BAB I PENDAHULUAN 1.1. Karakteristik & Lingkungan Sektor Publik (Pemerintahan).

Dalam waktu relatif singkat, akuntansi sektor publik telah mengalami perkembangan yang sangat pesat. Saat ini terdapat perhatian yang lebih besar terhadap praktek akuntansi yang dilakukan oleh lembaga-lembaga pemerintah, perusahaan milik negara/daerah dan berbagai organisasi publik lainnya. Dalam pemerintahan sendiri sudah mulai ada perhatian yang lebih besar terhadap penilaian kelayakan praktek manajemen pemerintahan yang mencakup perlunya dilakukan perbaikan sistem akuntansi manajemen, sistem akuntansi keuangan, perencanaan keuangan dan pembangunan sistem pengawasan dan pemeriksaan serta berbagai implikasi finansial atas kebijakan-kebijakan yang dilakukan pemerintah.Definisi akuntansi pemerintahan tidak akan terlepas dari pemahaman tentang akuntansi itu sendiri termasuk perkembangannya di Indonesia. Akuntansi pemerintahan mengkhususkan dalam pencatatan dan pelaporan transaksi yang terjadi dibadan pemerintah. Akuntan pemerintah menyediakan laporan akuntansi tentang aspek kepengurusan dari administrasi keuangan negara dan disamping itu bidang ini meliputi pengendalian atas pengeluaran melalui anggaran negara termasuk kesesuaiannya dengan UU yang berlaku. Organisasi Pemerintah saat ini tengah menghadapi tekanan untuk lebih efisien, memperhitungkan biaya ekonomi, biaya sosial, manfaatnya bagi publik dan dampak negatif atas aktivitas yang dilakukan. Akuntansi sektor publik adalah sistem akuntansi yang dipakai oleh lembaga-lembaga publik sebagai salah satu alat pertanggungjawaban kepada publik.

Sistem akuntansi untuk badan-badan pemerintah (pemerintah pusat, kementrian negara/lembaga dan pemerintah daerah) harus mengikuti Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) seperti yang dimaksud dalam UU no 17 tahun 2004 pasal 51 ayat (3) dan Peraturan Pemerintah no 24 tahun 2005, sedangkan unit-unit pemerintah yang bergerak dibidang bisnis (BUMN/BUMD) harus mengikuti Standar Akuntansi Keuangan (SAK) yang dikeluarkan oleh I.A.I. Akuntansi Pemerintahan memiliki tiga tujuan pokok yaitu : 1. Pertanggung jawaban. Fungsi pertanggungjawaban mengandung implikasi bahwa akuntansi pemerintahan seharusnya menyediakan informasi tentang berbagai tindakan pemerintah selama periode bersangkutan. 2. Manajerial. Tujuannya adalah agar Pemerintahan tingkat atas dan menengah dapat mengendalikan informasi keuangan atas pelaksanaan sebelumnya untuk membuat keputusan atau menyusun perencanaan masa yang akan datang. 3. Pengawasan. Fungsi pengawasan harus memungkinkan terselenggaranya pemeriksaan oleh aparat pengawasan fungsional secara efektif dan efisien.

Berikut ini digambarkan sumber utama akuntansi dan Standar Akuntansi Keuangan untuk usaha bisnis (komersial) pemerintah dan organisasi non laba : Lembaga Akuntansi Keuangan (komite SAP dan IAI)

Standar Akuntansi Keuangan

Standar Akuntansi Pemerintah

Organisasi Bisnis Komersial (profit motif)

Organisasi non laba non pemerinta han

Organisasi bisnis komersial pemerinta han (profit motif)

Organisasi non laba pemerinta han pusat & instansi

Organisasi non laba pemerinta han daerah

Komponen lingkungan yang mempengaruhi sektor publik meliputi : a. Faktor ekonomi : Pertumbuhan ekonomi. Tingkat inflasi. Pendapatan perkapita (GNP). Struktur produksi. Tenaga kerja. Arus modal. Cadangan devisa. Teknologi dsb. b. Faktor politik : Hubungan masyarakat & negara. Legitimasi pemerintah. Ideologi negara. Kelembagaan dsb. c. Faktor kultural : Agama, suku, ras, budaya dan bahasa. Historis. Sosiologi masyarakat. Pendidikan. d. Demografi : Pertumbuhan penduduk. Usia penduduk.
2

 Migrasi. Tingkat kesehatan. Sektor publik sering dinilai sebagai sarang inefisiensi, pemborosan, sumber kebocoran dana dan institusi yang selalu merugi. Tuntutan baru muncul agar organisasi sektor publik memperhatikan Value For Money dalam menjalankan aktivitasnya. Value For Money merupakan konsep pengelolaan organisasi sektor publik yang mendasarkan pada 3 elemen utama yaitu : Ekonomi : Pemerolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada harga yang terendah. Ekonomi terkait dengan sejauh mana organisasi sektor publik dapat meminimalisir input resources yang digunakan yaitu dengan menghindarkan pengeluaran yang boros dan tidak produktif. Efisiensi : Pencapaian output yang maksimum dengan input tertentu atau penggunaan input yang terendah untuk mencapai output tertentu. Efisiensi merupakan perbandingan output/input yang dikaitkan dengan standar kinerja atau target yang telah ditetapkan. Efektivitas : Tingkat pencapaian hasil program dengan target yang ditetapkan.

1.2. Perbedaan & Persamaan Sektor Publik & Sektor Komersial. Perbedaan sifat dan karakteristik sektor publik dengan sektor komersial dapat dilihat dengan membandingkan beberapa hal yaitu pada tabel berikut ini : No 1 Perbedaan Tujuan Organisasi Sektor publik/pemerintah Non profit motif Pajak, retribusi, utang obligasi pemerintahan laba BUMN/BUMD, penjualan aset negara, sumbangan hibah dsb Kepada publik/masyarakat dan parlemen (DPR/DPRD) Birokratis, kaku dan hierarkis Terbuka untuk publik Basis kas Sektor swasta/komersial Profit motif Pembiayaan internal : Modal sendiri, laba ditahan, penjualan aktiva. Pembiayaan eksternal : Utang bank, obligasi, penerbitan saham. Kepada pemegang saham & kreditor Fleksibel, datar, piramid, lintas fungsional dsb Tertutup untuk publik Basis akrual

Sumber pendanaan

3 4 5 6

Pertanggung jawaban Struktur organisasi Karakteristik anggaran Sistem akuntansi

Meskipun sektor publik memiliki sifat dan karakteristik yang berbeda dengan sektor swasta (komersial) akan tetapi dalam beberapa hal terdapat persamaan yaitu : Sektor publik & swasta merupakan bagian integral dari sistem ekonomi di suatu negara dan keduanya menggunakan sumber daya yang sama untuk mencapai tujuan organisasi. Keduanya menghadapi masalah yang sama yaitu masalah kelangkaan sumber daya (Searcity of Resources), sehingga baik sektor publik maupun sektor swasta dituntut untuk menggunakan sumber daya organisasi secara ekonomis, efisien dan efektif. Proses pengendalian manajemen, termasuk manajemen keuangan pada dasarnya sama dikedua sektor dan juga sama-sama membutuhkan informasi yang handal dan relevan untuk melaksanakan fungsi manajemen yaitu perencanaan, pengorganisasian dan pengendalian. Dalam beberapa hal, kedua sektor menghasilkan produk yang sama, misalnya baik pemerintah dan swasta sama-sama bergerak dibidang transportasi masa, pendidikan, kesehatan, penyedian energi dsb. Kedua sektor terikat pada peraturan perundangan dan ketentuan hukum lain yang disyaratkan. 1.3. Tujuan Akuntansi Sektor Publik/Pemerintah. Menurut American Accounting Association, tujuan akuntansi sektor publik/pemerintah adalah untuk : Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat, efisien dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi (terkait pada pengendalian manajemen). Memberikan informasi yang memungkinkan bagi manajer untuk melaporkan pelaksanaan tanggung jawab mengelola secara tepat dan efisien program dan penggunaan sumber daya yang menjadi wewenangnya dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk melaporkan kepada publik atas hasil operasi pemerintah dan penggunaan dana publik. Akuntansi sektor publik terkait dengan 3 hal pokok yaitu : Penyediaan informasi. Pengendalian manajemen. Akuntabilitas. Akuntansi sektor publik merupakan alat informasi baik bagi pemerintah sebagai manajemen maupun alat informasi bagi publik. Bagi pemerintah informasi akuntansi digunakan dalam proses pengendalian manajemen mulai dari perencanaan strategik, pembuatan program, penganggaran, evaluasi kinerja dan pelaporan kinerja. Dengan informasi akuntansi, pemerintah dapat menentukan biaya pelayanan yang diberikan kepada publik, menetapkan biaya standar dan harga yang akan dibebankan kepada publik atas suatu pelayanan.

