Estado de Bienestar

Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Econmicas Instituto de Investigaciones Econmicas Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo
D ES MAN TELAMIE NTO D EL E S TA D O D E L B I E N E S T A R E N L A A R G E N TI N A
Alberto E. G. Mller Con la colaboracin de Martn Rapetti y Roco Titiunik
Proyecto UBACyT TE-07
Cuaderno del CEPED N 6 2002

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Diseo de tapa: Laura Corti Primera Edicin: Marzo de 2002 I.S.B.N.: 950-29-0681-0 Queda hecho el depsito que establece la ley 11.723
Facultad de Ciencias Econmicas Universidad de Buenos Aires
Autoridades
Carlos A. Degrossi
Decano
Juan Carlos Viegas

Vicedecano
Secretario de Investigacin y Doctorado
Jorge Schvarzer
Instituto de Investigaciones Econmicas Director
Julio h. G. Olivera
Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo Director
Javier Lindenboim
CEPED
Centro de Estudios sobre Poblacin, Empleo y Desarrollo

El CEPED creado por resolucin del Consejo Directivo de la FCE en 1993 integra el Instituto de Investigaciones Econmicas, dirigido por el Dr. Julio H. G. Olivera. Los propsitos principales del Centro son los de realizar investigaciones sobre la insercin ocupacional de la poblacin y los problemas urbanos del desarrollo en Argentina y Amrica Latina, contribuir a la formacin de docentes e investigadores, realizar eventos cientficos, editar publicaciones sobre sus estudios y efectuar trabajos solicitados por organismos pblicos y privados de su campo temtico.
Miembros
Investigadores Javier Lindenboim (Director) Alberto Muller Leopoldo Halperin Weisburd Juan Labiaguerre Investigadores visitantes Luis Ainstein Jorge L. Karol Ana Mara Liberalli Miguel Oliva Silvia Aciarri Asistentes de investigacin Leandro Serino Mariana L. Gonzlez Becarios y pasantes
Nicols Bonofiglio Matas D. Cattneo Mercedes Gran Damin Kennedy Carmen Lpez Imizcoz Sebastin More Cecilia Nahn Roco Titiunik
Asistencia tcnica Paola L. Escobar
CEPED Av. Crdoba 2122, 1 piso Ciudad de Buenos Aires, Argentina Tel/Fax: (54 11) 4374-4448 int. 6561/6492 E-mail: ceped@econ.uba.ar www.econ.uba.ar/ceped.html
PRESENTACIN
El presente trabajo se desarroll en el Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo (CEPED), de la Facultad de Ciencias Econmicas (Universidad de Buenos Aires). Las tareas estuvieron bajo la responsabilidad de Alberto Mller. Martn Rapetti y Roco Titiunik, en calidad de pasantes de investigacin, prestaron asistencia en diversas instancias; asimismo, tuvieron bajo su responsabilidad la redaccin del captulo 3 del presente Informe. Participaron en diversas actividades relacionadas con el proyecto, tanto en lo referido a lecturas tericas como a relevamientos empricos, las siguientes personas: Juan Carluccio, Vera Chiodi, Joel Schneider y Leandro Serino. Asimismo, el proyecto se benefici con discusiones realizadas en diversos seminarios internos del CEPED; en dichas oportunidades, se recibieron, entre otros, comentarios de Javier Lindenboim y Mariana Gonzlez. El presente trabajo constituye el Informe Final del Proyecto UBACyT TE-07, denominado Desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina. Un ensayo de enfoque integrador de Economa y Poltica. El mismo corresponde a la programacin de investigacin de la Universidad de Buenos Aires del perodo 1998-2000, la que ha aportado financiamiento a tal efecto.
Buenos Aires, Enero de 2002
INDICE
PRL OGO ...................................................................................................................................11 1. INT RODUCC IN: O BJET IVO Y FUNDAME NT O DE LA I NVESTI GACIN ...13
1.1 Naturaleza y alcance del problema tratado en este trabajo ...................................13 1.2 Intervencionismo estatal y Estado del Bienestar: aclaracin terminolgica ........14 1.3 Organizacin de este trabajo.........................................................................................16 2. MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN ..........................................................17 2.1 Introduccin......................................................................................................................17 2.2 Las propuestas neoclsica, keynesiana y marxista para el abordaje de la temtica econmica ...............................................................................................................18 2.2.1 El main stream: la teora neoclsica ...........................................................................18 2.2.2 Una derivacin rebelde: La propuesta keynesiana .................................................24 2.2.3 La perspectiva marxiana..............................................................................................26 2.3 El Estado desde la Ciencia Poltica ...............................................................................31 2.3.1 Las concepciones anglosajonas: estado y racionalidad ..............................................32 2.3.2 Corrientes europeas.....................................................................................................34 2.3.3 Desarrollos contemporneos de la concepcin marxista del estado .........................37 2.4 Algunas notas sobre el Estado en el mbito de la sociologa ............................................40 2.4.1 Weber: la nocin moderna de estado .....................................................................40 2.4.2 El Estado del Bienestar: algunas contribuciones desde la sociologa moderna .........41 2.5 Breves reflexiones conclusivas acerca de la resea terica ....................................47 2.6 Un marco terico referencial.........................................................................................48 2.6.1 Encuadre metodolgico general: la naturaleza del marco terico a desarrollar......49 2.6.2 Definicin de los niveles econmico y poltico, y una taxonoma .............................51 2.6.3 La naturaleza de la vinculacin entre los planos econmico y poltico ....................65 2.6.4 Marco terico: sntesis conclusivas .............................................................................81 3. SNTESIS HIS TRICA ..................................................................................................83 3.1 Introduccin......................................................................................................................83 3.2 Resea poltica .................................................................................................................84 3.2.1 Preludio: notas sobre la era conservadora (1930-1943).............................................84 3.2.2 Militarismo y Populismo (1943-1955) ....................................................................86 3.2.3 Un ciclo de presidencias truncas (1955-1966) ............................................................92 3.2.4 Primer ensayo militar (1966 1973)............................................................................96 3.2.5 Segundo ensayo peronista (1973 1976).....................................................................99 3.2.6 Segundo ensayo militar (1976-1983) .........................................................................100 3.2.7 Una democracia duradera (1983 -1989).....................................................................103 3.3. Resea histrica de los aspectos econmicos .........................................................108 3.3.1 1946-48: el fin del primer ciclo sustitutivo ..............................................................108 3.3.2 1949-1959: La transicin............................................................................................111 3.3.3 1960-1975: El segundo ciclo sustitutivo ....................................................................116
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4.
5. A MODO DE CONCLUSION: DESMANTELAMIENTO Y FUTURO DEL ESTAD O DEL BIENESTAR.................................................................................................... 201

5.1 Conclusiones................................................................................................................... 201 5.2 Perspectivas ................................................................................................................... 203 BIB LI OGRA FA ........................................................................................................................ 207
UN E NSAYO I NTE RP RETA TIV O ............................................................................ 141 4.1 Consideraciones iniciales ............................................................................................. 141 4.2 Inestabilidad institucional y polticas estatales 1945-1975: continuidad o ruptura? .................................................................................................................................. 142 4.3 Viabilidad del patrn de crecimiento y acumulacin de mediados de los 70 .... 150 4.3.1 La "tesis del agotamiento": contenido y opiniones.................................................. 150 4.3.2 Resea........................................................................................................................ 152 4.3.2 Evaluacin: evidencias empricas y modelizacin ................................................... 156 4.4 El perodo Martnez de Hoz .............................................................................................. 168 4.4.1 Sntesis de la gestin Martnez de Hoz: polticas y desempeo econmico ........... 169 4.4.2 Perspectivas histricas: el perodo Martnez de Hoz en la literatura..................... 174 4.4.3 Racionalizacin de la poltica de Martnez de Hoz: hiptesis alternativas. ........... 175 4.4.4 Conclusiones: Martnez de Hoz y el Estado del Bienestar ....................................... 180 4.5 Los 80: dcada perdida y debacle ................................................................................... 180 4.5.1 Los antecedentes ...................................................................................................... 182 4.5.2 La hiperinflacin ....................................................................................................... 185 4.6 Crisis de legitimacin o crisis sistmica: hacia una interpretacin ............................... 187 4.7 Reflexin retrospectiva: acerca del peronismo y el Estado del Bienestar .................... 190 4.7. 1 Peronismo y gnesis del maniquesmo poltico........................................................ 191 4.7.2 El carcter de la construccin peronista del poder................................................. 195 4.7.3 Peronismo y Estado del Bienestar ............................................................................ 198
3.3.4 1976-89: Quiebre, estancamiento y final................................................................. 129
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PRLOGO
Hacia principios de la dcada del 90, se produjo un penoso episodio en la ciudad de Buenos Aires. Un hombre, que circulaba por la calle, se encontr imprevistamente necesitado de asistencia mdica urgente, por alguna afeccin. La ambulancia de la entonces Municipalidad de Buenos Aires demor un tiempo excesivo en arribar; la persona en cuestin falleci, sin asistencia mdica. El hecho gener la esperable reaccin pblica, y se tradujo en una requisitoria periodstica al entonces Intendente. La respuesta del funcionario no se orient a prometer una investigacin acerca de lo ocurrido (del cual, por lo dems, no era directamente responsable); antes bien, entendi que lo adecuado era asegurar que se privatizara aceleradamente el servicio de ambulancias municipales. No hubo reacciones visibles a esta respuesta. Esta historia individual refleja claramente un clima de poca. Por una parte, existi un evidente propsito en el funcionario: desarrollar una posibilidad de negocios para el sector privado, explotando la oportunidad que brindaba el episodio. Pero adems, al parecer haba entonces consenso que permita esta respuesta; esto es, la opinin dominante pareca aceptar que la privatizacin constitua una suerte de reparacin para el hecho. Este desenlace habra sido seguramente impensable 5 aos antes. Otro episodio resulta ilustrativo. Cuando en 1991 se produjo una huelga de la actividad ferroviaria, en resistencia a medidas de reforma y privatizacin, el Poder Ejecutivo denunci esta actitud por comprometer servicios considerados esenciales, pero simultneamente decidi la anulacin de los mismos, bajo la conocida consigna ramal que para, ramal que cierra; con lo cual, qued evidenciado que tal carcter esencial no revesta importancia alguna, a la hora de tomar decisiones. En perodos anteriores, semejante incongruencia habra deslegitimado la actitud gubernamental. Qu nos indican estos dos breves relatos? Que haba ocurrido algn cambio fundamental en los consensos que haban cimentado las relaciones sociales y polticas en las dcadas anteriores. Ellos pueden visualizarse como una muestra del gran proceso de cambios de consenso que deriv en lo que denominaremos en este trabajo el desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina.
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1. INTRODUCCIN: OBJETIV O Y FUNDAMENTO DE LA INVESTIGACIN
1.1 Naturaleza y alcance del problema tratado en este trabajo

La cuestin acerca de la interaccin entre los niveles econmico y poltico ha sido tratada, desde mltiples pticas, en el mbito de la sociologa, la ciencia poltica y la economa; como suele ocurrir, ello ha respondido tanto a enfoques fcticos como prescriptivos. Se trata de una temtica ardua, que seguramente no ha sido consensuada, aun en el interior de cada disciplina social. Pero aun sin acuerdo, la reflexin sistemtica y, en la medida de lo posible, no interesada - puede aportar elementos que brinden apoyo para el debate y la prctica social. La considerable ampliacin del campo de accin estatal que se ha dado en llamar Estado del Bienestar, surgida en la dcada del 30 y consolidada en la posguerra, ha sido de hecho objeto de reflexin, tanto en trminos tericos como prcticos; y ha brindado nuevo inters a la cuestin de la relacin entre los planos econmico y poltico. Las respuestas (como se ver en la resea terica de este trabajo), han sido variadas. Y con este debate an no saldado, se produjo un viraje considerable: el cuestionamiento del activismo estatal y su progresiva desactivacin, mediante reformas que impactaron considerablemente en el plano econmico. Este proceso puede reconocerse en algn grado en todos los pases capitalistas; pero resulta sin duda un desafo de monta tanto diagnosticar cmo pudo imponerse sobre realidades tan diferentes como las que representa cada pas o sociedad como establecer los elementos diferenciadores entre los distintos procesos, y sus causas; porque ms all de piezas de discurso que apunten a brindar un sustento terico de carcter general, el avance y alcance de las reformas estatales ha sido sin duda diferente. Responde esta mutacin a condiciones propias de la base productiva o econmica? Puede afirmarse que la progresiva prdida de legitimacin del bloque socialista es un factor internacional que constituye un elemento explicativo esencial para comprender la reversin del activismo estatal? Es en cambio el exceso de demandas sobre el estado y el consiguiente agotamiento de la capacidad fiscal la motivacin dominante? Hasta qu punto han influido las condiciones propias de cada pas en la adopcin y alcance de las polticas de reforma?
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Desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina
Entendemos que es un deber de la investigacin en temas sociales brindar elementos que permitan aclarar la naturaleza de este fenmeno, contribuyendo a responder a estas preguntas. Desde un principio, sostenemos que deben resignarse posturas que se restrinjan al plano econmico, a la hora de ensayar explicaciones; ms no sea, porque la constitucin y posterior desmantelamiento del Estado del Bienestar son fenmenos propios del plano poltico-estatal. Por lo tanto, aun si se sostiene que el plano econmico es determinante, se requiere identificar y sistematizar las mediaciones que impactan en definitiva sobre las prcticas del nivel poltico. Este trabajo pretende constituir una muy parcial contribucin al respecto, desde una perspectiva que tomar el caso argentino como nico objeto de estudio. En tal sentido, se concentrar en sus especificidades, sin apelar mayormente a la afiliacin a tendencias generales; esta ltima perspectiva ya ha sido desarrollada por la literatura (y de hecho, ha sido una prctica corriente justificar las reformas en cuanto una manera de acatar tales tendencias). No debe entenderse que se ignora la importancia de esta instancia; se considera empero que es tambin necesario comprender los aspectos propios y particulares de cada realidad.
1.2 Intervencionismo estatal y Estado del Bienestar: aclaracin terminolgica

Corresponde una aclaracin, en cuanto al concepto de Estado del Bienestar que se emplear en este trabajo. Existe al respecto ms de una nocin, asociada a este trmino. Por u na parte, se lo ha empleado para identificar un conjunto de prestaciones de alcance especficamente social, vinculadas sobre todo a la previsin, a la salud y a la asistencia a desprotegidos. Por la otra, se ha utilizado esta locucin como sinnima del activismo estatal de la posguerra, cubriendo tanto los tpicos mencionados, como lo referido a desarrollo de fuerzas productivas y estabilizacin. Ha sido caracterstico aqu el trmino Estado keynesiano. En principio, esto puede ser tratado como una cuestin de carcter terminolgico, que debe ser zanjada en funcin de criterios de conveniencia. Como es sabido, el entremezclamiento entre el lenguaje de la prctica social y los lenguajes especializados de las ciencias sociales y las consiguientes divergen cias de significados obligan a una permanente especificacin de la terminologa. Se utilizar en este trabajo el concepto de Estado del Bienestar en la segunda acepcin, de alcance ms amplio (y genrico). Ello no responde en realidad a una preferencia del autor, por cuanto siempre parece conveniente restringir el significado de los trminos, en aras de la precisin; y la primera acepcin por cierto satisface este requisito ms que la segunda. La razn de esta eleccin reside en que no existe una locucin alternativa suficientemente clara, fuerte y establecida para designar el activismo estatal propio del perodo de la posguerra.
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Introduccin: objetivo y fundamento de la investigacin
Pero es oportuna aqu una aclaracin de orden conceptual. La adopcin de un concepto englobador no debe en manera alguna significar que sea correcto tratar los muy variados componentes del activismo estatal (como as tambin su eventual desactivacin posterior) desde una perspectiva terica uniforme. Esta aclaracin tiene importancia, por lo siguiente: el discurso y la subsiguiente prctica de quienes propugnan el retiro del activismo estatal se han sostenido con frecuencia en el principio de que las reformas estatales emprendidas se fundan en una concepcin unitaria; ms an, la pertenencia a tal estrategia comn ha contribuido a reforzar su legitimacin 1. Para aclarar este aspecto, es procedente diferenciar dos planos de anlisis. Por una parte, el anlisis y racionalizacin de las distintas polticas estatales (por ejemplo, la previsin social, las polticas de desarrollo, la regulacin de las relaciones laborales); este estudio debe realizarse desde perspectivas eminentemente sectoriales, aunque sin ignorar las vinculaciones relevantes con los mbitos restantes del quehacer econmico y social. Por la otra, el avance y cobertura del activismo estatal suele plantearse en el plano poltico como una instancia fundada en algn tipo de enfoque o doctrina unificadores, empleando locuciones tpicas, como las ya mencionadas (Estado del Bienestar, estado keynesiano, etc.). Dado que el propsito de este trabajo es analizar el proceso histrico especfico por el cual el activismo estatal perdi consenso en forma general, se aborda el desmantelamiento del Estado del Bienestar en la definicin propuesta como un fenmeno nico, prec isamente porque esta fue la forma en la que el tema fue planteado en el plano del debate poltico, desprendindose de all el impulso para las reformas en diferentes sectores. Pero en manera alguna esto implica desestimar abordajes sectoriales especficos, cuando los objetivos analticos as lo justifiquen. Por ejemplo, cuando se trate de analizar los efectos especficos de las reformas realizadas en el sector transporte, o en el plano de las relaciones laborales 2.
Ha sido una estrategia retrica ampliamente utilizada argumentar que las reformas estructurales (para emplear un trmino de uso corriente en la prctica social) de los diferentes mbitos responden y se validan, en cuanto pertenecientes a una matriz terica comn. En Mller (2001), se desarrolla esta argumentacin. Si bien no se ha investigado este punto, nada impide suponer que existi una estrategia retrica similar en oportunidad de la constitucin del Estado del Bienestar. 2 En Mller (2000, 2001a), por ejemplo, se analizar los efectos de las reformas regulatorias en el sector transporte; en Mller (loc.cit), asimismo, se considera el caso de las telecomunicaciones y de la privatizacin del sistema previsional.
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1.3 Organizacin de este trabajo

Este trabajo se estructura en 5 captulos, incluyendo el presente. El captulo 2 elabora en primer lugar una resea terica referida a los niveles econmico y poltico-estatal, considerando contribuciones oriundas de la Economa, la Ciencia Poltica y la Sociologa. Seguidamente, se desarrolla un marco terico propio para esta investigacin, a partir de los aportes reseados. El captulo 3 contiene un relato del perodo 1945-1990 desdoblado en los planos econmico y poltico que apunta a ofrecer una indicacin de cul es la lectura que se realiza en este trabajo del material histrico. El captulo 4 ensaya un diagnstico acerca del proceso de desmantelamiento del Estado del Bienestar para el caso argentino. Por ltimo, el captulo 5 sintetiza las conclusiones alcanzadas y desarrolla algunas reflexiones de carcter prospectivo.
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2. MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN
2.1 Introduccin
Las ciencias sociales cubren, como parte central de su universo de anlisis, la temtica de la constitucin y evolucin de las actividades y relaciones que los individuos establecen, en la construccin de su vida en sociedad. Parte de tales actividades y relaciones sern objeto de estudio de nuestra investigacin; ello motiva que el marco terico a desarrollar se centre en estos conceptos. Ms especficamente, en lo que usualmente se entiende (y ms adelante se especificar) por actividades y relaciones entabladas en los niveles econmico y poltico. Esto significa entonces que no privilegiaremos las actividades y relaciones de los individuos en sociedad que no integran la actividad econmica o poltica, en sentido amplio (como as tampoco las relativas al mbito familiar); por ejemplo, actividad artstica, deportiva, etc. Ser objeto de los dos prximos apartados (2.2 y 2.3) sistematizar algunas de las concepciones ms relevantes y clsicas acerca de los niveles econmico y poltico. Adicionalmente, se har mencin de algunas contribuciones puntuales desde la sociologa, vinculadas especficamente a la temtica del Estado del Bienestar (apartado 2.4). Conviene aclarar que esta resea dista de pretender exhaustividad; su propsito, adems naturalmente de brindar un encuadre indispensable para la elaboracin del marco terico, es proporcionar indicaciones acerca de la interpretacin que se emplear para las distintas corrientes tericas consideradas. Ello permitir se espera aclarar el sentido de los conceptos empleados aqu; en otros trminos, no se pretende reivindicar tal interpretacin como la nica lectura posible, sino solamente explicitar la propia3. En el apartado 2.5 se presentarn algunas reflexiones que surgen de la resea. Por ltimo, se proceder a la presentacin del marco terico de la presente investigacin (apartado 2.6).
Vale aqu una aclaracin. Dado que en el equipo investigador del presente trabajo han prevalecido economistas, ser perceptible la asimetra en la profundidad de tratamiento de los distintos grupos de teoras. Colocamos esta aclaracin en nota al pie, para evitar que sea considerada una justificacin.
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2.2 Las propuestas neoclsica, key nesiana y marxista para el abordaje de la temtica econmica
El objeto de este apartado es presentar una sntesis de aportes tericos de la teora econmica. Ella se limitar a tres conjuntos de enfoques clsicos: la teora neoclsica, el abordaje keynesiano y la perspectiva marxista. Esta presentacin se limitar obviamente a aspectos que se estiman relevantes para esta investigacin; esto significa que adems de algunos conceptos de alcance general el tema de la relacin entre estado y economa tendr prioridad de tratamiento. 2.2.1 El main stream: la teora neoclsica a) Consideraciones iniciales La teora neoclsica constituye hoy da la principal corriente de pensamiento econmico, siendo la referencia dominante de los centros de educacin e inve stigacin. Si bien reconoce antecedentes de cierta importancia, el abordaje neoclsico se consolida a partir de la segunda mitad del siglo pasado, sobre la base de tres escuelas que se desarrollan en paralelo: la escuela inglesa, la escuela austriaca y la escuela de Lausanne4; a partir de la segunda posguerra, un importante ncleo de autores, en buena medida estadounidenses, produce un conjunto de desarrollos que dan al abordaje neoclsico su actual fisionoma. Existen aspectos diferenciadores de importanc ia entre tales corrientes, que no sern tratados aqu, limitndose nuestra exposicin a destacar el saldo principal, en cuanto marco terico de empleo habitual. Este se caracteriza por los siguientes aspectos centrales5: El comportamiento del todo social es entendido a partir del comportamiento individual, guiado por un propsito maximizador de utilidad. La relacin con otros individuos no es encarada sino como una forma de maximizar utilidad a travs del intercambio de bienes y servicios productivos. No existe en consecuencia una nocin de colectivo social. La maximizacin debe ser entendida en sentido literal: ello implica que los individuos toman decisiones sobre la base de preferencias totalmente establecidas, inamovibles y conocidas. El comportamiento de los individuos es enfocado desde una perspectiva explicativa centrada en relaciones de tipo causa-efecto; en tal sentido, la economa neoclsica se
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Sealemos algunos autores centrales de cada una de ellas: Escuela inglesa: Jevons, Marshall y Edgeworth Escuela austraca: Menger, Bhm-Bawerk y Von Mises Escuela de Lausanne: Walras y Pareto. 5 Esto no quita que existan desarrollos tericos que en alguna medida matizan el ncleo duro que se describe a continuacin.
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Marco terico de la investigacin
legitima principalmente por su adscripcin metodolgica a las ciencias duras, en particular a la mecnica clsica6. Las preferencias y tecnologas vienen dadas exgenamente, definindose a partir de ellas mediante el proceso de maximizacin los conjuntos de bienes y precios que equilibran necesidades y requerimientos. Tal maximizacin es realizada en forma descentralizada por los individuos, quienes en principio no toman en cuenta resultados agregados o de conjunto que proceden de su comportamiento. En su planteo usual, ella se realiza utilizando herramental de carcter esttico, donde resulta central la nocin de equilibrio, tomado precisamente de la mecnica clsica. El desarrollo terico apunta inicialmente a la determinacin de una situacin plenamente competitiva en los mercados (tipificada como competencia perfecta), para la cual la asignacin de recursos es considerada ptima o no mejorable 7. Esta situacin constituye el punto de partida analtico; ello implica asumir que en principio el libre funcionamiento de los mercados esto es, la toma descentralizada de decisiones es un mecanismo apto. Cuando en determinados casos esto no ocurre, ello se visualiza como el incumplimiento de algn supuesto inherente a la situacin competitiva. Se encuadra as, posteriormente, el tratamiento de un conjunto considerable de cuestiones (mercados no competitivos, mercado de trabajo, comercio internacional, sectores especficos, etc.); el mismo puede responder tanto a un propsito positivo (interpretar o racionalizar una situacin existente) como normativo (indicar los cursos de accin que apunten en un sentido deseable). Debe sealarse que el propsito normativo responde a un objetivo definido exgenamente a partir de un juicio de valor; tal juicio consiste frecuentemente pero no necesariamente en alcanzar una situacin ptima en el sentido antes indicado.
La temtica del estado es tratada como una cuestin particular, para la que se define un mbito especfico, denominado Finanzas Pblicas. Esto significa que el estado no es un elemento constitutivo esencial de la teora, sino una instancia que responde a motivaciones propias. En otros trminos, el mbito econmico es inicialmente asumido como sin estado. Al respecto, pueden identificarse por lo menos dos abordajes: Abordaje convencional de las finanzas pblicas8 Abordaje de la teora de la eleccin pblica. Cada caso ser tratado en forma separada.
Tal vez deberamos decir pretende legitimarse, por cuanto es un tema ms que discutible si efectivamente se alcanza tal legitimacin. Naturalmente, no es ste el lugar para tratar este tema. Por otra parte, existen algunos desarrollos recientes que intentan trasladar formulaciones ms avanzadas de la fsica (teora del caos); ello reafirma la adscripcin metodolgica de la economa neoclsica a la fsica. 7 Ms precisamente, una situacin en la cual el bienestar de un individuo no puede ser incrementado sino a expensas del bienestar de otro individuo. 8 Adoptamos esta designacin, por no haber encontrado una ms apropiada, de uso comn.
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b) Abordaje convencional de las finanzas pblicas El abordaje convencional, de uso dominante, no brinda propiamente una teora del estado, sino un conjunto de criterios para guiar la formulacin de polticas estatales. Siguiendo una clasificacin clsica (tomada de Musgrave y Musgrave, 1994), la intervencin del estado tiene como propsito corregir la asignacin de recursos, alterar la distribucin del ingreso y estabilizar el funcionamiento de la economa. Se presenta a continuacin cada uno de tales objetivos. La Intervencin en la asignacin de recursos apunta a corregir fallas de mercado. Tales fallas ocurren cuando la decisin descentralizada no conduce a resultados considerados ptimos; se requiere entonces la reasignacin de los recursos existentes (esto es, cuando no se cumple alguno de los supuestos propios del modelo competitivo). Ello puede ocurrir en diversos casos. En primer trmino, se asigna al estado la provisin de determinados bienes, denominados bienes pblicos ( esta temtica es de particular inters, por ser la ms prxima a la de una teora econmica del estado, bajo este abordaje). Para comprender adecuadamente este caso, cabe partir de dos caractersticas distintivas de tales bienes, respecto de los bienes privados: a) No existe rivalidad en su consumo; esto es, el consumo por parte de un individuo no impide el consumo por parte de otro. Son ejemplos de ello los servicios de defensa, seguridad y justicia, particularmente en su faz preventiva. Esta razn hace que los individuos no manifiesten preferencias por su adquisicin, puesto que suponen que otros lo harn, asegurndose as los beneficios de la prestacin sin incurrir en erogaciones. b) No se puede ejercer exclusin ; esto significa que pueden ser adquiridos sin que pueda interponerse una operacin de venta. Un ejemplo de esto es el caso de la red vial urbana; pero los casos anteriormente sealados tambin encuadran aqu Ambas caractersticas aunque tal vez ms la segunda que la primera impiden que se organicen mercados convencionales para la prestacin de los servicios. En consecuencia, se requiere una forma diferente, que recurre a la financiacin compulsiva va impuestos y a la posterior prestacin, sin cobro al usuario directo en cont rapartida 9. Ntese que esto no impide que la prestacin de determinadas actividades gubernamentales pueda encontrarse a cargo del sector privado, mediante regmenes de concesin; lo diferenciador reside en que el producto de estas prestaciones no es intercambiado en mercados convencionales. Existen otras motivaciones para la intervencin del sector pblico a fines de asignacin de recursos, ya sin participacin directa en el proceso de produccin. En particular:
Tngase presente que no necesariamente un bien pblico es provisto por el sector pblico, si existen fuentes de financiamiento colaterales; el caso tpico aqu es el de radiodifusin y televisin.
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El estado interviene cuando las actividades privadas producen externalidades de algn tipo; esto es, efectos no incorporados a la contabilidad de la firma (o del consumidor), pero que s tienen impacto sobre el resto de la sociedad. El caso clsico aqu es el de los efectos ambientales negativos de determinadas producciones; pero existen adems otros casos anlogos. La intervencin estatal es entonces requerida, a los efectos de corregir la asignacin de recursos que el sector privado decide. Ello puede realizarse mediante el cobro de impuestos especficos, la implantacin de restricciones cuantitativas, u otras formas anlogas. Tambin interviene cuando los mercados se alejan de situaciones competitivas, por lo que se requiere intervencin para evitar la prdida de beneficios por parte del usuario, y a favor del productor. El caso ms claro pero no el nico, por cierto aqu es el de los denominados monopolios naturales; se trata de los mercados que se conforman como monoplicos en virtud de que existen costos decrecientes para la firma en un rango suficiente como para que no sea econmicamente conveniente que haya ms de un prestador, no existiendo simultneamente la posibilidad de abastecerse por va de importacin desde otra economa; el ejemplo ms citado es el de servicios prestados mediante redes, como son la distribucin de electricidad y gas10.
En lo que hace a distribucin del ingreso, la intervencin del estado responde al objetivo de alcanzar una distribucin considerada normativamente aceptable. Es clsico aqu el anlisis de los efectos distributivos del gasto pblico y de la estructura tributaria (para el que se desarrolla un conjunto amplio de tcnicas). La teora convencional incursiona relativamente poco en la formacin de criterios de valor que orientan estas polticas. Desde la economa del bienestar, el tema de la distribucin ha dado lugar a algunas incursiones en el campo de la teora poltica, en Por ltimo, las funciones de estabilizacin se refieren tpicamente a las polticas monetarias y fiscales orientadas a la manutencin de niveles de empleo elevados y al control de variables monetarias y financieras. Cabe por ltimo destacar que los conceptos anteriormente expuestos corresponden a lo que podramos denominar el desarrollo clsico de las finanzas pblicas de orientacin neoclsica. Algunas formulaciones ms recientes no desvinculadas por cierto al tema del ocaso del Estado del Bienestar han incorporado en su anlisis una evaluacin de los efectos de la intervencin estatal en lo que hace a la posibilidad de que sta p roduzca mayores distorsiones. Ello puede ser producto de errores de apreciacin, de prcticas corruptas o del efecto distorsivo de eventuales impuestos que financian dicha intervencin. c) La teora de la eleccin pblica y el abordaje de la eleccin social
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Este tema es tratado tambin por otra rama del main stream neoclsico, la Organizacin Industrial.
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La teora de la eleccin pblica fue desarrollada principalmente por Buchanan y Tullock (1993). Su propsito es elaborar una teora del estado como una constitucin fundamentada en premisas puramente econmicas e individualistas. Esto significa que se descartan argumentaciones de tipo organicista, donde el todo es algo diferente a la suma de partes individuales. Por otra parte, se excluye el estudio de situaciones donde se verifica dominacin, por cuanto el inters se centra en la gnesis de formas constitucionales del estado. Este punto de partida individualista es reforzado por la idea inicial de que los individuos establecen relaciones entre s porque son diferentes en lo que atae a preferencias y recursos, lo que motiva el intercambio y por lo tanto la existencia de actividad econmica organizada11. Ahora bien, las relaciones pueden organizarse a travs de intercambio en mercados; pero en un conjunto de casos es preferible organizarlas a travs de lo que se denomina eleccin colectiva, manifestada a travs de los mecanismos estatales. De esta forma, se rechaza la nocin de dualidad que comporta la coexistencia de un anlisis econmico que explica las decisiones del individuo por el mero inters particular con la idea de una actividad poltica regida por el bien comn o inters pblico. Para las acciones a nivel colectivo esto es, estatal debe buscarse una explicacin similar a las de las acciones econmicas convencionales; o sea, ellas deben responder a algn principio de maximizacin individua l de utilidad. Principio que excluye la nocin de que la utilidad se ve incrementada por el mero ejercicio de la dominacin. La resolucin del problema de eleccin pblica bajo este enfoque individualista es anloga a la adoptada por la economa convencional. La organizacin colectiva de la produccin de ciertos bienes debe explicarse porque resulta ms eficiente que una organizacin va mercado convencional. El planteo bsico pasa por considerar dos rubros con comportamientos opuestos: La existencia de externalidades negativas en la produccin privada; este concepto debe ser entendido tanto en el sentido corriente esto es, efectos externos sobre otros individuos como en el sentido de beneficios perdidos por no recurrir a una organizacin colectiva de la produccin Costos de toma de decisiones colectivas, por la implementacin de mecanismos de accin colectiva, frente a la opcin de operacin en mercados convencionales. La suma de ambos conceptos de costo forma los costos de interdependencia social. La minimizacin de tales costos permitir encuadrar cada proceso concreto, decidiendo si conviene su provisin a travs del mercado o en forma colectiva12. Este clculo permite entonces determinar qu actividades son ms propicias para una provisin colectiva.
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Si todos los individuos fueran iguales en intereses y en recursos, naturales o artificiales, no habra actividad econmica organizada que explicar [Buchanan y Tullock (1993), pg. 30)] 12 En realidad, los autores discuten estas alternativas incorporando una tercera opcin, que es la asociacin particular voluntaria. No es necesario hacer nfasis en este punto, a los fines del presente trabajo.
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El resto del texto de Buchanan y Tullock est destinado bsicamente a discutir las reglas de toma de decisiones para las decisiones colectivas. Se destaca al respecto la formulacin de distintas reglas segn el tipo de decisin, en particular, la diferencia entre reglas de unanimidad y mayora, como caractersticas de regmenes polticos constitucionales; se procura adems determinar la vinculacin de las soluciones con conceptos de optimalidad econmica. Ntese que la opcin por reglas de unanimidad o mayora debe ser establecida para cada tipo de decisin. Como sera de esperar, las reglas de unanimidad cubren un rango ms reducido y a la vez ms genrico de temas que las reglas de mayora, y se refieren bsicamente a la aceptacin unnime de principios constitucionales mnimos. Como comentario final, ntese la diferencia central entre la decisin colectiva y la individual. Esta ltima implica nicamente a dos individuos oferente y demandante de un bien y es independiente de las decisiones de los dems. La decisin colectiva tiene por objeto la provisin compulsiva de un bien. Los autores no explicitan criterios para diferenciar el caso segn tipo de bien como en cambio lo hace el enfoque habitual de finanzas pblicas, al introducir las nociones de no rivalidad y no exclusin sino que remiten la particin al cmputo de costos de interdependencia social. Por otra parte, es importante sealar que no se hace mencin a las funciones del estado en lo que atae a la distribucin del ingreso y a la estabilizacin de la economa. En cuanto a la teora de la eleccin social, se har aqu una mencin breve13. Corresponde mencionar asimismo la teora de la eleccin social, cuya expresin ms clebre es el teorema de la imposibilidad de Arrow. Desde un abordaje eminentemente normativo, esta teora evala la formacin de decisiones sociales a partir de la manifestacin de preferencias al respecto que formulan los individuos. Se intenta de esta forma replicar la eleccin individual entre opciones al plano social. A tal efecto, se establecen algunos requisitos que la eleccin social debe cumplir: simetra, transitividad, ausencia de paternalismo (esto es, si todos los individuos prefieren una opcin a alguna otra, la regla social no puede decidir lo contrario) y ausencia de dictadores (esto es, de algn individuo cuyas preferencias determinen las preferencias sociales). El mencionado teorema muestra que estas condiciones no pueden cumplirse simultneamente; en consecuencia, toda regla que cumpla las condiciones de simetra, transitividad y ausencia de paternalismo ser dictatorial. Esta conclusin debe sin embargo ser tomada con cautela. Como se indica en Mller (2000), no parece existir propiamente una instancia dictatorial, en el sentido de que un individuo impone su preferencia social; antes bien, el argumento debe ser reinterpretado como que existe un individuo para el que coinciden sus preferencias con las preferencias sociales. Cabe sealar que tanto la teora de la eleccin pblica como la de eleccin social han sido conceptualizadas tambin como integrantes de la ciencia poltica, lo que por cierto es reflejo de su contenido (en particular, ello ocurre con la primera). Hemos optado por incluirlas entre
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La contribucin principal es aqu la de Arrow (1994).
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las teoras econmicas para reforzar su contexto de origen, que no es sino la teora econmica neoclsica.
2.2.2 Una derivacin rebelde: La propuesta keynesiana a) Consideraciones iniciales Keynes ensaya, partiendo de lo que constitua la ortodoxia econmica en su lugar y tiempo (esto es, la escuela neoclsica inglesa), una formulacin terica que apunta a justificar la intervencin estatal a los fines de combatir el elevado desempleo de su poca (ya desde la dcada de 1920, pero sobre todo despus de 1930). Formula para ello una teora estructurada sobre nociones neoclsicas, sobre las que propone diversas correcciones de alcance sustancial. Es un tema abierto a discusin si esta teora es realmente una teora ms general que la teora neoclsica de all la designacin de Teora General a su principal libro (Keynes, 1995) o si en cambio se trata de una teora sustancialmente diferente. Sin nimos de resolver esta polmica optamos aqu por esta segunda variante, lo que justifica una presentacin por separado 14. Esto no quita que, en diversos aspectos, la propuesta terica de Keynes se encuentre emparentada con la formulacin neoclsica 15. b) Los rasgos centrales del funcionamiento econmico Keynes no pretende brindar una visin detallada del funcionamiento de la economa; en particular, su enfoque apunta a algunas variables de tipo agregado. Este enfoque responde a su principal preocupacin tanto terica como prctica cual es el tema del nivel de empleo, como fenmeno que trasciende sectores o actividades especficas. El punto de partida terico es una crtica formulada en trminos por lo dems enfticos a la nocin neoclsica de que el libre funcionamiento de los mercados asegura la optimalidad, y en particular el alcance del pleno empleo. En la ptica de Keynes, esto se verificar slo por la conjuncin casual de condiciones determinadas, no controlables en mbitos de decisin descentralizada. La divergencia bsica con el esquema neoclsico consiste en adoptar un enfoque esencialmente secuencial del funcionamiento de la economa, producto de la nocin de que el
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Parte de nuestra fundamentacin de esta opcin puede encontrarse en Mller (1999a), donde podr hallarse adems una formalizacin y discusin sencillas de la teora de Keynes. 15 Evitaremos en la medida de lo posible el empleo del trmino keynesiano y similares, por cuanto ellos remiten en la literatura macroeconmica a desarrollos posteriores que aducen basarse en la teora de Keynes, pero cuya filiacin en realidad es materia ms que discutible (nos referimos al conjunto de modelos IS-LM, originados en formulaciones de Hicks y Hansen). Los trabajos de Clower, Leijonhufvud y Pasinetti, por ejemplo, ponen en cuestin esta filiacin, al sealar que la literatura keynesiana es fruto de la subsuncin de los conceptos propuestos por Keynes a un esquema analtico neoclsico de equilibrio general.
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proceso econmico se encuentra abierto en el tiempo. En consecuencia, las expectativas sobre el futuro inciden sobre decisiones del presente, y en particular sobre las decisiones de inversin. Si el futuro es avizorado en forma pesimista por los individuos, stos se abstendrn de realizar gastos de inversin, por cuanto su expectativa ser de no obtencin de utilidades suficientes; un efecto similar ocurrir cuando la tasa de inters resulte demasiado atractiva, compitiendo con la rentabilidad de posibles inversiones. En ambos casos, al no existir inversin, se reducir la demanda originada en sta, como as tambin las demandas de consumo que sta genera, por la expansin del nivel de actividad econmica (suponiendo, para simplificar, que los individuos gastan en bienes de consumo parte de los ingresos percibidos). En consecuencia, dejarn de crearse empleos, producindose desocupacin en el mercado de trabajo. El anlisis de Keynes se centra en buena medida en la caracterizacin de los factores que impiden que la economa se site en un punto de pleno empleo. Por una parte, seala que las expectativas de los empresarios acerca de la rentabilidad de sus posibles inversiones no admiten una formacin estrictamente racionalizable; esto es, ellas no son deducibles de la experiencia pasada. Por otro lado, la tasa de inters no refleja la rentabilidad de las inversiones (como sostiene buena parte de las teoras econmicas), sino el precio que debe pagarse a un individuo para que acceda a desprenderse de su dinero por colocaciones menos lquidas y ms riesgosas. Tambin en esta decisin intervienen expectativas no racionalizables. En conclusin, el funcionamiento espontneo del sistema econmico no converge necesariamente a un punto de equilibrio con pleno empleo en el mercado de trabajo, sino que ste slo ser alcanzado por azar. Lo normal ser que exista alguna insuficiencia en el nivel de demanda efectiva, y por lo tanto desempleo. Es aqu donde Keynes avizora un papel fundamental para el estado. Cabe destacar de lo anterior lo que consideramos un aspecto diferenciador central, cual es la imposibilidad de racionalizar enteramente el comportamiento de los individuos16, por obra de la incertidumbre: si algunas decisiones centrales de la economa bsicamente, la inversin y la tenencia de activos bajo forma de moneda, en lugar de colocaciones menos lquidas, como sera la inversin en activos durables se basan en expectativas acerca del futuro, que es no cognoscible, entonces tales decisiones tendrn necesariamente un componente no racionalizable, y por lo tanto convencional. Esto implica una profunda diferencia con la concepcin neoclsica, cuyo alcance Keynes no parece explicitar lo suficiente17. Conviene notar por otra parte que la visin de Keynes trasciende en cierta medida la temtica central de la Teora General. En particular, debemos destacar una explcita preocupacin tica, en cuanto a evitar efectos distributivos perversos del accionar del sistema econmico
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Cabe sealar que ste sea tema de debate terico, sobre el que no existe consenso. Entre otras razones, entendemos porque ello afectara su estrategia expositiva, basada en demostrar que su propuesta terica es ms general que la originada en la escuela neoclsica, pero no diferente.
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(lo que no deja de reflejar valores vinculados a la constitucin del Estado del Bienestar); asimismo, no faltan diversas reflexiones acerca del futuro de la sociedad, una vez superada la escasez en sentido absoluto de bienes para todos los individuos18. c) Las funciones del estado. 19 La inter vencin estatal que Keynes recomienda apunta precisamente al punto de falencia del mecanismo econmico no detectada por el anlisis neoclsico: la insuficiencia de demanda efectiva. A tal efecto, el autor propone una suerte de intervencin anticclica, que apunte a incrementar la demanda agregada a travs del gasto pblico, cuando sta no sea suficiente. Cabe recordar de cualquier que la visin tica de Keynes como ya vimos es ms amplia, y puede vincularse a otros aspectos de la actividad estatal, en particular lo relacionado a distribucin del ingreso y garanta de niveles mnimos de vida. Algunas reelaboraciones posteriores de su teora20 han constituido la base para el desarrollo de la macroeconoma; esta rama se ocupa precisamente de los problemas de estabilizacin de las economas en el corto plazo, y se aproxima considerablemente al conjunto de medidas a tal efecto que se incluyen en la funcin ya mencionada para el estado en el enfoque convencional de finanzas pblicas. En consecuencia, las visiones neoclsica y keynesiana (no exactamente de Keynes) tienden a aproximarse aqu.
2.2.3 La perspectiva marxiana a) Consideraciones iniciales Sintetizar lo esencial del anlisis econmico marxiana es una tarea ardua, por cuanto la amplia visin de Marx trasciende lo que da en llamarse el nivel econmico, aun cuando ste ocupe una funcin central en su sistema21. Por otra parte, la teora marxiana en general ha sido objeto de interpretaciones y desarrollos diversos, todos lo cuales se asignan a s mismos legitimidad terica; de forma tal que, ms all de lo que puede surgir de la lectura directa de
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Vanse diversos ensayos al respecto en Keynes (1989) Cabe aclarar aqu que existe alguna confusin terminolgica, en cuanto a lo que se entiende por poltica keynesiana. Las propuestas originales de Keynes apuntaron principalmente a objetivos de estabilizacin de la economa, pese a lo cual se ha dado en denominar polticas keynesianas a un conjunto ms amplio, para hacerlas coincidir en ciertos casos con la totalidad de las polticas tpicas del Estado del Bienestar. En rigor de verdad, la visin general de Keynes es seguramente consistente con esta acepcin ms amplia; pero las polticas recomendadas son tcnicamente ms restringidas en su alcance. 20 Nos referimos al convencional modelo IS-LM y sus derivaciones, de uso corriente en el mbito de la macroeconoma. 21 Cabe sealar que nuestro tratamiento de la perspectiva marxista se limita a Marx, sin considerar desarrollos posteriores.
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El Capital, no resulta sencillo identificar qu se entiende por tal teora. En particular y esto por cierto es central a los fines de la presente investigacin la vinculacin que el estado moderno establece con el nivel econmico ha sido objeto de interpretaciones divergentes. Es posible de cualquier forma rescatar el anlisis econmico originario de Marx, tal como surge de su obra, a fin de establecer un punto de partida, que de hecho ser utilizado parcialmente para este trabajo. Ello se har mediante la sistematizacin siguiente: inicialmente, se tratar el concepto de modo de produccin, en el contexto de la filosofa marxiana de la historia; luego, se sealarn algunos aspectos centrales que Marx identifica en el modo de produccin capitalista; finalmente, se har una breve referencia a la relacin entre lo econmico y lo poltico. Con relacin a este ltimo tpico, cabe advertir que la naturaleza de la vinculacin entre ambos niveles es muy diferente a la que hemos identificado para el enfoque neoclsico. b) La historia y el concepto de modo de produccin Una cabal comprensin del concepto marxiana de historia slo podra alcanzarse remitindose a la filosofa hegeliana de la historia, tarea que por cierto no ser acometida aqu. Pueden sin embargo ofrecerse algunas indicaciones generales, que permitirn alcanzar una primera comprensin del tema22. La cuestin fundamental que Hegel y luego Marx pretenden dilucidar es la naturaleza del movimiento que representa la Historia . Si la razn humana fuera plenamente tal, la organizacin social respondera a principios de ella derivados (principios racionales) y sera simultneamente esttica y no contradict oria. El devenir de la historia muestra precisamente una sucesin de contradicciones o antagonismos, seal de que la sociedad racional no ha sido an alcanzada; tales antagonismos son simultneamente los sntomas y productores de tal movimiento hacia la racionalidad plena. Hegel y Marx comparten esta perspectiva inicial, como as tambin que la evolucin histrica se manifiesta en forma dialctica; esto es, responde a pautas anlogas a como transcurre el dilogo, mediante contraposiciones, y no por un procedimiento lgico-deductivo (como ocurren en cambio con el razonamiento axiomtico). El logro de esta concepcin es rescatar simultneamente unidad y diversidad en el proceso histrico. Ambos autores difieren por cierto en dos aspectos centrales: En primer lugar, Hegel identifica el movimiento histrico como el movimiento dialctico que desarrolla una idea o forma, que denomina espritu o mente del mundo23; su planteo es entonces idealista, en el sentido de que la historia es la manifestacin del desarrollo
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Entre otras fuentes, se ha consultado a tales fines el Oxford Companion Dictionary of Philosophy. Vase tambin el texto de Sampay (1961). 23 Cabe sealar, tal como lo seala el diccionario citado en l a nota anterior, que el trmino alemn que Hegel utiliza geist puede ser entendido como espritu y como mente, aun cuando la traduccin castellana usual sea la primera. Esta doble acepcin permite aclarar el sentido de la argumentacin.
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dialctico de tal idea. Marx en cambio sita en el nivel productivo el motor del desarrollo dialctico; en este sentido, su postura es considerada materialista. En segundo lugar, Hegel identifica en el Estado (prusiano, ms precisamente) la culminacin del desarrollo histrico , como concrecin de la racionalidad social. Marx en cambio apunta al carcter antagnico de las relaciones que se establecen en el nivel productivo, y por lo tanto sostiene el carcter necesariamente histrico o transitorio del capitalismo (que es el modo de produccin bajo el cual se estructura dicho estado).
La determinacin de las caractersticas particulares del antagonismo en cada perodo histrico es concretada por Marx a travs de la identificacin y anlisis del concepto de modo de produccin . Este debe ser entendido como el conjunto conformado por el nivel de desarrollo de las capacidades o fuerzas productivas (en otros trminos, ms usuales, por el acervo de conocimiento tcnico y recursos) y por la especfica naturaleza de las relaciones que los individuos establecen en el proceso de produccin, lo que Marx denomina ms brevemente relaciones de produccin . Esclavismo, feudalismo y capitalismo son entonces ejemplos histricos de determinadas configuraciones de fuerzas productivas y relaciones de produccin24. El modo de produccin se presenta como un conjunto de elementos que conforman una estructura, esto es, son elementos que se articulan entre s mediante relaciones tcnicas y sociales duraderas. Marx seala que tal estructura tiene adems una capacidad constitutiva de otros niveles de la sociedad, en particular, de lo que denomina superestructura cultural y jurdica25. Interesa destacar esta instancia y sentido de determinacin, desde lo estructural (definido a nivel productivo) hacia lo superestructural, por cuanto representa una suerte de inversin del planteo de Hegel, quien corporiza en ste ltimo precisamente la manifestacin principal o superior de la evolucin del espritu o mente del mundo 26. Se plantean a partir de este concepto dos cuestiones de inters: Qu elementos son esenciales y constitutivos para caracterizar un modo de produccin, ms all de las evoluciones particulares que una sociedad pueda observar en el transcurso de la historia. Qu razones determinan la mutacin desde un modo de produccin a otro. La segunda pregunta es respondida clsicamente por Marx mediante su afirmacin de que es el desarrollo de las fuerzas productivas el que motiva el agotamiento de un conjunto dado de relaciones de produccin, y en consecuencia su superacin histrica27. En cuanto a la primera,
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Tal vez sea conveniente sealar que Marx engloba bajo el concepto de produccin un conjunto de conceptos e instancias que hacen no slo al proceso productivo propiamente dicho, sino tambin a la circulacin y distribucin de lo producido. Ver al respecto la Introduccin de 1857 (Marx, 1968). 25 Vase al respecto el muy conocido prlogo de 1858 a la Contribucin a la crtica de la economa poltica (Marx, 1975). 26 As caracteriza Marx su enfoque, en contraposicin a Hegel. Vase al respecto la Introduccin a El Capital (Marx, 1973) 27 Una vez ms, remitimos al mencionado Prlogo de 1858.
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no existe una respuesta nica, porque no hay definiciones tajantes acerca de cules modos de produccin pueden existir, y ni siquiera una definicin nica acerca de qu es lo que caracteriza esencialmente el modo de produccin capitalista, que es en definitiva el de inters preponderante. De hecho, esta temtica ha sido objeto de tratamientos diversos por autores posteriores28. De lo expuesto en el apartado anterior, podemos sealar l o que consideramos uno de los objetivos centrales de Marx: demostrar fundadamente el carcter contradictorio o antagnico del capitalismo, en contra de la afirmacin de Hegel acerca de la culminacin de la historia. Tal es a nuestro entender el propsito ltimo de El Capital29. c) El modo de produccin capitalista El anlisis econmico marxiana de la sociedad capitalista se centra en consonancia con lo sealado en el acpite anterior en un conjunto de relaciones tcnicas y sociales caractersticas de este modo de produccin. No podemos obviamente elaborar una resea exhaustiva del rico y complejo tratamiento que Marx desarrolla; solamente sealaremos algunos aspectos de importancia central. La sociedad capitalista constituye una forma histricamente muy desarrollada de divisin del trabajo, una de cuyas consecuencias ms importantes es la existencia de una clase de individuos que no poseen medios o instrumentos propios para la produccin y que tampoco desarrollan actividades productivas volcadas a su propia subsistencia. Tales individuos sobreviven y se reproducen a partir de la venta de su disponibilidad o fuerza de trabajo, a cambio de una remuneracin que refleja el valor de los recursos destinados a su subsistencia y a la reproduccin de su capacidad productiva; se trata en consecuencia de trabajadores. La organizacin de la produccin y el usufructo de los recursos materiales a tal efecto se encuentran a cargo de los capitalistas, quienes obtienen de los productos elaborados un ingreso que destinan al pago de las remuneraciones a los trabajadores y a la reposicin de los elementos utilizados, quedando como saldo un excedente, denominado plusvala . La designacin de capitalistas proviene del hecho de que el proceso productivo es motorizado por el capital, entendido como una masa de valor que adquiere la fuerza de trabajo y los restantes recursos materiales, y que al final del proceso, una vez concretada la venta de lo producido, se ve acrecentada por la plusvala. Un aspecto particularmente potente de la visin de Marx es la visualizacin simultnea del proceso de produccin y circulacin de los bienes producidos y del proceso de valorizacin del capital. La existencia de plusvala no debe imputarse a alguna forma de exaccin del trabajador, por un intercambio que transgrede una norma de equivalencia. Marx es particularmente enftico
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Por ejemplo, en Dobb (1974) se propone una definicin, que luego da lugar a una polmica con P. Sweezy. Offe (1991, pg. 42) sostiene un punto de vista semejante.
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en este punto: la plusvala surge de un intercambio entre equivalentes. El excedente resultante es atribuible a que la productividad del trabajador le permite producir ms que el valor equivalente a los medios de subsistencia que requiere (bienes salario). Cabe sealar que la formacin de excedente no es propiedad exclusiva del modo de produccin capitalista; pero es este modo el primero en la historia que conceptualiza el excedente como surgiendo de una relacin igualitaria. Por otra parte, por razones que aqu no desarrollaremos, ste es el primer modo de produccin que promueve sistemticamente los incrementos de productividad del trabajo, y en consecuencia torna sistemtico (y tendencialmente creciente) el valor del producto excedente. La medicin del valor de lo producido y del excedente requiere la agregacin de diferentes producciones, materialmente diferentes, y en consecuencia el establecimiento de un patrn de medi cin comn. Tal patrn es la cantidad de trabajo requerida para la produccin de cada unidad de producto, medida en tiempo medio de trabajo socialmente necesario, esto es, el trabajo requerido en las condiciones tcnicas medias usuales para producir lo que la demanda solvente requiere30. Este abordaje es la base para la formulacin de un conjunto de leyes del modo de produccin capitalista. Tales leyes son el resultado de su dinmica econmica, sin intervencin de factores de otras instancias sociales. Algunas de ellas son visualizadas a su vez como evidencia de las contradicciones propias del sistema capitalista31; entre ellas, se destacan las siguientes: La ley general de la acumulacin, que incrementa sostenidamente el producto excedente sin que los trabajadores puedan acceder al mismo La ley de la tendencia decreciente de la tasa de ganancia, por la que la creciente acumulacin de capital en medios de produccin conlleva a la reduccin de la razn entre plusvala y capital invertido Ambas leyes deben ser entendidas no como actuando en forma mecnica, sino coexistiendo con factores contrarrestantes. d) El papel del estado en Marx De la exposicin anterior surge como surge por lo dems de la lectura de El Capital que Marx no asigna al estado funcin sustantiva alguna, en su caracterizacin del modo de
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Esta operacin requiere a su vez homogeneizar los distintos trabajos, que a su vez son diferentes tcnicamente entre s. Marx resuelve este aspecto definiendo una nocin de trabajo abstracto, que refleja la capacidad humana de trabajar, con prescindencia de sus caractersticas tcnicas. Cuando la produccin requiere bienes durables de produccin lo que por lo dems es tpico en el modo de produccin capitalista deber incluirse el trabajo utilizado anteriormente para la produccin de tales bienes. Cabe destacar que esto trae algunas dificultades tericas (englobadas generalmente bajo el rtulo de el problema de la transformacin del valor en precio). A este tema se har referencia ms adelante. 31 Marx indica adems que la propia naturaleza doble de la mercanca - valor para uso y valor para cambio - es tambin contradictoria, por cuanto la realizacin como valor de uso requiere previamente su realizacin como valor de cambio, esto es, requiere negar su naturaleza material. Pero esto no sera propiamente una contradic cin del capitalismo, por cuanto una sociedad de productores de mercancas sera al respecto calificable de igual forma.
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produccin capitalista. Ello responde no slo a su concepcin general de superestructuralidad del estado, sino tambin a la autonoma que identifica especficamente en la dinmica econmica del capitalismo; los movimientos tendenciales del sistema capitalista no requieren para su caracterizacin recurrir a alguna nocin sustantiva de estado. En este contexto, ste no hace sino ratificar jurdica e institucionalmente las ocurrencias del nivel econmico. En tal sentido, el estado tendra una funcin ms pasiva por as decirlo que en el contexto de las anteriores vertientes tericas. No faltan sin embargo elementos dentro del propio texto de Marx que sugieren una matizacin de esta visin; en diversos pasajes d e El Capital, por ejemplo, se hace referencia a la intervencin estatal como mediadora en las relaciones entre clases sociales32, como as tambin referencias a la existencia de coaccin en el mbito de las relaciones econmicas de intercambio33. Pero en lo esencial, la visin de Marx del estado puede considerarse como localizado en un plano superestructural. Desde esta perspectiva, sera de relativa importancia la cuestin terica del estado, en cuanto componente autnomo de anlisis34. Pero, como resulta obvio, esta aproximacin al tema del estado no parece aplicable fcilmente al anlisis del capitalismo de la posguerra, caracterizado por una importante intervencin estatal al nivel de las actividades productivas. Este no es el tema que Marx enfrent; pero s lo hicieron un conjunto de teorizadores que partieron de su enfoque. Ellos sern tratados ms adelante, en forma conjunta con otras teoras del mbito de la ciencia poltica, por razones de conveniencia expositiva.
2.3 El Estado desde la Ciencia Poltica

