CONSECUENCIAS DE LA REFORMA A LA LEY 80/93:

LA EVALUACIÓN DEL PRECIO DE LAS PROPUESTAS

German Urdaneta H

1 INTRODUCCION

1.1 Consideraciones generales

La reforma a la Ley de contratación le ha dado una especial relevancia al precio. La intro-

ducción de la selección abreviada y con ella de los métodos de Subasta inversa, acuerdo
marco de precios y compra por catalogo, abre el espacio a adjudicaciones en las cuales
se otorgara el contrato al menor precio.

Este criterio, que cuenta con muchos opositores en el campo de los contratistas resulta
peligroso cuando los competidores solamente persiguen la adjudicación, y no vacilan en
ofertar preciso excesivamente bajos. Aunque hay métodos de control, las entidades son
reacias a aplicarlas y han recurrido a artificios tales como los de limitar el precio de las
ofertas con respecto al presupuesto oficial, o a tener en cuenta el valor de la media geo-
métrica de las propuestas y aplicar unos límites artificiales para poder establecer un pun-
taje. En un esfuerzo por evitar la “lectura” por parte de los proponentes , se hacen sorte-
os de métodos alternativos y se ha convertido la adjudicación en un asunto de azar.

Y el esfuerzo ha resultado vano, pues los contratistas, muy hábiles aritméticamente, han
aprendido a manipular los precios y es posible establecer rangos de seguridad para ubi-
car un precio que tenga opción en la rifa. Y el estado tiene que pagar precios por encima
de los más bajos, sin justificación.

1.2 Importancia del precio

Factor determinante en el saneamiento de los precios de propuestas es la calidad del
presupuesto oficial, pues como se vea, las ofertas van a depender de esta cifra. Pero
este factor no hace parte de la reflexión de este artículo.

Es indudable que el precio tiene la mayor importancia entre los factores a ponderar cuan-
do de comparar ofertas se trata. Sin embargo, hay otros factores de orden económico y
financiero que se deben tener en cuenta para seleccionar un contratista de manera obje-
tiva. Ciertamente, cada entidad tendrá sus propios criterios respecto a la importancia del
precio.

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Los criterios de comparación de precio se ponderan alrededor de su importancia en
cuanto al impacto de cada uno de ellos sobre los dos parámetros básicos de compara-
ción :el éxito del presupuesto y la conveniencia para la entidad

1.3 Se debe hacer corrección aritmética. ?

El primer paso para evaluar el precio es la comprobación de que la aritmética de la pro-

puesta es correcta. Esta comprobación era indispensable en épocas anteriores, cuando
era necesario hacer a mano los diferentes cómputos. Sin embargo el advenimiento de los
nuevos instrumentos informáticos, hace que este control sea prácticamente innecesario.

Con el potencial de las hojas electrónicas actuales, es posible automatizar el proceso

elaborando una matriz con el presupuesto oficial, y columnas para cada uno de los pro-
ponentes, en las cuales con la simple inclusión de la información de precios se calculan
los totales y se suman capítulos y totales generales. En caso de discrepancia entre esta
verificación y el valor ofrecido, se procedería a la verificación; de esta manera la verifica-
ción es automática. Se elimina así la práctica que era común al verificar el formulario de
la propuesta manualmente, lo cual recargaba el trabajo y dilataba de manera innecesaria
los procesos de análisis.

Teniendo en cuenta los principios de la buena fé, también debe tenerse en cuenta que se
puede presumir la exactitud. Si un Proponente comete un error aritmético y por este se le
descalifica, podrá solicitar la corrección en la instancia de revisión del estudio de adjudi-
cación. Se propone que se corrijan únicamente las propuestas que hayan cumplido con
el criterio de calidad y se estén considerando para adjudicación. De esta manera se evita
un proceso dilatado e inútil en la práctica general de análisis de las ofertas.

