第九章 建设 中国 特色 社会 主义 政治

回顾提问： 如何理解我国现阶段统筹区域发展的政策？
组织 教 学 ： 本章内容很多，但基于课时有限，本讲着重讲授人民代表大会制度以及与本
章主题相关的补充内容。
一、中国特色社会主义的民主政治制度
（一）坚持 党的领导 、人民当 家作主和 依法治国 的有机统 一
“民主”一词，最早源于古希腊文，其原意为“人民的权力”或“多数人的统治”。
在阶级社会中，民主在本质上，是指一种国家形态、国家制度，它是国体和政体的统一。国
体就是国家的性质，即国家的权力由社会的哪个阶级和哪些阶级掌握。政体是指国家的政
权组织形式，即体现国家的具体政治制度。社会主义民主作为人类社会民主类型的最高形
式，是指全体人民在共同享有对生产资料不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理
国家的最高权力。社会主义民主的实质是人民当家作主。发展社会主义民主政治，建设社会
主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是构建社会主义和谐社会的根本保证 。
党的十六大指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主
和依法治国有机统一起来。党的十七大进一步强调，要坚持中国特色社会主义政治发展道
路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中
国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不
断推进社会主义政治制度自我完善和发展。这是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要
思想为指导，总结执政经验，对于社会主义政治建设所作出的规律性认识，是推进政治文
明建设必须遵循的基本方针。
第一，中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。我们党领导人民推
翻剥削阶级的统治，建立人民民主专政的国家政权，就是要组织和支持人民依法管理国家
和社会事务、管理经济和文化事业，当家作主，实现人民群众的根本利益。而人民利益的广
泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强
的政治核心，来广泛地动员、领导和组织人民掌握好国家权力，管理好国家、社会事务和各
项事业。在我国这样一个发展中大国，离开了共产党的领导，就不可能把全国人民的力量
和意志凝聚起来，发展社会主义民主也就无从谈起。邓小平早就指出：“我们人民的团结 ，
社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”只有坚持党的领导，才能坚
持我国民主发展的社会主义方向，人民当家作主和依法治国才能有可靠的保证。因此，发
展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，核心在于坚持党的领导。我们推进政治建
设和政治体制改革，必须有利于坚持和改善党的领导，增强党和国家的活力，而决不能削
弱党的领导。
第二，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是社会主义政治文明建设的根
本出发点和归宿。社会主义民主政治的本质是人民当家作主。共产党执政就是领导和支持人
民当家作主。健全民主和法制，全面落实依法治国基本方略，切实尊重和保障人民的政治、
经济和文化权益，是社会主义民主政治建设的根本要求，也是我们党执政的根本目的和可
靠基础。发扬人民民主，又是加强和改善党的领导的有效途径。党的领导方式和执政方式集
中反映在党与国家以及人民群众关系的具体形式上。党只有领导人民创造各种有效的当家
作主的民主形式，坚持依法治国，才能充分实现人民当家作主的权利，巩固和发展党的执
政地位。
第三，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国与人民民主、党的领导是
紧密联系、相辅相成、相互促进的。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且
也从制度上、法律上保证党的执政地位。我国的宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的
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体现。人民在党的领导下，依照宪法和法律治理国家，管理社会事务和经济文化事业，保
障自己当家作主的各项民主权利，这是依法治国的实质。依法治国的过程，实际上就是在
党的领导下，维护人民主人翁地位的过程，保证人民实现当家作主的过程。党领导人民通
过国家权力机关制定宪法和各项法律，又在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，保证
法律的实施，从而使党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
（二）人民 民主专政
1、人民民主专政的涵义：
人民民主专政是我国的国体。我国宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导
的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这一规定表明：人民民主专政是
工人阶级（经过共产党）领导的、以工农联盟为基础的对人民实行民主和对敌人实行专政
的国家政权。正如毛泽东所说：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结
合起来，就是人民民主专政。”
2、人民民主专政的实质与特色：
人民民主专政是马克思列宁主义关于无产阶级专政的理论同我国革命的具体实践相结
合的产物，是中国共产党在领导革命斗争中的一个创造。人民民主专政作为国家政权，经
历了一个发展过程。在新民主主义革命时期，人民民主专政是以工人阶级为领导、工农联盟
为基础的各革命阶级的联合专政，担负着反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的新民
主主义革命的任务。由于新民主主义革命是资产阶级民主主义的革命，因此此时的人民民
主专政，还不是无产阶级专政。新中国成立后，新民主主义革命转变为社会主义革命，人
民民主专政的主要任务是实现工业化，同时完成生产资料私有制的社会主义改造，消灭剥
削阶级（主要是民主资产阶级）和剥削制度。社会主义制度建立后，人民民主专政已经成
为无产阶级专政，其主要任务是保卫社会主义制度，领导和组织社会主义建设，对敌视、
破坏社会主义制度的反动势力和反动分子实行专政。
我国现阶段的人民民主专政实质上是无产阶级专政，这主要表现在：第一，性质相同。
人民民主专政同无产阶级专政一样，都是以工人阶级（经过共产党）为领导，以工农联盟
为基础的国家政权；都是绝大多数人享有民主权利而对极少数敌人实行专政的新型民主、
新型专政的国家政权；第二，作用、职能相同。都承担着巩固和发展社会主义制度，扩大人
民民主，镇压敌对势力反抗，保卫和巩固革命成果，领导和组织全面的社会主义建设的职
能；第三，历史使命相同。都要大力发展生产力，完善和发展社会主义的生产关系和上层
建筑，逐步消灭一切阶级差别和社会不平等，为未来过渡到共产主义创造条件。
人民民主专政是适合中国国情和革命传统的一种形式，具有鲜明的中国特色：第一，
从政权组成的阶级结构来看，在新民主主义革命时期和向社会主义过渡的时期，参加国家
政权的不仅有工人、农民和城市小资产阶级，在一定历史时期中还有民族资产阶级。进入社
会主义以后，包括知识分子在内的工人阶级、占人口大多数的农民阶级、一切拥护社会主义
和拥护祖国统一的爱国者，都属于人民的范畴，在最广大的人民内部实行民主，只对极少
数人实行专政；第二，从党派之间的关系看，实行共产党领导的多党合作与政治协商。这
种新型的政党关系是国际共产主义运动史上一个成功的创造，也是我国政治制度中的一个
特点和优点；第三，从概念表述上看，人民民主专政的提法更全面、更明确地表示出人民
民主和人民专政这两个相互联系的方面。邓小平指出，人民民主专政“实质上也就是无产
阶级专政，但是人民民主专政的提法更适合于我们的国情”。
3、坚持人民民主专政的重要性和重要方针：
依靠无产阶级专政保卫社会主义制度，这是马克思主义的一个基本观点。运用人民民
主专政的力量，巩固人民的政权是正义的事情。（没有什么输理的）坚持人民民主专政的
实质，就是要不断发展社会主义民主，切实保护人民的利益，维护国家的主权、安全、统一
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与稳定。
第一，坚持人民民主专政，要坚持国家的一切权力属于人民，保证人民依照宪法和法
律规定，通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证
人民当家作主。
第二，坚持人民民主专政，还必须充分履行国家政权的专政职能。任何国家要保持政
权巩固和社会稳定发展，都要履行专政的职能。西方国家的资产阶级统治了几百年，从未
放弃和放松过国家的专政职能。西方国家的政府、法院、警察和军队，都要运用法律、行政和
先进的技术手段，履行专政职能。（例如，出于国家安全的考虑，美英经常驱逐外国的外
交官或入境者，美国把涉嫌偷窃科学或军事机密的华裔人员逮捕或驱逐；对入境的外国公
民严加安检，甚至强行搜身）。从当今国际形势看，世界范围内的社会主义力量在相当长
的一个时期内会弱于资本主义，国际敌对势力对我国进行渗透、分化、颠覆之心不死。从国
内形势来看，阶级斗争还在一定范围内长期存在，有时还会激化；在社会生活中，还不可
能杜绝各种违法犯罪活动。因此，要在充分发挥人民民主的基础上，加强国家政权的专政
力量。坚持人民民主专政，就必须对西方敌对势力的破坏和渗透，对敌对分子颠覆共产党
的领导和社会主义制度的政治图谋，对民族分裂主义势力的分裂活动，对暴力恐怖活动，
对严重危害人民生命和财产安全的严重刑事犯罪，对严重危害国家和人民利益的腐败现象
等，依法坚决予以防范和打击。用人民民主专政来维护人民的政权和人民的根本利益。
▲（三）人民 代表大会 制度
（说明 ：部 分内 容参 考了 谢庆 奎主 编： 《当 代中 国政 府与 政治 》， 高等 教育 出版 社 200 3 版）
*A.人民代表大 会制度概 述：
1、人民代表大会制度的性质和含义：
人民代表大会制度是中国人民民主专政政权的组织形式，即政体，是我国的根本政治
制度。其本质是中华人民共和国的一切权力属于人民，由人民当家作主。人民代表大会制度
是根据民主集中制的原则，通过民主选举的方式产生全国人民代表大会和地方各级人民代
表大会，以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主的制度。全国人
民代表大会是最高国家权力机关；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。
2、人民代表大会制度的产生和发展：
我们党从建立革命根据地开始，就对建立新型的人民政权及其组织形式进行了长期探
索和实践。第一、二次国内革命战争时期，我们党以组织工人代表大会、农民协会和在农村
革命根据地成立工农兵代表苏维埃等形式，进行政权建设的尝试。抗日战争时期，党领导
的各抗日根据地根据“三三制”原则成立了参议会和其他政权组织。在解放战争后期和新
中国成立初期，各地普遍召开了各界人民代表会议，对新中国的建立和建立初期国民经济
的恢复，对于发扬人民民主，进行政权建设，以及实施各项政策，发挥了重大作用。经过
长期的不懈探索和实践，党和人民深刻认识到，新民主主义革命胜利后建立的政权，只能
是人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会
制度。毛泽东指出：“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高
度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一
切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”人民代表大会制度从 1954 年正式建立以后，
经历了一个不断完善和发展的过程。
人民代表大会制度建立的头 3 年，人大工作相当活跃，是建国之后人大工作第一个比
较好的时期。1957 年至 1966 年，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破坏，人大
工作基本处于停滞状态。“文革”期间，人民代表大会制度遭受严重的挫折与破坏，社会
主义民主法制建设受到了重大损害。粉碎“四人帮”以后，各级人民代表大会逐步恢复。
1978 年中国共产党的十一届三中全会总结建国以来的历史经验，吸取“文化大革命”的
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沉痛教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法制化的任务。
改革开放以来，人民代表大会进入了一个崭新的发展阶段，建设社会主义民主政治，最重
要的是坚持和完善人民代表大会制度，已成为全党、全国人民的共识。人民代表大会制度在
发扬社会主义民主、健全社会主义法制度方面，在保证人民当家作主、促进改革开放和现代
化事业的发展方面，已发挥出日益巨大的作用。与此同时，人民代表大会的各项具体制度
建设也有了很大发展，例如，1982 年现行宪法公布实施至今；1987 年制定了全国人大常
委会议事规则；1989 年制定了全国人民代表大会议事规则；1992 年制定了人民代表法。这
些法律对于会议的举行，议案的提出和审议，人员的选举、罢免和辞职，询问和质询，发
言和表决，人民代表的权利、义务及其在会议中和会议外的活动等，作了具体、明确的规定，
从而使人民代表机关的运作有章可循，有法可依，发扬了民主，提高了功效。2004 年 3 月，
十届人大通过宪法修正案，延长乡、民族乡、镇的人民代表大会任期，规定：“地方各级人
民代表大会每届任期五年”，从而有利于中国基层政权的建设。人民代表大会制度在前进
中不断得到完善。
3、人民代表大会制度的优越性：
人民代表大会制度是有中国特色的、符合我国国情、适合我国人民民主专政和社会主义
现代化建设需要的政权组织形式。它具有如下优越性：
第一， 吸收人民群众参加国家管理。我国人民代表大会是由人民选举的代表组成的。
我国的选举权是普遍的、平等的。除依法被剥夺政治权利者外，凡年满 18 周岁的公民，不
分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权
和被选举权。我国的选举是在没有压力、没有政治集团可以威胁或压迫选民的完全自由的环
境之下进行的。（西方一般都有压力集团和各类政治集团，对选举施加压力，使选举和决
策对它们有利）通过选举，全国各民主党派、各阶层、各民族、各社会职业均有代表被选举
入人民代表大会，从而使人民代表大会在决定部分问题时既能反映人民的共同利益，又能
照顾各阶层和各方面的特殊利益。
第二，便于实行“议行合一”。 “议行合一”是我国人民代表大会制的基本活动
原则。人民代表大会之所以便于实行“议行合一”，是因为它把国家权力集中起来由自己
行使。这种国家权力的全权性，使它成为行使国家立法权的机关，并有权议决国家大事；
使它有权组织其他国家机关，特别是国家行政机关，并领导和监督它们执行法律和决议。
第三，既能保证中央的统一领导，又能发挥地方的主动性、积极性。在人民代表大会制
度下，最高权力机关有权修改宪法，制定法律，决定国家的一切重大问题，其他国家机关
都必须遵守和执行。受全国人大监督，对它负责的国务院是最高行政机关，一切地方行政
机关都要服从它的领导。这样通过以上两大机关就能集中全国立法权、行政权于中央；同时
地方各级权力机关保证宪法、法律、行政法规在本行政区域遵守与执行，有权决定本行政区
域内一切重大问题；省级权力机关、省及自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大
的市的权力机关，有权制定地方性法规；民族自治机关依照宪法、特别行政区基本法以及
其他有关本区域法律，行使最高自治权等。这些重要规定，保证了中央的集中统一领导，
又有利于进一步发挥地方政权机关的积极性和主动性。
我国的人民代表大会制度同资本主义国家的“三权分立”制度根本不同。 所谓“三权
分立”，就是把国家的立法、行政、司法三种权利，分别由议会、政府和法院独立行使，同
时又互相制约，维持权力均衡。这种制度相对于封建专制和个人独裁是一大进步，有利于
调整资产阶级内部各党派、各利益集团之间的利益矛盾，有助于维护资产阶级的民主制度
和保持资本主义社会的稳定。但这种制度是与资本主义国家的私有制经济基础、资产阶级国
家性质、阶级关系和政党制度相适应的，是为维护资产阶级的统治服务的。但“三权分立”
使国家的力量难以完全集中，不能适应我国国体的要求。我国人民内部虽然还存在各种复
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杂的矛盾，但全国人民根本利益的一致性，决定了人民可以统一行使自己的国家权力。
中国在实现现代化的进程中，既要解决各种复杂的矛盾和问题，又要追赶发达国家，更需
要集中和效率。实行人民代表大会制度最符合我国的国情。在国家机构体系中，人民代表大
会作为国家最高权力机关统一行使国家权力，实行民主集中制，集中行使职权，集体决定
问题；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，
合理分工、协调一致地工作，保证了国家统一有效地组织各项事业，有利于保证人民权力
的有效行使。
4、人民代表大会的地位：
根据我国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关
都不能超越它，也不能与它并列。在实际政治生活中，由于人民代表大会制度尚不完善，
人民代表大会的法定地位和实际地位还存在一定差距。现就人民代表大会与其他政治主体
的法定地位与实际地位进行比较如下：
（1）人民代表大会与党组织的关系。在法律规范上而言，人民代表大会是唯一的国家
权力机关，各政党和各社会团体必须遵守宪法和法律，遵从人民代表大会的意志。但在实
际政治过程中，各级人大及其常委会要自觉接受同级党委的领导。具体讲，党对人大的领
导包括：第一，党提出方针政策，由人大贯彻执行。党根据对形势和任务的地分析，在党
内作出有关决议或提出方针政策，人大采取行动贯彻党的方针政策。第二，党就国家的重
大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志。
第三，党对人大实行工作领导。党对人大常委会具体工作作出决议或发布指示，党还要求
人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向党委请示汇报。第四，党对人大实行
组织领导。党对人大的人事任免权起决定作用，选举人大代表和常委会组成人员及其领导
人员时，其候选人主要由党组织推荐提出；由人大及其常委会选举、任命的其他国家机关
领导人及其组成人员的候选人，也要由党组织做出安排。
值得关注的是，随着政治体制改革的深入和政治民主的扩大，人民代表大会的权利自
主性开始增强。例如，近年来全国人大对于中共中央的决策实施合法化过程中开始出现了
有限的反对票。1992 年，七届全国人大五次会议在对《关于兴建长江三峡工程的决议（草