El presente apartado resear brevemente algunas contribuciones tericas procedentes del rea de la Ciencia Poltica. En primer lugar, se har referencia a las propuestas procedentes principalmente del mundo anglosajn, y centradas en una ptica de carcter conductista. Seguidamente, se tratarn teorizaciones originadas en Europa, de diversas extracciones. Por ltimo, se considerarn algunas propuestas marxistas actuales, volcadas principalmente a la interpretacin del fenmeno del Estado del Bienestar.
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Por ejemplo, vase la cita siguiente: Para defenderse contra la serpiente de sus tormentos, los obreros no tienen ms remedio que apretar el cerco y arrancar, como clase, una ley del Estado, un obstculo social insuperable que les impida a ellos mismos venderse y vender a su descendencia como carne de muerte y esclavitud mediante un contrato libre con el capital. Y as, donde antes se alzaba el pomposo catlogo de los Derechos inalienables del hombre, aparece ahora la modesta Magna Charta de la jornada legal de trabajo. (op.cit., pg. 241 bastardilla en el original) 33 Vase al respecto Mller (2000). 34 En Miliband (1969) puede encontrarse una interesante resea de la evolucin del pensamiento de Marx acerca del Estado. Lo que se ha indicado en el presente texto representara de alguna forma la culminacin o maduracin de esta evolucin, cristalizada en El Capital. Debe destacarse que esta evolucin no parte de una crtica de la economa poltica sino de la filosofa poltica de Hegel. Miliband seala adems la existencia de una concepcin secundaria del estado, como instancia superior a las clases sociales; pero ello se vincula a los procesos de emancipacin de la clase trabajadora (el establecimiento de la dictadura del proletariado), en polmica con el anarquismo. Debe destacarse que esta evolucin no parte de una crtica de la economa poltica sino de la filosofa poltica de Hegel.
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Cabe sealar que el mbito de la teorizacin de lo poltico es considerablemente ms amplio que el que se cubrir aqu. Nos ceiremos a un subconjunto terico acotado, que excluir aportes clsicos sobre la materia generalmente englobados bajo el concepto de Filosofa Poltica , producidos por una amplia gama de autores que van desde Aristteles y Toms de Aquino hasta Maquiavelo, Hobbes y Locke (adems de un abundante nmero de autores modernos). 2.3.1 Las concepciones anglosajonas: estado y racionalidad 35 Las visiones anglosajonas del estado y del proceso poltico han apuntado bsicamente a una interpretacin racionalista y mecanicista del comportamiento poltico del individuo, lo que las emparenta fuertemente con la teora econmica neoclsica; la perspectiva bsica proviene de la escuela psicolgica conductista. Interesa destacar que esta corriente ha incidido fuertemente en la demarcacin de la Ciencia Poltica respecto de otras disciplinas, en particular de la filosofa poltica. Esto es resultado, como es de esperarse, por la vocacin analtica y separadora del enfoque mecanicista. De cualquier forma, esta tarea de demarcacin no parece haber concluido an36. Una caracterstica esencial de esta perspectiva es la no adopcin de la sociedad en cuanto objeto propio de anlisis. Antes bien, la perspectiva conductista apunta a explicar determinados comportamientos, a partir de las motivaciones comportamentales individuales. El establecimiento de relaciones sociales responde en consecuencia a determinadas caractersticas del individuo y a las oportunidades que ellas ofrecen, en la bsqueda de su bienestar personal. No ha sido frecuente en esta literatura la explicacin de la constitucin del Estado en cuanto tal, con excepcin de la escuela de la Eleccin Pblica, ya mencionada en la resea de la teora econmica neoclsica. Antes bien, el Estado es considerado como preexistente, concentrndose los esfuerzos en explicar el comportamiento de los individuos en dicho mbito, en cuanto ciudadanos o agentes estatales. Los desarrollos tericos han hecho referencia a los planos siguientes: Concepcin del estado como un sistema (en los trminos de la teora general de sistemas), mbito en el cual la nocin de retroalimentacin es esencial: el accionar poltico implica una interaccin con retroalimentacin por parte de la sociedad civil. El sistema estatal se caracteriza por estar dotado de autoridad, en cuanto facultad de obligar a los ciudadanos, y la gestin especfica de ella se regula mediante mecanismos de retroalimentacin. El principal autor en esta lnea es Easton.
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Los elementos aqu consignados han sido extrados bsicamente del texto de Pinto (1999). Esto puede apreciarse en la bibliografa que se ha consultado, extremamente diversa en cuanto a fuentes tericas. Vase, adems de Pinto (op. cit.), Pellet Lastra (1999) y Prelot (1994)
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Las teoras econmicas de la poltica que se apoyan en mayor o menor grado en conceptos originados en la teora neoclsica. Contabilizamos aqu distintas contribuciones, originadas en nombres tales como Schumpeter, Downs, Olson y Buchanan. Estos desarrollos parten de la analoga o equiparacin entre mercados econmicos y mercados polticos. En estos mbitos, los individuos ciudadanos intercambian votos por determinadas decisiones de los individuos estatales que los favorecen; se trata siempre de un clculo racionalizable.
Interesa en particular desarrollar con un poco ms de detalle esta segunda vertiente. J. Schumpeter es quien inicia estos desarrollos, importndolos precisamente des de el campo de la teora econmica neoclsica. En particular, compara inicialmente la competencia entre partidos polticos con la competencia entre empresas. No asimila sin embargo el caso de los partidos al conocido como competencia perfecta en el campo econmico. sta ltima requiere la concurrencia de un gran conjunto de oferentes y demandantes, quienes individualmente no pueden influir sobre los precios vigentes. Antes bien, la competencia poltica se caracteriza por la concurrencia de pocos oferentes (partidos). Otro aspecto diferencia adems el campo econmico del poltico, y es la nocin de racionalidad decreciente por parte de los individuos; ella consiste en sealar que los individuos forman sus opiniones con cada vez menos informacin a medida que el objeto de las mismas se aleja de sus intereses inmediatos, por cuanto adquirir tal informacin es costoso y no reporta beneficio inmediato alguno. En conclusin, la analoga schumpeteriana hasta cierto punto es instrumental, por cuanto el caso normal en poltica difiere considerablemente en sus caractersticas, respecto del caso normal (competitivo) en economa. Pero el aspecto central que conserva es la nocin de racionalidad en la decisin individual. A. Downs retoma y desarrolla este anlisis. Indica en particular que los individuos deben elegir el partido que satisfaga sus intereses particulares. Las ideologas polticas no valen en cuanto tales, sino como instrumentos para captar el voto electoral; tales ideologas se desarrollan como mecanismo compensador de la informacin incompleta con que cuenta cada individuo; existen asimismo mecanismos de mediacin (encuestadores, formadores de opinin, etc.) entre partidos y electorado. Desde esta perspectiva, es fcil concluir en un diagnstico de apa ta electoral: dado que el individuo no puede asegurarse por su voto la satisfaccin de sus intereses particulares porque las acciones pblicas son indivisibles y de alcance colectivo no tiene incentivos mayores para involucrarse. G. Olson, por su parte, elabora una explicacin de la apata electoral sobre bases similares, pero enfatizando el comportamiento del individuo como free rider. Si los bienes colectivos son indivisibles, el individuo puede en principio desentenderse de su provisin, por cuanto los dems lo harn por l.
Cabe sealar adems que la escuela conductista se ha caracterizado por el empleo sistemtico del anlisis emprico, sobre la base de criterios estadsticos; en este sentido, manifiesta una inclinacin tpica por el tratamiento del material cuantificable.
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Este conjunto de teorizaciones produce un profundo acotamiento temtico, con relacin a las abarcadoras visiones anteriores, procedentes de la filosofa poltica. Naturalmente, la aplicacin prioritaria de principios mecanicistas es una razn central para esto, toda vez que ellos implican simplificar considerablemente las pautas de la conducta humana, individual y social. No puede dejar de sealarse la eficacia de este enfoque para el tratamiento de cuestiones puntuales especficas, habida cuenta de su vocacin analtica. Pero ellas parecen contribuir poco para explicar movimientos de mayor envergadura histrica, tales como la constitucin o el desmantelamiento del Estado del Bienestar, ms all de constataciones un tanto tautol gicas acerca de la inmanente racionalidad que subyace en todas las decisiones individuales. Por otra parte, como adecuadamente se ha sealado en diversas oportunidades (vase Pinto, op. cit.), las teorizaciones que apuntan a diagnosticar la apata electoral excluyen la posibilidad contraria, esto es, la intensa participacin que se verifica en otros pases. En consecuencia, tal apata no puede ser explicada en funcin de tal racionalidad inmanente, sino que debe apuntarse a factores particulares de orden histrico. En otros trminos, el tipo de explicacin racionalista desarrollado no puede ser entendido en trminos universales. Quede en claro por otro lado que la preocupacin por dar cuenta del referido fenmeno de apata se origina en su ocurrencia en el mbito estadounidense.
2.3.2 Corrientes europeas Bajo este ttulo un tanto general, se agrupan pensadores de ndole bastante variada, que tienen comn bsicamente una postura crtica hacia el conductismo anglosajn. Pinto (op. cit.) distingue aqu tres grandes grupos: la hermenutica, la escuela italiana y la escuela comparatista. Ellas sern sintetizadas a continuacin. a) La hermenutica La hermenutica parte de una distincin importante que trazara Dilthey en el sigo XIX entre ciencias naturales y sociales. De acuerdo al mencionado filsofo, mientras las ciencias naturales apuntan a comprender el mundo natural a travs de la teorizacin, las ciencias sociales deben interpretar su objeto de estudio, en cuanto produccin cultural y simblica. Posteriormente, Heidegger radicaliza este punto de vista, al asumir que la existencia humana debe ser interpretada a partir de la traduccin que de ella realiza el lenguaje. Esto marca un punto importante de quiebre con la idea de aplicar el mecanicismo al mbito de las ciencias sociales (caracterstica que comparten la escuela neoclsica en economa y el conductismo en ciencia poltica). Las ciencias sociales tienen por objeto entonces estudiar la produccin cultural, expresada en lenguaje humano.
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Ahora bien, el lenguaje como construccin semntica comprende un conjunto de significados, los que vienen dados por la prctica social en el que el mismo se desarrolla. En consecuencia, la actividad del cientista social en principio debe partir de una comunidad lingstica con su objeto de estudio; esto se refleja, por lo dems, en el conocimiento como un proceso de dilogo. Surge as la pregunta acerca de si es posible un conocimiento de lo social que tome distancia del objeto, esto es, un conocimiento crtico que permita fundar una teora para la accin social. Esta cuestin ha sido objeto de una polmica entre H. Gadamer y J. Habermas, figuras principales de esta corriente. En particular, ste ltimo sostiene que Gadamer no permite tal separacin, al enraizar la interpretacin a la tradicin. Habermas afirma que por el contrario que tal separacin es necesaria, y que puede fundarse en la identificacin de otras instancias que operan paralelamente a la produccin cultural; en particular, hace referencia al trabajo y a la dominacin 37. Gadamer sostiene, en respuesta, que su propuesta terica no excluye la reflexin crtica, sino que por el contrario la viabiliza. Esta sntesis dista de pretender la cobertura de los temas tratados por esta vertiente38. Pero no debe dejar de sealarse como un saldo importante la identificacin de un plano diferenciado de anlisis para las ciencias sociales, con respecto a las ciencias naturales. b) El aporte italiano La ciencia poltica italiana, cuyos principales exponentes son G. Sartori y N. Bobbio, establece su campo de accin diferencindose de la filosofa poltica. Mientras sta ltima indaga los fundamentos del estado y la naturaleza de la poltica, la ciencia poltica se orienta al anlisis emprico y explicacin de los fenmenos polticos; en este sentido, guarda alguna relacin con el conductismo anglosajn. Pero existen diferencias importantes; y es en este dilogo crtico que esta escuela funda su desarrollo. En primer lugar, se distancia crticamente del cuantitativismo de aqul, y acepta las ideologas y sistema de valores como objeto de anlisis poltico. Por otra parte, considera esta escuela que la ciencia poltica debe aportar instrumentos para la orientar la prctica poltica; esto es, se trata de un pensamiento que no se justifica slo sobre la base de su cientificidad. En este aporte, no retacea juicios de valor, en particular en defensa de derechos civiles y polticos.
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Entendemos que esto implica reconocer al trabajo y la dominacin como elementos comunes a todas las sociedades, y por lo tanto claves para viabilizar una comprensin inter-cultural. Esto es, existe un sustrato general a todas las culturas. 38 De hecho, deberamos tambin incluir la figura de Ricoeur. Para mayores detalles, se remite al texto citado de Pinto.
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Los desarrollos ms recientes se han apartado progresivamente del mbito anglosajn, para orientarse hacia perspectivas de tipo comparatista. A este tema se har referencia en el prximo apartado c) El comparatismo europeo Pinto identifica a S. Rokkan y A. Lipjart como los dos exponentes principales de una corriente de vocacin comparatista, de base weberiana. Su principal caracterstica es el abandono de pretensiones de universalidad, y en consecuencia la adopcin de una perspectiva bsicamente historicista. Bajo este enfoque, se desarrollan diversos anlisis orientados a explicar la conformacin de los si stemas polticos europeos. Rokkan ensaya una interpretacin que apunta a explicar las diferencias entre la conformacin de estados democrticos en Gran Bretaa y Francia, frente al autoritarismo que desembocar luego en el fascismo en Italia y Alemania. Para ello, recurre a una perspectiva histrica que considera un conjunto de dimensiones: las tentativas de reconstruccin del Imperio Romano, las sucesivas fracturas culturales y religiosas, la expansin del capitalismo, entre otras. De esta forma, se r econstruye un proceso nico e irrepetible. Desde una perspectiva similar, Lipjart analiza comparativamente la naturaleza de las democracias anglosajona y europea; establece al respecto un contraste entre el principio mayoritario de la primera y el principio consensual de la segunda. Esto es, la democracia anglosajona se caracteriza por decisiones de tipo mayoritario en funcin de la escasa distancia ideolgica que existe entre sus partidos; en el caso europeo, en cambio, existen diferencias ideolgicas e incluso culturales ms profundas, que deben ser zanjadas ya no mediante una regla de mayora simple, sino mediante consenso. d) Corrientes europeas, en sntesis La breve sntesis presentada acerca de las tres corrientes europeas refleja ante todo un aspecto diferenciador central con la tradicin conductista en el nfasis brindado al anlisis de la tradicin y evolucin histrica. Esto en principio no debe sorprender, habida cuenta que los desarrollos tericos ocurridos en Estados Unidos precisamente se encuadran en una sociedad virtualmente libre de historia. La consecuencia de esto ser la menor pretensin de universalidad de la escuela europea. Ntese que esto se refleja en la adopcin de muy diferentes perspectivas filosficas y metodolgicas; en otros trminos, la intuicin historicista de la visin europea se refleja en la adopcin de perspectivas menos empiricistas, y en general menos vinculadas a enfoques mecanicistas.
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2.3.3 Desarrollos contemporneos de la concepcin marxista del estado Tal como se indic anteriormente, el planteo clsico de superestructuralidad del marxismo se ha visto comprometido en algn grado por la aparicin del Estado del Bienestar, en cuanto agente activo en el plano de las actividades econmicas. Por otra parte, Marx no alcanz a elaborar una teora del Estado en sentido pleno, ms all de consideraciones relativamente dispersas. Estas circunstancias han generado un conjunto amplio de teorizaciones que han intentado comprender la funcin estatal, tanto con relacin al capitalismo clsico como al perodo del Estado del Bienestar. No resulta sencillo presentar una sistematizacin de los trabajos realizados, por cuanto se trata de produccin relativamente reciente, y que an no ha decantado lo suficiente. Lo que se ofrecer a continuacin es una breve sinopsis de los enfoques ms relevantes39. En trminos generales, puede plantearse una gradacin de posturas, en lo referente a la naturaleza de la vinculacin entre los niveles econmico y estatal, que va desde la dependencia directa del nivel econmico hasta el reconocimiento de autonoma del nivel estatal. En primer lugar, un conjunto de autores (Miliband, 1977 y Jessop, 1990, entre ellos) mantiene una posicin ms bien tradicional, en cuanto visualiza las funciones estatales como asociadas y dependientes de los intereses de las clases dirigentes, las que participan directamente en su gestin; el capitalismo monopolista de estado (materializado en el desarrollo de las empresas pblicas) es consistente con esta concepcin; e lla representa precisamente la fusin entre capital monopolista y Estado, poniendo en evidencia as la comunidad de intereses. Segn Miliband (1969), sta es la predominante en la propia teora de Marx, tal como surge de un conocido pasaje del Manifiesto Comunista 40. Esta concepcin que con Das (1996) denominaremos instrumentalista ha dado lugar a un conjunto de investigaciones empricas con el objeto de identificar las redes de vinculaciones entre clase dominante y estado (por ejemplo, localizando representantes de clase en posiciones dentro del sistema poltico/estatal). Este enfoque ha recibido diversas crticas, desde la rbita marxista o prxima a sta. A nivel terico, se ha observado que no resulta claro cmo podra el estado actuar a favor de los intereses generales de la clase dominante, sin ocasionar conflictos en el interior de sta. En trminos empricos, por otra parte, las relaciones que se verifican entre clase dominante y estado distan de observar el patrn de dependencia inmediata y directa que este enfoque preconiza.
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Nos apoyaremos en una eficaz resea elaborada por Das (1996) El ejecutivo del estado moderno no es sino un comit para administracin los negocios comunes de la burguesa como un todo (Marx y Engels, citado en Das, op. cit., pg. 28).
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Un segundo conjunto de enfoques que nuevamente siguiendo a Das se identificarn como estructuralistas apunta ya no a establecer lazos de dependencia directa (o mecnica, por as decirlo) entre estado y clases sociales, sino que reconoce una naturaleza propia y diferenciada al estado. Este paso terico es significativo, respecto de las posturas marxistas ms tradicionales, e implica concentrar el anlisis en los condicionamientos o restricciones que el accionar estatal enfrenta, algo que slo puede reconocerse en una entidad autnoma y diferenciada. Pueden identificarse aqu dos grupos de desarrollos, que se exponen a continuacin. Desde una perspectiva ms poltica y sociolgica, Poulantzas (1968) introduce precisa mente el concepto de autonoma relativa del Estado (debe notarse que este autor posteriormente revi sus posturas). Su constatacin inicial es que el capitalismo establece una separacin entre los niveles econmico y poltico. Ello conlleva a que la apropiacin del excedente no sea ms el resultado de una relacin poltica coactiva, sino que aqulla se verifica en la esfera econmica; esto conlleva la autonomizacin de la instancia estatal. Esto permite cumplir una doble misin. Por una parte, brinda cohesin a la sociedad de clases, recurriendo a concesiones a las clases dominadas, sin que esto implique cuestionar radicalmente el inters de las clases dominantes. Por la otra, asegura la congruencia de la hegemona burguesa, cuyas contradicciones de intereses no permiten garantizar su supremaca como clase. Ambas funciones requieren de la autonoma, pero al mismo tiempo limitan el alcance del accionar estatal. Otra lnea terica dentro del estructuralismo ha enfatizado instancias de restriccin desde lo econmico; ellas han sido expuestas bajo el rtulo de teoras derivacionistas del estado. La restriccin bsica viene ahora establecida por la posibilidad de obtener recursos para el funcionamiento estatal, en poder de la clase dominante 41. Pero se plantea cules funciones debe cumplir el estado para que tales recursos se hagan efectivos. Das (op. cit.) distingue aqu dos vertientes: Altvater, Offe, OConnor y otros autores han propuesto que el estado debe cumplir funciones que los capitalistas individuales no pueden cubrir. Ellas son las producciones que no responden a una lgica de ganancia privada (por ejemplo, reproduccin de la fuerza de trabajo) y la implementacin de restricciones al accionar capitalista que pone en riesgo la continuidad del sistema (por ejemplo, destruccin de recursos naturales). Hirsch ha propuesto en cambio que la funcin del estado es asegurar la vigencia de un conjunto de pautas normativas propias del capitalismo (libertad de contratacin y equivalencia del intercambio), mediante el monopolio de la fuerza; tales pautas no pueden ser aseguradas por capitalistas individuales. Sin embargo, este autor seala que el Estado no puede actuar en nombre del capital como un todo, sino que slo puede reflejar las contradicciones de intereses c apitalistas; este ltimo aspecto, por cierto, diferencia esta propuesta de las visiones instrumentalistas.
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Ntese, incidentalmente, que esto supone que la recaudacin tributaria se origina ntegramente en el excedente o plusvala.
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Los desarrollos estructuralistas a nivel poltico y econmico son susceptibles de complementacin; esto es, es posible articularlos en alguna medida entre s. La crtica bsica que se ha dirigido a estas propuestas estructuralistas es su carcter funcionalista, que no permite dar cuenta de las contradicciones (conflictos) sociales que de hecho ocurren en el mbito de las sociedades capitalistas, y las particularidades de su desarrollo histrico. A esta crtica apuntan propuestas basadas en la nocin de lucha de clases; ellas se han originado en diversos autores, algunos ya citados anteriormente (Poulantzas, Hirsch, Holloway, Picciotto, Clarke y Wright, entre otros). Estos enfoques tienen como elemento comn el de no predefinir el rol del estado en las sociedades capitalistas, sino en identificarlo en cada perodo concreto, en funcin bsicamente de la evolucin de las contradicciones sociales. De esta forma, el estado pierde un carcter definitivo, convirtindose en objeto y escenario de la lucha de clases. Podemos sealar aqu las contribuciones siguientes: La afirmacin, en Poulantzas, de que el estado no es un objeto o instrumento, o un sujeto, sino una relacin. Ms precisamente, el estado es la condensacin material de una relacin de poder entre clases y fracciones de clase, una relacin que se expresa en la propia forma del estado (Das, op. cit., pg. 40, bastardilla aadida). Tal forma del estado se presenta como fundada en un equilibrio inestable de compromiso, que toma en cuenta los intereses tanto de las fracciones de las clases dominantes como de las clases dominadas. En consecuencia, los contenidos de clase de las polticas sern ampliamente variables. Hirsch sostiene, paralelamente a su postura estructuralista, que las polticas econmicas concretas del estado responden tambin a las presiones resultantes de la lucha de clases. Holloway y Piciotto, por su parte, sugieren que la autonoma del estado es a la vez real e ilusoria. Por una parte, la esfera econmica no requiere de la coaccin, por cuanto la apropiacin del excedente se da va intercambio. Por la otra, es ilusoria por su carcter ideolgico: la autonoma estatal es parte de la fetichizacin de la mercanca, y esconde el carcter de clase (esto es, la naturaleza contradictoria) de las relaciones entre capital y trabajo. En palabras de los autores (citado en Das, op. cit., pg. 43), la desigualdad propia de la relacin econmica (esto es, la desigualdad entre capital y trabajo) es transformada en la forma fantstica de igualdad poltica entre ciudadanos frente al estado. De esta forma, la burguesa desplaza las contradicciones de clase desde lo econmico a lo poltico. Esta visin integra al estado como una instancia en la que se manifiestan las relaciones capitalistas, y por lo tanto el desarrollo del estado se enraiza en la historia del desarrollo capitalista (Das, loc. cit.). Otros desarrollos avanzan en esta lnea que integra los niveles econmicos y polticos a partir del desarrollo de la lucha de clases; esto no excluye la posibilidad de que el accionar en el nivel poltico comprometa la continuidad del capitalismo, o que el contenido del accionar estatal se transforme en funcin de aqulla.
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Como conclusin, destaquemos que Das encuentra vas de convergencia entre las distintas posturas enunciadas; en particular, entre las vertientes instrumentalistas y estructuralistas, y entre stas ltimas y el abordaje de luchas de clases.
2.4 Algunas notas sobre el Estado en el mbito de la sociologa No es objetivo de esta resea terica, por cierto, dar cuenta de las contribuciones que desde la sociologa se han formulado para la comprensin de la temtica del Estado. Pero dado que desde este campo terico el Estado del Bienestar ha sido objeto de consideracin y anlisis, se estima necesario incorporar algunos autores de inters. En primer trmino, se har una breve mencin a la nocin weberiana del Estado; luego, se expondrn algunas contribuciones de Habermas, Offe y Mishra, todas ellas vinculadas al Estado del Bienestar.
2.4.1 Weber: la nocin moderna de estado Max Weber ha sentado las bases para el desarrollo de un amplio conjunto de teorizaciones, en el mbito de la econom a, la sociologa y la ciencia poltica. Entre tales aportes, debemos destacar el desarrollo de una concepcin moderna del Estado. Podemos comenzar con la clsica definicin weberiana: Estado es aquella comunidad humana que dentro de un territorio aspi ra con xito al monopolio legtimo de la violencia (citado en Sotelo, 1996, pg. 35). Esta acepcin, de races hobbesianas, se ve complementada por un conjunto de consideraciones relativas a la naturaleza de la dominacin estatal. Dicha nocin surge del anlisis weberiano del movimiento histrico desde una sociedad denominada tradicional a la sociedad moderna. Un aspecto distintivo entre ambas formas fundamentales reside en el fundamento de la legitimidad del orden social. En palabras de Portantiero ( 1993, pg. 29), esa legitimidad puede estar garantizada por la tradicin, por la entrega afectiva, por el acatamiento a valores absolutos o por la adhesin a la legalidad estatuida positivamente. Esta ltima es la legitimidad contempornea, sobre la que se construye el moderno tipo de dominacin, legal y burocrtica, racional. Y aade luego este autor: Racionalidad y dominacin burocrtica, impersonal, son dos temas conexos. El capitalismo realiza ambos supuestos y los lleva a su grado mximo (loc.cit.). Impersonalidad y racionalidad son entonces dos rasgos tpicos del Estado en sociedades modernas. De all que una caracterstica central de tal tipo de Estado es la conformacin de una burocracia racionalmente constituida, que funda sus decisiones en tr minos de eficacia tcnica, y no sobre la base de intereses sectoriales o particulares. Ntese que la burocracia racionalmente constituida no es privativa del Estado. Antes bien, es propia de la generalidad de las organizaciones sociales bajo el rgimen capitalista.
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Cabe destacar complementariamente que la nocin de racionalidad es acotada en trminos de arreglo a fines; esto es, se trata de un concepto que apunta a la decisin de satisfacer eficazmente propsitos determinados. No se trata entonces de una concepcin racionalista del hombre, sino de un concepto bastante ms limitado. De hecho, Weber admite que componentes afectivos, errores, etc. de hecho intervengan en el comportamiento social; ellos introducen desvos con relacin a lo dictado por un comportamiento racional, y es en este sentido restrictivo que la accin en definitiva implementada es considerada racional42. Esta nocin acotada de racionalidad permite su coexistencia con la de monopolio de la fuerza.
2.4.2 El Estado del Bienestar: algunas contribuciones desde la sociologa moderna Mencionamos aqu tres autores actuales (J. Habermas, C. Offe, G. Esping-Andersen y R. Mishra) que han contribuido desde la sociologa a la comprensin del Estado del Bienestar y su posterior crisis. a) J. Habermas En Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, este autor desarrolla un estudio interpretativo de la naturaleza y perspectivas del capitalismo en la posguerra. Su ensayo apunta principalmente a determinar las diferencias entre ste y el anterior capitalismo clsico. Si bien su abordaje guarda indudablemente relacin con formulaciones originadas en el mbito marxista, el desarrollo terico y el empleo de categoras lo diferencian sensiblemente de ste. De cualquier forma, lo que se indicar a continuacin es tan solo una muy breve mencin, que no puede comprender toda la densa y compleja argumentacin del autor, que a nuestro juicio combina en forma propia contribuciones weberianas y marxistas, adems de emplear concepto procedentes de la teora de sistemas (en particular, la nocin de sistemas autogobernados). Es conveniente partir de la periodizacin histrica en la que Habermas enmarca su anlisis. Bajo el concepto de Sociedades pertenecientes a las altas culturas, el autor engloba la sucesin de civilizaciones que se conforman una vez superada la etapa prehistrica. Dentro de este amplio conjunto, retoma la conocida distincin entre sociedad tradicional y sociedad moderna, donde la segunda se identifica con el capitalismo (en dos variantes, como se ver enseguida). Interesa ahora sealar algunas diferencias entre estas distintas formaciones sociales, en lo que hace al papel del Estado y la legitimacin de su poder. En particular: En la sociedad tradicional, las clases sociales se estructuran e identifican en el nivel poltico-estatal. En consecuencia, la legitimacin de las mismas recae bsicamente en el estado, y las crisis sociales representan directamente un cuestionamiento al rgimen coactivo estatal. Ello motiva la represin estatal, erosionando consiguientemente la legitimacin.
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Vase al respecto la cita de Weber en Portantiero (comp., 1993, pg. 78)
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En el capitalismo liberal la sociedad civil independiente del estado establece relaciones sociales de intercambio, el que se constituye as en el principio legitimador. Si bien el Estado no se extingue, sus funciones y alcance se ven reducidos al mantenimiento del marco jurdico; ello motiva que se lo descargue de exigencias de legitimacin. Las crisis de esta forma social son bsicamente crisis de autogobierno (fluctuaciones cclicas, desempleo, etc.), y no de legitimacin. Finalmente, en el capitalismo tardo o de organizacin , que se caracteriza precisamente por la constitucin del Estado del Bienestar, el Estado retoma una posicin central, al intervenir para prevenir y mitigar las crisis de autogobierno, pero al costo de ubicarse centralmente como instancia de legitimacin. La democracia de masas es entonces la forma central de legitimacin, y la intervencin estatal re-politiza relaciones antes limitadas al juego puramente econmico (como es primordialmente el caso de la relacin salarial).
El autor reflexiona luego sobre la viabilidad de esta nueva forma de capitalismo, concluyendo que le es posible gestionar las crisis econmicas estabilizando las fluctuaciones cclicas y de gestin estatal, mediante un accionar centrado en la fragmentacin de la conciencia de clase, la satisfaccin pari passu de expectativas sociales y el logro de la aceptacin por parte de las personas de que existen restricciones para determinadas expectativas no satisfechas. Habermas ubica, en consecuencia, el ncleo crtico para la viabilidad del capitalismo de organizacin en las posibles crisis de motivacin. Destaca que el capitalismo carece de una tradicin propia que incentive el esfuerzo, tal como lo hace la tica protestante, como as tampoco la solidaridad. En consecuencia, debe recurrir a tradiciones ms antiguas, que el propio sistema erosiona. Es en este punto donde el autor localiza posibles fuentes de crisis43. A los efectos de la presente resea, el mensaje ms importante de Habermas es la visualizacin del capitalismo de organizacin como formacin bsicamente viable. Por otra parte, si bien la historia posterior no parece haberle dado la razn en cuanto a la sustentabilidad del mismo, el penetrante anlisis que el autor realiza permite rescatar diversos conceptos de valor a fines analticos. Entre ellos, indiquemos la identificacin de tres sistemas autnomos e intervinculados (econmico, poltico y socio-cultural), como as tambin la distincin entre crisis sistmica (o de gobernacin) y crisis de identidad (que afecta la legitimacin y la motivacin). b) C. Offe En una coleccin de artculos publicados en 1983, pero redactados en aos anteriores, C. Offe estudia la naturaleza del Estado del Bienestar44, con una perspectiva por momentos similar a la de Habermas (aunque entendemos que con rigor terico algo menor); el parentesco es
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A nuestro juicio, esta constatacin de importancia nada desdeable no parece propia del capitalismo de organizacin, sino que es de aplicacin tambin para el capitalismo liberal. 44 Ver Offe (1991); cf. particularmente la interesante introduccin de J. Keane.
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particularmente importante en lo que hace al empleo de la teora de sistemas45. Sus conclusiones son sin embargo radicalmente diferentes. El autor distingue tres niveles analticos diferenciados, tratados con un enfoque de teora de sistemas, para el anlisis del capitalismo tardo: Las estructuras de socializacin, fundadas en normas; ste es el caso del hogar y el sistema educativo. El mbito de la produccin y el intercambio (econmico), regido por normas capitalistas El Estado, representado por el Estado del Bienestar. El objeto del mismo es el manejo de estructuras de socializacin y del mbito econmico. Offe entiende que la nocin de Estado debe ser amplia, por lo que no debe restringirse a la de ente prestador de determinados servicios. En los conflictos que se dan en las reas de contacto entre estos tres niveles es donde se verifican las debilidades del Estado del Bienestar (y ya no ms en la lucha de clases del nivel econmico); debido a tales conflictos, ste no logra asegurar coherencia a su rumbo estratgico, por lo que su accionar engendra ms problemas de los que resuelve. Un conflicto central es el que supone la doble accin mercantilizadora y desmercantilizadora. Por una parte, el Estado del Bienestar procura asegurar la continuidad del proceso de produccin capitalista en particular de la inversin -, y debe en consecuencia respetar su dinmica e intereses. Esto se debe a que la legitimacin de masas y los recursos del Estado proceden de all. Pero por otra parte, la intervencin del Estado es de por s desmercantilizadora, en cuanto no respeta las normas de intercambio en mercados; pero a su vez ella es necesaria por la cclica dinmica auto-mutiladora [del capitalismo, por cuanto] los procesos capitalistas de intercambio exhiben una tendencia a paralizar la forma mercanca46. Una consecuencia de esta duplicidad es que se compromete la viabilidad fiscal del Estado del Bienestar, por cuanto la intervencin estatal requiere extraer financiamiento privado, siendo que la actividad privada se resiente por la intervencin estatal. En palabras de Keane (op. cit., pg. 22): las polticas necesitan hacer lo imposible: se ven forzadas a reorganizar y restringir los mecanismos de acumulacin capitalista para permitir que esos mecanismos cuiden espontneamente de si mismos. Adems de lo ya sealado en el nivel fiscal, Offe identifica dos factores adicionales que limitan el accionar del Estado del Bienestar: Por una parte, la planificacin realizada por el Estado fracasa sistemticamente, por cuanto ella no es viable en un medio que resiste su accionar (el mbito econmico) y por sus contradicciones internas por ausencia de coordinacin.
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De hecho, Habermas en el texto ya mencionado cita aportes de Offe. Keane, en Offe, op. cit., pg. 20. Offe no es demasiado claro acerca de la naturaleza de esta auto-parlisis.
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La presencia del Estado del Bienestar y su accionar desmercantilizador, genera una continua presin de distintos sectores sociales, quienes formulan demandas no susceptibles de satisfaccin. Ello acarrea la deslegitimacin del Estado
En definitiva, constatamos elementos similares a nivel descriptivo con los aportes de Habermas, pero una opinin decididamente ms pesimista en cuanto a la sustentabilidad del Estado del Bienestar.
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c) G. Esping-Andersen Este autor ha elaborado un texto ya clsico acerca de la gnesis y naturaleza del Estado del Bienestar, desde una perspectiva comparatista (Esping-Andersen, 1990). Cabe advertir que su concepto de Estado del Bienestar corresponde a la definicin ms restrictiva que se sugiriera en el primer captulo de este trabajo; esto es, se limita a las instancias propias de la poltica social. La actuacin estatal es vista como la manifestacin de una instancia desmercantilizadora de las relaciones sociales; esto es, como el establecimiento de relaciones que escapan a la lgica del intercambio. Esping-Andersen sostiene con nfasis que ellas son un complemento indispensable, por cuanto las relaciones mercantiles no son hbiles tanto para atender eficazmente a los sectores excluidos como para asegurar un nivel razonable de bienestar y seguridad. El aporte tal vez ms original lo constituye la constatacin de tres tipos distintos de Estado del Bienestar (los tres mundos, en su terminologa), que reconocen una gnesis y alcance diferentes. Por una parte, identifica un modelo anglo-sajn, caracterizado por una vocacin tpicamente residual, orientada, a la manera de las antiguas leyes de pobres de Gran Bretaa, a la atencin exclusiva (y consecuentemente, estigmatizadora) de los excluidos. En segundo trmino, seala un modelo corporativo, basado en la modernizacin conservadora bismarckiana, que recoge elementos del asociacionismo corporativo precapitalista: su carcter es ms inclusivo (todos los individuos son encuadrables), pero mantiene la diferenciacin de status social; asimismo, requiere normalmente contraprestacin (aportes para financiamiento). Este modelo es aplicado, tpicamente, en Alemania, Francia e Italia. Por ltimo, establece la existencia de un modelo universalista y fuertemente desmercantilizador, sobre la base de una nocin que reconoce derechos sobre la base de la pertenencia a la colectividad. Este modelo es propio de los estados escandinavos. El autor enfatiza las diferencias entre estos tres modelos, y desarrolla simultneamente un anlisis de las actitudes de los grupos polticos frente al Estado del Bienestar. En particular, seala el cambio de perspectiva del socialismo, que pasa de rechazar la accin estatal a adoptarlo como va para avanzar en conquistas sociales. d) R. Mishra En un texto publicado en 1984, este autor examina tempranamente el fenmeno de desmantelamiento del Estado del Bienestar, desde distintas perspectivas tericas y a la vez polticas (Mishra, 1984). Su ensayo puede ser identificado como perteneciente al mbito de la sociologa poltica.
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El autor repasa las perspectivas diagnsticas referidas al Estado del Bienestar originadas en dos polos ideolgicos contrapuestos, la nueva derecha y la perspectiva marxista. Sin suscribir tales posturas, seala que existen ciertas coincidencias entre ambas, en cuanto formulan crticas al fracaso del Estado en el logro de sus objetivos de crecimiento, distribucin y pleno empleo. El aporte ms original surge del contraste entre el tipo de posturas que exhiben la nueva derecha y el marxismo, frente a la doctrina que sustent el Estado del Bienestar (referenciada en el New Deal de Roosevelt, y las contribuciones de Keynes y Beveridge). Se enfatiza en particular el carcter del Estado del Bienestar como solucin mixta, de compromiso y ms pragmticamente fundada; se asocia de esta forma el Estado del Bienestar al desarrollo de lo que denomina ingeniera de lo social, que apunta a mantener una situacin de mercado corregido. Indica el autor, como una conclusin central, que esta naturaleza ms diversificada y pragmtica de la doctrina del Estado del Bienestar es un factor que explica su deslegitimacin; ello se funda en que el discurso que lo sustenta no es hbil para enfrentar posiciones basadas en visiones ideolgicas ms netas o duras, como las sustentadas por la nueva derecha y el marxismo, y por lo tanto su desempeo dialctico (o retrico) es claramente insuficiente. El autor sugiere sin embargo que a la larga el abordaje pragmtico y de compromiso debera prevalecer.
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2.5 Breves reflexiones conclusivas acerca de la resea terica

Esta apretada sntesis terica brinda sin duda un conjunto importante de conceptos tiles a fines analticos, y en particular para la elaboracin del marco terico de la presente investigacin. Las siguientes reflexiones no ensayan propiamente un saldo ni tanto menos una superacin; ellas pretenden simultneamente indicar algunos aspectos referidos a la interpretacin de las teoras reseadas y extraer elementos de juicio de inters. En lo que atae a la teora econmica, cabe sealar lo siguiente: Con la excepcin tal vez de la escuela de la eleccin pblica, el Estado es introducido adhoc, en trminos ms normativos que positivos (abordaje tradicional de finanzas pblicas, teora de Keynes), cuando no est directamente ausente del plano econmico (como por ejemplo es el caso de la teora de Marx), Esto no parece sino el reflejo de la propia gnesis del anlisis econmico, en cuanto disciplina orientada a comprender la consolidacin y preeminencia de una instancia histricamente nueva, como es la de la produccin sistemtica para terceros, mediada por el intercambio (esto es, produccin para mercados). Este inters ha llevado a no considerar centralmente el Estado como objeto de anlisis, sino por el contrario a decantar lo econmico como una esfera autnoma. Cabe sealar que la problemtica que plantea el anlisis del plano econmico es sustancialmente nueva, en cuanto ste se aparta de la normal arbitrariedad del comportamiento poltico, para estructurar un conjunto de complejos mecanismos reguladores de actividades, ahora basados en la nocin de intercambio. La naturaleza, alcance y desempeo de tales mecanismos distan de ser determinables en forma general, sino que requieren un anlisis especfico. De hecho, la regulacin de las actividades econmicas desde la clebre metfora smithiana de la mano invisible ha sido una de las materias centrales del anlisis econmico, en cualesquiera de sus vertientes tericas. La aplicacin de enfoques mecanicistas ha encontrado aqu un campo ms que frtil, aun cuando se hayan ensayado tambin otros enfoques (organicistas, dialcticos, etc.). No debe sorprender en consecuencia la dificultad, tanto en el anlisis neoclsico como en el marxista, de encuadrar positivamente el fenmeno estatal, particularmente en el caso del Estado del Bienestar, de gran protagonismo en el plano econmico. Las propuestas tericas originadas en la Ciencia Poltica, por su parte, recogen inicialmente la herencia de perspectivas mecanicistas en Economa; pero luego se han generado enfoques tericamente ms amplios o eclcticos. La aplicacin de las propuestas desde la teora econmica ortodoxa esto es, la ptica anglosajona introducen un nuevo campo de aplicacin para los enfoques generados por sta; pero es interesante destacar que ellas no producen una visin articulada entre los planos econmico y poltico, sino complementaria y yuxtapuesta. Lo poltico aparece aqu como un campo de accin humana y social paralelo a lo econmico, por cierto con analogas importantes (producto en parte del empleo del enfoque economicista). Es
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interesante destacar a este respecto que este enfoque parece poco apto para comprender la imbricacin entre los planos econmico y poltico que supone el Estado del Bienestar. Con relacin a la hermenutica, cabe la pregunta de si ella nos brinda una metodologa operable, o slo una definicin de carcter filosfico-metodolgico. En principio, parece slo lo segundo. Esta es una diferencia bsica con el enfoque conductista, de mayor vocacin analtica y operacional. La perspectiva comparatista por su parte desarrolla un planteo no estrictamente teorizador; apunta a formular una explicacin o interpretacin para un fenmeno nico e irrepetible (la particular historia poltica europea). En este contexto, las perspectivas mecanicistas o conductistas son herramientas tiles, pero no conclusivas: nunca una visin puramente mecanicista podr dar cuenta de la complejidad histrica; pero cualquier perspectiva analtica deber ensayar explicaciones causales, para lo cual los enfoques mecanicistas brindan criterios operables. Una conclusin metodolgica interesante ser entonces que el mecanicismo es una herramienta hbil pero limitada; las otras perspectivas en cambio son ms aptas para brindar un cierre, adems de eventualmente guiar la bsqueda de microfenmenos a ser analizados causalmente. Esta conclusin, por cierto, es aplicable tambin al campo del anlisis econmico. En consecuencia, las escuelas europeas no brindan a portes tericos duros para la temtica de este trabajo.
Por ltimo, los abordajes sociolgicos son seguramente los ms ambiciosos, en cuanto decididamente emplean perspectivas globalizadoras. Tpicamente, son los nicos enfoques que apuntan a estudiar a l interaccin entre las esferas econmica y estatal (adems de eventualmente una tercera de tipo socio-cultural). Como tales, son seguramente importantes para los fines de este trabajo, en la medida en que pretenden establecer vinculaciones entre planos analticos que se tratan en forma yuxtapuesta o separada en las otras perspectivas. La contracara de esta ventaja comparativa es la relativa laxitud terica, esto es, la ausencia de determinantes (causales o de otro tipo) relativamente firmes. Corresponde sealar por otra parte que las contribuciones modernas desde el marxismo que algo convencionalmente hemos localizado en el mbito de la Ciencia Poltica comparten con la sociologa la pretensin de vincular los planos econmico y poltico. Ellas constituyen esfuerzos tericos notables por su amplitud y variedad, aun cuando un tanto inconclusivos, y brindan un conjunto importante de categoras de anlisis. Teniendo estas consideraciones en mente, se ensayar a continuacin un marco terico referencial para la presente investigacin.
2.6 Un marco terico referencial