Este criterio, cuya falla es indicativa de negligencia en la preparación de la oferta no ne-

cesariamente debe descalificar la calidad general del precio. Se puede castigar descon-
tando puntos, de los obtenidos por otros conceptos, sin asignar puntaje a quienes no ha-
yan cometido errores. De manera que el puntaje se asigna más bien como sanción an-
tes que como evaluación. Si la sanción llega a ser excesiva, se debe rechazar la oferta
por negligencia manifiesta.

1.4 Sirve de algo solicitar y revisar los análisis unitarios ?

El método usual de valoración del precio, en particular en los contratos de obra, es el de

los precios unitarios. Sin embargo, se debe tener en cuenta que este instrumento debe
representar un medio conveniente de intercambio de obras por dinero, para ser utilizado
pro el estado como comprador; pero la estructura de tales precios unitarios esta fuera del
alcance de los analistas del estado, quienes no disponen del acervo d e información so-
bre mercados, estrategias, políticas y necesidades que resultan necesarios para poder
establecer adecuadamente una tarifa de esa naturaleza.

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El estado compra sus obras y para pagar por ellas utiliza unas unidades de obra medi-
bles que estima convenientes. Pero para esto no necesita inventar una combinación de
recursos y tiempos para determinar con molde, bastante incierto e inútil, un supuesto pre-
cio unitario. Le resulta mucho más efectivo recurrir a las bases de datos de compras an-
teriores para fijar los preciso admisibles de compra.

Con el desarrollo del catálogo estatal de compras (CUBS) que está en proceso de imple-
mentación, esta tarea debe ser simple.

Ciertamente, el contratista no puede planificar su inversión pensando en el costo de una

de las unidades que vende1. Siempre tendrá que analizar su operación como un todo y al
dividir por la cantidad de unidades evaluadas, determinar una tarifa para cobrar a su
cliente.

Es evidente que el esfuerzo que demanda tanto el elaborar como el analizar una licita-
ción es sumamente grande. Y es así mismo usual que por un exceso de celo, se multipli-
que el mismo sin añadir valor al proceso. El cumplimiento de la calidad y el alcance se
debe medir por medio de un estudio de planeación de las obras y nó por el contenido de
unos análisis unitarios que siempre serán incompletos e imprecisos. Por ejemplo, si los
análisis de precios son elementos de información, y el valor jurídico del pliego reposa en
la tarifa que se consigna en la lista de precios, que sentido tiene que se exijan los análisis
de precios unitarios de todos los ítems a todos los proponentes, si únicamente tendrán
validez para el favorecido con la adjudicación?

La tendencia actual es a no solicitar los análisis unitarios y en algunos casos solamente

se les pide a los proponentes que tienen opción de recibir la adjudicación. Detrás de eta
solicitud hay la costumbre de usar los APU como mecanismo para controlar la negocia-
ción de trabajos adicionales.

Finalmente en cuanto ala conveniencia de revisar los análisis, se considera que esta ac-
ción le dá una beligerancia que no deben tener, puesto que el pacto contractual se debe
hacer sobre el valor de la tarifa unitaria y nó sobre su composición.

Pero nuevamente, el tema del análisis unitario es otro debate que excede del alcance de
este trabajo.

1.5 Como se debe organizar el presupuesto?

Con el fin de economizar tiempo y conflictos garantizando que se puede pagar por el tra-
bajo, sin perder el cubrimiento, se puede:

Reducir la itemización del presupuesto a un mínimo indispensable de partidas.

Solicitar que las operaciones se redondeen a la decena de pesos
1
Sería lo mismo que aspirar a que el dueño de un restaurante determinara sus costos evaluando las canti-
dades de recursos que utiliza para producir UN plato!

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 Redondear las cantidades a la unidad
No exigir los análisis unitarios en la propuesta, haciéndolos exigibles únicamente
para el proponente favorecido, al suscribir el contrato.

2 LA HOMOGENIZACIÓN DEL PRECIO OFRECIDO.

2.1 Como se puede saber si el precio ofrecido es bueno?

Aunque los precios totales de las ofertas se acomoden a un esquema dado, es posible
que se presenten desviaciones respecto a algunos de los parciales, lo cual se puede de-
tectar midiendo la homogeneidad de los diferentes valores.