B A B II KEUANGAN NEGARA . 1.Pendahuluan Sebagai suatu negara yang berkedaulatan rakyat, berdasarkan hukum dan menyelenggarakan pemerintahan negara berdasarkan konstitusi maka sistem pengelolaan keuangan negara harus sesuai dengan aturan pokok yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Dalam UUD 1945 Bab VII antara lain disebutkan bahwa : Anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan mengenai pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara serta macam dan harga mata uang yang ditetapkan dengan undang-undang. Upaya untuk menyusun undang-undang yang mengatur pengelolaan keuangan negara telah dirintis sejak awal berdirinya negara Indonesia, oleh karena itu pembuatan undang-undang tentang keuangan negara merupakan kelanjutan dan hasil dari berbagai upaya yang telah dilakukan selama ini dalam rangka memenuhi kewajiban konstitusional yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar 1945. 2.Pengertian Keuangan Negara. Didalam pasal 3 UU Nomor 17 tahun 1965 definisi keuangan negara adalah segala kekayaan negara dalam bentuk apapun baik terpisah ataupun tidak. Menurut UU Nomor 17/2003 pasal 1 ayat 1: Keuangan Negara merupakan semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara sehubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Keuangan Negara didalam UU Nomor 17 tahun 2003 meliputi : 1. Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang dan melakukan pinjaman. 2. Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga. 3. Penerimaan negara. 4. Pengeluaran negara. 5. Penerimaan daerah. 6. Pengeluaran daerah. 7. Kekayaan negara/ kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah. 8. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan atau kepentingan umum. 9. Kekayaan pihak lain yang diperoleh menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah

Perubahan mendasar dalam ketentuan pengelolaan Keuangan Negara yang diatur dalam Undang-Undang Keuangan Negara Nomor 17/2003 meliputi : 1. Pengertian dan ruang lingkup keuangan negara. 2. Azas-azas umum pengelolaan keuangan negara. 3. Kedudukan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara. 4. Pendelegasian kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan Menteri/Pimpinan lembaga. 5. Susunan APBN/APBD 6. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD 7. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah dan pemerintah/ lembaga asing. 8. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah dengan perusahaan negara, perusahaan daerah dan perusahaan swasta dan badan pengelola dana masyarakat. 9. Penetapan bentuk dan batas waktu penyampaian laporan pertanggung jawaban pelaksanan APBN dan APBD. 3.Kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara. Presiden selaku kepala pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan sebagai pengelola keuangan negara maka sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada : 1. Menteri keuangan sebagai pengelola fiskal. 2. Wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan. 3. Menteri / pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran / pengguna barang kementrian negara / lembaga yang dipimpinnya. Menteri keuangan sebagai pembantu presiden dalam bidang keuangan pada hakikatnya adalah sebagai Chief Financial Officer (CFO) dalam bidang pemerintahan. Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances serta untuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan. Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan dan pengawasan keuangan. Sesuai dengan asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara maka sebagian kekuasaan presiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/ Bupati/ Walikota selaku pengelola keuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah, tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral.

4. Penyusunan dan penetapan APBN dan APBD. Dalam upaya meluruskan tujuan dan fungsi anggaran perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR dan DPRD dan pemerintah dalam prroses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945. Sehubungan dengan hal itu UU Nomor 17 tahun 2003 disebutkan bahwa belanja Negara / daerah diperinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan dan jenis belanja. Hal tersebut berarti setiap pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan dan antar jenis belanja harus mendapat persetujuan DPR / DPRD. Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran disektor publik adalah penetapan anggaran berbasis prestasi kerja. Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja (hasil) memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementrian negara / lembaga / perangkat daerah dan perlu dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran. Dalam upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja disektor publik perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam dimaksudkan untuk : pengelompokan transaksi pemerintah tersebut

1. Memudahkan pelaksanaaan anggaran berbasis kinerja. 2. Memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah. 3. Menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik. 4. Memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah. Selama ini anggaran belanja pemerintah dikelompokkan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan yang semula bertujuan memberikan penekanan dalam arti pentingnya pembangunan, dalam pelaksanaannya telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan dan penyimpangan anggaran. Rencana pembangunan dalam perencanaan nasional lima tahunan yang ditetapkan dengan UU dirasakan tidak realistis dan semakin tidak sesuai dengan dinamika kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dalam era globalisasi. Perkembangan dinamis dalam penyelenggaraan pemerintahan membutuhkan sistem perencanaan fiskal yang terdiri atas sistem penyusunan anggaran tahunan yang dilaksanakan sesuai dengan kerangka pengeluaran jangka menengah sebagaimana yang dilaksanakan dikebanyakan negara maju.

5.Pertanggung jawaban pengelolaaan keuangan negara. Untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara maka penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah harus memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti Standar Akuntansi Pemerintah yang telah diterima secara umum. Dalam UU Nomor 17 tahun 2003 ditetapkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN / APBD disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri atas : 1. 2. 3. 4. Laporan realisasi anggaran. Neraca. Laporan arus kas Catatan atas laporan keuangan.

Keempat poin tersebut disusun sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintah. Laporan Keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh BPK harus disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya enam bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. Demikian pula laporan keuangan Pemda yang telah diperiksa oleh BPK harus disampaikan kepada DPRD selambat-lambatnya enam bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, menteri/ pimpinan lembaga/gubernur/ bupati/ walikota selaku pengguna anggaran / pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan dalam UU tentang APBN/ Peraturan Daerah tentang APBD dari segi manfaat (keluaran). Sedangkan pimpinan unit organisasi Kementrian Negara / Lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam UU tentang APBN demikian pula kepala satuan kerja perangkat daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam peraturan daerah tentang APBD dari segi barang dan jasa yang telah disediakan. Selain itu perlu juga ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara, bertanggung jawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara merupakan unsur pengendalian internal yang andal.

BAB III PERKEMBANGAN AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK Berbagai kritik mengenai peran sektor publik dalam pembangunan telah mengalami perubahan dramatis. Perkembangannya dimulai dari : 1. 1950-1960. Sektor publik memainkan peran sebagai pembuat dan pelaksana strategi pembangunan. Istilah sektor publik dipakai pertama kali tahun 1952. 2. 1970-an. Sektor publik dianggap lebih rendah kedudukannya dibandingkan sektor swasta dan bahkan dianggap mengganggu pembangunan ekonomi dan sosial. Kedudukan sektor publik lebih lemah karena orientasi pembangunan lebih diarahkan pada pembangunan sektor swasta dan cenderung mengabaikan sektor publik. 3. 1980-an. Reformasi sektor publik dilakukan di negara-negara industri maju sebagai jawaban atas kritikan yang ada. Untuk memperbaiki kinerja diadopsi beberapa teknik manajemen seperti mekanisme pasar, kompetisi tender dan privatisasi perusahaan-perusahaan publik. 4. 1991. Mulai diterapkan akuntansi berbasis akrual di New Zealand, Jepang, Italia dan negara-negara Eropa lainnya. Sistem akrual membantu meningkatkan transparansi, efisiensi dan efektivitas sektor publik. 5. Dua dasawarsa terakhir. Terjadi perkembangan sektor publik yang lebih pesat. Istilah Akuntabilitas Publik, Value for Money, Reformasi SektorPublik Privatisasi, Good Public Governance telah begitu cepat masuk ke kamus sektor publik. Tuntutan reformasi sektor publik diorientasikan pada pembentukan organisasi sektor publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, responsif dan memiliki akuntabilitas publik yang tinggi. Pada lingkup internasional telah terdapat sebuah standar akuntansi bagi organisasi sektor publik yang disusun oleh Federasi Akuntansi Internasional (International Federation of Accountants IFAC). Standar ini disebut Standar Internasional Akuntansi Sektor Publik (International Public Sector Accounting Standards IPSAS) yang disusun oleh sebuah komite khusus dari IFAC yang diberi nama The Public Sector Committee yang bertugas menyusun standar akuntansi bagi organisasi sektor publik yang berlaku secara internasional. IPSAS dapat digunakan oleh para pembuat standar dinegara bersangkutan untuk pengembangan standar baru atau untuk merevisi standar yang ada guna meningkatkan komparabilitas laporan keuangan organisasi sektor publik secara internasional. IPSAS bertujuan untuk : 1. Meningkatkan kualitas dari tujuan utama dalam melaporkan keuangan sektor publik. 2. Menginformasikan secara lebih jelas pembagian alokasi sumber daya yang dilakukan oleh entitas sektor publik.
9

3. Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas entitas sektor publik. Cakupan yang diatur dalam IPSAS meliputi seluruh organisasi sektor publik, termasuk lembaga pemerintah, baik pemerintah pusat, pemerintah regional (provinsi), pemerintah daerah (kabupaten/kota) maupun komponen-komponen kerjanya (dinas-dinas). Jika mengacu pada program World Bank & UNDP (United Nation Development Program), orientasi pembangunan sektor publik adalah untuk menciptakan Good Governance. Pengertian good governance sering diartikan sebagai cara mengelola urusan-urusan publik. UNDP memberikan beberapa karakteristik pelaksanaan good governance, yaitu : 1. Participation. 2. Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung meliputi lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif. 3. Rule of Law. 4. Kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu. 5. Transparancy. 6. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi. Informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan. 7. Responsiveness. 8. Lembaga-lembaga publik harus cepat & tanggap dalam melayani stage holder. 9. Consensus Orientation. 10. Berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas. 11. Equity. 12. Setiap masyarakat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan. 13. Efficiency and Effectiveness. 14. Pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdaya guna (efisien) dan berhasil guna (efektif). 15. Accountability. 16. Pertanggungjawaban kepada publik atas setiap aktivitas yang dilakukan. 17. Strategic Vision. 18. Penyelenggaraan pemerintah dan masyarakat harus memiliki visi jauh kedepan. Dari seluruh karakteristik tersebut, paling tidak terdapat 3 hal yang dapat diperankan oleh akuntansi sektor publik yaitu : 1. Penciptaan transparansi. 2. Akuntabilitas publik. 3. Value for Money (economy, eficiency and effectiveness).

10

Berikut ini digambarkan kerangka reformasi sektor publik.

Masyarakat (Publik)

Good Public & Corporated Governance

Public Money

Kesejahteraan Masyarakat

Organisasi Sektor Publik

Public Accountability Financial Accountability Managerial Accountability Process Accountability Political Accountability Policy Accountability Accountability for Probity and Legality

Transparancy Informativeness Openness Disclosure

Value for money Economy Efficiency Effectiveness

Equity Equality

Reformasi Sektor Publik

Reformasi Anggaran

Reformasi Manajemen

Reformasi Akuntansi

Reformasi Audit

Reformasi Lembaga

11

BAB IV AKUNTABILITAS PUBLIK Fenomena yang dapat diamati dalam perkembangan sektor publik dewasa ini adalah semakin menguatnya tututan pelaksanaan akuntabilitas publik oleh organisasi sektor publik seperti pemerintah pusat & daerah, unit-unit kerja pemerintah, departemen & lembaga-lembaga negara. Akuntabilitas publik adalah kewajiban publik pemegang amanah (agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak & kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut. Akuntabilitas publik terdiri dari : a. Akuntabilitas vertikal (pertanggungjawaban vertikal) adalah pertanggung jawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat. b. Akuntabilitas horizontal adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas. Akuntabilitas (Accountability) merupakan konsep yang lebih luas dari Stewardship. Stewardship mengacu pada pengelolaan atas suatu aktivitas secara ekonomis dan efisien tanpa dibebani kewajiban untuk melaporkan sedangkan Accountability mengacu pada pertanggungjawaban oleh seorang steward kepada pemberi tanggung jawab. Akuntabilitas publik yang harus dilakukan oleh organisasi sektor publik terdiri atas beberapa dimensi yaitu : 1. Akuntabilitas kejujuran & akuntabilitas hukum. 2. Akuntabilitas kejujuran terkait dengan menghindari penyalahgunaan jabatan sedangkan akuntabilitas hukum terkait dengan jaminan adanya kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang disyaratkan dalam penggunaan sumber dana publik. 3. Akuntabilitas proses. 4. Terkait dengan apakah prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup baik dalam hal kecukupan sistem informasi akuntansi, sistem informasi manajemen dan prosedur administrasi. 5. Akuntabilitas program. 6. Terkait dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak dan apakah telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil optimal dengan biaya yang minimal. 7. Akuntabilitas kebijakan. 8. Terkait dengan pertanggungjawaban pemerintah, baik pusat maupun daerah atas kebijakan-kebijakan yang diambil pemerintah terhadap DPR/DPRD dan masyarakat luas.

12

3.1. Perkembangan Standar Akuntansi Pemerintah. Di Indonesia, beberapa upaya untuk membuat suatu standar yang relevan dengan praktek-praktek akuntansi di organisasi sektor publik telah dilakukan baik oleh IAI maupun oleh pemerintah sendiri. Untuk organisasi nirlaba, IAI telah menerbitkan Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) no 45 tentang organisasi nirlaba. PSAK no 45 tersebut belum mengakomodasi praktek-praktek akuntansi yang diperlukan dalam suatu entitas yang dimiliki pemerintah. Oleh karena itu, pemerintah mencoba menyusun suatu standar yang disebut Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). SAP dibentuk oleh sebuah komite yaitu komite SAP. Kebutuhan standar dan pembentukan komite penyusunan mulai muncul ketika desakan untuk penerapan IPSAS di Indonesia semakin kuat. Hal ini diawali dengan pembentukan Kompartemen Akuntan Sektor Publik di IAI pada tanggal 8 Mei 2000 dan salah satu programnya adalah penyusunan standar akuntansi keuangan untuk berbagai unit kerja pemerintahan. Dari proses tersebut dihasilkan 6 exposure draft standar akuntansi sektor publik yaitu : 1. Penyajian laporan keuangan. 2. Laporan arus kas. 3. Koreksi surplus defisit, kesalahan fundamental dan perubahan kebijakan akuntansi. 4. Dampak perubahan nilai tukar mata uang luar negeri. 5. Kos pinjaman. 6. Laporan keuangan konsolidasi dan entitas kendalian. Selanjutnya dengan dikeluarkannya UU no 1 tahun 2004 penetapan komite SAP dilakukan dengan keputusan presiden telah diterbitkan Kepres no 84 tahun 2004 tentang KSAP (Komite Standar Akuntansi Pemerintahan) pada tanggal 5 Oktober 2004 yang telah diubah dengan Kepres RI no 2 tahun 2005 tanggal 5 Januari 2005. KSAP bertugas mempersiapkan penyusunan konsep rancangan Peraturan Pemerintah tentang SAP sebagai prinsip-prinsip akuntansi yang wajib diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam penyusunan SAP, KSAP menggunakan materi yang diterbitkan oleh: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. International Federation of Accountant. International Acounting Standards Committee. International Monetary Fund. Ikatan Akuntansi Indonesia. Financial Accounting Standard Board. Governmental Accounting Standard Board. Perundangan & Peraturan Pemerintah lain yang berlaku di Republik Indonesia. 8. Organisasi profesional lainnya di berbagai negara yang membidangi pelaporan keuangan, akuntansi dan audit pemerintah.