Se desarrollar ahora el marco terico referencial propuesto para esta investigacin, basado en las contribuciones tericas ya reseadas.
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En primer lugar, se precisan algunos aspectos metodolgicos del marco terico que se elaborar. El objetivo principal ser el de acotar el alcance conceptual del mismo; en particular se enfatizar que no se pretende construir una teora cerrada o acabada. Seguidamente, se elaborar una taxonoma de las actividades y relaciones, centrada en la distincin entre los niveles econmico y poltico; ella permitir aclarar el sentido de los trminos, al tiempo que identificar aspectos centrales de tales categoras47. A continuacin, se elaborar un conjunto de reflexiones acerca de ambos niveles, a partir de aportes registrados en la resea. De esta discusin, se desprendern indicaciones terico metodolgicas para esta investigacin, que sern sistematizadas al final de este apartado. 2.6.1 Encuadre metodolgico general: la naturaleza del marco terico a desarrollar En trminos generales, para este trabajo pueden sugerirse tres abordajes metodolgicos alternativos: Histrico particular: Se funda en el relato histrico, auxiliado por datos cuantitativos y otros procedimientos estadsticos. En este caso, no hay propiamente un marco terico explicitado de antemano. La reflexin terica consiste de un ejercicio de interpretacin histrica particular del caso en cuestin. Un ejemplo de aplicacin de este abordaje sera una afirmacin como la siguiente: el Estado del Bienestar surgi a partir de las polticas que implement Pern a los fines de obtener y mantener el poder poltico; luego el podero sindical y la colusin entre ste y la industria mercado internista impidieron su desmantelamiento, hasta su crisis final. Cabe sin embargo sealar que la no explicitacin de un marco terico no quita que exista algn encuadre terico implcito, probablemente incompleto o abierto. Desde nuestra perspectiva, los hechos no hablan por si mismos, sino que son interpretados siempre a la luz de algn referencial explicativo. En consecuencia, toda interpretacin particular presupone algn esquema terico referencial (algo no siempre reconocido por quienes adoptan esta tesitura). Histrico comparado: a partir de la revisin sistemtica del acontecer histrico, se elabora una teorizacin como una suerte de generalizacin emprica; ella parte de la identificacin de aspectos recurrentes y no recurrentes, en distintos perodos. As, por ejemplo, se identifican ciertas funciones del Estado moderno, a lo largo de la historia del capitalismo, que se han mantenido estables, y luego se decantan aqullas que han sufrido modificaciones, pero que permiten identificar sub-perodos; en este contexto, el Estado del Bienestar sera un sub-perodo dentro de la etapa capitalista, caracterizado por la recurrencia de determinados aspectos particulares. La nocin de constitucin del mercado a partir del Estado (y no contra l) surge claramente en este tipo de abordaje, a partir del
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Tal vez se podra pretender una definicin ms precisa de tales actividades y relaciones. Pero se asume que el sentido (por lo dems corriente) que surge de este contexto es suficiente al efecto. Entendemos que el concepto de relacin social, en particular, podra ser definido con mayor precisin; pero ello requiere explicitar desde un principio un marco terico, que en realidad ser el presentado a partir de aqu.
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anlisis histrico sistemtico. Cabe sealar que este enfoque tambin presupone algn marco terico organizador por las mismas razones que se apuntaron para el enfoque anterior; pero a diferencia de aqul, los resultados obtenidos permiten contribuir explcitamente a algn tipo de reflexin terica de alcance ms general. Analtico: a partir de las contribuciones tericas vigentes, se elabora una teorizacin sustantiva acerca de la relacin entre economa y Estado, com o una unidad articulada. Se opta en este caso, por ejemplo, por alguna de las opciones tericas reseadas o una eventual contribucin original basada en ellas como hiptesis. De la aplicacin de este enfoque al caso bajo investigacin surgirn las interpretaciones correspondientes. La teora en principio no sera objeto de verificacin, sino que sera la armazn estructuradora del material emprico. Eventualmente, tal teora podr constituir la base para formular hiptesis especficas para un caso particular en estudio (porque difcilmente pueda aceptarse que una teora sea en s tan potente como para permitir dar cuenta en forma exhaustiva de episodios particulares). Entendemos que los planteos marxistas modernos, las contribuciones de Offe y Habermas y aun la teora de la eleccin pblica pueden ser encuadrados en este mbito.
El primer abordaje (histrico particular) es ms propio del historiador que del cientista social. Sin duda, el abordaje tercero es el ms ambicioso y duro, en cuanto partira de conceptos previamente definidos y tericamente validados. Por su parte, el abordaje histrico comparado permitira una sistematizacin parcial, dejando sin embargo una estructura terica considerablemente ms abierta y menos definida. El tema de la presente investigacin apunta a una zona en la que confluyen instancias propias del anlisis econmico y poltico. Un marco terico eficaz al efecto debera apuntar a la cobertura de ambos niveles, y a las articulaciones que entre ellos se establecen. Dado que en particular este segundo tpico dista de haber alcanzado una formulacin terica consensuada (tal como lo sugiere la resea terica presentada), la propuesta que se elaborar a los fines de esta investigacin deber considerarse como provisional y abi erta. Por las razones ya indicadas, el abordaje sociolgico brindar elementos de apoyo valiosos, por cuanto asume explcitamente la cuestin de la relacin entre los planos econmico y poltico. No podemos plantear en consecuencia un abordaje analtico p leno; el abordaje deber situarse en principio en el segundo caso (histrico comparado) . Sin embargo, esto no impide recurrir a elementos de orden terico, provistos por las propuestas reseadas (por algunas de ellas, por lo menos). Esto es necesario por razones estrictamente metodolgicas (esto es, al margen de la pertinencia de cada propuesta terica), una vez que se acepta que "los hechos no hablan por si mismos". De manera que se trata de explicitar instancias tericas, aun cuando no conformen un marco "duro" como el que requiere el tercer enfoque. De tales elementos tericos y de la percepcin emprica as ordenada surgen hiptesis que luego podrn ser ensayadas. Ellas no pueden ser fundadas estrictamente en mtodos, sino que responden a intuiciones del analista (conjeturas, si se quiere, en el sentido popperiano). La
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eficacia de tales hiptesis no puede responder slo a testeos de tipo estadstico, dada la naturaleza compleja y no estrictamente cuantificable de los fenmenos tratados. En alguna medida, el testeo responder ms a algn juicio que apunte al desempeo de tales hiptesis en dar cuenta del material emprico, en cuanto permita rescatar aspectos a la vez simplificadores y generalizables. No se nos escapa que esta solucin tiene un importante contenido de pragmatismo, en cuanto no implica una preferencia terica estricta y apunta a la eficacia situacional de determinado herramental terico; esto es, a su eficacia para construir una explicacin persuasiva para un tema particular. Se entiende que a los fines de la presente investigacin este abordaje es adecuado, aun cuando se reitera no apunte en absoluto a resolver tericamente la temtica de la relacin entre los niveles econmico y poltico. El mismo no pretende ser un aporte terico en si mismo, sino solamente un marco ajustado a nuestros requerimientos de anlisis. En definitiva, el marco terico a presentar apuntar principalmente a sistematizar un conjunto de criterios que sern aplicados al caso concreto en estudio. Esto permitir explicitar los elementos tericos subyacentes a las interpretaciones que en su caso se ensayarn.
2.6.2 Definicin de los niveles econmico y poltico, y una taxonoma Es conveniente desarrollar inicialmente algunos conceptos relacionados con el anlisis econmico y poltico, a partir del significado que corrientemente se asigna a estos trminos. Este paso brinda la oportunidad de agregar algunos elementos que resultan tiles, a los fines del presente trabajo. a) Concepto de nivel econmico Por anlisis de lo econmico se entiende en forma genrica el estudio de aspectos tcnicos y sociales vinculados a la produccin ; sta debe ser entendida como el conjunto de actividades y relaciones que hacen a la provisin y distribucin de los elementos y prestaciones que posibilitan la supervivencia y el desarrollo, bajo pautas histricamente determinadas. Profundizaremos ahora esta nocin. Hay tres nociones asociadas al concepto de produccin que conviene rescatar, y eventualmente enfatizar, con relacin a este concepto: La limitacin de recursos , y por lo tanto la imposibilidad de satisfacer todas las necesidades, as surjan stas del estmago o de la fantasa; sin escasez, no existira el problema econmico. Asimismo, debe existir la posibilidad de eleccin entre diversas opciones; en el caso, en la prctica irrelevante, de que no existieran opciones, la solucin a tal problema sera trivial.
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El establecimiento de relaciones tcnicas y sociales entre los individuos, en el proceso de produccin. Las primeras apuntan a la coordinacin de las actividades, en funcin de lo que dictan las pautas tecnolgicas vigentes. Las segundas en cambio hacen a las pautas mediante las cuales los individuos ponen sus recursos a disposicin del proceso productivo; podemos resumir este concepto en la nocin de propiedad y usufructo de los recursos productivos (compra-venta, alquiler, etc.). La constitucin de estructuras de relaciones tcnicas y sociales, esto es, la reiteracin de tales relaciones en los sucesivos ciclos del proceso de produccin. Esto surge de la experiencia diaria, y sin nimos de proveer una explicacin exhaustiva puede ser atribuido a las circunstancias siguientes: (1) la produccin se desarrolla sobre la base de individuos y bienes durables, que no pueden redefinirse permanentemente, en lo que hace a su naturaleza tcnica (los individuos requieren aprendizaje, y los bienes durables se encuentran especializados para realizar tareas determinadas); y (2) la necesidad de que las personas adopten comportamientos convencionalmente estables, a fin de que stos sean previsibles y puedan tomarse decisiones a futuro.48 La divisin del trabajo y la consiguiente especializacin, como fenmeno tcnico caracterstico, que permite incrementar la eficacia y eficiencia de los procesos. El nivel econmico se presenta en consecuencia como duro, restrictivo y relativamente autnomo de la conciencia, en funcin de su estructuralidad. La actividad artstica, cultural, deportiva, etc. podra en principio ser incluida bajo el concepto de produccin; y de hecho as suele ser tratada 49. Preferimos sin embargo definir un nivel por separado que denominaremos a la Habermas nivel cultural por las tres razones siguientes: (1) la produccin en el sentido corriente es un proceso tpicamente repetible, y de hecho repetido, mientras que la produccin artstica o cultural tiene por objeto la produccin de singularidades; (2) no puede afirmarse taxativamente que la actividad cultural es concurrente a la reproduccin de la vida social50 y (3) el fenmeno de divisin del trabajo no es relevante en este plano.
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Como bien sealan B. Johnson y B. Lundvall (1988), Las instituciones crean la estabilidad necesaria para la reproduccin de la sociedad... (ellas) proveen los recursos necesarios para que las decisiones principales puedan ser manejadas adecuadamente. Los hbitos y las rutinas hacen innecesario empezar la vida desde la nada cada da. La nocin de proceso productivo regido por agentes y bienes durables de produccin puede encontrarse en Georgescu-Rgen (1971, captulo 9), quien denomina ambos rubros fondos de servicios. 49 Particularmente, ste es el caso de las cuentas nacionales. 50 Quede en claro que englobamos en el concepto de produccin el caso de actividades educativas. Va de suyo que pueden existir casos dudosos; tal sera el de las artesanas, pero tambin el de la construccin de edificios (no hay dos edificios iguales, especialmente en los casos donde precisamente se pretende singularidad), la atencin mdica, la enseanza personalizada, etc. A fines prcticos, esta distincin puede considerarse adecuada, restringiendo la nocin de actividad cultural a lo que habitualmente se entiende por tal. An as, permanecen casos ambiguos, que pueden resolverse convencionalmente. stos ocurren cuando la actividad artstica se encuentra fuertemente vinculada a produccin masiva; los ejemplos tpicos de esto son el cine, radio, televisin, etc. La opcin ser considerarlos como actividad productiva, por su carcter masivo y reiterativo (esto ltimo, entendido ahora en sentido ms amplio).
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Estas nociones pueden considerarse aceptables para diversas perspectivas tericas dentro de la economa (aun cuando no siempre son explicitadas de esta forma). Se elaborar ahora una definicin operable de lo que se entender por nivel econmico; ella rescata los aspectos siguientes, entre los ya mencionados: 1. proceso de produccin de la vida material 2. asignacin de recursos escasos, seleccionando entre opciones mltiples. 3. relaciones tcnicas y sociales entre los individuos, entabladas por y a travs de la divisin del trabajo 4. persistencia en el tiempo de determinadas pautas tcnicas y sociales, reiteradas y rutinizadas; aludiremos a esto en trminos de estructuralidad de los procesos productivos. La definicin propuesta en definitiva es la siguiente: Lo econmico hace referencia al proceso complejo de la produccin de la vida material, que implica asignar recursos escasos, vinculando a individuos a travs de una trama de relaciones tcnicas y sociales que conforman estructuras. Este proceso tiene carcter eminentemente social, en virtud de que se apoya en la divisin del trabajo, como forma de obtener una mayor productividad. Deben adems incluirse en el concepto dos temticas que son especficas del capitalismo. Ellas son planteadas ya por Adam Smith, y se encuentran estrechamente vinculadas a la divisin del trabajo. A saber: la cuestin de la acumulacin, entendida como cambio sistemtico de las condiciones tcnicas de produccin, en la bsqueda de mayor productividad; la acumulacin constituye sin duda un desafo importante a la estructuralidad de las relaciones establecidas en el mbito productivo. La cuestin de la coordinacin de las actividades econmicas, dado el elevado nivel de divisin del trabajo 51. Interesa sealar que la actividad cultural, en cuanto dirigida a la obtencin de singularidades no repetibles, no comprende temas vinculados a acumulacin y coordinacin, por cuanto no tiene cabida el concepto de divisin del trabajo; aparece aqu un elemento diferenciador adicional, con relacin a las actividades econmicas, tal como se las ha definido.
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Parece conceptualmente elucidativo asumir que es slo en el capitalismo que se decanta el nivel productivo como una instancia analtica separada y autnoma. A los fines de nuestra investigacin, esta cuestin no es central, por cuanto nos limitamos al tratamiento de sociedades capitalistas. La eventual eficacia terica de separar un plano econmico para el caso de sociedades pre-capitalistas debe ser evaluada cuando stas sean el objeto de anlisis; para evitar complicaciones mayores, asumiremos aqu que la distincin de un plano econmico es adecuada aun en sociedades pre-capitalistas (implcitamente, entendemos que Habermas asume esta postura en el texto analizado en la resea). Ms adelante, se retoma este aspecto.
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Ntese que la definicin adoptada incorpora aspectos que el anlisis econmico neoclsico tiende a relativizar. Por una parte, ste ltimo no identifica propiamente un plano de relaciones sociales, ms all de la aducida espontaneidad de las relaciones de propiedad que asume su teorizacin. Tampoco otorga centralidad al carcter estructural de las relaciones tcnicas y sociales directamente vinculadas al quehacer productivo. Nuestra definicin en cambio es hbil para reconocer sectores y etapas histricas, en cuanto persisten determinados conjuntos de tales relaciones. El cambio estructural sera as una manifestacin del devenir histrico; y las diferencias entre estructuras sectoriales indicaran particularidades de cada sector (en un mismo perodo de tiempo). El enfoque neoclsico deliberadamente prescinde de esta posibilidad, a partir de la nocin de racionalidad instrumental inherente al ser humano e inmanente, cualquiera sea el perodo histrico; el nico elemento que diferenciara perodos histricos sera el desarrollo del conocimiento tcnico, aun cuando ello no implica reconocer etapas histricas per se52. Este concepto se aparta entonces de la visin del enfoque del main stream econmico, siendo en cambio deudor del enfoque marxista. Conviene entonces destacar en qu se diferencia de ste: 1. Si bien aceptamos la estructuralidad de las relaciones tcnicas y sociales, no suscribimos en principio el enfoque teleolgico de la historia que subyace en la visin marxista. Esto es, la nocin de un desarrollo predeterminado, aun siendo dialctico53. 2. No suscribiremos la nocin de que slo el modo de produccin tiene capacidad de informar (dar forma) a otros planos de la vida social. 3. Por ltimo, pese a admitir el carcter estructural de las relaciones tcnicas y sociales, no nos preocuparemos por identificar categoras fundantes o inamovibles de determinado conjunto de relaciones tcnicas y sociales de produccin; esto es, no apuntaremos a sustantivizar un modo de produccin determinado. En trminos ms concretos: no pretenderemos identificar una definicin tericamente dura (o invulnerable) del modo de produccin capitalista, cuestin en cambio recurrente en el anlisis marxista, en particular cuando se considera el tema del Estado del Bienestar. Antes bien, nuestra aproximacin ser ms pragmtica54. b) Concepto de nivel poltico En principio, englobamos bajo este concepto, en consonancia con la prctica de la ciencia poltica, al conjunto de actividades y relaciones que hacen a las instituciones del Estado, en
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Esto no impide, eventualmente, que desde determinados enfoques emparentados al neoclsico se reconozca la existencia de etapas tecnolgicas. Tal es el caso de los ciclos tecnolgicos que Schumpeter identifica (vase Schumpeter, 1971). Pero la visin neoclsica no permite incorporar el concepto de ciclo o etapa, en forma integral. 53 En consecuencia, tampoco aceptamos la nocin de desarrollo histrico basado en la vinculacin entre fuerzas productivas y relaciones de produccin. 54 En alguna medida, entendemos que esto se encuentra en lnea con ciertos desarrollos marxistas actuales (enfoque de lucha de clases ver Das, 1996)
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un sentido amplio (derecho, polticas implementadas y dems cursos de accin de origen estatal). Es conveniente aqu un comentario incidental. La filosofa poltica presenta ms de un punto de vista acerca de qu es lo que debe entenderse por Estado o por derecho. En particular, se establece una distincin entre formas modernas y pre-modernas, siendo que algunos entienden que el Estado y el derecho pueden asociarse a ambas formas, mientras que otros establecen taxativamente que el concepto de Estado debe limitarse al caso moderno55. La temtica de esta investigacin no requiere en principio una definicin taxativa al respecto, pero optaremos por la primera alternativa; esto es, consideraremos vlido un concepto de Estado y de derecho en un sentido lo suficientemente amplio como para abarcar formas histricamente anteriores al Estado moderno, asociado generalmente al capitalismo. Adelantando, para mayor claridad, parte de la argumentacin a favor de esta tesitura, sealemos que resulta necesaria esta nocin del Estado para explicar la constitucin de los mercados, en cuanto stos requieren de un marco normativo dictado desde el mbito estatal. En consecuencia, la nocin de Estado y derecho deben ser aptas para explicar la constitucin de tal marco normativo. Esto no significa, desde ya, que las instituciones polticas de etapas histricas diferentes sean estrictamente comparables. El derecho en tiempos del Imperio Romano o de la Inquisicin es seguramente diferente al derecho moderno en una cantidad de aspectos. El elemento comn que deseamos rescatar es relativamente dbil, y consiste esencialmente en asumir que sociedades que sobrepasan ciertos umbrales de relativa complejidad (probablemente, sociedades con trabajo agrcola desarrollado y poblacin consiguientemente sedentaria) requieren de alguna forma de marco jurdico, tanto para fijar las reglas de convivencia colectiva como para identificar los niveles decisorios. Este marco consiste en un referencial que restringe en algn grado la discrecionalidad del ms fuerte, basando entonces la legitimacin de la dominacin en algn grado de despersonalizacin del poder56. Consideramos que esta instancia es fundamental57.
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Vase por ejemplo Daz y Ruiz Miguel (1996). Ntese que existe aqu una simetra clara con la cuestin antes mencionada (al pasar) acerca de la pertinencia de identificar un nivel econmico de anlisis para sociedades precapitalistas (ver nota al pie anterior al respecto) 56 Es as que aun en sociedades esclavistas, el amo no tiene necesariamente el derecho absoluto de vida o muerte sobre sus esclavos. Desde ya, puede dudarse fundadamente acerca del cumplimiento efectivo de tales normas, en la prctica; el hecho que quiere destacarse aqu es que aun en tal caso, la legitimacin del poder requiere apoyarse en un cdigo que se pretende impersonal, y por lo tanto no arbitrario. Entendemos que Habermas (1998) sostiene un punto de vista similar, cuando seala en las sociedades tradicionales la existencia de un rgimen jurdico, que regula la facultad de disposicin privilegiada sobre los medios de produccin y el ejercicio estratgico del poder (pg. 36). 57 Notemos, incidentalmente, que esta postura es contraria a la de quienes sostienen que tales normas tiene por objetivo asegurar la reproduccin de la fuerza de trabajo, amenazada por una explotacin excesiva (aseveracin frecuente en el campo marxista). Si se aceptara esta explicacin, nuevamente el orden jurdico se vera subordinado estrictamente a la lgica del nivel econmico.
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Hecha esta salvedad, es conveniente recordar los elementos o nociones que el anlisis poltico suele comprender: En primer lugar, aparecen las instituciones a travs de las cuales opera el Estado; nos referimos al parlamento, tribunales, cancilleras, etc. La gnesis, su funcionamiento, como su desarticulacin son comnmente analizados desde la ptica poltica. Un segundo elemento lo constituye la formacin de poder de decisin en favor de determinados individuos o instituciones en cualquier instancia de carcter pblico (esto es, que comprenda un conjunto amplio de individuos, no vinculados por relaciones de parentesco, clan, etc). Es en este campo que la nocin de legitimacin toma importancia. En tercer lugar, puede mencionarse el derecho y normativa que da forma, tanto al funcionamiento social, es decir, de la sociedad civil, como al del propio Estado. Las formas alternativas de gobierno, en cuanto a la eleccin de sus miembros y al alcance de las distintas instituciones que lo constituyen aparecen como un cuarto elemento del anlisis poltico. Cabe afirmar que el anlisis de estas caractersticas presupone la nocin de existencia de Estado pre-moderno, de all que las disciplinas que habitualmente trabajan con estas nociones sean la Historia poltica y la Filosofa poltica. Por ltimo, aparece el accionar efectivo del mbito estatal, como elemento tpico de estudios de casos, ya sean histricos o coyunturales. La enumeracin y caracterizacin precedente de los elementos vinculados al anlisis poltico no constituye en s una definicin de la esfera poltica. A continuacin nos proponemos llevar a cabo tal tarea. En principio, sera tentador definir lo poltico por diferencia. Ello podra realizarse mediante las operaciones siguientes58: Definimos, de acuerdo a lo ya visto, el plano econmico, como mbito de desarrollo de las actividades productivas. Definimos igualmente segn se indic antes un plano cultural, entendido como el conjunto de actividades intelectuales, artsticas, deportivas, etc. no comprendidas en el concepto de produccin. Lo poltico podra entonces definirse como el conjunto de actividades y relaciones sociales no comprendidas por lo econmico y lo cultural; como tal, comprendera lo referido al Estado u otras instancias anlogas. Esta definicin no deja de ser atractiva, en cuanto instrumento clasificatorio eficaz (define conjuntos consistentes, significativos y no superpuestos). Pero ella no es apta, por dos razones de diferente orden: En primer lugar, si tal definicin fuera aceptada, el nivel poltico aparecera yuxtapuesto sin ms a las actividades econmicas y culturales , como si se tratara de un conjunto a adicionar. Entendemos que esta conceptualizacin es errada, por cuanto consideramos que el objeto de las actividades del nivel poltico, y ms precisamente del Derecho, son las
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En la enumeracin que sigue, hacemos nuevamente caso omiso del trabajo infra-familiar.
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actividades productivas y/o culturales. Esto significa que no se acepta la nocin de actividades estatales productivas en paralelo a las actividades privadas, tal como se plantean en los enfoques neoclsico en Economa y conductista en Ciencia Poltica. El Derecho no tiene vigencia por si mismo, sino como herramienta para pautar y encuadrar el accionar productivo y cultural59. Por otro lado, la experiencia muestra que los Estados, adems de las actividades vinculadas al derecho, desarrollan actividades propias de los planos econmico y cultural.
Lo indicado en segundo trmino lleva a establecer una distincin importante, en lo que hace a las actividades del Estado: Identificaremos como funciones bsicas (o propias) del Estado a las que hacen al marco del derecho, y que tienen por objeto las actividades econmicas y culturales Denominaremos por otro lado funciones econmicas (o productivas) a las actividades del Estado que se centren en la provisin de valores de uso. Por ltimo, corresponde identificar las funciones culturales a las actividades del Estado centradas especficamente en el sustento de la actividad cultural. Estas funciones no sern objeto de tratamiento en lo que sigue, por no ser de inters central para este trabajo. Ahora bien, si las relaciones que se establecen en el nivel econmico o cultural deben encuadrarse jurdicamente (que es el mbito de las funciones bsicas del Estado), no resulta sencillo establecer la distincin entre lo jurdico y los otros dos niveles. Por ejemplo, cuando se establecen relaciones de compra-venta, ellas presuponen la apropiacin de bienes o prestaciones; pero la relacin de propiedad es impensable sin un marco jurdico que la tipifique y luego pueda garantizarla (en los trminos que en su caso correspondern). En otros trminos, no hay una relacin econmica pura de propiedad; o, como mximo, este caso es poco relevante60. Por otra parte, a l relacin jurdica tampoco es un reflejo pasivo de los planos econmico o cultural, sino que responde a una dinmica de mediaciones entre niveles, que inciden en (pero no determinan) la lgica del plano poltico. Podemos entonces precisar ms la definicin del nivel poltico. Por una parte, registramos los siguientes componentes :
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El Derecho adems cubre actividades del plano familiar, y regula el accionar del propio Estado. Por tal motivo, debe entenderse que no todo el Derecho tiene por objeto las actividades econmicas y culturales. Esta conceptualizacin es congruente con lo sostenido por Offe (op. cit.). 60 Podr argirse que esta afirmacin no es generalizable a todo tipo de sociedad, puesto que es dable la posesin de bienes sin que exista un Estado que garantice este derecho; por otra parte, en ciertos ambientes de una sociedad constituida sobre la base de un Estado de derecho puede prevalecer una relacin de posesin no vinculada a ste (por ejemplo, en organizaciones de tipo delictivo). A esto puede responderse sealando que el tipo de vinculacin que se ha definido entre el nivel econmico (o cultural) y el jurdico es seguramente la ms frecuente, en sociedades con desarrollo de divisin del trabajo, lo que indica su aptitud frente a otros dispositivos de coercin social. Por otra parte, es comn que asociaciones no regidas por el Derecho se rijan por nociones que emulan las del Estado. Esto ocurre en el interior de empresas privadas ( particularmente, cuando trascienden el tamao familiar), e incluso en el hampa: en ambos casos, se alude con frecuencia a la vigencia de "cdigos" o "reglamentos", terminologa originada en el mbito estatal.
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1. El derecho, como un conjunto doctrinario-normativo. Se trata de las normas que viabilizan o limitan comportamientos, establecen sanciones o compensaciones y fijan procedimientos de aplicacin; vale la pena notar que el Derecho abarca tanto la regulacin de las actividades privadas como las del Estado. Dentro de los lmites impuestos a los contenidos efectivos de las normas, el derecho es esencialmente coactivo, en cuanto sus disposiciones rigen en forma unilateral. Segn se ha sealado, el objeto ltimo del derecho son las actividades productivas y culturales (derecho comercial y civil); pero se incluyen en este concepto tambin las normas que hacen al funcionamiento del propio Estado y al acceso al control del mismo (derecho administrativo, normativa electoral, etc.)61. 2. Tales normas reflejan valores prevalecientes, ms o menos impuestos o consensuales, que constituyen la naturaleza especfica de la legitimacin de las relaciones sociales; en este punto, el derecho es parte del proceso de legitimacin 62. Los valores como tales no definen el derecho; la tcnica caracterstica del derecho reside en su capacidad de desarrollar sistemas hbiles de tipificacin de hechos y comportamientos, para su posterior encuadre, de acuerdo a los valores prevalecientes. As, por ejemplo, el principio de que la propiedad privada no puede entenderse en sentido irrestricto, sino condicionada a determinados intereses comunes constituye un valor que se plasma en instrumentos especficos del derecho (por ejemplo, una ley de expropiaciones para fines de utilidad pblica). 3. Las organizaciones que sustentan y viabilizan el accionar poltico. Este conjunto forma parte de lo que habitualmente se denomina el aparato estatal. 4. El conjunto de individuos que orientan el desarrollo del derecho e imprimen cursos de accin especficos a las organizaciones estatales. Este conjunto de individuos es el que materializa el contenido de valor del derecho, antes mencionado. Hacemos referencia aqu a los responsables de la conduccin poltica del aparato estatal, sean ellos electos o designados. Por extensin, incluimos aqu a los polticos profesionales, estn o no en cargos dentro del gobierno. 5. El accionar a travs del cual los individuos mencionados toman y mantienen el control de las organizaciones y orientan su accionar; esto es, campaas polticas, generacin de opinin, influencias, corrupcin, etc. A los fines de la presente investigacin, se sugiere entonces identificar la s funciones bsicas del nivel poltico en los trminos siguientes: Participar en el diseo de los valores que informan el derecho, tanto como mbito de discusin como de exposicin de los mismos, en conjunto con virtualmente todas las restantes instancias sociales. Establecer el contenido especfico del derecho, como conjunto de normas coactivas, a travs de las instancias poltico-estatales establecidas al efecto.
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A efectos de aclarar, podemos comparar el derecho administrativo con la normativa interna de una unidad productiva (reglamento interno de fbrica). 62 Esto significa que el proceso de legitimacin entendido como adopcin de determinado conjunto de valores no integra propiamente el derecho (al contrario de algunas acepciones del trmino adoptadas en el marco de la ciencia poltica).
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Orientar el accionar de las organizaciones estatales; tales acciones, diferentes a las que caracterizan a los niveles econmico y cultural, combinan componentes de persuasin, disuasin, elusin, fuerza, etc., y tienen por objeto primordial asegurar continuidad y legitimidad a los otros dos niveles. Tal continuidad y legitimidad deben ser entendidas en sentido tan amplio como resulte necesario.
Como hemos visto, no se trata de las nicas funciones que puede cumplir. El Estado desarrolla tambin distintas actividades econmicas o productivas; ellas son desempeadas (o podran serlo) por el sector p rivado. Esto es tpico en el caso de salud, educacin y otros servicios (adems de su eventual presencia en el sector industrial); asimismo, el Estado interviene en las actividades productivas privadas mediante la tributacin, la promocin de actividades, la emisin de moneda, las polticas de estabilizacin, etc. Puede afirmarse entonces que las funciones bsicas son actividades absolutamente propias y no delegables63, pero por cierto no son las nicas. Cabe adems destacar dos aspectos de inters central para este trabajo: En lo que atae a las funciones bsicas, el Estado puede avanzar en diferente grado en los mbitos de la actividad econmica o cultural (por ejemplo, pautando en mayor o menor grado las relaciones laborales, o estableciendo orientaciones ms o menos imperativas al desarrollo cultural). En lo que hace a las actividades estatales en los planos econmico y cultural, el Estado puede protagonizarlas ampliamente (a travs por ejemplo de empresas estatales), limitarse a otorgar apoyos financiero s (por ejemplo, subsidios a la educacin privada), o directamente no participar en ellas (por ejemplo, dejando a asociaciones civiles determinadas prestaciones en salud y educacin). En otras palabras, el alcance efectivo de las actividades estatales apar ece bastante abierto. Como observacin complementaria, cabe sealar que esta conceptualizacin del nivel poltico implica retirar ciertas actividades que el anlisis econmico convencional (como as tambin la contabilidad social) computa como productivo. Se trata del conjunto de funciones bsicas; comprendemos aqu rubros tales como administracin general, defensa, seguridad, legislacin y justicia64.
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Esto no quita, desde ya, la existencia de casos que presentan dificultades de encuadramiento. Por ejemplo, la provisin de la red vial urbana puede ser entendida como una actividad productiva convencional, pero no es susceptible de provisin mediante mercados convencionales. Ms adelante, se ofrecern ms indicaciones al respecto. 64 Es interesante destacar que tanto desde el mbito del anlisis neoclsico como del marxista, se han propuesto mediciones de la produccin agregada que excluyen precisamente estas actividades del concepto de produccin. Vase al respecto la resea de Eisner (1988) y el texto de Shaikh y Tonak (1994).
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c)
Intercambio y coaccin: las lgicas de los niveles econmico y poltico
El objetivo de este apartado es contrastar las lgicas de los niveles econmico y poltico, en el caso del capitalismo: el intercambio y la coaccin. De esta forma, se avanzar en la definicin de tales niveles, ahora desde una perspectiva comparativa. Consideremos al efecto la oposicin entre intercambio-decisin descentralizada y coaccindecisin centralizada. En las sociedades capitalistas, es caracterstico del nivel econmico el establecimiento de relaciones de intercambio, para las que rige alguna norma de valor. De all que con frecuencia se asocie aunque ello no sea correcto la actividad econmica con los mercados, entendidos como mbitos en los que se desarrolla tal intercambio. Tres caractersticas son esenciales aqu: En primer lugar, al haber intercambio las masas de v alor que obtienen comprador y vendedor son iguales a las que disponan antes; en este contexto, se asume usualmente que no hay mayor valor que pueda surgir del intercambio65. En segundo trmino, el intercambio no reviste formalmente carcter compulsivo, sino voluntario. Esto se vincula con la nocin de equivalencia, por cuanto es este carcter no compulsivo el que precisamente permite la vigencia de una norma de valor; si existiera obligacin de realizar determinadas transacciones, sera fcil concebir situaciones en las cuales no rige el intercambio entre equivalentes, y por lo tanto s habra alguna forma de apropiacin unilateral. Este carcter de voluntario simultneamente se asocia a la nocin de decisin descentralizada al nivel de los individuos. Bajo las restricciones que imponen los derechos de propiedad, el individuo puede adoptar las decisiones que considere apropiadas a sus fines, sin tomar en cuenta otros efectos externos. Las relaciones del campo poltico-estatal no responden en cambio a estas caractersticas. Antes bien, se trata de relaciones regidas por una lgica coactiva, en el sentido ya indicado de que las normas se imponen unilateralmente, sin brindar una compensacin o contrapartida. Puede percibirse fcilmente que esta circunstancia contribuye a explicar la dificultad de delimitar el campo de accin del Estado, en cuanto ste puede avanzar en cualquier mbito, sin restricciones de recursos; la nica limitacin en general bastante activa, por lo dems es la que surge del propio marco legal que regula las acciones estatales.
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Esto plantea la cuestin acerca de la generacin de las utilidades o excedente; cuestin que las vertientes neoclsica y marxista resuelven cada una en forma particular. La primera supone que la adicin de un factor de la produccin denominado capital genera un ingreso equivalente al aporte (marginal) a la produccin obtenida. El marxismo, por su parte, obtiene una nocin de excedente que surge a travs del proceso de produccin, como diferencia entre el valor de la fuerza de trabajo y el valor que sta es capaz de crear durante dicho proceso; o dicho de otro modo, de la difencia entre el tiempo de trabajo necesario para reproducir la fuerza de trabajo y el tiempo de trabajo total dedicado por sta a aqul.
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Es importante registrar este contraste, por cuanto es un objeto central para cualquier discusin acerca del Estado del Bienestar. De hecho, las reformas recientes que han apuntado a ste han sido frecuentemente verbalizadas mediante la expresin menos Estado-ms mercado. Ella apunta obviamente a transferir responsabilidades desde el Estado al sector privado; pero el nfasis verbal se encuentra situado en la diferencia entre coactividad e intercambio, apareciendo ste ltimo como una forma que cuenta con mayor justificacin o legitimidad. d) Relaciones econmicas y polticas: una taxonoma Las definiciones y precisiones conceptuales desarrolladas hasta aqu han identificado dos esferas conceptualmente diferenciadas la estatal y la privada y dos conjuntos de actividades tambin diferenciadas actividad productiva y elaboracin del marco legal. Podemos encarar ahora la elaboracin de una taxonoma ms refinada de las actividades propias del sector privado y del Estado. El objetivo ser mostrar una diversidad de posibilidades, que enriquecer el espectro de opciones vistas hasta aqu. A tal efecto, se generarn casos a partir del cruce de las categoras siguientes: Objeto de la actividad: distinguimos entre produccin en el sentido ya dado al trmino (conjunto de procesos repetibles, destinados a asegurar la reproduccin y desarrollo de la vida social) y elaboracin del marco legal y las polticas pblicas. Naturaleza de las operaciones establecidas por cada activ idad: distinguimos entre relaciones de intercambio y relaciones unilaterales, pudiendo ser stas ltimas de carcter voluntario o coercitivo. Actores involucrados y posibles relaciones entre ellos: se identifican aqu el sector privado, (integrado por familias y empresas privadas), y el Estado. Las posibles relaciones respondern entonces a alguna de las tres combinaciones siguientes: Privado -privado, privado-Estado y Estado-Estado. El cuadro siguiente presenta los resultados del cruce indicado. Conviene destacar que el objeto del mismo son las actividades, y no los agentes o actores; en otros trminos, el accionar de cada individuo u otra unidad decisoria puede recaer en ms de uno de los casos indicados.
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Produccin Actores y relaciones PrivadoPrivado
Marco legal / Polticas pblicas
Intercambio 1) Mercado convencional (incluye la fuerza de trabajo) 2) Empresas estatales 3) Adquisicin de bienes y servicios requeridos por el Estado (incluye la fuerza de trabajo)
Relacin unilateral 5) Transferencias unilaterales privadas 6) Rela ciones intra-firma 7) Funciones econmicas" del Estado: asignacin (incl. servicios sociales), distribucin, estabilizacin y su financiamiento compulsivo
Intercambio
Relacin unilateral
PrivadoEstado
9) n/a
4) Operaciones entre 8) Burocracia estatal vinculada a Estado-Estado distintas jurisdicciones del funciones econmicas y Estado (caso marginal) empresas del Estado
11) Funciones bsicas del Estado (marco jurdico, etc.) y su financiamiento compulsivo 12) Acciones formales y no formales de influencia sobre la formulacin del marco legal y las polticas estatales 13) Burocracia estatal vinculada a funciones bsicas del Estado
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Se remarca que el concepto de polticas pblicas incluye las que afectan a las actividades del Estado en el mbito productivo (casos 7 y 8)
Quedan as identificadas 13 categoras de actividades. Al respecto, cabe formular las siguientes observaciones, para cada una de ellas: 1) Mercado convencional: se trata de un mbito fcilmente identificable, esto es, el conjunto de actividades desempeadas por las empresas privadas en mercados. Constituye, de acuerdo a lo ya visto en la resea terica, el plano de anlisis propio de la teora econmica, autonomizada y decantada67. Al igual que en los dos casos siguientes, se incluye aqu la contratacin de mano de obra. 2) Empresas estatales: se trata de empresas en el sentido convencional del trmino, pero que responden a la propiedad y direccin estatal. Las transacciones que se incluyen aqu corresponden a la compra y venta de bienes y servicios. En caso de existir un muy elevado nivel de autonoma, seran prcticamente asimilables a las empresas de mercado convencional. Pero es conveniente mantener su identificacin por separado, a fin de explicitar la posibilidad de accin que tiene el Estado a travs de ellas, y que de hecho utiliza a diversos fines (promocin, subsidio, absorcin de empleo, etc.) 68 3) Adquisicin de bienes y servicios requeridos por el Estado: este conjunto hace referencia a los bienes y servicios que el Estado emplea para la realizacin de sus actividades (excepto las empresas estatales). Ntese que el destino que el Estado dar a tales bienes o servicios puede ser tanto a fines de produccin (por ejemplo, red vial) como de sus funciones bsicas (por ejemplo, construccin de edificios para la justicia). 4) Operaciones dentro del Estado a fines de intercambio en actividades productivas : se incluyen aqu ciertas operaciones que implican intercambio entre entes estatales; un ejemplo es la compra de ttulos pblicos gubernamentales por parte de la autoridad monetaria. Se entiende que este caso tiene entidad terica y prctica reducida, por cuanto no tiene sentido el intercambio generalizado dentro del mismo aparato del Estado. Debe sealarse sin embargo que esto no quita que el Estado pueda emplear en sus relaciones internas valuaciones (esto es, precios) que surgen del intercambio en mercados convencionales; de hecho, su contabilidad se basa en tales valuaciones. 5) Transferencias unilaterales privadas: pueden incluirse aqu todas las transacciones privadas sin contrapartida. Dentro de la lgica de una economa capitalista de mercado, se trata naturalmente de un caso de significancia marginal. Ntese que excluimos de este caso (e incluimos en consecuencia en el mbito del mercado convencional) el caso de contratos entre firmas o individuos, en la medida en que intervenga alguna forma de intercambio. Aqu pueden incluirse las actividades de Organizaciones no Gubernamentales. 6) Relaciones intra-firma : se trata de las relaciones que establecen los individuos dentro de la firma, de tipo mando-obediencia. Aunque no sea un aspecto relevante para esta investigacin, se aclara que se incluyen en este caso las relaciones que puedan haberse
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Esto no quita, desde ya, que las actividades de los mercados convencionales se encuentren regidas por relaciones jurdicas, tal como se seal anteriormente. Pero, de hecho, el anlisis econmico suele ignorar este aspecto. 68 Las cuentas nacionales han considerado tradicionalmente a las empresas pblicas como parte del sector privado, por tratarse de entidades que operan en mercados; como es lgico, a los fines de este trabajo es conveniente una consideracin por separado.
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establecido inicialmente en el mbito del intercambio, para luego convertirse en nexos de mando-obediencia69. 7) Funciones econmicas del Estado: Se trata de las actividades productivas encaradas por el sector pblico y entregadas sin contrapartida (salud, educacin), las transferencias de ingresos (jubilaciones, subsidios) y las acciones con objetivos de estabilizacin de la actividad econmica. Comprendemos aqu las funciones clsicas, previstas en la teora neoclsica de las finanzas pblicas, a excepcin de prestaciones de defensa, seguridad, justicia, etc., que en esa conceptualizacin constituyen bienes pblicos puros, pero que aqu son comprendidos dentro de las funciones bsicas del Estado. 8) Burocracia estatal vinculada a las funciones econmicas y empresas del Estado: se trata del equivalente a las relaciones infra-firma, pero ahora dentro del mbito del sector pblico, sea la administracin central o las empresas estatales. 9) Relaciones de intercambio, a los fines del establecimiento del marco legal y de definicin de polticas pblicas : Este caso en principio no corresponde a actividad alguna, por cuanto el marco legal y las polticas pblicas no se implementan mediante intercambio, de acuerdo a lo ya indicado. 10) Relaciones unilaterales en el mbito privado a los fines legales y de polticas pblicas: claramente, se trata de un caso no posible, en funcin de las definiciones ya adoptadas. 11) Funciones bsicas del Estado: se trata de las funciones ya mencionadas anteriormente. 12) Acciones formales y no formales: se incluyen aqu tanto las acciones previstas institucionalmente (elecciones, instancias participativas) como aquellas no formalizadas (presin de opinin, lobby, corrupcin, etc.), con las que grupos del sector privado (y, desde ya muy raramente, el sector como un todo) apuntan a obtener definiciones determinadas de polticas y marco legal. 13) Burocracia estatal vinculada a funciones bsicas del Estado: este caso es equivalente al indicado en 8. A los efectos de nuestra investigacin, los casos esto es, las actividades indicadas con los nmeros 1, 2, 3, 7, 11 y 12 son los nicos relevantes en forma central; por esta razn, se han resaltado en el cuadro anterior. La conclusin ms interesante que deviene de esta taxonoma es que existe una diversidad mayor de situaciones de las que podra sugerir la mera disyuntiva entre intercambioproduccin y coaccin-marco legal. En particular, es en el conjunto de las actividades estatales donde se manifiesta la mayor variedad de situaciones; entendemos que la naturaleza del Estado del Bienestar y su crisis posterior puede ser adecuadamente comprendida slo si se asume tal variedad.
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La conversin de una relacin mercantil en una relacin mando obediencia corresponde a lo que Williamson (1985) denomina transformacin fundamental.
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e) Poltica y poder: una aclaracin terminolgica Es oportuna una breve aclaracin terminolgica acerca del significado de los conceptos de poltica y poder y su vinculacin mutua. Con frecuencia, se alude al nivel poltico como la instancia por excelencia donde el poder se manifiesta. Sin embargo, la definicin que hemos adoptado anteriormente para el nivel poltico al principio genrica, luego especificada lo ha asociado estrechamente a lo estatal. Algunas posturas estaran dispuestas a asignar al concepto de poltica un alcance ms amplio, otorgando cualidad de polticas a todas las actividades y relaciones sociales, sean ellas estatales o privadas; con lo cual, todas las relaciones sociales comportaran un componente poltico, o ms an, las relaciones sociales seran simultneamente polticas. sta cuestin, que en principio reviste carcter terminolgico, es muchas veces planteada con el propsito de sostener que en todos los mbitos del accionar social se registra coaccin o dominacin. Ms all de la validez de esta constatacin (aspecto que de hecho ser retomado ms adelante), preferimos una definicin ms acotada, por dos razones. Por un lado, ella permite emplear el trmino con un sentido ms preciso; por otra parte, se trata adems de un significado de uso frecuente, tanto a nivel del anlisis econmico como de la ciencia poltica70. Entendemos que las discusiones terminolgicas son poco tiles; basta con aclarar el sentido de las palabras a emplear. Y suponemos que el uso terminolgico propuesto no implicar un sacrificio conceptual significativo.
2.6.3 La naturaleza de la vinculacin entre los planos econmico y poltico a) Planteo inicial Analticamente, la separacin entre economa y poltica es hoy da una prctica corriente; pero la decantacin de un nivel econmico autnomo es relativamente reciente: los padres fundadores de la ciencia econmica son de hecho del siglo XVIII y XIX71. Ahora bien, es sabido que la aparicin de la ciencia econmica es paralela a la formacin de una burguesa industrial que cuestiona las regulaciones estatales mercantilistas, bregando precisamente por la
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As, es habitual aducir que determinada decisin racionalmente fundada (o sea, econmicamente validada) no es implementable por razones poltcas, esto es, por la oposicin de sectores interesados. Es tpico, por ejemplo, en el anlisis del nivel econmico el sealamiento de interferencias (entendidas como intromisiones) desde el nivel poltico. 71 Por cierto, es habitual que los textos de historia del pensamiento econmico hagan referencia a contribuciones muy anteriores (por ejemplo, en el mbito de la filosofa clsica griega o la escolstica medieval vase por ejemplo el clsico tratado de Schumpeter). Entendemos sin embargo que sin desmedro de la validez de tales contribuciones ello puede entenderse ms como una reflexin retrospectiva, a partir de la consolidacin del anlisis econmico como una disciplina autnoma en los siglos sealados.
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autonoma de las actividades productivas respecto del Estado. No es por azar entonces que economistas persuadidos de la conveniencia de esta segregacin de lo econmico hayan desarrollado sus anlisis con prescindencia de cualquier referencia a un marco polticoestatal. Ello es evidente tanto en algunas imgenes robinsonianas de Adam Smith, pero tambin en el ms riguroso desarrollo de David Ricardo. Entendemos que la pretensin no era sino mostrar cmo las actividades productivas englobadas ahora en la esfera de lo econmico podan desarrollarse sin tutela estatal alguna, de manera espontnea. No es ocioso destacar que la argumentacin en favor de la eficacia del planteo competitivo es en este punto central, por cuanto identifica un mecanismo automtico de estabilizacin y reproduccin de las relaciones econmicas, basado en la libertad de la decisin individual. La intervencin estatal a fines regulatorios resulta en este contexto innecesaria o perjudicial. El resultado de este particular momento de origen de la teora econmica ha sido una perspectiva que ha tendido a ignorar o subordinar el plano estatal y sus funciones. No debe interpretarse esta afirmacin estrictamente en sentido apologtico; esto es, no estamos sosteniendo que el nico propsito de la ciencia econmica fue la apologa del liberalismo. Antes bien, puede aceptarse sin reservas mayores que existe un esfuerzo cognitivo tambin para comprender la naturaleza y funcionamiento de esta esfera de lo econmico; en particular, para comprender si su dinmica autnoma es efectivamente sustentable. De hecho, un movimiento anlogo se verifica en el mbito de la teora marxiana, aun cuando la gnesis es un tanto diferente. Para ella, el Estado pertenece a la superestructura de la sociedad, esto es, se trata de una instancia o categora no fundante; El Capital, como ya se ha sealado, no contiene sino menciones espordicas del nivel estatal. Pero ello ha sido fruto de una trayectoria terica diferenciada, con relacin al planteo oriundo de la Economa Poltica clsica. El punto de partida es ahora la crtica a la nocin hegeliana de Estado; ms precisamente, se trata de la inversin de esta perspectiva, que haba identificado en el Estado una instancia constitutiva de lo social. Marx retoma en este contexto el anlisis de la Economa Poltica clsica, precisamente porque permite prescindir de la idea de centralidad del Estado. Incluso, dentro de su particular filosofa de la Historia podra afirmarse que la Economa Poltica Clsica convalida su punto de vista: el "descubrimiento" de la posibilidad de un funcionamiento econmico en ausencia del Estado es una etapa dentro del desarrollo dialctico del conocimiento (esto es, la negacin del Estado). Se produce en consecuencia una suerte de coincidencia en el punto de arribo, desde diferentes trayectorias. Y tpicamente, la perspectiva marxiana absorbe, mediante su interpretacin, los esquemas de la Economa Poltica clsica, criticando su aducido carcter naturalista. Ahora bien, histricamente puede haber alguna evidencia aislada de fenmenos econmicos en ausencia del Estado. Pero lo cierto es que tal como se ha sealado reiteradamente la institucionalizacin del mercado fue producto de determinada accin estatal, y no de una
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negacin del Estado, porque fue en el mbito de ste donde se discuti la reforma econmica que apunt a la gestin de actividades econmicas a travs de mercados libres. Esta constatacin debera ser suficiente para cuestionar la dicotomizacin de ambos niveles de anlisis. Lejos de una pretendida autonoma posible del accionar econmico, el marco estatal es un requerimiento central para su desarrollo, por la simple y muy conocida razn de que slo el Estado puede asegurar los derechos de propiedad y fijar las normas para el funcionamiento del mercado72. Esto puede constatarse incluso en autores de la corriente econmica ortodoxa; R. Coase seala, por ej emplo, que es precisamente en los mercados asimilables a un funcionamiento plenamente competitivo donde existe una reglamentacin minuciosa de sus pautas73. Sin embargo, los esfuerzos tericos de la economa convencional no se han orientado en este sentido. De hecho, esta tesitura un tanto ingenua del anlisis econmico clsico (y luego de la ortodoxia acadmica, plasmada en la teora neoclsica y sus derivaciones posteriores) no slo ha permanecido hasta nuestros das, sino que ha pretendido sentar las b ases para una explicacin econmica de la existencia del Estado ; como hemos visto en la anterior resea, ello ha ocurrido en el marco del main stream neoclsico, principalmente por parte de la propuesta de la teora de la eleccin pblica. Esto es, no slo la teora econmica neoclsica ha ignorado al Estado como una premisa necesaria de su anlisis, sino que posteriormente ha intentado dar cuenta de ste sobre la base de razones econmicas, en una completa inversin terica. Sin duda, el aporte neoclsico en el campo de las finanzas pblicas contribuye para un abordaje analtico til y operable de las actividades estatales74. Pero este ensayo de interpretacin econmica del Estado carece de sustento histrico; cuando mucho, se trata de una suerte de parbola: individuos a-estatales deciden en determinado momento constituir el Estado, a efectos de resolver fallas de mercado. O, en la versin de la teora de la eleccin colectiva, porque un clculo econmico indica que es ms eficiente la provisin estatal que a travs del mercado. Ntese aqu un elemento central: en ambos casos no existen indicaciones acerca de cmo los individuos arriban a la percepcin de la necesidad de organizar determinadas prestaciones bajo formas alternativas a la del mercado. De hecho, se presenta una dificultad que parece insalvable: la constitucin de la organizacin estatal como forma ms eficiente de organizacin, con relacin al mercado, requiere conocer adecuadamente los costos de ambas opciones organizativas. Si tal conocimiento fuera posible en forma plena a fin de ofrecer una base racional para la decisin probablemente optar entre una u otra sera irrelevante, por cuanto habra informacin suficiente como para ir directamente a las
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Ha sido sealado tambin que la prctica estatal no fue necesariamente liberal, sino que en muchos casos fue proteccionista e intervencionista; el ejemplo clsico en este sentido es el capitalismo prusiano. Pero a nuestros fines no se trata de una cuestin central. 73 Este es el caso, por ejemplo, de los mercados de productos primarios agrcolas. Ver Coase (1937) 74 Por ejemplo, para estudiar la provisin del servicio prestado por la red vial pblica. En tal sentido, incluso, podra sostenerse que este abordaje es ms fructfero que la perspectiva marxiana.
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cantidades ptimas a producir de todos los bienes y servicios. No seran necesarios arreglos institucionales especficos (como por ejemplo, el intercambio de bienes en mercados y la consiguiente formacin de precios). Es necesario recurrir entonces a un enfoque que articule adecuadamente ambos niveles, sin recurrir a subordinaciones mecnicas como las que plantea el abordaje econmico convencional (y que en alguna medida coincide con la perspectiva conductista en Ciencia Poltica). El marxismo ofrece una primera opcin, en cuanto efectivamente ensaya tal articulacin; en su planteo, el Estado no es una derivacin de una lgica econmica, ni se diluye en alguna nocin del tipo de "una actividad productiva con determinadas especificidades", como en cambio sostiene el paradigma econmico neocl sico (con variantes, segn vimos). Persiste sin embargo una suerte de determinacin desde la instancia econmica, sobre la cual mucho se ha discutido. Como hemos visto, las formulaciones ms modernas han flexibilizado gradualmente una aproximacin en sus orgenes ms dura. Recordemos que por momentos el propio Marx visualiza en El Capital la accin estatal como un plano que requiere autonoma conceptual. Pero lo cierto es que Marx no elabora a partir de ello una teora ms amplia. Puede suponerse que una teora del Estado no es su preocupacin fundamental, ms all de negar el carcter sustantivo que Hegel le asigna; de all la incompletitud de sus teorizaciones al respecto. Como se vio en la resea terica, su intencin central es reconocer la naturaleza antagnica del capitalismo. Cualquiera sea la gnesis, el saldo terico en este autor es una concepcin del nivel poltico como superestructural y subordinado a la dinmica del modo de produccin. Pero tampoco resulta fcil establecer la naturaleza especfica de esta subordinacin; de hecho, ni siquiera resulta claro si ella es postulada para grandes perodos histricos (por ejemplo, a nivel de modos de produccin) o si en cambio se trata de una propuesta con pretensiones de dar cuenta de evoluciones ms particularizadas. Lo cierto es que este planteo ha dado lugar a un sinnmero de ensayos que intentan explicar la evolucin poltica de determinados tipos de Estado a partir de mutaciones en la base productiva; ensayos sobre cuyos resultados albergamos d udas, en funcin de su inevitable tendencia al reduccionismo75. Existe adems un complejo problema terico, a nuestro entender no resuelto, y es que el concepto de modo de produccin es relativamente abstracto, siendo que en la prctica se
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Un caso tpico es el de la escuela francesa de la regulacin, aun cuando su encuadrabilidad dentro de la corriente marxista resulte opinable. La misma fundamenta el ocaso del Estado del Bienestar en el agotamiento de un modelo productivo industrial (el denominado patrn fordista vase al respecto Coriat (1997). Ntese, de paso, que la elaboracin de explicaciones de las ocurrencias del nivel poltico a partir del nivel econmico no es privativa del marxismo. Con mayor o menor asidero terico, ha sido un recurso de uso frecuente en los analistas, particularmente para el anlisis de coyuntura. Pero la propuesta ms articulada al respecto parece provenir del campo de la teora marxista.
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presenta un panorama bastante ms rico de relaciones tcnicas y sociales coexistentes y articuladas entre s, conformando lo que suele denominarse siempre en trminos marxistas una formacin social. La insercin del Estado se produce a este nivel ms concreto, por cuanto, como hemos visto por lo menos para el capitalismo, el modo de produccin puede ser caracterizado con prescindencia del marco estatal, con lo cual perdemos la posibilidad de entender la relacin economa Estado en su forma ms pura o abstracta. La percepcin de la prctica, por su parte, ofrece una gran diversidad de situaciones en los planos econmico y poltico, para diversos pases, sin que puedan establecerse fcilmente vinculaciones sistemticas. Por ejemplo, se ha pretendido con frecuencia asociar determinados partidos polticos con clases sociales tambin determinadas; pero la correspondencia es por lo general parcial y eventualmente lbil. Tanto partidos como gobiernos son conformaciones generalmente policlasistas, tanto en composiciones como an en intereses. Las lgicas polticas de los distintos pases que integran el ncleo de la OCDE, por ejemplo, son bastante diferentes, pese a que comparten un conjunto relativamente amplio de pautas en el nivel productivo. Naturalmente, esto no implica negar la existencia de tales vinculaciones entre lo econmico y lo poltico. De hecho, la taxonoma que se ha propuesto apunta ponerlas en evidencia. Antes bien, la cuestin central es determinar si existe estructuralidad en ellas, esto es, aspectos o componentes sistemticos. La cuestin acerca de la interpretacin del Estado del Bienestar es precisamente uno de los problemas mayores en el mbito terico marxiano, por cuanto implica modificar el papel del Estado, que deja de ser superestructural para convertirse en agente constitutivo del nivel econmico. Aun as, el abordaje de la corriente terica que Marx inicia parece ofrecer ms opciones que el pensamiento neoclsico, como as tambin las contribuciones elaboradas desde el mbito de la sociologa (ciencia que reconoce a Marx como un antecedente), en cuanto logran hacerse cargo de la complejidad del problema. b) Fundamentacin de la descentralizacin y el intercambio La taxonoma presentada establece el intercambio y la coaccin como dos formas bsicas distintas de relacin entre los individuos, identificables en los mbitos econmico y poltico. Ahora bien, histricamente ambas formas se han presentado y desarrollado siguiendo trayectorias muy diferenciadas. La coaccin ha sido lo normal (haciendo un juego de palabras, podramos decir que ha sido la norma) en todas las pocas histricas, en particular en lo que Habermas denomina sociedades de las altas culturas previas al capitalismo (sociedades tradicionales). Es recin a partir de ste ltimo que se consolida y autonomiza un amplio conjunto de actividades humanas bsicamente, de carcter productivo, aun cuando las actividades culturales pueden manifestarse en este mbito regidas por relaciones de intercambio.
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Cabra entonces proponer una respuesta a dos preguntas de importancia, a fin de comprender esta dualidad de esferas de intercambio y coaccin. Por qu surge y se impone la instancia de intercambio? Es posible concebir el funcionamiento de la instancia de intercambio en forma pura, esto es, en ausencia de coaccin? La primera pregunta apunta simultneamente a temas de orden gentico y funcional, pero ser respondida aqu slo en trminos de lo segundo, por cuanto la gnesis requerira un excurso histrico que escapa al alcance de este trabajo. De todos modos, se trata de planos complementarios: la funcionalidad debe intervenir ineludiblemente como una instancia explicativa en cualquier anlisis gentico. En trminos del caso que nos ocupa: la aptitud funcional del intercambio concurre necesariamente a la explicacin acerca de su gnesis y desarrollo histrico, aun cuando stos puedan tambin responder a otras razones complementarias (por ejemplo, la acumulacin primitiva, producto del saqueo colonial, puede haber contribuido, como hecho histrico nico y accidental, a consolidar la esfera del intercambio). La cuestin acerca de la funcionalidad de la instancia de intercambio puede tratarse en dos planos diferenciados: su aptitud tcnica (algo que podra caracterizarse como su eficacia en trminos de ingeniera social) y su capacidad legitimadora. Con relacin a lo primero, el intercambio se presenta como una forma apta para dar cuenta del desarrollo descentralizado de actividades , particularmente en un contexto de creciente divisin del trabajo, como el que caracteriza al capitalismo. Histricamente, esto puede ser visualizado a partir de la nocin de un proceso productivo complejo, ms o menos polivalente, que se desgaja en procesos parciales, gestionados autnomamente. Ello implica la especializacin de recursos, humanos en primer trmino, y luego materiales (tpicamente, bajo la forma de activos durables especializados) 76, y puede ocurrir tanto en la actividad rural como en la urbana. Una organizacin centralizada no puede dar cuenta de todas las operaciones productivas cuando ellas se fragmentan sistemticamente por va de la especializacin, por cuanto el volumen de informacin se torna inmanejable (especficamente, cuando no existe tecnologa eficaz de procesamiento de informacin). En trminos de la teora general de sistemas, esto recibe una formulacin atractiva: una organizacin centralizada de la produccin requiere que la conduccin se haga cargo de un nivel de complejidad y variedad que no logra gestionar77. Lo anterior significa que no podra en una primera instancia haber profundizacin de la divisin del trabajo en ausencia de descentralizacin; el intercambio sera entonces la forma
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La descentralizacin va intercambio notemos al pasar implica adoptar un medio de cambio de liquidez general, a fin de quebrar el requerimiento de trueque (esto es, el dinero). 77 Es conveniente sealar que el citado desgajamiento de actividades hace referencia a actividades en muchos casos desarrolladas en el seno de los hogares.
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de asegurar viabilidad a un proceso de incremento sostenido de la productividad. Ntese al respecto que la formacin de una esfera autnoma de intercambio simultneamente brinda autonoma e identidad conceptual al proceso productivo; ste pasa a ser visualizado independientemente de las otras instancias ya mencionadas de la vida social, precisamente por ser el mbito donde opera el intercambio en forma sistemtica. De all la frecuente (aunque no corresponda a nuestra conceptualizacin, como ya hemos sealado) asociacin entre actividades productivas y mercado. No es superfluo destacar que esto refuerza el crecimiento de productividad, en cuanto incrementa por va del anlisis por parte de los actores involucrados, el conocimiento acerca del proceso de produccin, y en consecuencia las ventajas de la divisin del trabajo78, 79. Complementariamente, notemos que esto significa que la taxonoma que diferencia actividades productivas y culturales slo surgira cuando se autonomiza una esfera de intercambio propia del proceso productivo; viceversa, en sociedades precapitalistas no se decantara claramente un proceso productivo, por cuanto ste no se diferenciara de otras actividades, en particular de las culturales (pero tambin de actividades de carcter familiar). Es real que los productos culturales pueden ser objeto de cambio; pero se trata de una forma diferenciada, ms del tipo caso por caso, antes que sistemtico y repetible. Ahora bien, esta argumentacin, planteada aqu en trminos tericos, es tambin parte de la prctica social. Ella podra ser socialmente persuasiva - esto es, tendra fuerza legitimadora por cuanto verbaliza (e impone) la nocin de que la descentralizacin viabiliza el incremento de productividad. De esta forma, el intercambio concurre a la legitimacin. Sin embargo, no es una legitimacin suficiente, por cuanto deja no menos de dos puntos centrales sin cubrir: a) En primer lugar, cmo asegurar la regulacin de un sistema carente de un gobierno centralizado. Al respecto, la respuesta desde la teora econmica ortodoxa ha sido, desde Adam Smith, Say y Ricardo, la nocin de que existen mecanismos autorregulatorios eficaces. Ellos se plasman en formulaciones ms o menos metafricas (desde la mano invisible hasta el estudio moderno de las propiedades de equilibrio de sistemas estticos), pero que en todos los casos ellas apuntan a mostrar que existen lmites a la posibilidad de un comportamiento individual arbitrario (en el extremo, aun el monopolista encuentra un techo a sus pretensiones). Sabemos que otros autores se han mostrado considerablemente ms escpticos en cuanto a la eficacia del ordenamiento descentralizado; contabilizamos
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Tal vez es conveniente ampliar el concepto de divisin del trabajo, para incluir la separacin entre trabajo productivo y el trabajo de desarrollo del conocimiento (ciencia y tecnologa). El modo taylorista de organizacin de la produccin tambin supone la divisin del trabajo entre quienes disean las tareas y quienes las ejecutan. 79 De cualquier forma, deben evitarse apreciaciones demasiado lineales a este respecto. El concepto de valor (la "forma" valor, dira Marx) es de hecho muy anterior al capitalismo, habindose desarrollado en el mbito de los intercambios comerciales, bsicamente de excedentes de la produccin de subsistencia y determinados bienes suntuarios. Cabra eventualmente sugerir aqu que la nocin de valor es adoptada como principio organizador de los intercambios, en el mbito del capitalismo, por su eficacia. Marx de hecho seala el carcter antediluviano de la categora valor.
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aqu, entre otros, a los nombres de Malthus, Marx y Keynes. Pero debe sealarse que en mayor o menor grado, todos los teorizadores parecen aceptar que la gestin descentralizada es tericamente viable, al margen de los resultados en trminos de eficacia, ms no sea por lo que sugiere la lectura de la historia80. Marx es quien tal vez requiera una diferenciacin aqu, pero siempre dentro de su particular filosofa de la historia: los desajustes que experimenta la regulacin de las actividades econmicas en el capitalismo son muestra de contradicciones y consiguientemente de su transitoriedad histrica. Fuera de esta constatacin para nada de segundo orden, desde ya Marx no argumenta que la organizacin descentralizada es inviable; si as lo hiciere, por cierto, su teora del valor no sera sustentable; no avanzaremos sobre este tpico ahora, porque no es relevante a los fines de nuestro anlisis. La prctica social, por su parte, convalida o cuestiona en alguna medida, esta idea de eficacia. De hecho, uno de los elementos fundantes del Estado del Bienestar ha sido la idea keynesiana de que los mercados libres no llevan a resultados de mxima eficacia. En conclusin, tanto la teora como la experiencia no invalidan la viabilidad del intercambio; pero no existe un juicio nico acerca de su eficacia, y en consecuencia acerca de la necesidad de contar con mecanismos de control e intervencin. b) En segundo lugar, cmo legitimar determinada distribucin del producto, y en particular la de los incrementos de productividad que la divisin del trabajo permite. A esto concurre la nocin de equivalencia. El intercambio a travs de equivalentes se torna as complemento de la descentralizacin; las relaciones en el mbito productivo pasan a ser regidas por un criterio que asegura la equidad. Ningn individuo aparece forzado a realizar transaccin alguna, y si sta se realiza, implica el cambio entre entidades de igual valor, y por lo tanto no existe asimetra o ganancia/prdida. Notemos la gran eficacia legitimadora de esta norma: los individuos aparecen ahora en un plano de igualdad, porque el intercambio parte de la nocin de que las partes estn igualmente dotadas de derechos. Esto por cierto no parece reconocer antecedentes en etapas histricas anteriores al capitalismo, en las que la desigualdad era aceptada como norma. Sin embargo, tampoco el principio de equivalencia parece ser adoptado en forma absoluta. De hecho, el Estado del Bienestar concurre precisamente a corregir situaciones que se consideran de desigualdad. . El intercambio aparece as doblemente justificado: viabilizacin de la descentralizacin y consiguiente incremento de productividad de los procesos productivos, y equivalencia en las relaciones individuales.
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Como contrapunto, recordemos la discusin entre la escuela austraca y Lange, en la dcada del 30, acerca de la viabilidad de las economas socialistas centralizadas. Tambin en este caso, entendemos que los hechos histricos mostraron que ellas no eran inviables. El colapso que se manifiesta a partir de 1989 es atribuible, entendemos, a razones de deslegitimacin.
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c) La viabilidad terica de la nocin de intercambio puro La fuerza de esta nueva forma dominante de relacin econmica puede ser aquilatada recordando la constatacin de que la Economa Poltica se autonomiza y desarrolla como la ciencia orientada especficamente al tratamiento de este fenmeno nuevo81. Sin embargo, existen matices particulares. Por una parte, la visin neoclsica se centra menos en la nocin de equivalencia, y ms en la de no coaccin en las decisiones individuales. De hecho, la nocin estricta de equivalencia se da en trminos marginales, y no totales (por ejemplo, el precio es asociable al beneficio que brinda la ltima unidad del bien producido); y de hecho, esto se ha considerado un hallazgo terico central. Por otro lado, la caracterizacin que Marx hace del capitalismo en ciertos pasajes de El Capital poco parecen compadecerse con alguna nocin de intercambio voluntario; por lo pronto, recurdese su definicin de proletario como hombre desprovisto de medios de produccin, y por lo tanto obligado a la venta de su fuerza de trabajo82. Asimismo, la nocin de fetichismo de la mercanca que desarrolla al final de captulo 1 de la obra mencionada sita el intercambio entre equivalentes en un plano de la apariencia: las mercancas aparecen dotadas de una caracterstica el valor que no les es propia, sino que refleja una relacin social construida sobre ellas. Entendemos que existe en este punto una dificultad importante para la comprensin de la propuesta marxista: si el fetichismo resulta de la constatacin de una apariencia, no se comprende cmo podra ser una mera apariencia la que gua la dinmica capitalista, como surge del desarrollo terico corporizado en El Capital83; de hecho, no sera ms una apariencia, sino un elemento constitutivo y determinante. El concepto de valor de la fuerza de trabajo, esencial en el anlisis marxiano, responde a la nocin de intercambio entre equivalentes; como hemos visto, este elemento es central, en cuanto permite mostrar que el excedente (plusvala) es generado y apropiado mediante intercambio. Entendemos en consecuencia que la argumentacin central de Marx prescinde claramente de la idea de coaccin, con el objetivo de mostrar que aun habiendo intercambio entre equivalentes se produce un excedente, por encima del trabajo necesario para la reproduccin de la fuerza de trabajo Ahora bien, aun aceptando estos aspectos particulares, cabe preguntarse si la concepcin de una esfera de intercambio totalmente autnoma de factores coactivos es tericamente viable. Ms claramente, debe indagarse si un estudio de las actividades regidas por normas de
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En Mller (1999), hemos sostenido precisamente que una motivacin bsica de la gnesis de las ciencias sociales es el estudio de los cambios que ocurren en las organizaciones sociales. 82 Vase la cita siguiente: El antiguo poseedor de dinero abre la marcha convertido en capitalista , y tras l viene el poseedor de la fuerza de trabajo, transformado en obrero suyo; aqul, pisando recio y sonriendo desdeoso, todo ajetreado; ste tmido y receloso, de mala gana, como quien va a vender su propia pelleja y sabe la suerte que le aguarda; que se la curtan. (Marx, 1973, pg. 129 bastardilla en el original). 83 De hecho, el apartado sobre el fetichismo parece pertenecer a un plano diferente al resto del captulo mencionado; algo irreverentemente, podra argumentarse que este apartado podra ser retirado sin menoscabo del resto del anlisis en curso.
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intercambio, basado nicamente en esta forma de relacin social, es suficiente para dar cuenta de su lgica y evolucin. Si la respuesta a esta pregunta fuera negativa, obtendramos un punto de partida para una revisin crtica de la taxonoma anteriormente presentada. De hecho, se argumentar aqu que esto es lo que ocurre. Tratemos separadamente, al efecto, ambas vertientes tericas. i) El abordaje neoclsico
Los teorizadores neoclsicos son habitualmente precavidos en lo que hace al alcance y suficiencia de sus hiptesis y de los modelos que de ellas surgen, a fin de asegurar la coherencia lgica de la solucin encontrada. De esta forma, han tendido a adoptar modelizaciones que cierren, en el sentido que no dejen variables indeterminadas. Esto es particularmente importante en el caso de la posibilidad de sustitucin en la produccin, porque si tal sustitucin no es posible, y la oferta de factores no fija un precio exgeno, el sistema no queda determinado; ello ocurre porque no puede definirse una curva de demanda de factores separables. En consecuencia, se requiere establecer exgenamente sus remuneraciones84. La inclinacin de los teorizadores ha sido a favor de una formulacin que no deje variables libres, por lo cual han optado por admitir la sustitucin de factores y una oferta no totalmente elstica de los mismos. Esta solucin satisface requisitos formales, pero no se justifica en trminos de realismo: la sustituibilidad de factores es en la prctica relativamente limitada, y su precio es de hecho variable. En consecuencia, puede afirmarse que los supuestos en definitiva enunciados apuntan a asegurar la viabilidad terica de un accionar puramente basado en el intercambio; pero en absoluto esto puede tomarse como generalizable, a nivel emprico. La solucin excluye la coaccin o la intervencin de algn otro elemento, por hiptesis , ms all de algn fundamento realista. La nica circunstancia asimilable a la coaccin podra originarse en la asimetra de posibilidades. Ello puede entenderse tanto por algn tipo de externalidad negativa diferencial, o como resultado de una distribucin particularmente desigual de propiedad de factores; pero sta ltima opcin no parece escapar a la formulacin de algn tipo de juicio de valor. Aun as, la nocin de coaccin debe ser entendida en forma un tanto laxa, como privacin de opciones para un individuo determinado, antes que como obligacin o restriccin. En conclusin, la ptica neoclsica parece ms apuntar a asegurar la construccin de un modelo en el que el intercambio resuelva el sistema, antes que a investigar si efectivamente existe, o no, coaccin 85. Cabe destacar que la crtica anterior es "interna" al enfoque neoclsico, en cuanto cuestiona el realismo de supuestos, pero no su coherencia. En realidad, es posible una segunda crtica,
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Para una demostracin de este tpico, que aqu omitimos por brevedad, vase por ejemplo Henderson y Quandt (1982, cap. 12), donde se desarrolla el caso del modelo neoclsico con coeficientes fijos. 85 Cf. Demsetz (1993, pg. 160): El real objetivo del modelo [neoclsico] es estudiar la asignacin en ausencia de autoridad. Por cierto, la clsica afirmacin de Friedman, en el sentido de que la teora se valida por sus derivaciones empricas y no por la adecuacin de sus hiptesis, viene en auxilio de esta tesitura; pero no se ingresar aqu en este tema. Ver Frideman (1955).
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basada en el rechazo del empleo de abordajes estticos, y la aceptacin de que las relaciones econmicas (como todas las relaciones sociales) se desenvuelven en un marco abierto en el tiempo, y contienen en alguna medida conjeturas sobre el futuro, que no pueden ser racionalizadas. En este caso, se obtiene necesariamente un sistema indeterminado, y por lo tanto nuevamente no es posible concebir una esfera de intercambio puro. No es casual en este sentido que la crtica de Keynes al abordaje ortodoxo se apoye precisamente en la "apertura" del enfoque esttico, la introduccin de expectativas fluctuantes y consecuentemente en la indeterminacin de los resultados del proceso, si no se incorporan las expectativas convencionalmente establecidas 86. Este argumento en s no cuestiona la nocin de intercambio, sino que apunta ms en general a la fundamentacin racional de las decisiones econmicas. Corresponde adems una precisin. Hemos asociado enfoque neoclsico y abordaje esttico, por cuanto sta es la perspectiva ortodoxa predominante. En rigor de verdad, sin embargo, no todos los planteos neoclsicos recaen en esta situacin. En particular, la escuela austraca ha sido considerablemente ms escptica, en lo que atae a la posibilidad de que la esfera del intercambio produzca resultados estables y nicos. La organizacin descentralizada, en esta visin, es rescatada ms por su posibilidad de generar informacin que por sus propiedades de autosustentabilidad. Pero esta visin dista de ser predominante, en el marco del main stream neoclsico (y de hecho, ha dado lugar a derivaciones bastante alejadas de ste; vase al respecto Shackle, 1976) ii) El abordaje marxiano
En cuanto a la perspectiva marxiana, podemos sealar lo siguiente. Como dijimos, ella se apoya en la nocin de intercambio entre equivalentes. La equivalencia viene dada aqu por las cantidades de trabajo abstracto necesario para la produccin de cada uno de los bienes intercambiados; esto es, si dos bienes requieren respectivamente 8 y 16 horas de trabajo por unidad, el segundo valdr el doble del primero. Conviene detenerse en este tema, por cuanto es central para la propia nocin de equivalencia, en este mbito. En primer trmino, cabe preguntarse cul es el fundamento de tal norma. En Smith seguido en esto por Ricardo la argumentacin es de carcter naturalista, y consiste en asumir que el intercambio se da en estas p roporciones porque en aquel Estado rudo y primitivo () es natural que lo que es el producto habitual de dos das o dos horas de trabajo valga el doble de lo que normalmente es el producto de un da o una hora (Smith, 1996, pg. 86); vale la pena destacar que en otro pasaje incorpora el rol de la competencia: el ajuste no se realiza segn una medicin exacta sino mediante el regateo y la negociacin del mercado, que desemboca en esa suerte de igualdad aproximada.
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Vase al respecto Mller (1999a).
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La argumentacin de Marx discurre sin embargo sobre otros carriles. Su anlisis apunta a identificar una sustancia o dimensin comn que permita fundamentar este particular patrn de medicin. Ello es encontrado en el ser producto del trabajo, pero no de trabajos especficos diferenciados (concretos), sino la nocin de trabajo abstracto, entendido como gasto de la fuerza humana de trabajo, en el sentido fisiolgico" (Marx, 1973, pg. 13); puede afirmarse que es la generalizacin de la divisin del trabajo lo que permite precisamente descubrir este carcter comn a los distintos tipos de trabajo concreto. Ahora bien, cabe indagar a travs de cules mecanismos o instancias es que se concreta esta equivalencia, toda vez que Marx no parece aceptar el planteo de Smith de que ello podra darse a t ravs de la competencia o el regateo. A nuestro juicio, no hay tal mecanismo, porque Marx en realidad parece proceder una va diferente, de carcter deductivo. Su propsito es racionalizar el fenmeno del valor: si ste rige las relaciones sociales, debe identificarse aquel elemento comn que viabiliza esta forma de medicin . Notemos que esta perspectiva permite a la vez abarcar y superar la conceptualizacin de Smith y Ricardo. La pertinencia de este enfoque invertido, con relacin a perspectivas ms empiricistas, debe ser tratada a nivel estrictamente filosfico y metodolgico, y no se pretende encarar por cierto este problema aqu. Pero debe quedar en claro que, en primera aproximacin, no suscribimos una postura terica de esta naturaleza. Al margen de este tema, entendemos que existen problemas tericos no resueltos, que ya sealamos en la resea terica. Nos referimos al clsico tema de la transformacin de valores en precios de produccin, cuando se incorpora el capital constante al anlisis87; asimismo, la propia reduccin de trabajo complejo y diferenciado a simple e indiferenciado (un tema generalmente poco tratado) es una operacin que plantea tambin dificultades tericas. iii) Conclusin
En definitiva, tanto el abordaje neoclsico como el marxiano cada uno motivado por su propia dinmica presentan como rasgo en comn la elaboracin de un concepto terico de esfera de intercambio en el que la coaccin es deliberadamente excluida. Pero esta exclusin no es prueba de que pueda existir en la prctica una esfera pura de intercambio. Tanto las hiptesis poco plausibles en las que incurre la teora neoclsica como las dificultades no resueltas en el mbito de la teora de Marx (adems de su propia relativizacin de la nocin de intercambio entre equivalentes) sugieren que esta empresa, ms all de estos ejercicios analticos, no sera tal vez viable. Esto es, no resulta tericamente pertinente concebir una esfera productiva como regida por el intercambio puro, sin coaccin .
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Recordemos que Smith por su parte abandona este fundamento del valor cuando incorpora la nocin de capital al proceso productivo, para pasar as a una teora aditiva del valor. Es Ricardo quien se aferra con ms fuerza a la argumentacin del valor-trabajo, aun en economas con capital.
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Es oportuno introducir aqu una observacin acerca de la argumentacin de Smith. Ella permitir ejemplificar el problema bajo anlisis, a partir de su manifestacin en aqul estado rudo y primitivo de la sociedad. Aun cuando ello no se encuentra explicitado en este autor, podemos afirmar lo siguiente: si no se cumpliera la equivalencia entre valor y cantidad de trabajo, cada individuo encontrara ms rentable realizar por s todas las tareas productivas requeridas, asignando a cada una parte de su tiempo. Interpretamos as la indicacin ya citada de que es natural que ello ocurra. Ahora bien, vimos que la razn de ser del intercambio reside en la ventaja que representa para el conjunto un mayor nivel de divisin del trabajo, por permitir una mayor productividad; esta argumentacin es por cierto de impronta smithiana. En caso de que existiera la opcin por la autosubsistencia, el individuo podr reasignar tiempo de trabajo entre varias actividades; pero se revertiran sin embargo los beneficios obtenidos por la divisin del trabajo. En otros trminos, la produccin total de ambos bienes ser menor en condiciones de subsistencia que con intercambio. En este contexto, mal puede imperar una ley del valor gobernada por la opcin de produccin en subsistencia; en realidad, se produce un excedente en situacin de intercambio, cuya apropiacin puede ser dejada en abierto, suponiendo que cada individuo tenga como mnimo asegurado el consumo de subsistencia. En consecuencia, la distribucin de lo producido dentro del margen sealado no queda definida, por lo que debemos concluir que la regla de intercambio por cantidades de trabajo no arroja la nica distribucin viable88. Diversos precios relativos pueden ser compatibles con la produccin
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El siguiente ejemplo numrico sencillo aclara este punto. En una economa con dos individuos (A y B), existe la posibilidad de producir dos bienes (X1 y X2), verificndose una productividad creciente en la medida en que cada uno de ellos se especializa en una de las producciones. Podemos entonces suponer dos situaciones. La primera, de subsistencia, supone que ambos individuos destinan la mitad de su tiempo a producir cada bien. La s egunda, de especializacin, asume que cada individuo se especializa en producir un nico bien Los siguientes valores ilustran un caso posible (construido bajo determinadas hiptesis): "Subsistencia "Especializacin" Horas Produccin/ Horas Produccin/h hora ora Individuo A: Horas para X1 5 112 10 158 Horas para X2 5 13 0 Individuo B: Horas para X1 5 112 0 Horas para X2 5 13 10 16 Produccin total X1 1.118 1.581 X2 130 160 Tasa de cambio X1/X2 8.6 9.88 Puede percibirse que en condiciones de especializacin la produccin de ambos bienes es mayor que en subsistencia. Este excedente es imputable a la divisin del trabajo, y por lo tanto no puede ser apropiado de acuerdo a normas de valor que surgiran de la alternativa de subsistencia. Cada individuo deber obtener por lo menos 112 y 13 unidades de cada bien, por hora trabajada; pero la disponibilidad por hora trabajada es ahora de 158 y 16. Ntese que las tasas de cambio entre ambos bienes difieren, cuando se pasa de subsistencia a
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obtenida con divisin del trabajo, asumiendo que como mnimo ello resulte en una dotacin de bienes que supere (o iguale, en el margen) a la que obtiene cada individuo en subsistencia. Es inmediato sugerir que debe comparecer aqu algn componente de carcter coactivo para dirimir cmo se distribuye en definitiva ese excedente. Ha sido habitual identificar aqu las relaciones de fuerza. Esto es, capitalistas y trabajadores dirimen exgenamente su participacin en el producto, y a partir de all determinan los precios relativos consistentes. Los ejemplos clsicos en esta lnea son los modelos de Leontieff y de Sraffa89. Pero queda claro que esto no es propiamente una teora; slo se trata de una denominacin para un problema terico en realidad no resuelto. Parece interesante en este punto un sealamiento adicional. Hemos visto que Smith funda la nocin de equivalencia de trabajos en "aqul estado rudo y primitivo de la sociedad", para luego pasar a una teora aditiva de los precios. Si por el momento dejamos de lado el comentario crtico ya presentado, este pasaje permite inferir un aspecto importante: el intercambio entre equivalentes aparece planteado como propio de sociedades de escaso "desarrollo", esto es, con escaso excedente. En ellas, es natural pensar que el intercambio debe fundarse en una idea ms o menos precisa de equivalencia, porque claramente se intercambian productos de trabajo destinado a la subsistencia del trabajador. A medida que el excedente se incrementa, tal nocin de equivalencia pierde progresivamente sentido, por cuanto diversas distribuciones de aqul son compatibles con la manutencin y reposicin del proceso productivo. Existe entonces una "contradiccin" (en el sentido dialctico del trmino, si se quiere) en sentar las bases del capitalismo en la nocin de intercambio entre equivalentes por cuanto este tipo de organizacin social tiende precisamente por efecto de la divisin creciente del trabajo - a incrementar sistemticamente el excedente. Esto es, se desarrolla el intercambio en forma cada vez ms general, pero al mismo tiempo el excedente que de all deviene cuestiona la nocin de equivalencia. Podemos aventurar aqu la hiptesis de que el surgimiento del Estado del Bienestar sera una manifestacin de este cuestionamiento, en cuanto la instancia estatal ve abierta la posibilidad de intervenir en la distribucin del excedente. Pero no debemos identificar aqu una relacin mecnica, toda vez que ello no explicara la crisis posterior de aqul. Parece atractivo proponer en consecuencia que lo relativo a la equidad y regul acin quede abierto, sujeto a una legitimacin cambiante, a manos del mercado o del Estado. Esto significa que en determinadas situaciones o instancias, se acepta (legitima) la regulacin y distribucin producidas por el "mercado", esto es, por mecanismos descentralizados de decisin. Tales mecanismos de mercado, quede claro, en manera alguna deben ser entendidos como operando bajo pautas de equivalencia estricta; antes bien, debe comprendrselos como
especializacin (esta argumentacin asume, por simplicidad, que no existe posibilidad de sustitucin en el consumo). 89 Vanse respectivamente Henderson y Quandt (loc. cit.) y Sraffa (1972). Desarrollos tericos poskeynesianos tambin emplean este tipo de argumentacin.
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instancias donde se manifiesta coaccin de algn tipo; esto indica que no solamente el Estado es fuente de coaccin . En otras palabras, la legitimacin por el mercado no es sino la legitimacin de las relaciones coactivas no centradas en el Estado, sino dispersas en el cuerpo de las relaciones sociales90. En ciertas circunstancias, este resultado es cuestionado (deslegitimado), recurrindose a la intervencin estatal. Por cierto, es un planteo plenamente compatible con los propsitos de esta investigacin. Esta observacin permite reforzar la idea de "fluctuaciones" de legitimacin. Pero esto a su vez desemboca en una pregunta tambin central: cul es la racionalidad de los procesos legitimadores? Esto es, es posible una reconstruccin explicativa basada en razones o causas, o responde la legitimacin a razones de orden casual, psicolgico, etc.? Este tema ser tratado en el prximo apartado, a la luz de aportes de Habermas. d) Legitimacin y racionalidad: la perspectiva de Habermas La cuestin acerca de la racionalidad de la legitimacin ha sido tratada en trminos generales por Habermas (1995), quien ha desarrollado una postura vigorosa acerca de esta temtica. De acuerdo a Habermas, si se supone [...] una referencia a la verdad en cada creencia eficaz de legitimidad, las razones en que sta se apoya explcitamente poseen una pretensin racional de validez que puede ser comprobada y criticada con independencia de su eficacia psicolgica (1995, pg. 120-1). La postura de Habermas al respecto es que la legitimacin no es arbitraria, ni tampoco obedece al cumplimiento de ciertos procedimientos para la sancin de normas; esto es, las normas no se validan porque se han respetado procedimientos determinados, por ms neutralidad que ellos evidencien (esto es, por ms que se ajusten a un derecho procedimental impersonal). Debe existir un fundamento racional, a fin de asegurar legitimacin. Ahora bien, la constatacin de que tericamente el intercambio no puede ser entendido como una forma autnoma y autosuficiente de relacin social plantea inmediatamente el problema acerca de la viabilidad de aqul en cuanto instancia legitimadora. Porque si tericamente aqul fuera sustentable, la legitimacin de las prcticas sociales tendra un asidero racional. Posee el intercambio tal fundamento? Nuestra conclusin acerc a de la insuficiencia terica de la esfera del intercambio y en consecuencia de la necesidad de incluir elementos de coaccin para comprender plenamente las relaciones del plano econmico sugieren como mnimo que la racionalidad tendra un campo de aplicacin acotado: asegurar mediante el intercambio la
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La asimetra en las relaciones sociales de intercambio, de tan difcil aceptacin en el marco de la teora econmica neoclsica, es en cambio destacada por Weber, quien seala que capitalistas y trabajadores tienen desiguales condiciones de negociacin del intercambio, por cuanto los primeros pueden diferir sus decisiones, por no estar en juego su subsistencia (como se ha visto, es posible una lectura de esta nocin tambin en Marx). Es interesante destacar a este respecto que el abordaje econmico de la evaluacin de proyectos reconoce que la decisin de inversin es diferible en el tiempo.
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supervivencia del sistema, pero aceptando que se trata de una norma no exhaustiva, en cuanto tal supervivencia podra asegurarse para todo un conjunto de valores posibles de intercambio. Desde el punto de vista de Habermas, el tema quedara entonces necesariamente abierto. Nuestro punto de vista en cambio recurrir nuevamente a una sntesis pragmtica, que aceptar incluir las mencionadas "fluctuaciones" de legitimacin. Es real que todo discurso legitimador, en cuanto discurso, debe responder a algn principio racional; pero consideramos como mnimo dudoso que los valores ticos en general - y en particular lo que se refiere a la cuestin bajo anlisis - puedan ser racionalmente reconstituidos. Empleando nuevamente la terminologa habermasiana, las imgenes que la sociedad crea para regir su funcionamiento no son enteramente racionalizables. La discusin racional sobre ellas es sin embargo central para entender su alcance y eventualmente formular ajustes o revisiones. Pero no parece posible, por lo menos hasta donde llega nuestro conocimiento, prescindir de algn componente no racionalizable. Por otra parte, el que sea posible examinar crticamente (racionalmente) un discurso oriundo de la prctica social n o implica que sta sea la nica forma en que dicha prctica lo asimila y utiliza. Antes bien, el discurso con frecuencia es empleado a otros fines (manipulacin, engao, etc.), y no para posibilitar un dilogo racional; en muchos casos, dicho dilogo racional se encuentra vedado u obturado por instancias coactivas ms o menos abiertas. As, nuestra hiptesis de que un excedente creciente cuestiona la nocin de intercambio parece constituir un ejemplo de racionalizacin, a la manera de Habermas. Pero ella de hecho se plantea en el mbito de la reflexin terica, y no en la prctica social, que en s parece permanecer apegada a la nocin de intercambio. sta es una distincin que Habermas no parece realizar. Esto no debe impedir la discusin de la gnesis de determinadas pautas legitimadoras. No se tratar sin embargo de formular explicaciones en el sentido causal estricto del trmino, que es el requisito para una fundamentacin racionalizadora. Antes bien, hablaremos de factores que motivan respuestas no racionalizables enteramente, por cuanto no son las nicas posibles. Por ejemplo, podr aducirse que el surgimiento del Estado del Bienestar se funda en la aparicin de un bloque poltico rival del capitalismo (vase por ejemplo Hobsbawn, 1997, Introduccin91). Pero esto no constituye una explicacin causal, en cuanto no es ste el nico efecto posible del factor causante. Las respuestas colectivas (esto es, producto de una prctica colectiva) contienen elementos arbitrarios, y por lo tanto no racionalizables.
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Textualmente: " una de las ironas que nos depara este extrao siglo es que el resultado ms perdurable de la revolucin de octubre, cuyo objetivo era acabar con el capitalismo a escala planetaria, fuera el de haber salvado a su enemigo acrrimo () al proporcionarle el incentivo - el temor - para reformarse desde dentro al terminar la segunda guerra mundial" (op.cit., pg 17).
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2.6.4 Marco terico: sntesis conclusivas El conjunto (poco orgnico) de reflexiones de carcter terico que se han desarrollado hasta aqu llevan a las conclusiones siguientes, las que sern adoptadas como pautas tericas para enmarcar el anlisis histrico objeto de esta investigacin. Dado que no se dispone de una formulacin terica cerrada y satisfactoria para la articulacin de los niveles econmico y poltico, el marco terico constituye un referencial para ordenar material emprico, desde una perspectiva comparatista. Esto no quita importancia a los desarrollos tericos, por cuanto son ellos los que proporcionan un conjunto de herramientas analticas sin las cuales no hay propiamente un anlisis de carcter diagnstico (excepto que se postularan abordajes empiricistas ingenuos). La taxonoma que se ha presentado simultneamente desdobla los mbitos econmico y poltico e identifica relaciones de intercambio y coaccin. Ella permite ordenar adecuadamente un conjunto de actividades relevantes a nuestros fines, y como tal debe ser mantenida; en particular, la particin entre funciones bsicas y funciones econmicas del Estado es particularmente eficaz. Asimismo, ella permite formular una pregunta central acerca de la naturaleza de las relaciones entre l os planos econmico y poltico, y es la de la posible estructuralidad de stas (esto es, hasta qu punto estas relaciones revisten un carcter sistemtico y repetitivo). Pero esta clasificacin no debe ser adoptada como un criterio separador neto, toda vez que no parece posible concebir una esfera pura de intercambio, aislada de mecanismos coactivos. Hemos dado dos motivaciones para esto: (1) La constatacin emprica de que todo mbito en el que reina la transaccin entre equivalentes requiere un marco coactivo que garantice determinados derechos y obligaciones; histricamente, esta constatacin se plasma en un proceso en el que el desarrollo capitalista plantea una reforma del Estado, y no su supresin. (2) La constatacin terica de que no es posible una construccin que asegure la viabilidad de relaciones construidas sobre la base del intercambio puro; ello ocurre por razones diferenciadas (y no complementarias) tanto para la visin terica ortodoxa como la de raigambre marxista. Por estas razones, la opcin "ms/menos Estado, menos/ms mercado" como equivalente a ms/menos coaccin, ms/menos intercambio no puede ser aceptada en tales trminos, por ingenua y simplista. Se ha rechazado todo enfoque que implique una subordinacin del plano poltico al econmico, en particular las propuestas de origen neoclsico, que racionalizan la formacin del Estado en razones de eficiencia econmica. Se ha identificado como un componente legitimador importante para el desarrollo de una esfera de intercambio descentralizado la eficacia que ella muestra para aprovechar las ganancias que permite la divisin del trabajo. Pero hemos argumentado que esta legitimacin no es completa, porque en s misma no responde a dos temas centrales: (1) La eficacia de la regulacin y gobierno de un sistema descentralizado. (2) La distribucin que en definitiva surge de este esquema organizativo.
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Por ltimo, hemos indicado que los procesos de legitimacin no son enteramente racionalizables.
De estas constataciones, podemos obtener un conjunto de criterios analticos de inters para este trabajo. En particular: la carencia de una legitimacin asegurada para el intercambio descentralizado en lo que atae a regulacin y distribucin abre una suerte de "grado de libertad" en la orientacin del proceso social de produccin. Esta brecha es cubierta mediante instancias coactivas de algn tipo, entre las cuales registramos la presencia del nivel poltico tal como lo hemos definido aqu, esto es, del Estado; pero tambin debemos considerar otras formas de coaccin e n el conjunto del cuerpo social. La intervencin estatal puede consistir en la convalidacin de relaciones de fuerza existentes en otros mbitos (en el propio mbito productivo) o en su restriccin, mediante normativa, apropiacin de parte del producto o medios anlogos. La pregunta acerca de si existe estructuralidad en las vinculaciones entre los planos econmico y poltico adquiere as especificidad: se requerira verificar si tal estructuralidad existe en las pautas con que el Estado, en diferentes perodos histricos, interviene en la cobertura de la brecha mencionada. Ntese que esta estructuralidad debe ser analizada respetando las autonomas conceptuales y analticas de ambos planos, sin recurrir a subordinaciones mecnicas. Esta postura permitir trabajar con "autonoma" ambos planos, y de esta forma contemplar las particularidades de cada perodo histrico. Ello en principio podr ser encarado a la luz de las contribuciones tericas que han reflexionado acerca de las lgicas propias de los planos econmico y poltico, aunque nuevamente sin aspirar a confluir a una formulacin unificada y cerrada.
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3. SNTESIS HISTRICA
3.1 Introduccin
La formulacin de planteos interpretativos requiere repasar previamente los sucesos histricos del perodo de estudio. Este ser el objetivo del presente captulo. En el marco terico se esboz la nocin de existencia de un vnculo entre los niveles econmico y poltico, a pesar del cual responden a naturalezas distintas. Es por tal motivo que, a continuacin, se presentar el relato histrico desde dos ngulos distintos: por un lado se presentarn los aspectos econmicos, mientras que por el otro, los polticos. Somos conscientes de los problemas que esta escisin acarrea, pero con ella lo que se pretende es separar las aguas, para poder mostrar la lgica que mueve a cada uno y eventualmente, cules son los elementos vinculantes. Cada exposicin estar, a su vez, dividida en distintos perodos, que segn nuestra perspectiva, evidencias caractersticas diferenciadoras. Como el lector podr imaginar, los periodos correspondientes a la caracterizacin econmica no coincidirn con los pertenecientes al mbito poltico. En consecuencia, la periodizacin correspondiente al nivel econmico responder bsicamente a criterios de homogeneidad en cuanto al comportamiento de algunas variables econmicas agregadas; esto no quita eventuales fluctuaciones internas importantes (como de hecho las hubo). Los perodos identificados no pretenden en consecuencia identificar estructuras de alguna naturaleza, sino simplemente resumir algunas caractersticas de inters. Por su parte, la periodizacin del nivel poltico corresponder a conjuntos de ciclos gubernamentales con componentes comunes (aun cuando nuevamente no faltarn fluctuaciones, sobre todo entre 1955 y 1976)92.
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A fin de aligerar la lectura, se omitirn citas textuales y referencias a fuentes puntuales. Se indican a continuacin las principales fuentes bibliogrficas consultadas: Braun. y Joy (1981), Canitrot (1980), Canitrot (1975), Damill y Frenkel (1992), Damill, Fanelli y Frenkel (1994), De Pablo (1986), De Pablo (1984), Ferrer (1977), Ferrer (1998), Floria y Garca Belsunce,(1994),, Gerchunoff y Llach (1998), Luna (1997), Romero (1994), Rock (1995) y Schvarzer (1987)
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3.2 Resea poltica

