entre o pas deficitrio, que teria de apertar seu cinto em certo grau, mas tambm recairia sobre o pas superavitrio. Este ltimo teria de expandir sua demanda para facilitar as exportaes do pas deficitrio. Caso o superavitrio se recusasse a faz-lo, uma multa seria imposta aos seus saldos em bancor na ICU. O Plano Keynes provia, assim, criao de liquidez automtica, de acordo com as necessidades de comrcio, e a possibilidade de ajuste expansivo de desequilbrios de balanos de pagamentos, pela expanso da demanda dos pases superavitrios, em contraste com a contrao da demanda dos pases deficitrios. O Plano White era muito mais simples, j que as dificuldades esperadas no ps-guerra pelos norteamericanos praticamente se resumiam adoo de prticas restritivas de comrcio que prejudicariam especialmente a economia dos Estados Unidos. O plano americano envolvia a criao de uma instituio cujo papel seria duplo. Por um lado, serviria de frum para o exame das condies econmicas dos pases associados, de modo a fugir ao dilema cmbio fixo do padroouro e desvalorizaes competitivas dos perodos de crise. Este frum representaria a comunidade de naes e seria encarregado de avaliar quando as taxas de cmbio, que de outro modo deveriam permanecer fixas, seriam ajustadas. Quando um pas pudesse mostrar que uma correo de suas taxas de cmbio era necessria porque sua economia tivesse passado por mudanas fundamentais, essa correo seria autorizada. Este mecanismo eliminaria as desvalorizaes oportunistas cuja justificativa fosse apenas a de transferir problemas para vizinhos preservando a possibilidade de mudanas do cmbio quando fossem realmente justificadas. A segunda funo dessa instituio seria a de financiar o ajuste de curto prazo de problemas de balano de pagamentos dos pases membros, de modo a evitar que presses passageiras sobre as taxas de cmbio inviabilizassem o mecanismo descrito acima. Esta instituio constituiria um tesouro, um ba de moedas, contendo, em princpio, quantidades de moedas de todos os pases

9 associados, proporcionais importncia dessas moedas no comrcio internacional. Assim, sempre que um pas enfrentasse problemas temporrios nos seus pagamentos com um determinado parceiro, ele poderia recorrer instituio para comprar temporariamente a moeda de que precisasse, enquanto promovia os ajustes necessrios na operao de sua economia. Vale notar que, tanto no Plano Keynes, quanto no Plano White, ainda que com mais intensidade no primeiro, estava prevista a adoo de controles de capital para tratar de crises de balano de pagamentos causadas por fugas de capitais. Keynes insistiu na necessidade desses controles, a partir de uma viso de que algumas classes de capitais instabilizam a economia internacional e as economias domsticas sem oferecer nenhum benefcio em troca. O plano americano, por sua vez, estava voltado para manter o comrcio externo funcionando, no fluxos de capitais. A linguagem do Plano Keynes era mais forte do que a contida no Plano White, mas ambos convergiam para a recomendao de controles de capitais. A instituio prevista no Plano White, portanto, no era uma Cmara de Compensaes, com capacidade de criao de uma moeda prpria, mas um Fundo de Estabilizao, dotado de um estoque de moedas nacionais definido. Na proposta americana, portanto, as moedas nacionais que tinham aceitao internacional, notadamente o dlar, continuariam sendo o meio de pagamento nas operaes estrangeiras. A criao de liquidez internacional continuaria dependendo, assim, das polticas monetrias dos pases que emitissem essas moedas internacionalmente aceitas. O limite de apoio que o Fundo de Estabilizao poderia dar era fixado pelo valor de seu ba. Aumentos dessa capacidade de apoio dependeriam de negociaes peridicas para aumento das contribuies dos pases membros. Este Fundo de Estabilizao no apenas no criaria liquidez, como tambm no teria autoridade para exercer a segunda funo proposta no Plano Keynes, o de promover o ajuste expansionista. O Fundo no teria qualquer controle sobre as reservas dos pases membros, no tendo assim nem a autoridade, nem os meios para coagir pases superavitrios a expandir sua demanda. Repetidas vezes nos quarenta anos de sua existncia, o Fundo Monetrio Internacional, que ser criado para exercer as funes desse fundo de estabilizao, exortar seus membros superavitrios a gastar mais para facilitar o ajuste de economias deficitrias (mais recentemente, o Japo, com suas imensas reservas, tm sido alvo dessas exortaes), mas este ser o limite de sua eficcia. Por isso, o FMI ser sempre identificado com a adoo de polticas contracionistas. O FMI s pode mesmo agir

