Tugas Individu Mata Kuliah : Kebijakan dan Manajemen Kesehatan

OLD PUBLIC ADMINISTRATION, NEW PUBLIC SERVICES, TEORI MANAJEMEN, DAN ORGANISASI MATRIKS

AHMAD FAARIS HUMAAN (P1801213406)

KONSENTRASI KESEHATAN LINGKUNGAN PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS HASANUDDIN MAKASSAR 2013

1. OLD PUBLIC ADMINISTRATION & NEW PUBLIC SERVICES A. Old Public Administrartion Old Public Administration (OPA) pertama kali dikemukan oleh seorang Presiden AS dan juga merupakan Guru Besar Ilmu politik, Woodrow Wilson. Beliau menyatakan bidang administrasi itu sama dengan bidang bisnis. Maka dari itu munculah konsep ini, konsep Old Public Administration ini memiliki tujuan melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan, dimana dalam

pelaksanaannya ini dilakukan dengan netral, profesional, dan lurus mengarah kepada tujuan yang telah ditetapkan. Ada dua kunci dalam memahami OPA ini, pertama, adanya perbedaan yang jelas antara politik (policy) dengan administrasi. Kedua, perhatian untuk membuat struktur dan startegi pengelolaannya hak organisasi publik diberikan kepada manajernya (pemimpin), agar tugas-tugas dapat dilakukan secara efektif dan efisien. John M. Pffifner dan Robert V. Presthus memberikan definisi tentang administrasi public : 1) Public Administration involves the implementation of public policy which has been determine by representatative political bodies. 2) Public Administration may be defined as the coordination individual and group efforts to carry out public policy. It is, mainly accupied with the daily work of governments.

3) In sum, public administration is a process concerned with carrying out public policies, encompassing innumerable skills and techniques large numbers of people. Jika terjemahkan maka definisi dari Pfiffner dan Presthus adalah : 1) Administrasi Publik meliputi implementasi kebijakan pemerintah yang telah ditetapkan oleh badan perwakilan politik. 2) Administrasi Publik dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. Hal ini terutama meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah. 3) Secara global, administrasi public adalah sebuah proses yang

bersangkutan

dengan

kebijakan-kebijakan

pemerintah,

pengarahan

kecakapan teknik-teknik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud terhadap usaha sejumlah orang. Berbagai pandangan, teori dan paradigma tersebut akan mengenalkan ciri-ciri yang dapat dipergunakan untuk mengidentifikasi administrasi negara. Ciri-ciri administrasi negara ini dikemukakan Thoha (2008:36-38), sebagai berikut : 1) Administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (unavoidable). Setiap orang selama hidupnya selalu berhubungan dengan administrasi negara. Mulai dari lahir sampai meninggal dunia, orang tidak bisa melepaskan diri dari sentuhan kegiatan administrasi negara, baik warga negara ataupun orang asing.
3

2) Administrasi negara memerlukan adanya kepatuhan. Administrasi negara mempunyai monopoli untuk mempergunakan wewenang dan kekuasaan yang ada padanya untuk memaksa setiap warga negara mematuhi peraturan-peraturan dan segala perundangan yang telah ditetapkan. 3) Administrasi negara mempunyai prioritas. Banyak kegiatan yang bisa dilakukan oleh administrasi negara. Dari sekian banyaknya tersebut tidak lalu semuanya diborong olehnya. Prioritas diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap masyarakat. 4) Administrasi negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah negara, di darat, di laut dan di udara. 5) Pimpinan atas (top management) bersifat politis. Administrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat politik. Hal ini berarti pimpinan tertinggi dari administrasi negara dijabat oleh pejabat yang dipilih atau diangkat berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku. 6) Pelaksanaan administrasi negara adalah sangat sulit diukur. Kegiatan administrasi negara sebagiannya bersifat politis dan tujuan di antaranya untuk mencapai perdamaian, keamanan, kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran, pertahanan, kemerdekaan, dan persamaan, maka hal tersebut tidak mudah untuk diukur. 7) Banyak yang diharapkan dari administrasi negara.
4

Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Satu pihak masyarakat menghendaki administrasi negara berbuat banyak untuk memenuhi kebutuhan mereka. Di pihak lain administrasi negara mempunyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumber-sumber lain yang terbatas.