Este criterio es muy importante, ya que los precios dispersos se pueden reflejar en con-
flictos posteriores y son muy susceptibles de afectar los costos finales, ya que una varia-
ción de cantidades puede deformar el perfil de composición del precio. Esto es lo que se
conoce como precios desbalanceados. Una variación de cantidades puede ocasionar un
disparo en el valor del contrato, al tener un valor alto que afecta una cantidad menor,
pero mal evaluada.

El impacto sobre el éxito de la selección es alto, pero sobre la conveniencia es bajo, ya

que una vez firmado el contrato, la entidad tiene derecho, y obligación, de pagar el precio
pactado.

2.2 Procedimiento de homogenización

Como el mejor juez es el mercado, representado en este caso por la totalidad de los pre-
cios ofrecidos, se puede aplicar un procedimiento estadístico, esquematizado a continua-
ción.

Se establece el promedio de cada uno de los precios unitarios cotizados, sin incluir
el presupuesto oficial. No se debe descartar ninguna propuesta para este análisis.
Se determina la variación estándar de cada precio unitario frente al promedio de
los precios y se fija un rango de homogeneidad, añadiendo o restando el valor de la des-
viación del valor del promedio.

Para todos los precios que estén por fuera de este promedio se asigna un valor de
“Cero” al valor unitario, anulando así la incidencia de la actividad en el total.

Se evalúa el valor “saneado” del presupuesto, el cual ya no refleja los precios

anormales y obviamente representa una cantidad inferior al valor real.

Se compara el valor “saneado” (Vs) contra el valor original (Vo) de la propuesta

determinando la “razón de homogeneidad”. (RH)

RH = Vs / Vo

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 Con base en esta razón se evalúa un factor “corregido” de la oferta para efectos
de adjudicar puntajes, dividiendo Vo por RH. Los promedios y valores base para las com-
paraciones se calculan tomando como base los valores originales. De esta manera hay
un castigo para las ofertas desbalanceadas.

Si alguna propuesta presenta un valor inferior bajo, por ejemplo inferior al 60% se
debe descartar la propuesta, pues sus unitarios están obviamente por fuera del valor del
mercado.

2.3 Mejoría del presupuesto oficial

Al aplicar el criterio a los valores del presupuesto oficial, es posible ir saneando elimina-
do los precios nó homogéneos, la base de datos usada para determinar los presupuestos
y de esta manera haciendo que el instrumento se acomode cada vez más al mercado.

Se sugiere que antes de salir a licitación, se verifiquen los precios unitarios de la base de
datos oficial contra algunas licitaciones ya estudiadas y que se determine la razón de ho-
mogeneidad de los precios usados, haciendo los ajustes que se consideren necesarios.
A continuación se incluye un ejemplo de este método.

3 EJEMPLO DEL SISTEMA PARA COMPROBAR HOMOGENIDAD DE

PRECIOS UNITARIOS

3.1 Propuesta original. (Vo)

Se presenta el cuadro que corresponde a una propuesta para hacer algunos trabajos de
reparación vial. Como se puede observar hay un rango de 30 millones entre extremos.