案）》进行表决时，约 1/3 的代表投票反对或弃权；1993 年，在地方人大进行政府换届选
举时，贵州省由党组织推荐的省长候选人落选，而由代表联合提名的候选人陈士能则当选
为省长；同年，在浙江省也发生了同样的事情，党组织推荐的唯一省长候选人未能获得多
数票，而代表联合提名的候选人万学远却当选省长。它表明人大与党组织的关系存在着潜
在的矛盾性。
（2）人民代表大会与其他国家机关的关系。从法定关系上看，人民代表大会在整个国
家机关体系中处于独立和超然的地位。全国人民代表大会处于国家权力的顶层，它集中全
国人民的意志，在全国范围内行使最高国家权力。在国家各级政权机关中，人民代表大会
与同级行政机关、司法机关之间是主从关系，是监督与被监督关系。具体表现为：在组织上，
其他国家机关都由人民代表大会及其常委会选举、任命产生；在职责上，其他国家机关向
人民代表大会及其常委会负责。各级行政机关和司法机关每年定期向本级人民代表大会报
告工作；在监督上，人民代表大会及其常委会对国家行政机关、司法机关的行为实施全面
监督。从宪法规定来看，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，人民代表大会的法律
地位是绝对的、全权的、不可制衡的，国家行政机关、司法机关和军事机关都服从于人民代
表大会。由于人民代表大会制度尚在完善中，其实际地位和法定地位并不相称。首先，从人
大与国家行政机关的关系看，当前行政机关的权力往往超越于人民代表大会之上，人民代
表大会的工作有时受制于政府行政机关，成为政府“履行法律手续的工具”，有的甚至是
“政府领导人大。而不是人大领导政府”。在许多党政官员和普通群众的心目中，政府和党
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委是“一线”机关，人大是“二线”机关，人大职务是荣誉性职务，调到人大工作就是“
退居二线”。一些地方人大甚至被戏称为“老头子、大牌子、空位子”。其次，其次，从人民
代表大会与司法机关的关系看，司法机关虽不像行政机关那样超越或凌驾于人民代表大会
之上，但人民代表大会对司法机关的监督也经常流于形式。
（3）人民代表大会与人民群众的关系。从法定关系来看，人民代表大会应绝对服从人
民群众的意志，充分反映民意，聚合民意，对人民负责、受人民监督。人民代表大会在其他
一切国家机关之上，但在人民之下。然而长期以来，人民代表大会在群众心目中的实际地
位却并不高。一些群众认为，人民代表大会不过是“橡皮图章”，是安排老干部的地方，
甚至认为人大并不能真正代表民意。近年来，随着制度建设的加强，人民代表大会的作用
有所增强，形成了人大代表敢说话、说真话的局面。一些久拖不决、群众呼声强烈的案件，
通过人大代表的呼吁和申诉，得到了圆满解决。在一些关系国计民生的重大问题上，人民
群众开始把眼光投向人民代表大会，寄希望于通过人大代表来反映自己的意见和愿望。近
年来，每年召开全国人大会议期间，诸如治理腐败、司法公正、机构改革、税费改革、缓解贫
富悬殊、生态环境建设、节能降耗、和谐社会建设、新农村建设等群众反映强烈的热点问题，
成为人大代表议论的焦点问题。它反映了人民代表大会与人民群众的联系日益密切，人民
代表大会和人大代表在群众心目中的地位也在逐步提高。
5、人民代表大会的作用：
人民代表大会在我国政治生活中的作用主要体现为：
（1）人民代表大会是代表和反映民意的主要渠道。人民代表大会作为由各党派、各阶
层、各地区、各民族、各行业的人员组成的代议机关，它具有广泛的代表性。且人大代表大多
来自基层，熟悉基层情况，了解群众呼声。人民代表除在全体会议上反映民意外，还可以
通过其他多种渠道联系群众、反映民意。
（2）人民代表大会是实现社会主义民主的主要途径。现代民主政治的核心在于议会政
治，它通过议会将民意聚合、提炼并上升为国家的法律，并以此作为规范行政行为和司法
行为的依据。尽管现代社会可以通过多种途径实现民主化，如全民公决、新闻言论自由等，
但议会仍然是实现民主和保障公民权利的最主要途径。（我国全国人民代表大会已于 1984
年加入各国议会联盟。2000 年，李鹏委员长还率团参加了在联合国总部召开的千年议长大
会，并被推选为大会副主席。表明我国已经承认人民代表大会是“中国特色的议会”。）只
要人民代表大会能够发挥法定职权，就能保证人民真正掌握国家的权力。加强人民代表大
会制度建设，完善宪政民主，应该是中国民主政治建设最为核心的内容。
（3）人民代表大会是政府权威合法化的源泉。在现代社会，政府权威的合法性来源主
要有两种途径：一是选民直接选举产生政府，政府对选民负责，政府存在以选民信任为依
据，政府权威以选民授权为依托；二是由人民选举产生议会，再由议会产生政府，政府对
议会负责，政府存在以议会信任为依据，政府权威以议会授权为依托。由于国情条件的限
制，中国各级政府还不能由选民直接选举产生，需要由各级代议机关间接选举产生。人民
代表大会负责选举产生政府，这就使政府产生具有了合法性来源，使政府权威具有了合法
性依托。
（4）人民代表大会是实现国家整合的有效组织形式。中国是一个地域辽阔、人口众多
的多民族国家，为实现民族国家的有效整合，客观上要求在政治制度上建立起一套既能体
现人民民主权利，又能维护国家统一的有效组织形式。人民代表大会的组织形式具有广泛
的代表性。全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成，全国
各少数民族不论人口多少，都至少有一人参加人民代表大会的工作，地方各级人民代表大
会都应有少数民族的代表参加。正是由于人民代表大会的广泛代表性和包容性，从而使它
能够有效地表达和整合各地域、各阶层、各职业、和民族人民的利益和要求，能够有效地实
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现民族国家的整合化。
（5）人民代表大会是维护社会稳定的重要机制。实践证明，议会政治是有利于社会稳
定的政治运行方式。议会具有多元包容性，它可以包容各政党、各阶级、各阶层、各民族的精
英人士及其所代表的社会利益，他们在议会进行公开的政治辩论和政治斗争。这种议会斗
争，比起集会、游行、示威、罢工等群体行为也要规范的多。我国的人民代表大会的正常运转，
为社会的利益需要和利益表达提供了有效的反映渠道，为沟通政府与社会的联系、制定有
效的公共政策提供了必要条件。随着人民代表大会制度的逐步健全和完善，它将使政府有
所约束、公民有所遵守、社会有所规范、国家有所秩序，这就为社会的持续稳定和健康发展
铺平了道路。
*B.人民代表大 会的代表 和代表团 的具体情 况：
1、人民代表大会代表选举的特点：
第一，选举权的普遍性。我国选举法规定，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不
分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举
权和被选举权。只有依照法律被剥夺政治权利的人和精神病患者没有选举权和被选举权。第
二，选举权的间接性。人民代表大会实行多层次的间接选举。全国人民代表大会的代表，省、
自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不
设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。这
种多层次的间接选举有利于减少直接选举产生的盲目性、随意性和不可控性，有利于节省
选举经费和工作量。但它对于选举的普遍性和平等性不能不说是打了折扣，这种依靠少数
代表间接抉择也容易出现曲解或背离民意的情况，至少存在民意被层层过滤的现象。 第三，
选举权的不完全平等性。在政治现实中，一部分人只能享有选举权利，而另一部分人却经
常享有被选举权利。法律规定的代表名额也不是按照相同比例的人口原则进行分配的。在县
级以上各级人大代表选举中，农村每一代表所代表的人口数一般 4 倍于城市每一代表所代
表的人口数。法律对军队、少数民族参加人民代表大会的代表名额实行特殊照顾。
2、人民代表大会代表选举的程序：
（1）代表名额的确定和分配程序：
① 全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选
举产生。全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。名额的分配由全国人民代表大会常务
委员会根据情况决定。香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额
和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定。省、自治区、直辖市应选全国人民代表大
会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于
城市每一代表所代表的人口数的原则分配。全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由
全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治
区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。
② 地方各级人民代表大会的代表名额按照下列规定确定：第一，省、自治区、直辖市
的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万
五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名；第二，设区的市、自治州
的代表名额基数为二百四十名，每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一千万的，代
表总名额不得超过六百五十名；第三，县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为
一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超
过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；第四，乡、民族乡、镇
的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡
的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；
人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。
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 一般讲地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地
方各级人民代表大会的代表总名额。但自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大
会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的
县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额
可以另加百分之五。人民解放军单独进行选举，选举办法另订。全国人民代表大会和地方各
级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。全
国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。
这就是说，在实际中，除了行政区域、人口数量这两个主要影响因素外，少数民族、军队、
妇女、归侨、港澳台等因素也对代表名额产生影响。
现以全国人民代表大会为例，来阐明代表名额的确定和分配程序。 一般而言，新一届
全国人大代表名额和具体分配方案由全国人大常委会提出，由上一届全国人民代表大会决
议通过。比较特殊的是，每次在决定代表名额方案时，为保证各方面人士比较集中的地区
和人口特少的地区，以及人口特少的民族都有适当的代表，要从代表总额中扣除一部分代
表（200—300 人），由全国人大常委会直接推荐给省级人民代表大会去选举。凡中共中央
考虑需要成为全国人大代表的人，由中共中央同各民主党派、无党派人士和人民团体进行
协商，提出候选人建议名单，再由全国人大常委会办公厅推荐给省级人民代表大会作为代
表候选人。
迄今为止，人民代表大会代表的确定和分配尚缺少科学、标准、规范的方法和固定的程
序，分配代表的随意性很大，选举时间也不固定。首先，就代表名额而言，当今世界各国
的议会人数普遍在 1000 人以内，中国全国人大代表近 3000 人，为世界议会之最。中国人
口众多，人大代表自然要多一些。但人数太多则不便于组织议题的深入讨论和辩论，必将
影响会议实效。据国外经验，议会人数在 500 左右比较合适，超过 1000 人则不利于会议讨
论和科学决策，所以人大代表名额存在着精简问题。其次，就比例代表制而言，实际上中
国并没有按照法定的比例选举代表。农村代表所代表的人口数远远超过城市代表所代表的
人口数的 4 倍。在城市代表中，各级国家机关人员和领导干部又占相当大的比例。由于缺少
法定规范和具体标准，致使一些领导干部随意占用代表名额。参照国外经验，有必要以立
法的形式将各级人民代表大会代表名额和选举时间基本固定下来，形成稳定的选举制度、
基本固定的代表名额和选举时间。
（2）人大代表的选举程序：
① 人大代表的直接选举程序：
第一，设立选举机构。我国选举法规定，县乡（镇）两级直接选举设立选举委员会，
主持本级人民代表大会代表的选举。选举委员会是组织办理本级人大代表选举事宜的临时
机构，县级选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导，乡（镇）级选举委员会受
县级人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大
会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。
第二，划分选区。选区是由法律规定选举代表或议员时划分的基本单位。我国选举法规
定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，
按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。
选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数
应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
第三，登记选民。登记选民是对选民资格进行法律认可的过程，也是防止重复行使选
举权的一项措施。我国选举法规定，选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有
效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利
的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死
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亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。精神病患者不能行使选举权利
的，经选举委员会确认，不列入选民名单。每一选民在一次选举中只有一个投票权。选民名
单应在选举日的二十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，并应当发给选民证。对
于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，
应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民
法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
第四，提出代表候选人和确定正式候选人。我国选举法规定，全国和地方各级人民代
表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者
单独推荐代表候选人。选民十人以上联名，也可以推荐代表候选人。由各选区选民和各政党、
各人民团体提名推荐的候选人，选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布。代表选
举一律为差额选举。在实践中，由于各方面初步提名的候选人数量较多，如何从初步候选
人中确定正式候选人名单，这个过程对于选举的民主性至关重要。当前的做法是交由选区
的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。这个过程中，领导人和选举组织者的作
用突出。正式代表候选人名单应当在选举日的五日前公布。
第五，宣传介绍候选人。中国选举法对宣传介绍候选人作了一些限制性的规定，其目
的在于防止出现竞选活动。据有关规定，推荐代表候选人的政党、人民团体和选民只能对选
举委员会和只在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。只有选举委员会才能向
全体选民介绍代表候选人的情况。选举委员会也可以组织代表候选人与选民见面，回答选
民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。这种限制性做法值得商榷。实践
证明，竞争中的优胜劣汰是社会进步和经济繁荣的动力，竞争性选举是将竞争机制引入政
治领域，是对民意代表的优胜劣汰。
第六，差额选举与组织投票。组织投票是以差额选举为前提的，只有差额选举才算是
民主选举。我国选举法规定，在直接选举中，差额选举的法定幅度为三分之一至一倍。选民
根据选举委员会的规定，凭身份证或者选民证领取选票。各选区应当设立投票站、流动票箱
或者召开选举大会进行选举。投票选举由选举委员会主持。选举一律采用无记名投票的方法。
选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。选举人对于代表候
选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。选民如果在选
举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托
不得超过三人。投票结束后，由选民推选的监票、计票人员和选举委员会的人员将投票人数
和票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。每次选举所投的票数，多于投票人数的无
效，等于或者少于投票人数的有效。每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废 ，
等于或者少于规定应选代表人数的有效。
第七，确定当选。代表候选人以“两个过半数”当选，即选区全体选民的过半数参加
投票则选举有效，代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，才能当选。若获得过
半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能
确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的