10 sobre os pases deficitrios, porque sero estes que lhe pediro ajuda. Pases com supervit podem se dar ao luxo de desprezar as recomendaes do FMI, como sempre fizeram nesses quarenta anos. A Economia Mundial e o FMI depois de Bretton Woods Os acordos de Bretton Woods seguiram de perto a proposta americana, por bvias razes. Foi criado um fundo de estabilizao, na linha proposta pelos Estados Unidos, com o nome de Fundo Monetrio Internacional (outra instituio criada em BW foi o Banco Mundial, com um mandato mais estreito, o de financiar a reconstruo das economias europias no ps-guerra). Complexas negociaes determinaram as quotas com que cada pas contribuiria para o tesouro do Fundo e que definiriam o nmero de votos de cada pas membro na administrao da instituio. Os estatutos do FMI (Articles of Agreement) foram elaborados, incluindo-se neles a proibio ao Fundo de financiar desequilbrios de balanos de pagamento gerados por problemas na conta de capitais e recomendando que pases que sofressem tais crises utilizassem controles de capitais (artigo VI). Detalhes organizacionais foram deixados para uma nova conferncia, a ser realizada depois que um nmero mnimo de pases membros ratificasse o acordo. Esta segunda conferncia teve lugar em 1946, em Savannah, no estado da Gergia, Estados Unidos. Nela definiu-se a composio da diretoria do Fundo, sua estrutura organizacional, sua localizao em Washington, DC, e outros detalhes. Depois de alguns meses dedicados a montar sua estrutura operacional, o Fundo comeou a considerar solicitaes de apoio em 1947. Como vimos, a principal preocupao de pases como os Estados Unidos e a Inglaterra em Bretton Woods, dois antes, era a volta da depresso, quando a guerra terminasse. Em 1947, j quase dois anos depois da rendio dos pases do eixo, o diagnstico predominante era outro. A ameaa da depresso deu lugar ameaa da inflao. Vrios pases membros do FMI, notadamente os Estados Unidos, passaram a acreditar que a estabilidade internacional poderia ser colocada em cheque mais provavelmente pelo excesso de demanda causado pela tentativa dos pases europeus de se recuperar rapidamente (e dos pases subdesenvolvidos em crescer), do que pela deficincia de demanda agregada. Vrios pases, inclusive os prprios Estados Unidos, haviam adotado legislao voltada para a consagrao do pleno emprego como objetivo de poltica. Em outros, a manuteno de elevado nvel de atividades era um objetivo tcito, seno explcito. O anncio do Plano Marshall em 1948 viria reforar estas tendncias. Para o Fundo, desequilbrios de balano de pagamentos seriam muito mais provavelmente resultantes de polticas econmicas que tentassem levar a demanda

11 agregada domstica para alem dos nveis de produo possveis em cada economia, do que pela falta de demanda por parte dos pases importadores. Este diagnstico, provavelmente correto nos anos imediatamente anteriores ao fim da guerra, acentuou a inclinao do Fundo adoo de polticas restritivas, j que a ele foram dados poderes para atuar apenas junto apenas aos pases sofrendo de dficits em seus balanos de pagamento. O FMI foi criado sem poderes para forar solues expansionistas, j que nada podia fazer contra os pases que se abstivessem de gastar suas reservas. Assim, sua ao tinha que se concentrar em forar pases deficitrios a gastar menos. medida em que a viso predominante tornou-se a de que os riscos estabilidade financeira mundial venham mesmo dos pases que tentam gastar mais do que ganham, o Fundo se ver confortado pela percepo de que capaz de identificar os males corretamente e atuar na direo apropriada. Deste modo, o Fundo passar percepo popular como o criador de recesses, como a instituio que intervm sempre no sentido de combater inflaes, ainda que s custas do nvel de atividade. Este diagnstico realmente se tornar a segunda natureza do FMI, mesmo quando a conjuntura econmica internacional mudar. O receiturio de polticas contracionistas se manter como elemento central de sua ao at nossos dias. A preocupao com a inflao e com polticas domsticas expansionistas orientar o desenho dos programas