Esta resea adopta la siguiente periodizacin: Era conservadora (1930-1943) Militarismo y Populismo (1943-1955) Un ciclo de presidencias truncas (1955-1966) Primer ensayo militar (1966 1973) Segundo ensayo peronista (1973 1976) Segundo ensayo militar (1976-1983) Una democracia duradera (1983-1989) A fin de facilitar el seguimiento del relato, se acompaa en anexo una sinopsis conteniendo los sucesivos perodos presidenciales y las circunstancias polticas vinculadas a su surgimiento. 3.2.1 Preludio: notas sobre la era conservadora (1930-1943) Conocida por la posteridad como la dcada infame, la dcada del treinta (cuyos principales determinantes no desaparecen sino hasta 1943) fue una poca durante la cual el pas estuvo gobernado por fuerzas conservadoras. El golpe militar de 1930 marc el comienzo. Los militares que lo encabezaron estaban divididos en dos facciones: la faccin nacionalista, de extrema derecha, era encabezada por el general Uriburu, un simpatizante del fascismo europeo que fue presidente provisional; y la faccin conservadora liberal, bajo el mando del general Agustn P. Justo. Los nacionalistas se caracterizaban por un anticomunismo y antiliberalismo marca do, y por mantener una postura resueltamente antidemocrtica. Los liberales eran partidarios de restituir la Constitucin, liberando a la sociedad de la corrupcin y demagogia que atribuan al yrigoyenismo. Si bien en un comienzo Uriburu (y junto con l, el ala nacionalista del ejrcito) hizo todo lo posible por concentrar el poder, pronto qued claro que ste se encontraba en manos de los liberales, por lo que debi convocar a elecciones presidenciales. stas se llevaron a cabo en Noviembre de 1931 y el general Agustn P. Justo result vencedor. Sin embargo, el acto electoral no estuvo exento de fraude; el radicalismo asimismo fue proscripto. En estas condiciones, Justo asumi como presidente en 1932, apoyado por una alianza poltica (luego denominada la Concordancia), que estaba compuesta por radicales antipersonalistas, sectores derechistas del original Partido Socialista de Juan B. Justo y viejos conservadores agrupados en el Partido Demcrata Nacional. La situacin econmica internacional era claramente desfavorable, debido a las consecuencias de la Gran Depresin de 1929. Los pases de Europa se haban inclinado por un fuerte proteccionismo y haban restringido al mnimo sus compras en el exterior; Argentina fue uno de los principales perjudicados por esta situacin, debido a que Europa era su principal mercado de colocacin de exportaciones.
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Sntesis histrica
La crtica coyuntura internacional motoriz un fuerte cambio en la configuracin econmica del pas, emprendido por el gobierno de Justo a partir de 1933. Como se indica en la resea econmica del presente trabajo, estos aos marcaron el comienzo de la industrializacin por sustitucin de importaciones, trayendo consigo fuertes redefiniciones de las alianzas sociales y de la configuracin estatal. El cambio en el rol del Estado es visible: por primera vez, ste asume como propia la responsabilidad de regular y dirigir la actividad econmica del pas, redefiniendo sus objetivos. Para esto, el gobierno de Justo se rodea de una elite de funcionarios de gobierno, (cuyas figuras ms importantes son Federico Pinedo y Ral Prebisch), fuertemente identificados con el nuevo proyecto de pas. De la mano de este equipo, el presidente crea numerosas instituciones: el Banco Central de la Repblica Argentina, el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, y diversas Juntas Reguladoras (de la industria vitivincola, de la carne, de la industria lechera y de granos). Adems, se reestructura la deuda pblica a travs de la emisin del Emprstito Patritico y se modifica la estructura impositiva nacional con vistas a una reduccin del dficit fiscal. En suma, en el perodo del gobierno de Justo se asiste una redefinicin completa del aparato estatal, que marcar un nuevo rumbo no slo para la economa, sino tambin para el escenario poltico del pas. En cuanto al plano estrictamente poltico, el fraude patritico se haba convertido en la moneda comn de todo acto eleccionario, quitando representatividad a los candidatos elegidos. Adems, esta situacin se potenciaba debido a la ausencia de una oposicin poltica que pudiera constituirse en una autntica alternativa. El nacionalismo estaba creciendo, y se convertira en una fuerza decisiva para mediados de la dcada. En 1938 Roberto M. Ortiz se hace cargo de la presidencia. Si bien Ortiz tena la intencin de legitimar el proceso poltico (bsicamente terminando con el fraude electoral), su diabetes crnica lo oblig a delegar la presidencia, primero en forma intermitente y luego definitivamente, en manos del vicepresidente Castillo, de raigambre fuertemente conservadora. En 1940 el pas asiste a una crisis poltica, por la profundizacin del conflicto entre radicales y conservadores, a raz del desaire que sufre en la Cmara de Diputados el Plan del Ministro Pinedo. Adems, Castillo, sin que todava Ortiz hubiera dimitido en forma definitiva (como sucedi a fines de ese ao), emprendi una campaa tendiente a contrarrestar la poltica liberal de su superior. El clima poltico se torn ms conflictivo y complejo, por el desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial; la misma trajo consigo una gran polarizacin interna en torno a la disyuntiva Pases aliados Pases del Eje. La obstinada neutralidad que mantuvo la Argentina durante la mayor parte de la contienda produjo serios conflictos polticos con los Estados Unidos, que impactaron en el plano interno. A mediados de 1941, la neutralidad an sostenida hizo empeorar las relaciones con Estados Unidos, que tom represalias contra nuestro pas. A su
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vez, el frente poltico que sostena una posicin rupturista y democrtica comenz a hacerse or; adems, este frente condenaba con firmeza al gobierno fraudulento. Castillo, encontrndose debilitado, recurri al ejrcito en busca de apoyo. El elemento principal que permiti la emergencia de los sectores castrenses ya manifestado en el golpe de 1930 fue la consolidacin (dentro, pero tambin fuera de las Fuerzas Armadas) de una conciencia fuertemente nacionalista tradicional, jerrquica, corporativista, y de inspiracin fascista. La preocupacin militar por un Estado fuerte y capaz de unificar la voluntad nacional se vio profundizada por el desencadenamiento de la Segunda Guerra; ahora, adems de tener una importante misin en la organizacin de la nacin, el Estado deba ser capaz de enfrentar con xito las vicisitudes de la guerra. A sus ojos, el gobierno de Castillo no cumpla con ninguno de los requisitos necesarios para lograr tal fin. Entre comienzos de 1942 y comienzos de 1943, murieron los principales dirigentes asociados al bloque democrtico: en Marzo de 1942, Alvear; poco tiempo despus, Ortiz y el ex vicepresidente Roca; en enero de 1943 muri Justo, quien haba surgido como el candidato ms firme a encabezar una frmula de acuerdo con el radicalismo. As, el movimiento nacionalista se vio cada vez ms favorecido y consolidado. Sin embargo, al interior de la Concordancia se viva un clima de enfrentamiento, en el cual resultaba muy difcil acordar sobre quin sera el candidato a presidente. Las elecciones fueron dispuestas para fines de 1943. Castillo gozaba ya de un poder muy limitado, y, como se dijo, busc refugiarse (sin xito) en el Ejrcito. Cuando en junio de 1943 se dio a conocer que el candidato propuesto por el presidente saliente era Robustiano Patrn Costas (en quien la mayor parte de los sectores vea a un anciano oligarca y aliadfilo que prolongara el fraude en caso de ser elegido) el Ejrcito consider que era la hora de cambiar el rumbo del pas: el 4 de Junio de 1943 una revuelta derroc a Castillo sin mayores esfuerzos.
3.2.2 Militarismo y Populismo (1943-1955) i) Un gobierno militar nacionalista
La revolucin del 4 de Junio de 1943 marca un punto de inflexin en la poltica argentina. El general Pablo Pedro Ramrez asumi un gobierno compuesto casi exclusivamente por militares. Su centro de poder y decisin estaba en el Ministerio de Guerra a cargo de Edelmiro Farrel, en donde se alojaba la logia GOU (Grupo de Militares Unidos). El coronel Juan Domingo Pern, en ese momento secretario del ministro de Guerra, era uno de los miembros ms influyentes de esta logia. El lapso comprendido entre 1943 y 1946 es el tiempo en el que Pern construye las bases de apoyo que lo legitimarn a travs de elecciones en 1946. Como miembro del GOU, haba participado activamente del derrocamiento de Castillo y permaneci estrechamente vinculado
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Sntesis histrica
a Farrel, a quien apoy para que llegara a la presidencia en Febrero de 1944. Pern fue su ministro de Guerra, y pronto fue ampliando sus atribuciones, llegando a ser vicepresidente en 1944; pronto qued claro que era l quien verdaderamente detentaba el poder. Su intencin era proteger al rgimen de la oposicin de la clase poltica, a travs de la creacin de un organismo propio de apoyo civil. As, el coronel Pern comienza construir la doble alianza que constituira la base de su poder posterior: con el sector militar, por un lado, y con el sector obrero, por el otro. Desde los comienzos, Pern se preocup por reforzar su popularidad entre el cuerpo de oficiales. As, convirti al Ministerio de Guerra en el nexo entre el gobierno y las Fuerzas Armadas, destinando el creciente presupuesto militar al reparto estratgico de ascensos, reequipamientos y beneficios en general. Adems, l mismo encabez una campaa para armar el pas y se erigi como el garante de un sector militar independiente. Con respecto al sector obrero, en 1944 comienza como titular de la flamante Secretara de Trabajo su gran ofensiva populista, ya siendo Farrel presidente de la nacin. Pern construye as su perfil de defensor y representante de la clase obrera, a travs de numerosas medidas, entre ellas, el otorgamiento de vacaciones pagas, pensiones, compensaciones por accidentes y planes de vivienda. Cre adems nuevos tribunales de trabajo, estimul la organizacin de los trabajadores e incentiv sus reclamos a travs del reconocimiento de nuevos sindicatos. Se gan el apoyo de los lderes gremiales mediante el ofrecimiento (a travs de la Secretara de Trabajo) de convenientes planes de seguridad social. Sin e mbargo, el trato de Pern con los sindicatos se limitaba a aquellos que su Secretara reconoca con personera gremial. Esta fue la forma de excluir de los beneficios de sus medidas a aquellos lderes que se oponan a l, y de impulsar a los afiliados a elegir lderes que no obstaculizaran la tarea del gobierno. Pern acentuaba constantemente su identificacin con los obreros, subrayando su anhelo por la justicia social. Poco a poco, el movimiento sindical se convirti en uno de sus principales aliados. La intencin de disciplinar al movimiento obrero mantuvo a Pern en consonancia con el movimiento nacionalista. Sin embargo, la tensin poltica fue en ascenso a partir de fines de 1944, cuando la economa y la poltica a nivel internacional atravesaban serias dificultades. Farrel comenz a perder apoyo y la presin de los sectores militares antiperonistas desemboc en la destitucin de Pern en Octubre de 1945. Sin embargo, su poder surgira con ms fuerza que nunca luego del conflicto. La manifestacin del 17 de Octubre de 1945 dej en claro que la alianza con los trabajadores era poderosa y que el coronel Pern gozaba de una amplia legitimidad y de una gran capacidad de poder: se estaba erigiendo como el lder natural del pas. Los dirigentes sindicales, fuertemente consolidados despus de la movilizacin de Octubre, decidieron fundar un partido poltico propio, el Partido Laborista. Dentro del nuevo partido, Pern era el primer afiliado y el candidato presidencial.
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Luego de la impactante demostracin de poder por parte del general Pern en Octubre de 1945, la UCR decide unirse con el resto de la oposicin para formar la Unin Democrtica. sta est formada, adems de por la UCR, por el Partido Socialista, el Partido Demcrata Progresista, y el Partido Comunista. Su frmula presidencial Jos Tamborini Enrique Mosca, es derrotada en las elecciones de 1945 por la frmula Juan Domingo Pern Hortensio Quijano. ii) Primera presidencia de Pern
El proceso a travs del cual Pern adquiere este liderazgo indiscutido, es uno de los fenmenos ms estudiados de la historia poltica argentina. La propia personalidad del lder no puede quedar fuera de consideracin; su carisma constituy un fenmeno en s mismo. Era inteligente, astuto y contaba con una notable s ensibilidad poltica que le permita explotar polticamente gran parte de las situaciones coyunturales que se le presentaban. Su figura y el movimiento que lider revolucionaron la poltica del pas. Sin embargo, la comprensin cabal de los dos gobiernos de Pern requiere del anlisis de otros factores, ms all del carisma del lder. Uno de los ms importantes es el rol y la configuracin del Estado, ya que ste fue el eje en torno al cual se articularon las relaciones entre las distintas fuerzas del escenario nacional. La gestin peronista profundiz el rol activo que haba adquirido el estado durante la dcada del treinta en materia econmica; pero las atribuciones estatales fueron ampliadas an ms, pues ahora ste asumira la responsabilidad de dirigir y proteger a los sectores populares. En el plano econmico, segn se dijo, la regulacin estatal fue importante. Nacionalizacin de inversiones extranjeras, avances sobre actividades industriales, nacionalizacin del Banco Central, son algunos ejemplos del proceso de nacionalizacin y control estatal de la economa. En este sentido, se podra hablar de un Estado dirigista, aunque sea inadecuado catalogarlo tan definidamente, pues el gobierno peronista no tuvo un comportamiento homogneo a lo largo de su mandato, y eso influy sobre la configuracin estatal. Por otra parte, el aparato estatal fue la herramienta que permiti a Pern continuar con uno de sus principales objetivos polticos: mejorar la calidad de vida y condiciones laborales de los trabajadores, para as consolidar su principal base de apoyo. Si bien durante el perodo 19431945 se haban implementado numerosas medidas con arreglo a este objetivo, ejercer el control total del Estado al ser el presidente de la Repblica, le permiti ampliar el alcance de stas y lograr una estructura de relacin con los trabajadores ms compleja y acabada, que tuvo como actor intermediario fundamental a los sindicatos. Adems de lo puntualmente destinado al sector obrero, se implementaron polticas tales como congelamientos de alquileres, establecimiento de precios mximos, planes de vivienda,
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universalizacin del sistema jubilatorio, y dems medidas relacionadas con el plano de la seguridad social. Sin embargo, no todos los trabajadores se encontraban sindicalizados: una gran proporcin stos no formaba parte de ninguna organizacin sindical y por lo tanto careca de un agente que representara sus intereses. Este fue justamente el rol desempeado con inteligencia por Eva Pern. La fundacin que llevaba su nombre emprendi obras tales como creacin de escuelas, creacin de hogares para hurfanos y para ancianos, creacin de hospitales, promocin del turismo y el deporte a travs de campeonatos nacionales, reparto de alimentos, etc. Su caracterstica principal fue la accin directa: las unidades bsicas organizaciones celulares del Partido Peronista- eran las encargadas de detectar los casos que requeran ayuda y comunicarlo a la Fundacin, donde luego se atendan los reclamos en forma directa y personalizada. La administracin peronista fue contundente en su relacin con el sector obrero. Los trabajadores adquirieron relevancia (sobre todo durante los primeros aos de gobierno) en mltiples aspectos que hasta ese momento resultaban impensables: fueron incorporados al consumo, a la poltica, a la sociedad en general. La mujer comenz a tener espacio en las instituciones; el signo ms visible de esto fue la implementacin del sufragio femenino en 1947, atribuible al esfuerzo de Eva Pern. Adems, en este perodo tuvo lugar una expansin de la enseanza media y universitaria. En cuanto al empresariado, la fraccin identificada con el bloque poltico conservador particularmente, el vinculado a la produccin y comercializacin agropecuaria fue en general hostil al rgimen peronista. Esto no impidi la formacin de un nucleamiento de empresarios industriales tpicamente vinculados a la actividad sustitutiva de importaciones favorable; el mismo se nucle en torno de la Confederacin General Econmica (CGE), constituyendo junto con la CGT y el estado, los tres pilares de lo que la doctrina oficial denomin la comunidad organizada: Por otro lado, el Estado tambin jug un papel destacable en la consolidacin de una relacin de mutuo apoyo entre el gobierno y las corporaciones tradicionales. Con la Iglesia se mantuvo un acuerdo bsico que dur hasta muy poco antes del enfrentamiento de 1955. Con las Fuerzas Armadas se lleg a un equilibrio que luego iba a demostrarse inestable: por un lado, se evit otorgarl es peso institucional dentro del gobierno; por el otro, este ltimo se cuid de no inmiscuirse en su vida interna. Tambin debe sealarse un importante componente de autoritarismo en la nocin de democracia. Antes que a nivel del Estado, la presencia del lder se hizo sentir al interior de su partido poltico, el Partido Peronista, que inclua al Partido Peronista Femenino y a la CGT. ste se organiz como una estructura vertical, en donde cada nivel se subordinaba al poder del nivel superior, hasta llegar a la cpula, en donde se encontraba Pern, presidente del partido. Adems, en cada nivel de la organizacin partidaria, se integraba la autoridad pblica
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respectiva; con esto quedaba en evidencia uno de los aspectos ms fundamentales del gobierno peronista: la fusin entre Estado y Partido, entre Movimiento y Nacin; fusin que conflua inequvocamente en la figura del lder. Importa resaltar adems la autoridad ejercida desde el Estado en la construccin del rgimen peronista. Con respecto a los trabajadores, si bien la fuerza de negociacin frente a representantes patronales estuvo siempre garantizada por sindicatos fuertes (uno solo por rama de industria) y una confederacin nica, una de las funciones de la CGT era oficiar de transmisor de las directivas estatales a los sindicatos, los cuales sufrieron en este perodo un proceso de creciente burocratizacin. El clima autoritario estuvo tambin presente en otros niveles. Hubo avances del Ejecutivo sobre diversas reas: a travs de la Secretara de Prensa y Difusin, el gobierno cre una cadena de diarios y otra cadena de radios, a la vez que desalentaba a los medios independientes. En ocasiones, se recurri a la intervencin de provincias como una forma de ejercer poder sobre los gobernadores; asimismo, se removi la Corte Suprema. La Constitucin Nacional fue reformada en 1949, permitiendo as la reeleccin presidencial. iii) Rol de la oposicin
La derrota de 1946 termin con el proyecto de la Unin Democrtica y plante a los partidos un nuevo escenario poltico. Se trataba de definir cmo se iba a articular la oposicin poltica al peronismo, lo que sin duda planteaba una seria controversia dada la amplia legitimidad de la que gozaba el gobierno. Tanto los socialistas como el Partido Comunista (que permanecan apartados de toda representacin poltica) se opusieron al peronismo, basndose en el ataque al autoritarismo y en la defensa de la legalidad republicana. Los miembros de estos partidos que intentaron comprender y acercarse a los trabajadores que adheran al peronismo, no encontraron espacio para hacerlo dentro de sus respectivas estructuras partidarias. En la UCR se vivi un proceso de mayores cambios. Se conform un movimiento integrado por una coalicin de intransigentes renovadores y sabattinistas (Movimiento de Intransigencia y Renovacin - MIR) que se opuso a aquel sector del radicalismo que haba conformado la Unin Democrtica en 1946. La oposicin del MIR se distingui de la del sector unionista: mientras este ltimo llevaba adelante un desafo frontal y especulaba con la posibilidad de un golpe militar, el MIR desarrollaba una oposicin desde adentro. Sin embargo, ninguno de los dos sectores lleg a constituirse como una verdadera opcin poltica frente al peronismo. iv) Crisis econmica-Crisis poltica
Tal como se seala en la resea econmica del presente trabajo, la coyuntura econmica favorable que haba existido entre 1945 y 1948 comenz a complicarse a partir de 1949, y empeor progresivamente en los aos siguientes.
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La crisis econmica trajo consigo serias dificultades en el plano poltico. Tanto los sindicatos como el Ejrcito los dos puntos de apoyo fundamentales del gobierno peronista comenzaron a mostrar su descontento con respecto a la actitud de ste frente a la crisis. A partir de 1949, las huelgas comenzaron a ser ms frecuentes y desafiantes, y se trasladaron de sindicato en sindicato. Las huelgas de bancarios, grficos y ferroviarios entre fines de 1950 y principios de 1951, fueron entendidas como un fuerte desafo al rgimen. La respuesta del gobierno no estuvo exenta de mtodos represivos. Con respecto a los sectores militares, los problemas surgieron luego de que el gobierno intentara, por primera vez, un avance sobre la institucin. Otorgando determinados beneficios a jefes, oficiales y suboficiales, se busc afianzar el compromiso de estos sectores con el rgimen, ya que se entenda que los militares eran un elemento central de la comunidad organizada. Sin embargo, este sector ya haba comenzado a albergar dudas y reticencias con respecto al presidente en particular, pero tambin (y esto fue sin duda un factor de mucho peso) con respecto al rgimen en general. La agitacin popular, el autoritarismo, la injerencia de Eva Pern en los asuntos de Estado, fueron todos factores que contribuyeron a la desconfianza militar. As, la atmsfera se volvi propicia para que el 28 de Septiembre de 1951 un movimiento encabezado por el general Benjamn Menndez intentara derrocar a Pern. Sin embargo, el levantamiento fracas y n o pudo impedir que Pern triunfara en las elecciones presidenciales de Noviembre de 1951. v) Segunda presidencia
La segunda presidencia tuvo caractersticas que bien pueden diferenciarse de aquellas del primer peronismo de 1946. No siendo ajeno a la nueva realidad poltica y econmica, Pern imprimi a su segunda gestin un sesgo autoritario mucho mayor que en sus aos anteriores: se avanz en la peronizacin de la administracin pblica y la educacin, se acentu la legitimacin plebiscitaria a travs de regulares convocatorias a Plaza de Mayo, y se dictaron cursos de adoctrinamiento justicialista en las Fuerzas Armadas. Adems, la prensa fue fuertemente censurada y el encarcelamiento de opositores se volvi una prctica frecuente. Los objetivos se cumplieron en primera instancia: el plan econmico para hacer frente a la crisis result relativamente exitoso y la guerra con sindicalistas y militares pareci ganada por Pern. Sin embargo, ya no fue posible evitar el derrumbe: en parte, porque el mismo gobierno no desaceler el nivel de autoritarismo, y en parte, porque muchos de los opositores se jugaron por el desgaste y eliminacin del lder antes que por la democratizacin de un rgimen al que no estaban dispuestos a salvar. A principios de 1953, la situacin poltica eclosion en forma de violencia: bombas en manifestaciones peronistas, represalias, represin del gobierno, detencin de dirigentes y personalidades opositores, etc.; todos factores que ponan a la luz que el rgimen ya no contaba con el apoyo y la tolerancia de sus comienzos.
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En Junio de 1955 se produjo un levantamiento de la Marina, que comprendi el bombardeo de la Plaza de Mayo, con cientos de vctimas civiles; en respuesta, manifestantes peronistas incendiaron y saquearon diversas iglesias. Pern adopt en principio una actitud conciliadora con los sectores que constituan su ms fuerte oposicin. Sin embargo, esta etapa dur poco: en Agosto, luego de presentar retricamente su renuncia, reuni a los peronistas en Plaza de Mayo y anunci el fracaso de la conciliacin, al tiempo que lanzaba un dursimo ataque contra la oposicin. En Septiembre estall una sublevacin militar en Crdoba, dirigida por el general Eduardo Lonardi, al que se sum la Marina. Pern no tuvo ni voluntad ni margen de accin de resistir: despus de la aceptacin de su renuncia, se refugi en la embajada de Paraguay y el 23 de Septiembre Lonardi se present en Buenos Aires como el presidente provisional de la Nacin. Terminaban as casi diez aos ininterrumpidos de gobierno peronista.
3.2.3 Un ciclo de presidencias truncas (1955-1966) i) La Revolucin Libertadora
El golpe de Septiembre de 1955 inaugura en el pas un perodo de fuerte inestabilidad institucional, que ha de prolongarse hasta 1983. ste es nuevamente encabezado por una alianza de jefes militares liberales y nacionalistas, cuyo titular es el nacionalista Lonardi. Si bien las antipatas hacia Pern eran generalizadas en ambos grupos, aqul intent un acercamiento con los sectores que lo haban sostenido (especialmente los sindicatos); su plan no apuntaba a destruir las reformas sociales y polticas que haba realizado el ex presidente, sino a establecer de alguna forma un peronismo sin Pern. Su actitud conciliadora era bienvenida en los sectores nacionalistas del Ejrcito, pero no as entre los liberales, quienes superaban en nmero y fuerza a los primeros, y tenan en la Marina y la Fuerza Area su bastin de poder. As, Lonardi debi finalmente relegar el mando en el general liberal Pedro Eugenio Aramburu, tan slo dos meses despus de consumado el golpe militar. Aramburu llev a cabo las aspiraciones de los antiperonistas ms acrrimos. El Partido Peronista fue disuelto y la Ley de Asociaciones Profesionales (promulgada por Pern en 1945) fue abolida. La Constitucin peronista de 1949 fue abolida y reformada en 1957, en una eleccin de constituyentes con proscripcin del peronismo. El ataque a los sindicatos fue directo: la CGT fue intervenida y se brind reconocimiento legal a ms de una organizacin por industria; numerosos lderes sindicales fueron perseguidos y/o arrestados al igual que diputados peronistas y muchos de aquellos que haban ejercido cargos pblicos a partir de 1946. Se prohibi incluso la utilizacin de trminos vinculados al rgimen y doctrina peronistas.
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La persecucin al movimiento peronista hizo que ste reaccionara con vigor, impulsado adems por el creciente empeoramiento del nivel de vida del sector obrero. En junio de 1956, se produjo un levantamiento militar pro peronista en la provincia de Corrientes, encabezado por el general Juan Jos Valle. Si bien el mismo no signific una verdadera amenaza para el gobierno, ste respondi fusilando a ms de una veintena de sus integrantes (constituyendo el ltimo fusilamiento legal en la Argentina). El incidente provoc la creacin de un movimiento llamado La Resistencia, desde donde se cerraron filas contra el antiperonismo. Algo similar sucedi a nivel sindical, con la formacin dentro de la CGT del bloque de las Sesenta y Dos Organizaciones. El proceso de purga sindical llevado a cabo desde el gobierno de Aramburu provoc una reforma en el sindicalismo de entonces, al dar lugar a que la dirigencia sindical fuera asumida por una nueva generacin de militantes, menos atados a los niveles superiores del partido y ms propicios a llevar adelante ideas propias. Su forma de resistencia incluy medidas activas importantes, tales como las huelgas generales de Septiembre y Octubre de 1957, pero tambin incluy medidas ms pacficas, como promover el voto en blanco en los actos eleccionarios en los cuales el peronismo se encontraba proscripto. ii) El desarrollismo
Aramburu convoc a elecciones para Febrero de 1958. El radicalismo se haba dividido en dos sectores contrapuestos: la Unin Cvica Radical del Pueblo (UCRP), encabezada por Ricardo Balbn, y la Unin Cvica Radical Intransigente (UCRI), encabezada por Arturo Frondizi. Las discrepancias tenan sus orgenes en rivalidades antiguas por el liderazgo del partido, pero tambin en la relacin que cada sector consideraba necesario establecer con el peronismo. Los miembros de la UCRP eran fervientemente antiperonistas y partidarios de continuar con la proscripcin del peronismo hasta que fuera necesario. Por el contrario, en la UCRI se apuntaba a establecer con el peronismo un canal de dilogo para lograr as el apoyo de los sindicatos y la clase obrera. Durante la campaa electoral, Frondizi adopt un discurso nacionalista y populista, proclamando polticas favorables a los sindicatos, manifestndose en contra de la proscripcin al peronismo y abogando por nuevas nacionalizaciones. As, emiti un claro mensaje de conciliacin con el peronismo que, en efecto, le signific el apoyo de Pern desde el exilio, con el cual suscribi en 1958 un pacto secreto que le result imprescindible para lograr la victoria sobre la UCRP. Una vez en el poder, Frondizi debi enfrentarse a una situacin compleja: por un lado, haba contrado una deuda con Pern que no poda ignorar en el desempeo de su gobierno; por el otro, el gorilismo predominante del Ejrcito miraba con gran recelo su alianza con el peronismo. En los primeros momentos de su gobierno, Frondizi realiz todas aquellas medidas populistas que haba prometido durante su la campaa electoral: aumentos salariales, congelamiento de
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precios, aumento de pensiones, y reduccin de tarifas de transporte. Adems, pareci seguir los pasos de Pern al reemplazar las leyes que regan los sindicatos (establecidas por Aramburu) por nuevas leyes que restauraban aquellos derechos sindicales concedidos por el peronismo (entre ellos, el reconocimiento de una nica organizacin sindical por industria). La promulgacin de la Ley de Promocin Industrial y el acuerdo con empresas petroleras extranjeras para la perforacin en la Patagonia, son dos elementos ms que recuerdan al Pern de 1955. Sin embargo, las condiciones econmicas pusieron un lmite a este curso: hacia fines de 1958, cuando la merma de reservas internacionales y la inestabilidad de precios alcanzaron niveles no tolerables, Frondizi cambi abruptamente el rumbo de su gobierno, adoptando un programa de estabilizacin ortodoxo; se gener entonces un clima de creciente confrontacin, que le cost la ruptura irreconciliable de su alianza con los sindicatos y Pern. As lo hizo notar ste ltimo, cuando en Junio de 1959 revel desde Venezuela el pacto realizado con el presidente. El aislamiento poltico del presidente se hizo evidente y el Ejrcito comenz a presionarlo, instndolo a tomar una serie de medidas represivas. El Ejrcito vea en el peronismo la imagen de su enemigo ms temido: el comunismo. As, para reforzar las tareas de seguridad, organiz el plan de Conmocin Interna del Estado (CONINTES), entre cuyas atribuciones se encontraban el arresto, la detencin y el interrogatorio de subversivos sospechosos. Las Fuerza Armadas ejercan as sobre el gobierno un creciente poder; ante la erosin de su base poltica, Frondizi perdi toda posibilidad de autonoma con respecto a ste. Ni el plan de estabilizacin de 1959, ni el conocido desarrollo industrial impulsado por el gobierno, pudieron evitar que la situacin econmica hiciera crisis, trayendo consigo fuertes consecuencias polticas. A lo largo de 1961, la CGT realiz distintas huelgas, la ltima de las cuales fue de seis semanas en los ferrocarriles, en protesta por la intencin del gobierno de reducir personal. A su vez, las relaciones con el Ejrcito sufrieron un nuevo deterioro: tratando de mediar en el conflicto entre Cuba y Estados Unidos, Frondizi entabl buenas relaciones con el gobierno de Kennedy en Washington a la vez que recibi secretamente en Buenos Aires a Ernesto Che Guevara; esto ltimo provoc la indignacin del Ejrcito, que oblig al presidente a romper relaciones diplomticas con Cuba. En Marzo de 1962 deban realizarse elecciones de gobernadores y legisladores. Frondizi entendi que, una vez ms, para obtener la victoria necesitaba del apoyo popular. As, con vistas a las elecciones, en 1961 se deshizo de su ministro de economa ortodoxo, lvaro Alsogaray. Esto, unido a sus manejos diplomticos, lo mostraban en una posicin centrista. Sin embargo, un nuevo trato con el peronismo era imposible: la disyuntiva consista en continuar con la proscripcin del peronismo, como exiga el Ejrcito, o permitir su presentacin a elecciones. A partir de las victorias de la UCRI en tres elecciones a gobernador hacia fines de 1961, Frondizi decidi permitir la presentacin del peronismo, confiando en que ste sera
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derrotado. Sin embargo, el resultado no fue el previsto: los peronistas ganaron en diez de las catorce provincias. El Ejrcito exigi la anulacin de las elecciones. Ante la negativa de Frondizi, ste fue arrestado y encarcelado en la isla Martn Garca. En su lugar asumi Jos Mara Guido, presidente del Senado, quien responda a los sectores militares que haban desplazado al presidente, no dispuestos a asumir directamente el poder. Este gobierno convivi con la divisin que tena lugar al interior del Ejrcito. Por un lado, la faccin de los Azules estaba a favor de una salida democrtica y de la instauracin de un gobierno constitucional; sus integrantes crean necesario disciplinar al movimiento peronista detrs de un lder militar. Por el otro, la faccin de los Rojos o gorilas estaba formada por antiperonistas fervientes que rechazaban cualquier forma de populismo y deseaban continuar con un rgimen militar indefinidamente. Ambas facciones se enfrentaron duramente a lo largo de 1962 y parte del ao siguiente; finalmente, los Azules se impusieron y planearon las elecciones para Julio de 1963. Sin embargo, el objetivo de la faccin Azul no prosper, pues no lograron que los sindicatos y la CGT sumaran su apoyo al proyecto militar. ii) Gobierno radical Las elecciones de 1963 distaron de ser libres: el Ejrcito prohibi una alianza peronista encabezada por Vicente Solano Lima y dej en claro que no permitira que Frondizi asumiera nuevamente el poder. Por otra parte, la UCRI estaba dividida. As, la nica opcin result ser el candidato de la UCRP, Arturo Illia, quien gan las elecciones con apenas el 25 % del total de votos, mientras que el 20 % fueron en blanco, respondiendo a las rdenes de Pern desde el exterior. El nuevo gobierno contaba adems con una situacin de difcil gobernabilidad, ya que haba logrado tan slo un tercio de las bancas del Congreso, y tampoco contaba con el apoyo del sindicalismo. Durante su campaa haba anunciado un gobierno democrtico y honesto, ms el compromiso de suprimir la p resencia extranjera en la industria del petrleo. Tan pronto como asumi anul los contratos petroleros de Frondizi; a su vez, busc captar el apoyo popular a travs de la promocin de un fuerte aumento en el consumo a travs del congelamiento de precios y aumentos salariales. Sin embargo, ni stas ni otras medidas contuvieron a los sectores que se oponan al gobierno. Las quejas de los sindicatos y la CGT no tardaron en orse. A principios de 1964 esta ltima adopt un Plan de Lucha, que consista en una serie de huelgas selectivas junto a ocupaciones de fbricas. El presidente tampoco despertaba simpata entre los sectores pertenecientes a la derecha poltica como la Sociedad Rural y la Unin Industrial Argentina. A mediados de 1965, tuvieron lugar elecciones legislativas que fueron nuevamente ganadas por los peronistas, aunque esta vez con escaso margen sobre la UCRP. Una vez en el Congreso,
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los peronistas se dedicaron a sabotear el plan legislativo del gobierno, haciendo insostenible la gobernabilidad. A esta crisis poltica se le uni una situacin econmica de estancamiento. A fines de 1965 el lder de la faccin Azul, Juan Carlos Ongana, renunci a su cargo de Jefe del Estado Mayor del Ejrcito, en un gesto que fue entendido como el anuncio de un n uevo golpe de Estado, consumado sin violencia mayor el 28 de Junio de 1966.
3.2.4 Primer ensayo militar (1966 1973) Ongana intent construir una autocracia militar, ante una sociedad que en general recibi el cambio de gobierno con resignacin (entre sus apoyos explcitos, se encontr el de la Corriente Participacionista de la CGT). El nuevo presidente prohibi toda actividad que pudiera ser catalogada como poltica y sancion una ley de represin a las actividades comunistas. A finales de Julio de 1966, se decret la intervencin de las universidades nacionales. En ese mismo ao, el gobierno redujo con objetivos de racionalizacin el cupo para la industria azucarera de Tucumn, produciendo el cierre de ingenios. Adicionalmente, Ongana avanz sobre los sindicatos sin intenciones de ganar su adhesin: una huelga en el puerto de Buenos Aires fue respondida mediante intervencin militar y el envo a prisin de su lder por tiempo indeterminado. A principios de Marzo de 1967, el gobierno nuevamente sofoc una huelga, esta vez una general organizada por la CGT. Ongana declar su intencin de permanecer en el gobierno por tiempo indefinido y proclam la Revolucin Argentina, cuya base deban constituirla las alianzas corporativas entre el poder militar, el poder sindical y el poder econmico. Luego de la primera fase represiva, haba razones para creer que haba sobrevenido la paz poltica. La CGT permaneci durante este tiempo atravesada por crisis internas que le impidieron convertirse en un actor de grandes influencias. Por un lado se encontraba la UOM, sindicato de obreros metalrgicos, liderada por Augusto Vandor; sta era la faccin participacionista y estaba dispuesta a la negociacin con el gobierno. Por el otro, se encontraba la faccin que se lam a s misma ortodoxa o Los 62 junto a Pern , que resista cualquier tipo de acuerdo. Cuando el enfrentamiento entre ambos sectores recrudeci, surgi una tercera faccin, La CGT de los Argentinos, bajo el mando de Raimundo Ongaro. Ante estas divisiones, Ongana encontr las condiciones propicias para gobernar con firmeza y sin grandes oposiciones. El clima social era de una inusual tranquilidad; las prohibiciones contra las manifestaciones de partidos polticos contrarios al gobierno no provocaban mayores preocupaciones. Esta tranquilidad lleg bruscamente a su fin. Adems de intervenir las universidades nacionales, Ongana haba suprimido la mayora de los organismos sindicales estudiantiles. Por su parte, contribua al descontento la reduccin en las subvenciones del gobierno a las
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universidades. En Marzo de 1969, un episodio en la Universidad de Corrientes desencaden las protestas estudiantiles, que se extendieron primero a Rosario y luego a Crdoba, en donde se produjo un levantamiento que luego sera apodado el Cordobazo. El levantamiento de Crdoba fue violento: se declar un paro activo y los manifestantes (en su mayora estudiantes) coparon el centro de la ciudad provocando algunos destrozos e incendios. Diversos sectores de la sociedad civil se fueron sumando a la protesta. El Cordobazo dividi a las Fuerzas Armadas. Ongana y el sector que lo apoyaba interpretaron el suceso como un avance del comunismo en el pas y se mostraron partidarios de una firme demostracin de fuerza; el otro sector, encabezado por el Comandante en Jefe del Ejrcito, general Alejandro Lanusse, mantena una postura conciliadora, que finalmente fue la que triunf. Tiempo despus, Ongana renov a todo su gabinete, incluido su ministro de Economa Krieger Vasena. En los meses posteriores, la violencia se generaliz en todo el pas, y para 1970, Argentina ya era testigo de la lucha armada. En Marzo, el Frente Argentino de Liberacin, una organizacin guerrillera, secuestr y luego liber al cnsul paraguayo en la ciudad de Posadas. En junio, Montoneros-Comando Juan Jos Valle, un grupo peronista (originado en parte en la derecha catlica), secuestr y luego asesin al ex presidente Aramburu. Hacia el final del ao, nuevos grupos se lanzaron a la accin: tres de raigambre peronista [ Montoneros, Fuerzas Armadas Peronistas (FAP) y Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR)] y uno [el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP)] que representaba el brazo armado de un partido trotskista, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), no identificado con el peronismo. Las actividades guerrilleras consistan en secuestros, robos y asesinatos ocasionales de oficiales del Ejrcito o personal policial. En 1973 los tres grupos peronistas se unificaran bajo el nombre Montoneros, encabezados por Mario Firmenich. Los grupos armados peronistas lucharon en dos frentes: contra el Ejrcito y contra los peronistas conciliadores. En su formacin y posteriores acciones, contaron con el apoyo de Pern desde el exilio, que no les fue retirado sino hasta 1974. La realidad argentina fue adquiriendo as una forma cada vez ms violenta. La ruptura entre Ongana y el Ejrcito, concluy en el derrocamiento del primero. La presidencia fue asumida por el general Roberto M. Levingston, una figura hasta ese momento desconocida. El nuevo presidente ensay un recambio, dando espacio a una opcin nacionalista; pero se trat de un intento de corto aliento, que no impidi el progresivo debilitamiento del gobierno militar. En un hecho de gran repercusin, en Diciembre de 1970 los partidos polticos (an formalmente prohibidos) publicaron un manifiesto conjunto titulado Hora del Pueblo, en el
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que reclamaban el restablecimiento inmediato del gobierno civil. En Febrero de 1971, Crdoba estall nuevamente en una manifestacin violenta. En Diciembre de 1971, Lanusse sustituy a Levingston en la presidencia. Una vez en el poder, prometi llamar a elecciones para restablecer el gobierno civil, pero no lo hizo sino hasta dos aos ms tarde. Mientras tanto, la lucha contra la guerrilla pas a involucrar al conjunto de las Fuerzas Armadas; as fue como en Agosto de 1972, un grupo de guerrilleros, en su mayor parte miembros del ERP , fueron ejecutados por efectivos de la Marina cuando intentaban escapar de la guarnicin en la que permanecan encarcelados, en la ciudad de Trelew; por otro lado, numerosos levantamientos similares al Cordobazo ocurrieron en Mendoza, Mar del Plata, y algunas localidades de la provincia de Ro Negro. Estos episodios profundizaron el desgaste poltico gubernamental Frente a esta situacin, el presidente se propuso controlar los estallidos populares y las acciones de la guerrilla a travs de una combinacin de medidas represivas y populistas. En Crdoba, se logr la declinacin del sindicalismo clasista y la disminucin de las acciones del ERP. En Buenos Aires, el temor del gobierno a la insurreccin popular era ms intenso, y el gobierno realiz concesiones. Lanusse entenda que el control de los sindicatos era la clave para llegar a contener la crtica situacin nacional. As, Su estrategia result exitosa: la CGT se unific bajo la direccin de peronistas conservadores, y as preserv a obreros y sindicatos de la influencia de la izquierda peronista. Ahora, los burcratas sindicales eran un nuevo blanco de ataque para las agrupaciones guerrilleras. En su intento de desarticular a los sectores radicalizados, Lanusse redujo el papel del gobierno en las negociaciones colectivas y permiti que los lderes sindicales y los sindicatos mismos aparecieran como los agentes de los aumentos salariales. Por otra parte, promovi en 1972 un Gran Acuerdo Nacional, invitando a todas las fuerzas democrticas a la lucha contra la subversin; su idea era unir a los partidos en una coalicin que lo eligiera a l como candidato. Sin embargo, los partidos polticos no accedieron; Lanusse decidi entonces levantar la prohibicin que pesaba sobre el peronismo desde haca dieciocho aos. Durante todos los aos de su exilio, Pern haba conservado contacto con a l Argentina, alimentando la hiptesis de que alguna vez retornara al poder. As, conserv en gran medida el dominio sobre los sindicatos, y adems adopt una estrategia que consista en otorgar alternadamente favores a una y otra faccin de su movimiento. La plena reaparicin de la figura de Pern en la escena poltica fue viabilizada por Lanusse. Si bien en 1972 el gobierno incluy la condicin de residencia en la ley electoral (por lo que Pern qued formalmente excluido como candidato), demostr su buena disposicin hacia el peronismo cuando permiti que Pern retornara al pas, para realizar una visita. Pern mostr su habitual destreza: para ese momento, tena a los sindicatos bajo su control y, a travs de sus declaraciones contra las multinacionales, logr el apoyo de asociaciones empresariales nacionales como la Confederacin General Econmica. Adems, el Partido
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Justicialista adquiri una nueva rama: la Juventud Peronista, que hasta ese momento haba tenido un papel secundario, fue elevada a un primer plano dentro del partido por parte de grupos juveniles disidentes; mientras tanto, los Montoneros eran apoyados por Pern, quien los vea como su recurso para negociar con el gobierno. As, el peronismo mostr una configuracin distinta y un alcance ms amplio que en la dcada del 40: esta vez, contaba con el apoyo de importantes sectores de la clase media. Esta circunstancia le permiti una mayor captacin electoral que en elecciones anteriores, alcanzando en marzo de 1973 casi la mitad de los votos y accediendo a la presidencia, en la persona de Hctor J. Cmpora, delegado personal de Pern. En segundo lugar, la Unin Cvica Radical obtuvo un modesto 21%.
3.2.5 Segundo ensayo peronista (1973 1976) Producto de la heterognea y nueva composicin que haba adquirido el partido en el ltimo (y breve) perodo, afloraron pronto conflictos internos dentro del peronismo. Montoneros y la Juventud Peronista adquirieron nueva fuerza y comenzaron a posicionarse fuertemente dentro del partido. Sus miembros crearon organizaciones en las universidades y las villas miseria, y comenzaron a cuestionar el liderazgo del sindicalismo histrico. Ello tuvo su manifestacin ms visible en Junio de 1973, en oportunidad del regreso de Pern a la Argentina, circunstancia en la que el enfrentamiento armado entre grupos de la izquierda y derecha del peronismo provoc decenas de muertes y la suspensin del acto poltico correspondiente. Se hizo evidente entonces que Cmpora careca de la autoridad necesaria para encuadrar al movimiento; el Ejrcito y los dems actores pronto entendieron que el nico capaz de hacerlo era el propio Pern. En Julio, ste ltimo retir su apoyo al gobierno y Cmpora fue obligado a renunciar. Lo reemplaz Ral Lastiri, presidente de la Cmara de Diputados. Se llam a elecciones presidenciales para Septiembre de ese ao, en las cuales Pern se impuso con el 60 por ciento de los votos. El 12 de Octubre de 1973 inici su tercera presidencia. A pesar del cambio de gobierno, la violencia no mengu. La guerrilla reinici sus acciones (en primer lugar, el ERP, y luego Montoneros); y el contraterrorismo se desarroll, a travs de la Alianza Argentina Anticomunista (conocida como la triple A), una organizacin presuntamente vinculada a las fuerzas de seguridad, que llev adelante diversos hechos de sangre contra las organizaciones de centro izquierda e izquierda, legales o clandestinas. Pern, muy poco tiempo despus de su asuncin, emprendi la purga del movimiento, reforzando su poder personal. Montoneros y la Juventud Peronista se convirtieron en su blanco de ataque, y qued en claro que, a pesar de que la izquierda haba sido un apoyo imprescindible para retornar al poder, ahora comparta con el Ejrcito y la CGT la intencin
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de destruirla. Asimismo, ignor las actividades de la Triple A e instaur una vez ms una estructura vertical dentro del sindicalismo Este nuevo enfrentamiento lleg a su punto mximo cuando, el primero de Mayo de 1974, en el acto del Da Internacional del Trabajo, Pern fue recibido por Montoneros y la Juventud Peronista con una descarga de protestas y ste les respondi llamndolos imberbes y estpidos. La fractura del peronismo se haba entonces hecho pblica, pero Pern no tuvo tiempo de lidiar con ello: muri el 1 de Julio de ese mismo ao. La viuda de Pern y vicepresidenta de la Nacin, Mara Estela Martnez de Pern (Isabel), asumi la presidencia en el medio de una evidente crisis poltica y social. En escasos meses, sufri un desgaste progresivo, producto del enrarecido clima poltico y la impresionante escalada de violencia que viva el pas, adems de las dificultades econmicas. Isabel encomend la represin a las Fuerzas Armadas y la polica, mientras actuaba cada vez ms bajo la influencia de Jos Lpez Rega, antiguo miembro del entorno personal de Pern durante su estancia en Madrid y Ministro de Bienestar Social desde 1973. A mediados de 1975, en medio de una violenta crisis econmica, Isabel se recluy vctima de problemas de salud y abandon las tareas de gobierno, presionada por la oposicin sindical peronista; mientras tanto, el Congreso iniciaba un pedido de juicio poltico contra Isabel. Pero la violencia continuaba en aumento, y la situacin econmica era crtica. El panorama result ideal para que el 24 de Marzo de 1976 las Fuerzas Armadas dieran un golpe de Estado y secuestraran a Isabel.
3.2.6 Segundo ensayo militar (1976-1983) Jorge Rafael Videla encabez la Junta Militar que se hizo cargo del gobierno en Marzo de 1976, la que ampar su actuacin bajo el nombre de Proceso de Reorganizacin Nacional. La situacin reinante le permiti a sta una gran libertad de accin, por cuanto toda resistencia civil era imposible, por la crisis econmica que haba legado el gobierno peronista y una represin a los sectores polticos y guerrilleros que no respetaba barreras legales. Las guerrillas eran las nicas que ofrecan resistencia, aunque tambin su capacidad militar haba mermado con anterioridad al golpe, sin que hubieran podido construir una base slida de apoyo popular. Como consecuencia, la sociedad civil soport una enorme opresin. Todas las libertades civiles y polticas fueron cercenadas, al tiempo que la persecucin alcanzaba a todos los sectores; la detencin arbitraria y la tortura se tornaron habituales; muchos ciudadanos debieron exiliarse. Y naci as una nueva categora de ciudadanos: los desaparecidos.
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Los objetivos del Proceso de Reorganizacin Nacional incluan silenciar a la oposicin poltica, desmantelar las instituciones c onstruidas por el peronismo y aniquilar la subversin. Poco despus del golpe, la CGT fue intervenida mientras se persegua a los lderes sindicales y a los obreros sospechosos, y se prohiban las huelgas. La concepcin del largo plazo de la realidad poltica argentina divida a la Junta en tres sectores. En primer lugar, el ncleo encabezado por el almirante Emilio Massera, partidario de un populismo militar que previniera levantamientos populares, neutralizara al peronismo y protegiera contra un posible rebrote de la izquierda. Un segundo grupo era encabezado por los generales Luciano Menndez y Carlos Surez Mason, descendiente de los gorilas de fines de los aos cincuenta; apoyaban una dictadura militar de duracin sin lmites que erradicara al Partido Peronista, a los sindicatos y a cualquier organizacin que pudiera ser calificada de izquierdista. El tercero de los grupos era encabezado por los generales Videla y Roberto Viola y consideraba que una recuperacin econmica poda ser la llave para una eventual liberalizacin poltica; en este sentido, recordaba al rgimen de Ongana de 1966. Bajo esta concepcin, las polticas econmicas del ministro Martnez de Hoz eran vistas como un plan de corto plazo que procuraba la estabilizacin y recuperacin econmicas. Este ltimo sector fue el que adquiri el mayor peso dentro de la Junta. Videla logr neutralizar a Massera quitndole a la Marina el control de los asuntos internacionales. Adems, de la mano de Viola, fue quitndole poder a los antiperonistas extremos. stos se rebelaron en Octubre de 1979 bajo el mando de Menndez, pero el levantamiento careci de sustento y fue rpidamente reprimido por el gobierno. Tan pronto como el grupo Videla Viola se consolid dentro de la Junta, su apoyo a Martnez de Hoz se hizo cada vez ms moderado, llegando incluso a criticar pblicamente algunas de sus medidas, en funcin de la escasez de resultados positivos obtenidos. Paralelamente, la sociedad civil comenz a mostrar signos crecientes de resistencia, protagonizada principalmente por el conjunto de organismos de defensa de los derechos humanos, entre los que se destacaron las Madres de Plaza de Mayo. El mandato de Videla expir en 1981 y fue sucedido por Viola. Pero ste fue destituido por el general Leopoldo Galtieri en diciembre del mismo ao, por diferencias en cuanto a la apertura al dilogo poltico. El golpe de Galtieri signific el triunfo de las facciones militares que reclamaban un endurecimiento. Las ideas de ste parecan resumir en una unidad las concepciones de los sectores de Massera y de Surez Mason Menndez: la poltica econmica recordaba a los inicios de Martnez de Hoz y la oposicin a los peronistas era absoluta e incondicional. Galtieri no logr subsanar las divisiones y enfrentamientos dentro de las Fuerzas Armadas, al tiempo que creca la inquietud social por el brusco empeoramiento de la economa. Procurando recobrar la iniciativa, Galtieri lanz una ofensiva diplomtica contra Gran Bretaa reclamando la soberana argentina sobre las Islas Malvinas. sta ltima era, a juicio del gobierno, la mejor estrategia para lograr contener a la oposicin y unificar a las Fuerzas Armadas, recomponiendo as el debilitado poder de la Junta. Ello desemboc en el episodio blico de 1982, que gener inicialmente una galvanizacin de voluntades en torno del
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gobierno. Tras intentos infructuosos de negociacin fracasados entre otras razones porque no se produjo el apoyo esperado de Estados Unidos se produjo el desenlace militar, desfavorable a la Argentina, 72 das despus de iniciadas las hostilidades. Como es obvio, las consecuencias de la derrota sobre el gobierno de la Junta fueron contundentes. Se disgreg el apoyo que la guerra haba generado, trocndose en un creciente resentimiento. La presin sin precedentes que desde 1976 se haba ejercido sobre la sociedad civil encontr finalmente su lmite; y la cuestin de las violaciones a los derechos humanos pas a ocupar un lugar central en la agenda poltica. Galtieri fue apartado de su cargo y sustituido por el general Reynaldo Bignone, pero esta vez sin Junta Militar, lo que reflejaba la gran desarticulacin al interior de las Fuerzas Armadas. Le caba al ltimo presidente militar la tarea de organizar la retirada de los uniformados del gobierno, y su transferencia a los representantes polticos. Bignone intent negociar una transicin con una agrupacin de partidos polticos, la Multipartidaria. Los militares pretendan la presencia constitucional de las Fuerzas Armadas en el nuevo gobierno y la proteccin de sus miembros de posibles juicios por violaciones a los derechos civiles. Finalmente, los conatos de resistencia militar fueron doblegados por la masiva presencia popular, por lo que se convoc a elecciones para octubre de 1983, al tiempo que el rgimen militar dictaba una autoamnista. Las figuras de Ral Alfonsn, de la Unin Cvica Radical, e talo Lder, del Partido Justicialista, dominaron la escena. Y si bien la expectativa inicial era que el peronismo volviera a mostrar su capacidad ganadora, diversas circunstancias produjeron finalmente un resultado que le fue adverso. En Abril, Alfonsn revel un pacto secreto entre el General Nicolaides, comandante en jefe del Ejrcito, y Lorenzo Miguel, jefe de las Sesenta y Dos Organizaciones. Se estableca all el apoyo militar al peronismo, a cambio de que los peronistas detuvieran las investigaciones acerca de los desaparecidos y dems hechos ocurridos durante la dictadura; diversas vinculaciones del peronismo con sectores de derecha relacionados al militarismo ratificaron en la opinin pblica esta denuncia. Por otro lado, el peronismo reedit imgenes de violencia, tanto para dirimir sus conflictos internos, como ya en la propia campaa electoral. La cuestin de los derechos humanos fue entonces determinante para que Alfonsn se impusiera en las elecciones con el 52 por ciento de los votos, dejando a Luder en segundo lugar con el 40 por ciento. Los radicales obtuvieron la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y la segunda minora en el Senado. Fueron stas las primeras elecciones presidenciales sin proscripciones en las que el peronismo result vencido.
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3.2.7 Una democracia duradera (1983-1989) Ral Alfonsn asumi la presidencia el 10 de Diciembre de 1983, enfrentando un escenario para nada sencillo. Por una parte, la situacin econmica era crtica, por la acelerada inflacin, la crisis del sector financiero y la pesada restriccin impuesta por la deuda externa. En cuanto a la oposicin poltica, si bien el justicialismo haba entrado en un estado de postracin luego de la derrota electoral, la dirigencia sindical haba recobrado energa, y se convertira de hecho en el principal desafo al gobierno. Por ltimo, Alfonsn, a pesar de su indiscutible victoria electoral, no estaba exento de presiones provenientes de los sectores militares, que vean con inquietud su futuro; por otra parte, eran intensas las presiones a favor del esclarecimiento de lo ocurrido durante la represin y el juicio a sus responsables. En el plano de los derechos humanos, las primeras decisiones fueron contundentes. Se derog la ley de autoamnista militar, se promulg legislacin de proteccin a los derechos civiles, se encomend un informe a un grupo de notables para recoger testimonios acerca de la represin, y finalmente se enjuici a los comandantes militares del Proceso, como as tambin se iniciaron acciones legales contra los lderes de la guerrilla. En un hecho indito en la historia argentina, Videla y Massera fueron condenados a prisin perpetua; Viola recibi una condena de diecisiete aos; Galtieri fue absuelto por la justicia civil, pero permaneci bajo prisin militar acusado de incompetencia durante la Guerra de Malvinas. En otro plano, se implement el Plan Alimentario Nacional (PAN), que provea de alimentos bsicos subvencionados a personas carenciadas y se comprometi a travs de su ministro de Educacin a aumentar los gastos en dicha rea al 25 por ciento del presupuesto nacional. Por su parte, el ministro de Economa, Bernardo Grinspun, anunci un plan de reactivacin de la economa. Asimismo, se resolvi, con contundente apoyo popular, un diferendo limtrofe con Chile, que haba llevado al borde de la guerra en 1978. El nuevo presidente intent, sin xito, reformar y democratizar los sindicatos: en Febrero de 1984 la ley de reforma fue aprobada en la Cmara de Diputados, pero rechazada en el Senado, dominado por los peronistas. As, la reforma fracas, obligando al gobierno a negociar y abandonar la intencin inicial de renovar el movimiento obrero; ste sigui siendo eminentemente peronista. En su primer ao y medio, el gobierno se mostr exitoso. Tras una aceleracin inflacionaria importante, se implement el Plan Austral, que congelaba precios y salarios, comprometa al gobierno a evitar e l impuesto inflacionario, e introduca una nueva moneda (el austral). El buen desempeo inicial de este plan, el impacto de los juicios a los jefes militares y la aguda crisis interna del peronismo permitieron una victoria slida electoral en 1985; el peronismo, derrotado por segunda vez, perdi ms de cinco puntos porcentuales del electorado, con relacin a 1983.
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Luego, comenzaron a arreciar presiones, procedentes de los sectores sindical y militar. Bajo la direccin de Sal Ubaldini, la CGT concret un total de ocho huelgas generales contra el Plan Austral, desde 1985 hasta 1987. A principios de 1987, el Plan Austral mostraba pocas probabilidades de xito. En el plano militar, el juicio a los comandantes trajo como consecuencia una cadena de procesos a militares de jerarquas menores. Durante un primer perodo los juicios civiles siguieron adelante, sin embargo, en Octubre de 1986, un conflicto con Gran Bretaa por las Islas Malvinas ocasion una dura campaa militar en contra del gobierno de Alfonsn, q uien pocos das despus anunci la ley de Punto Final, que pona un lmite de sesenta das para llevar adelante acciones penales contra militares o policas implicados en los delitos del Proceso. No obstante el rechazo que despert en vastos sectores de la comunidad, la ley fue aprobada antes del fin del ao. A pesar de ello, en Abril de 1987 se produjo una rebelin de un grupo de oficiales, al mando del teniente coronel Aldo Rico. La situacin lleg a su fin cuando el presidente Alfonsn intercedi en la negociacin y convenci a los rebeldes de deponer las armas. ste fue el primero de un conjunto de episodios de insubordinacin militar (el ltimo de lo cuales sera el levantamiento liderado por el coronel Mohamed A. Seineldin, ya en el gobierno de Menem). La respuesta del gobierno, cada vez ms propenso a una solucin negociada, fue la Ley de Obediencia Debida; ella exculp de todos los uniformados de categora subalterna, en lo que constituy una virtual amnista. La opinin pblica recibi con desagrado esta rendicin ante la presin militar. Este factor, y la evidencia del fracaso del Plan Austral, conformaron un difcil escenario para el gobierno radical. Por otra parte, luego de la derrota electoral de 1985, el peronismo inici un proceso de renovacin, caracterizado por la mayor democratizacin interna y el apartamiento de sectores ms identificables con la derecha intolerante. Estos factores se conjugaron para la decisiva derrota electoral del gobierno de 1987, cuyo margen de maniobra se redujo considerablemente. El Plan Primavera descrito en la resea econmica fue su ltima y poco convincente iniciativa, adems de un ensayo de integracin de figuras peronistas en la administracin. La insostenibilidad del Plan Primavera y la prevalencia de una actitud abiertamente disruptiva por parte de la oposicin peronista ahora liderada por Carlos Menem tras su triunfo sobre el sector ms conciliador de Antonio Cafiero desemboc en la hiperinflacin de 1989. La previsible derrota electoral a manos de Carlos Menem oblig a Alfonsn entregar el mando a su sucesor en Julio, seis meses antes de concluir su mandato. Se sentaban as las bases para el lanzamiento de un acelerado proceso de reformas estatales que significaran el ocaso del activismo estatal argentino, en las formas que haban persistido desde la segunda posguerra.
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Sntesis histrica
SINOPSIS POLTICA 1930-1989 Perodo Presidente Partido o sector de pertenencia General en ejercicio; de raigambre nacionalista Origen del gobierno y grado de legitimidad de las elecciones Gobierno de facto: asume el poder luego de la revolucin de Septiembre de 1930. No se realizan elecciones General en ejercicio; de raigambre conservadora liberal. Su apoyo civil provino de la (luego denominada) Concordancia Miembro de la Concordancia; conservador liberal de antigua tradicin radical antipersonalista Conservador antiliberal. Antiguo ministro de Justicia e Instruccin Pblica del gobierno de Justo. Gobierno democrtico: elecciones. se realizan
ANEXO
1930 - 1932
Jos Flix Uriburu
1932 - 1938
Agustn P. Justo
Legitimidad limitada: los principales candidatos del radicalismo U.C.R. son proscriptos, lo que genera la abstencin de la UCR. Se realiza fraude electoral Gobierno democrtico: elecciones Legitimidad limitada: fraude electoral se se realizan realiza
1938 - 1940
Roberto M. Ortiz
1940 - 1943
Ramn S. Castillo
Siendo vicepresidente del gobierno de Ortiz, se hace cargo interinamente de la presidencia por problemas de salud del presidente No se realizan elecciones
1943 - 1944
Pedro P. Ramrez
Gobierno de facto: asume el poder General en ejercicio; de luego de la revolucin de Junio de 1943 raigambre nacionalista No se realizan elecciones Sucede a Ramrez luego General en ejercicio; de renuncia en Febrero de 1944 raigambre nacionalista No se realizan elecciones de su
1944 - 1946
Edelmiro J. Farrel
1946 - 1952
Juan D. Pern
General en ejercicio y miembro de la logia GOU. Ministro de Gobierno democrtico: se realizan Guerra, Jefe de la elecciones. Secretara de Trabajo y Plena legitimidad de las elecciones. Vicepresidente del gobierno de Farrel
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Perodo
Presidente
Partido de pertenencia
Carcter Legitimidad de las elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Elecciones no fraudulentas. Sin embargo, sectores opositores denuncian el monopolio del gobierno sobre los medios de comunicacin. De facto: asume la presidencia luego de la revolucin de Septiembre de 1955 No se realizan elecciones De facto: asume la presidencia luego del golpe de Estado de Noviembre de 1955 No se realizan elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Legitimidad limitada: el peronismo es proscripto Gobierno de facto: asume la presidencia luego de la revolucin de 1962 No se realizan elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Legitimidad limitada: el peronismo contina proscripto y existe vigilancia militar Gobierno de facto: asume la presidencia luego de la revolucin militar de Junio de 1966 No se realizan elecciones Gobierno de facto: asume la presidencia luego de que la Junta de Comandantes destituye a Ongana en Junio de 1970 No se realizan elecciones Gobierno de facto: asume la presidencia luego de la destitucin de Levingston en Marzo de 1971 No se realizan elecciones
1952 - 1955
Juan D. Pern
Reeleccin
Septiembre 1955 Noviembre 1955
Eduardo Lonardi
General retirado; de raigambre nacionalista. Participante en el levantamiento de 1951 General en actividad, de filiacin liberal Pertenece al radicalismo. Fundador y presidente de la UCR Intransigente Senador radical por la provincia de Ro Negro. Presidente del Senado Es el candidato de la UCR del Pueblo General en retiro; ex Jefe del Estado Mayor del Ejrcito.
1955 - 1958
Pedro E. Aramburu
1958 - 1962
Arturo Frondizi
1962 1963
Jos M. Guido
1963 - 1966
Arturo U. Illia
1966 1970
Juan C. Ongana
1970 - 1971
Roberto M. Levingston
General en retiro
1971 - 1973
Alejandro A. Lanusse
General en actividad. Ex Comandante en Jefe del Ejrcito.
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Sntesis histrica
Perodo
Presidente
Partido de pertenencia Pertenece al Partido Justicialista; sostenido por Pern desde el exilio Peronista leal a Pern; presidente de la Cmara de Diputados Fundador del Partido Justicialista Esposa y vicepresidente de Juan D. Pern
Carcter Legitimidad de las elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Legitimidad limitada: la candidatura del general Pern es proscripta Gobierno de facto: Cmpora es forzado a renunciar y se impide tanto al presidente del Senado como al vicepresidente asumir la presidencia. No se realizan elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Plena legitimidad de las elecciones. Asume la presidencia luego de la muerte de Pern el 1 de Julio de 1974 No se realizan elecciones Gobierno de facto: asume la presidencia de la Junta Militar que se forma luego del golpe de Estado de Marzo de 1976 No se realizan elecciones Gobierno de facto: sucede a Videla en la presidencia de la Junta Militar No se realizan elecciones Gobierno de facto: asume la presidencia de la Junta Militar luego de la destitucin de Viola No se realizan elecciones Gobierno facto: asume la presidencia de la Junta Militar luego de la destitucin de Galtieri No se realizan elecciones Gobierno democrtico: se realizan elecciones Plena legitimidad de las elecciones.
Mayo 1973 Julio 1973
Hctor J. Cmpora
Julio 1973 Octubre 1973 Octubre 1973 Julio 1974 Julio 1974 1976
Ral Lastiri
Juan D. Pern M. Estela Martnez de Pern (Isabel)
1976 - 1981
Jorge R. Videla
General en actividad (luego retirado)
Marzo 1981 Noviembre 1981 Noviembre 1981 Junio de 1981 Junio de 1981 1983 1983 - 1989
Roberto Viola
General retirado General en actividad; comandante en Jefe del Ejrcito General en actividad Fundador y presidente de la faccin Renovacin y Cambio de la UCR
Leopoldo Galtieri
Reynaldo Bignone
Ral R. Alfonsn
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3.3. Resea histrica de los aspectos econmicos