当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额应在没有当选的代表候选人中另行选
举。以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。选举结果由选举委员会确定是
否有效，并予以宣布。
第八，选举经费来源。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，均由
国库开支。
② 人大代表的间接选举程序：所谓间接选举，即不是由选民直接选举产生人大代表 ，
而是由下一级人大选举产生上一级人大代表。由于不需要进行选区划分和选民登记，人大
代表的间接选举程序比较简单。其候选人提名、候选人介绍和投票程序与直接选举也比较类
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似，这里不再赘述，而仅对间接选举的一些特殊程序予以介绍：
第一，间接选举的主持机关。由于选举工作量不大，间接选举不成立专门的选举委员
会，而是由本级人大常委会主持，并受上一级人大常委会领导。第二，提出代表候选人。我
国选举法规定，间接选举的代表候选人由选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联
合或者单独推荐代表候选人。代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。第三，确定正式
代表候选人。如果所提代表候选人没有超过法定的五分之一至二分之一的差额比例，则成
为正式候选人提交投票选举。如果所提代表候选人超过法定的差额比例，则将全部候选人
提交代表进行预选，根据预选时的得票顺序和大会预先确定的差额比例，确定正式候选人
名单。第四，确定当选。间接选举以代表候选人获得全体代表过半数的选票者当选。若获得
过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额应在没有当选的代表候
选人中依得票多少顺序和法定差额比例确定候选人名单另行选举。以得票多的当选，但是
得票数必须超过全体代表的半数。选举结果由人民代表大会主席团确定是否有效，并予以
宣布。第五，审查和确认代表资格。间接选举产生的人大代表要经过代表资格审查委员会的
审查，并经常务委员会确认代表资格是否有效。
3、人民代表大会代表的权利和义务：
（1）人民代表大会代表的权利：为充分发挥人大代表的参政议政作用，中国宪法和
有关法律赋予了他们会内职权和会外职权，主要有：
第一，会议期间提出议案、建议、批评、意见的权利。在会议期间，人大代表有权根据法
律程序，向人民代表大会提出议案。议案的内容十分广泛，可以涉及宪法修改、制定和修改
法律法规、全国或地方经济、文化、民政、民族事务和公共事业建设等各方面的内容。议案需
要有一定数量的代表联名提出。（有关宪法修改的议案，需要由全国人大常委会或 1/5 以
上的全国人大代表联名提出；一般法律案和其他议案，应由一个代表团或 30 名以上代表
联名提出；县级以上地方各级人大代表 10 人以上联名，乡镇人大代表 5 人以上联名，可
以提出本级人大职权范围内的议案。）代表提出的议案是否列入会议议程，由大会主席团
审查决定。此外，人大代表还可以就全国或地方经济、政治、文化建设各个方面的问题提出
建议、批评和意见。建议、批评和意见提出的程序比较简单，代表个人就能提出，他为广泛、
及时、灵活地反映群众意见和呼声提供了方便的渠道。
[ 相关 资料 链接 ：提 案和 议案
人民代表大会的提案和议案： 1982 年以前，人大代表书面向代表大会提出的对国家各方面工作的
建议统称为“提案”，由大会提案审查委员会提出审查报告，经大会通过后，交由有关方面办理。 1982
年修改后的组织法规定将人大代表的“提案”改称为“议案”和“建议、批评和意见”。各级人民代表大
会在每次会议的主席团第一次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。代表可以在大会举行前
提出议案，也可以在大会前期提出议案，但是必须是在主席团决定的代表提出议案截止时间以前提出。代
表团或代表联名提出议案还要注意：1、一事一案。即一件议案只就一个问题提出案由、案据和方案。2、使用
大会印发的议案专用纸（包括首页、附页、签名附页）。专用纸不能复印后填写，也不能填写后复印提出。
事先打印的材料，可以剪贴在专用纸的有关栏目内，不要折叠。3、参加联名的提出议案的每位代表，都要
亲笔签名，同时填写清楚代表证号码、邮政编码和详细通讯地址。代表联名提出议案的领衔人，由提出议
案的代表自行商定。在同一件议案中，代表不能重复签名。以代表团名义提出的议案，须由代表团全体代
表的过半数通过，并由代表团负责人签名。
政 协 提 案 ：政协提案是政协委员向人民政协组织，并通过政协组织向人民代表大会或人民政府就
有关国家或地方大政方针、社会生活等重大问题提出意见和建议的形式。政协提案实行提出提案的时间不
限、内容不限、人数不限的“三不限制”原则。提出提案一般有四种形式：政协委员以个人或者联名方式提
出提案；政协全体委员会议期间以小组或者联组名义提出提案；参加政协的各党派和人民团体，以本党
派、团体名义提出提案；政协各专门委员会以本专门委员会名义提出提案。提案办理有专门机构负责，要
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求件件有着落，案案有答复。
政 协提 案与 人大 议案 的区 别主 要表 现在 ： （1）性质不同，人民代表大会是国家权力机关，人大
议案具有法律的约束力，起法律监督作用，人大代表的议案一经通过，就具有法律效力，承办单位必须
执行。而人民政协是统一战线组织，政协委员提案是民主监督的一种形式，没有法律的约束力。（2）产生
的过程和处理方式不同。人大议案须由法律规定的单位以及一个代表团或者达到法定人数的代表提出，经
过人民代表大会或人大常委会审议后确定；政协提案是由政协的参加单位、专门委员会、委员个人或委员
联名提出，经政协的工作机构提案委员会审查立案。（3）内容不同。人大议案必须是属于人代会职权范围，
而政协提案的内容不限。（4）人大代表议案，一般只在大会期间提出，而政协委员提案，既可在全体会
议期间提出，也可在休会期间提出。此外，政协提案和人大代表建议(批评、意见)相似。人大代表建议由人
大代表个人或联名提出，建议的内容和时间没有限制，提出后由人大常委会的办事机构交有关单位研究
办理。政协提案是参加单位、专门委员会、委员或委员联名向全体会议或常委会提出，经提案委员会审查立
案，交有关单位研究办理。承办单位对人大代表建议和政协提案的办理方法基本相同。]
第二，会议期间提出质询和询问的权利。人民代表大会会议期间，人大代表可就审议
中不明确或有疑问的事宜，联名以书面形式向有关国家机关提出质询案。其中， 全国人大
会议期间的质询案，应由一个代表团或 30 名以上代表联名提出；地方各级人大会议期间
的质询案，应由 10 人以上的人大代表联名提出。有关国家机关应派人在代表小组或代表团
会议上说明、解答。此外，人民代表大会召开会议期间，代表还有权向有关部门提出询问，
了解有关情况，以便更好地审议议案。
第三，会议期间参加议题审议的权利。人大代表在参加本级人民代表大会会议的时候，
有权讨论、审议列入会议议程的各项议题，即有对会议议题进行讨论、发言、辩论的权利。为
保证代表的审议权，法律规定代表在人大会议期间的赞成、支持、批评或反对意见不受法律
追究。由于会议程序的特殊安排，当前人民代表大会的议题审议，很少看到代表辩论、批评、
反对的场面。
第四，会议期间行使选举和表决的权利。会议期间，人大代表有参加选举和批准任免
中央和地方国家机关领导人以及其他人员的权利。县级以上的地方各级人大代表还可以选
举上一级人大代表。全国人大代表在行使选举权时无权提名候选人，候选人只能由主席团
提名。全国人大代表只能对依法提名的人选表示赞成、反对、弃权或另选他人；地方各级人
大代表在行使选举权时，省级人大代表 30 人以上联名，设区的市和自治州的人大代表 20
人以上联名，县级人大代表 10 人以上联名，可以提出所选举的候选人。除选举权外，对所
有需要人民代表大会通过的议案（如法律案、人事任免案等），人大代表都有投票表决的
权利。表决权是对议案的最终决断权，是代表最重要的权利之一。
第五，会议期间行使罢免权。罢免权是选举权的延伸，也是对渎职或不称职的国家机
关领导人进行监督的必要手段。根据法律规定，各级人大代表都有权对由他们选举产生的
国家机关领导人提出罢免。其中，全国和县级以上人大代表 1/10 人以上联名，乡镇人大代
表 1/5 以上联名，可以提出由他们选举产生的国家机关领导人的罢免案。罢免案由本级人
民代表大会主席团提交大会审议。
第六，闭会期间行使视察和调查权利。按照惯例，各级人民代表大会每次会议之前，
都由人大常委会的办事机关组织代表进行各种调查和视察。此外，人大代表还可以个人或
几个人，就有关经济和社会问题进行调查研究，以便了解和掌握社情民意，提高参政议政
能力。为便于与原选举单位和选民保持联系，县级以上各级人大代表可以列席本级人大常
委会，间接选举产生的人大代表可以列席原选举单位的代表大会。
第七，人身特别保护权和言论免责权，我国宪法和有关法律规定，非经法定特别程序 ，
不得剥夺人大代表的人身自由。县级以上各级人大代表，在本级人民代表大会召开期间，
非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人大常委会
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许可，不受逮捕或者刑事审判。言论免责全，是指代表在人民代表大会各种会议上的发言
和表决不受法律追究。任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理代表在会议
上的发言和表决。但代表在闭会期间的言论不在免责权范围之内。
第八，获得必要的物质条件保障权。人大代表履行职责和开展工作，需要必要的经济
和物质条件保障，中国有关法律也对此作出规定。代表法规定，任何单位都不得阻挠代表
参加代表大会和列席有关会议。代表离开本单位工作岗位执行代表职务时，所在单位应保
证代表按正常出勤对待，享受正常出勤的工资和福利待遇。为保证人大代表的必要的活动
经费，各级政府应将代表活动经费单独列入本级财政预算。代表出席人大有关会议和执行
代表职责，国家给予往返路费和必要的物质便利。
（2）人民代表大会代表的义务：
第一，按时参加人大会议和人大常委会组织的各种活动。第二，倾听群众呼声，反映
群众意见。第三，切实遵守并协助贯彻执行法律法规。第四，不断提高自身素质和参政议政
水平。第五，接受选民和选举单位的监督。我国选举法规定，选民或选举单位都有权罢免自
己选出的代表。对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的
人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会
书面提出罢免要求。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团或者十分
之一以上代表联名，可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢
免案。在人民代表大会闭会期间，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议
或者常务委员会五分之一以上组成人员联名，可以向常务委员会提出对由该级人民代表大
会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经
原选区过半数的选民通过。 罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表，须经各
该级人民代表大会过半数的代表通过；在代表大会闭会期间，须经常务委员会组成人员的
过半数通过。罢免的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案。
4、人民代表大会代表团的情况及其职责和权限：
这里以全国人大为例，介绍人民代表大会制度的一种特殊组织形式，即代表团制度。
根据全国人大组织法的规定，代表团是参加代表大会的基本单位。每次全国人大全体代表
会议举行之前，全国人大代表按照选举单位组成代表团。即每个省、自治区、直辖市的人大
代表组成一个代表团，解放军代表组成一个代表团，香港和澳门特别行政区分别单独组成
代表团。现在，全国人大共有 35 个代表团，即 32 个省级代表团（包括台湾省）、2 个特别
行政区（香港、澳门）代表团和 1 个解放军代表团。各代表团的全体代表会议分别推荐代表
团团长和副团长。团长一般由各省、自治区、直辖市的身为人大代表的党委书记或省人大常
委会主任担任，副团长一般由身为人大代表的省人大常委会主任或副主任担任。团长召集
并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。从七届全国人大二次会议开始，代表团会
议大量增加。
代表团的职权和职责是：第一，在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论
常委会提出的关于会议的准备事项。如审议主席团和秘书长名单草案，审议会议议程草案 ，
传达主席团会议的有关决定和意见。第二，在会议期间，对列入大会议程的议案进行集中
审议，并可由代表团团长或代表团推荐的代表在列席主席团会议或全体代表会议时，代表
代表团对审议的议案发表意见。第三，可以在会议期间向人民代表大会提出属于大会职权
范围内的议案。第四，可以在会议期间以书面形式提出对政府有关部门的质询案。第五，三
个以上的代表团可以提出对全国人大常委会委员、国家主席、副主席、国务院和中央军委组
成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院院长的罢免案，并由大会主席团提请大会审
议。
由于一些代表团人数较多，不便广泛、深入审议议案，所以在会议期间，除西藏、青海、
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宁夏、台湾等省（区）的代表团不分小组开会外，其他代表团一般都划分为若干小组，以
小组会议的形式审议议题。小组会议一般按地区划分。小组会议人数较少，便于代表有充分
的时间发言。但其弊端也是十分明显的，它导致会议交流性差，讨论问题也大多局限于地
区性问题。
*C.全国人民代 表大会的 具体情况 ：
1、全国人民代表大会的组织机构：
（1）全国人民代表大会全体代表会议：
全国人民代表大会的全体代表会议是最高国家权力机关，也是最高民意代表机关。全
国人大全体代表会议由全国 32 个省（自治区、直辖市）、香港特别行政区、澳门特别行政区
和军队选出的代表组成。法定全体代表接近 3000 人，其中中国共产党党员占 60%以上，各
民主党派约占 20%左右。为保证各少数民族的政治权利，法律规定各少数民族都应当有适
当名额的代表，少数民族全国人大代表通常要达到 12%以上。
全国人民代表大会每届任期五年，全体代表会议每年举行一次，由全国人大常委会召
集。近年来，随着人民代表大会制度建设的加强，全体代表会议日程基本固定在每年 3 月 5
日召开，会期一般为 15 天左右。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分
之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会全体会议。本届
全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全
国人民代表大会代表的选举。如遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务
委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代
表大会的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。
（2）全国人民代表大会常务委员会：
全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，在全国人大闭会期间 ，
行使最高国家权力，受全国人民代表大会监督，对其负责并报告工作。 全国人民代表大会
常务委员会由委员长 1 人，副委员长若干人，秘书长 1 人，委员若干人组成。第六至十一
届全国人大常委会总人数都在 160 人左右。全国人民代表大会常务委员会的组成人员，由
每一届全国人大第一次会议主席团从代表中提出人选，经各代表团酝酿协商后，再由主席
团确定正式候选人名单，经大会全体代表投票选举产生。按照惯例，全国人大常委会委员
应该包括来自中国共产党的代表，各民主党派和无党派爱国民主人士的代表，工、青、妇等
社会团体的代表，解放军的代表，人口在 100 万以上的各少数民族的代表。全国人民代表
大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，都是 5 年，它行使职权到下
届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。全国人大常委会的委员长、副委员长连续任
职不得超过两届。全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机
关和检察机关的职务。全国人大常委会的组织机构分领导机构和工作机构两种。全国人大的
常委会的领导机构是委员长会议，他由委员长、副委员长、秘书长组成。委员长会议负责处
理常委会的重要日常工作，对全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的 工作起着领
导核心作用。其中，委员长是全国人大常委会的核心人物，他一般由党内重要人物担任，
有权不定期召集全国人大常委会会议；副委员长秘书长协助委员长工作。副委员长受委员
长的委托，可以代行委员长的部分职权。全国人大常委会的工作机构主要有全国人大秘书
处、全国人大常委会办公厅、代表资格审查委员会等。
（3）全国人民代表大会专门委员会：
专门委员会是全国人大闭会期间的常设机构。它是适应国家管理事务的专业化和复杂
化趋势而发展起来的。其功用在于，集中各方面的专业人才，专门研究政府有关部门的活
动，研究政府有关方面的政策，从而实现对政府行为的有效监督 。当前，全国人大设立民
族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护以及农业与
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农村 9 个专门委员会。专门委员会由每届全国人大第一次会议选举产生，它对全国人大负
责并报告工作。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委
员会的领导。各专门委员会的组成人员主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。各
专门委员会的组成人员由每届人大第一次会议主席团从代表中提出一份名单，由代表大会
全体会议一揽子表决通过，没有差额。由于财经委员会要审查本次大会的国民经济计划和
预算，所以在大会初期就要先行选举，其他委员会则在大会后期阶段进行选举。各专门委
员会的主任委员一般由副委员长或人大常委会委员担任。全国人民代表大会和全国人民代
表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查