Uraian ciri-ciri administrasi negara tersebut lebih menunjukkan betapa besar kekuasaan negara dan bersifat monopoli, padahal di lain pihak akuntabilitas terhadap pelaksanaan tugasnya sulit diukur, maka terhadap hal tersebut banyak sekali pandangan dan pendapat dari para intelektual muda yang menginginkan perubahan orientasi public administration (administrasi negara), dari lebih memerankan negara menjadi lebih memerankan rakyat. Agar pemerintahan itu mempunyai struktur mengikuti model bisnis yakni mempunyai eksekutif otoritas, pengendalian (controlling), yang amat penting mempunyai struktur organisasi hierarki, dan upaya untuk melaksanakan kegiatan mewujudkan tujuan itu dilakukan secara efisien. Konsep seperti ini yang dikenal sebagai the Old of Public Administration. Tugasnya adalah melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan. Tugas semacam ini dilaksanakan dengan netral, profesional dan lurus mengarah kepada tujuan yang telah ditetapkan. Pendapat Wilson tersebut menekankan agar konsep ilmu administrasi negara yang berjalan selama ini perlu mengadopsi struktur model bisnis, yang berintikan efisiensi, dan konsep tersebut dikenal dengan istilah The Old Of Public Administration yang ditranliterasi menjadi bahasa Indonesia yang artinya
5

administrasi negara atau administrasi public. Berikut adalah beberapa inti dari konsep administrasi Negara : 1) Titik perhatian pemerintah adalah pada jasa pelayanan yang diberikan langsung oleh dan melalui instansi-instansi pemerintah yang berwenang. 2) Public policy dan administration berkaitan dengan merancang dan melaksanakan kebijakan-kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan politik. 3) Administrasi publik hanya memainkan peran yang lebih kecil dari proses pembuatan kebijakan-kebijakan pemerintah ketimbang upaya untuk

melaksanakan (implementation) kebijakan publik. 4) Upaya memberikan pelayanan harus dilakukan oleh para administrator yang bertanggung jawab kepada pejabat politik dan yang diberikan diskresi terbatas untuk melaksanakan tugasnya. 5) Para administrator bertanggung jawab kepada pemimpin politik yang dipilih secara demokratis. 6) Program-program kegiatan diadministrasikan secara baik melalui garis hierarki organisasi dan dikontrol oleh para pejabat dari hierarki atas organisasi. 7) Nilai-nilai utama (the primary values) dari administrasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas. 8) Administrasi publik dijalankan sangat efisien dan sangat tertutup, karena itu warga negara keterlibatannya amat terbatas.

9) Peran dari administrasi publik dirumuskan secara luas seperti planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting. Berdasarkan uraian di atas, bahwa administrasi publik generasi lama lebih menekankan kepada kepentingan politik dan memberi porsi yang kecil kepada peran masyarakat, dengan keterlibatan masyarakat yang sangat terbatas, sehingga sangat dirasakan ruang gerak partisipasi masyarakat sangat sempit, yang pada gilirannya pelayanan kepada masyarakat sangat tidak memuaskan. Administrasi publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata

kepemerintahan yang baik dan amanah. Tata kepemerintahan yang baik (good governance) itu diwujudkan dengan lahirnya tatanan kepemerintahan yang demokratis dan diselenggarakan secara baik, bersih, transparan dan berwibawa. Tata kepemerintahan yang demokratis menekankan bahwa lokus dan fokus kekuasaan itu tidak hanya berada di pemerintahan saja, melainkan justru harus beralih dan terpusat pada tangan rakyat. Penyelenggaraan tata kepemerintahan yang baik terletak seberapa jauh konstelasi antara tiga komponen, yaitu rakyat, pemerintah dan pengusaha berjalan secara kohesif, selaras, kongruen dan sebanding. Berubahnya sistem keseimbangan antara tiga komponen tersebut bisa melahirkan berbagai macam penyimpangan termasuk korupsi, kolusi dan nepotisme berikut tidak ditegakkannya hukum secara konsekuen. B. New Public Services Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku,
7

birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management. Konsep NPM pada dasarnya berorientasi pada pemangkasan/penghematan biaya, mengutamakan mekanisme pasar, manajemen kinerja dan juga peningkatan kualitas pelayanan. Dimana doktrin-doktrin yang cukup kuat mempengaruhi konsep NPM adalah efisiensi, efektifitas, responsivitas, demand driven, penghematan anggaran, pengukuran kinerja dalam rangka akuntabilitas,

keterbukaan, desentralisasi, pemberian insentif yang adil, peningkatan kualitas pelayanan, berorientasi hasil, privatisasi, downsizing dan juga korporasi. Dari beberapa doktrin diatas, ada yang unsur yang cukup penting dalam mengukur kinerja instansi pemerintah :
1)

Efisiensi, adalah perbandingan antara sumber daya yang digunakan dan ouput, artinya berapa ouput yang dihasilkan dalam proses dibandingkan dengan input yang masuk. Singkatnya makin besar output yang dihasilkan dan semakin kecil input yang diperlukan maka semakin efisien.

2)

Efektivitas, adalah sejauh mana output yang dihasilkan dapat memenuhi sasaran dan tujuan manajemen, dimana ukuran efektivitas hampir selalu digunakan untuk menggambarkan kesesuaian rencana dengan realisasi.
8

3)

Responsivitas/relevansi, menggambarkan apakah suatu program yang diusulkan itu relevan dengan masalah dimasyarakat. yang hendak dipecahkan

4)

Ekonomi, yaitu perbandingan antara biaya yang dikeluarkan dan kualitas sumber daya yang diperoleh sebagai input manajamen. Singkatnya, makin ekonomis jika biaya yang dikeluarkan kecil sedangkan kualitas sumber daya yang diperoleh makin baik.