El perodo histrico que abarca esta resea va desde la Posguerra hasta 1989, cubriendo de esta forma los alrededor de 45 aos que van desde la constitucin del Estado del Bienestar hasta el inicio de su desguace. En este lapso, se constituye un patrn de industrializacin orientado principalmente a la sustitucin de importaciones (aun cuando este concepto ser revisado en el prximo captulo de este trabajo), pudiendo distinguirse tal como hace corrientemente la literatura sobre el tema dos instancias diferenciadas. La primera se refiere a la sustitucin de importaciones de bienes finales, y es asociada a la industrializacin liviana, siendo protagonizada en buena medida por empresas pequeas y medianas de capital nacional; ya la segunda apunta a la sustitucin de insumos y bienes de capital, y tiene por protagonistas centrales a empresas de gran porte, estatales y privadas, con una activa presencia del capital extranjero 93. Este patrn de crecimiento sufre luego una inflexin a partir de 1976. Desde all hasta 1989, el rumbo econmico se torna errtico, sin una orientacin definible. La resea que se desarrolla a continuacin se organiza sobre la base de la identificacin de cuatro grandes sub-perodos. Ello se realiza a partir de un conjunto de aspectos que se consideran comunes, con relacin al patrn dominante de crecimiento de la poca, esto es, el proceso de sustitucin de importaciones. Ellos son lo siguientes: 1945-48: este perodo marca la continuacin y el fin del primer ciclo sustitutivo de importaciones 1949-1959: en este lapso se produce una progresiva transicin hacia el segundo ciclo sustitutivo. 1960-1975: comprende el segundo ciclo sustitutivo 1976-1989: este perodo representa el quiebre del segundo ciclo sustitutivo, y desemboca en una pronunciada crisis econmica, que ser el trasfondo del desmantelamiento del Estado del Bienestar. Cabe advertir, como es habitual, que estas divisiones apuntan a aspectos dominantes, pero en manera alguna pueden considerarse como taxativas. El sub-perodo que se inicia en 1976 es tal vez el ms neto, en cuanto a cambio de trayectoria de la economa argentina, como se ver ms adelante. 3.3.1 1946-48: el fin del primer ciclo sustitutivo Tras la crisis de 1930, la economa argentina ingresa en un ciclo de sustitucin de importaciones, que erige a la industria ligada al mercado interno en uno de los sectores ms dinmicos. La Segunda Guerra Mundial refuerza este proceso, aun cuando las dificultades de abastecimiento imponen restricciones, por dificultades en el abastecimiento de insumos.
93
El texto clsico de Ferrer (1973) es una referencia obligada, en este punto.
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Sntesis histrica
Ya el perodo que va desde la asuncin presidencial en 1946 hasta fines de 1948 fue de gran bonanza. El producto creci a una tasa promedio del orden d el 8,7%, dando lugar a un crecimiento acumulado de casi 28%. Esto fue consecuencia de la expansin de la demanda agregada, erigida sobre tres pilares bsicos: el consumo popular y el gasto pblico de consumo e inversin. El intenso aumento de la participacin salarial dio al consumo popular postergado durante las dcadas precedentes- un dinamismo sin precedentes. Para poder entender la dinmica de la economa argentina de este perodo es necesario recordar previamente las modificaciones operadas en el s eno del Estado. En este nuevo escenario, ya no se distingua por cumplir con aquel rol propio de la Argentina agroexportadora, en el que se encargaba de asegurar las condiciones para que las propias fuerzas de mercado hicieran crecer la economa argentina; de hecho, ya en la dcada anterior una nueva funcin se haba perfilado, de carcter ms intervencionista. Tampoco se dedicaba, como en los pases socialistas, de guiar y planificar el desarrollo productivo de la nacin. Este Estado se quedaba a medio camino, permaneca, tal como pregonaba el gobierno peronista, en una tercera posicin. Uno de los rasgos ms sobresalientes de la actividad estatal consisti en la constitucin y fortalecimiento de empresas pblicas. La decisin de estatizar empresas estuvo en funcin del alcance estratgico que cada una representaba para el desarrollo de la economa; as los sectores de transporte, comunicaciones y energa pasaron a funcionar bajo la rbita estatal. As, se nacionalizaron los ferrocarriles y los telfonos; adems, en el rea de energa se crearon Yacimientos Petrolferos Fiscales, Agua y Energa Elctrica, y Gas del Estado. Tambin pueden mencionarse la creacin de Aerolneas Argentinas y la Flota Mercante del Estado94. Pese al carcter enrgico de la actividad empresarial del Estado, no fue esta la nica actividad con la que estimul la demanda agregada durante el perodo. El volumen de la inversin pblica fue ms que considerable: se destinaron importantes sumas para el
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La nacionalizacin de los ferrocarriles fue objeto de innumerables debates, tanto en el ambiente poltico de la poca, como en el desarrollo de la historiografa argentina. Como es sabido, durante los aos en que Argentina estuvo integrada plenamente al comercio internacional, estableci una relacin comercial particular con Gran Bretaa. sta se caracterizaba por una dinmica en que Argentina obtena un amplio saldo comercial gracias a sus exportaciones de origen agropecuario, que era compensado del lado britnico por exportaciones industriales, repatriacin de las utilidades de las empresas radicas en nuestro pas y el pago de los servicios de la deuda pblica. Este equilibrio se vio afectado a partir de la segunda guerra. La reorientacin de la produccin britnica hacia la industria blica y la consiguiente cada en las exportaciones de bienes industriales hicieron que la balanza de pagos empezar a arrojar un claro supervit a favor de la Argentina. Al mismo tiempo, la desfavorable relacin de intercambio que entablaba Gran Bretaa con Estados Unidos impidi que Argentina pudiera utilizar el saldo favorable en libras para cancelar el desbalance que acumulaba en dlares con Norteamrica. As, durante la contienda blic a Argentina fue manteniendo supervits de balanza de pagos con Gran Bretaa, aunque no pudo hacer uso de ese excedente por la negativa britnica de girar las libras obtenidas en las transacciones comerciales. Concluida la guerra, Argentina haba acumulado un importante stock de libras. Advirtiendo la negativa del gobierno britnico para liberar las libras, Pern decidi hacer uso de stas para comprar los ferrocarriles. Cabe destacar con relacin a una afirmacin bastante difundida en la poca que no es cierto que se encontraba previsto en las concesiones que los ferrocarriles pasaran a propiedad del estado en pocos aos ms.
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desarrollo de las nuevas empresas nacionalizadas, se construyeron caminos, aeropuertos, hospitales y viviendas. El gasto en defensa tambin fue incrementado sustancialmente; un claro ejemplo de ello fue la creacin de Fabricaciones Militares. Asimismo, se inicia un incipiente proceso de sustitucin de importaciones de productos provenientes de industrias de base, entre las que se destacan SOMISA e Industrias Qumicas ATANOR. El fuerte avance del Estado en materia de estmulo de la demanda agregada fue posible por su gran capacidad recaudadora. Esta se debi fundamentalmente a dos factores: por un lado los poderosos recursos provenientes del nuevo sistema de seguridad social, principalmente por los aportes jubilatorios; y en segundo lugar debido a la monopolizacin del comercio exterior a travs del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI). El IAPI monopoliz la comercializacin de cereales y oleaginosas desde 1946. Este monopolio le permiti al gobierno peronista comprar las cosechas de los agricultores para venderla interna y externamente, consiguiendo un importante margen de ganancia debido, principalmente, a los favorables trminos de intercambio externos. La poltica discriminatoria del IAPI no responda exclusivamente a la recaudacin para alimentar el gasto pblico; tuvo tambin un motivo distributivo: el gobierno de Pern permiti que los precios agrcolas internos se desligaran de la evolucin de los precios internacionales, logrando que los salarios reales no cayeran. A principios de 1946, el gobierno peronista decidi nacionalizar el sistema bancario. Esta medida implicaba la imposibilidad de que los bancos comerciales pudieran emitir prstamos libremente, con los recursos de los depositantes; su funcin se remita a la simple tarea de ser agentes receptores de depsitos por cuenta del Banco Central, siendo ste quien diriga la poltica crediticia. El objetivo bsico de esta medida era congruente con la direccin que el gobierno le haba impuesto a su poltica econmica; vale decir, aumentar el poder discrecional del Estado para mantener cierta distribucin del ingreso y el pleno empleo. La ambiciosa tarea redistributiva del gobierno peronista fue complementada con un sistema de control de precios que buscaba evitar la tendencia inflacionaria provocada por el rpido crecimiento de la demanda efectiva. Pero, al establecerse precios mximos, no slo se intentaba contener la inflacin, sino que tambin mantener el poder de compra de los salarios de los trabajadores, quienes en ltima instancia constituan el sustento poltico de Pern. Uno de los objetivos principales del gobierno peronista haba sido, desde sus comienzos, contribuir con el proceso de sustituir la produccin de bienes importados por bienes de produccin extranjera. Al trmino de estos tres primeros aos, puede afirmarse que qued definitivamente concluida la etapa de sustitucin fcil de importaciones.
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3.3.2 1949-1959: La transicin Luego de los aos dorados del primer peronismo (que vendran a constituir luego el perodo emblemtico de este movimiento poltico), un conjunto de factores produce un vuelco considerable en el desempeo de la economa. El estrangulamiento del sector externo fue un rasgo caracterstico durante toda la dcada de 1950 y principios de la de 1960. Cada vez que se iniciaba un proceso de crecimiento econmico, la demanda de productos extranjeros creca ms de lo que lo hacan las exportaciones. Al predominar polticas de tipo de cambio fijo, se llegaba as a un dficit de la balanza comercial que en el corto plazo poda ser financiado acudiendo al uso de reservas internacionales. Sin embargo, en un horizonte de ms largo plazo era menester equilibrar, al menos, los pagos externos. Las vas para lograr el equilibro de la balanza de pagos eran dos: incrementar el valor d e las exportaciones o contraer la demanda de importaciones mediante una cada en el nivel de actividad interna. Se impona en consecuencia la devaluacin. Las devaluaciones tenan efectos recesivos, por dos motivos. Por un lado, la baja respuesta del sector exportador no movilizaba crecimiento (a lo largo de este perodo la primera alternativa fue la nica posible, dado que las exportaciones se mantuvieron prcticamente constantes, en torno de los 1.000 millones de dlares); por otra parte, al afectar la devaluacin el precio de bienes de primera necesidad (bsicamente, alimentos), se produca una reduccin real del ingreso de los trabajadores, y en consecuencia, una disiminucin de la demanda de bienes industriales, de mayor elasticidad-ingreso. Una vez superada la recesin, la reactivacin volva a traducirse en un aumento mayor de las importaciones que de las exportaciones, y se tenda nuevamente al estrangulamiento externo. Este esquema ha sido tratado en la literatura bajo el nombre de modelo stop-and-go95. Este permanente cambio de precios relativos se reflejaba en forma ascendente, generando una espiral inflacionaria entre tipo de cambio, precios y salarios. El siguiente cuadro aporta algunos indicadores acerca del creciente estrangulamiento externo y las tensiones inflacionarias, hasta 1952.
Fuente: Gerchunoff y Llach (1996)