委员会的报告，做出相应的决议。
2、全国人民代表大会的职权：
（1）全国人大全体代表会议的职权：
① 修改宪法并监督宪法实施的权力。宪法规定，修宪权是全国人大全体代表会议的专
有权力。宪法修改要经过严格的程序，需由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以
上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多
数通过。为维护宪法的最高权威，全国人大全体会议和全国人大常委会都有权监督宪法的
实施，但全国人大全体会议有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定。也就是说，监
督宪法实施的最高权力属于全国人大全体代表会议。
② 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。根据宪法和全国人大组织法
的规定，全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最
高人民法院、最高人民检察院，一个代表团或 30 名以上的人大代表，可以向全国人大全体
代表会议提出法律议案，法案经审议后全体人大代表过半数通过就可成为正式法律，最后
由国家主席以主席令形式公布实施。
③ 选举和罢免国家机关领导人员的权力。全国人大全体会议有权选举、决定任命的人
选包括国家机关领导人和其他组成人员。其范围是：选举国家主席、副主席；根据国家主席
的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、
各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军事委员会主席；根据中央军
事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；选举最高人民法院院长 ；
选举最高人民检察院检察长；选举产生全国人大常委会和各专门委员会组成人员。全国人
大全体代表会议有权对它选举、决定的上述国家机关领导人员行使罢免权。
④ 审查、批准和决定国家重大事项的权力。宪法规定，全国人大全体代表会议对国家
社会、经济、政治等一切重大事项拥有最高决定权。它包括：审查和批准国民经济和社会发
展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和决算；批准省、自治区和直辖市
的建制；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争和和平的问题。相对于全国人大而言 ，
最高国家行政机关（国务院）决定的事项大多是全国性或局部性的具体问题，它对全国人
大并不具有约束力。当然一些重大决策事项在未酝酿成熟之前也可由国务院决定试行，但
必须得到全国人大的授权和批准。
⑤ 对其他国家机关进行监督的权力。宪法规定，全国人大全体代表会议具有最高的监
督权。它有权对全国人大常委会的工作进行监督，可以改变或撤销全国人大常委会不适当
的决定；有权对最高国家行政机关（国务院）和最高国家司法机关（最高人民法院和最高
人民检察院）的工作进行监督，最高国家行政机关和最高国家司法机关对全国人大负责并
汇报工作。中央军委主席也要对全国人大负责。目前，听取和审议国务院、最高法院、最高检
察院的工作报告，是全国人大全体代表会议对其他国家机关进行监督的基本形式。
（2）全国人大常务委员会的职权：
① 立法权。制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。在全
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国人大闭会期间，其常委会可对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改。为防止常
委会随意修改、补充全国人大制定的法律和超越全国人大的权力，宪法规定，全国人大常
委会修改法律不得同该法律原则相抵触，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当
的决定。
② 宪法和普通法律的解释权。法律解释有别于行政解释和司法解释。行政解释和司法
解释是最高国家行政机关和最高国家司法机关在具体运用法律过程中，对法律条文意义的
说明。法律解释则可以对法律条文进行扩大或限制解释，可以阐明新的含义。全国人大常委
会还有权对有分歧的行政解释和司法解释作出裁定。
③ 对宪法的实施和其他国家机关工作的监督权。全国人大常委会有权对违反宪法的法
律和行为进行审查和纠正。全国人大常委会对其他国家机关的工作也拥有广泛的监督权力。
他有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；有权撤销国
务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力
机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；在全国人民代表大会闭
会期间，它有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的
部分调整方案。
④ 对国家机关工作人员的人事任免权。宪法规定，除国务院总理、副总理、国务委员、
中央军委主席、最高人民法院院长、最高人检察院检察长外，全国人大常委会对最高国家行
政机关、军事机关、司法机关的其他组成人员都有权任免。其任免权包括：在全国人民代表
大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；
根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；根据最高人
民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；
根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委
员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；决定驻
外全权代表的任免等。全国人大常委会的人事任免权还包括接受辞职和决定代理职务。全国
人大闭会期间，常委会可接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、
中央军委主席、最高法院院长、最高检察院检察长的辞职，报请全国人大下次全体代表会议
确认。在全国人大闭会期间，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院正职领导人缺位时，
常委会可分别从上述机关的副职中决定代理人选。
⑤ 对国家生活中重大事情的决定权。全国人大常委会的重大事情决定权，主要涉及外
交、军事和国家紧急状态方面的权力。它包括：决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和
废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章
和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者
必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者
局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。
（3）全国人大专门委员会的职权：全国人大专门委员会是在全国人大全体代表会议
及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟定有关议案。其具体职权有：第一，审议全国人
大主席团或全国人大常委会交付的议案，以及“一府两院”的工作报告、计划和预算报告 ；
第二，拟定有关法律、决议、决定草案，向全国人大主席团或常委会提出相关议案；第三，
审议全国人大交付的被认为违宪、违法的法律法规和行政规章、地方性法规以及决定、命令、
指示等规范性文件，并提出审议报告；第四，审议全国人大主席团或常委会交付的质询案 ，
听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或全国人大常委会提出报告；
第五，就与本委员会有关的、属于全国人大常委会职权范围内的重要问题进行调查研究、执
法检查。
*D.地方各级人 民代表大 会的具体 情况：
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 1、地方各级人民代表大会的组成和任期：省、直辖市、自治区、县、市、市辖区、乡、民族
乡、镇设立人民代表大会，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。现在，省级
人大代表一般在 400—1000 人之间，设区的市、自治州的人大代表在 200—800 之间，县级
人大代表约在 100—500 人之间。省、直辖市、自治区、设区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、
民族乡、镇的人民代表大会每届任期五年。
2、地方各级人民代表大会的职权：省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的
市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，有权根据本行政区域政治、经济、文化等特
点，制定地方性法规。（省、自治区、直辖市的人大制定的地方性法规，包括行政法规，需
报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的
市的人大制定的地方性法规，需报上级人大常委会批准后实施，并报全国人大常委会和国
务院备案。民族自治地方的人大制定的地方性法规，报上一级人大常委会批准后生效，并
报全国人大常委会备案）。需要说明的是，一般的市和县级人大都没有立法权；地方各级
人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的
权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；
县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、
预算以及它们的执行情况的报告；有权听取和审查本级人大常委会的工作报告、听取和审
查本级政府、法院、检察院的工作报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不
适当的决定；有权撤销本级政府不适当的决议和命令；地方各级人民代表大会分别选举并
且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡
长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民
法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察
院检察长并提请该级人民代表大会常务委员会批准；等等。
3、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的组成和职权 :县级以上的地方各级人
民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负
责并报告工作。县级以上的地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务
委员会的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国
家行政机关、审判机关和检察机关的职务。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨
论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院
的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的
决议；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。省、自
治区、直辖市的人大常委会，在本级人民代表大会闭会期间，可以制定颁布地方性法规，
报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民
代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，可以制定颁布地方性法规，报上级
人大常委会批准后实施，并报全国人大常委会和国务院备案；依照法律规定的权限决定国
家机关工作人员的任免。具体包括：任免政府正职领导人以外的政府组成人员（如根据政
府正职领导人的提名，决定本级政府秘书长、厅局长等部门领导人的任免，并报上级政府
备案）。任免同级法院、检察院除正职领导人以外的其它组成人员。批准任命下一级检察院
检察长。省级人大常委会根据主任会议提名，决定中级人民法院院长任免。根据省级人民检
察院检察长的提名，决定检察分院检察长的任免。在本级人大闭会期间，决定政府副职领
导人的个别任免。在本级政府和司法机关正职领导人因故不能担任职务时，从本级政府或
法院、检察院副职领导人员中决定代理人选（决定代理检察长须报上一级检察院和人大常
委会备案）；等等。
4、乡、民族乡、镇人民代表大会：
乡、民族乡、镇人民代表大会设主席团、主席、副主席（不得担任行政机关的职务），由
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主席团负责召集代表大会会议。乡、民族乡、镇人大的职权主要包括：（1）重大事项的审议、
决定权。乡、民族乡、镇人大根据国家计划决定本行政区的经济、文化事业和公共事业的建设
计划；审查和批准本行政区域的财政预算及执行情况的报告；决定本行政区域的民政工作
实施计划等。（2）选举和任免、罢免权。乡、民族乡、镇人大有权选举或罢免乡长、副乡长、镇
长、副镇长。乡长、副乡长、镇长、副镇长的候选人由乡镇人民代表大会主席团或 10 名以上代
表联名提出。乡、民族乡、镇人大代表大会开会时，主席团或 1/5 以上的乡、镇人民代表大会
的代表联名，可以提出对上述人员的罢免案。罢免案由主席团提请大会审议。选举一律采用
无记名投票方式。（3）监督权。乡、民族乡、镇人大审议乡、民族乡、镇政府的工作报告，撤
销其不适当的决定、命令，有权罢免、撤销乡、民族乡、镇政府组成人员的职务。
5、人民代表大会的上下级关系：
各级人民代表大会的权力来自于所属区域内人民的委托，都代表着所属区域内人民的
意志，都要对人民负责并接受其监督。也就是说，各级人民代表大会都是国家权力机关，
都要对所属区域内的人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位是平等
的，只不过各自行使权力的层次和范围不同而已。概括说来，上下级人民代表大会之间的
关系不是领导与被领导关系，而是法律上的监督与被监督的关系、业务上的指导与被指导
关系，工作上的相互联系关系。除上级人大有权对下级人大进行监督外，下级人大也有权
对上级人大代表进行监督，县以上的各级人大有权监督、罢免自己选出的上级人大代表。
*E.人民代表大 会的会议 形式与议 事程序：
1、人民代表大会的会议形式：
（1）全体代表会议的会议形式：
① 预备会议。预备会议是在人大正式会议召开之前举行的由全体代表参加的会议，其
任务是选举主席团成员和秘书长，通过本次会议议程和关于会议其他准备事项的决定。预
备会议一般在代表大会召开的前一天举行，由全国人大常委会主持。
② 主席团会议。主席团会议由预备会议产生，是人民代表大会的组织者。主席团产生
后即由常委会委员长或主任主持召开第一次主席团会议。主席团第一次会议决定以下事项 ：
推选主席团常务主席若干人；推选主席团成员若干人轮流担任每次大会全体会议的执行主
席；决定大会副秘书长人选；决定大会会议日程安排；规定议案表决方法；规定代表团提
出议案的截止时间。第一次会议后的主席团会议由主席团常务主席召集并主持，其主要职
权包括：有权向大会提出议案；决定各项议案是否列入会议议程；负责提名由本级人大选
举的常委会组成人员和其他国家机关领导人的人选，并根据各代表团协商结果和多数代表
意见确定正式候选人名单；有权提出人大常委会组成人员和其他国家机关领导人员的罢免
案；负责安排有关国家机关接受大会的质询；组织各代表团审议列入大会议程的议题；决
定表决议案的方式。可以说，在人民代表大会召开会议期间，主席团起着十分重要乃至关
键性的领导作用。
③ 全体会议。全体代表会议是人民代表大会召开会议、行使权力的基本形式。每次代表
大会期间，都要召开若干次全体会议。全体会议需达到法定人数才能举行，如全国人大会
议必须有三分之二以上代表出席。全体会议的任务是听取报告和法律议案的说明，投票选
举和表决议案。根据《全国人大议事规则》，代表可以要求在全体会议上发言。代表在大会全
体会议上每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。代表要求在大
会上发言应事先向大会秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序。但在 1979 年以来，大
会发言审议讨论议案的方式还没有实行过。
④ 代表团会议。在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论常委会提出的关
于会议的准备事项，如审议主席团和秘书长名单草案、会议议程草案等；在大会期间，代
表团会议经常采取全体会议和小组会议的形式，传达主席团会议的有关决定和意见，听取
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有关议案的特别说明，并就大会提交给代表的一切事项进行讨论，如对列入大会议程的政
府工作报告、人民法院和人民检察院工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预决算、法律
制定修改等各项议案进行集中审议（人数较多的代表团分小组审议）；还可以提出代表大
会职权范围内的议案，可以提出罢免案、质询案，可以提议组织特定调查委员会等。代表团
会议还可以推派代表或由代表团团长推派代表到主席团或全体代表大会上，代表本代表团
对审议的议案发表意见。代表团会议作出决定或采取行动都需要召开全体会议，由代表团
全体代表过半数通过作出决定。在代表团举行会议时，同级政府组成人员、人民法院和人民
检察院检察长可以列席会议，其他有关机关团体的负责人，经常委会批准也可列席会议。
（2）常务委员会的会议形式：
常务委员会是人民代表大会的常设权力机关。由于人民代表大会每年召开一次，且会
期很短，它只能讨论国家重大问题。大会闭幕后，国家还会遇到许多经常性或临时性的问
题，这就需要常委会开会予以解决。根据议事规则，人大常务委员会开会行使职权主要有
四种形式：
① 委员长（人大主任）会议。委员长（主任）会议，是处理常委会日常工作的主要方
式，它由委员长（主任）、副委员长（副主任）、秘书长组成。根据有关规定，委员长（主
任）会议根据需要不定期召开，由委员长（主任）召集并主持，委员长也可委托副委员长
主持会议。委员长（主任）会议的主要职责有：决定常委会每次会议的召开日期和会期，