Berikut adalah beberapa tujuan dari New Public Services :

1) 2) 3)

Efektivitas, efisiensi dan ekonomisasi sektor publik Kualitas dan kuantitas out put sektor publik Pemerintahan yang berdaya hasil

Selain dari tujuan yang disebutkan di atas, new public services memiliki beberapa prinsip, diantaranya adalah : 1) Berfokus pada manjemen profesional daripada kebijakan 2) Standar pengukuran yg jelas-tujuan dan target harus jelas 3) Orientasi pada hasil (out put) bukan prosedur 4) Spirit kompetisi 5) Restrukturisasi dan reorganisasi 6) Budaya dan orientasi manajemen pada pelanggan 7) Memperlakukan masyarakat sebagai consumer dan customer 8) Berorientasi pada pasar 9) Kontrak dan privatisasi
9

Dalam konsep NPM dikenal adanya istilah kapasitas manajemen, yaitu kemampuan yang melekat pada pemerintah untuk mengorganisasikan,

mengembangkan, mengarahkan dan mengendalikan sumber daya manusia, sumber daya fisik dan capital information untuk mendukung keleluasaan arah kebijakan. Dimana kapasitas manajemen yang dimaksud adalah manajemen keuangan, manajemen sumber daya manusia, manajemen modal dan manajemen teknologi informasi. Kapasitas manajemen merupakan konsep yang menggambarkan kapasitas dari 2 (dua) unsur yaitu kapasitas manajer dan kapasitas sistem manajemen. Yang mana pada konsep NPM, kemampuan manajer merupakan kunci utama dalam kesuksesan penerapan konsep ini. Kemampuan manajer seperti apa yang diharapkan? Manajermanajer yang kuat, visioner, kreatif, inovatif dan berjiwa enterpreneur inilah yang dibutuhkan. Dalam pelaksanaannya, para manajer-manajer ini harus diberi keleluasaan dalam mengelola unit atau organisasinya. New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender. Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam
10

pandangannya yang dikenal dengan konsep reinventing government. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah: 1) Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik. Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus terlibat secara langsung dengan proses produksinya (producing). Produksi pelayanan publik oleh pemerintah harus dijadikan sebagai pengecualian, dan bukan keharusan, pemerintah hanya memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak non-pemerintah. 2) Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani. Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community). 3) Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya. 4) Pemerintah yang digerakkan oleh misi : mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. 5) Pemerintah yang berorientasi hasil : membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja

11

ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula dana yang dialokasikan. 6) Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi. 7) Pemerintahan wirausaha : mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. 8) Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisonal yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. 9) Pemerintah desentralisasi : dari hierarkhi menuju partisipatif dan tim kerja. 10) Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar : mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif. Dari keduanya, mekanisme pasar terbukti sebagai yang terbaik dalam mengalokasi sumberdaya. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif yaitu menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya (sesuai dengan prosedur tersebut). Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar yaitu tidak memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.
12

M.Minougue (2000) paling tidak menyebut adanya 5 karakteristik utama Public Management, yaitu: 1) A separation of strategic policy from operational management. Public management lebih banyak terkait dengan tugas-tugas operasional

pemerintahaan dari pada peran perumusan kebijakan. 2) A concern with results rather than process and procedure. Public management lebih berkonsentrasi pada upaya mencapai tujuan daripada upaya berkutat dengan proses dan prosedur. 3) An orientation the needs of customer rather than those of bureaucratic organizations. Public management lebih banyak berorientasi pada pemenuhan kebutuhan pelanggan dari pada kebutuhan birikrasi. 4) A withdrawal from direct service provision in favour of a steering or enabling role. Public management menghindarkan diri dari berperan memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat sesuai dengan peran nutamanya memberikan arahan saja atau pemberdayaan kepada masyarakat. 5) A trans formed bureaucratic culture/ A change to entrepreneurial management culture. Public management mengubah diri dari budaya birokrasi.