13

Pengembangan SAP mengacu pada praktek-praktek terbaik ditingkat internasional dengan tetap mempertimbangkan kondisi di Indonesia, baik peraturan perundangan dan praktek-praktek akuntansi yang berlaku maupun kondisi sumber daya manusia. SAP diterapkan di lingkungan pemerintah, baik di pemerintah pusat dan departemen-departemennya maupun di pemerintah daerah dan dinas-dinasnya. Proses penyusunan SAP adalah : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. Identifikasi topik. Konsultasi topik kepada komite pengarah. Pembentukan kelompok kerja. Riset terbatas oleh kelompok kerja. Draf awal dari kelompok kerja. Pembahasan draf awal oleh komite kerja. Pengambilan keputusan oleh komite kerja. Pelaporan kepada komite pengarah dan persetujuan atas draf publikasian. Peluncuran draf publikasian. Dengar pendapat publik dan dengar pendapat terbatas. Pembahasan tanggapan dan masukan atas draf publikasian dari dengar pendapat. Permintaan pertimbangan kepada BPK. Pembahasan tanggapan BPK. Finalisasi standar. Pemberlakuan standar. Sosialisasi awal standar.

SAP terdiri atas sebuah kerangka konseptual & 11 pernyataan yaitu sebagai berikut : PSAP 01 Penyajian Laporan Keuangan. PSAP 02 Laporan Realisasi Anggaran. PSAP 03 Laporan Aliran Kas. PSAP 04 Catatan atas Laporan Keuangan. PSAP 05 Akuntansi Persediaan. PSAP 06 Akuntansi Investasi. PSAP 07 Akuntansi Asset Tetap. PSAP 08 Akuntansi Konstruksi & Pengerjaan. PSAP 09 Akuntansi Kewajiban. PSAP 10 Koreksi Kesalahan. PSAP 11 Laporan Keuangan Konsolidasian.

14

BAB V STANDAR PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA (SPKN) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah mengembangkan sebuah standar penting yang akan menjadi panduan dalam proses audit di Indonesia. Standar tersebut adalah Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). Standar ini menjadi acuan bagi auditor pemerintah dalam melaksanakan tugasnya sebagai pemeriksa. SPKN ini hanya mengatur mengenai hal-hal yang belum diatur oleh Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), yang merupakan standar audit bagi perusahaan. Aturan-aturan tambahan tersebut diperlukan mengingat karakteristik organisasi pemerintah yang berbeda dengan organisasi lainnya. Namun, dalam banyak hal, SPKN tetap mengacu pada SPAP sebagai acuan dan panduan bagi auditor dalam melaksanakan pemeriksaan/audit. SPKN memuat persyaratan profesional yang harus dipenuhi oleh setiap pemeriksa/auditor, mutu pelaksanaan pemeriksaan/audit dan persyaratan laporan pemeriksaan yang profesional. Dengan mendasarkan pelaksanaan pemeriksaan/audit kepada SPKN, kredibilitas informasi dilaporkan oleh entitas yang diperiksa. SPKN ini berlaku untuk : 1. Badan Pemeriksa Keuangan RI. 2. Akuntan publik atau pihak lainnya yang melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara untuk dan atas nama BPK-RI. 3. Aparat Pengawas Internal Pemerintah (APIP), termasuk Satuan Pengawas Intern (SPI) BUMN/BUMD sebagai acuan dalam menyusun standar pemeriksaan sesuai dengan kedudukan, tugas pokok dan fungsi masingmasing. 4. Pihak-pihak lain yang ingin menggunakan SPKN.

Dalam penyusunannya, SPKN merujuk pada landasan peraturan perundangundangan dan referensi, baik dari dalam maupun luar negeri. Berikut beberapa referensi yang digunakan dalam penyusunan SPKN ini. 1. Standar Audit Pemerintahan, BPK RI, 1995. 2. Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS), Revision 2003, US Generally Accounting Office. 3. Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), IAI, 2001. 4. Auditing Standards, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Latest Ammendment 1995. 5. Generally Accepted Auditing Standards (GAAS), AICPA, 2002. 6. Internal Control Standards, INTOSAI, 2001. 7. Standards for Professional Practice of Internal Auditing (SPPI), IIA, 2005.

15

Sebagai acuan audit di sektor pemerintahan, SPKN memberikan kerangka dasar untuk menerapkan secara efektif standar pekerjaan lapangan dan pelaporan audit. SPKN memberikan suatu standar umum yang berkaitan dengan persyaratan kemampuan/keahlian staf, independensi organisasi pemeriksa dan pemeriksa secara individual, pelaksanaan kemahiran profesional secara cermat dan seksama serta pengendalian mutu hasil pekerjaan. SPKN membagi audit/pemeriksaan menjadi tiga jenis. Pemeriksaan keuangan. Pemeriksaan ini bertujuan memberikan keyakinan yang memadai mengenai kewajaran dari penyajian suatu laporan keuangan dalam segala hal yang material sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum di Indonesia. Pemeriksaan kinerja. Pemeriksaan kinerja merupakan pemeriksaan yag dilakukan secara objektif dan sistematis terhadap bukti-bukti, untuk dapat memberikan penilaian secara independen atas kinerja suatu entitas. Pemeriksaan kinerja ini menghasilkan informasi yang berguna untuk meningkatkan kinerja suatu entitas dan memudahkan pengambilan keputusan bagi pihak yang berwenang. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Pemeriksaan dengan tujuan tertentu dapat bersifat pemeriksaan (examination), penelaahan (review) dan prosedur yang disepakati untuk menghasilkan suatu kesimpulan tentang keandalan suatu asersi entitas yang diperiksa. Sasaran pemeriksaan ini dapat mencakup pemeriksaan atas hal-hal lain dibidang keuangan, pemeriksaan investigatif dan pemeriksaan atas sistem pengendalian internal pemerintah.

4.1. Standar Umum SPKN. Standar umum SPKN memberikan kerangka dasar yang penting untuk menerapkan standar pekerjaan lapangan dan standar pelaporan secara efektif. Oleh karena itu, standar umum SPKN harus diikuti oleh semua pemeriksa/auditor dan organisasi pemeriksa, baik pemerintahan maupun non-pemerintahan, yang melakukan audit/pemeriksaan. Standar umum SPKN ini akan dijelaskan secara sekilas sebagai berikut. Persyaratan Kemampuan/Keahlian. Standar umum pertama SPKN mengharuskan audit dilakukan oleh staf yang secara kolektif memiliki pengetahuan, keahlian dan pengalaman yang
16

dibutuhkan untuk melaksanakan audit. Mereka harus memiliki pengetahuan yang mendalam tentang pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Mereka juga harus memiliki pengetahuan tentang keadaan khas dari entitas yang diperiksa serta kaitannya dengan sifat dan jenis pemeriksaan yang dilaksanakan. Persyaratan Independensi. Standar umum kedua SPKN mengatur tentang independensi auditor. Standar ini mengharuskan organisasi pemeriksa dan para pemeriksanya untuk mempertahankan independensinya sehingga pendapat, kesimpulan,

pertimbangan atau rekomendasi dari hasil pemeriksaan tidak memihak. Penggunaan Kemahiran Profesional Secara Cermat dan Seksama. Dalam pelaksanaan pemeriksaan dan penyusunan laporannya, auditor wajib menggunakan kemahiran profesionalnya secara cermat dan seksama dengan memperhatikan prinsip-prinsip pelayanan atas kepentingan publik serta memelihara integritas, objektivitas dan independensi dalam menerapkan kemahiran profesionalnya terhadap setiap aspek pekerjaannya. Pengendalian Mutu. Setiap organisasi pemeriksa yang melaksanakan pemeriksaan berdasarkan standar pemeriksaan harus memiliki sistem pengendalian mutu memadai yang harus ditelaah oleh pihak lain yang kompeten. Sistem pengendalian mutu tersebut harus dapat memberikan keyakinan bahwa organisasi tersebut telah menerapkan dan mematuhi standar pemeriksaan yang berlaku dan telah menetapkan dan mematuhi kebijakan dan prosedur pemeriksaan yang memadai.