拟定会议议程草案；向常委会提出属于常委会职权内的议案；对其他机关向常委会提出的
议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或提请常委会全体会议审议，决定回答质
询案的方式；处理有关人事任免事项提交常委会审议的有关程序问题；指导和协调各专门
委员会的日常工作等。从实际情况看，委员长（主任）会议对人民代表大会及其常委会的
工作起着领导核心作用。所有提交代表大会和常委会的议案实质上都是由它决定。可以说，
委员长（主任）会议才是常委会的真正核心，而这个核心中的核心任务则是委员长（主任 ）
和秘书长。
② 全体会议。常委会全体会议是常委会行使职权的主要会议形式。全体会议由委员长
（主任）主持，或委托副委员长（副主任）主持。常委会全体会议的主要职责是：听取并
决定本次常委会会议的议程；听取法案和其他议案的说明；听取本级政府、政府各部门和
本级人民法院、人民检察院向常委会所作的工作报告；对法案、人事任免案、和其他议案进
行表决；对各专门委员会和常委会代表资格审查委员会向常委会所作的报告进行表决等。
常委会全体会议表决议案，视不同情况采用电子表决器、无记名投票或举手表决方式。
③ 分组会议。分组会议是将到会的常委会组成人员分成若干小组开会，对会议的议案
进行审议。每次常委会根据会议议程编组。分组会议由会务指定的若干人召集人轮流主持，
召集人可以是副委员长（副主任）或某些资深的常委会委员。分组会议的目的是为了便于
充分讨论和发表意见。在举行会议时，常委会组成人员可就所讨论的问题提出质询，提交
议案的有关部门应派人到会听取意见并回答询问。
④ 联组会议。联组会议与全体会议在开会形式上基本相同，即由委员长（主任）或一
名副委员长（副主任）主持，常委会全体组成人员共同参加。所不同的是，在联组会议上 ，
对议案中的重点问题和不同意见，常委会的组成人员可以发表意见，提出建议，展开讨论
甚至形成辩论。在联组会议上，发言人第一次发言不得超过 15 分钟，第二次对同一问题的
发言不得超过 10 分钟。事项提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。联组会
议与全体会议在会议内容上也存在差别，联组会的内容主要是两项：一是听取和审议有关
专门委员会对法律案和其他议案的审议意见和修改意见的汇报；二是在分组讨论各项议案
的基础上，各组再集中共同审议议案。
（3）专门委员会的会议形式：
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 专门委员会属于权力机关的常设内部机构，其会议形式没有统一规定。根据全国人大
有关专门委员会的议事规则或工作规则规定，各专门委员会开会决定问题有两种方式：①
委员会全体会议。委员会全体会议由主任委员召集，一般每一个月或两个月举行一次，必
要时可临时召集。主要讨论决定本委员会职责范围内的重大问题。需要做决定的会议应有全
体委员过半数参加方能举行，表决议案生效的法定人数为全体委员过半数。不做决定的会
议（了解情况或讨论问题），由全体委员的三分之一参加即可；②委员会主任委员办公会
议。由主任委员、副主任委员组成。
2、人民代表大会的议事程序：
（1）报告的听取、审议和批准程序：听取、审议并批准政府工作报告、法院和检察院工
作报告、人大常委会工作报告，审查、批准国民经济和社会发展计划以及财政预决算，是每
次代表大会必须列入的重要议题。以全国人大为例，每次代表大会在宣布开幕的第一次会
议上就由政府总理作政府工作报告，在随后的第二次全体代表会议上，由国家发改委主任
和财政部长分别作国民经济和社会发展计划草案的报告和国家 预算草案的报告，同时将国
民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况
表（草案）印发全会。在随后举行的全体代表会议上，还将听取全国人大常委会的工作报
告、最高法院和最高检察院的工作报告。听了上述报告之后，各代表团或代表分组举行会议
进行审议。与此同时，财政经济委员会等有关专门委员会对计划和预算报告进行审查。各代
表团和专门委员会审议、审查过程中，报告部门应派人到各代表团听取意见，并回答询问。
根据代表团会议或小组会议对上述各项报告的审议意见和专门委员会的审查意见，报告部
门再对报告进行必要的修改，以作为最后提交大会表决的报告草案。大会秘书处根据讨论、
审议、审查意见，拟定提交全体代表会议表决的报告草案，并由大会主席团决定有关报告
修改稿和决议草案是否交大会表决。在大会闭幕当天的最后一次全体代表会议上，上述各
项报告与其他议案一并提交全体代表表决。
（2）议案、建议、批评和意见的处理程序：议案主要由有关国家机关提出，由人大主
席团决定是否提交大会全体代表会议进行审议和表决。有权向全国人大提出议案的国家机
关有：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高
人民法院、最高人民检察院。全国人大一个以上代表团也有权提出议案。全国人大 30 名以上
代表联名，县以上地方各级人大 10 名以上代表联名，乡镇人大代表 5 人以上联名，也可
以向本次代表大会提出大会职权范围内的议案。提出议案的截止时间一般在大会开幕后的
第一周内，以便大会结束之前有一定的时间处理这些议案，并向本次大会报告处理意见。
此外，每个代表可以单独或联名向代表大会提出建议、批评和意见。建议、批评和意见不列
入会议议题，只是作为政府有关部门改进工作的参考。代表提出议案、建议、批评和意见送
交大会议案组处理。大会议案组根据议案标准，先分出议案和建议、批评、意见。对符合法定
程序提出的议案，分别交各有关的专门委员会处理。专门委员会审查后确定哪些可作为议
案处理，哪些只作为建议、批评和意见处理。大会秘书长根据以上情况，向大会以书面报告
提出议案、建议、批评和意见的总情况和经审查后分类处理的情况。代表提出的建议、批评和
意见以及作为建议、批评和意见处理的议案，在会后由办公厅分门别类交有关政府机关办
理并答复代表。
（3）法律案的通过程序：法律案的通过程序包括法律草案的提出、审议、表决通过和
法律的公布等步骤，现以全国人大及其常委会通过法律案为例说明之。（ 有权向全国人大
提出法律议案的国家机关和人员有：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委
员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大的一个代表团、全国人大
30 名以上代表联名。其中，宪法修正案只能由全国人大常委会或 1/5 以上的全国人大代表
联名提出；有权向全国人大常委会提出法律议案的国家机关和人员有：全国人大常委会委
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员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国
人大常委会组成人员 10 人以上。）
① 法律案列入全国人大的议程 ：法律规定，具有立法提案权（提出议案的权利）的
国家机关向全国人大提出的法律案，先提交全国人大常委会审议，再由常委会提交大会主
席团，由大会主席团决定是否直接列入全国人大的会议议程。由代表或代表团联名向代表
大会提出的法律案，由大会主席团或专门委员会审查，可列入也可不列入大会议程。实际
情况是，由国家机关提出的法律案一般都要列入议程，代表团或代表联名很少提出法律案 ，
即使提出法律案也很难列入议程。若是具有立法提案权的国家机关和人员向全国人大常委
会提出法律案，由委员长会议直接决定是列入大会议程，还是先交有关专门委员会审议，
提出报告后再决定列入大会议程。对列入全国人大议程的法律草案，在代表大会审议前，
一般由该法律草案的提案人向代表大会作出说明。在听取说明后，代表大会分代表团进行
审议，并同时交有关专门委员会审议，人数较多的代表团都分若干小组会议审议。在代表
团或分组会议和专门委员会审议的基础上，法律委员会根据它们的审议意见，对法律草案
进行统一审议。法制工作委员会及时汇集审议中的各种意见，加以整理集中，在吸收大多
数代表意见以及其他合理意见的基础上，并在必要时将审议中提出的重要问题与原提案单
位协商后，提出草案的修改意见。修改稿在经大会主席团会讨论后，提出正式修改草案，
提交全体代表大会表决。对于提交代表大会审议的法律草案，若在之前的讨论中认为尚不
成熟或有重要问题需进一步讨论研究，经主席团提出，由大会全体代表会议作出决定，可
以授权全国人大常委会继续审议通过，或经常委会审议后提请全国人大下次会议审议。
② 法律案列入全国人大常委会的议程： 对列入全国人大常委会议程的法律议案，至
少要经过两次以上的常委会会议审议。第一次常委会进行初步审议，听取法律草案的说明。
第一次常委会审议后，常委会组成人员把法案带回去继续研究。有关专门委员会根据初步
审议的意见对法律草案进行审议修改。与此同时，常委会工作机构针对审议中提出的主要
问题，进一步调查研究，并广泛听取有关方面的意见。法律委员会再根据各方面收集到的
信息进行统一的审议，拟定修改草案和审查结果报告。在第二次常委会会议上，法律委员
会先向常委会全体会议提出审议结果的报告，并将有关部门、专家、学者的意见印发会议。
常委会就法律草案修改稿分组进行审议。审议中若对法律草案有不同意见时，有时要听取
提案机关的补充说明，或由法律委员会再征求各方面的意见，提出补充修改意见。最后委
员长会议根据讨论情况，决定是否提交全体会议表决。对有些法律草案经两次会议审议后
还有重要意见分歧，经委员长会议提议，常委会全体会议同意，法律草案可暂不交付表决 ，
交有关部门进一步调查研究，待以后的常委会再行提出修改草案，经审议后表决。
全国人大及其常委会表决通过法律实行特别多数和过半数通过两种形式。宪法修正案
由全国人大代表三分之二以上的特别多数通过。其他法律草案都可以全体代表或常委会全
体组成人员的过半数通过。在表决方式上，全国人大及其常委会采用电子表决器，对法律
草案进行一次性表决，而不是逐条表决。表决通过的法律必须公布后才能发生效力。法律由
国家主席根据全国人大常委会的决定公布。国家主席公布法律是依法履行法律手续的一种
形式，而不是作为对立法权制约的一种手段。公布法律的法定正式刊物是《全国人民代表大
会常务委员会公报》和《人民日报》。法律公布后，立法程序即告结束 。
（4）决定案的通过程序：决定案的通过程序包括决定草案的提出、审议、表决通过和
公布等步骤。决定草案由法定的有提案权的国家机关和个人提出（法定有权向全国人大及
其常委会提交决定案的国家机关和个人与法律案的情形相同），经法定机构审查后才能列
入议程。凡是大会主席团、常委会、专门委员会和本级人民政府等有提案权的法定国家机关
提出的决定议案，由大会主席团决定提交代表大会审议，并交有关专门委员会审议，提出
报告，再由主席团审议决定，提交代表大会表决；凡是由代表团或代表联名提出的议案，
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要由主席团审查，或交有关专门委员会进行审查后，提出列入大会会议议程的意见，再由
主席团决定是否列入大会会议议程。凡是由人大专门委员会、国务院等国家机构或人大常委
会组成人员联名向人大常委会提出的决议案，由委员长会议（主任会议）决定提请常委会
审议，或者先交有关专门委员会审议，提出报告，再由委员长会议（主任会议）决定提请
常委会审议。在实际运作中，国家机关提出的决定案一般都要列入议程，代表团或代表联
名提出的决定案则很少列入议程。
决定案列入议程后，先由提案人向代表大会或常委会全体会议作议案说明。然后由代
表大会分代表团审议或常委会分小组会议或联组会议审议，并同时交有关专门委员会审议 。
在审议过程中，提案单位应派人参加会议，随时回答代表大会或常委会组成人员的询问。
大会主席团或委员长会议（主任会议）根据代表团审议情况和专门委员会审议报告，决定
是否提请大会或常委会全体会议进行表决。若审议过程中对议案的某些重要问题产生意见
分歧、需要进一步研究时，由主席团会议或委员长会议（主任会议）提出，大会或常委会
全体会议决定暂时搁置下来，不付诸表决，或由大会授权常委会进行深入调查研究后再进
行审议。一般来说，决定案都是一次审议，一次表决通过，对少数特别重大的决定案（如
修建三峡工程），则需多次会议审议。决定案经审议后即交付代表大会或常委会全体会议
表决。表决一般使用电子表决器，表决后当场公布赞成、反对、弃权票，以全体代表或常务
委员会组成人员过半数同意通过。决定案通过后即行公布，公布的法定出版物一般是《全国
人民代表大会常务委员会公报》和地方人大常委会《会刊》，中央和地方国家机关的报刊也
将刊登宣传。
（5）选举和任免案的通过程序 ：人民代表大会选举和任免干部是以党委推荐干部人
选（即党管干部）为基础的。根据中共中央的有关规定，党委推荐国家机关领导人选经过
下列程序：第一步，通过民主推荐或民主评议，广泛听取有关方面意见；第二步，确定被
考察人选并进行考察，由党委常委会或全体委员会确定人选，报上级党委，上级党委组织
部门考察后提请党委审批；第三步，向人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介
绍人事安排，听取意见，并同民主党派协商；第四步，向大会主席团或常委会主任会议提
交推荐书，介绍被推荐人的基本情况，说明推荐理由。如果常委会党组成员或正副主任中
的多数人对常委会推荐的人选有不同意见，党委应考虑重新推荐人选。如党委认为不宜改
变人选，则应再作出说明。属双重管理的干部，双方对推荐人如有不同意见，以主管方提
出的干部为推荐人选。对推荐落选的干部，可推荐为其他职务人选。对党委推荐但未获人民
代表大会通过的候选人，可以在下一次人大常委会时继续推荐，连续两次未获通过的，不
得再推荐为同一职务人选。现以全国人大为例说明选举和任免国家机关领导人员的程序。
① 全国人大选举国家机关领导人员的程序：当前，全国人大选举和决定人选的程序
还没有法律规定，只有每次选举和表决前大会通过的选举办法规定。按惯例，国家主席、副
主席、中央军委主席、最高人人民法院院长、最高人民检察院院长的人选，由大会主席团根
据中共中央的建议提名，经各代表团酝酿协商后，再由大会主席团确定正式候选人。国务
院总理人选由国家主席根据中共中央的建议提名，国务院副总理和其他组成人员人选由总
理提名。中央军委副主席和委员人选，由中央军委主席提名。与上述惯例相对应，全国人大
每次换届选举时，一般要进行三次投票。第一次对大会主席团提名的国家主席、副主席、中
央军委主席、最高人人民法院院长、最高人民检察院院长进行表决。第二次对国家主席提出
的总理人选和中央军委主席提出的军委其他组成人员进行表决。第三次对总理提名的国务
院组成人员进行表决。选举和表决采取投票方式，以全体代表过半数投赞成票当选。目前，
中国法律还没有规定全国人大对国家机构领导人的选举是实行等额选举还是实行差额选举 。
在实际运作中，全国人大每次选举前通过的选举办法都规定实行等额选举。（而地方各级
国家机关领导人的正职人选一般实行差额选举。）
21
 ② 全国人大常委会任免国家机关组成人员的程序： 任免案由法定有权机关向全国人
大常委会提出，由委员长会议决定提请常委会审议。常委会分组对任免名单进行审议，在
分组审议后，即交付表决。表决任免案由常委会全体组成人员过半数通过。其中，对最高人
民法院副院长、军事法院院长、最高人民检察院副检察长、军事检察院院长的任免，采用逐
人表决；对国务院部长级人选、中央军委副主席、委员的任免，也采用逐人表决；对“两院
”其他组成人员的任免、批准省级检察院检察长的任免、决定驻外全权代表的任免，一般采
用合并表决。如个别人选争议较大时，由委员长会议决定，也可以采用逐人表决方式。任免
案经常委会决定后即予公布。其中，国务院部长级人选和驻外全权代表的人选，由国家主
席予以任免公布；中央军委副主席、委员的人人选，“两院”院长和检察长以外的其他组
成人员人选及批准省级人民检察院检察长人选的任免，由常委会公布。
*F.现阶段我国 人民代表 大会制度 存在的主 要问题和 完善措施
人民代表大会制度建立 50 多年来，已显示出强大的生命力和巨大的优越性，其本身
也得到了发展完善。特别是改革开放以来，人民代表大会制度建设和人民代表大会的工作
得到不断推进，人民民主不断扩大和深入。我们把直接选举人民代表大会代表的范围扩大
到县，实行普遍的差额选举制度；完善了全国人民代表大会常务委员会的职权；在县级以
上地方各级人民代表大会设立了常务委员会并赋予其相应职权；立法工作取得显著进展，
以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，有力地推动和保障了改革开放和社
会主义现代化建设的顺利进行。同时人大制度自身缺陷也日渐显露，需要与时俱进、改革创
新、继续完善，才能适应新形势发展的要求。例如，当前人大制度存在的主要缺陷体现为：
1、人民代表大会行使权利的法律效力难以确定。在常委会不生产书面的法律文件的情
况下，委员发表意见其法律效力如何。特定问题调查委员会的结论是否具有最终的法律效
力，是否必须作为司法判决或者行政决定的依据，是否存在着取代行政决定和司法判决的
可能。人大及其常委会没有通过“一府两院”的工作报告，其生产的法律后果是什么。这些
问题在现行法律中都无法找到答案。
2、人大代表构成不合理，人大代表作用发挥较差。由于我国各级人大的代表多，在全
体会议上无法审议议案，所以人大代表审议议案只能交由代表团分组审议，再交付大会表
决。以全国人大为力例，代表团按各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成。代
表团的作用是在全国人大会议期间组织本团代表对议案进行审议，也可以有代表团团长或
者选派代表，在全体会议上代表代表团发言。所谓我们在报纸上看到的代表在人大会议上
畅所欲言，即是指代表在代表团会议上的发言情况。但代表团是按地区来分类，代表团的
团长往往就由该区的省委书记或省长等党政要员来承担。所以，一个议案的提起，往往由
团长作提示性发言，最后作总结性发言。全国人大代表从全国各地到北京，除要监督中央
各国家机关外，还要借助中央来监督地方，但在代表团团长由地方行政长官来担任的前提
下，使得代表们的发言受到牵制，往往不谈问题，只谈成绩，不谈官员个人责任，只谈地
区自然条件差异等，成了一种表决心，展望未来的讲台。所以，将代表团分组审议制度与
我国人大代表兼职制度联系来看，如果全国人民代表的人数还是过多，还是利用代表团分
组审议议案，人大代表的兼职性就必须马上取消。人大代表由人民选举产生，组成全国和
地方各级国家权力机关，要监督行政机关、审判机关、检查机关等，但人大代表本身有相当
一部分，却是来自于行政机关、审判、检察机关的官员。全国人大由主席团来主持会议，但
主席团中有相当一部分是国家领导人，他们主导了会议。所以，人大开会，成了国家领导
人自己监督自己，在代表团中，成了地方领导人自己监督自己，整个人大的监督功能就落
空了。
这些由于历史和现实原因造成的问题，极大地影响了人大职能作用的发挥，是导致人
大实际履行职能与宪法规定地位出现较大差距的原因所在。所以，党的十七大就明确提出
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了进一步完善人民代表大会制度的具体措施：支持人民代表大会依法履行职能，善于使党
的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的
联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化
组成人员知识结构和年龄结构。这为巩固和完善人大制度指明了方向。
（四）中国 共产党领 导的多党 合作和政 治协商制 度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，是马克思