13

Menurut C.Hood (1991) terdapat 7 karakteristik New Public Management, yaitu: 1) Hands-on professional management. Pelaksanaan tugas manajemen

pemerintahaan diserahkan kepada manajer professional. 2) Explicit standards and measures of performance. Adanya standar dan ukuran kinerja yang jelas. 3) Greater emphasis on out put controls. Lebih ditekankan pada control hasil/keluaran. 4) A shift to desegregations of units in the public sector. Pembagian tugas ke dalam unit-unit yang dibawah. 5) A shift to greater competition in the public sector. Ditumbuhkannya persaingan ditubuh sektor publik. 6) A stress on private sectore styles of management practice. Lebih menekankan diterapkannya gaya manajemen sektor privat. 7) A stress on greater discipline and parsimony in resource use. Lebih menekankan pada kedisiplinan yang tinggi dan tidak boros dalam menggunakan berbagai sumber. Sektor publik seyogjanya bekerja lebih keras dengan sumber-sumber yang terbatas (to do more with less). Dalam rangka meningkatkan kinerja sektor publik. Public management diarahkan kegiatannya pada: 1) Melakukan restrukturisasi sektor publik lewat proses privatisasi. 2) Melakukan restrukturisasi dan merampingkan struktur dinas sipil di pusat.
14

3) Memperkenalkan nilai-nilai persaingan khususnya lewat pasar internal dan mengkontrakkan pelayanan public kepada pihak swasta dan intervensi oleh pemerintah. 4) Meningkatkan efisiensi lewat pemeriksaan dan pengukuran kinerja.

2. TEORI MAX WEBER, HENRY FAYOLD, F.W. TAYLOR A. Max Weber Salah satu dasar pemikiran yang dominan dalam perjalanan evolusi konsep desain organisasi adalah prinsip Max Weber tentang organisasi ideal. Konsep Max Weber tersebut kemudian dikenal dengan istilah birokrasi. Birokrasi itu sendiri berasal dari gabungan kata biro (bureau) yang artinya kantor, tempat kerja, office desk dan krasi (kratia/kratos) yang artinya kekuatan atau peraturan. Sebagai teori manajemen klasik, konsep Max Weber mengenai prinsip organisasi ideal dan birokrasi memberikan pondasi bagi munculnya pemikiranpemikiran baru perihal desain organisasi. Sayangnya, birokrasi kini identik dengan ketidakefisienan, kaku, dan sikap malas sehingga istilah birokrasi selalu dikonotasikan negatif. Padahal, birokrasi bukan masalah baik atau buruk. Bukan pula positif-negatif. Ia hanyalah sebuah desain organisasi yang melalui perlakuan tertentu bisa berjalan efisien.

15

Dalam perspektif Max Weber, terdapat 7 prinsip dasar yang perlu diterapkan dalam membangun organisasi agar dapat mencapai tujuannya. Ketujuh prinsip tersebut adalah : 1) Pembagian Kerja. Pekerjaan dipecah-pecah sehingga jelas pembagian masing-masing anggota. 2) Hirarki kewenangan yang jelas. Struktur organisasi disusun bertingkat dan memastikan jabatan yang lebih rendah berada di bawah supervisi dan kontrol dari yang lebih tinggi. Garis komando dan garis koordinasi diciptakan untuk meperjelas alur pelaporan diantara anggota organisasi. 3) Formalisasi yang tinggi Untuk mengatur perilaku anggota organisasi, perlu disusun peraturan dan prosedur formal sebagai sebuah sistem. Poin ini sangat relevan dengan besaran organisasi. Semakin organisasi tumbuh besar, maka perlu ada formalisasi agar semua hal berjalan standar. 4) Impersonal. Tindakan dan keputusan yang berlaku di dalam organisasi tidak melibatkan perasaan pribadi. Tidak diperbolehkan konflik kepentingan berperan dalam pengambilan keputusan

16

5) Keputusan personalia berdasarkan kemampuan. Keputusan tentang promosi, seleksi, didasarkan atas kualifikasi, keberhasilan atau prestasi. Organisasi harus menciptakan merit sistem berjalan secara sesuai. 6) Adanya jenjang karir bagi anggota organisasi. Prinsip ini mengasumsikan bahwa keanggotaan organisasi seseorang adalah seterusnya (continuous basis). Dengan jenjang karir diharapkan anggota dapat mengejar karir dan menjaga komitmen terhadap organisasi. 7) Pemisahan yang jelas kehidupan pribadi dan organisasi. Dalam organisasi ideal, pengambilan keputusan dilakukan

semaksimal mugkin berjalan rasional. Artinya, anggota organisasi harus dapat memisahkan kehidupan organisasi dan kehidupan organisasi. Salah satu kritik terhadap birokrasi adalah munculnya penyakit Biropatologi. Biropatologi dapat diartikan sebagai perilaku pengambil keputusan yang terlalu taat kepada peraturan formal sehingga mengakibatkan birokrasi berjalan lamban, kaku, dan tidak efisien. Prinsip formalisasi memberikan perlindungan untuk bersembunyi dibalik peraturan. Ini mungkin PR besar bagi pelaku organisasi bagaimana mendesain organisasi yang ramping, dengan mengecilkan potensi terjadinya efek samping dari birokrasi. B. Henry Fayold Pada saat Taylor menuliskan hasil penelitiannya mengenai manajemen pabrik di Amerika Serikat, Henry Fayol, orang Perancis, mengkonsolidasikan
17