17

BAB VI KERANGKA KONSEPTUAL MENURUT SAP Kerangka konseptual SAP berfungsi sebagai pedoman jika terdapat masalah akuntansi yang belum dinyatakan dalam SAP. Namun jika terjadi pertentangan antara kerangka konseptual dan standar akuntansi maka ketentuan standar akuntansi diunggulkan relatif terhadap kerangka konseptual ini. Berikut ini hal-hal yang dibahas dalam kerangka konseptual SAP : Tujuan kerangka konseptual. Lingkungan akuntansi pemerintah. Pengguna & kebutuhan informasi para pengguna. Entitas pelaporan. Peranan dan tujuan pelaporan keuangan serta dasar hukum. Asumsi dasar , karakteristik kualitatif yang menentukan manfaat

informasi dalam laporan keuangan, prinsip-prinsip serta kendala informasi akuntansi. Definisi pengakuan & pengukuran unsur-unsur yang membentuk laporan keuangan.

18

5.1. Lingkungan Akuntansi Pemerintahan. kerangka konseptual SAP menekankan perlunya pertimbangan ciri-ciri penting lingkungan pemerintahan dalam menetapkan tujuan akuntansi dan pelaporan keuangan. Ciri-ciri penting lingkungan pemerintahan yaitu : Ciri utama struktur pemerintahan dan pelayanan yang diberikan. Bentuk umum pemerintahan dan pemisahan kekuasaan. Dalam bentuk NKRI yang berasas demokrasi kekuasaan ada ditangan rakyat dan rakyat mendelegasikan kekuasaan kepada pejabat publik melalui proses pemilihan. Dengan pendelegasian kekuasaan ini, pemisahan wewenang antara eksekutif, legislatif dan yudikatif berjalan sesuai dengan

kewenangannya. Sistem pemerintahan otonomi dan transfer pendapatan antar pemerintah. Terdapat tiga lingkup pemerintahan yaitu pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Pemerintah yang menghasilkan pendapatan (pajak) menyelenggarakan sistem bagi hasil, alokasi dana umum, hibah atau subsidi antar entitas pemerintah. Adanya pengaruh proses politik. Berlangsungnya proses politik berguna untuk menyelaraskan berbagai kepentingan yang ada didalam masyarakat.

Hubungan antara pembayaran pajak dengan pelayanan pemerintah. Sebagian besar pendapatan pemerintah pada dasarnya bersumber dari pemungutan masyarakat. Ciri keuangan pemerintah yang penting bagi pengendalian.
19

pajak

dalam

rangka

memberikan

pelayanan

kepada

 Anggaran sebagai pernyataan kebijakan publik, target fisikal dan alat pengendalian. Fungsi anggaran dilingkungan pemerintah mempunyai pengaruh penting dalam akuntansi dan pelaporan keuangan antara lain : Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik. Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkan keseimbangan antara belanja, pendapatan dan pembiayaan yang diinginkan. Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki konsekuensi hukum. Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah. Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan keuangan pemerintah sebagai pernyataan pertanggungjawaban pemerintah kepada publik. Investasi dalam aset yang tidak langsung menghasilkan pendapatan. Investasi ini seperti gedung perkantoran, jembatan, jalan, taman dan kawasan reservasi. Kemungkinan penggunaan akuntansi dana untuk tujuan pengendalian. Akuntansi dana dipisah menurut kelompok dan tujuannya dan masingmasing menunjukkan keseimbangan antara belanja dan pendapatan atau transfer yang diterima dan diterapkan untuk pengendalian tiap-tiap kelompok dana.

5.2. Pengguna & Kebutuhan Informasi. Laporan keuangan pemerintah disusun untuk memenuhi kebutuhan informasi dari semua kelompok pengguna. Beberapa kelompok utama pengguna laporan keuangan pemerintah yaitu : Masyarakat. Para wakil rakyat, lembaga pengawas dan lembaga pemeriksa. Pihak yang memberi atau berperan dalam proses donasi investasi dan pinjaman.

20

 Pemerintah. Pemerintah harus memperhatikan informasi yang disajikan dalam laporan keuangan untuk keperluan perencanaan, pengendalian dan pengambilan keputusan. 5.3. Entitas Pelaporan. Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri atas satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan yang terdiri atas : Pemerintah pusat. Pemerintah daerah. Satuan organisasi dilingkungan pemerintah pusat/daerah. Organisasi lainnya, jika menurut peraturan perundang-undangan, satuan organisasi yang dimaksud wajib menyajikan laporan keuangan. Dalam penetapan entitas pelaporan perlu dipertimbangkan syarat

pengelolaan, pengendalian dan penguasaan suatu entitas pelaporan terhadap aset, yuridiksi, tugas dan misi tertentu dengan bentuk pertanggungjawaban dan wewenang yang terpisah dari entitas pelaporan lainnya. 5.4. Peranan Pelaporan Keuangan. Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan terutama digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan serta membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan. Setiap entitas pelaporan wajib melaporkan upaya-upaya yang telah dilakukan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada suatu periode pelaporan untuk kepentingan berikut :

21

 Akuntabilitas. Mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan pada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik. Manajemen. Membantu para pengguna untuk mengevaluasi pelaksanaan kegiatan suatu entitas pelaporan dalam periode pelaporan sehingga memudahkan fungsi perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas seluruh aset, kewajiban serta ekuitas dana pemerintah untuk kepentingan masyarakat. Transparansi. Memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat berhak mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan. Keseimbangan antar generasi (Intergenerational Equity). Membantu para pengguna dalam mengetahui kecukupan penerimaan pemerintah pada periode pelaporan untuk membiayai seluruh pengeluaran yang dialokasikan dan apakah generasi mendatang diasumsikan akan ikut menanggung beban pengeluaran tersebut. 5.5. Tujuan Pelaporan Keuangan. Pelaporan keuangan pemerintah seharusnya menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan, baik keputusan ekonomi, sosial maupun politik dengan cara-cara berikut : Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran. Menyediakan informasi mengenai kesesuaian cara memperoleh sumber daya ekonomi dan alokasinya dengan anggaran yang ditetapkan dan peraturan perundang-undangan.

22

 Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan. Untuk memenuhi tujuan-tujuan tersebut, laporan keuangan menyediakan informasi mengenai pendapatan, belanja, transfer, dana cadangan, pembiayaan, aset, kewajiban, ekuitas, dana dan arus kas suatu entitas pelaporan. 5.6. Komponen Laporan Keuangan. Laporan keuangan pokok terdiri atas : Laporan realisasi anggaran. Neraca. Laporan arus kas. Catatan atas laporan keuangan. Selain laporan keuangan pokok tersebut, entitas pelaporan diperkenankan menyajikan laporan kinerja keuangan dan laporan perubahan ekuitas. 5.7. Dasar Hukum Pelaporan Keuangan. Pelaporan keuangan pemerintah diselenggarakan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mengatur keuangan pemerintah antara lain : UUD Republik Indonesia, khususnya yang mengatur keuangan negara. Undang-undang dibidang keuangan negara. Undang-undang tentang Anggaran Pendapatan & Belanja Negara (APBN).

23

 Peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pemerintah daerah, khususnya yang mengatur keuangan daerah. Peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah. Ketentuan perundang-undangan tentang pelaksanaan Anggaran Pendapatan & Belanja Negara/Daerah. Peraturan perundang-undangan lainnya yang mengatur tentang keuangan pusat dan daerah.