95
Vase al respecto el trabajo pionero de Daz-Alejandro (19,,) y Braun y Joy (,,)
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A partir de 1953, se produce sin embargo cierto alivio, como lo indican los guarismos siguientes, aun cuando el patrn de crecimiento contina mostrndose cclico:
De esta forma, se inicia un perodo de casi diez aos de fuertes restricciones y dificultades (quiz el peor de la segunda mitad del siglo XX, junto con la dcada del 90), en el que se ensayan polticas que implican una transicin hacia el segundo ciclo sustitutivo. Las oscilaciones cclicas son pronunciadas, como as tambin la restriccin de capacidad de diversos sectores de infraestructura (tpicamente, energa elctrica). Este perodo ser caracterizado aqu a partir de los dos ciclos gubernamentales ms relevantes (aun cuando comprende, por su definicin, el inicio del gobierno de A. Frondizi, que ser considerado ms adelante). i) El segundo peronismo
El despejado cielo peronista empez a nublarse en 1949, cuando eclosiona la primera crisis de balanza de pagos. La economa argentina comenz a transitar desde entonces un camino cada vez ms pedregoso, siendo sus principales obstculos la aceleracin de la inflacin y el empeoramiento repentino y acentuado de las cuentas externas. Frente a este nuevo panorama, el gobierno peronista, lejos de seguir con la receta populista que haba caracterizado a sus tres primeros aos de gestin, emprendi una serie de reformas que se aproximaron a las tpicas recetas ortodoxas. La crisis mencionada debe atribuirse a una serie de circunstancias. En primer lugar, los beneficiosos trminos de intercambio de la inmediata posguerra se revirtieron en 1949, primero leve y luego bruscamente. La avidez de alimentos de los pases beligerantes cuando finaliz la segunda guerra haba hecho que los precios de los productos agropecuarios estuviesen en alza, pero una vez estabilizadas las economas centrales, stos bajaron, repercutiendo negativamente en los trminos de intercambio de l os pases exportadores de productos agrcolas. Un segundo factor que contribuy al deterioro de las cuentas externas fue la nimia participacin de la Argentina en la reconstruccin europea llevada a cabo a travs del
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plan Marshall. Los Estados Unidos no quisieron favorecer a Argentina (y sus exportaciones), dado que se haba mostrado esquiva al alineamiento con los aliados y que encima haca alardes de independencia econmica. Un tercer elemento coadyuvante fue las sequas de 1949/50, que constituyeron tan slo los prolegmenos de una segunda que azot al campo argentino en el ao 1952 como nunca antes se haba visto. Tan grave fue aquella sequa, que llev a la Argentina a tener que importar trigo por primera y nica vez en el siglo XX. La pobre produccin agrcola de estos aos limit la capacidad exportadora y en consecuencia la adquisicin de divisas. Un ltimo factor, de carcter estructural, lo constitua la debilidad exportadora de la industria argentina. La poltica de promocin industrial y la dimensin reducida del mercado local condujo a que muchas de las industrias no alcanzaran una escala mnima y, de esta forma, un mnimo de eficiencia. Adems, la poltica discriminatoria hacia la produccin agropecuaria desincentiv a este sector, limitando la expansin de la inversin y la innovacin y consecuentemente su produccin. Las tendencias inflacionarias pueden explicarse con mayor facilidad. Una vez que la capacidad industrial instalada, inicialmente ociosa por la contraccin de la guerra, fue cubierta por los efectos de la demanda de consumo postergada, la incapacidad de contestar a todo exceso de demanda se traduca en aumento de precios. Por su parte, el continuo ascenso de la participacin de los salarios en la produccin mermaba la participacin d e las utilidades, de manera tal que no se daba lugar a la acumulacin necesaria para la invertir. Entendiendo este problema, el gobierno peronista opt por relajar su poltica de congelamiento de precios. As, todo aumento de salarios nominales se traduca a un aumento de precios. Finalmente, la poltica monetaria expansiva, ya sea por creacin primaria o por expansin crediticia, repercuti, como era de esperarse, en una alza de precios. Frente a este nuevo panorama, la capacidad de continuar con la poltica redistributiva se vio altamente limitada. Qu hizo entonces el gobierno peronista? En 1952, emprendi un nuevo programa de poltica econmica que reflejaba un importante cambio con respecto al anterior. Conseguida la reeleccin, Pern tena las manos libres para tomar medidas impopulares y por lo tanto no dud en hacerlo cuando pens que era necesario. El plan de estabilizacin econmica tena como objetivo principal detener la inflacin, que ya haba superado con holgura 30%, y, en un segundo plano, revertir la debilidad de la balanza comercial. Para ello se pas a una poltica salarial de negociaciones bianuales; se limit el crdito a la industria; se contuvieron la inversin y el gasto pblico. Todas estas medidas consiguieron frenar la inflacin, que, desde 1953 hasta que Pern abandon la presidencia, se mantuvo en un dgito. Sin embargo, a pesar de que se paralizaron las medidas redistributivas, el grueso del andamiaje estatal qued intacto. En lo que respecta al problema del estrangulamiento externo, el gobierno entendi con rapidez que se trataba de uno de carcter estructural y que por lo tanto su solucin slo poda conseguirse atacando los dos polos ms problemticos: la impotencia exportadora fundamentalmente ocasionada por la baja productividad de sus industrias- y la dependencia de importaciones de maquinarias y combustible.
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En aras de mejorar la capacidad exportadora las autoridades reformaron las polticas dirigidas desde el IAPI. Se tomaron medidas destinadas a mejorar la rentabilidad del sector agropecuario, comprando su produccin a precios que muchas veces sobrepasaban los del mercado internacional. Al mismo tiempo, se organiz un plan de inversiones estatales, con las que se fomentaba la investigacin, as como la difusin de innovaciones en los mtodos de produccin. Adems, se ampliaron las instalaciones para el almacenamiento de las cosechas. La sustitucin de importaciones de combustibles y maquinarias por produccin nacional requera, sin embargo, un volumen importante de capitales, que no poda ser provisto internamente. En este contexto, Pern dio un brusco giro en su poltica relacionada con las inversiones extranjeras. Su idea era atraer capitales forneos hacia algunos sectores industriales (incluyendo al petrleo) que alivianasen la carga del balance de pagos. Junto con el segundo plan quinquenal, en 1953, se sancion una ley para la radicacin de inversiones extranjeras directas. El gobierno nacional buscaba as promover a aquellos sectores capaces de generar divisas. Fue as como se radicaron cuatro compaas productoras de tractores y otras empresas extranjeras productoras de maquinaria (como por ejemplo la automotriz Kaiser y GMD). Asimismo, se intent una apertura al capital extranjero para la explotacin petrolera, pero que no prosper96. ii) Interregno militar (1955-58)
Durante el perodo que va desde la Revolucin Libertadora hasta la asuncin de Arturo Frondizi como presidente, la economa argentina continu con las oscilaciones que la caracterizaron desde 1949. Los principales problemas que enfrentaba el gobierno militar eran el dficit de balanza de pagos y las presiones inflacionarias que, tras dos aos d e control, haban vuelto a aflorar. Por otra parte, el agitado panorama poltico condicion fuertemente el manejo de la economa. Una de las primeras medidas que tom Eduardo Lonardi fue encomendar al prestigioso economista Ral Prebisch un diagnstico sobre la situacin econmica que legaba el peronismo. Su Informe preliminar acerca de la situacin econmica, que fue dado a conocer en octubre de 1955, sentenciaba que la Argentina atravesaba la peor crisis de toda su historia. Los principales obstculos para el desarrollo econmico eran los problemas de balanza de pagos y la inflacin. Con respecto al primero, la delicada situacin externa se deba al vencimiento de corto plazo de los compromisos contrados con el exterior, la cada de las
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En abril de 1955 el gobierno argentino firm un contrato de explotacin petrolera con Standard Oil de California, cuya aprobacin final dependa del Congreso argentino. El contrato estipulaba que la California tena derecho a explotar 50.000 Km. cuadrados de la provincia de Santa Cruz, por un perodo de 40 aos, y establecer en dicho territorio una poderosa infraestructura de uso propio. Como es de imaginarse, semejante concesin a una empresa extranjera provoc malestar en los sectores nacionalistas; dio adems a la oposicin un pretexto para atacar a un gobierno que poco tiempo atrs se jactaba de ser antiimperialista. Finalmente el acuerdo no pudo concretarse.
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exportaciones, el empeoramiento de los trminos de intercambio, la dependencia de importaciones de petrleo y la equivocada orientacin de la poltica industrial que no haba sabido disminuir la vulnerabilidad externa. Con respecto a la inflacin, Prebisch sealaba que sta era consecuencia de la intervencin estatal en dos esferas: la poltica monetaria y la poltica salarial. L a poltica de precios remunerativos del IAPI desde 1949, los dficit de las empresas pblicas de transporte y los crditos hipotecarios haban sido financiados con expansin monetaria y en tal sentido se haba alentado la inflacin. Por su parte, la poltica salarial haba seguido un sistema de aumentos no se corresponda con aumentos de productividad o con una reduccin de la tasa de beneficios empresarios. El informe tambin sealaba otros problemas como la crisis energtica, la desinversin en el sistema de transporte y la excesiva intervencin estatal que causaba una mala asignacin de recursos y cada de la productividad. Finalmente el informe presentaba una serie de recomendaciones de polticas. En lo sustancial, propona elevar el tipo de cambio a corto plazo para fomentar las exportaciones, facilitar las importaciones de bienes de capital (en especial, bienes para el agro y para el sistema de transporte), alentar las exportaciones no tradicionales y liberalizar el sistema de precios, para lograr desvo de ingresos del sector urbano hacia el rural (esto inclua modificar la ley de arrendamientos y desmontar el IAPI). Cabe destacar que el informe desconoci como reflejo probablemente de la situacin poltica creada a partir de la Revolucin Libertadora la evolucin de la poltica econmica del gobierno peronista a partir de 1949, contribuyendo as a consolidar la asociacin entre este movimiento poltico y los tres aos dorados. El gobierno militar atac entonces los dos grandes obstculos apuntados. A fin de enfrentar las dificultades en el frente externo, se decidi apoyar la actividad primario-exportadora y generar mecanismos que disminuyeran la propensin a importar. Una de las primeras medidas que se tomaron, con relacin al fomento de las exportaciones, fue devaluar el peso (pas de un promedio de 6,25 pesos por dlar a 18 pesos por dlar), y as incentivar las exportaciones del sector agrario. Se cre el Instituto de Tecnologa Agropecuaria (INTA), con el objeto promover las innovaciones tecnolgicas que aumentaran la productividad del sector. Adems se derog la ley del gobierno peronista que haba congelado los precios de los arrendamientos rurales. El IAPI fue desmantelado. Por el lado de las importaciones, el gobierno decidi pasar el c omercio de algunas de ellas, que estaban en el mercado oficial, al mercado libre, con el objeto de evitar una cada de las reservas del Banco Central. Adems, se volvieron a implementar, en algunos casos, restricciones cuantitativas El xito de este conjunto de medidas fue parcial, en lo que hace al sector externo. Si bien se logr aumentar el volumen fsico de las exportaciones, la cada de los precios internacionales
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neutraliz el efecto, haciendo que el valor de las ventas al extranjero se mantuviera p or debajo de los niveles previos (alrededor de los 930 millones de dlares). Por su parte, las importaciones siguieron creciendo, aunque menor ritmo. La tendencia al estrangulamiento externo, en consecuencia, no pudo ser resuelta, ni siquiera momentneamente, y a lo largo de todo este perodo el valor de las exportaciones sigui siendo menor al de las importaciones. El dficit originado en la cuenta corriente tuvo que ser saldado con el uso de parte de las reservas acumuladas en el Banco Central o mediante prstamos del Fondo Monetario Internacional (fue a partir de este momento que la Argentina inici su larga relacin con el FMI y el Banco Mundial). El intento por controlar la inflacin tampoco tuvo mucho xito. A la devaluacin del peso se le sum una poltica monetaria poco restrictiva, la cual aliment el proceso inflacionario durante los dos primeros aos (1956 y 1957). A su vez, la poltica salarial heredada del peronismo, es decir la negociacin bianual, presion an ms sobre el nivel de precios. Esto llev al gobierno a emprender un programa de estabilizacin en el ao 1957, en el que se congelaron precios y salarios. Adems se iniciaron tmidos recortes presupuestarios, que se aplicaron, especialmente, sobre la inversin pblica. A pesar del discurso crtico respecto a las dimensiones del aparato estatal, ste slo sufri algunas modificaciones. Adems del desmantelamiento del IAPI, se descentraliz el manejo de los depsitos pblicos, que volvieron a ser manejados por la banca privada. Pese a estas reducciones, el accionar estatal se ampli en otros sectores, sobre todo en el rea de investigacin e innovacin. En este sentido se crearon instituciones tales como, el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas y el ya mencionado INTA. En sntesis, si bien se puede sostener que el gobierno de la Revolucin Libertadora desmont parte del andamiaje estatal, slo lo hizo parcialmente, sin incluir las empresas pblicas.
3.3.3 1960-1975: El segundo ciclo sustitutivo Dos importantes crisis (en 1959 y 1962-3) marcan el comienzo del segundo ciclo sustitutivo; las fluctuaciones luego se atenan considerablemente, hasta una nueva recada recin en 1975. En este perodo, caracterizado por una crnica inestabilidad poltica, la economa argentina construye gradualmente una estructura productiva ms slida, sobre la base de una continuacin del proceso industrializador y de la gradual resolucin de diversas restricciones en la infraestructura. En este proceso, es de importancia central el accionar estatal el de empresas transnacionales. i) La apuesta desarrollista El estado de la economa que recibi el gobierno de A. Frondizi 1958 presentaba similitudes con el de una dcada atrs, al cabo de los tres aos dorados del peronismo. El
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estrangulamiento externo y las presiones inflacionarias eran las caractersticas principales de la economa, que ha sido representada a travs del modelo stop and go que ya se mencionara. En 1958, las importaciones estaban compuestas principalmente por insumos (petrleo, ms que ningn otro) y bienes de capital indispensables para el funcionamiento de las industrias. Se pens que era necesario suplirlos en alguna medida con produccin local si se pretenda lograr un crecimiento sostenido, sin que operara la restriccin externa. Frondizi asumi la presidencia entendiendo que la recurrente tendencia al estrangulamiento externo constitua un problema estructural de la economa. La Argentina deba desarrollar industrias bsicas para sustituir importaciones, pero para ello se necesitaba un volumen de capital y tecnologa, que excedan lo que se poda conseguir mediante los recursos internos. Tal como lo haba intentado Pern, la forma elegida para generar tal empuje fue a travs de la incorporacin de capitales extranjeros. Antes de atacar el problema de fondo, el presidente electo tuvo primero que pagar a sus aliados polticos el resultado de las urnas. Por lo tanto, las primeras medidas siguieron una lnea populista: se aumentaron los salarios un 60 % y se opt por una poltica fiscal expansiva, financiada casi en su totalidad con emisin monetaria. Estas medidas provocaron un aumento en la demanda, tanto interna como externa, lo que condujo a un nuevo estrangulamiento externo y a un aumento del nivel de precios. Simultneamente, el gobierno anunci la firma de contratos de explotacin petrolera con empresas extranjeras. A pesar de recibir dursimas crticas desde los sectores nacionalistas, Frondizi no retrocedi en lo que crea era el eje de la reestructuracin econmica. Desde su ptica era ineficiente gastar 350 millones de dlares en importar petrleo cuando en realidad se dispona de los recursos naturales para conseguir el autoabastecimiento; en pocos aos, ello fue logrado. Antes de que finalizara 1958, se sancionaron tambin las leyes de radicacin de capitales extranjeros y de promocin industrial. A travs de stas se garantizaba a los inversores extranjeros la libertad para remitir las utilidades al exterior, junto con un rgimen especial a las inversiones (que inclua reducciones impositivas, eliminacin de recargos a la importacin y de requerimientos de depsitos previos) en los sectores que se consideraban esenciales para el desarrollo industrial: automotor, siderurgia, celulosa, petroqumica, energa, y por supuesto el petrolero. Se avanz as en la segunda etapa de sustitucin de importaciones, apuntando a las industrias de bienes durables e insumos masivos. Estas medidas de fondo se superpusieron a un Plan de Estabilizacin, destinado a enfrentar la crisis externa desatada a fines de 1958. Se dispuso unificar y dejar flotar al tipo de cambio, para que la moneda pudiera depreciarse respecto al dlar y el sector agropecuario encontrara ms rentable exportar. Con relacin a las importaciones, se abolieron todos los controles cuantitativos y sistemas de permiso. Para compensar estas medidas se establecieron distintos aranceles que variaron segn el grado de necesidad de cada mercanca. Por otra parte, el plan
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estableca una poltica monetaria estricta: se aplicaron encajes bancarios ms altos y se impuso la imposibilidad de aumentar la tasa de expansin monetaria por encima del 2%, a menos que estuviese respaldada por divisas. Para que esta disposicin pudiese ser cumplida era necesario que desapareciese el dficit pblico. En lnea con esta decisin se proyect la reduccin del empleo pblico, el congelamiento de los salarios del sector estatal y la suspensin de proyectos de inversin. El Plan de Estabilizacin cont con el respaldo de un prstamo del Fondo Monetario Internacional, que fue gestionado durante 1958. El objetivo de tal financiamiento era evitar que las importaciones indispensables para el funcionamiento de la economa se vieran en peligro por el valor del tipo de cambio, que ahora se determinaba en el mercado. Con esta ayuda el Banco Central tena margen para intervenir en el mercado cada vez que el tipo de cambio saliese de un valor apropiado. Las medidas, como indica el modelo stop-and-go, tuvieron simultneamente fuertes impactos sobre la actividad y los precios. El producto cay ms del 6% en 1959. La depreciacin del peso limit la capacidad importadora y provoc la suba de los precios de los bienes transables, alcanzando la inflacin un valor rcord de 129 %. La combinacin de una poderosa inflacin y la contencin salarial condujo a una fuerte cada en el salario real. Por su parte, la cada en la produccin llev a una cada en el empleo de mano de obra. Estos dos ltimos efectos enfrentaron al gobierno desarrollista con el movimiento sindical, situacin que qued reflejada en el aumento del nmero de huelgas durante su gestin. La economa argentina, sin embargo, entr en un sendero de crecimiento a partir de finales de 1959. El valor del dlar se estabiliz y el gobierno decidi aplicar un tipo de cambio fijo de 83 pesos por dlar. Esto fue posible gracias al ingreso de capitales que empezaba a responder a las facilidades que el gobierno haba ofrecido a las inversiones extranjeras. Junto con ello, los precios de las importaciones y de los productos agrcolas se estabilizaron haciendo ms predecibles los clculos para futuras inversiones. Sumado a esto, la reduccin del financiamiento del dficit pblico va emisin monetaria, iniciado en el plan de estabilizacin, contuvo la expansin de la oferta monetaria, logrndose as reducir la inflacin. Durante los aos 1960 y 1961 la economa argentina emprendi un camino de importante crecimiento: el PIB creci a tasas superiores al 7%, slo comparables a los aos dorados del peronismo. Sin embargo, a diferencia de tal perodo, en el que el crecimiento estuvo guiado por el consumo popular, en ste lo estuvo por el dinamismo de la inversin. En efecto, en 1960 la inversin haba crecido cerca de un 50% respecto al ao anterior y casi un 10 % en el siguiente ao. La inversin extranjera, que respondi con mucha sensibilidad a los incentivos gubernamentales, fue uno de los componentes principales del gasto de inversin. Los aos de crecimiento vieron de pronto su fin, en una nueva contramarcha originada en el frente externo. Hacia fines de 1961, tras el reemplazo de Alsogaray por Roberto Alemann, aparecieron algunos signos de deterioro de la situacin econmica. Las cuentas externas
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mostraban cierta holgura debido a la entrada de capitales, pero de todas formas, la balanza comercial arrojaba un preocupante dficit, que se vena gestando desde la reactivacin de los aos precedentes. A su vez, el nivel de precios iniciaba un camino ascendente originado bsicamente en el alza de los salarios nominales. En este contexto, los flujos de capitales se revirtieron repentinamente y la restriccin externa volvi a operar nuevamente. Derrocado Frondizi, el gobierno de Guido decidi dejar flotar la moneda hasta que alcanzase un valor que eliminara la prdida de reservas del Banco Central. En poco tiempo el peso pas a valer 125 dlares frente a los 82 iniciales. Por su parte, la tasa de inflacin continu en ascenso, ahora alimentada por la depreciacin de la moneda y por las expectativas pesimistas respecto a su valor futuro. Para contener las presiones inflacionarias el gobierno intent disminuir el dficit pblico junto con una poltica monetaria contractiva. Esto ltimo condujo a una fuerte desmonetizacin de la economa, que llev a su vez a un racionamiento y encarecimiento del crdito. Adicionalmente, la desaparicin de los prstamos externos oper como un elemento coadyuvante para contraer an ms la produccin y aumentar el desempleo. A pesar entonces de la importante corriente inversora iniciada a fines de la dcada del 50, la economa argentina reiter en este perodo un patrn cclico, como puede apreciarse en el siguiente cuadro.
Fuente: Gerchunoff y Llach (1996) Si bien desde la crisis de 1930, sta era la primera vez que se experimentaba recesin durante dos aos seguidos, el saldo en capacidad instalada no fue menor, y sent las bases para un ciclo ya ms auspicioso. ii) La experiencia radical (1963-66) Illia asumi la presidencia en octubre de 1963; el panorama econmico era desalentador: haca ya ms de un ao y medio que la economa argentina estaba estancada. La situacin social se haba agravado: la inflacin haba provocado una importante cada en los salarios
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reales y la poltica monetaria contractiva, seguida por el gobierno anterior, haba retrado la produccin (como se vio), elevando el desempleo al 8,8%. A pesar de estar trabajando al 55% de su capacidad instalada, el sector industrial no poda iniciar una recuperacin de la actividad debido a que el acceso al crdito externo se mantena restrictivo y a un alto costo (principalmente por temor a la devaluacin del peso). La cada en la actividad industrial trajo consigo una desaceleracin de la inversin y tambin prdidas en los balances de la mayora de las empresas. La descapitalizacin oblig a las stas a evadir impuestos, lo que redund en una brusca cada en los ingresos pblicos. A su vez, el Estado, al ver reducida su recaudacin, opt por no pagar a sus proveedores, lo cual ahogaba ms los balances de las empresas, quienes seguan evadiendo impuestos, conformndose as un virtual quiebre de la cadena de pagos. Se registraba una alta deuda externa (pblica y privada), que representaba cerca del 250% del total de las exportaciones. Adems el perfil de vencimientos era bastante exigente: el 56% de sta venca en los tres aos siguientes. Dado el volumen de exportacin que el pas vena teniendo, eran poco halageas las posibilidades de repago sin tener que recurrir a una recesin o a la contratacin de nueva deuda. Para las nuevas autoridades, las causas de la crtica situacin econmica residan, en gran medida, en el programa antiinflacionario de sesgo monetarista llevado a cabo por la administracin previa. En contraposicin a ella, el gobierno encar una poltica econmica centrada sobre ejes relativamente populistas, cuyo objetivo principal era la reactivacin de la economa; al tiempo que la estabilidad de precios y el dficit fiscal estaran relegados a un segundo plano. A pesar de compartir la inspiracin keynesiana, la estrategia radical no era tan parecida a la llevada a cabo durante la primera parte del gobierno peronista, por cuanto se dio mayor nfasis al gasto de inversin. De hecho, durante los tres aos de gobierno radical la tasa de inversin rond alrededor del 20% (mientras que en los tres primeros aos del gobierno de Pern fue en promedio del 15%). El gasto pblico aument un 25% en trminos reales y la expansin del crdito, q ue estuvo dirigido fundamentalmente a aquellas actividades generadoras de empleo, se logr gracias al aumento del 40% de la base monetaria. A su vez, se extendieron facilidades crediticias para que las empresas pudieran responder a las deudas mantenidas con el Estado, al mismo tiempo que ste pagaba lo adeudado a sus proveedores, intentando de esta forma recomponer la cadena de pagos. Por su parte, se tomaron medidas para estimular el consumo popular como el congelamiento de las tarifas pblicas y la sancin de la ley de salario mnimo, vital y mvil, viejo anhelo de la Central General de Trabajadores (CGT). Por estas medidas, el salario real creci alrededor del 10%. Durante la campaa electoral, Illia prometi rever los contratos realizados con las compaas petroleras firmados por Frondizi. De acuerdo con su perspectiva, dichos contratos traan grandes perjuicios a la Argentina tales como el agotamiento de los pozos una vez concluidos
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los plazos de las concesiones y la obligacin de que YPF comprara la p roduccin a precios mayores que los del mercado mundial. Una vez llegado al poder, el presidente radical cumpli con la promesa preelectoral. La medida dio origen a muchas crticas. Se argumentaba que la cancelacin de los contratos no slo haba atentado contra la imagen de Argentina en su trato al capital extranjero, sino que adems haba provocado una regresin en la produccin nacional de petrleo. Este ltimo punto no era menor, dado que el pas, luego de haber conseguido prcticamente el autoabastecimiento, necesit volver a importar petrleo en grandes volmenes (en concreto, las importaciones de petrleo de 1965 doblaron a las de 1963). El frente externo era la carga ms pesada que heredaba el gobierno radical de sus precedentes. Tal como se seal antes, el ciclo de stop and go que sufra la economa argentina vena guiado por el comportamiento del intercambio con el exterior. Las nuevas autoridades teman que tras la recuperacin de la produccin siguiera un estrangulamiento de la balanza de pagos, sobre todo teniendo en cuenta las obligaciones que la Argentina tena que pagar por las deudas contradas durante los gobiernos desarrollista y de Guido. Una alternativa era contraer nuevos compromisos con el FMI, pero el gobierno opt por rechazar la oferta del organismo internacional debido a las duras condiciones exigidas por ste. Para evitar posibles restricciones, el gobierno implement un sistema cambiario en el que se obligaba a liquidar las divisas provenientes de las exportaciones y evitar de esta forma todo intento de especulacin con el valor de ellas. Por otra parte, se suspendi el financiamiento a determinadas importaciones de capital, dando prioridad a aquellas que se consideraban importantes para las industrias incluidas en el programa de desarrollo. Tambin se aplicaron controles de cambios para el giro de dividendos y de regalas. Sin embargo, el hecho ms destacado de la poltica cambiaria fue el rgimen cambiario instrumentado. Este sistema estableca que el valor de las divisas deba irse ajustando con la tasa de inflacin. As, el peso se devaluaba en pequeas proporciones manteniendo estable el poder de compra de las exportaciones. La poltica cambiaria adoptada se enfrent a la oposicin de del Fondo Monetario (sin embargo con el tiempo, no slo se lo recomendara a Chile y Brasil, sino que adems lo bautizara como crawling peg). El resultado de las polticas emprendidas por Illia fue ms sorprendente de lo que hubiera sido posible imaginar: el producto creci ms del 11% en 1964 y 10% en 1965; a su vez, la tasa de desempleo pas del 8,8% en 1963 a apenas 4,6% en 1965. Pero lo ms llamativo fue que a pesar de la espectacular expansin de la demanda, la balanza comercial arroj saldos positivos en los dos aos. El xito en las ventas al extranjero se debi tanto al aumento de los precios de los productos de agropecuarios como a las buenas cosechas producto de las condiciones climticas. Este sendero de alto crecimiento desapareci al ao siguiente; ya en 1966 aparecieron signos de desaceleracin y la experiencia pasada haca pensar en la aparicin de una contramarcha nacida en el frente externo. Sin embargo, a pesar de que la tasa de crecimiento estuvo lejos
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de las de los aos anteriores, la economa no cay en una recesin, sino ms bien entr en una leve retraccin (el PIB slo creci un 1,6%). La contraccin no fue originada por una nueva escasez de divisas; de hecho, en 1966 el supervit de la balanza comercial fue mayor que el bienio anterior. A pesar del relativo xito econmico de la administracin Illia, la sensacin general de la poca era que la economa segua atada al cepo externo y que la expansin econmica no haba sido muy importante; al contrario de lo que mostraron las estadsticas posteriores97. Sumado a esto la tensin que se viva en el terreno poltico, era predecible la aparicin en la escena nacional de un nuevo golpe militar, que terminara ocurriendo en el invierno de 1966. iii) El primer ensayo militar (1966-76) La Revolucin Argentina tard unos meses en presentar un programa de poltica econmica consistente. Durante la administracin de Nstor Salimei, primer ministro de economa, el gobierno fue escenario de disputas por la conduccin econmica entre un grupo de militares de raz nacionalista que impulsaba una estrategia desarrollista, y otro, ms afn al liberalismo. El conflicto se resolvi en favor de los segundos en diciembre de 1966, cuando Adalbert Krieger Vasena, hombre allegado a los grandes grupos empresariales y a los centros financieros internacionales, lleg a la cartera de Hacienda. La desaceleracin de la actividad y la mayor inflacin (30%) durante el ao 1966 era interpretada por el equipo econmico como una nueva contramarcha del ciclo stop and go, a pesar del saldo positivo de la cuenta corriente registrado ese ao. El plan de Estabilizacin y Desarrollo tuvo como medida principal una devaluacin del peso algo menor al 30%: el valor del dlar pas de $ 255 a $ 350. Sin embargo, esta vez el plan de estabilizacin tuvo caractersticas diferentes de las anteriores. Para evitar las consecuencias inflacionarias de la devaluacin, el gobierno decidi compensarla, estableciendo impuestos a las exportaciones agropecuarias, eliminando los reintegros a las exportaciones no tradicionales y aplicando una disminucin de los aranceles a las importaciones. A su vez, al no aplicarse ningn tipo de compensacin para las transacciones financieras, la moneda argentina qued deliberadamente devaluada, intentando as atraer capitales externos y disminuir las expectativas de devaluaciones futuras. Finalmente, para apropiarse de la ganancia de capital desprendida de la devaluacin, el gobierno aplic un impuesto, de una sola vez, a Bancos y casas de cambio de $ 80 por cada dlar que formara parte de su patrimonio neto, gracias al cual obtuvo una importante fuente de ingresos. El intento de detener la inflacin no qued limitado a las medidas compensadoras de la devaluacin. Luego de haber sido suspendidas las convenciones colectivas, el gobierno
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Al respecto, cabe sealar que en virtud de que los clculos de los agregados se realizaban con base 1950, se haban registrado en forma muy incompleta los efectos de la radicacin industrial del perodo desarrollista.
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instaur, a lo largo de 1967, un programa de aumento de los salarios en forma escalonada, a partir del cual stos permaneceran congelados por un perodo mnimo de dos aos. Tambin, se encar un acuerdo con las grandes empresas para congelar los precios. El acuerdo estipulaba la promesa de no remarcar los precios por parte de los empresarios a cambio de una serie de incentivos que proporcionaba el Estado. La poltica antiinflacionario del gobierno no recay entonces en la clsica receta monetarista de control de la oferta monetaria; muy por el contrario se ensay una poltica monetaria expansiva. La oferta monetaria creci durante los aos 1967 y 1968 un 30% y 27 % respectivamente. Esto se debi a tres razones: en primer lugar, al ingreso de capitales externos; en segundo, al financiamiento del dficit pblico y por ltimo, a la poltica crediticia expansiva. El aumento de la oferta monetaria no provoc inflacin. Esto fue posible, debido a que simultneamente creca la demanda de dinero por parte del pblico. En relacin al dficit pblico, el gobierno de Ongana introdujo una serie de medidas que, si bien tendan a disminuirlo, no descuidaban la inversin pblica. Del lado de los ingresos, a los vinculados con el comercio exterior se sumaron los provenientes de la fuerte suba de las tarifas de los servicios pblicos: los telfonos aumentaron un 75%, y el gas y la electricidad en un 6%. Se sancion un aumento en los impuestos sobre las ventas de artculos de consumo durable; las tasas variaron entre 20% a 10% segn el caso. Adems se efectu un revalo de activos reales sobre los que se aplic una tasa del 1%. Con el fin de limitar el gasto pblico, se promulg la ley de Racionalizacin Administrativa. Las medidas reseadas arriba contribuyeron a aumentar los ingresos pblicos, que fueron utilizados para encarar una serie de obras de infraestructura de gran trascendencia. Entre ellas deben mencionarse la construccin de la represa el Chocn, la ampliacin de SOMISA, la construccin y mejora de carreteras, la Central Nuclear Atucha y el complejo Zarate Brazo Largo. A pesar de la gran cantidad de recursos que estas obras demandaban, el dficit pblico se redujo considerablemente: pas del 4,2% al 1,8% del PIB. Por otra parte, una nueva ley de hidrocarburos y el abaratamiento relativo de las empresas nacionales por la devaluacin produjeron un flujo importante de inversin externa, prosiguiendo en alguna medida el ciclo inversor iniciado en el perodo desarrollista Como se seal anteriormente, la principal medida que influy sobre el comercio exterior fue la devaluacin compensada de la moneda local. Esta medida tuvo un impacto perjudicial para las exportaciones agropecuarias. Su volumen cay un 5% en 1967 y 9% en 1968. A partir de finales de 1967, el gobierno fue reduciendo paulatinamente los derechos de exportaciones sobre los productos del agro: de un promedio de 25% cuando se inicia la compensacin se pasa a un promedio de 8 % a finales de 1968. En 1969 el volumen de exportaciones tradicionales volvi a crecer.
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Otro es el comportamiento de las exportaciones industriales; entre 1966 y 1969, stas aumentaron un 82%. El hecho de que los productos industriales no hayan sido objetos de ninguna imposicin tras la devaluacin parece ser un motivo suficiente para explicar tan importante desarrollo. Sin embargo, existieron otras medidas impulsadas por el gobierno que fomentaron esta actividad; entre ellas se debe mencionar: el sistema de draw back para las importaciones de productos que despus de haber sido elaborados se exportaban, y los crditos con tasas de inters preferenciales para determinados productos industriales. Tampoco puede omitirse la influencia de la capacidad instala durante el perodo desarrollista. Por el lado de las importaciones, la compensacin fue efectiva, especialmente en el inicio del programa (luego, el avance de la inflacin fue debilitando su efecto). Ellas se mantuvieron sin modificaciones sustanciales durante los dos primeros aos, y el balance comercial fue positivo, aunque decreciente. Sin embargo, esto no afect sobre el balance pagos, debido a la fuerte entrada de capitales externos, incentivada por la devaluacin del peso y la mayor confianza en el pas tras la aprobacin de la ley de Hidrocarburos. Los capitales extranjeros se dirigieron principalmente a la compra de empresas argentinas (bancos, tabacaleras y automotrices), permitiendo al Banco Central aumentar su volumen de reservas. Los resultados del programa del ministro Krieger Vasena fueron positivos; adems de continuar por la senda de crecimiento sin restricciones de las cuentas externas, se logr un fuerte aumento de las exportaciones industriales. Como se haba comentado arriba, la estabilizacin de los precios fue otro de sus mritos: de una tasa de inflacin de cerca de 30% en 1967, se pas a una de 8% en 1969. El producto aument moderadamente durante los dos primeros aos: 3,7% y 5,3% respectivamente. Pero fue en 1969 que se alcanz un pico de casi 10%, justamente el mismo ao en el que se produjo el alzamiento popular en Crdoba, que termin por destituir a varios ministros del gabinete, entre ellos al de economa. El cuadro siguiente aporta datos sobre el perodo.
Fuente: Gerchunoff y Llach (1996) Jos Mara Dagnino Pastore reemplaz a Krieger Vasena. En trminos generales, el nuevo ministro segua la misma poltica que su antecesor. Sin embargo, el panorama econmico haba empeorado sustancialmente: se haba producido una brusca salida de capitales por la desconfianza que generaron los episodios polticos de 1969 y el nivel de precios suba
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empujado por el aumento del precio de la carne, que se haba iniciado tras un proceso de liquidacin de stocks, y por el incremento de los costos laborales que se dieron en 1969, tras los dos aos de congelamiento. Cuando la junta militar decidi el reemplazo de Ongana por Levigston, ste design al frente del ministerio de Economa a Carlos Moyano Llerena. Dado el aumento del nivel general de precios y la reversin del flujo de divisas, el nuevo ministro se decidi a realizar una devaluacin compensada, tal como lo hiciera Krieger durante el gobierno de Ongana, aunque esta vez lo era en una escala menor. El dlar pas a valer 400 pesos, se aplicaron nuevas retenciones y se redujeron los aranceles. Sin embargo, las intenciones de Levingston no eran las de aplicar un programa antiinflacionario, sino que por el contrario pretenda iniciar un proceso de desarrollo sustentado sobre la industria nacional. Fue por ello que opt por cambiar de ministros. Aldo Ferrer, quien vena siendo ministro de Obras Pblicas, fue designado como titular del Palacio de Hacienda. El nuevo equipo econmico entenda que para emprender un proceso de crecimiento sostenido era necesario que las industrias de base fuesen adquiriendo mayor incidencia relativa dentro del sistema econmico. Para que esto ocurriese era menester que la estructura productiva estuviera controlada por intereses locales. Con el objeto de llevar esto a la prctica, el gobierno impuls una serie de medidas para fomentar la produccin nacional: se sancion la ley de compre nacional, por la cual todas las dependencias pblicas deban adquirir bienes y servicios a empresas locales; se inici una poltica crediticia expansiva, impulsando la inversin de las industrias locales y se aplic un sistema de mini devaluaciones para controlar la disminucin de divisas que se observaba en el balance de pagos. Finalmente, para contener las presiones inflacionarias, se aplic un sistema de control de precios a determinados productos, junto con vedas a la compra de carnes en el mercado interno para reducir su precio, principal causante del rebrote inflacionario. Cuando Lanusse asumi la presidencia en marzo de 1971, la inestabilidad poltica era la protagonista de la escena nacional. En abril de ese mismo ao se disolvi el ministerio de Economa y se le asign el rango ministerial a cuatro secretarias. El vaco de poder hizo que el panorama econmico se deteriorara bruscamente hasta la llegada de Pern al poder en 1973. Sin embargo, la economa sigui creciendo durante este perodo, aunque con un ritmo menor y con ciertas dificultades. La estabilizacin conseguida con Krieger haba desaparecido: la tasa de inflacin haba vuelto a los dos dgitos. El balance comercial, tras ocho aos consecutivos de saldos positivos, volvi a mostrar dficit en 197, aunque en grado muy moderado. iv) Auge y ocaso: la vuelta del peronismo (1973-76) Hctor Cmpora fue elegido presidente tras las elecciones de marzo de 1973. a instancias de Pern, design a Jos Gelbard como ministro de economa. ste era el lder de la
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Confederacin General Econmica (CGE), unin de pequeos empresarios locales, que form parte del acuerdo multipartidario concertado en diciembre de 1972, para apoyar la candidatura de Cmpora. El programa econmico fue lanzado por el nuevo ministro con cierta espectacularidad: se lo present como revolucionario, con la clara intencin de atraer los sectores de izquierda soporte poltico del flamante presidente. El plan se basaba en el Acta de Compromiso Nacional acordada entre la CGT, la CGE y el Ministerio de Economa, bases de una suerte de pacto social. En ella se estipulaba una serie de reformas estructurales y una batera de medidas con fines estabilizadores. En lo que al plan de reformas concierne, el programa replicaba en parte la receta del peronismo clsico. Es en este sentido que puede entenderse al programa como intervencionista, distribucionista y nacionalista. En cuanto a las medidas de corte intervencionista, pueden citarse una mayor intervencin en el comercio exterior de granos y carnes, la nacionalizacin de los depsitos bancarios, normativa de promocin industrial y a la pequea y mediana empresa, y por ltimo el otorgamiento de facultades para regular precios y produccin de artculos esenciales. Cabe sealar que, en cuanto a la orientacin general del proceso industrializador, el programa otorg ms nfasis a las exportaciones industriales (al contrario de la tesitura propia del peronismo clsico), aun cuando se mantuvo en general la proteccin arancelaria. La orientacin nacionalista se plasm en la normativa que daba preferencia a la industria local en compras del Estado. Asimismo, mediante la ley de Inversiones Extranjeras, se intent atenuar la importancia relativa de las empresas extranjeras en la produccin local, caracterstica que se haba ido intensificando a partir de medidos de la dcada de 1950, pero fundamentalmente durante el gobierno de Ongana/Krieger Vasena, con la extranjerizacin de varias empresas tabacaleras, automotrices y bancos. Para revertir esta tendencia no se utilizaron mecanismos de expropiacin (salvo pequeas excepciones), como se haba hecho durante la primera presidencia peronista, sino que simplemente se tomaron medidas para desalentar las compras extranjeras. La voluntad distribucionista del nuevo gobierno qued plasmada en el pacto social, forma coloquial de llamar al Acta de Compromiso Nacional. Si bien las medidas de estabilizacin influyeron en la forma de distribucin inicial, la intencin del gobierno era que el acuerdo perdurara en el tiempo, de manera tal que los conflictos de clase fueran superados y se alcanzara la forma de comunidad organizada. El avance ms notable en este campo fue un proyecto de Ley Agraria, nunca aprobado por el Congreso; por el mismo se estableca la expropiacin de las tierras improductivas (aquellas en las que no se hubiera producido o que se lo hubiera hecho menos del 30% en los ltimos 10 aos). En otra ley se institua un gravamen sobre la productividad normal estimada de la tierra
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(leyes similares haban sido ensayadas durante los gobiernos de Illia y Ongana); con ella se buscaba aumentar la eficiencia en la produccin. Pero lo ms urgente fue la estabilizacin de los precios. El plan correspondiente se sustent sobre el pacto social. Esto evidenciaba la percepcin de las causas de la inflacin: ms que por una expansin indebida de la oferta monetaria, el alza permanente de los precios se deba a una puja en la distribucin entre capital y trabajo. Con el pacto social, se aplic un estricto congelamiento de precios y salarios en el que confluyeran armoniosamente los intereses de empresarios y trabajadores. Antes de ser congelados, los salarios fueron aumentados en 200 pesos por mes, para poder ser modificados recin luego de dos aos; asimismo, se ajustaron las tarifas de las empresas pblicas. Por su parte, muchas de las firmas, anticipando cual sera el resultado de las elecciones y las posibles polticas econmicas que se iran a adoptar, decidieron aumentar los precios antes de que se estableciera el congelamiento. Esto ltimo contribuy al xito inicial del plan puesto que les permiti absorber el aumento de salarios establecido. De todas formas, para aquellas firmas mano de obra intensivas el aumento salarial represent una brusca cada en sus mrgenes de beneficios, que tarde o temprano terminara por eclosionar. Los resultados del mencionado plan se plasmaron en un efectivo control de la inflacin, a tal punto que desde mediados hasta fines de 1973, el nivel de precios aument menos del 5%. Por su parte, la actividad econmica, guiada principalmente por el comportamiento de las exportaciones, tambin sigui un camino prspero durante el comienzo del gobierno peronista. El producto creci ms de un 4%. Favorecido por los trminos de intercambio, por el auge del comercio internacional y por la gran cosecha de trigo, el valor de las ventas al exterior creci extraordinariamente respecto a 1972: de 1.941 millones a 3.266 millones de dlares; dando lugar a un incremento del 68%. Durante 1974, la economa argentina continu su senda de crecimiento junto con un control moderado del nivel de precios. El crecimiento del producto fue significativo, en especial, si se tiene en cuenta que la tasa de desempleo haba descendido hasta el 2,5% (algunos consideraron que se haba alcanzado el nivel natural) y que, an as, la inflacin declin ms de un 50% respecto a 1973, pero con relacin a la segunda mitad de 1973, se produjo una gradual aceleracin. Por su parte, en el sector externo, a pesar de que desde fines de 1973 los trminos de intercambio se revirtieron bruscamente con la aparicin de la crisis del petrleo, el saldo de la balanza comercial sigui arrojando un saldo positivo, que puede explicarse, en gran medida, por dos factores. En primer lugar, porque los precios de las exportaciones se mantuvieron en el nivel de 1973 y en segundo, debido al aumento de las exportaciones a nuevos mercados, especialmente a los pases del bloque socialista, que se haban iniciado, tmidamente con el comienzo del gobierno y que alcanzaran un alto valor durante 1975 (alrededor del 17% del total).
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A pesar de estos logros, se empezaron a advertir algunos problemas que obstaculizaban la continuidad del programa iniciado un ao atrs. En particular, comenzaron a moverse los precios. Ello reflej aparentemente dificultades de sostener los valores relativos fijados en oportunidad del congelamiento. Por un lado, se apreciaba una disparidad en los mrgenes de beneficios entre aquellas empresas que haban logrado imponer una suba de precios antes del congelamiento y aquellas otras que no haban practicado subas, o lo haban hecho pero en forma moderada. Otro tanto ocurri entre las empresas mano de obra intensiva y las que no lo eran. Finalmente, las empresas que dependan de la compra de insumos extranjeros y que no tenan la posibilidad de sustituirlos con insumos locales, sufrieron una importante baja en sus beneficios, por la inflacin internacional. Ante las restricciones impuestas por el congelamiento, se produjo tanto la anulacin de la rentabilidad en determinados sectores como la trasgresin al congelamiento, mediante el cobro de adicionales en forma no registrada. Por su parte, el gobierno comenz a introducir flexibilidad en el control de precios. La muerte de Pern en julio de 1974 y el cambio en la conduccin del Ministerio de Economa (Alfredo Gmez Morales por Gelbard) en septiembre del mismo ao contribuyeron a que se fuera perdiendo el manejo de la situacin. La gradual liberalizacin de los precios, unida al congelamiento del tipo de cambio, produjo una progresiva apreciacin del tipo de cambio, generando expectativas de devaluacin y un consiguiente incremento de cotizacin en el mercado paralelo. Esto a su vez incentiv la importacin (a fin de prevenir los efectos de la devaluacin) como as tambin el contrabando de exportaciones, para aprovechar la brecha cambiaria. La situacin fiscal fue tambin empeorando, en la medida en que las expectativas negativas produjeron una retraccin en la recaudacin fiscal. Luego de un ensayo gradualista, el nuevo ministro de economa (C. Rodrigo) opt por un ajuste clsico, mediante una devaluacin considerable (100%) y una suba de tarifas pblicas (sobresaliendo el incremento del precio de la nafta, de un 200%). Se desencaden una estampida inflacionaria y un estancamiento de la actividad econmica. Se produjo una conmocin poltica y gremial, que condujo a la renuncia del ministro. Las siguientes conducciones econmicas (Pedro B onanni, Antonio Cafiero y Emilio Mondeli) no pudieron, en los 8 meses siguientes, revertir la situacin crtica generada. Y con este desolador panorama, se produjo el golpe de estado de 1976, que materializ el segundo ensayo militar. La economa argentina pareca haber vuelto a un patrn oscilante, como lo sugiere el cuadro siguiente, que sintetiza el desempeo durante el tercer gobierno peronista, en comparacin con los tres aos anteriores.
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3.3.4 1976-89: Quiebre, estancamiento y final La turbulencia poltica del decenio que concluye en 1976 es seguida por una gestin econmica inslitamente prolongada, la de Jos Alfredo Martnez de Hoz. Sin embargo, la senda que sigue la economa, lejos de instalarse en una trayectoria estable y ascendente, mostrar durante su gestin un comportamiento errtico y poco satisfactorio. Al cabo de la misma, y producto de las fluctuantes condiciones de los mercados internacionales de crdito, la Argentina se encontrar fuertemente endeudada, a tasa de inters anormales, que precipitarn una permanente crisis externa; crisis que acompaar bajo diversas formas a los gobiernos constitucionales que se instalan a partir de 1983. El perodo Martnez de Hoz es de importancia central, en cuanto ltima oportunidad de edificar una poltica econmica con algn grado de autonoma; por esta razn, ser objeto de un tratamiento especfico ms adelante. Luego de la crisis de 1982, las sucesivas conducciones econmicas no pudieron sino ir a la zaga de una coyuntura sistemticamente adversa, en los planos de la inflacin, las finanzas pblicas y el nivel de actividad. En tal sentido, este perodo de anlisis se divide en dos subperodos netamente diferenciados. i) El ensayo liberal: Ma rtnez de Hoz (1976-81) En su discurso de asuncin, Jos Alfredo Martnez de Hoz sostuvo que le tocaba asumir tal responsabilidad en quiz la peor de todas las crisis de la historia econmica argentina; aunque (casi contradictoriamente), conclua que la economa argentina no tiene ningn mal bsico irreparable. A nivel declarativo, la conduccin econmica manifest una postura en pro de una menor intervencin estatal en la actividad econmica, mediante consignas tales como achicar el estado es agrandar la nacin. Sin embargo, hubo dos planos que dominaron en buena medida el accionar gubernamental. En primer lugar, la necesidad de contener el mpetu del proceso
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inflacionario. En segundo lugar, la liberalizacin de los mercados de capitales. Puede sostenerse que en buena medida la poltica econmica se centr en estos dos tpicos, como se ver a continuacin. Inicialmente, las medidas adoptadas no desentonaron con el esquema de poltica previo al golpe; ms bien se sigui una estrategia gradualista. Se intent aminorar la tasa de inflacin, pero sin imponer rigideces en los precios; para ello, se opt por la eliminacin de todas las normas referentes a precios mximos, mrgenes de utilidad y controles vigentes hasta ese entonces. A su vez, se congelaron los salarios por tres meses (lo que condujo a una brusca cada del salario real) y se aumentaron las tarifas de los servicios pblicos, con el fin de mejorar la frgil situacin financiera de las empresas pblicas, reduciendo as el dficit fiscal. Por su parte, la poltica comercial sigui una tendencia a la apertura, tambin con una lgica gradualista. En primera instancia, se derog la Ley de Granos vigente desde 1973, se liber gradualmente el mercado de divisas (segn los distintos productos de exportacin e importacin) y se dejaron sin efecto las disposiciones sobre depsitos previos a las importaciones. El objetivo que persegua el gobierno a travs de la apertura era doble: por el lado de las exportaciones, stas proveeran las divisas necesarias para acelerar el crecimiento econmico, dado que permitiran pagar las importaciones de bienes de capital necesarias para el desarrollo industrial; mientras que por el lado de las importaciones, se esperaba que el ingreso de mercancas extranjeras que compitiesen con las de origen nacional impusiera, en alguna medida, restricciones a la expansin de los precios98. Las medidas respecto al fomento de las exportaciones apuntaban hacia dos direcciones: las exportaciones agropecuarias y las industriales. En relacin a las primeras, Martnez Hoz las consideraba como el mayor proveedor de nuestros sectores exportables. Fue en este sentido que se tomaron medidas para mejorar el nivel de ingresos de la actividad rural, a travs de cambios en los precios relativos. As, a lo largo de 1976, las retenciones a las exportaciones tradicionales haban sido eliminadas o reducidas sustancialmente. Algo similar ocurri con las exportaciones no tradicionales: el gobierno tambin aplic una baja gradual de las retenciones. De esta forma, al finalizar 1978, todos los impuestos a las ventas externas, tanto para la produccin rural como industrial, haban sido eliminados. En lo que respecta a las importaciones, el gobierno intent establecer un programa de apertura cauteloso. Ello brindara a la industria nacional la posibilidad de irse adecuando a los niveles de competitividad internacional, sin resignar porciones importantes de mercado. As, se opt, por reducir el arancel mximo a 100% (noviembre de 1976), flexibilizar las
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Segn se ver ms adelante, algunos autores han sostenido que la poltica arancelaria apunt ms a atacar sectores industriales considerados ineficientes. No se descarta esta motivacin; pero entendemos que la poltica antiinflacionaria fue un determinante ms inmediato. Queda claro de todas maneras que la conduccin econmica no mostr preocupacin por los eventuales efectos destructivos sobre la estructura industrial existente.
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operaciones relativas a los pagos al exterior y aplicar distintas medidas, segn tiempo y circunstancia, que protegieran la produccin local. Al termino de 1976, algunos resultados del nuevo gobierno eran favorables: se haba logrado contener el gasto pblico (mayormente, debido a la cada en los salarios pblicos) y se obtuvo nuevamente un supervit comercial (logrado, en alguna medida, por la contraccin salarial que limit la demanda interna, disminuyendo los requerimientos de importaciones y aumentando los saldos exportables). Sin embargo, un objetivo del gobierno militar no se haba logrado cumplir: la inflacin persista. En mayo de 1977 el gobierno militar realiz una brusca reforma del sistema financiero, que contrastaba con su prctica gradualista previa. Bajo la ptica del equipo econmico de Martnez de Hoz, el excesivo control del mercado interno de capitales atentaba contra el ahorro privado y las inversiones productivas; la historia de los treinta aos precedentes (en los que prevalecieron tasas de inters reales negativas) haba fomentado la conformacin de una economa de especulacin. Por tal motivo, se decidi la liberalizacin de las tasas de inters y la descentralizacin de los depsitos de las entidades financieras, posibilitando tambin el ingreso de capitales extranjeros. A partir de ese momento, la capacidad prestable de los bancos, contrariamente a lo que ocurra durante el gobierno peronista, dependa de la habilidad de cada entidad para captar fondos. La proliferacin de entidades financieras fue sorprendente: en menos de tres aos llegaron a duplicarse. La reforma financiera, a pesar de su orientacin liberal, contena mecanismos de control estatal que daban lugar a la conformacin de un sistema financiero potencialmente explosivo. Dos caractersticas contribuan a ello: en primer lugar, una amplia garanta del Banco Central sobre los depsitos, y en segundo, la laxa supervisin de la actividad bancaria por parte de las autoridades monetarias. Para mediados de 1978, la inflacin se mostraba infranqueable. El intento de controlarla, durante 1977 y 1978, mediante la contraccin de la oferta monetaria no haba dado ningn resultado; antes bien, la elevacin de la tasa de inters haba tenido el efecto de contraer el nivel de actividad. La razn de esta falla se deba a la incompatibilidad entre la poltica monetaria y la cambiaria. A lo largo de dichos aos, el gobierno opt por contraer la emisin de dinero, a la vez que estableca un sistema de tipo del cambio fijo, que se a justaba aproximadamente a la inflacin pasada (crawling peg ). En el marco de una economa insertada en el mercado financiero internacional mantener fijo el tipo de cambio y controlar la oferta monetaria resulta una empresa destinada al fracaso 99.
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En el caso de la Argentina de ese entonces, toda vez que se contraa la cantidad de dinero se generaba una demanda excedente de saldos reales, que elevaba la tasa de inters domstica; provocando consecuentemente la atraccin de capitales extranjeros a la plaza local. El ingreso de esos capitales llevaba a una expansin monetaria involuntaria por parte del Banco Central, dado que ste deba emitir dinero si pretenda continuar con la paridad cambiaria. En consecuencia, los intentos por contener la inflacin con contracciones en la cantidad de dinero quedaban neutralizados por los efectos de los ingresos de capitales. De esta manera, en un contexto en el que el
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Llegado mayo de 1978, el equipo econmico tom conciencia de esta situacin y decidi controlar la oferta de dinero, permitiendo que el tipo de cambio se ajustara endgenamente. Los resultados tampoco fueron alentadores: no slo no se consigui detener la inflacin (que era del orden del 6-9% mensual), sino que adems se produjo una fuerte apreciacin real de la moneda domstica, precisamente por los efectos de la inflacin. La revalorizacin del peso dio lugar a un escenario recesivo, que llev a que el producto cayera ms de 3%. Transcurridos los tres primeros aos del gobierno militar, la economa mostraba que los objetivos que se haba propuesto la conduccin de las Fuerzas Armadas al irrumpir en la escena pblica no se haban alcanzado. A pesar de que se haban alejados los temores, revividos en 1975, respecto a la fragilidad externa, el panorama econmico apareca ensombrecido. La inflacin no haba sido detenida y la produccin, con oscilaciones, se mantena prcticamente estancada. En estas circunstancias, el gobierno opt a fines de 1978 por el control del tipo de cambio. La nueva estrategia oficial se sustentaba en la implementacin de dos medidas simultneas: la aceleracin de la apertura comercial y la instrumentacin de un programa de devaluaciones mensuales prefijadas (conocido en la jerga popular como la tablita). La idea implcita era que en una economa pequea, plenamente abierta al comercio internacional, como era la Argentina, los precios internos resultaran iguales a los vigentes en el mercado mundial, multiplicados por el tipo de cambio, posibilitando que la inflacin local se aproximase a la internacional. Sin embargo, esto ocurrira una vez que la inflacin domstica hubiera cesado, entonces s a partir de all seguira el ritmo de la internacional. Para alcanzar ese estado, el sistema de devaluaciones prefijadas sigui una secuencia decreciente, es decir, que los sucesivos aumentos del tipo de cambio seran cada vez menores. Con ello se buscaba desacelerar la expansin de los precios domsticos, haciendo que la tasa de inflacin se igualara a la variacin del tipo de cambio ms la inflacin internacional100. El nuevo esquema de poltica entr en vigencia al iniciarse 1979. Pese a que durante este ao la economa logr reactivarse, la inflacin permaneci prcticamente sin cambios, alcanzando el altsimo nivel de 163%. Adems de los efectos nocivos que tradicionalmente se le atribuyen a la inflacin, en este caso exista un componente negativo adicional. El hecho de que la tasa
gobierno apostaba a los efectos disciplinadores del ingreso de capitales forneos, se deba optar por el control de la oferta monetaria o por el nivel del tipo de cambio. 100 Por ejemplo, si el precio en dlares de los bienes transables se incrementaba un 5% y el peso, en igual perodo, se devaluaba frente al dlar otro 60%, la inflacin interna debera rondar alrededor de 65%. La esperanza oficial resida en que la inflacin domstica se ira aproximando a la internacional a medida que la tasa de devaluacin fuera disminuyendo, hasta llegar a un momento (cuando el cronograma de devaluaciones hubiera finalizado) en que finalmente las tasas de inflacin terminaran por igualarse. Para que el plan tuviera un alcance general se establecieron cronogramas de ajustes para las tarifas pblicas, salarios y crditos domsticos, que se acomodaban al programa de devaluacin.
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de inflacin fuera mayor la tasa de devaluacin programada condujo inevitablemente a un atraso cambiario, que llev al abaratamiento de las importaciones y a la prdida de competitividad de las exportaciones. De este modo, el saldo de la cuenta mercancas fue deteriorndose a lo largo de 1979, hasta que al ao siguiente se alcanz un importante dficit de.519 millones de dlares, contrastando con los supervits del perodo 1976-79. A efectos de aportar divisas, se oblig a las empresas estatales a endeudarse en el exterior. La situacin econmica empeor durante 1980, ao en el que empezaron a escucharse quejas desde todos los sectores productivos, y en especial desde la industria. Si bien la apreciacin real haba impactado en todos productores de bienes transables, haba algunos sectores ms daados que otros. El sector de servicios, al no soportar el peso de competencia externa, no fue alcanzado por los problemas cambiarios, lo que contribuy a mejorar su posicin en la puja distributiva. Por su parte, el sector rural, si bien padeci la carga de la apreciacin real, se vio beneficiado durante los primeros aos por la eliminacin de las retenciones a las exportaciones; pero aun as, vio fuertemente afectada su rentabilidad. La industria fue sin duda la gran perdedora: sufri los efectos combinados del atraso cambiario y la competencia extranjera, provocando la cada en alrededor de cuatro puntos de participacin en el PIB durante el perodo 1974-80. Las ramas ms golpeadas fueron sin duda las ms antiguas, como la textil; aunque sectores relativamente nuevos como el metalmecnico y electrodomsticos siguieron una suerte similar. Hubo, sin embargo, algunos rubros dentro de la industria que crecieron durante la reestructuracin productiva: automotriz, siderurgia, celulosa, aluminio, petroqumica, petrleo y cemento. Estos se vieron favorecidos por la prolongacin de regmenes de promocin regional establecidos antes de 1975 y tambin de una proteccin arancelaria ad hoc, en el caso del papel de diario y los automotores. Los efectos de la apreciacin cambiaria empezaron a afectar fuertemente las expectativas de los inversores financieros ya hacia fines de 1979. El temor a una devaluacin qued claramente reflejado en el aumento del spread entre las tasas de inters en dlares y pesos. Pero los problemas financieros de muchas empresas que perdan mercado frente a la competencia extranjera y los prstamos irresponsables de un sector bancario dbilmente regulado, antes que una eventual crisis externa, desembocaron en una crisis financiera en 1980. En este contexto, se empez a hacer ms palpable la sensacin de un inminente cambio de rumbo respecto de la poltica cambiaria, dando lugar a una fuerte reversin de los flujos de capitales. El gobierno, para frenar la fuga, aument (al igual que las empresas estatales) su endeudamiento externo con el fin transferir esos ingresos al Banco Central, quien, por su parte, emita redescuentos para socorrer a las entidades financieras con dificultades. Finalmente, la corrida contra la moneda fue insostenible y en marzo de 1981 el gobierno opt por abandonar las pautas cambiarias predeterminadas, en vsperas del cambio de administracin. El saldo de este quinquenio seguramente es poco aleccionador, como lo evidencian las cifras siguientes:
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Fuente: Gerchunoff y Llach (1996) En marzo de 1981, con una economa caracterizada por una considerable sangra externa (ya no slo por los efectos del retraso cambiario sobre la balanza comercial, sino tambin por la reversin de los flujos de capitales), con un sistema financiero descalabrado, una parlisis en vastos sectores productivos, y ms importante an, con una voluminosa deuda externa pblica y privada, el presidente Videla y su ministro Martnez de Hoz abandonaron sus puestos en l a conduccin del gobierno militar. ii) Deuda y dcada perdida (1981-89) La situacin que heredaba la nueva conduccin militar era definitivamente compleja. El presidente Roberto Viola y su ministro de economa Lorenzo Sigaut dirigieron sus esfuerzos a intentar revertir el ciclo econmico. En su corta estada en el poder, se revirti el camino emprendido por Videla y Martnez de Hoz, aun cuando no fue posible deshacerse de la herencia recibida. Las primeras medidas se concentraron sobre el esquema cambiario; se abandon definitivamente la tablita y se aplicaron una serie de devaluaciones para combatir el atraso cambiario. Simultneamente se reinstauraron aranceles a las importaciones, dejando sin efecto el esquema de apertura comercial que se haba adoptado en los primeros aos del proceso. El esfuerzo por revertir el desbalance de las cuentas externas chocaba, sin embargo, con la dificultad financiera proveniente desde el exterior. Con el objeto de controlar la aceleracin inflacionaria, los bancos centrales de los pases desarrollados emprendieron durante esa poca una poltica monetaria restrictiva, provocando un alza en las tasas de inters. Esto impact sobre el pago de los servicios de la deuda externa, haciendo que la fuerte reduccin del dficit comercial de ms de 2.200 millones de dlares fuera neutralizada por el aumento en el pago de intereses externos.
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Las alteraciones en la poltica econmica del gobierno de Viola no se concentraron nicamente en el plano cambiario y comercial, sino que tambin reformularon otra de las principales reformas de la administracin anterior: la liberalizacin financiera. El ministro Sigaut, entendiendo que para salir de la profunda recesin en la que se encontraba la economa argentina se deba reactivar la demanda interna, decidi tomar control sobre el sistema de tasas de inters. Aunque el equipo econmico no logr ver los efectos de esta medida - en diciembre de 1981 hubo un nuevo cambio en la conduccin del gobierno militar resultaba significativo que el conjunto de reformas de Martnez de Hoz hubiera sucumbido en tan poco tiempo, evidenciando su endeblez. Las administraciones que siguieron, restringidas por limitaciones de tiempo y de apoyo poltico, no pudieron llevar a cabo programas de poltica econmica con horizontes de largo plazo. Mucho contribuy a esta situacin la brusca reversin del financiamiento externo que empez a padecer Amrica Latina, a partir de la amenaza de moratoria del gobierno mexicano en 1982. El importante volumen de la deuda externa (pblica y privada) en relacin al PIB y las devaluaciones posteriores a 1981 dieron una configuracin novedosa a la economa argentina: un dficit crnico de cuenta corriente. El problema del endeudamiento interno tambin contribua a magnificar los desequilibrios. Luego de los aos de euforia financiera, exista una gran cantidad de empresas domsticas que haban contrado prstamos ms all de sus posibilidades de repago. Para evitar una nueva quiebra bancaria generalizada, el ministro de economa Dagnino Pastore y el presidente del Banco Central Domingo Cavallo implementaron, bajo la presidencia de Reynaldo Bignone, un mecanismo para reducir el pasivo de los deudores, para evitar un descalabro financiero. Se resolvi que las deudas contradas pagaran tasas de inters reguladas, muy inferiores a la tasa de inflacin. El uso de tasas reales negativas produjo un importante beneficio a los deudores, al licuar una parte sustancial de sus obligaciones y gener, al mismo tiempo, una prdida de la misma cuanta a los ahorristas en pesos. Cuando Jorge Wehbe remplaz a Dagnino Pastore, el gobierno militar era consciente de que tena los das contados. No obstante esta limitacin, se decidi una estatizacin de la deuda externa privada. Como esta deuda estaba contrada en dlares, el gobierno no tena herramientas para reducir la carga a los deudores domsticos, ms que decidir que el estado (vale decir, sus contribuyentes) se hiciera cargo de ella. As, en 1983, el gobierno democrtico de Ral Alfonsn recibira del proceso militar, un estado con una deuda externa de unos 33.000 millones dlares, mitad de la cual haba sido el resultado de la estatizacin. El gobierno radical se enfrentaba, entonces, al problema de cmo cumplir con las obligaciones externas que, tras el alza en las tasas de inters internacionales, representaban cerca del 10% del PIB, cuando en 1980 eran slo el 2,2%. Ante la ausencia de crdito externo voluntario, la economa argentina deba generar un flujo de divisas que le aseguraran el pago de los intereses y las amortizaciones de su deuda a travs de supervits comerciales. Lograrlo
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implicaba ya sea un importante aumento en de las exportaciones, una cada de las importaciones o ambas a la vez. Sin embargo, multiplicar el valor de las exportaciones no era una tarea asequible rpidamente, dado que requera aumentar la capacidad exportable y conseguir nuevos mercados, procesos que implican perodos prolongados. Las importaciones, en cambio, podan reducirse con mayor facilidad en el corto plazo. No obstante, tal mecanismo obligaba reducir las compras externas, no slo de bienes de consumo, sino que tambin de bienes de capital. Esta necesidad de vender al extranjero ms de lo que se le compraba no era otra cosa que consumir menos de lo que se produca. En un contexto de estancamiento, como el que vena padeciendo la economa argentina a principio de la dcada de los 80, generar un supervit comercial implicaba una reduccin de los gastos interno en consumo e inversin. Asimismo como el principal deudor era el estado, era l quien deba efectuar el ajuste de sus erogaciones, optando entre contraer el gasto corriente (salarios, jubilaciones, etc.) y reducir la inversin pblica. La fragilidad de la incipiente democracia hacia social y polticamente inviable un recorte sobre los primeros, siendo, en consecuencia, la inversin la principal vctima del ajuste externo. El primer ministro de economa de Alfonsn, Bernardo Grinspun, que haba sido funcionario del gobierno de Illia, apost, sin embargo, a una receta ms populista que de estabilizacin. Buscando mantener el pleno empleo, aplic subas en los salarios, aument el gasto pblico y regul los crditos al sector privado. Al mismo tiempo y en aras de controlar la inflacin, se establecieron pautas para seguir la evolucin de salarios, precios, tipo de cambio y tarifas pblicas. Pasado el ao de gobierno, las medidas parecan no haber surtido efecto. Aquellos sectores que no haban sido alcanzados por el esquema oficial siguieron remarcando los precios de sus productos, contribuyendo a que la tasa de inflacin continuara su marcha ascendente. El ajuste externo, asimismo, restringi las posibilidades de expansin del producto. En ese contexto se haca cada vez ms evidente la necesidad de un cambio de rumbo en materia de poltica econmica. Los siguientes guarismos indican la persistencia de los aspectos negativos de la economa, ya bajo el rgimen democrtico.
Fuente: Gerchunoff y Llach (1996) Grinspun fue reemplazado por el economista Juan Vital Sourrouille en febrero de 1985. Bajo esta conduccin, se implement el Pan Austral, una estrategia de estabilizacin de shock, inspirada en la idea de que la inflacin, si bien era atribuible a largo plazo al dficit fiscal, posea tambin un fuerte componente inercial
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Sntesis histrica
Tras un conjunto de acelerados ajustes en las tarifas pblicas, a fin de asegurar la solvencia fiscal, y en el tipo de cambio, a mediados de junio de 1985 se anunci el nuevo programa, que inclua, entre otras cosas, un nuevo signo monetario (el austral), que cotizara a una tasa fija de 80 centavos por dlar. Simultneamente a la creacin de la nueva moneda, se estableci un congelamiento de todos los precios de la economa (a excepcin de algunos casos particulares), se anunci que el dficit pblico dejara de financiarse con emisin del Banco Central y se solventara con crditos externos (del FMI y algunos bancos comerciales), al tiempo que se elevaron las alcuotas de varios tributos. Para evitar ganancias inesperadas entre deudores y acreedores por la reduccin de la inflacin, se introdujo el desagio: los contratos pactados en la antigua moneda, que incluan expectativas de alta inflacin, fueron trasformados a australes, conservando el valor real esperado de los pagos futuros. El nuevo esquema tuvo efectos positivos inmediatos. La tasa de inflacin se redujo rpidamente, llegando al 2% mensual cuatro meses despus del comienzo del plan. Se recompusieron los depsitos bancarios y se increment la demanda de dinero. La m ayor liquidez reabri las puertas para los crditos, que, junto a la recomposicin del salario real, posibilitaron una recuperacin del consumo privado. Como resultado de estos factores, la demanda agregada dio un fuerte vuelco hacia fines de 1985 y posibilit que al ao siguiente el producto se expandiera ms de un 7%. Las mejoras, sin embargo, duraron poco. Hacia fines de 1986 y principios de 1987, los logros obtenidos por el plan de estabilizacin empezaron a revertirse. La situacin de las cuentas externas se deterior por una serie de efectos combinados. Desde fines de 1985, los trminos de intercambio mostraron un sensible deterioro, que, junto con la reduccin del volumen de exportaciones agrcolas tras una serie de inundaciones en la pampa hmeda, confluyeron en una cada en el valor de las ventas externas. El dinamismo de la actividad interna redund, por su parte, en un incremento de la demanda de importaciones. As el supervit comercial de 1986 lleg a los 2.100 millones dlares; vale decir, un 45% menor al de 1985. Los resultados externos de 1987 fueron ms decepcionantes an, con un dficit de cuenta corriente, pese al alivio en los pagos de intereses por la reduccin de las tasas de inters internacionales, de ms de 4.200 millones de dlares, nivel mnimo rcord desde 1981. En el plano fiscal tambin se observ un considerable empeoramiento. Muchos factores jugaron en contra de las cuentas pblicas. En primer lugar, el deterioro de las exportaciones agrcolas redujo considerablemente los recursos tributarios ligados al comercio exterior. En segundo trmino, la persistencia de una inflacin baja, pero significativa, fue erosionando paulatinamente los ingresos reales de las empresas pblicas y del propio Tesoro Nacional. Por ltimo, pueden mencionarse la debilidad en los ajustes de los gastos y el escaso avance en materia de administracin tributaria, especialmente en lo que se refiere al control de la evasin.
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La continuidad de tasas mensuales de inflacin de un dgito haca ver que el proble ma inflacionario no estaba resuelto y que existan posibilidades de que el proceso se acelerara. En este contexto, la conduccin vea dos alternativas: o profundizar el congelamiento o dar cierto margen de flexibilidad. Temiendo que la primera alternativa deviniese en una hiperinflacin cuando finalmente se decidiera una flexibilizacin, el gobierno opt por dar cierto margen de flexibilidad. Las renegociaciones de salarios y la suba de algunas tarifas pblicas fueron reviviendo en el pblico la todava fresca experiencia de vivir en alta inflacin. La lucha por no quedar a la zaga en la carrera por remarcar los precios hizo lo suyo y al comenzar 1988, pese a los reiterados intentos de estabilizacin, Argentina volva a transitar en un rgimen de alta inflacin. En 1987, tras la incertidumbre desatada por la moratoria brasilea, el gobierno logr reestructurar su deuda externa con los bancos comerciales. Como contrapartida se debi girar un monto significativo en concepto de intereses, que para pagarlos se tuvo que recurrir al uso de las reservas del Banco Central, dada la escasez en el flujo de divisas provenientes de las exportaciones que aquejaba a la economa por ese entonces. As la posicin externa de Argentina se fue debilitando progresivamente, hasta que en abril de 1988, se dejaron de pagar los servicios de la deuda externa, entrando en una moratoria abierta. Con este oscuro panorama externo, una inflacin mensual de dos dgitos y ante la cercana de las elecciones presidenciales, el gobierno apost sus ltimas fichas a encontrarle un rumbo a la economa. En agosto se present el Plan Primavera, que pretenda, al igual que su antecesor, cortar el proceso inflacionario con un shock que ataque las expectativas de inflacin inercial. En esta ocasin, en vez de apelar a un congelamiento de precios mecanismo en el que ya nadie crea- se opt por un acuerdo desindexatorio con las principales firmas agrupadas en la Unin Industrial Argentina (UIA). A cambio del apoyo, las empresas consiguieron una importante rebaja en el IVA. Para financiarse, el gobierno aplic un rgimen cambiario diferencial, en el que el Banco Central compraba en el mercado oficial las divisas ingresadas por exportaciones de origen agropecuario y las venda en el mercado financiero, quedndose con una diferencia. Simultneamente, se buscaba generar una convergencia de las expectativas de menor inflacin mediante un esquema predeterminado de anuncios de variaciones en el tipo de cambio, en el que se mantena cierta relacin entre las tasas oficial y financiera. El plan tuvo un xito inicial, pero efmero. Aunque al comienzo la inflacin lleg nuevamente a niveles mensuales de un dgito, al entrar en 1989 ya se advertan sus limitaciones. Al igual que con la tablita de Martnez de Hoz, la tasa de inflacin fue siempre mayor que la tasa de devaluacin, provocando as un atraso cambiario. A fines de enero, como consecuencia de la incertidumbre poltica en torno a las elecciones presidenciales y luego de que el Banco Mundial nico apoyo internacional al programa- se negara a desembolsar unos 350 millones de dlares por el incumplimiento de las pautas fijadas, se desat una corrida contra el austral, llevando al Banco Central a tener que vender ms de 900 millones de dlares en
138
Sntesis histrica
pocos das para mantener el tipo de cambio fijo. A partir de ese entonces, se inici una carrera inflacionaria que convergera a una hiperinflacin entre mayo y junio. En ese contexto, era de esperarse una profundizacin de la recesin. En marzo, Sourrouille present su renuncia y dos meses despus Carlos Menem gan las elecciones presidenciales. Con una economa descalabrada, una inflacin galopante y luego de la sucesin de dos ministros de economa, el gobierno radical entreg anticipadamente el mando al presidente recientemente electo. Se avecinaran tiempos de cambios., luego del magro desempeo econmico de este perodo, como queda evidenciado en el cuadro siguiente.
Fuente: Gerchunoff y Llach
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140
4. UN ENSAYO INTERPRETATIV O
4.1 Consideraciones iniciales