prinsip-prinsip organisasinya. Meskipun mereka menulis pada waktu yang bersamaan, fokus dari Taylor dan Fayol cukup berbeda. Henry Fayol menerbitkan bukunya yang terkenal yakni Administrasi Industri dan Umum (General and Industrial Administration) pada tahun 1919 dan secara cepat pula bisa mempengaruhi pemikiran manajemen di Eropa. Ide-ide Taylor didasarkan atas penelitian ilmiah, sedangka Fayol menulis atas dasar pengalamannya bertahuntahun sebagai seorang praktisi eksekutif. Fayol mencoba mengembangkan prinsip-prinsip umum yang dapat diaplikasikan pada semua manajer dari semua tingkatan organisasi, dan menjelaskan fungsi-fungsi yang harus dilakukan oleh seorang manajer. Sedangkan Taylor memusatkan perhatian pada tingkat yang paling rendah dari organisasi manajemen, yaitu pada tingkat paling rendah dari sebuah pabrik (shop level management). Fayol mengusulkan empat belas prinsip organisasi yang meskipun kurang keuniversalannya, diikuti secara luas oleh para manajer dewasa ini, diantaranya : 1) Pembagian kerja, prinsip ini sama dengan pembagian kerja Adam Smith. Spesialisasi menambah hasil kerja dengan cara membuat para pekerja lebih efisien. 2) Wewenang. Manajer harus dapat memberi perintah. Wewenang memberikan hak ini kepadanya. Tetapi wewenang berjalan seiring dengan tanggung jawab. Jika wewenang digunakan, timbullah tanggung jawab. Agar efektif, wewenang seorang manajer harus sama dengan tangung jawabnya.

18

3) Disiplin. Para pegawai harus mentaati dan menghormati peraturan yang mangatur organisasi. Disiplin yang baik merupakan hasil dari kepemimpinan yang efektif, suatu saling pengertian yang jelas antara manajemen dan para pekerja tentang peraturan organisasi serta penerapan hukuman yang adil bagi yang menyimpang dari peraturan tersebut. 4) Kesatuan komando. Setiap pegawai seharusnya meneriman [erintah hanya dari seorang atasan. 5) Kesatuan arah. Setiap kelompok aktivitas organisasi yang mempunyai tujaun sama harus dipimpin oleh seorang manajer dengan menggunakan rencana. 6) Mendahulukan kepentingan umum di atas kepentingan seorang pegawai atau kelompok pegawai tidak boleh mendahulukan kepentingan organisasi secara keseluruhan. 7) Remunerasi. Para pekerja harus digaji sesuai dengan jasa yang mereka berikan. 8) Sentralisasi. Ini merujuk kepada sejauh mana para bawahan terlibat dalam pengambilan keputusan. Apakah pengambilan keputusan ini disentralisasi (pada manajemen) atau didesentralisasi (pada para bawahan) adalah masalah proporsi yang tepat. Kuncinya terletak pada bagaimana menenukan tingkat sentralisasi yang optimal untuk setiap situasi. 9) Rantai skalar. Garis wewenang dari manajemen puncak sampai ke tingkat yang paling rendah merupakan rantai skalar. Komunikasi harus mengikuti rantai ini. Tetapi, jika dengan mengikuti rantai tersebut akan menciptakan
19

kelambatan, komunikasi saling dapat diizinkan jika disetujui oleh semua pihak, sedangkan atasan harus terlebih dahulu diberitahu. 10) Tata tertib. Orang dan bahan harus ditempatkan pada tempat dan waktu yang tepat. 11) Keadilan. Para manajer harus selalu baik dan jujur terhadap para bawahan. 12) Stabilitas masa kerja para pegawai. Perputaran (turnover) pegawai yang tinggi adalah tidak effisien. Manajemen harus menyediakan perencanaan personalia yang teratur dan memastikan bahwa untuk mengisi kekosongan harus selalu ada pengganti. 13) Inisiatif. Para pegawai yang diizinkan menciptakan keselarasan dan persatuan di dalam organisasi. 14) Esprit de corps. Mendorong team spirit akan membangun keselarasan dan persatuan di dalam organisasi. Pandangan-pandangan Fayol ini dianggap sebagai suatu pemikiran tentang organisasi-administratif. Fayol berpendapat bahwa semua organisasi terdiri dari unit atau subsistem yang terdiri dari: 1) Aspek-aspek teknik dan komersial dari kegiatan pembelian, produksi dan penjualan, 2) Kegiatan-kegiatan keuangan yang berhubungan dengan masalah-masalah permintaan dan pengendalian kapital, 3) Unit-unit keamanan dan perlindungan, 4) Fungsi perhitungan, dan
20