de ajuste que o Fundo impor aos pases que buscam sua ajuda, cuja aceitao se tornar condio para a realizao do emprstimo (so conhecidas como condicionalidades). No entanto, a eficcia do FMI em preservar a estabilidade monetria internacional, mesmo nesses anos, encontrar seu mais importante limite na incapacidade que ter de enquadrar a economia americana. Especialmente nos anos 60, a principal fonte de perturbaes no sistema monetrio internacional ser exatamente a poltica econmica fortemente inflacionria implementada nos Estados Unidos. No entanto, o papel do dlar como moeda internacional, consagrado em Bretton Woods, tinha implantado no corao do sistema uma contradio fundamental (conhecida como paradoxo de Triffin): o mundo todo precisava de dlares para poder acomodar a expanso do comrcio internacional, mas dlares se tornavam disponveis para outros pases quando os Estados Unidos tinham dficits em suas operaes externas e pagavam pela diferena enviando dlares ao exterior, aumentando a liquidez internacional; esse aumento de liquidez, contudo, ao ser gerado por dficits nos pagamentos dos Estados Unidos, contribua para enfraquecer a confiana no prprio dlar. Quanto mais liquidez fosse criada, maior seria a desconfiana no valor da moeda americana. O

12 bancor de Keynes teria evitado este paradoxo, criado pelo uso de uma moeda nacional como meio de pagamento internacional. O Fundo nada podia fazer com relao ao balano de pagamentos dos Estados Unidos, e ainda que pudesse, provavelmente no saberia o que propor sem violar seus prprios estatutos. Por isso mesmo, o FMI foi impotente para impedir o desmoronamento do regime cambial criado em 1944, cuja garantia de funcionamento era sua misso central. Entre 1971 e 1973, todos os pases desenvolvidos abandonaram o regime cambial de Bretton Woods, e passaram a cuidar de seus problemas de balano de pagamentos do modo que julgassem adequado. Depois de dois emprstimos feitos Inglaterra e Itlia, em 1977, apenas pases em desenvolvimento mantiveram-se como clientes de seus emprstimos. O FMI como Agncia de Desenvolvimento Desde o incio de suas atividades, o Fundo sempre tratou com pases em desenvolvimento, como por exemplo, Mxico, ndia, Brasil, Chile e Peru. No entanto, desde a prpria conferncia de Bretton Woods, sempre foi muito claro que os clientes preferenciais do FMI eram pases desenvolvidos e que pases em desenvolvimento no deveriam ser tratados de forma diversa daquela reservada aos primeiros. Em particular, repetidamente as autoridades do Fundo reafirmaram sua viso de que no cabia instituio considerar aspectos ligados ao desenvolvimento econmico em suas decises de concesso de apoio financeiro. As coisas mudaram depois dos anos 70. O Fundo passou a ser uma instituio onde pases desenvolvidos so, como no passado, as principais fontes de recursos financeiros, mas agora apenas pases em desenvolvimento so tomadores de emprstimos. No levar muito tempo para que se perceba que as estratgias tradicionais do FMI, desenhadas para tratar de problemas de balano de pagamentos de curto prazo, no funcionam adequadamente no caso dos seus novos clientes. Nestes, encontram-se alguns dficits crnicos, como no caso das contas de rendas, em que remessas de lucros e pagamento de juros sobre dvida externa so fatores de pesada e permanente presso. Alem disso, tambm se ver acentuada volatilidade nas relaes comerciais, causada pela dependncia da exportao de matrias primas e produtos agrcolas, cujos preos flutuam mais amplamente que os de produtos industrializados. Nos pases subdesenvolvidos, polticas de demanda agregada podem agravar as dificuldades, mas dificilmente problemas de balano de pagamentos podero ser

13 resolvidos pela simples calibragem de polticas fiscal e monetria, como parecia ser suficiente no caso dos pases industrializados. Face a essa nova situao, o Fundo aprofunda suas condicionalidades para emprstimo, passado a definir as chamadas condicionalidades estruturais. Com elas, a obteno de emprstimos passou a depender da disposio do pas cliente em comprometer-se no apenas com certos parmetros de poltica macroeconmica, mas tambm com mudanas mais ou menos profundas na sua estrutura institucional. O Fundo, apesar de no ter mandato para tanto, muda sua misso de monitor da estabilidade financeira internacional, que nunca pode exercer adequadamente, para orientador de estratgias de desenvolvimento, para o qual nunca teve qualquer qualificao especial. com esse carter que o FMI se torna sexagenrio em 2004. 