主义政党理论和统一战线学说与我国具体实际相结合的产物，是中国社会主义民主政治制
度的重要形式。
1、中国共产党领导的多党合作制度：
除中国共产党外，中国大陆目前的八个民主党派是：（ 1）中国国民党革命委员会：
简称民革。它成立于 1948 年 1 月。是由三民主义同志联合会、民主革命同盟和国民党民主促
进会等国民党内的民主派，在民主革命的共同斗争中组织起来的民主政党，成员是原国民
党民主派和国民党其他爱国分子。（2）中国民主同盟：简称民盟。它于 1941 年 3 月成立，
原称“中国民主政坛同盟”，1944 年改现名。1947 年 10 月被国民党反动派宣布为“非法
团体”而被迫宣布解散。1948 年 1 月在香港重新组建，在当时，它是民族资产阶级、小资产
阶级、各民主阶层的政治联盟，成员主要是文教、科技界的知识分子。（3）中国民主建国会：
简称民建。它于 1945 年 12 月成立。它由一批民族工商业者和一些与其有联系的知识分子所
组成。它成立的宣言和政纲，都反映着当时中国民族资产阶级的要求。（4）中国民主促进
会：简称“民进”。它成立于 1945 年 12 月。它是在抗日战争胜利后，于上海民主运动中逐
渐形成的，是反对内战，争取民主的社会性的政治组织，其成员主要是教育界和出版界的
知识分子。（5）中国农工民主党：简称农工党。它创立于 1927 年 12 月，原称中华革命党，
1930 年 8 月又改称“中华民族解放运动委员会 ”，1941 年 3 月筹建并参加“中国民主政
坛同盟”，1947 年 2 月正式定名为中国农工民主党。它的主要成员是医药界、工程技术界和
文化教育界的知识分子。（6）中国致公党：简称致公党。它于 1925 年 10 月在美国旧金山
成立。它是太平天国革命失败后，由流亡海外的中国侨民所组织的秘密团体——洪门致公
党改组而成。它的成员是归国华侨和侨眷。（7）九三学社：简称九三。它于 1946 年 5 月成
立。前身是在 1944 底组织起来的“民主科学社”。1945 年 9 月 3 日为纪念世界反法西斯战
争胜利曾定名为“九三座谈会”，后定名为九三学社。它的主要成员是文化教育界、科学技
术界的高、中级知识分子。（8）台湾民主自治同盟：台湾民主自治同盟，简称台盟。它于
1947 年台湾人民举行二二八起义失败后，由台湾籍的各界爱国同胞于当年 11 月在香港成
立的政治团体。它的成员是台湾籍的爱国人士。
共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在中国人民反抗帝国主义、封建主义和官
僚资本主义的革命斗争中形成的，是共产党和各民主党派及社会各界民主人士的共同选择。
在中国近现代史上，有人曾把资本主义多党制看成是救国良方，并试图在中国推行。辛亥
革命后一度效仿西方的“多党制”，一时间政党林立，最多时达到 300 多个，但最后都以
失败告终，未能改变中华民族的命运。新中国成立前，一些主张走“第三条道路”的人仍
然想实行西方的多党制，但实行专制独裁统治的国民党粉碎了他们的幻想。中国共产党在
解放战争的战场上取得主动权和决定性胜利后，决定民主建政，号召各民主党派和无党派
民主人士到解放区共商建国大计。1949 年 9 月，中国共产党创建了中国人民政治协商会议
这一多党合作和政治协商的专门机构。从新中国成立至 1954 年首届全国人大召开的 5 年期
间，人民政协代行全国人民代表大会职权。首届全国人大召开以后，人民政协在我国政治
生活中继续发挥重要作用，成为社会各界参与国家事务、促进民主发展的重要活动场所 。
1956 年毛泽东在《论十大关系》中进一步指出，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在
看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此。” 中国共产党的领导是多
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党合作的首要前提和根本保证。但这种领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针
政策的领导。中国共产党与各民主党派都以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证
宪法实施的职责。中国共产党与各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆
相照、荣辱与共”。邓小平曾指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我
国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”
2、中国人民政治协商会议制度：
中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合
作和政治协商的重要机构，也是中国政治生活中发扬民主的重要形式。人民政协的主要职
能是：
（1）政治协商。就是中国共产党同各民主党派、人民团体及各方面的代表人士，在共
同遵守宪法和基本路线的基础上，就有关国家事务的地方事务的重大问题，进行各种形式
的充分讨论，集中各方面提出的正确意见，采取协商一致的原则，解决问题。（2）民主监
督。就是在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。
它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的
工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监
督。（3）参政议政。就是对对政治、经济文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关
心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或
其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。
3、我国政党制度的特色和优势：
我国的政党制度是一种社会主义的新型政党制度，与资本主义国家的两党制或多党制
根本不同。西方资本主义国家实行的两党制或多党制，建立在资本主义私有制基础之上，
实质是资产阶级不同利益集团之间的竞争在政治上的反映。表面看来是不同政党“轮流执
政”，实际上只不过是资产阶级把政权从左手换到右手，又从右手换到左手，最后受益的
是资产阶级而不是广大人民群众。我国的政党制度建立在公有制占主体地位的社会主义经
济基础之上，同社会主义国家国体的性质相适应，具有如下特征：第一，在我国的政党制
度中，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，不是在野党，更不是反对党。第二，中
国共产党和各民主党派有着共同的根本利益和共同的目标，都以四项基本原则为共同准则 ，
以实现不同时期的总任务为共同纲领，以建设中国特色社会主义为共同理想。第三，各民
主党派都参加国家政权，参与国家事务的管理，参与国家大政方针和国家领导人选的协商 ，
参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。第四，中国共产党和各民主党派都以宪法为根
本活动准则，都受到宪法的保护，享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律上的
平等地位。在构建社会主义和谐社会进程中，多党合作与政治协商具有重要作用。
判断一个国家的政党制度究竟好不好，要从它的基本国情出发来认识，要从它的实践
效果来分析。新中国成立以来，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度在国家政治和
社会生活中的重要性不断增强。中国共产党与各民主党派、无党派人士的政治协商逐步制度
化和规范化；民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中发挥着重要作用，在各级政府
和司法机关中担任领导职务，在中国人民政治协商会议中发挥着重要作用；民主党派人士
和无党派人士通过多渠道、多形式对执政党的工作实行民主监督，积极参与改革开放和现
代化建设事业，广泛开展重大问题的调查研究，为推动祖国统一大业和社会全面进步不断
建言献策。我国经济社会发展和政治稳定的成就，充分彰显出我国政党制度的优越性。
（五）民族 区域自治 制度
民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。实行这
种制度，体现了我国坚持实行各民族平等、团结、合作和共同繁荣的原则。
中国是一个统一的多民族国家，56 个民族中汉族人口最多，其他 55 个民族人口较少，
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习惯上被称为少数民族。世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式，如
联邦制、邦联制、民主自治等，我国采用的是民族区域自治。民族区域自治，就是在我国领
土范围内，在中央政府的集中统一领导下，遵循宪法的规定，国内各少数民族依照有关法
律、法规，以聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，享受当家作主、
管理本民族本地方事务的一种自治制度。
[ 相 关 资 料 链 接： 联 邦 制 （ fed er at io n ） 世界各国的政治制度基本上可以分为两类，一类是单一
制；一类是复合制。单一制又有两种，一种是地方自治制；一种是中央集权制。复合制也有两种，一种是
联邦制；一种是邦联制。复合制和单一制的区别是，复合制国家有多个彼此分工制衡的掌握权力的政府，
单一制国家只有一个掌握权力的自上而下的政府系统。我国现行的中央集权制是单一制的一种，其核心是
地方政府是中央政府在地方的代表，其权力由中央授予，中央可以随时调整对地方的授权。而单一制的另
一种地方自治制，其中央和地方的权力分配相对固定，地方的权力受宪法保障，中央不能随意侵犯。
联邦与邦联是两个概念。联邦制是复合制的一种，其核心是中央政府和地方政府相互独立，其权力都
由人民直接授予，既不是上级授予下级也不是下级授予上级。相对于邦联制而言，联邦制的特点是具有一
个“强有力”的中央政府，特别是在外交、国防和保障公民基本人权这三个方面，中央政府负有完全的权
责。联邦的整体与部分之间是在一个统一主权之下各部分有极大自主权的组织形式。而邦联则是联盟关系，
各成员拥有独立主权，是一种松散的为了特定国家利益而组成的松散的联盟（如独联体）。在联邦制国家
中，国家整体与其组成部分之间的关系不是中央与地方的关系，而是权限范围不同的中央与中央的关系。
国家整体与其组成部分的权限范围由联邦宪法规定，它们各自在规定的权限范围内享有最高权力，并直
接行使于人民，相互间不得进行任何干涉。当联邦与各构成单位发生权力冲突时，由独立的司法机构——
联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。联邦制国家明显的外部特征是：除联邦有中央政权外，各组成部
分也有各自的中央政权；联邦的立法机关议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院
由各构成单位选举或任命的代表组成；除有联邦宪法和联邦法律体系外，联邦各组成部分也有自己的宪
法和法律体系。有的联邦制国家，其组成部分在某些问题上可以成为国际交往主体；联邦制国家的公民有
统一的国籍。美利坚合众国是典型的联邦制国家，加拿大、澳大利亚、瑞士等国家也采用联邦制。]
实行民族区域自治，是中国共产党根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分
布等具体情况作出的制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。第一，统一的多
民族国家的长期存在和发展，是我国实行民族区域自治的历史依据。中国在历史上长期就
是一个集中统一的国家，各民族之间虽有战有和，有统有分，但在漫长的历史进程中，认
同自己是中国大家庭中的一员，始终是各民族关系的主流。第二，近代以来在反抗外来侵
略斗争中形成的爱国主义精神，是实行民族区域自治的政治基础。近代以来，在共同反抗
外来侵略的浴血斗争中，中国人民体会到，各族人民只有紧密地团结和联合起来，才能维
护国家的主权统一和领土完整；只有实现国家的独立自主和繁荣富强，各民族才能拥有真
正的自由、平等、发展和进步。第三，各民族大杂居、小聚居的人口分布格局，各地区资源条
件和发展的差异，是实行民族区域自治的现实条件。在长期的历史发展过程中，我国各民
族频繁迁徙，逐步形成了大杂居、小聚居的分布格局。汉族作为中国人口最多的民族遍布全
国，少数民族人口虽少，且主要聚居在广大边疆地区，但在内地所有县以上行政区域都有
居住。这种你中有我、我中有你、相互依存的人口分布状况，决定了在一些少数民族聚居的
地方，建立不同类型和不同行政级别的民族自治地方，有利于民族关系的和谐稳定和各民
族的共同发展。截至 2003 年底，我国共建立了 155 个民族自治地方，实行区域自治的少数
民族人口占少数民族总人口的 71％，民族自治地方的面积占全国国土总面积的 64％左右。
根据《中华人民共和国宪法》 、
《民族区域自治法》和其他法律的规定 ，我国各民族自治
地方的自治机关享有广泛的自治权利。一是自主管理本民族、本地区的内部事务；二是享有
制定自治条例和单行条例的权利；三是享有宗教信仰自由的权利；四是享有使用和发展本
民族语言文字、按照传统风俗习惯生活及进行社会活动的权利和自由。此外，还拥有自主安
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排、管理、发展经济建设事业，自主发展教育、科技、文化等其他各项权利。经过 50 多年特别
是改革开放 20 多年的努力，在我国民族自治地方，各族人民的生存和生活环境明显改善，
经济和各项社会事业迅速发展。经济快速增长，人民生活水平显著提高；基础设施明显改
善，传统文化得到保护和弘扬；教育水平显著提高，医疗卫生事业持续进步。实践证明，
民族区域自治制度把民族因素与区域相结合，把政治因素与经济因素相结合，是党和各族
人民的一个伟大创举。
（六）基层 民主政治 建设
基层民主，是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士，在城乡基层政权机关、企
事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利，包括政治民主、经济民主、文化民主、
教育等领域的民主权利，渗透到社会生活各个方面，具有全体公民广泛和直接参与的特点 。
它不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且作为国家制度民主的具体化，是社会主义民
主广泛而深刻的实践。党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政
治的基本范畴，明确指出：人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，
实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最
有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这是因为：
一方面，发展基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。在我国，人民是国家的主人。
保证工人阶级和广大劳动人民行使管理国家、管理经济和社会事务的权利，首先必须保证
他们在基层的经济、政治、文化和其他社会事务中当好家作好主；另一方面，基层民主是社
会主义最广泛的实践，发展基层民主，有利于提高全民的民主素养，为发展社会主义民主
进一步创造条件。目前已形成以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主
要内容的基层民主自治体系。
我国推进农村基层民主政治建设的途径就是实行村民自治。村民自治是广大农民直接
行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的主要内容。城市居民委员会是中国城
市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是在城市基层实现直接
民主的重要形式。职工代表大会，是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度。职工
代表大会和其他形式的企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和
维护职工合法权益、推进企事业单位的改革、发展、稳定等方面发挥了不可替代的作用。
二、依法治国，建设社会主义法治国家
（一）依法 治国是党 领导人民 治理国家 的基本方 略
1、依法治国基本方略的提出：
发展社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建立社会主义法治国家，是建设
中国特色社会主义的重要目标。新中国成立后，毛泽东亲自领导并参加了新中国第一部宪
法的起草工作。1956 年，党的八大提出：“由于社会主义革命已经基本上完成，国家的主
要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力，我们必须进一步加强人民民主的法制，
巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机
关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护。
”十一届三中全会以后，邓小平针对“文化大革命”时期我国法制建设遭受严重破坏以及
改革开放出现的新情况，十分强调和重视法制建设。他指出：“要继续发展社会主义民主 ，
健全社会主义法制。这是三中全会以来坚定不移的基本方针，今后决不允许有任何动摇。我
们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律
化。”党的十三届四中全会以后，江泽民进一步继承和发展了邓小平关于加强社会主义法
制建设的思想，并于 1996 年 2 月提出了“依法治国”思想。党的十五大报告第一次深刻地
阐述了依法治国的含义，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，提出了“依
26
法治国，建设社会主义法治国家”的历史任务。1999 年 3 月，九届全国人大二次会议通过
的宪法修正案明确写上“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，正式
把这一治国方略以国家根本大法的形式确定下来。
2、依法治国的涵义：
依法治国，是建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治的重要内容，其本质是
保证人民当家作主。江泽民指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪
法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，