5) Fungsi administrasi dari perencanaan, organisasi, pengarahan, koordinasi, dan pengendalian. Orientasi sistem fungsional sangat berhasil dalam menciptakan batas-batas dalam usaha-usaha riset tentang manajemen dan teori administrasi yang diusulkan umumnya dikenal sebagai pendekatan fungsional. Orientasi fungsional dalam perilaku organisasi dan manajemen mendominasi banyak pemikiran-pemikiran modern tentang administrasi. Sehingga usaha-usaha Fayol ini dapat digolongkan ke dalam usaha yang mempunyai pengaruh terhadap perilaku organisasi C. F.W Taylor Teori manajemen ilmiah adalah bagian ketiga dari tiga bagian dasar dari teori klasik organisasi (Hick dan Gullett, 1975). Manajemen ilmiah berbagi dengan teori administrasi dan teori birokrasi yang menekankan pada sisi logika, perintah dan hirarki dalam organisasi. Seperti halnya dalam teori administrasi, di dalam manajemen ilmiah terdapat bias perbedaan pada praktek manajemennya. Fokus manajemen ilmiah lebih mikroskopis ketimbang fokus teori administrasi. Ketika teori administrasi menjelaskan cara-cara organisasi yang harus dibangun, manajemen ilmiah menjelaskan cara-cara spesifik dari tugas organisasi yang harus dibangun guna meningkatkan efisiensi pencapaian hasilnya. Pendukung yang paling berpengaruh dari teori manajemen ilmiah ini adalah Frederick Winslow Taylor. Insinyur mekanik Amerika yang menyatakan bahwa pengamatan ilmiah, analisis dan intervensi harus digunakan untuk meningkatkan cara-cara di mana tugas harus diselesaikan dalam organisasi industri. ia menaruh
21

perhatian pada operasi yang tidak sistematis dari organisasi dalam dua dekade pertama abad dua puluh. Taylor merasa bahwa adanya ketidak efisiennya cara organisasi dalam menyelesaikan bisnis mereka karena lemahnya rancangan kerja dalam organisasi dan lemahnya lingkungan kerja anggota organisasi. Ia mengatakan bahwa dengan memberikan usaha terbaik kepada para pekerja dalam menyelesaikan rancangan yang baik, aktivitas yang terkait dengan pekerjaan, maka organisasi bisa menghemat uang dan meningkatkan produktivitas, sedangkan pekerja bisa menerima gaji yang lebih tinggi berdasarkan kinerja yang mereka perlihatkan dengan lebih baik. Ia mengusulkan untuk membayar pekerja sesuai jumlah pekerjaan yang dilakukan, ketimbang jumlah jam kerjanya. Karenanya, jika pekerja lebih produktif dalam penyelesaian tugas mereka bisa mendapat banyak uang. Pengujian secara ilmiah bentuk pekerjaan organisasi yang spesifik menurut Taylor harus dirancang mulai dari tugasnya sehingga mampu meningkatkan efisiensi dan produktivitas. ketika langkah penyelesaian tugas telah ditentukan dengan benar, maka studi waktu dan gerak dapat dipakai untuk mengetahui tingkat optimalisasi penyelesaian tugasnya. Dengan menentukan tingkat kinerjanya, Taylor mengatakan, bahwa insentif yang diterima bisa diberikan kepada para pekerja yang menunjukkan peningkatan. Ia memberikan penilaian penting bahwa Waktu adalah uang., sehingga membangun semangat manajemen ilmiah (Cummings, Long, dan Lewis, 1983:74). Taylor berusaha
22

mempengaruhi semua anggota organisasi untuk menerima keyakinan manajemen ilmiah untuk mempromosikan implementasinya. Dalam arti, Taylor telah mendukung revolusi mental menurut cara di mana aktivitas organisasi dapat dirumuskan dan dipraktekkan dengan benar. Taylor menulis tentang banyak kisah-kisah sukses hingga dokumen yang berguna dari praktek manajemen ilmiah. Sebagai contoh, dalam Manajemen Ilmiah (1974, yang pertama dipublikasikan pada tahun 1911), ia menjelaskan tentang penggunaan tehnik manajemen ilmiah untuk menguji bagaimana ball bearing diperiksa. Setelah metode kerja secara ilmiah dievaluasi dan tugas dirancang menurut prosedur yang paling efisien, sebanyak 35 pekerja mampu melaksanakan tugas yang telah diselesaikan oleh 120 pekerja, dengan peningkatan kualitas kerja lebih dari dua pertiganya (Hick dan Gullett, 1975). Demikian pula halnya dalam studi yang sekarang ini dilakukan di pabrik mesin Bethlehem Steel Corporation, Taylor kembali memperlihatkan kegunaan dari teknik manajemen ilmiah dalam meningkatkan produktivitas pekerja dan meningkatkan efisiensinya. Melalui studi gerak dan waktu di bagian pengolahan batu bara dan bijih besi di perusahaan baja, ia memperlihatkan bahwa bobot shovel dengan material yang diangkut oleh pekerja bervariasi dari 16 hingga 38 pound (Rogers dan Agarwala-Roger, 1976). Sebelum efisiensi maksimum dalam pengangkutan terjadi bobot angkutan bisa melebihi 20 pound. Berdasarkan material spesifik yang telah diangkut pekerja, shovel berbeda memperlihatkan daya angkut rata-rata 21 pound material. Para pekerja menerima perintah untuk
23