60 Anos o Bastante? O FMI e o Banco Mundial so os nicos sobreviventes da conferncia de Bretton Woods. O sistema de cmbio fixo, mas ajustvel, acordado em 1944, ruiu no incio dos anos 70. A reconstruo europia histria remota, para a qual, na verdade, o Banco Mundial acabou contribuindo pouco, suplantado por uma iniciativa muito mais eficaz, o Plano Marshall. A coordenao de polticas macroeconmicas, que se daria no mbito do FMI, nunca foi efetivamente tentada, j que os pases desenvolvidos nunca aceitaram realmente transferir o poder sobre polticas econmicas domsticas para um organismo internacional. A garantia de prosperidade internacional, de conquista do pleno emprego em todas as naes, mostrou-se um objetivo muito alm do alcance das reduzidas capacidades das instituies criadas em Bretton Woods. O Fundo Monetrio Internacional foi criado para gerir os processos de ajustes de balanos de pagamentos dos pases desenvolvidos no mbito de um sistema de cmbio fixo. Hoje, a misso da instituio parece ser dedicar-se a promover sua viso de economia ideal entre os pases em desenvolvimento que a ela apelam por ajuda quando pressionados por problemas de balano de pagamentos. O envolvimento com reformas estruturais levou a FMI a adotar crescentemente posies com forte componente ideolgico, em contraste com o pragmatismo de seus primeiros anos. O Fundo passou a promover nos pases em desenvolvimento uma concepo de capitalismo extrada de forma quase caricatural do modelo anglo-saxnico. As cartas de intenes assinadas por pases como a Coria, durante a crise de 1997/8, onde so listadas as condicionalidades ento exigidas pelo Fundo para a concesso de auxlio financeiro quele pas, mostram, sem qualquer

14 disfarce, o grau de interveno em assuntos que no lhe cabiam, que a instituio julgou ser legtimo exercer. O Fundo fracassou em sua tentativa de transformar a economia coreana porque esse pas foi capaz de acelerar sua recuperao, pagar de volta o emprstimo recebido e livrar-se, assim, do compromisso com suas condicionalidades. Na verdade, o prprio Fundo, quando a direo foi passada de Michel Camdessus para Horst Koehler, parece ter reconhecido que sua intromisso tinha passado dos limites e iniciou um processo de reviso de suas condicionalidades, cujo resultado , de qualquer forma, ainda incerto. So essas condicionalidades a parte mais visvel do modo de atuar do Fundo (O Banco Mundial tambm impe condicionalidades, mas estas so menos visveis dada a concentrao da ateno do Banco nos pases de renda mais reduzida). So elas que atraem o fogo raramente amigo de crticos que vo de Stiglitz e Jeffrey Sachs a ONGs como o Bretton Woods Project ou o 50 Years is Enough (que, provavelmente, deve estar atualizando seu nome). O Plano Keynes no considerava a necessidade de condicionalidades. Na verdade, Keynes concebia o acesso a financiamento de balano de pagamentos pela ICU como algo automtico, como um cheque especial. Buscava-se exatamente preservar o maior grau possvel de autonomia de poltica domstica, de modo a evitar que a busca do pleno emprego pudesse ser impedida por presses deflacionrias provindas do exterior. Por outro lado, a utilidade da ICU para os pases desenvolvidos no teria se esgotado com o colapso do cmbio fixo entre 1971 e 1973 ( possvel que o prprio colapso pudesse ter sido evitado). Mais importante, talvez, avaliando a evoluo do sistema do privilegiado ponto de vista de sessenta anos depois, o bancor teria evitado a principal inconsistncia do Plano White, o de tomar uma moeda nacional como moeda internacional. No h nenhuma nova conferncia de Bretton Woods vista. A economia internacional vive hoje em dia uma pletora de razes para crises, a comear pela de sempre, a contradio entre a fora do dlar como moeda de reserva e a fraqueza do balano de pagamentos norte-americano. No entanto, no h nem o sentimento de urgncia, nem a liderana necessria, nem uma viso de futuro suficientemente poderosa para galvanizar expectativas e tornar vivel o desenho de um novo arranjo monetrio internacional. Estivessem dadas estas condies, o Plano Keynes seria, em suas linhas essenciais, provavelmente um ponto de partida to proveitoso agora como em 1944.