5.8. Asumsi Dasar. Asumsi dasar dalam pelaporan keuangan dilingkungan pemerintah adalah anggapan yang diterima sebagai suatu kebenaran tanpa perlu dibuktikan agar standar akuntansi dapat diterapkan. Asumsi kemandirian entitas. Baik entitas pelaporan maupun akuntansi dianggap sebagai unit yang mandiri dan wajib menyajikan laporan keuangan sehingga tidak terjadi kekacauan antar unit instansi pemerintah dalam pelaporan keuangan. Salah satu indikasi terpenuhinya asumsi ini adalah adanya kewenangan entitas untuk menyusun anggaran dan melaksanakannya dengan tanggung jawab penuh. Entitas bertanggung jawab atas pengelolaan aset dan sumber daya di luar neraca untuk kepentingan yuridiksi, tugas pokoknya termasuk atas kehilangan atau kerusakan aset dan sumber daya dimaksud, utang piutang yang terjadi akibat putusan entitas serta terlaksana tidaknya program yang telah ditetapkan. Asumsi kesinambungan entitas. Laporan keuangan disusun dengan asumsi bahwa entitas pelaporan akan berlanjut keberadaannya. Dengan demikian, pemerintah diasumsikan tidak bermaksud melakukan likuidasi atas entitas pelaporan dalam jangka pendek. Asumsi keterukuran dalam satuan uang.

24

Laporan keuangan entitas harus menyajikan setiap kegiatan yang disumsikan dapat dinilai dengan satuan uang. Hal ini diperlukan agar memungkinkan dilakukannya analisis dan pengukuran dalam akuntansi.

5.9. Karakteristik Kualitatif Laporan Keuangan. Karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Agar dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki laporan keuangan, pemerintah harus memenuhi 4 karakteristik berikut yaitu : Relevan. Laporan keuangan dikatakan relevan apabila informasi yang termuat didalamnya dapat mempengaruhi keputusan pengguna dengan membantu mereka mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, memprediksi masa depan dan menegaskan atau mengoreksi hasil evalusi mereka. Selain itu, suatu informasi dapat dikatakan relevan jika disajikan tepat waktu dan lengkap. Andal. Informasi dalam laporan keuangan bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap fakta secara jujur serta dapat diverifikasi. Dapat dibandingkan. Informasi yang termuat didalam laporan keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umunya. Dapat dipahami. Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat dipahami oleh pengguna dan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna. Sehubungan dengan hal ini, pengguna diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas pelaporan serta adanya kemauan pengguna untuk mempelajari informasi yang dimaksud.

25

5.10. Prinsip Akuntansi & Pelaporan Keuangan. Ada 8 prinsip yang digunakan dalam akuntansi dan pelaporan keuangan pemerintah yaitu : Basis akuntansi. Basis akuntansi yang digunakan dalam laporan keuangan pemerintah adalah basis kas untuk pengukuran pendapatan, belanja dan pembiayaan dalam laporan realisasi anggaran dan basis akrual untuk asset, kewajiban dan ekuitas dalam neraca. Entitas pelaporan yang menyajikan laporan kinerja keuangan, menyelenggarakan akuntansi & penyajian laporan keuangan dengan

menggunakan sepenuhnya basis akrual, baik dalam pengakuan pendapatan, belanja dan pembiayaan maupun dalam pengakuan asset, kewajiban dan ekuitas dana. Namun penyajian laporan realisasi anggaran tetap berdasarkan basis kas. Prinsip nilai historis. Asset dicatat sebesar pengeluaran kas atau setara kas yang dibayar atau sebesar nilai wajar dari imbalan untuk memperoleh asset tersebut, pada saat perolehan. Kewajiban dicatat sebesar jumlah kas dan setara kas yang diharapkan akan dibayarkan untuk memenuhi kewajiban dimasa mendatang dalam pelaksanaan kegiatan pemerintah. Prinsip realisasi. Pendapatan yang tersedia yang telah diotorisasikan melalui anggaran pemerintah selama satu tahun fiskal akan digunakan untuk membayar utang dan belanja pada periode tersebut. Prinsip substansi mengungguli bentuk formal. Informasi dimaksud untuk menyajikan dengan wajar transaksi atau peristiwa lain yang seharusnya disajikan. Jadi transaksi atau peristiwa lain tersebut perlu dicatat dan disajikan sesuai dengan substansi & realitas ekonomi dan bukan hanya aspek formalitasnya. Apabila substansi transaksi atau peristiwa lain tidak konsisten/berbeda dengan aspek formalitasnya maka hal tersebut harus diungkapkan dengan jelas dalam catatan atas laporan keuangan.

26

 Prinsip priodisitas. Kegiatan akuntansi & laporan keuangan entitas pelaporan perlu dibagi menjadi periode-periode pelaporan sehingga kinerja entitas dapat diukur dan posisi sumber daya yang dimilikinya dapat ditentukan. Prinsip konsistensi. Perlakuan akuntansi yang sama diterapkan pada kejadian serupa dari periode ke periode oleh suatu entitas pelaporan. Hal ini bukan berarti tidak boleh terjadi perubahan dari satu metode akuntansi ke metode akuntansi yang lain. Metode yang dipakai dapai diubah dengan syarat bahwa metode yang baru diterapkan mampu memberikan informasi yang lebih baik. Perubahan metode ini diungkapkan dalam catatan atas laporan keuangan. Prinsip pengungkapan lengkap. Laporan keuangan menyajikan informasi yang dibutuhkan oleh pengguna secara lengkap. Informasi-informasi tersebut dapat ditempatkan pada lembar muka laporan keuangan atau dalam catatan atas laporan keuangan. Prinsip penyajian wajar. Faktor pertimbangan sehat bagi penyusun laporan keuangan diperlukan ketika menghadapi ketidakpastian peristiwa dan keadaan tertentu. Ketidakpastian seperti itu diakui dengan mengungkapkan hakikat serta tingkatnya dengan menggunakan pertimbangan sehat dalam penyusunan laporan keuangan. Pertimbangan sehat mengandung unsur kehati-hatian sehinggan asset atau pendapatan tidak dinyatakan terlalu tinggi dan kewajiban tidak dinyatakan terlalu rendah.

5.11. Kendala Informasi Yang Relevan & Handal. Kendala informasi akuntansi dan laporan keuangan adalah setiap keadaan yang tidak memungkinkan terwujudnya kondisi yang ideal dalam mewujudkan informasi akuntansi dan laporan keuangan yang relevan dan handal akibat keterbatasan atau karena alasan-alasan kepraktisan. Hal-hal tersebut adalah :

27

 Materialitas. Informasi dipandang material apabila kelalaian untuk mencantumkan atau kesalahan dalam mencatat informasi tersebut dapat mempengaruhi keputusan ekonomi pengguna yang diambil atas dasar laporan keuangan. Meskipun idealnya membuat segala informasi, laporan keuangan pemerintah hanya diharuskan memuat informasi yang memenuhi kriteria materialitas. Pertimbangan biaya dan manfaat. Manfaat yang dihasilkan informasi seharusnya melebihi biaya penyusunannya. Oleh karena itu, laporan keuangan pemerintah tidak semestinya menyajikan segala informasi yang manfaatnya lebih kecil dibandingkan dengan biaya penyusunannya. Keseimbangan antar-karakteristik kualitatif. Keseimbangan antar-karakteristik kualitatif diperlukan untuk mencapai suatu keseimbangan yang tepat diantara berbagai tujuan normatif yang diharapkan dipenuhi oleh laporan keuangan pemerintah. Kepentingan relatif antarkarakteristik dalam berbagai kasus berbeda, terutama antara relevansi dan keandalan. Penentuan tingkat kepentingan antara dua karakteristik kualitatif tersebut merupakan masalah pertimbangan profesional.