En funcin de la discusin desarrollada en el marco terico, la pregunta inicial que debe orientar un ensayo interpretativo acerca del desmantelamiento del Estado del Bienestar es la siguiente: Cmo explicar el considerable cambio de consenso acerca de la funcin estatal en la Argentina, insinuado en la dcada del 80 y luego ms implementado a partir de 1989? A los efectos de una respuesta, se requiere sistematizar diversos elementos que inciden en los procesos de legitimacin de determinado comportamiento social. Ms en particular y tal como surge del marco terico desarrollado se trata de identificar la formacin y desplazamiento de un conjunto de pautas de carcter esencialmente coactivo, vinculadas a la prctica econmica y poltica. Dado que el abordaje a adoptar es de naturaleza comparatista, nuestra interpretacin no apuntar a aislar elementos de vigencia terica general; antes bien, se proceder a la reconstruccin del proceso de desmantelamiento del Estado del Bienestar en el caso concr eto de la Argentina. Ello se realizar mediante el tratamiento del un conjunto de tpicos relevantes. Los aspectos a considerar sern en definitiva los siguientes: En primer lugar, se researn algunas caractersticas generales del perodo 1945-75, a fin de determinar en qu medida puede considerarse que la configuracin y accionar estatales conservaron caractersticas comunes, o si en cambio existi una evolucin relevante. El inters de este tpico reside en lo siguiente: en la medida en que exista una evolucin hacia pautas propias del desmantelamiento del activismo estatal, el anlisis deber rastrear elementos legitimadores del mismo en todo el perodo de la posguerra. Si en cambio las caractersticas bsicas del accionar estatal se mantuvieron hasta 1975, es a partir de entonces que debe situarse el anlisis principal de este trabajo. Seguidamente, se analizar si existan condicionantes econmicos estructurales al crecimiento, en el perodo anterior a la dcada del 80; en particular, se apuntar a una tesis bastante difundida en la literatura de mediados de aqulla dcada, que sostiene que el patrn de crecimiento de la economa argentina se encontraba agotado, lo que habra fundado diversas propuestas de reforma econmica orientadas a la reduccin de la presencia estatal.
141
El perodo Martnez de Hoz ser objeto de un tratamiento pormenorizado, en funcin de las diferentes interpretaciones de las que es susceptible; en particular, se apuntar a establecer si constituye un quiebre o una continuidad con la evolucin anterior. El mismo corresponde al perodo 1976-80, y es anterior a la aparicin de la crisis de la deuda externa, lo que le otorga inters adicional. Se estudiar luego la dcada del 80, en particular lo referido a la deuda externa y se evaluar el efecto del proceso hiperinflacionario en la gnesis de las aceleradas reformas estatales iniciadas en 1989. Seguidamente, se ofrecer una breve reflexin acerca de la naturaleza de la crisis del Estado del Bienestar, desde la ptica de algunas contribuciones sociolgicas. En particular, se analizar si la misma es de carcter sistmico o motivacional. Por ltimo, se desarrollarn algunas reflexiones acerca de la vinculacin entre el Estado del Bienestar y el peronismo. Este anlisis brindar una suerte de visin retrospectiva, que permitir comprender ms cabalmente el fenmeno del desmantelamiento, operado por el mismo movimiento poltico asociado a su gnesis.
4.2 Inestabilidad institucional y polticas estatales 1945-1975: continuidad o ruptura?

Como qued evidenciado por la resea de la historia poltica del perodo 1945-75, la inestabilidad institucional fue una caracterstica dominante. Cabe indagar en consecuencia cul fue la naturaleza del estado; ms concretamente, si se puede sostener que existi continuidad suficiente como para aceptar la nocin de que prevaleci un tipo nico de accionar por parte del Estado, o si por el contrario debe asumirse que se produjo una evolucin con un sentido determinado. El tratamiento de esta temtica y posteriormente, el del perodo 1976-82, al que se har referencia ms adelante permitir encuadrar adecuadamente el grado en que el desmantelamiento del Estado operado en la dcada del 90 puede ser entendido como ruptura o continuidad. De ocurrir lo segundo, debera explorarse el origen del desmantelamiento del Estado del Bienestar en perodos cronolgicamente ms alejados. El anlisis se desdoblar en dos planos. Por una parte, se researn indicadores que apuntarn a brindar una aproximacin cuantitativa de la presencia estatal, en trminos de produccin y redistribucin. En segundo trmino, se realizar una resea y reflexin acerca de las polticas estatales aplicadas. i) Evolucin del tamao del Estado
Es innecesario enfatizar que algunos indicadores cuantitativos no son un criterio suficiente para determinar el alcance de la presencia estatal, puesto que ste se materializa en un conjunto amplio de dimensiones que no son susceptibles de medicin; tal es el caso, por ejemplo, de las regulaciones sobre las actividades privadas, en trminos generales.
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Un ensayo interpretativo
Los juicios cuantitativos, sin embargo, son de utilidad a los fines de una investigacin de esta naturaleza, por cuanto es de esperar que un Estado intervencionista como lo es el Estado del Bienestar muestre una presencia cuantitativa importante y de cierta persistencia. En consecuencia, si a lo largo del tiempo se observa que el peso del Estado en el conjunto de la economa tiende a reducirse, podr inferirse que se han verificado cambios en la naturale za o alcance de su accionar. Se emplearn aqu algunos indicadores relativamente clsicos, en cuanto han sido utilizados en numerosos anlisis sobre la temtica de la intervencin estatal en la economa. Cabe advertir que la evidencia que se presentar es en alguna medida fragmentaria, por carencias de estadsticas homogneas en perodos prolongados. Se utilizarn dos fuentes: BCRA (1975) y FIEL (1990). La primera se integra como un Sistema de Cuentas Nacionales (el ltimo elaborado para la Argentina) y cubre el perodo 1950-1973; la segunda consiste en un estudio sobre la participacin del Estado en la economa. All donde sea posible, se presentarn datos de ambas fuentes. En primer trmino, se presentan datos de empleo por parte del sector pblico. La fuente BCRA incluye nicamente estimaciones para la administracin central y organismos descentralizados, en sus tres niveles; la fuente FIEL en cambio no comprende los datos de empleo de municipios y empresas estatales de provincias, pero s incorpora informacin acerca de empresas pblicas nacionales. Los guarismos segn ambas fuentes son los siguientes: EVOLUCIN DEL EMPLEO PBLICO 1950-1975
Fuente: Estudio FIEL Administracin Pblica Rubro 1950 1955 1960 1965 1970 1973 1975 Tasa anual de crecimiento entre extremos 1.284.670 2,1% 638.016 1,1% 938.377 1.053.919 1.056.454 542.670 572.671 572.711 s/d 646.654 3,3% 476.789 1,8% 1.761.459 2,0% Total Nacin Empresas Provincias y del Estado Municipalidad Nacin de Bs. Aires s/d s/d 395.707 481.248 483.743 367.432 433.500 399.442 1.305.809 1.487.419 1.455.896 Total sector pblico Fuente: BCRA Empleo en serviciosGob. general 833.800 903.100 988.800 1.050.600 1.117.800 1.284.900 s/d 1,9%
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Las cifras evidencian comportamientos dispares, e incluso sugieren discrepancias entre ambas fuentes consultadas101. La composicin por agrupamiento que consigna FIEL muestra evoluciones diferenciadas; es posible que ello refleje algunos cambios institucionales (por ejemplo, la creacin de empresas estatales en reemplazo de organismos descentralizados). De cualquier forma, los totales de ambas fuentes sugieren evoluciones similares, que se reflejan en una tasa anual acumulativa de crecimiento, tomada sobre los extremos de cada serie, de 1.9%. La misma resulta ser ligeramente superior a la de la poblacin, que es estimada por INDEC (2000) en 1.7% para el perodo 1950-1975. Esta constatacin sugiere que en principio el peso del sector pblico en su conjunto se mantuvo relativamente estable, o eventualmente mostr un moderado crecimiento relativo. De cualquier forma, no debe olvidarse que esta constatacin encubre diferencias intersectoriales significativas; en el conjunto de las empresas del Estado se produjo una redistribucin importante de empleo, a partir de la racionalizacin ferroviaria y la supresin de la operacin estatal del autotransporte de pasajeros, y la expansin de empresas estatales industriales. Otro indicador de inters es el referido a la evolucin del gasto pblico (esto es, gasto del Gobierno General, exceptuadas en consecuencia las empresas pblicas). Se recurre al efecto a las fuentes ya mencionadas. El siguiente cuadro muestra algunos indicadores relevantes. La informacin proporcionada por BCRA permite discriminar las transferencias realizadas a las familias, que comprenden bsicamente los pagos de jubilaciones 102; por su parte, los datos brindados por FIEL aportan una apertura mayor, al tiempo que incluyen a las empresas estatales.
101
En particular, ntese que el total de empleo de la Administracin Pblica (esto es, excluyendo las empresas estatales) es similar para ambas fuentes, cuando la fuente FIEL no incluye el empleo en municipios (excepto la Ciudad de Buenos Aires), mientras que la fuente BCRA lo hace. 102 Ntese en consecuencia que el concepto de gasto corriente excede al de gasto de consumo del gobierno, tal como lo consignan habitualmente las cuentas nacionales, por cuanto se incluyen las transferencias.
144
EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO 1950-1973

Millones de $ - corrientes Gasto corriente total Gasto corriente total/PBI Transferencias a Fuente: familias BCRA Transferencias a familias/PBI Gasto restante Gasto restante/PBI Gasto total del Gobierno General Gasto total del Gobierno General/PBI Gasto corriente del Gobierno General Gasto corriente del Gobierno General/PBI Gasto en Seguridad social Gasto en Seguridad Fuente: social/PBI FIEL Gastos corrientes restantes Gastos corrientes restantes/PBI Gasto de capital del Gobierno General Gasto de capital del Gobierno/PBI Gasto de empresas pblicas Gasto de empresas pblicas/PBI Producto Bruto Interno 1950 108,2 16,0% 17,3 2,6% 90,9 13,4% 1955 335,8 19,8% 76,3 4,5% 259,5 15,3% 1960 1.567,2 15,5% 420,3 4,2% 1.146,9 11,3% 1965 5.904,7 16,2% 1.769,1 4,9% 4.135,6 11,4% 1970 15.509,9 16,4% 5.321,9 5,6% 10.188,0 10,7% 1973 63.880,8 17,5% 19.818,6 5,4% 44.062,2 12,1%
s/d s/d
s/d s/d
2.073,2 20,5%
7.767,8 21,3%
23.489,3 24,8%
98.112,5 26,9%
s/d s/d s/d s/d s/d s/d
s/d s/d s/d s/d s/d s/d
1.662,9 16,4% 665,1 6,6% 997,7 9,9%
6.651,3 18,3% 3.151,1 8,7% 3.500,2 9,6%
19.101,0 20,2% 9.451,5 10,0% 9.649,5 10,2%
82.184,8 22,5% 38.918,6 10,7% 43.266,2 11,9%
s/d s/d
s/d s/d
410,3 4,1%
1.116,5 3,1%
4.388,2 4,6%
15.927,7 4,4%
s/d s/d
s/d s/d
1.457,0 14,4%
3.972,9 10,9%
10.443,6 11,0%
45.307,6 12,4%
676,8 1.696,2
10.124,0 36.393,9
94.793,4 364.591,2
145
Ambas fuentes en general muestran una tendencia al incremento de la participacin del gasto corriente, con relacin al producto bruto interno; pero los montos y ritmos difieren considerablemente. La razn de la discrepancia parece residir (aunque slo en parte) en que FIEL computa como parte del gasto pblico las erogaciones del sistema de obras sociales, mientras que BCRA las computa como parte del sector privado. Puede apreciarse, segn ambas fuentes, que las transferencias a familias representan un componente en rpida expansin durante el perodo. Esto es un evidente efecto de la universalizacin del sistema jubilatorio estatal. Segn FIEL, los restantes gastos de consumo muestran tambin una tendencia creciente, aunque a un ritmo menor, en lo que atae a su participacin en el producto; el BCRA indica en cambio una participacin sin una tendencia definida. Tanto la inversin pblica como el gasto de las empresas del Estado, segn FIEL, evidencian una participacin estable en el PBI. Con relacin a stas ltimas, se observa cierta declinacin en la participacin, aun cuando cabe sealar que el comportamiento agregado encubre importantes diferencias sectoriales (como ya se seal al hacer referencia al empleo). Estos guarismos permiten afirmar que la dimensin del Estado se mantuvo en general en proporciones estables; el sistema jubilatorio fue el componente de mayor crecimiento103. ii) Evolucin de las polticas estatales
En trminos de las consideraciones vertidas en el marco terico de esta investigacin (ver apartado 2.6.2), la evolucin de las polticas estatales debe ser analizada en los planos siguientes: Funciones bsicas del estado (rubro 11 del cuadro del apartado mencionado), especialmente en lo referente a regulacin de relaciones econmicas privadas Actividades de empresas estatales (rubro 2) Adquisicin de bienes y servicios (rubro3) Funciones econmicas del estado (rubro 7), en cuanto proveedor de valores de uso en forma compulsiva, redistribuidor de ingresos y agente estabilizador de la actividad econmica. Si bien lo ms asociable al Estado del Bienestar es lo referido a los dos tpicos sealados en ltimo trmino, tambin determinados aspectos de las funciones bsicas deben ser considerados (por ejemplo, la formulacin y aplicacin de normativa en las relaciones laborales).
103
Cabe sealar que existen diferencias importantes en el concepto de Gasto de Seguridad Social entre ambas fuentes. Los guarismos del BCRA engloban en el concepto de Transferencias a Familias todos los pagos en tal concepto, por lo que este conjunto excede e n algn grado el correspondiente al monto de beneficios previsionales. FIEL en apariencia circunscribe ms este concepto, pero obtiene montos considerablemente mayores.
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Se adoptar aqu una tipificacin temtica referida a la poltica estatal, en funcin de los agrupamientos anteriores; se incorporarn tambin los objetivos asignables a cada tpico de poltica, distinguiendo aqu entre polticas de desarrollo, e estabilizacin y sociales. En cuanto a stas ltimas, es sabido que no siempre es posible realizar una asignacin de objetivos en forma unvoca, por cuanto determinado conjunto concreto de polticas puede ser interpretado como sirviendo a ms de un objetivo; la particin realizada en consecuencia reviste cierta convencionalidad (que no daa por otra parte el curso del anlisis). La clasificacin adoptada es en definitiva la siguiente: Polticas de desarrollo Poltica de inversiones Funciones bsicas del extranjeras estado Proteccionismo Actividades de Actividad de empresas empresas estatales estatales Adquisicin de bienes y Poltica de Obra Pblica servicios Funciones econmicas Subsidio directo al desarrollo industrial del estado Polticas de estabilizacin Polticas sociales Poltica salarial
Poltica monetaria Poltica cambiaria Poltica fiscal
Previsin social Educacin Salud
Ahora bien, el origen del Estado del Bienestar se encuentra claramente asociado al gobierno peronista; posteriormente, a partir del derrocamiento de ste ltimo, una sucesin de gobiernos (todos ellos truncos, segn se vio) ensay un conjunto diversificado de polticas. A efectos de establecer si existi continuidad, en trminos de los lineamientos propios del activismo del Estado del Bienestar, se elabora a continuacin una sinopsis comparativa de las polticas econmicas y sociales del primer perodo peronista y las posteriores, a efectos de identificar las lneas dominantes. Se emplea al efecto la tipificacin anterior.
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POLTICAS DE DESARROLLO Poltica inicial (dcada Evolucin - 1955-1976 peronista) Empresas pblicas Tendencia a la expansin Parcial privatizacin y tercerizacin y autosuficiencia (excepto gobiernos de 63 y 73), en empresas de servicios. Implantacin y desarrollo de emprendimientos estatales industriales. Inversiones Fuerte restriccin hasta Apertura significativa (excepto extranjeras 1952; posterior apertura gobiernos de 63 y 73) gradual. Obra pblica Poltica activa Poltica activa, aunque restringida por disponibilidad de recursos - ensayos parciales de privatizacin por concesin. Poltica Represin financiera Alternancia de liberalizacin y financiera/cambiaria (crdito subsidiado) represin financiera Proteccionismo 1er Gob. Peronista: Mantenimiento de aranceles cuotificacin - aranceles diferenciados, con cuotificacin elevados y dispersos ocasional (por coyuntura) Rubro Subsidio directo al Subsidio desarrollo industrial pblicas (DINIE) Acceso insumos (IAPI) empresas Subsidios/diferimientos impositivos industriales para sectores bsicos Apoyo financiero a empresas selectivo a industriales estatales remanentes importados a
POLTICAS DE ESTABILIZACIN Poltica inicial (dcada peronista) Poltica monetaria Poltica monetaria expansiva en el ciclo de crecimiento. Luego, poltica restrictiva Poltica cambiaria Control de cambios - tipos de cambio mltiples Rubro Evolucin - 1955-1976 Muy variable, en funcin de los ciclos econmicos Muy variable, en funcin de los ciclos econmicos - prevalencia de tipos de cambio fijos y mltiples, con control de cambios de alcance variable (muy breves perodos de cambio libre para todas las operaciones) Descentralizacin de depsitos (excepto 1973-77) - represin financiera - tasas de inters subsidiadas Fluctuante, en funcin de los ciclos econmicos uso de fondos jubilatorios excedentes
Poltica financiera Nacionalizacin de depsitos represin financiera - tasas de inters subsidiadas Poltica fiscal Generalmente expansiva uso de fondos jubilatorios excedentes
148
POLTICAS SOCIALES Rubro Salarios Poltica inicial (dcada peronista) Negociacin centralizada por sindicatos mediante paritarias hasta 1952. Intervencin estatal limitante en 1952-55 Universalizacin del rgimen jubilatorio Prestacin universal primaria, secundaria y terciaria (subsidio a educacin privada) Atencin pblica concurrencia sindical Evolucin - 1955-1976 Alternancia de negociacin por paritarias centralizadas y regulacin estatal (progresiva prdida de impacto para remuneraciones medias y altas) Universalizacin del rgimen jubilatorio (mantenimiento) Prestacin universal primaria y secundaria (subsidio a educacin privada) - gradual apertura de sector universitario privado Atencin pblica - concurrencia sindical - apertura del sector de obras sociales, con gestin sindical
Previsin social Educacin
Salud
Sin duda, la sntesis de las polticas del perodo 1955-1976 es un tanto simplificadora, por cuanto existieron vaivenes de importancia en algunos rubros (en parte reflejados en el contenido del cuadro). Ahora bien, en un conjunto de aspectos, parece verificarse continuidad. Ello es perceptible en lo referente a polticas de desarrollo, centradas en la industria sustitutiva de importaciones y en una creciente presencia de firmas extranjeras (aunque con algunas oscilaciones). En cuanto a las polticas sociales, parece haberse verificado tambin la persistencia de sus pautas esenciales; eventualmente, puede sealarse que con excepcin de la implantacin del rgimen de obras sociales sindicales (instaurado en la segunda mitad de los aos 60) el grueso de los avances en poltica social corresponde a la dcada del 40 (y en buena medida, al gobierno militar anterior al rgimen peronista). Lo referente a polticas de estabilizacin sigui por cierto un camino muy errtico (por lo general, ms ligado a la coyuntura que a una estrategia de ms largo plazo), pero en esencia se recurri a instrumentos similares. Pueden s sealarse algunas modificaciones significativas, luego del perodo peronista clsico: Cierto relajamiento en el manejo de los recursos externos, sobre todo en lo que atae a acceso a divisas (aunque no a aranceles). Cierta liberalizacin financiera, pero manteniendo una fuerte presencia estatal con represin financiera. Fuerte apertura a inversiones externas. Acotamiento en el alcance del accionar de empresas pblicas (racionalizacin ferroviaria, incorporacin de capital privado en la explotacin petrolera) y privatizaciones muy parciales (transporte urbano)
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Apertura de la actividad universitaria al sector privado Apertura de salud al sector privado, va sistema de obras sociales Por otra parte, se verifica cierta tendencia a adoptar polticas nacionalistas y estatistas durante los perodos radical (1963-66) y peronista (1973-76). Por cierto, este tema fue objeto de controversia; pero no puede argumentarse que en esos perodos se hayan introducido cambios sustantivos en las tendencias generales de la poltica econmica. Lo presentado hasta aqu permite rescatar un conjunto de elementos persistentes a lo largo del tiempo, por lo que sin perjuicio de determinados aspectos que evidencian una evolucin, en esencia el accionar estatal conserv un conjunto de caractersticas comunes. Es recin en 1976, a partir de la gestin Martnez de Hoz, que parece haberse producido un quiebre significativo; este tema ser tratado ms adelante.
4.3 Viabilidad del patrn de crecimiento y acumulacin de mediados de los 70104