DESCRIPCION OFICIAL LA MÍA LTDA LA ANTIGUA SA SATELITE LTDA

No UN. CANT
Unit Parcial Unit Parcial Unit Parcial Unit Parcial
1- EXCAVACIONES PARA LA SUBRASANTE 11,780.000 11,366,750 11.307.850 16.558.500
1-a Excavación a máquina en material común, M3 7600 1.100 8.360.000 950 7.220.000 1.040 7.904.000 1.660 12.616.000
2-a Excavación a mano en material común M3 950 3.600 3.420.000 4.365 4.146.750 3.583 3.403.850 4.150 3.942.500
3.-DEMOLICIONES 1.457.720 1.356.500 964.620 2.010.240
3-a De sardineles en concreto ML 50 1.560 78.000 1.047 52.350 1.800 90.000 4.880 244.000
3-b De anden en concreto M2 80 1.309 104.720 1.609 128.720 1.800 144.000 1.162 92.960
3-c De pavimento asfáltico M2 150 4.500 675.000 2.389 358.350 2.322 348.300 8.300 1.245.000
3-d De pavimento en concreto M2 120 5.000 600.000 6.809 817.080 3.186 382.320 3.569 428.280
4 - CARGUE Y TRANSPORTE DE MATERIAL SOBRANTE 14,440,000 13,003,600 14.964.400 30.278.400
4-a Cargue y transporte( 90 mt acarreo) M3 7600 1.900 14.440.000 1.711 13.003.600 1.969 14.964.400 3.984 30.278.400
6 - RELLENOS CON MATERIAL SELECCIONADO 27,600,000 25,024,000 33.973.760 31.154.880
6-a Material seleccionado Tipo B-200. M3 3680 7.500 27.600.000 6.800 25.024.000 9.232 33.973.760 8.466 31.154.880
C - VALOR TOTAL DE LA PROPUESTA (Miles $) 55,277 50,271 61,211 80,002.

3.2 Cuadro de homogenización de precios unitarios

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 Precios Unitarios Estadística Limites
TEM DESCRIPCION UN.
La mia L.a antigua Satelite Prom. Desv. Std Alto Bajo
1- EXCAVACIONES PARA LA SUBRASANTE
1-a Excavación a máquina en material común, M3 950 1040 1660, 1216 386 1603 830
2-a Excavación a mano en material común M3 4365 3583 4150 4032 403 4436 3628
3.-DEMOLICIONES
3-a De sardineles en concreto ML 1047 1800 4880 2575 2030 4606 544
3-b De anden en concreto M2 1609 1800 1162 1523 327 1851 1196
3-c De pavimento asfáltico M2 2389 2322 8300 4337 3432 7769 904
3-d De pavimento en concreto M2 6809 3186 3569 4521 1990 6511 2530
4 - CARGUE Y TRANSPORTE DE MATERIAL SOBRANTE
4-a Cargue y transporte( 90 mt acarreo) M3 1711 1969 3984 2554 1244 3799 1310
6 - RELLENOS CON MATERIAL SELECCIONADO
6-a Material seleccionado Tipo B-200. M3 6800 9232 8466 8166 1243 9409 6922

Se evalúa el promedio de cada precio unitario propuesto, determinando la desviación es-

tándar correspondiente. El límite alto es el valor del promedio incrementado en la desvia-
ción. El bajo, se obtiene restando la desviación. Los precios contenidos en este rango se
consideran homogéneos. En la tabla se han sombreado los precios que se salen del ran-
go establecido. Como se puede ver, Satélite presente la mayor cantidad de precios fuera
de rango.

Este sistema funciona bien si hay al menos 10 datos de comparación. En caso de que
falten se puede incrementar el presupuesto oficial varias veces. Para efectos demostrati-
vos, en este cuadro no se muestran todos los datos.

3.3 Cuadro de la propuesta Saneada (Vs).

Se recalcula el valor homogeneizado de la oferta, considerando inválidos los precios que

están fuera de rango. Para hacerlo se les asigna un valor de Cero a los correspondientes
unitarios. El nuevo total representa el valor de los precios que son homogéneos dentro
del mercado.

Si hay muchos precios fuera de rango, o corresponden a ítems importantes, el valor será
bajo. Este análisis hace parte del total de los análisis del precio y es un indicador de sani-
dad.

Se considera que ha de reemplazar con ventaja, y mucho menos esfuerzo, a la revisión

conceptual y numérica de unos análisis de precios unitarios que no son representativos
de la verdad contractual

Una vez saneados los precios, es perfectamente lícito operar alrededor del presupuesto
oficial, en especial si la razón de homogeneidad de este es adecuada.