保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和
法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”
第一，依法治国的主体，是广大人民群众。这是由我们社会主义国家的性质和根本制
度决定的。法治是民主的制度化和法律化，法治的性质是由民主的性质决定的，法治的主
体也是由民主的主体决定的。在我国，广大劳动人民作为主人管理自己的国家，享受广泛
的民主权利，这是我国社会主义民主的性质，也是社会主义民主同资本主义民主的本质区
别，它决定了依法治国的主体只能是广大人民群众。人民群众作为依法治国的主体的权利 ，
是通过人民代表大会制度体现的。
第二，依法治国的客体，是国家的各项工作，主要是国家事务、经济文化事业和社会
事务。依法治国过程中凡是涉及上述事务的人员和单位，不论职务高低，权力大小，都应
当受到法律的规范。由于国家机构和国家公职人员掌握一定权力，为防止其滥用权力和国
家公职人员运用权力侵犯人民的合法权益，因此任何国家机关和公职人员在行使权力时必
须受到法律制度的约束和监督，并且承担相应的责任，必须做到依法行政，坚持依法治权。
第三，宪法是实施依法治国的重要保障。宪法是国家的根本大法，它反映了广大人民
的意志和社会发展的规律，具有最大的权威性和最高的法律效力。全国人民、国家机关公职
人员和社会团体、企事业组织都必须严格依照以宪法为核心的社会主义法律体系办事，维
护宪法和法律的尊严。任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，行政法规和规章都
不能同宪法和法律相抵触，地方和部门的法规不能只考虑其自身的利益，把依法治理变成
自我保护的工具。
3、实施依法治国的重要意义：
依法治国是社会文明进步的显著标志，是国家长治久安的重要保障，是建设中国特色
社会主义经济、政治、文化，构建和谐社会的必然要求。我国社会主义现代化建设和民主政
治的发展都要求我们努力消除历史上遗留下来的人治因素，建构法治社会制度和法治国家
制度，完成向法治社会、法治国家的转型。“法制”和法治虽一字之差，但内涵却有重大区
别，这是一个深刻的观念变革，表明中国不仅仅要加强法律制度的建设，而且更重要的是
改变传统的“人治”方式，实现党执政方略的重大转变。法治是与“人治”相对立的，其
核心是依法办事，保证国家的各项方针政策能够反映广大人民的意愿，防止个人专制。那
种建立在领导者个人魅力基础上的政治权威体系已经丧失了其存在的社会基础，并与社会
主义民主的本质——人民当家作主相悖，“人治”必然让位于“法治”。
第一，依法治国是中国共产党执政方式的重大转变，有利于加强和改善党的领导。依
法治国同坚持和改善党的领导是完全一致的。江泽民指出：“依法治国，有利于从法律上
制度上保证党的基本路线和基本方针的贯彻落实，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的
核心作用。”
第二，依法治国是发展社会主义民主、实现人民当家作主的根本保证。民主与法治相互
依赖，相互促进，密不可分。社会主义民主是社会主义法治的基础，社会主义法治是社会
主义民主的保障。只有人民掌握政权，实行社会主义民主，才能把自己的意志上升为国家
法律，建立起自己的法律制度。同时，人民的民主权利和公民的基本权利，国家经济、政治、
27
文化和社会生活各个方面的民主制度、民主结构、民主形式和民主程序，都需要有法律加以
确认、规范，并通过国家的强制力来保证实施。
第三，依法治国是发展社会主义市场经济和扩大对外开放的客观需要。一个比较成熟
的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，
国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律
的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些
都是市场经济的内在要求。实行依法治国，才能适应发展社会主义市场经济的要求，适应
我国加入世贸组织、发展开放型经济的需要。
第四，依法治国是维护社会稳定、实现国家长治久安的重要保障。没有稳定，就没有发
展。要保持社会稳定，维护国家的长治久安，最根本、最靠得住的办法是实行法治。依法治
国的首要任务就是要实现国家长治久安。法律的稳定性、继承性，决定了它所设定的行为规
则是一种恒则，不会因人的变化而变化；法律的平等、公正、至上性，决定了一切组织和个
人都必须无条件地自觉执行；法律的严密、科学性，决定了国家的政治事务、经济事务和社
会主义文化事务公平、高效地进行；法律的明确、公开性，决定了其具有普遍的约束力和广
泛的可监督性；法律的国家强制、权威性，决定了它能够有效地维护国家政治生活、经济生
活、社会生活的秩序。
第三，依法治国是社会文明和社会进步的重要标志。法是人类文明的产物，是社会从
个别的自发性向自觉的规范性调整的结果。法治具有稳定、连续、明确性，平等、公正、公开
性，严密、规范、科学性，强制、至上、权威性，决定了它是人类社会追求文明进步的重要目
标和标志。依法治国意味着用法律来调整人们之间的社会关系、权利与义务关系，建立一整
套完善的法律制度和法治原则，并严格依法办事。这些都是社会文明成果的表现。事实证明，
一个社会的法制越健全，文明程度越高，人们依法办事的意识也就越强。
4、坚持依法治国与以德治国的结合：
依法治国是现代国家管理的必然要求。但是，法律不是调整人们社会关系的惟一途径
和手段，依法治国的具体实施还要依赖公民的法律素质和修养。道德作为规范人们行为，
协调社会秩序的重要途径和手段，在现代社会亦不可或缺。江泽民在 2001 年 1 月召开的全
国宣传部长会议上明确地提出了“以德治国”的重要思想，坚持依法治国与“以德治国”
相结合，二者相辅相成，缺一不可。
以德治国是指要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，
根据社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的要求，积极建立适应社会主义市
场经济、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。
贯彻以德治国方略，引导人们牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正
确的权力观、地位观、利益观，坚持人民的利益高于一切、一切从人民利益出发，要求一切
共产党员和先进分子以为人民服务为核心，以集体主义为原则，把道德的先进性要求和广
泛性要求结合起来身体力行，要尊重普通群众的个人利益，建立适应社会主义初级阶段的
一般道德体系。
“法治”和“德治”是治理国家的两种基本方略。“法治”以其权威性和强制性手段
规范社会成员的行为，“德治”以其感召力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟 。
历史经验表明，要把国家治理好，既要以具有权威性和强制性的“法治”手段来贯彻统治
阶级的意志、约束社会成员的行为，又要以具有感召力和劝导力的“德治”手段来规范社
会成员的行为，二者是一个紧密结合的整体。正如江泽民所强调：“对一个国家的治理来
说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于
政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和
功能都是非常重要的。我们要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治
28
国紧密结合起来”。坚持依法治国与“以德治国”相结合，有利于进一步推动社会全面进
步和人的全面发展。依法治国使立法机关及时将先进的道德规范上升为法律规范，行政机
关依法行政，司法机关秉公执法，为社会健康协调发展提供强有力的制度保障；以德治国
促使广大党员和群众努力提高道德觉悟，增强道德素质，自觉遵守社会公德、职业道德、家
庭美德，以推动社会主义精神文明建设，为依法治国提供强大的精神力量和道德支持。把
依法治国与以德治国结合起来，对于加强社会主义政治文明建设具有重要意义。（2008 年
的毒奶粉事件足以体现德治和法治结合的重要性。）　　
（二）加强 社会主义 法制建设
社会主义法制建设是实行依法治国的前提和保障。社会主义法制就是全体人民按照自
己的意志，通过国家政权所建立起来的法律制度和执法原则，是人民当家作主和实施依法
治国的重要基础。经济的发展，社会的进步，都离不开法制的健全。推进依法治国进程，建
设社会主义法治国家，必须大力加强社会主义法制建设。
1、社会主义民主与法制的关系：
第一，社会主义民主是社会主义法制的前提和基础。社会主义法制是社会主义民主的
产物，没有人民当家作主，没有社会主义民主，就不可能建立起社会主义法制；社会主义
民主是社会主义法制的力量源泉，只有充分发展社会主义民主，才能制定出真正体现人民
意志、代表人民根本利益、符合客观实际的法律，才能调动人民群众参与国家政治生活的积
极性；第二，社会主义法制是社会主义民主的体现和保障。社会主义法制最重要的作用就
是把人民管理国家的权力以及人民在各方面的权利以法律形式确定下来，使民主制度化、
法律化，以保证人民能够依法行使自己的民主权利。民主的制度化、法律化，就是通过各种
法律和法规，以法律的形式确认民主的内容；强调依靠法制保障民主，依照法律规定行使
民主权利；违反法律规定而追求所谓不受限制的民主，就会受到法律制裁。民主政治法制
化是人民实现当家作主权利的根本途径，也是社会稳定，国家长治久安的根本保证；第三 ，
发展社会主义民主，健全社会主义法制统一于社会主义民主政治建设的根本目标之中。社
会主义民主政治既是一种新型的国家政治制度，也是一种人民当家作主的社会秩序。作为
国家制度和社会秩序的社会主义民主应该有完备的法制保障。我国宪法和法律对人民当家
作主的政治权利及其在经济领域、社会生活中的各项权利都作了规定，并详细规定了人民
实现民主权利的方法、程序和法律制度，使人们知道怎样实现自己的民主权利，从而使社
会主义法制成为人民实现民主权利的重要手段。
2、社会主义法制建设的基本内容：即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这四个
方面相互联系、相互制约。有法可依是前提，有法必依是核心，执法必严是关键，违法必究
是保障。
第一，“有法可依”就是要建立统一、完备、科学的法律体系和制度，即立法能够适应
不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，及时对各种社会关系进行规范。法律体系
应当力求完整、科学、严谨、系统；各部门法应当合理划分，彼此协调，共同发挥作用；法
律规范应当明确、肯定、具体，具有可操作性。法律的内容应当体现最广大人民的利益，不
能把部门利益法律化。应当避免和消除各国家机关，不同时期的法律、法规之间的矛盾以及
法律、法规与法律解释之间的矛盾。
第二，“有法必依”就是要保证法律效力的普遍性和有效性，即尽量排除和杜绝立法 、
执法、司法、守法和法律监督中的随意性、偶然性和腐败现象；坚持法律面前人人平等，任
何组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权。公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、
宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都必须平等地遵守宪法、法律和其他法规，依法
平等地享有法定的权利和承担法定的义务；任何公民的合法权益必须毫无例外地受到法律
的平等保护。要建立和健全法律服务机构，保证法律正确实施。
29
 第三，“执法必严”就是要确保严格公正的执法和司法。司法机关应当独立公正地行
使司法权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。要按照公正司法、文明执法的要求，
完善司法机关的机构设置、职能划分和管理制度，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效
运行的司法体制和工作机制，维护司法权威，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维
护社会公平和正义。要加强执法、司法队伍的建设和对他们工作的监督，防止他们滥用权力。
第四，“违法必究”就是对一切违法犯罪行为都要按照“以事实为依据，以法律为准
绳”的原则，给予惩处。法律面前人人平等，不容许任何组织和个人有超越宪法和法律的
特权。
3、社会主义民主法制建设的长期性和艰巨性：
世界上任何一个国家的民主和法制都是逐步建立、发展和完善的。社会主义民主和社会
主义法制建设，也需要一个逐步发展和完善的历史过程，不可能一蹴而就。它需要经济、政
治、文化、社会等客观条件的发展，也需要人的思想认识等主观条件的发展。因为我国有几
千年封建社会的历史，缺乏民主和法制的传统，建设社会主义民主政治和加强社会主义法
制具有特殊的迫切性；又因为我国生产力水平和人民群众政治文化素质水平还比较低，建
设社会主义民主政治和加强社会主义法制又具有特殊的艰巨性。改革开放以来，我国社会
主义法制建设取得了显著成绩，但我们必须清醒地看到，我国的法律体系仍有待于健全和
完善，有法不依、执法不严、违法不究的现象还在一定范围内存在，包括干部队伍在内的全
民的法律素质还有待进一步提高。这就需要我们从我国的国情出发，在实践中积极探索，
逐步健全社会主义法制，不断推进我国依法治国的进程。
三、推进政治体制改革，发展民主政治
（一）深化 政治体制 改革，扩 大社会主 义民主
1、我国政治体制改革的必要性：
政治体制，是指政治制度的具体表现和实现形式，主要是指党和国家的领导制度、组
织制度、工作制度等具体制度。邓小平指出：“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策
是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，
改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”我国建立的社会主义基本政治制
度是好的，它符合中国的国情，保证了人民以国家和社会主人的身份充分发挥建设国家、
管理国家的积极性、主动性和创造性，不断推动中国的经济发展和社会全面进步。但它还很
不完善，党和国家现行的具体领导制度、组织形式和工作方式还存在一些缺陷。为把我国建
设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化强国，必须进行政治体制改革。
2、深化政治体制改革的原则：
第一，深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以
增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家 ，
发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、
民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，
从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事
务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，
实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推
进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保
障。
第二，推进政治体制改革，必须从我国国情出发，既要态度积极，又要步子稳妥。政
治体制改革情况复杂，任务艰巨，每项改革涉及的人和事都很广泛、很深刻，触及很多人
的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。江泽民指出：“政治体制改革很复杂，每一
个措施都涉及千千万万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行。”改革的方针必须坚
30
定，但方法要细密，步子要稳妥。要高度重视和认真做好维护社会稳定的工作，始终保持
安定团结的社会政治局面，在和谐稳定的环境中有序地推进政治体制改革。
第三，推进政治体制改革，必须坚定不移地走自己的政治发展道路，绝对不能照搬西
方政治模式。但并不意味着不能和不需要批判地吸收和借鉴西方政治文明的积极成果。世界
是丰富多彩的，没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治制度模式。不能否认，社会主
义民主政治同资本主义民主政治之间存在着某种联系。资本主义民主政治是在反对封建专
制的过程中产生的，是一种历史进步，其中包含了人类社会共同的文明成果。因此，它的
某些观念、形式和方法，有我们可以吸收借鉴的地方。但吸收和借鉴应是有分析、有批判的，
不能简单模仿、全盘照搬。邓小平指出：“西方民主那一套我们不能照搬，中国的事情要根
据自己的实际情况办。”江泽民也指出：“世界上的民主，都是具体的、相对的，而不是抽
象的、绝对的。”每个国家都有自己的历史传统和经济、社会发展的实际情况，民主应该适
合自己的国情。
3、当前和今后一个时期我国政治体制改革的目标和任务：
要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主
管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现社会主义民主政治制度
化、规范化、程序化，巩固人民当家作主的政治地位。完善法律制度，维护社会主义法制的
统一和尊严，树立社会主义法制权威。完善司法体制机制，坚持司法为民、公正司法，推进
司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平
正义的职能作用。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，着力转变职能、理顺关系、优
化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体
制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。完
善制约和监督机制，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互
制约又相互协调的权力结构和运行机制，让权力在阳光下运行，保证人民赋予的权力始终
用来为人民谋利益。深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，坚持党要管党、从严治党，贯彻
标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，重点加强对领导干部特别
是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎
辞职、罢免等制度，推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设。
（二）社会 主义社会 的民主、 自由和人 权
1、准确把握民主、自由、人权这几个概念及其相互关系：
民主、自由、人权是人类的普遍追求，但它们是历史范畴，由于历史条件和阶级利益不