mengangkut shovel yang akan digunakan untuk mengangkut material, maupun tehnik pengangkutan yang lebih efektif. Selain itu, pemberian insentif membuat para pekerja mengangkat beban di atas rata-rata. Hasil intervensi Taylor di Bethlehem Steel Corporation sangat luar biasa. Jumlah material yang diangkut per hari naik dari 16 menjadi 59 ton. Bahkan setelah studi gerak dan waktu Taylor, dan upah insentif pekerja yang diterima, perusahaan mampu memangkas biaya penanganan menjadi separuhnya. Selain itu, situasi tersebut mampu mengurangi jumlah pekerja yang diperlukan untuk mengangkut material hingga lebih dari 65 persen sampai 75 persen (Koehler, Anatol, dan Applbaum, 1981). Hasil tersebut memberikan bukti dramatis bahwa tehnik manajemen ilmiah bisa meningkatkan efisiensi dan produktivitas dalam organisasi industri. Taylor memperkenalkan beberapa prinsip dasar dan konsep manajemen yang penting dalam Manajemen Ilmiah yang telah melalui banyak pengujian. 1) Ilmu harus menekankan pada rule of thumb dalam memandu rancangan tugas dan aktivitas organisasi. Efektivitas operasi organisasi harus diukur secara obyektif dan ilmiah. 2) Harmonisasi harus ditingkatkan dalam organisasi dengan menciptakan kaidah, aturan dan peran formal anggota organisasi secara ilmiah dengan basis dan penunjukkan yang jelas.

24

3) Perusahaan harus menekankan pada individualisme. Manajemen harus bekerja sama dengan pekerja untuk memastikan bahwa tugas diselesaikan dengan sangat efisien, dan berbasis pada cara ilmiah. 4) Pencapaian hasil maksimum, termasuk output terbatas, harus menjadi tujuan utama organisasi. 5) Semua pekeja harus ditingkatkan kemampuan produksi maksimum dan potensi kerjanya sehingga dengan demikian mereka bisa mencapai efisiensi dan kesesuaian yang lebih baik. Ini dapat dicapai dengan pemilihan dan pelatihan pekerja secara ilmiah untuk tugas-tugas khusus. Hanya pekerja kelas satu yang harus diberikan pekerjaan dalam organisasi. 6) Perlunya divisi kerja di antara manajer dan para pekerjanya; manajer harus bertanggung jawab atas penyelesaian tugas dimana mereka memiliki dukungan yang lebih baik untuk menangani tugas ketimbang yang dimiliki bawahannya. Perencanaan dan tugas administrasi harus dilakukan oleh manajer yang terlatih dan ahli dalam tugas, sedangkan pekerja harus diarahkan untuk menyelesaikan tugas yang dirancang oleh manajer. 7) Perhatian harus diberikan untuk menghilangkan semua bentuk

shouldering dalam aktivitas organisasi. Anggota organisasi bekerja serius dan memberikan kemampuan yang terbaik.

25

8) Pekerja harus diberi gaji atas pekerjaan yang dilakukannya melalui penggunaan piece rate. Berdasarkan tingkat yang ditetapkan dalam studi waktu dan gerak, standar minimum produksi harus ditentukan, dan pekerja harus dihargai menurut kemampuan standar minimum. bonus kepada pekerja dapat pula diberikan jika standar produksi minimum terlampaui. Konsep manajemen ilmiah Taylor menekankan pentingnya struktur dan desain dalam penyelesaian tugas organisasi. Penelitiannya memberi andil bagi pengembangan tehnik manajemen dalam standarisasi kerja, perencanaan tugas, studi waktu dan gerak, piece rate, dan penghematan biaya dan terbentuknya bidang studi seperti pengawasan, tehnik industri, manajemen industri, dan manajemen personal. Frank dan Lillian Gilbreth mendukung Taylor yang berusaha menerapkan prinsip manajemen ilmiahnya bagi praktek organisasi. Mereka

menyempurnakan studi waktu dan gerak dalam ilmu pengetahuan yang menggunakan analisis gambar gerak untuk mengevaluasi kinerja pegawai (Spriegel dan Myer, 1953; Gillbreth, 1915). Mereka menekankan pentingnya faktor manusia dalam manajemen dan studi pekerja (Hick dan Gullett, 1975). Bersama dengan Taylor, mereka membantu mempopulerkan tehnik manajemen ilmiah dalam tatanan organisasi. Akan tetapi, banyak situasi organisasi tidak tampak menguntungkan dari segi penelitian Taylor dan para pendukungnya. Manajemen ilmiah secara
26