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 DESCRIPCION OFICIAL LA MÍA LTDA LA ANTIGUA SA SATELITE LTDA
No UN. CANT
Unit Parcial Unit Parcial Unit Parcial Unit Parcial
1- EXCAVACIONES PARA LA SUBRASANTE 8,360,000 11,366,750 7,904,000 3,942,500
1-a Excavación a máquina en material común, M3 7600 1,100 8.360.000 950 7.220.000 1.040 7.904.000 0 0
2-a Excavación a mano en material común M3 950 0 0 4.365 4.146.750 0 0 4.150 3.942.500
3.-DEMOLICIONES 1.457.720 539,420 964,820 1,673,280
3-a De sardineles en concreto ML 50 1.100 78.000 1.047 52.350 1.800 90.000 0 0
3-b De anden en concreto M2 80 3.600 104.720 1.609 128.720 1.800 144.000 0 0
3-c De pavimento asfáltico M2 150 675.000 2.389 358.350 2.322 348.300 8.300 1.245.000
3-d De pavimento en concreto M2 120 1.560 600.000 0 0 3.186 382.320 3.569 428.280
4 - CARGUE Y TRANSPORTE DE MATERIAL SOBRANTE 14,440,000 13,003,600 14.964.400 30.278.400
4-a Cargue y transporte( 90 mt. acarreo) M3 7600 1.900 14.440.000 1.711 13.003.600 1.969 14.964.400 0 0
6 - RELLENOS CON MATERIAL SELECCIONADO 27,600,000 0 33.973.760 31.154.880
6-a Material seleccionado Tipo B-200. E = 0.30 m M3 3680 7.500 27.600.000 0 0 9.232 33.973.760 8.466
C - VALOR TOTAL DE LA PROPUESTA HOMOGENIZADA (Miles $) 51,858 24,910 57,807 36,771
Razón de sanidad del presupuesto 93.8% 49.1 % 94.4 % 46.0 %

Pedir un rango de aceptabilidad de un porcentaje en más y en menos respecto al presu-

puesto, permite un criterio objetivo, estimulado por la Ley y que hace descartables a las
propuestas demasiado altas o demasiado bajas. Además, le devuelve el significado al
presupuesto oficial que así pasa a ser vigente, aún después de la adjudicación.

Analizando el cuadro se observa que los precios del presupuesto oficial tiene un buen ni-
vel de homogeneidad. Se ha presentado una desviación, por debajo, en un solo Ítem.

La propuesta de LA ANTIGUA S.A. presenta una desviación por lo alto en el mismo ítem.
Por lo demás se acomoda mucho al perfil promedio del mercado.

Las demás propuestas presentan un desbalance. La MÍA Ltda. ofrece valor muy alto
para la demolición de pavimento y bajo para los rellenos. A no ser que su análisis de-
muestre una razón para esta anomalía, es inconveniente aceptar esta discrepancia.

Por su parte Satélite Ltda. presenta precios altos en lo relacionado con equipos de aca-
rreo, los cual indica una tendencia en esta labor, que también resulta costosa. Aunque la
propuesta de La Mía es la más baja, los efectos del desbalance pueden generar un so-
brecosto.

Para ratificar el análisis se puede hacer un análisis de sensibilidad en dos escenarios di-
ferentes : Variando la cantidad de excavación a mano y en el otro variando la demolición
y el material seleccionado. Estos escenarios pueden señalar el nivel de riesgo que se
tendría aceptando la oferta de uno u otro proponente.

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4 ANÁLISIS DETALLADO DE LOS PRECIOS.

Indudablemente es necesario analizar las tarifas representativas propuestas, con el fin de

determinar si el precio corresponde a las condiciones del mercado. Los pliegos deben
identificar cuáles son estos ítems representativos, para evitar la subjetividad que resulta-
ría de la selección individual de las mismas.

Se debe pedir al proponente un plan para la ejecución de la obra, que analice los recur-
sos tiempos duraciones y rendimientos para cada uno de estos ítems. Fundamentado en
este plan se debe producir un análisis del precio, el cual se distribuirá entre la cantidad
propuesta para definir la tarifa de cobro correspondiente.