同，各国社会制度、文化传统、经济发展状况不同，人们对于民主、自由、人权的认识和实践
往往并不一致。科学理解和正确处理民主、自由和人权问题，是社会主义民主政治建设面临
的重要课题。“民主”一词起源于古希腊文，由“人民”和“权力”两词合成，意为“人
民的政权”，是人民当家作主的意思。“自由”通常讲政治自由，主要是指公民在法律范
围内参与国家政治生活的一种权利。“民主”是政权的一种构成形式，“自由”则是政权
给予公民的政治权利。“人权”泛指人身自由和其他民主权利，主要包括生存权、经济权、
政治权、文化权等。而公民在政治上应该享有的自由和民主权利，一般也被称作为“人权”。
民主、自由、人权的核心是民主。公民权利的实现和发展，都要通过和依赖国家政权。只有人
民掌握政权，巩固和发展政权，人民才会拥有真正属于自己的民主、自由和权利。西方国家
打着“人权高于主权”的旗号干涉别国内政，甚至颠覆别国政权。 在他们看来，不许少数
敌对分子对本国进行颠覆活动，就是没有“民主”，社会主义国家或发展中国家惩治颠覆
力量，就是侵犯“人权”。对此，邓小平曾明确指出，人们支持人权，但不要忘记还有一
个国权。他还说，人权重要，还是国格重要？国格是关系国家独立、主权和尊严的问题，是
压倒一切的。任何一个人都是国家的一个成员，连自己国家的独立、主权都能背叛的人，值
31
得信任和尊重吗？没有国权和国格，个人的人权就没有保障。江泽民也指出，如果失去了
国家主权、民族独立和国家尊严，也就失去了人民民主，并且从根本上失去了人权。有鉴于
此，我们同第三世界国家更加重视国家主权，反对霸权主义干涉别国内政。
2、从本质和形式上看社会主义民主和资本主义民主的区别：
人类政治文明发展的历史和现实情况说明，任何一种民主的本质、内容和形式，都是
随着本国经济文化的发展而发展的。并不存在唯一的、普遍适用的和绝对的民主模式。民主
作为一种国家制度，作为上层建筑，它的本质是由经济基础决定的 。在民主政治发展进程
中，存在着建立在私有制基础上的为多数人服务的民主和建立在公有制基础上的为多数人
服务的民主。不管是资产阶级民主，还是社会主义民主，都是为了维护统治阶级的权益，
都不容许动摇它的现有制度，都不会给它的“颠覆力量”以民主。
民主的形式是多样性的，没有统一的标准。民主的形式很重要，没有特定的形式，民
主的实质性内容就体现不出来。但是同民主的实质相比，形式毕竟是第二位的。资本主义民
主制度建立在生产资料私有制基础之上，只是在“少数服从多数”的政治程序上可以被称
作民主制度的，在政权性质上则只是统治阶级内部的民主，少数剥削者的民主。社会主义
民主建立在生产资料公有制基础上，政治程序和政权性质相一致，经济基础和上层建筑相
协调，是为广大劳动人民所享有的民主。资本主义民主，只标榜民主，不承认专政，极力
掩盖其剥削和压迫劳动人民的阶级实质。表现在理论形态上的西方民主理论只强调民主的
形式方面，不讲它的实质，企图用比较完备的民主形式掩盖其资产阶级专政的实质。
社会主义民主是多数人的民主，是迄今为止人类历史上最高形态的民主，它的本质就
是人民当家作主，它和资本主义民主的最大不同在于广大人民群众翻身作了主人，获得了
管理国家和社会的权利。社会主义民主是真实的民主。它公开承认自身的阶级性，认为统治
阶级的民主就意味着对于被统治者的专政，民主和专政，两个方面，相辅相成。中国是有
五千多年历史的文明古国，但人民真正当家作主，成为国家、社会和自己命运的主人，只
是在新中国成立以后才成为现实。看不到这点，就不能从根本上正确认识中国政治制度和
人民民主的本质。
民主建设是逐步发展的历史过程，它的发展程度同一定的经济文化状况相关联。由于
我国还处于社会主义初级阶段，现在我国社会主义民主形式仍不够完备，还有许多地方需
要丰富和完善。如民主制度不够健全，人民在社会主义市场经济条件下当家作主的权利在
某些方面还没有得到充分体现；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；官僚主义
作风、腐败现象在一些部门和地方滋生和蔓延；对权力运行进行制约和监督的有效机制有
待进一步完善；全社会的民主观念和法律意识有待进一步提高；公民有序的政治参与尚需
扩大等。建设社会主义民主政治需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推
进。为此，必须积极推进政治体制改革，探索符合我国当前社会历史条件的社会主义民主
形式。
3、社会主义条件下的自由和资本主义条件下的自由的区别：
自由也不是抽象的概念，而有其实际的内容。西方标榜是自由世界，但在资本主义社
会里劳动人民只能说具有形式上的自由权利，实际上真正通行的是财富的自由，谁占有金
钱、财富，谁就拥有权利和自由，愈是有钱就愈有自由。无钱无权无势的广大贫苦百姓总是
被关在“自由”的大门之外。资产阶级自由的虚伪性表现在资产阶级法律的惯常模式中：
在一般词句中标榜自由，在附带条件中废除自由；正面规定中标榜自由，限制规定中否定
自由；地位巩固时标榜自由，形势不利时取消自由。这在西方国家的法律史上屡见不鲜。
在社会主义制度下，社会主义自由解决了资本主义自由无法解决的最广大劳动人民群
众实际行使自由权利的问题。劳动人民当家作主，政权在人民手中，这是最大的政治自由 ；
公有制为主体，从经济基础上铲除了金钱对自由的束缚。与此同时，以马克思主义为指导
32
的社会主义文化建设，开辟了人类自觉创造历史的新时代，使人们在思想上获得了空前自
由。发展和完善社会主义的自由，必须不断克服官僚主义、家长制、以权谋私和利用职权对
人民自由的践踏。人民要珍惜自己的权利，不断提高行使宪法赋予的权利的能力和觉悟。
4、社会主义条件下的人权和资本主义条件下的人权的区别：
人权，最初是资产阶级革命时期为反对神权和封建特权而提出的。人权作为权利的一
般表现形式，是社会的产物。从马克思主义的观点看，人权不能局限于个人的政治权利，
而应当扩大范围。人权的基础是生命的生存和发展，没有生存权，其他人权均无从谈起。西
方发达国家人权理论强调的主要是个人的政治权利，而不大讲经济和社会权利。社会主义
人权不仅包括个人权利，还包括集体人权，不仅包括政治权利，而且包括经济、社会、文化、
公民权利。对于发展中国家来说，生存权和发展权是最根本最重要的人权。人权是具体的、
相对的，不是抽象的、绝对的，与一个国家的政治状况、经济发展、历史传统、文化结构和整
个社会的发展水平有很大关系。经济文化落后，即使有了先进的社会制度，人权的实现程
度也会受到限制。因此，在社会主义初级阶段，我们必须集中精力发展生产力，提高综合
国力和人民生活水平。正如江泽民所言，在一个国家里，实现民主、自由和人权的根本途径
是社会的进步、稳定和经济的发展。
总之，社会主义的民主、自由和人权本质上优于和高于资本主义。社会主义的民主、自
由和人权的充分实现也需要有一个历史过程，需要在经济、政治、文化等方面逐步创造条件，
同时需要不断探索适合中国国情的民主、自由和人权的具体实现形式，以保障人民依法管
理国家和社会事务、管理经济和文化事业，当家作主。
[相关资 料补充：
1、 听证 会：
它起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。听证会模拟司法审判，由意见
相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。具体来说，凡是在听证会上提出的意见，决策
者必须在最后裁决中作出回应，否则相关行为可能因此而无效。在美国行政法上，正式的听证通常会有抽
签选定的对立双方，由行政机关指派一名行政法官主持，听证完全克隆法庭辩论，双方不仅发表意见，
还会提出自己的证人和文件来支持自己的观点。最后行政法官必须像法院审判一样做出最后的裁决，裁决
必须详尽地回应双方的观点，否则在司法审查中该裁决可能因程序问题而被判无效。在国外，立法程序中
也经常使用听证会。立法中的听证会相对要随意一些，通过抽签产生的听证代表就某个法案发表自己的观
点，这些观点将成为议员们投票时的重要参考。由于议员的言论、表决免责权，立法程序中的听证会不像
行政程序中的听证会那样有拘束力，换言之，从理论上说议员可以完全无视听证会上的意见，但是在一
个民主体制下，议员不能不为选票着想，听证会毕竟反映了选民的意见，很少有哪个议员敢无视这些意
见的存在。
对于公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断价格的制定，听证会制度是十分必要的。对于这些领
域来说，市场定价或者可能由于价格战而趋于零，或者是由于价格战结束而趋于无穷，或者对生产者极
不利，或者对消费者极不利。随便举个例子，暖气的定价。我们知道，集中供暖的能源利用效率高，单位
面积的供暖费用很低。但如果市场化定价，供暖公司完全可以将暖气价格定得很高。只要集中供暖的价格
低于电供暖，消费者就不得不接受。如果引入另一家暖气供应商，另建一套暖气管线，是否能解决问题呢？
也不能。假如新的竞争者是为了给人们提供低价格服务，那当然好。问题是，新竞争者也是要赚钱的。因此，
必须对集中供暖的暖气价格制定进行民主化管制，而民主化管制的主要途径之一是实行价格听证会制度。
在我国，除了行政程序中有听证制度外，立法中也有听证制度，已经有多个地方的人大在制定地方性法
规时进行了听证，全国人大常委会在修改个人所得税法时也进行了听证。但是目前我国的听证制度缺陷是
显著的，行政程序中的听证没有拘束力，导致听了也白听；立法程序中的听证由于透明度不够，听证代
表很难充分恰当的表述意见，另外缺少民主机制，也使得听证结果对立法机关的成员形不成事实上的约
束。难怪有关物价的听证会往往被人们笑称为涨价会。
33
2、官 员问 责制 ：
　　所谓官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实质是
通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府
强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。
　　（1）实施官员问责制的重要意义：第一，有利于增强官员的责任心。政府官员的权力和责任始终是
同一事物的两个面，在接受人民赋予权力的同时，就必须承担应有的责任。但正像孟德斯鸠说的，“一切
有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才
休止。”官员是行政权力的把持者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利
益，低成本低风险地违法犯罪，那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频
繁，这势必给国家和人民的财产造成损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须增强官员的责任
心，建立系统完善的问责体系。在“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的干部才会受处罚，如果官员没
有懂得权力的真正含义，其权力没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而受到责任追究。官员问责制“
有权必有责，权责对等”的基本原则就很好地彰显了对官员责任心的这一要求，有利于增强官员的责任
心。
　　第二，有利于完善干部能上能下的选拔机制。改革开放 20 多年来，我国的干部人事制度改革取得了
很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但
是，在“能下”方面却遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”与“能下”是紧密联系、相辅相成的，
“能下”的渠道不畅顺，势必影响“能上”工作的顺利进行。建立健全官员问责制度，通过对领导干部失
职失误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、
大有作为者上台，最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。
　　第三，有利于整肃吏治。领导干部是一种特殊职业，在管理国家和社会事务中，承担着重要使命，要
具备高度的敬业精神。已开始进入制度化操作层面的官员问责，正在冲击太平“官念”。这种官员问责制
给中国 4000 多万名各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种高风险职业。只有恪尽职守，兢兢业
业，如临深渊，如履薄冰，时刻要有两个意识：忧患意识和责任意识；时刻具备三个能力：学习能力、观
察能力、协调能力，做好各项本职工作，才能适应新的要求。而且在官员问责制的理念下，实现了用干部、
管干部的部门从“权力主体”向“责任主体”转变，谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和
管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得住、
有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了吏
治，优化了官员队伍。
　　（2）当前实施官员问责制面临的主要难题：第一，权责不清是实施官员问责制的主要障碍。由于历
史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，
出现在追究责任时相关部门互相推诿、互相扯皮的情况。在问责过程中，被问责官员具体承担的是领导责
任、直接责任、间接责任还是其他责任不清楚，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确
定，很难下结论。责、权不清晰，会导致责任人不清，问责的效果难免就会打折扣，一个没有明确责任体
系的问责制度只是一种摆设。所以官员问责制的一个重要的基础，就是对每个官员的权力与责任有明确的
划定，被问责者应该是负有明确责任的官员，而现实中在这一方面至今仍存在着不足。
　　第二，问责主体事实上的单一，惟上是从，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在
我国官员问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门
内部，上级对下级的问责。而事实上，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民，官
员问责的主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审
判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。但遗憾的是，不少地方人大的最
高权力得不到体现。上级机关问责下级机关，无疑是一种重要的方式，也完全符合法律的规定，但如果问
责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性，
而且容易出现问责“白条”的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施官员问责
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制面临的一个主要难题。
　　第三，问责的法制及程序不完善，影响问责效率。一些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，
还是引咎辞职的，大都是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行政
上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，往往
导致在执行过程中存在不确定性。在迄今公开“问责”的所有案例中，除几位主要领导外，其他人应负何
责、受何处罚、问责程序怎样进行均未对公众有所说明。这就使得“问责”表面上是问出了一个大快民心的
“责任”，但最终仍然“问”得一头雾水。这样的“问责”，结果或许是可喜的，但效果却是可疑的。而
且如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至主要领导一言而
定这样的负面影响。所以，官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来的意义。这
是我们不得不面对的问题。
　　（3）完善官员问责制的主要途径：第一，合理划分权责，明确问责对象和范围。要打破这个断言，
其要义就在于，找出应当负责的人并且让其负责。而当前我国政府各部门之间、政党之间、行政机关之间、
正副职之间的权责划分不明确，职能重叠。所以，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工
作人员的职责，并以宪法和法律规定何种官员所负何责。而且问责时必须要分析责任同事件的关联点和因
果关系，对于问责事件，应该追究到哪一级的官员，只能看与事件本身有没有直接的关联性和因果性，
而不能看事件多大，后果多严重。应尽快与国际接轨，在权责对应的原则下，树立责任意识，把问责范围
从“贪官”扩大到“庸官”，对决策失误的官员也要追究责任，使官员树立一种高度的责任意识和危机
意识，促进从严治政，依法行政。
　 第二，逐步建立民主问责制度。真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压
力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围，即来自于人大、媒体、上级、民众等多个主
体的问责。如果仍然仅仅是来自上级的“组织安排”，这并不是人们期待的真正“问责”。 首先，人民代
表大会的问责。其次，媒体代民问责。同时公民的知情权还需要媒体的帮助。民众的知情权是向官员问责的
前提。
　　第三， 使官员问责制法制化、程序化。问责的法制化进程中，严密详尽的条文约束能够使无论执法者
还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑变
成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。官员问责制必须法制化。要建立真正的问责制度，并有效地运
转，需要建立相应的法律体系。官员的责任追究程序化。正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，
是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。 问责程序化涉及问责全过程的方方面面，内容
很多，但以下三点更为迫切：一是责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定
责任的归属、严重程度等，否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问题初衷；二是问责的启动程序。即什
么情况可以引起对相关官员的问责，也可以称作触发机制。即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可
以称作触发机制；三是问责的回应程序。即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释。
小结： 略

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