khusus telah diterapkan untuk organisasi industri yang memiliki pekerjaan rutin, berulang, distandarkan, dan mungkin pekerjaan tersebut akan bertambah besar di masyarakat di mana mesin-mesin kini sudah banyak digunakan untuk menyelesaikan proses pekerjaan. James A.F. Stoner ) mengatakan bahwa walaupun Taylor menyebabkan kenaikan dramatik dalam produktivitas dan upah yang lebih tinggi dalam sejumlah kasus, para peklerja dan serikat pekerja mulai menentang pendekatan taylor karena mereka takut bekerja lebih berat dan lebih cepat akan membuat lelah pekerjaan apapun, yang menyebabkan pekerja yang bersangkutan dipecat. Lebih lanjut, sistem Taylor jelas berarti bahwa waktu amat penting. Para pengkritiknya menolak kondisi mempercepat yang diterapkan dengan tekanan secara berlebihan pada pekerja untuk berprestasi semakin lama semakin cepat. Penekanan pada produktivitas dan kalau diperluas, kemampuan menghasilkan laba membuat beberapa orang manajer

mengeksploitasi perkeja dan pelanggan. Sebagai hasilnya, lebih banyak yang pekerja bergadbung dengan serikat pekerja dan dengan demikian memperkuat pola kecurigaan dan tidak mempercayai yang membayangi hubungan tenaga kerja-manajemen selama beberapa dekade.

27

3. Organisasi Matrix Organisasi merupakan salahsatu sarana untuk mencapai tujuan perusahaan melalui pelaksanaan fungsi-fungsi manajemen yang dilakukan seorang pimpinan dengan organisasi yang tercipta di perusahaan yang bersangkutan. Jadi keberhasilan perusahaan tergantung pada struktur organisasi yang dianut. Salah satu struktur

organisasi tersebut adalah organisasi matrik. Organisasi matrik disebut juga organisasi manajemen proyek yaitu organisasi dimana penggunaan struktur.organisasi dimana para spesialis yang mempunyai keterampilan masing-masing bagian dari kegiatan perusahaan dikumpulkan lagi menjadi satu untuk mengerjakan suatu proyek yang harus diselesaikan. Organisasi matrik digunakan berdasrkan struktur organisasi staf dan lini khususnya di bagian penelitan dan pengembangan. Struktur organisasi matrik menyangkut pembentukan tim-tim, spesialis untuk mencapai tujuan khusus. Manajer proyek mempunyai wewenang lini memimpin para anggota tim selama jangka waktu proyek, jika telah selesai maka tim dibubarkan dan masing-masing anggota kembali ke departemennya masing-masing sampai adanya proyek baru dimana mereka ditarik kembali untuk bekerja sama. Organisasi matrik akan menghasilkan wewenang ganda dimana wewenang horizontal diterima manajer proyek sedangkan wewenang fungsionalnya yaitu sesuai dengan keahliannya dan tetap akan melekat sampai proyek selesai, karena memang terlihat dalam struktur formalnya. Akibatnta anggota organisasi matrik mempunyai dua wewenang, yang berarti dalam melaksanakan kegiatannya para anggota harus
28

melaporkannya kepada dua atasan. Untuk mengatasi masalah yang timbul, biasanya manajer proyek diberi jaminan untuk melaksanakan wewenangnya dalam memberikan perintah dimana manajer proyek tersebut akan langsung melapor pada manajer puncak. Berikut adalah beberapa keuntungan dari organisasi matriks : a. Memberikan metode untuk memusatkan perhatian pada masalah-masalah utama b. Memaksimalkan efisiensi penggunaan manajer fungsional

- Mengembangkan keterampilan dan kreativitas karyawan serta fleksibilitas kepada organisasi c. Melibatkan motivasi dan menantang karyawan serta memperluas pandangan manajemen terhadap masalah strategi perusahaan yang akhirnya

membebaskan manajemen puncak ntuk perencanaan d. Menstimulasi kerja sama antar disiplin dan mempermudah kegiatan perusahaan dengan orientasi proyek Selain beberapa keuntungan yang telah disebutkan di atas, organisasi matriks juga memeiliki beberapa kekurangan. Berikut adalah beberapa kekurangan tersebut : a. Beberapa masalah dapat muncul karena melanggar prinsip kesatuan perintah b. Manajer proyek dapat menjumpai kesulitan dalam mengembangkan timnya c. Konflik dapat muncul antara manajer proyek dengan manajer bagian lain

d. Adanya pertanggungjawaban ganda dan kebijaksanaan yang kontradiktif

29

e. Memerlukan koordinasi vertikal dan horizontal f. Memerlukan lebih banyak keterampilan antar pribadi g. Menimbulkan resiko timbulnya perasaan anarki h. Sangat mahal untuk diimplementasikan i. Mendorong pertentangan kekuasaan dan lebh mengarah perdebatan daripada kegiatan

30