28

BAB VII STRATEGI PENYUSUNAN STANDAR DINEGARA BERKEMBANG

Negara-negara berkembang relatif menghadapi permasalahan yang lebih komplek dalam proses penetapan standar yang efektif misalnya permasalahaan ekonomi, sosial,politik maupun internasional. Walaupun demikian tidak berarti dinegara-negara berkembang tidak ada perkembangan sistem dan prosedur akuntansi dasar dan penetapan standar. Bahkan yang terjadi percepatan yang cukup signifikan misalnya dengan meningkatnya jumlah organisasi profesi, buku-buku penetapan standar, asosiasi akuntan akademik dsb. Dalam proses penetapan standar dinegara-negara berkembang secara garis besar ada empat pendekatan yang digunakan yaitu : 1. Pendekatan evolusioner 2. Pendekatan transfer tehnologi 3. Penggunaan standar akuntansi internasional 4. Strategi situasional. 1. Pendekatan Evolusioner. Pendekatan evolusioner merupakan suatu pendekatan pembuatan standar disuatu negara dengan cara mengembangkan standarnya sendiri tanpa pengaruh ataupun gangguan dari luar. Negara berkembang tersebut menentukan tujuan dan kebutuhan akuntansinya sendiri secara spesifik dan kemudian mengisinya dengan tehnik-tehnik dan konsep-konsep, institusiinstitusi, profesi dan pendidikan juga dalam keadaan terisolasi. Negara yang melakukan pendekatan ini merasa memiliki konteks yang unik sehingga penyusunan standar secara mandiri tidak dipengaruhi oleh pihak lain. Dengan menggunakan pendekatan ini hambatan yang muncul mungkin adalah keharusan mitra asing untuk menyesuaikan diri dengan standar khusus yang dibuat secara mandiri oleh negara tersebut. Hal ini dapat didukung dengan adanya tehnologi akuntansi yang memadai, namun jika kondisi ini dianggap berat, mungkin perusahaan-perusahaan lokal dan asing akan enggan untuk beroperasi dinegara tersebut. 2. Pendekatan transfer teknologi. Penyusunan standar melalui transfer teknologi yaitu dengan cara negara-negara berkembang berhubungan dengan kantor akuntan internasional, perusahaan-perusahaan multi nasional, para akademisi yang berpraktek dinegara berkembang atau melalui berbagai perjanjian internasional dan kesepakatan kerja sama yang meminta dilakukannya pertukaran informasi dan teknologi. Pendekatan ini relatif lebih mudah untuk dilakukan namun harus diperhatikan beberapa hal dalam implementasinya yaitu : 1. Masalah transfer tehnologi yang salah atau tidak dapat diterapkan.

29

Kurangnya infrastruktur dalam penerapan tehnologi. Meningkatnya ketergantungan pada tenaga ahli dari luar Kurangnya insentif pada pengembangan standar lokal Hilangnya harga diri yang untuk beberapa kelompok merupakan hal yang sangat penting. 3. Penggunaan standar akuntansi internasional. Negara-negara berkembang dapat bergabung dengan International Accounting Standard Board (IASB) atau badan internasional lainnya untuk kemudian menetapkan ketentuan-ketentuan mereka secara keseluruhan. Beberapa motif pelaksanaan strategi ini adalah : a. Memperkecil biaya persiapan dan pembuatan standar akuntansi. b. Terlibat dalam harmonisasi internasional. c. Memfasilitasi pertumbuhan investasi asing yang mungkin dibutuhkan. d. Memungkinkan profesi untuk meniru standar profesional internasional. e. Melegitimasi statusnya sebagai anggota dengan status penuh dari komunitas internasional. Dalam pendekatan ini harus diperhatikan bahwa tidak seluruh transaksi yang terjadi dinegara-negara maju relevan dengan transaksi dan kondisi dinegara berkembang, selain itu faktor institusional dan pasar yang berbeda juga menuntut pendekatan yang lebih situasional terhadap penetapan standar. 4. Strategi Situasional. Strategi ini menerapkan pengembangan standar akuntansi dengan didasarkan atas analisis dari prinsip-prinsip dan praktek-praktek akuntansi dinegara-negara maju terhadap latar belakang lingkungan yang mendasarinya. Pada dasarnya strategi ini meminta dilakukannya pertimbangan pada faktor-faktor yang menentukan perkembangan akuntansi dinegara-negara berkembang. Faktor-faktor yang mempengaruhi antara lain: a. Linguistik kultural b. Politik dan hak-hak sipil. c. Ekonomi d. Karakteristik demografis e. Lingkungan hukum f. Perpajakan dari negara yang bersangkutan.

2. 3. 4. 5.

30

BAB VII TEKNIK AKUNTANSI PEMERINTAHAN A. Basis Akuntansi dan Fokus Pengukuran. Pencatatan proses akuntansi memerlukan penetapan dalam melakukan pengakuan dan pengukuran. Basis akuntansi merupakan hal penting dalam melakukan pencatatan dan pelaporan dan juga dalam menentukan asumsiasumsi yang dipakai. Basis akuntansi yang dipilih juga akan mempengaruhi standar akuntansi baik kerangka konseptual maupun pernyataan-

pernyataannya. Pelaporan keuangan akan menjadi proses yang akan berpengaruh dalam pemilihan basis akuntansi, bentuk laporan dan informasi yang akan digunakan. Basis akuntansi menentukan kapan transaksi dan peristiwa yang terjadi diakui. Dalam praktek akuntansi pemerintahan terdapat empat macam basis akuntansi yaitu : 1. Basis kas 2. Basis akrual 3. Basis kas modifikasi 4. Basis akrual modifikasi. Basis kas mengakui transaksi pada saat kas diterima atau dibayarkan sementara itu basis akrual mengakui transaksi ketika transaksi yang bersangkutan secara ekonomi terjadi dan tidak semata-mata ketika kas diterima atau dibayarkan. Dalam penggunaan basis akuntansi kita tidak bisa lepas dari pemahaman tentang fokus pengukuran dari suatu entitas akuntansi. Fokus pengukuran menentukan apa yang akan dilaporkan seperti pelaporan dalam neraca. Selain melakukan pengakuan berdasarkan kas masuk dan kas keluar, basis kas biasanya juga memiliki fokus hanya pada kas, akibatnya yang dilaporkan dalam neraca hanya perkiraan kas sehingga ekuitas dana yang ada pada sisi pasiva hanya menggambarkan keadaan kas. Basis akrual mengakui transaksi pada saat terjadi dan mempunyai fokus pengukuran pada semua sumber daya yang dimiliki. Dengan demikian neraca yang dibuat dengan basis akrual akan melaporkan semua kekayaan, utang dan ekuitas dana yang dimiliki, baik yang bersifat lancar

31

maupun tidak lancar. Maka jika dibandingkan dengan basis kas, ekuitas dana akan menggambarkan nilai kekayaan bersih seluruhnya (tidak hanya kas). Informasi tentang ekuitas dana yang disampaikan oleh neraca berbasis akrual diyakini memberikan informasi yang lebih komprehensif karena merepresentasikan seluruh sumber daya yang dimiliki pemerintah. Akan tetapi banyak pihak yang juga menghendaki pelaporan ekuitas dana seperti yang tercantum dalam neraca berbasis kas karena benar-benar menunjukkan jumlah ketersediaan kas yang dimiliki pemerintah, sebuah informasi yang berguna dalam pengendalian anggaran sekaligus

menunjukkan kemampuan keuangan pemerintah dalam merealisasikan program-program jangka pendeknya. Basis kas modifikasi adalah sebuah pendekatan yang mencoba menampilkan informasi yang dihasilkan basis kas sekaligus juga menyajikan informasi yang hanya bisa dimunculkan oleh basis akrual. Perbedaan antara kedua basis tersebut dapat dijelaskan sbb : Mis. Pemerintah memiliki saldo kas awal Rp 100.juta,- tanpa memiliki kekayaan lain Neraca awal baik berbasis kas maupun berbasis akrual akan terlihat sama dalam contoh. NERACA Kas 100.000.000,Ekuitas dana 100.000.000,-

Misalnya terjadi transaksi pembelian kendaraan senilai 30 juta neraca yang ditampilkan akan berbeda dimasing-masing basis. Pada basis kas pembelian kendaraan tersebut dianggap sebagai belanja (biaya). Jurnal untuk mencatat transaksi tersebut adalah : Belanja kendaraan Kas 30 juta 30 juta

Pada akhir periode akan tampak neraca sbb :

32

Neraca berbasis kas Kas 70 juta Ekuitas dana 70 juta

Karena fokus pengukuran pada basis akrual adalah semua sumber daya yang dimiliki maka transaksi pembelian kendaraan tersebut dicatat dengan jurnal sbb : Kendaraan Kas 30 juta 30 juta

Dengan demikian neraca pada basis akrual akan menampilkan kendaraan (aset tetap) selain kas disisi aset sedangkan ekuitas dana disisi pasiva yaitu: Neraca berbasis akrual Kas Kendaraan 70 juta 30 juta Ekuitas dana 100juta