Este criterio debe reemplazar la inusitada, e inmerecida, importancia que se ha dado a

la revisión de los Análisis de Precios Unitarios (APU’s). El estudio de estos análisis se
puede fundamentar en criterios tales como:

 Cubrimiento del alcance de la actividad

 Vigencia de los precios básicos
 Congruencia de los rendimientos
 Congruencia con la programación de obra

Como no es prudente asignar criterios numéricos a esta evaluación, se puede organizar

un cuadro que señale si cada criterio es Bueno, Aceptable o Deficiente. Posteriormente
se puede evaluar la calidad de los precios y por un procedimiento de jerarquizaron de re-
sultados, se puede asignar un puntaje comparativo.

.
4.1 Validez de los precios.

Indudablemente es necesario analizar las tarifas representativas propuestas, con el fin de

determinar si el precio corresponde a las condiciones del mercado. Este criterio es im-
portante ya que si el precio es demasiado bajo, hay un riesgo de nó poder hacer la obra
y si por el contrario el precio ofrecido es muy alto, la entidad pagará más de lo que en re-
alidad vale.

Se fundamenta en el grado de confianza que se tenga sobre el valor del presupuesto

oficial. Si esta confianza no existe, es mejor fundamentarse en el valor del precio prome-
dio de las propuestas hábiles. Se pueden establecer unos escalones de desviación, de
manera que mientras más alejado esté el precio propuesto respecto al presupuesto ofi-
cial, se obtenga menos puntaje. El impacto es alto para los dos parámetros.

Una vez saneados los precios, es perfectamente lícito operar alrededor del presupuesto
oficial, en especial si la razón de homogeneidad de este es adecuada. Pedir un rango de
aceptabilidad de un porcentaje en más y en menos respecto al presupuesto, permite un

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criterio objetivo, estimulado por la Ley y que hace descartables a las propuestas dema-
siado altas y demasiado bajas. Además, le devuelve el significado al presupuesto oficial
que así pasa a ser vigente, aún después de la adjudicación.

Para aplicar este criterio, se debe hacer primero el estudio de homogeneidad y el técnico,
exigiendo un puntaje técnico mínimo para ser evaluado económicamente.

4.2 Flujo de caja.

Para la entidad es importante el comprobar la sanidad de la programación, en lo referen-

te a su propio ritmo de desembolsos. Por esta razón debe solicitarse al proponente un
análisis de los valores de las actas que se han de presentar. No debe importar el valor de
la inversión del proponente, ya que esta cifra se pueden manipular para demostrar lo que
se quiera. El indicador señala el costo financiero para la entidad, lo que en su nivel de
conveniencia es un factor alto, sin embargo su incidencia en el éxito del proyecto no es
notable.

Se ha puesto de moda el evaluar el valor presente de la facturación. Se olvida talvez que

las funciones financieras no tienen un significado físico, sino que más bien son indicado-
res que ayudan en la toma de decisiones. Es posible obtener un valor presente bajo sim-
plemente ofreciendo un ritmo acelerado de cobros, lo cual es irreal. Posteriormente, se
factura lo que se produce y se desvirtúa el análisis efectuado.

Se le puede dar importancia a este elemento, si se limita el valor a reconocer en cada

acta al valor propuesto en este instrumento y se sanciona el nó cumplimiento de las me-
tas con algún tipo de multa.

5 CONCLUSIÓN.

El estudio de los precios para las propuestas ha cobrado una nueva vigencia con la refor-
ma a la Ley 80/93. Como una porción muy significativa del volumen de contratación se
ha relacionado con el menor precio, la adjudicación ciega a este valor puede generar re-
sultados muy peligrosos.

Por otro lado, al necesidad de manejar cuidadosamente los dineros estatales hace que el
uso de mecanismos de promedios, medias y sorteos sea cada vez más difícil de justifi-
car.

Las propuestas contenidas en este artículo formuladas originalmente hace ya casi una
década, pueden ofrecer un camino para lograr una adjudicación más sana, con el resul-
tado de lograr que se puedan llevar adelante los proyectos estatales.

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