Dengan basis kas modifikasi transaksi-transaksi dicatat berdasarkan kas yang diterima atau dibayarkan sehingga neraca yang dihasilkan akan seperti neraca berbasis kas. Perbedaannya adalah basis kas modifikasi menggunakan fokus pengukuran atas semua sumber daya (all resources). Jadi dalam basis kas modifikasi dilakukan jurnal tambahan untuk mengakui transaksi-transaksi yang mempengaruhi penyajian unsur-unsur non current resources. Contoh jurnalnya adalah : Belanja modal pembelian kenderaan Kas Rp 50.000.000,Rp 50.000.000,-

(Jurnal untuk mengakui pembelian- basis kas dengan fokus pengukuran kas)

Kenderaan

Rp 50.000.000,-

Ekuitas dana yang diinvestasikan dalam aset tetap Rp 50.000.000,(jurnal tambahan untuk mengakui perkiraan kendaraan )

33

Negara-negara penganut basis kas modifikasi merasa bahwa informasi yang dihasilkan oleh basis ini lebih informatif dari pada yang dihasilkan oleh basis kas maupun basis akrual. Selain menunjukkan informasi tentang ekuitas dana lancar yang memungkinkan kontrol atas kas, bagian ekuitas dana juga memberikan informasi tentang kondisi kekayaan yang berupa aset tetap. Sementara itu basis akrual modifikasi lebih banyak

diimplementasikan pada organisasi sektor publik yang menggunakan multi dana dalam akuntansi pemerintahannya. Basis akrual modifikasi pada dasarnya adalah basis akrual yang mencatat transaksi-transaksi sesuai dengan kejadiannya, tidak semata-mata pada saat kas diterima atau dibayarkan. Namun basis akrual modifikasi mempunyai fokus pengukuran hanya pada sumber daya yang bersifat lancar. Akuntansi pemerintahan di Amerika Serikat menggunakan basis akrual modifikasi untuk pencatatan di General Fund. Jadi general Fund akan menerbitkan neraca yang hanya memuat sumber daya lancar. Transaksi-transaksi yang terkait dan menghasilkan asset tetap / hutang jangka panjang akan dicatat dalam Fund tersendiri . Di Amerika Fund itu disebut sebagai account Group yang terdiri atas General Capital Asset untuk melaporkan transaksi asset tetap dan General Long Term Liabilities untuk melaporkan transaksi hutang jangka panjang. Contoh kasus : Pemerintah Adam dikota Tegal menerapkan akuntansi dana dan membentuk dana-dana berikut : 1. Dana operasional 2. Dana pembangunan 3. Dana beasiswa 4. Dana abadi Informasi berikut adalah neraca awal yang menggunakan basis kas.

34

Basis kas Pemerintah Daerah Adam Kota Tegal Neraca Per 31 Desember 2010 Asset : Kas dan setara kas Jumlah Asset Ekuitas Dana : Dana Operasional Dana Pembangunan Dana Beasiswa Dana Abadi Jumlah Ekuitas Dana $ 40.000.000,$ 40.000.000,$ 40.000.000,$ 40.000.000,-

Selama tahun 2010 terdapat beberapa transaksi yang mempengaruhi keempat dana tersebut. Pada tanggal 10 Januari diterima subsidi dari pemerintah pusat sebesar 25 juta dengan syarat penggunaan 40% untuk pengembangan bangunan dan sisanya untuk biaya operasional. Karena ada ketentuan penggunaan yang dipersyaratkan, penerimaan ini dicatat sebagai pendapatan pada jenis dana-dana yang bersangkutan. Dalam hal ini pendapatan dicatat di dua dana yaitu dana operasional dan dana pembangunan.
Pencatatan didana Operasional : Kas Pendapatan ( 60% x 25 juta = 15 Juta ) Pencatatan di dana Pembangunan : Kas Pendapatan ( 40% x 25 Juta = 10 juta ) $ 10.000.000,$ 10.000.000,$ 15.000.000,$ 15.000.000,-

Pada tanggal 28 januari diterima sumbangan dari pengusaha di Tegal sebesar 17 juta untuk keperluan beasiswa. Sumbangan ini dicatat sebagai pendapatan didana beasiswa berikut :
Kas Pendapatan $ 17.000.000,$ 17.000.000,-

Pada tanggal 10 Feb dibayarkan gaji staf dan karyawan sebesar 6 juta. Karena pembayaran gaji staf dan karyawan barasal dari dana operasional transaksi tersebut dicatat sebagai belanja pada dana operasional yaitu
Belanja gaji Kas $ 6.000.000,$ 6.000.000,-

Pada tanggal 15 Feb dilakukan pembelian 2 unit sepeda motor dengan dana operasional sebesar 3 juta. Dalam basis kas pembelian aset ini dicatat sebagai belanja, jadi belanja kenderaan akan dicatat pada dana operasional yaitu :

35

Belanja kendaraan Kas

$ 3.000.000,$ 3.000.000,-

Pada tanggal 30 Maret diputuskan untuk mengalokasikan 25% saldo dana operasional sebagai dana abadi. Pengalokasian dana ini dicatat sebagai transfer antar dana dan dana operasional akan berkurang dan sebaliknya saldo dana abadi akan bertambah.
Pencatatan didana operasional : Transfer pada dana abadi Kas ( 25 % x 46 juta = 11,5 juta) Pencatatan di Dana Abadi : Kas $ 11.500.000,Transfer dari dana tidak terikat $ 11.500.000,$ 11.500.000,-

$ 11.500.000,-

Pada tanggal 20 April diterima dana dari Pemerintah Pusat sebesar $ 21,5 juta termasuk didalamnya $ 10 juta untuk dana pembangunan gedung. Dari seluruh penerimaan dana pada tanggal tersebut $ 10 juta merupakan pendapatan dana pembangunan sementara itu sisanya sebesar $ 11,5 juta adalah dana tidak terikat sehingga dicatat sebagai pendapatan pada dana operasional.
Pencatatan didana operasional : Kas Pendapatan Pencatatan didana pembangunan : Kas Pendapatan $ 10.000.000,$ 10.000.000,$ 11.500.000,$ 11.500.000,-

Pada tanggal 22 Mei dilakukan pembayaran atas pembelian gedung sebesar $ 12 juta. Ada dua aspek penting dalam pencatatan transaksi ini. Pertama sesuai dengan basis kas pencatatan dilakukan pada tanggal 22 Mei atau pada saat kasnya dikeluarkan. Kedua, karena fokus pengukurannya hanya pada kas maka tidak ada pengakuan gedung melainkan dicatat sebagai belanja gedung. Jadi pembelian aset berupa gedung ini dicatat sebagai belanja gedung dalam dana pembangunan.

Belanja gedung Kas

$ 12.000.000,$ 12.000.000,-

Pada tanggal 20 juni Pemerintah Daerah Adam menerima sumbangan berupa mobil operasional dari Bank Mandiri. Mobil tersebut dibeli dua tahun sebelumnya senilai $ 15 juta dan memiliki nilai pasar $ 10 juta.

36

Pendapatan hibah berupa barang seperti ini tidak dicatat dalam akuntansi berbasis kas. Pada tanggal 25 Juli Pemda Adam Menerima dana dari Pemerintah Pusat sebesar $ 25 juta. Dalam akuntansi berbasis kas pencatatan dilakukan berdasarkan kas yang diterima sehingga penerimaan sebesar $ 25 juta dicatat seluruhnya sebagai pendapatan dana operasional pada tanggal 25 Juli yaitu :
Kas Pendapatan $ 25.000.000,$ 25.000.000,-

Pada tanggal 15 Agustus Pemda mendapatkan pembiayaan hutang jangka panjang dari sebuah Bank senilai $ 150 Juta. Utang jangka panjang ini tidak memiliki batasan penggunaan yang dipersyaratkan sehingga dicatat dalam dana operasional. Utang ini dicatat sebagai pendapatan karena dalam basis kas tidak dikenal adanya utang.
Kas Pendapatan hutang $ 150.000.000,$ 150.000.000,-

37