El objeto de este apartado es el anlisis de una tesis acerca del comportamiento de la economa argentina; la misma sostiene que el "modelo" de crecimiento iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial y vigente a mediados de la dcada de 1970 se encontraba agotado, por lo que se requera la adopcin de un patrn alternativo, mediante sustantivos cambios, principalmente en la poltica econmica gubernamental. El inters de esta cuestin, a los fines de este trabajo, reside en que si la tesis aludida fuera correcta, el proceso de desmantelamiento del Estado del Bienestar encontrara aqu una posible racionalizacin. En primer trmino, se presentar la citada "tesis del agotamiento"; seguidamente, se presentar una breve resea bibliogrfica al respecto. Por ltimo, se realizar una evaluacin de la misma. 4.3.1 La "tesis del agotamiento": contenido y opiniones. Se considera que la tesis bajo estudio puede ser adecuadamente resumida en los trminos siguientes: 1) El modelo de crecimiento que caracteriza la economa argentina entre 1945 y 1975 fue predominantemente de sustitucin de importaciones; esto es, el grueso del esfuerzo productivo, y sobre todo inversor, se volc hacia una industrializacin dirigida al reemplazo de las importaciones de bienes - primero de consumo, y luego intermedios y durables de produccin -.
104
Este apartado retoma conceptos vertidos en Mller (1990) y Mller (2000c).
150
La viabilizacin de este modelo de sustitucin de importaciones (MSI) se da a travs de diversos mecanismos, en los que el estado asume un papel activo. Entre ellos, pueden mencionarse los siguientes: proteccin arancelaria y para-arancelaria subsidios explcitos e implcitos, mediante exenciones impositivas, tarifas preferenciales de servicios, etc. acceso a financiamiento a tasas subsidiadas preferencia a la industria local en compras del estado mantenimiento de un cambio bajo para importaciones destinadas a la industria y para las exportaciones de productos agropecuarios, por cuanto afectan a bienes-salario, evitando presiones de costo sobre la industria. 3) La progresiva inviabilidad del MSI se produce por la accin conjunta de los factores siguientes: a) El crecimiento mediante sustitucin de importaciones alcanza necesariamente una situacin en la que todo avance se torna "cuesta arriba", en funcin de los crecientes costos en los que se incurre por carencia de escala o por no disponibilidad de determinadas materias primas en condiciones razonables; esto es, se entrar en una fase de fuertes deseconom as, que se encontrarn avaladas por la elevada barrera arancelaria. Las exportaciones tradicionales de la Argentina, esto es, los bienes agropecuarios o industrializados del mismo origen, no obtienen incentivo alguno para su crecimiento, toda vez que la poltica cambiaria se orienta al abaratamiento de insumos importados y de bienes-salario. En consecuencia, tales exportaciones tendern al estancamiento. La sustitucin de importaciones "a cualquier precio" se traduce en costos crecientes para la actividad industrial, por lo que la posibilidad de acceder a mercados internacionales por parte de los productos de este origen se ver estructuralmente limitada; concurre en este sentido la poltica de sobrevaluacin cambiaria para la exportacin. Esto es, la poltica de sustitucin implica un impedimento creciente para la exportacin. Quedan en consecuencia colocadas las condiciones para la verificacin de un lmite al crecimiento por restriccin externa, a partir del momento en que las importaciones se tornan "insustituibles", y guardan cierta proporcionalidad con el nivel de actividad econmica: cuando sta crece, incrementando la demanda de importaciones, se producir necesariamente una brecha negativa en la cuenta corriente del sector externo, que a la larga deber cerrarse a travs de una cada del producto. El estancamiento podr manifestarse tanto en forma de tasas de crecimiento cada vez menores (s existe algn tipo de poltica anticclica) como en ciclos de expansin y contraccin, en torno de un promedio de crecimiento muy bajo; ello se sistematiza mediante el ya mencionado modelo de stop-and-go.
151
b)
c)
d)
e)
La otra instancia donde se manifiesta la imposibilidad de continuar bajo este modelo es en la de las finanzas pblicas, por va del requerimiento de recursos que representan las diferentes formas de subsidio, lo que se traduce en dficit fiscales crecientes y en las consecuentes necesidades de ajuste. Asimismo, el otorgamiento de subsidios de cualquier ndole se torna una instancia de importancia cada vez mayor, en la que confluyen presiones de todo tipo, introduciendo importantes obstculos para una gestin equilibrada y efectiva por parte de la autoridad gubernamental.
4.3.2 Resea Se presentar a continuacin una breve resea de las posturas acerca de la situacin de la economa argentina a mediados de los aos 70, en lo que atae a la validez de la tesis bajo estudio. Ha parecido interesante considerar en forma separada las opiniones vertidas en el curso de las dcadas de 1970, 1980 y 1990; de esta manera, podrn observarse algunos contrastes de inters. i) Aportes de los aos 70
Posiblemente, la postura de G. Di Tella es una de las ms claras en favor de la tesis que puede encontrarse en este primer grupo: "El proceso de sustitucin de importaciones ha dejado de ser el proceso vital y expansivo de otros tiempos. En ese sentido, puede decirse que se halla agotado (...). El problema fundamental de nuestra economa consiste en transformar una estructura econmica, agropecuaria y, sobre todo, industrial que opera a muy bajo nivel de eficiencia, en una estructura industrial eficiente y moderna" (Di Tella, 1973 - pg. 205). Frente a esto, "la nueva poltica debe replantear las prioridades industriales, poniendo nfasis en aqullas que, an con tecnologas modernas, requieren, relativamente, una cierta cantidad de trabajo calificado "(dem, pg. 206). Ello, a fin de producir una reapertura de la economa, con acceso a las exportaciones industriales [como] una de las ms efectivas vas liberatorias de la actual situacin de dependencia" (pg. 209). O. Braun (1970) sostiene tambin una postura favorable a la tesis del agotamiento, imputado a la restriccin externa, la que opera de acuerdo a su conocido modelo de ciclo econmico argentino (modelo stop-and-go): sobre la base de exportaciones virtualmentes invariantes, (entre otras cosas, en funcin de restricciones en el mercado internacional) el nivel de actividad llega a un techo toda vez que la demanda de importaciones por parte del sector industrial coloca en rojo la balanza comercial. A diferencia de Di Tella, Braun no ve salida a esta situacin; an bajo la relativamente eficaz poltica de 1967-70, "lo que nos ofrece el proyecto actual de la burguesa actualmente en el poder puede resumirse en estancamiento relativo, desarrollo distorsionado, desempleo permanente o creciente, y creciente
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subordinacin al capital extranjero (aunque) con suerte, en un contexto de precios estables y tipos de cambio fijos" (pg. 562-63). Otros autores de aquel entonces manifiestan en cambio opiniones ms cautas. El slido texto de Mallon y Sourrouille (1974) apunta a la problemtica de la restriccin externa ya sealada, mencionando que "la industrializacin a travs de la expansin de las exportaciones podra por cierto ser considerada como una alternativa o complemento necesarios de la industrializacin sustitutiva de importaciones para viabilizar la reciente estrategia de industrializacin de la Argentina" (pg. 79, subrayado nuestro). Ms an: "A pesar de toda la discusin acerca del agotamiento de las posibilidades de sustituir importaciones, no hay duda de que el pas podra sustituir importaciones por produccin domstica de prcticamente todo bien manufacturado necesario para sustentar el nivel de vida actual en Argentina "(pg., 88). El "tema central de la sustitucin de importaciones" es entonces "el grado en que la autarqua industrial debera ser un objetivo de la poltica nacional" (ibidem). La propuesta de los autores apunta a un modelo de crecimiento industrial va exportaciones (si bien sealan la existencia de varias dificultades) mediante un "crawling peg" cambiario y subsidios direccionados a la exportacin industrial. Respecto del costo fiscal asociado, se seala que la comparacin entre subsidio e incremento de la recaudacin por el mayor nivel de actividad resultante permite subsidios en niveles relevantes, con rentabilidad fiscal. Una argumentacin anloga puede hallarse en Diamand (1973, pg. 222). En su texto ms conocido, Ferrer (1973) identifica un modelo de sustitucin de importaciones, similar al enunciado, afirmando que el mismo "no puede lograr la autarqua total en el abastecimiento de manufacturas, esto es, llevar cerca de cero el coeficiente de importaciones" (pg. 180 a 184); existen lmites, pero a diferencia de lo indicado en la tesis bajo estudio, ellos habran sido alcanzados ya a fines de la dcada de 1950. En otro trabajo, escrito ya en el perodo para el que la tesis reclama vigencia (1977), se seala tanto un considerable crecimiento econmico (incluyendo las exportaciones) como la presencia de dificultades, entre los que se seala "la vulnerabilidad externa de la economa" (pg. 34), en una visin que no ofrece una evaluacin taxativa, an cuando se formulan recomendaciones de cursos de accin (que no desarrollamos aqu). Seguidamente, sealamos tres trabajos, que constituyen una polmica (Llach Gerchunoff,1975; Azpiazu et al., 1976, crtica; LLach y Gerchunoff,1976, rplica). y
Un punto principal, sostenido en el artculo inicial, es el referente al desempeo de la economa entre 1963 y 1974, sealndose que se trata de un perodo sin recesiones, en el que se estaran manifestando sntomas de mutacin en el patrn de desarrollo. Entre stos, se indica la sensible atenuacin de los ciclos comandados por el sector externo, una mayor tasa de crecimiento de la industria, una redistribucin de los roles dinmicos entre sectores industriales y cierta capacidad de generar crecimiento del mercado interno y un considerable (aunque variable) incremento de la productividad industrial. Se plantea asimismo que "la economa argentina parece necesitar una reestructuracin de la dinmica sectorial que
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mantenga o mejore los actuales niveles de crecimiento". Esta problemtica es de ndole novedosa, en la medida en que se centra en la bsqueda de modelos con capacidad de sostener una dinmica ya existente. A pesar de ello, sin embargo, se argumenta que la restriccin externa an se halla presente; en parte, ella habra sido soslayada, en el perodo 1963-1974, a travs del incremento de la deuda externa. Los crticos de esta postura apuntan principalmente a demostrar que no se ha modificado seriamente el patrn preexistente. Sin embargo se acepta que "tasas de crecimiento del producto que se mueven en el entorno del 4-5 %, tasas que en principio no conducen a violentas e impostergables crisis en el balance de pagos son compatibles con la constelacin de fuerzas sociales polticas y econmicas (...) Superar esta barrera supone una articulacin distinta de estas alianzas a la que se ha verificado histricamente" (Azpiazu et. al, pg. 611). La resea de trabajos producidos en la dcada del 70 indica entonces que slo dos autores - Di Tella y Braun - podran considerarse decididamente alineados dentro de una postura favorable a la tesis en estudio. Notemos adems que en el caso de Braun, adems de haber sido una opinin revisada con posterioridad, no se identifican alternativas posibles, dentro de las relaciones de produccin capitalistas; slo Di Tella propugna una drstica modificacin de los patrones de crecimiento vigente. Los restantes autores no parecen encuadrarse en esta visin, an cuando las evaluaciones y propuestas difieran en grado variable; en particular, Azpiazu et. al impulsan la necesidad de producir "una articulacin distinta de alianzas", a fin de superar tasas histricas de crecimiento consideradas bajas, mientras que Mallon y Sourrouille centran sus propuestas en el diseo de ms eficaces instrumentos de poltica econmica. ii) Aportes de los aos 80
Un conjunto de trabajos adhiere en esta dcada a la "tesis del agotamiento", si bien con matices diferenciadores En un documento de la Secretara de Planificacin (1984) se presenta en forma sistemtica esta postura (Cap. II), por lo que conviene glosarlo con cierto detalle. Al sealar que la deuda externa no es el nico obstculo que debe enfrentar la economa argentina, se indica que existen otros problemas, cuya "manifestacin (...) fue el estancamiento econmico de la dcada del setenta. Los primeros aos de este perodo dieron muestra del agotamiento del proyecto de sustitucin intensiva de importaciones que abarc los diez aos anteriores". Se indica asimismo que el dinamismo de diversas ramas industriales (petrleo, acero, automotores y bienes de capital ) se debilit, por los lmites impuestos por el mercado interno. Se considera que el intento de promocionar la exportacin industrial, en 1973/74, fracasa, al tener efectos pobres sobre el conjunto del sector, y no fomentar inversiones especficamente vinculadas a la exportacin. El modelo se inviabiliza, por otra parte, al agotarse, como fuente de financiamiento de las inversiones, los subsidios fiscales y el apoyo del crdito subsidiado y racionado; ello se manifiesta en la eclosin inflacionaria de
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1975. Y, lapidariamente, "fue entonces que este mundo de restricciones y modestas perspectivas de crecimiento lleg a su fin". El trabajo de Guadagni y Gerchunoff (1987) seala la existencia de diversas fuentes, mediante las cuales el estado financi inversiones, que en el marco de una economa cerrada promovieron un crecimiento ineficiente, entre los aos 40 y 70. Tales fuentes son la renta agropecuaria, el supervit del sistema previsional, los recursos tributarios directos y el impuesto inflacionario, y muestran un progresivo agotamiento; cuando ste se verifica en plenitud (a mediados de los 70) queda al descubierto la ineficiencia derivada de un modelo sustentado en regulaciones que garantizan la subsistencia de monopolios pblicos y privados, por lo que d esaparece todo dinamismo del sistema. Se impone, de acuerdo a los autores, la remocin de regulaciones y protecciones, mediante la privatizacin de emprendimientos pblicos en condiciones competitivas y la apertura de la economa a la competicin externa. Notemos que esta argumentacin no contiene, como tal, alusin al sector externo; pero su parentesco con "tesis del agotamiento" parece innegable, toda vez que uno de sus puntos principales es la nocin de un sector industrial protegido, y por lo tanto incapaz de exportar. Otros trabajos relevados aluden al tema, alinendose en la "tesis del agotamiento", si bien con matices diferenciadores; ellos son los siguientes: Portantiero (1987); Beccaria y Yoguel (1988); Azpiazu et al. (1986) y Azpiazu y Kosacoff (1989). Cabe mencionar que no siempre queda claro, en los trabajos consultados, si la segunda mitad de la dcada de 1970 - esto es, el perodo Martnez de Hoz - debe integrarse o no al mbito comprendido por el modelo cuyo agotamiento se postula. Volveremos sobre este importante tema ms adelante. Pero no todos son acuerdos, en este punto, tal como lo denota la opinin siguiente, tambin formulada en el curso de los aos 80: en 1976, "la economa nacional vena de un perodo largo de crecimiento (...). El antiguo ciclo de crecimiento y estancamiento (...) pareca definitivamente superado gracias a los cambios que se venan operando. La industria haba crecido y se haba fortalecido durante el perodo 1963-1974 y ya exhiba, por ejemplo, cierta capacidad para incursionar en los mercados del exterior (...) Paralelamente, se notaba una expansin considerable de la produccin agraria pampeana" (Schvarzer, 1986, 145-146). iii) Opiniones de los aos 90
Por cierto, esta dcada ha sido bastante menos rica en trabajos sobre la tesis del agotamiento. Podemos sealar sin embargo cierta tendencia a revertir la visin negativa expuesta en la dcada anterior. En particular, vanse las menciones al tema en Gerchunoff y Llach (1998), quienes califican el perodo 1973-75 como una primavera econmica, y no encuentran evidencia de agotamiento de la capacidad de crecimiento. Una opinin similar puede encontrarse en Nochteff (1994).
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4.3.2 Evaluacin: evidencias empricas y modelizacin Tras el repaso de algunos guarismos estadsticos, se desarrollar un anlisis acerca de la sostenibilidad del patrn de crecimiento en los aos 70. i) Algunas evidencias empricas
La resea econmica de este trabajo (apartados 3.3.2 y 3.3.3) ha brindado diversos indicadores acerca del desempeo econmico entre 1950 y 1975. De all se desprende que tras un comportamiento marcadamente cclico, la economa tiende a estabilizarse en torno de una senda de crecimiento. Adicionalmente, pueden sealarse los aspectos siguientes: (i) El producto bruto interno pasa de una tasa media de crecimiento del orden del 3.5-4% entre 1950-63 a un valor de 4.5-5% en la dcada siguiente. De acuerdo a las estimaciones ms recientes, no hubo aos de crecimiento negativo a partir del ao 1964 (hasta 1978)105 (ii)El sector industrial muestra un considerable incremento en su participacin. Utilizando la serie de cuentas nacionales con base 1960 (BCRA, 1975) ella de cerca de 28% en 1950-54 a ms de 36% en 1970-73, a precios constantes. A precios corrientes, sin embargo la variacin es sustancialmente menor (de 27% a 31%), debido a la cada de los precios relativos del sector. Se incrementa asimismo la participacin del sector primario minero y la del de electricidad, gas y agua. Caen simultneamente la participacin del sector agropecuario (7 puntos, a precios constantes) y del conjunto de los servicios (4 puntos, a precios constantes). (iii)Se incrementa considerablemente la productividad de la fuerza de trabajo en el sector industrial, cuyo empleo sufre un crecimiento tendencial ms que moderado, entre 1950 y 1973 (BCRA, op. cit.) (iv)La razn entre exportaciones y PBI a valores corrientes observa fluctuaciones a lo largo del perodo de 1950-75, sin una tendencia definida106. A valores constantes. se evidencia un progresivo crecimiento hasta fines de los aos 60, y luego una reversin parcial (BCRA, loc. cit.). (v)Se observa, a partir de 1965, un sensible incremento en la importancia de las exportaciones industriales no tradicionales, que diez aos ms tarde se afianzan en niveles de participacin superiores al 20% (e incluso el 25%, en algunos aos fuente: CEPAL, 1987).
105
De acuer do a la estimaciones presentadas en Gerchunoff y Llach (1996). Debe notarse que la evolucin efectivo del producto interno bruto es variable, segn sea la serie consultada. As, por ejemplo, la serie del producto a precios de 1960 acusa recesiones de cierta magnitud en 1975 y 1976 (-1.4$ y 2.9%, respectivamente), mientras que la serie con base 1970 indica tambin decrecimientos de envergadura menor (prximos a cero). 106 Ello ocurre aun considerando mediciones tendenciales, mediante medias mviles
156
(vi)Tras 15 aos de considerables fluctuaciones, la balanza comercial se presenta superavitaria entre 1965 y 1975, con la sola excepcin de los aos 1971 y 1975. Se registra un paulatino incremento de la deuda externa a partir de 1965, principalmente en funcin del saldo adverso de la cuenta de servicios financieros. A pesar de ello, la relacin deuda/exportacin no muestra una consistente tendencia al incremento, mantenindose al final del perodo en torno de 2, un nivel ms que tolerable (Fuente: CEPAL, op.cit). (vii)La presin tributaria sobre la economa no muestra una tendencia definida y se sita en niveles moderados, observando mnimos y mximos de 18 y 22% del PBI, para promedios quinquenales. Las necesidades de financiamiento del sector pblico observan un decrecimiento entre 1960 y 1970, pasando desde 6 % del PBI a menos de 2 %; con posterioridad, se incrementan bruscamente, alcanzando casi 15 % en 1975 (FIEL, 1990). ii) La vigencia de la restriccin externa
Se elaborar aqu un anlisis para el perodo 1946-1981, que apunta a evaluar si puede asegurarse que la economa de mediados de los aos 70 se encontraba restringida en su crecimiento por obra de la restriccin externa, o si por el contrario sta era menos significativa, con relacin a lo ocurrido en la dcada de 1950 y 1960 (perodo que motiv el anlisis del desempeo de la economa en trminos del modelo stop-and-go107). Cabe una advertencia previa. La sistematizacin que se adoptar bastante sencilla, por lo dems se funda en el empleo de algunas magnitudes agregadas clsicas, tales como producto y stock de capital. Se desea puntualizar que no se considera satisfactorio este tipo de abordaje que en la prctica opera como s i la economa se compusiera de un nico sector por las conocidas heterogeneidades intersectoriales e intertemporales que se presentan; ellas son particularmente importantes cuando se trabaja sobre perodos prolongados, con cambios importantes en el aparato productivo (que de hecho ocurrieron, en diversos sectores, como el agro y la industria). Una formalizacin basada en agregados, como la que se propone, debera ser entendida ms como el punto de partida para abordajes sectorialmente desagregados, que como una apreciacin conclusiva. De ms est decir que existen restricciones informativas muy considerables para desarrollar empricamente tales abordajes; pero esto no quita ellos seran sustancialmente ms correctos. El anlisis consta de los pasos siguientes: Estimacin del producto potencial, para el perodo 1946-1981. Estimacin del requerimiento de importaciones correspondientes a dicho nivel de producto, para el perodo 1946-1981. Comparacin con el nivel de exportaciones efectivas de cada ao, a fin de determinar el comportamiento de la brecha externa, en el perodo 1976-81. En cada paso, se indicarn las hiptesis correspondientes.
107
Un anlisis pionero basado en este enfoque fue el de Daz-Alejandro (1969). Una de las sistematizaciones ms conocidas es la producida por Braun y Joy (1981); pero ella se encuentra tambin en Diamand (1973).
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iii)
Estimacin del producto potencial
El producto potencial se define como el nivel de produccin mximo que podra alcanzarse, para una dada dotacin de bienes durables de produccin, recursos naturales y fuerza de trabajo. Una representacin convencional de esto es bajo la forma de una funcin como la siguiente: PPi = F (Li,Ri,Ki) donde
PPi : producto bruto interno potencial Li : servicios de trabajo Ri: servicios de recursos naturales Ki : servicios de bienes durables de produccin El subndice i indica el perodo
De acuerdo a las convenciones vigentes, L, R y K pueden ser medidos mediante los stocks correspondientes, a falta de datos ms precisos acerca de los niveles de utilizacin. Siguiendo la terminologa de Georgescu-Rgen, denominaremos fondos de servicios a tales magnitudes108. Se trata, en todos los casos, de vectores que representan los diversos tipos de fuerza de trabajo, recursos naturales y bienes durables de produccin. Se considera realista, para el anlisis de corto plazo, adoptar la hiptesis de coeficientes tcnicos fijos. En consecuencia, los fondos de servicios ms escasos sern los que impondrn la restriccin que definir el nivel de producto potencial. Se asumir aqu que el fondo restrictivo ser representado por el conjunto K, en el entendimiento de que en todo el perodo bajo anlisis no hubo restricciones estructurales de disponibilidad de fuerza de trabajo, y que el grueso del producto no depende de la existencia de recursos naturales. El conjunto de bienes durables ser medido en forma agregada, a partir de los precios, y ser designado K*. En definitiva, el producto potencial ser obtenido a partir de la frmula simplificada siguiente: PPi = f (K*i) La determinacin de esta funcin ser realizada mediante un mtodo bastante crudo y aproximado. Se supondr que en los perodos de pico del ciclo econmico, el producto real se aproxima al potencial, en cuanto implican un nivel de utilizacin plena de capacidad.
108
Vase Gerogescu-Rgen (1971, cap. IX).
158
A falta de criterios ms precisos, se adopta una forma especificativa lineal, por su mayor adecuacin al tratamiento economtrico. Asimismo, se efecta un suavizado de las series, mediante medias mviles trianuales, a fin de evitar el efecto de eventuales fenmenos de sobreocupacin de capacidad o eventualmente pleno empleo de la fuerza de trabajo. Quede en claro que estos criterios se adoptan a fin de realizar estimaciones prudentes, sin mayor pretensin de realismo. Se identifican como aos pico aqullos para los que el PBI corriente supera el valor obtenido mediante una estimacin de carcter tendencial en una proporcin significativa. Se establece que esta proporcin debe definir como aos de plena ocupacin no menos de 10 aos, distribuidos en forma relativamente uniforme. El perodo cubierto va de 1946 a 1981. La ecuacin obtenida, en definitiva, es la siguiente109: PPi = 0.376 ki Dado el exiguo nmero de observaciones, el valor obtenido no tiene un respaldo estadstico satisfactorio; de cualquier forma, el mismo implica una relacin capital-producto de 2.5, valor habitualmente obtenido en este tipo de anlisis110. iv) Estimacin del requerimiento de importaciones
La determinacin de la demanda de importaciones responde al sencillo modelo siguiente: Impoi = F (Pi, D1,D2) donde: Impo = importaciones P = producto bruto interno (efectivo) D1 = dummy que identifica el perodo 1946-49 D2 = dummy que identifica el perodo 1978-81 Ambas variables, para el perodo corriente i. Datos en promedios mviles trianuales Perodo: 1946-1981.
109
No se presentan por falta de espacio los datos originales empleados ni su elaboracin. Los datos de stock de capital fueron suministrados por el Prof. Saul Keifman. Los datos de producto corresponden a una serie valuada a precios de 1970. Vale destacar que esta estimacin emplea la depreciacin lineal, por lo que en alguna medida se estara subestimando la capacidad efectivamente instalada, y en consecuencia el producto potencial. Ver al respecto Goldberg y Ianchilovichi (1988). 110 Vase por ejemplo Goldberg y Ianchilovichi (op.cit.). Cabe sealar que la regresin con ordenada al origen arroj una significancia estadstica nula, para sta ltima.
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Se asume en consecuencia que el nivel de importaciones depende bsicamente del nivel de actividad. Esta hiptesis equivale nuevamente a suponer coeficientes fijos en el corto plazo, en la relacin bien importado-producto. Ella puede justificarse en parte porque, en el perodo bajo anlisis, la importacin de bienes de consumo fue muy reducida (con la excepcin que se ver enseguida). Las variables dummy intentan captar dos componentes que pueden haber distorsionado la relacin producto - importaciones. La primera hace referencia al perodo inmediato posterior a la posguerra, en el cual se estima que las importaciones fueron superiores a lo esperable en virtud de la demanda reprimida por el conflicto blico. En cuanto a la segunda, apunta a reflejar los efectos de la sobrevaluacin cambiaria, durante el perodo 1978-81, uno de cuyos efectos visibles fue el aumento de importacin de bienes de consumo. Para ambas variables, son esperables entonces valores positivos. El modelo no es en principio apto para describir el comportamiento de la demanda de bienes de inversin importados (que represent - con fluctuaciones no menores - en torno del 20% de la importacin total), en cuanto ella no responde en forma mecnica al nivel de actividad econmica; parece aceptable suponer que de cualquier forma habr alguna dependencia de esta variable, sea porque los sustitutos locales para los bienes de inversin importados eran muy limitados, sea porque los perodos de auge generalmente se corresponden con alguna apreciacin cambiaria, combinndose entonces las mejores expectativas propias del auge con una relacin de precios ms favorable. Recurdese al respecto que se utilizan promedios mviles trianuales, por lo que los picos y valles tienden a suavizarse. Resulta la ecuacin siguiente, que vincula importaciones con nivel de actividad111 Variable Coeficiente Error est. Estadstico t Intercepcin 171.707 70.090 2.450 PBI 0.0685885 0.010 7.079 Dummy 1946-49 198.690 62.361 3.186 Dummy 1978-81 589.666 67.336 8.757 2 R Ajustado por grados de libertad = 89.1% Puede observarse que los coeficientes adoptan los valores esperables, siendo adecuada la calidad estadstica de los indicadores112. v) Estimacin del requerimiento de importaciones para el producto potencial y su relacin con las exportaciones
111
Nuevamente, se omite por razones de espacio la presentacin de las series estadsticas. Se trata tambin en este caso de series de producto e importaciones a precios de 1970. 112 Dada la no muy elevada significancia de la ordenada al origen, se ensay una regresin imponiendo valor nulo a sta. La eficiencia de la regresin se redujo en 5 puntos porcentuales, de manera que se opt por mantener dicha ordenada.
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Aplicando en cadena las dos ecuaciones anteriores, se obtiene una serie que establece el requerimiento de importaciones para el producto potencial, en cada ao. Este conjunto debe ser comparado con las exportaciones correspondientes, a fin de determinar la magnitud de la brecha externa en caso de que la economa se hubiera encontrado operando a plena capacidad. El valor de exportaciones ser considerado ahora como independiente del nivel de actividad (ms adelante, se elaboran algunas consideraciones al respecto). Notemos en consecuencia que analizaremos los saldos de la balanza comercial combinando valores inferidos (para las importaciones) y observados (para las variables restantes); en consecuencia, el saldo de balanza comercial ser denominado saldo inferido de balanza comercial.
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El cuadro siguiente resume los resultados obtenidos:

PRODUCTO POTENCIAL, DEMANDA DE IMPORTACIONES Y SALDO DE LA CUENTA CORRIENTE - 19451981 - Valores en millones de $ de 1970 AO 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 Nota : Exportaciones Saldo inferido de efectivas (medias balanza comercial mviles) 9,501 3,535 414 469 55 10,050 3,741 428 482 53 10,432 3,882 438 475 37 10,796 4,017 447 413 -35 11,182 4,161 457 382 -75 11,692 4,351 470 350 -120 12,084 4,496 480 326 -154 12,463 4,638 490 311 -179 12,804 4,764 498 333 -166 13,212 4,916 509 371 -138 13,648 5,078 520 384 -136 14,151 5,266 533 396 -137 14,738 5,484 548 425 -123 15,088 5,614 557 443 -113 15,720 5,850 573 455 -118 16,447 6,121 592 451 -140 17,001 6,326 606 491 -115 17,373 6,464 615 533 -82 17,838 6,637 627 575 -52 18,325 6,818 639 584 -55 18,842 7,011 653 609 -43 19,409 7,222 667 645 -22 20,119 7,487 685 659 -26 21,099 7,852 710 689 -22 22,120 8,232 736 739 2 23,231 8,646 765 765 -0 24,296 9,042 792 761 -31 25,160 9,362 814 774 -40 26,065 9,699 837 814 -23 26,937 10,024 859 803 -56 27,978 10,411 886 858 -27 29,425 10,951 923 1,005 82 30,462 11,335 949 1,237 287 31,617 11,765 979 1,352 374 32,853 12,225 1,010 1,352 342 33,553 12,484 1,028 1,338 310 33,658 12,521 1,030 1,354 324 para mayor claridad, se indican en negrita los guarismos correspondientes a variables Stock de capital PBI potencial Importaciones (PBI potencial)
efectivamente registradas, siendo las restantes inferidas.
162
El grfico siguiente ilustra la evolucin del saldo inferido de la balanza comercial y del producto potencia.
En primera aproximacin, podemos concluir lo siguiente: la restriccin externa oper pesadamente desde fines de la dcada del 40 hasta principios de los aos 60. Luego se produjo un gradual alivio, hasta desembocar a partir precisamente de 1976 en saldos positivos de la balanza comercial inferida113. Existen sin embargo dos aspectos que deben mencionarse, y que restringen en una medida no determinada el alcance de esta conclusin optimista: El proceso de industrializacin se financi parcialmente mediante inversin externa, la que implica un requerimiento adicional de divisas para la repatriacin de utilidades, ello constituye un techo adicional por el costado externo. El modelo simple desarrollado asume que las exportaciones son independientes del nivel de actividad. En la medida en que ellas revistieran carcter residual y la demanda de los bienes tuviera una elevada elasticidad ingreso, los montos exportados observaran una relacin inversa con el nivel de actividad. Se estima que esta observacin es de relativo alcance, habida cuenta tanto de la baja elasticidad ingreso de las exportaciones agropecuarias como de los cambios sectoriales operados tanto en agro como en industria, a los que se har referencia enseguida. vi) Evaluacin y conclusiones
El anlisis que concluye aqu brinda - dentro de los lmites impuestos por este tipo de abordaje - un nuevo punto de apoyo a la idea de que la restriccin externa a la economa argentina tendi a disminuir en el ltimo decenio anterior a la gestin Martnez de Hoz. Puede considerarse entonces que la economa argentina responde adecuadamente al comportamiento planteado por el modelo que se ha delineado pginas atrs? Tal como se ha reseado anteriormente, los indicadores de crecimiento se encuentran lejos de evidenciar una tendencia al estancamiento. Por el contrario, el crecimiento tiende a acentuarse en la ltima dcada del perodo considerado, no observndose crisis severas en el sector externo (excepto en el ao 1975, que ser objeto de un comentario por separado). Al mismo tiempo, y tambin contrariamente a lo sostenido en la tesis, la economa no muestra tendencia al cierre, toda vez que la incidencia de las exportaciones sobre el PBI se mantiene, particularmente en el perodo de mayor crecimiento. Segn se seal, el crecimiento de la deuda externa, que se conserva en niveles moderados, es atribuible casi exclusivamente a los servicios financieros.
113
Se ha realizado un ejercicio adicional, que no se expone aqu, a efectos de determinar el factor limitante del producto potencial. El mismo consisti en estimar cul es el nivel de producto compatible con la capacidad de importar determinada por la masa de exportaciones. El resultado al que se arriba es precisamente que a partir de 1976 el stock de capital determina un nivel de producto menor al que permitiran las exportaciones del perodo.
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Por su parte, los guarismos referentes a presin tributaria y gasto pblico no muestran una tendencia al crecimiento (excepto lo ocurrido en 1973-74), lo que no denotara, en principio, una presin creciente sobre el sector pblico. Finalmente, el anlisis basado en la demanda de importaciones relacionada con el producto potencial aporta evidencias de un mejoramiento en el desempeo del sector externo, y en consecuencia de una posible senda de crecimiento sustentable. Todos estos indicadores son sin duda expresivos; parece claro que, en consecuencia, los resultados distan de ser los esperados por la tesis del agotamiento. Interesa analizar las razones, esto es, los factores no considerados por la tesis del agotamiento. Registremos en primer trmino tres mutaciones importantes, con respecto al modelo "puro" de sustitucin de importaciones, a saber: En primer lugar, las exportaciones agrcolas abandonan la meseta en la que se encontraban instaladas desde mediados de la dcada del 50, para volver a una senda de crecimiento. Podemos atribuir este cambio a dos factores independientes: en primer lugar, podra argirse que el sector rural (principalmente, el de la Regin Pampeana) logra reorganizarse luego del cimbronazo que represent la pronunciada migracin rural-urbana de los aos 40 y 50 y la legislacin del perodo peronista, en lo que atae a las relaciones laborales y al rgimen de arrendamientos114. Por otra parte, deben contabilizarse diversos desarrollos tecnolgicos (tpicamente, la soja) y avances en la mecanizacin agrcola 115. En segundo trmino, cabe destacar una importante cada de los precios relativos del sector industrial, que puede estimarse, en conjunto, en torno del 25%, entre 1960 y 1973 (segn BCRA, op. cit.). Debe sealarse que el crecimiento de la productividad del sector industrial (producto por personal ocupado del sector) mostr una tasa del orden del 4% anual acumulativo, mientras que el resto de la economa lo hizo poco menos del 1.5%116. En otros trminos, el crecimiento de productividad del sector industrial se traslad va precios - a travs de mecanismos no identificados aqu - al resto de la economa, pese a la elevada proteccin arancelaria y para-arancelaria existente.
Por ltimo, a partir de mediados de la dcada del 60 se produce un incremento sostenido de exportaciones industriales no tradicionales, las que llegan a representar cerca del 25% del total, diez aos ms tarde (pese a que dicho total se increment precisamente por obra de las exportaciones agrcolas). Sin duda, esto es correlativo al desempeo antes mencionado del sector industrial. En conclusin, el patrn de crecimiento imperante a mediados de los 70 no puede caracterizarse como cerradamente orientado a la sustitucin de importaciones , antes bien,
114 115
Vase al respecto Mallon y Sourrouille (1974). Vase Obschatko (1988). 116 Vase Banco Central de la Repblica Argentina (1975, varios cuadros).
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puede conceptualizrselo como un patrn hbrido, que inclua componentes de algn dinamismo por el flanco exportador, tanto de produccin agropecuaria como industrial (esta apreciacin, de hecho, coincide con lo vertido en Canitrot, 1980). No debe inferirse de esta conclusin que la Argentina se encontraba ante un camino expedito a mediados de la dcada del 70, por cuanto an no se haba consolidado una actividad industrial con vocacin plenamente exportadora, y subsista adems la necesidad de contar con divisas para el repago de utilidades e intereses sobre pasivos externos. Pero parece evidente que, como mnimo, las perspectivas eran sustancialmente ms favorables que 10 aos antes, y en consecuencia mal puede hablarse de agotamiento. No haba tal agotamiento, ni tampoco el "modelo" era exactamente el supuesto en muchos anlisis, como los ya reseados. Es conveniente profundizar analizar entonces cules son las deficiencias de la interpretacin propuesta por la tesis. Una primera falla reside sin duda en la hiptesis de ausencia de incentivos para el incremento de la produccin agropecuaria exportable, debido a un tipo de cambio subvaluado; lo que ocurri, al margen de las importantes fluctuaciones de tipo de cambio efectivo, fue una serie de innovaciones tcnicas, con apoyo activo del estado en lo referente a nuevas semillas hbridas y mecanizacin, y la irrupcin de la soja (ver Schvarzer, op. cit, pg. 151 y sig.). Y, sin duda, este proceso muestra una importante capacidad de sustentacin, toda vez que sus efectos se prolongan a lo largo de la segunda mitad de la dcada del 70. Pero el punto donde la tesis bajo anlisis parece equivocarse considerablemente, es en lo que ataa al efecto de la sustitucin de importaciones mediante proteccin arancelaria. Segn se vio, el modelo propuesto indica que se formar un sector industrial ineficiente, y que por lo tanto no encontrar condiciones para acceder a mercados internacionales. Esta afirmacin parece sostener que el precio de los bienes industriales quedar determinado por el precio internacional en moneda local ms el arancel correspondiente 117. Algunas indicaciones sugieren, sin embargo, que la fijacin del precio interno no responde a la "regla" antes mencionada. Por un lado, los precios industriales muestran una consistente cada, a lo largo del perodo, tal como lo indican los guarismos de participacin sectorial en el PBI, segn se vio; este fenmeno ya ha sido sealado en diversos trabajos como una transferencia al resto de la economa de los incrementos de productividad obtenidos por el sector. Por otra parte, como se indica en Azpiazu y Kosacoff (op. cit, pg. 14), la rebaja arancelaria instrumentada
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Por ejemplo, Mallon y Sourrouille (op. cit, pag. 83) plantean la necesidad de "explicar en general cmo actividades muy recientemente establecidas con tasas efectivas de proteccin de ms de 800%, y que utilizan funciones de produccin que en general no se benefician ni los ricos recursos agrcolas ni de la relativamente barata mano de obra del pas, se han tornado [en 1970] los exportadores no tradicionales de mayor crecimiento". Su respuesta apunta a "la calidad, utilizacin efectiva y precios relativos de diferentes categoras de mano de obra "(ibidem), pero tambin a la existencia de costos decrecientes en funcin de capacidad ociosa. Podra aceptarse, en este ltimo caso, que la proteccin arancelaria posibilita una fuerte diferenciacin de precio, entre mercado interno y externo; pero ntese que paradjicamente, ella estara viabilizando la apertura exportadora, una vez producida la instalacin de la actividad, hasta niveles de plena utilizacin de capacidad.
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entre 1977 y 1979, del orden de 40 puntos, "no aumenta significativamente la competencia externa. Este fenmeno slo tiene su explicacin en los incrementos de competitividad durante la ltima dcada". De ser as, resulta claro que el precio interno se fija en base a otros parmetros; el precio internacional ms el arancel parece haber constituido slo un valor de referencia mximo. Se ha argumentado, sin embargo, que la actividad privada en general ha sido una constante demandante -y beneficiaria- de subsidios a travs del estado, lo que indicara a las claras una situacin de baja eficiencia. Tales subsidios son de naturaleza variada; entre ellos, podemos citar el otorgamiento de exenciones fiscales diversas, la fijacin de tipos de cambio especialmente elevados para poder exportar productos manufacturados, el acceso a financiamiento racionado a tasas de inters fuertemente negativas, adquisiciones al sector privado por parte de un estado "comprador complaciente" (en trminos del Plan Trienal 197477), y descuentos en las tarifas de servicios pblicos. Hasta donde llega nuestro conocimiento, no se han efectuado evaluaciones exhaustivas de tales subsidios, lo que es ndice de la dificultad inherente. Puede sugerirse, como hiptesis alternativa, que el subsidio era un mecanismo necesario, a los fines de reducir el nivel del riesgo tomado por el inversor, en funcin de las continuas fluctuaciones de precios relativos que mostraba la Argentina en el perodo 1950-75 118. vii) Comentario adicional: la crisis de 1975
La crisis de 1975 es un episodio que es mencionado como evidencia de la tesis del agotamiento (as surge del documento ya citado de la Secretara de Planificacin). Dada la magnitud e impacto de este episodio, y su aparente repercusin sobre los eventos posteriores, el mismo amerita una reflexin particularizada. En una primera aproximacin, la crisis de 1975 aparece como la fase crtica del habitual modelo cclico vinculado al sector externo. Esto es, el intenso crecimiento industrial de los aos precedentes induce una mejora en los niveles de ingreso de los asalariados, los que reducen el saldo exportable de productos agrcolas; simultneamente se incrementa la demanda de bienes importados. Juega asimismo un papel importante, en este perodo, cierta sobrevaluacin cambiaria. Producido un dficit en la cuenta de mercancas del balance de pagos, el gobierno implementa un ortodoxo plan de estabilizacin, iniciado con una fuerte devaluacin y ajuste tarifario, lo que desencadena una espiral precios-salarios que eleva rpidamente la tasa de inflacin; caen en consecuencia el nivel de actividad y el salario real. El antecedente ms prximo de un plan
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En Mller (1990, loc. cit.) se desarrollan algunas consideraciones adicionales a este respecto. Se sugiere all que la tasa de rentabilidad del sector privado era ms que satisfactoria, y que el monto de subsidios sera una magnitud de segundo orden, frente al volumen del supervit de explotacin.
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de ajuste de esta naturaleza es probablemente el de 1959; pero debe notarse que la recesin de 1975 fue notoriamente ms suave que las anteriores, y la inflacin mucho ms elevada. Existen sin embargo elementos que relativizan un tanto el encuadramiento de este episodio en el modelo de ciclo econmico convencional; ellos se refieren al saldo de la balanza comercial, cuyo dficit asciende de a algo menos de 1.000 millones de dlares. Del lado de las exportaciones, se registra una cada de ese monto, respecto del ao anterior, mientras que las importaciones crecen cerca de 10% (a valores corrientes). La cada de las exportaciones es meramente coyuntural, puesto que en 1976 se observa una considerable recuperacin, situndose al mismo nivel de 1974 (y a uno mayor, si se vala a precios constantes). De acuerdo a versiones existentes en la poca, una parte no despreciable de dicha cada debera imputarse a un creciente contrabando, incentivado por la elevada brecha existente entre las cotizaciones oficial y paralela de la divisa externa. Por otra parte, el crecimiento de las importaciones (que realimenta una expansin considerable producida en 1974) es parcialmente imputable a un sobre - estocamiento de bienes, impulsado por la baja paridad cambiaria, en trminos reales. Interesa sealar que ellas sufren una fuerte cada en 1976 (ms de 20%), frente a una reduccin virtualmente nula del PBI, lo que sugiere que durante este ao se desagotaron stocks acumulados en el ao anterior. No resulta fcil medir la incidencia de estos aspectos sobre el resultado que se observa en la cuenta de mercancas; pero es dable suponer que un manejo cambiario ms adecuado y un comportamiento menos disruptivo por parte de determinados agentes econmicos habra posibilitado un resultado menos traumtico. Agreguemos, por ltimo, una considerable cada en los trminos de intercambio, en 1975, del orden de 16%, que se revierte paulatinamente a partir de 1977. El aspecto quiz ms novedoso de la crisis de 1975 es una inflacin que alcanza niveles inditos, y una liberalizacin financiera que abre las puertas para una especulacin sin precedentes. Puede considerarse que la crisis de 1975 representa el agotamiento de un patrn de crecimiento, una suerte de crisis terminal? El anlisis presentado hasta aqu no parece indicar la presencia de restricciones serias en un plano puramente econmico; segn se vio, esta opinin es coincidente con la de Schvarzer (loc.cit). En el plano poltico, sin embargo, la experiencia peronista, con su contundente fracaso, representa un factor de importancia en la implementacin y justificacin de la poltica econmica aplicada a partir de 1976, tema al que se har referencia en el prximo apartado.
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4.4 El perodo Martnez de Hoz El perodo de la gestin de Martnez de Hoz presenta caractersticas singulares, que lo diferencian en forma pronunciada tanto de los aos que lo precedieron como de los posteriores. En particular, parece haber representado en algunos aspectos un quiebre significativo con relacin al patrn de comportamiento econmico preexistente. De all que sea frecuente el juicio (expresado entre otros por el propio ex ministro en declaraciones periodsticas) de que las reformas econmicas emprendidas por la Argentina en la dcada del 90 reconocen en ese perodo un antecedente de monta. Pero, por otra parte, la gestin de Martnez de Hoz es tambin visualizada por diversos observadores como una suerte de continuacin o culminacin de un modelo capitalista prebendario, que agota la capacidad de financiamiento del estado al sector privado; dicho modelo se funda en la industrializacin sustitutiva, que habra llegado a una etapa de agotamiento en ese perodo. La crisis de la deuda pblica externa (en realidad concretada con posterioridad, a partir de su nacionalizacin en 1982) sera la evidencia ms clara de esto; pero tambin se citan los regmenes especiales de promocin regional y proteccin arancelaria. Este planteo coincide con la tesis del agotamiento examinada en el apartado anterior. Se ha sealado all que no siempre la literatura que trata de la dcada del 70 desde la perspectiva del agotamientoaclara si se debe incluir el perodo Martnez de Hoz; de todas formas el anlisis que se ha desarrollado en el apartado anterior desmiente la validez de dicha tesis, por lo que esta cuestin no es relevante a nuestros efectos. El desempeo econmico del perodo 1976-80 sugiere en consecuencia que se produjo, un quiebre, inducido por la poltica econmica. Este apartado desarrollar esta hiptesis, y examinar adems la afirmacin (corriente) de que la gestin Martnez de Hoz es asociable al inicio de un proceso de desmantelamiento del Estado del Bienestar. En primer lugar, se sistematizarn los principales aspectos de dicha gestin. Seguidamente, se researn algunas opiniones sobre el tema, relevadas en la literatura. Por ltimo, se desarrollar un ejercicio interpretativo, arribndose de esta forma a algunas conclusiones.
4.4.1 Sntesis de la gestin Martnez de Hoz: polticas y desempeo econmico119 Se sistematiza la poltica econmica implementada en el perodo, en lo referido a un conjunto de tpicos relevantes, a travs de una presentacin sinptica. A fin de ofrecer un punto de referencia, y enmarcar el anlisis que se desarrollar posteriormente (particularmente, en lo que hace a la cuestin de ruptura/continuidad), se contrasta este perodo con el que va de
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No se puntualizarn individualmente las fuentes bibliogrficas consultadas para el contenido de este acpite. Ello se indica en la bibliografa de este trabajo.
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1955 a 1976; se indican tambin, a ttulo referencial, algunos lineamientos de polticas sociales. Como ya se seal anteriormente, las importantes oscilaciones institucionales entre los dos aos mencionados hacen que esta sinopsis sea un tanto convencional.
POLTICAS ECONMICAS: ESTABILIZACIN Y DESARROLLO 1955-1976 Mantenimiento de aranceles Proteccin arancelaria diferenciados, con cuotificacin ocasional (por coyuntura) Subsidios/diferimientos impositivos para sectores Subsidio directo al bsicos desarrollo industrial Apoyo financiero a empresas industriales estatales remanentes Inversiones Apertura significativa (excepto extranjeras gobiernos de 63-66 y 73-76) Ensayos parciales de privatizacin y tercerizacin Empresas pblicas (excepto gobiernos de 63-66 y 73-76) Obra pblica Poltica activa, aunque restringida por disponibilidad de recursos - ensayos parciales de privatizacin por concesin Regulacin estatal, excepto perodos relativamente breves de vigencia de convenios colectivos Alternancia de liberalizacin y represin financiera Rubro Perodo Martnez de Hoz Reduccin generalizada Promocin industrial regionalmente orientada, mediante diferimientos impositivos. Ocasional proteccin arancelaria especfica Apertura significativa Parcial privatizacin y tercerizacin; dos estatizaciones de importancia Poltica activa, aunque restringida por disponibilidad de recursos - ensayos parciales de privatizacin por concesin. Regulacin estatal Liberalizacin, con tasas reales fuertemente oscilantes, pero en general elevadas. Relativa neutralidad de la poltica fiscal respecto del ciclo. Mantenimiento de la presin tributaria en valores histricos.
Rgimen de contratacin laboral Poltica financiera
Poltica fiscal
Poltica cambiaria
Fluctuante, en funcin de los ciclos econmicos. Uso de fondos jubilatorios excedentes. Moderada presin tributaria efectiva. Muy variable, en funcin de los ciclos econmicos - prevalencia de tipos de cambio fijos y Liberalizacin con intento de control estatal (flotacin mltiples, con control de cambios de alcance variable sucia) (muy breves perodos de cambio libre para todas las operaciones)
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POLTICAS SOCIALES Rubro Previsin social Perodo Martnez de Hoz Rgimen jubilatorio universal, Rgimen jubilatorio universal, con parcial supresin de financiado por fondos fondos especficos (aportes especficos. patronales). Prestacin universal primaria Prestacin universal primaria y secundaria, con subsidio a y secundaria, con subsidio a educacin privada y educacin privada provincializacin de educacin Gradual apertura del sector primaria. Afirmacin del universitario privado sector universitario privado Financiamiento subsidiado. Fondos estatales especficos Fondos estatales especficos destinados a sectores de bajos destinados a sectores de bajos recursos con capacidad de recursos (FONAVI). pago. (FONAVI). Atencin pblica Atencin pblica y obras concurrencia sindical sociales sindicales apertura del sector de obras intervenidas por el gobierno. sociales, con gestin sindical 1955-1976
Educacin
Vivienda
Salud
Podemos identificar entonces los siguientes rasgos comunes y diferenciadores del perodo Martnez de Hoz, con relacin a las polticas llevadas adelante en el perodo anterior. Las polticas sociales se mantienen en trminos generales en lnea con las prcticas anteriores, an cuando debe destacarse la provincializacin del sector educativo primario en manos del estado nacional y la supresin de los aportes patronales a las cajas previsionales. En cuanto al sector salud, el gobierno no innova en lo atinente a las obras sociales; pero debe sealarse que se desplazan las conducciones sindicales de las mismas, en funcin de la represin de la actividad gremial. Se mantiene la presin tributaria (en niveles por lo dems moderados). Se conserva un rol activo del estado en materia de obra pblica, an a costa de un creciente endeudamiento. Se conserva el ncleo de empresas estatales industriales y de servicios. Sin embargo, se neutralizan proyectos de nuevos emprendimientos (particularmente, en el campo siderrgico) y se liquida la empresa Flota Fluvial del Estado Argentino; asimismo, se producen racionalizaciones importantes de personal (en alguna medida, compensando polticas de absorcin indiscriminada de empleo del perodo peronista 1973-76) y subcontrataciones con el sector privado. Asimismo, se privatizan numerosos empresas de tamao medio o pequeo en poder del estado por quiebras o deudas. Por otra parte, se producen dos estatizaciones de empresas privadas (generacin y distribucin elctrica, y transporte areo) en situacin crtica.
Las innovaciones ms importantes del perodo Martnez de Hoz, en el campo de la poltica econmica, pueden entonces situarse en los rubros siguientes:
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Se liberaliza el mercado financiero, conservando sin embargo presencia estatal en algunos aspectos (tpicamente, por la instrumentacin de la cuenta de regulacin monetaria, que se traduce en un subsidio de gran magnitud). El resultado de esto es un salto notable en las tasas nominales de inters, lo que convierte a la poltica monetaria en el principal regulador de facto del nivel de actividad. Se liberaliza el acceso al mercado de divisas para cualquier propsito (transaccin y ahorro); sin embargo, se mantiene tambin la presencia estatal (principalmente, en el intento frustrado de pre-fijacin de la tasa de devaluacin). Se reducen considerablemente los aranceles de importacin (lo que no impide que se registren excepciones120) y se suprimen subsidios directos al sector privado. Sin embargo, al mismo tiempo se instituyen regmenes de promocin industrial regionalmente orientados.
El desempeo econmico resultante es bastante particular, y fuertemente contrastante, con relacin al perodo anterior. El siguiente cuadro sistematiza algunos indicadores relevantes, diferenciando los perodos 1955-1963; 1963-76 y 1976-83 (ampliando la informacin presentada en el captulo anterior).
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Al decir de Schvarzer (1987), en una poltica ms dirigida a empresas que a sectores.
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LA GESTIN DE MARTNEZ DE HOZ: ALGUNOS INDICADORES RELEVANTES Tasa de crecimient PBI Ind / o del PBI PBI (2) (1) 1955-63 2.2% 30.7 1963-74 5.0% 29.9 1976-81 0.9% 29.4 1976 0.0% 33.2 1977 6.4% 31.2 1978 -3.2% 29.1 1979 7.0% 28.4 1980 1.5% 25.3 1981 -6.7% s/d 1982 -5.0% s/d Ao Saldo Balanza comercial (3) -107.5 274.6 540.6 883.1 1490.4 2565.8 1109.8 -2519.2 -286.6 2287.6 Salario real (4) 105.9 102.4 62.0 66.5 53.7 57.0 61.3 69.6 64.2 57.0 Inflacin - Dficit Deuda Tasa anual fiscal/PBI pblica (7) (5) (%) (6) 33% 30% 193% 444% 176% 176% 160% 101% 105% 165% -5.00 -3.67 -6.35 -9.42 -3.7 -4.9 -4.84 -5.51 -9.71 -10.81 2,106.4 4,679.4 20,024.0 5,189.0 6,043.7 8,357.7 9,960.3 14,459.0 20,024.0 28,616.0
(1) Fuente: Cepal 20. (2) Fuente: Cepal 28, en Australes a costo de factores (corrientes). (3) Fuente: Cepal 20, en millones de dlares a precios corrientes. El perodo 1955-1963 corresponde, en realidad, a 1958-1963. (4) Fuente: INDEC. ndice base 100 = 1969. Corresponde al nivel general de las remuneraciones (5) Fuente: INDEC, ndice de precios al consumidor. (6) Fuente: Gerchunoff y Llach (1998), supervit del sector pblico como porcentaje del PBI. (7) Fuente: Cepal 20, en millones de dlares. Valores calculados en base al monto de la deuda al fin de cada ao. Puede constatarse as que el perodo Martnez de Hoz se caracteriza por los rasgos siguientes: a) Estancamiento del nivel de actividad, con importantes oscilaciones. b) Gradual retroceso de la actividad industrial. c) Progresivo estrangulamiento en la cuenta corriente del sector externo, compensado por ingresos de capital, que incrementan el nivel de endeudamiento (hasta desembocar en la crisis de la deuda de 1982, ya fuera del perodo bajo anlisis). d) Contraccin del salario real. e) Niveles de inflacin elevados. f) Dficit fiscal creciente, tras la reduccin inicial luego del pico inflacionario de 1976. g) Fuerte crecimiento de la deuda pblica (principalmente externa). A lo anterior, debemos agregar tasas de inters fuertemente positivas en trminos reales, y muy oscilantes. Ahora bien, sostener que estos resultados son estrictamente imputables a la poltica econmica implementada es controversial. Pero sin nimos de brindar una respuesta conclusiva, cabe destacar algunos elementos que por cierto podran haber contribuido a resultados ms alentadores. Entre ellos, contamos el disciplinamiento de los trabajadores 172
por va de la represin gremial y poltica -; la elevada liquidez internacional (y consecuentemente el reducido nivel de la tasa de inters internacional); las favorables condiciones del comercio internacional (en particular, el bloqueo norteamericano a la Unin Sovitica, con el consiguiente mejoramiento de los trminos de intercambio para las exportaciones agrcolas); y el amplio consenso de que dispuso la conduccin econmica en el mbito empresario y de las fuerzas armadas, que se tradujo en un nivel de permanencia del equipo ministerial indito en la poca 121. Como mnimo, podra argumentarse que no faltaron tiempo y oportunidades para obtener un mejor desempeo, si es que ste era el objetivo. En el prximo apartado, se researn los puntos de vista de diversos autores acerca de este perodo.
4.4.2 Perspectivas histricas: el perodo Martnez de Hoz en la literatura Resulta un tanto sorprendente el relativo inters que ha despertado la gestin Martnez de Hoz en mbitos de la investigacin histrica de la economa argentina (como se ver enseguida, el grueso de los anlisis encontrados son contemporneos o inmediatamente posteriores a aqulla). Tal como lo indic nuestra breve resea, se trata de un perodo muy particular, sea por la elevada inflacin, el progresivo estancamiento y el espectacular crecimiento de la deuda externa. La carencia de anlisis en profundidad, por otra parte, precisamente no ha permitido dirimir la cuestin central ya mencionada, acerca de la continuidad o ruptura que representa esta gestin, con relacin al desarrollo anterior. El texto de Schvarzer (1987) constituye a nuestro juicio el intento ms abarcador (y extenso) de interpretacin del perodo que aqu se analiza; an cuando discreparemos ms delante con algunas de sus conclusiones, se trata sin duda de un ensayo amplio y bien fundado, que ofrece un conjunto de importante de claves analticas. No es posible resumir aqu su contenido (parte del cual ser retomado ms adelante); pero pueden puntualizarse aqu algunos aspectos relevantes. Segn este autor, la gestin Martnez de Hoz "emprendi el ms slido, duradero y coherente intento de reestructuracin global de la Nacin que se haya conocido en las ltimas dcadas, en consonancia con los criterios y expectativas de los grupos dominantes" (pg. 7). Una detallada descripcin de la evolucin de la poltica econmica del perodo (Primera Parte) permite identificar una clara centralidad en el desarrollo del sector financiero. Ello tuvo visibles efectos sectoriales; al respecto, el autor destaca que "el estado de la Argentina en 1976 no ofreca razones para la aplicacin de la nueva estrategia. La economa nacional vena de un proceso relativamente largo de crecimiento, que se haba mantenido desde la crisis de 1962-3 hasta el comienzo de la recesin de 1975; y esta ltima pareca, a todas luces, coyuntural. El antiguo ciclo de crecimiento y estancamiento de la economa argentina () pareca definitivamente superado" (pgs. 145-46). Y se indica luego que el equipo econmico
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El perodo ministerial de Martnez de Hoz, como es sabido, fue el ms duradero en toda la historia econmica posterior a 1955, con la nica excepcin (y por un margen no muy amplio) de Domingo Cavallo, en la dcada de 1990.
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"comenz a pensar que haba renovadas posibilidades de utilizar ciertas ventajas comparativas de la Argentina para ordenar su desarrollo, especialmente las referidas a la disponibilidad de alimentos y energa () Los responsables de esta estrategia comenzaron a considerar que el papel de la industria poda ser complementario y se debera impulsar su mayor eficiencia an a costa de algunos cierres que no afectaran el proceso global, en la medida en que el impulso al desarrollo fuera promovido por los sectores primarios de agro y energa" (pg. 147).122 Por su parte, Canitrot, en dos excelentes ensayos (1980 y 1981), propone una interpretacin similar en muchos aspectos a la de Schvarzer, pero agrega un condimento procedente del plano poltico: el objetivo de la poltica de Martnez de Hoz - exponente de un "autoritarismo ilustrado y distante" - fue el de socavar las bases que en el pasado haban dado origen a las coaliciones populistas entre sindicalismo e industria destinada al mercado interno. Este propsito es lo que lo lleva, por ejemplo, a detener la recuperacin econmica de 1977, mediante una poltica financiera astringente. Por otra parte, coincide este autor en que el patrn econmico del perodo anterior dista de evidenciar un agotamiento en su dinmica. Un trabajo relativamente temprano de Ferrer (1979) sostiene que la poltica de Martnez de Hoz se funda en un proyecto econmico basado en las tradicionales ventajas comparativas de la Argentina; identifica luego un conjunto de incongruencias en la implementacin del plan, para concluir que la "motivacin latente" de la estrategia es lisa y llanamente "la concentracin de poder econmico e ingresos en pocas manos". Nochteff (1994) - en una de las escasas referencias sobre el tema en los aos 90 - destaca una continuidad en el comportamiento de las elites dirigentes, desde la Organizacin Nacional, caracterizado por la permanente recurrencia a opciones "blandas", esto es, por vas que implican una alta movilizacin de recursos en activos fcilmente realizables, en funcin de una vocacin fuertemente especulativa originada ya en el perodo agro-exportador. La gestin Martnez de Hoz - y la especulacin financiera sin precedentes a la que dio lugarrepresentara una suerte de culminacin de este proceso (esta hiptesis fue formulada inicialmente por Schvarzer y Sabato, 1985). Suscribe adems la postura de Canitrot, en cuanto al objetivo eminentemente poltico de aqulla. 4.4.3 Racionalizacin de la poltica de Martnez de Hoz: hiptesis alternativas. La argumentacin desarrollada acerca del patrn de crecimiento en los aos 70 nos ha permitido concluir que la importante inflexin que se observa en el perodo de Martnez de Hoz no puede atribuirse al agotamiento del patrn de crecimiento anterior . En consecuencia, las polticas implementadas parecen tener responsabilidad primaria en el desempeo econmico. Entendemos que la reforma financiera, la sobrevaluacin cambiaria y la rebaja arancelaria son aqu los elementos centrales. En particular, la primera represent la apertura
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La tesis que apunta a una elite que prefiere "opciones blandas" es formulada originariamente por Schvarzer y Sbato (1985). Cabe sealar que el texto reseado de Schvarzer no otorga un papel central a esta temtica
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de una oportunidad de ganancias financieras que elev sustancialmente las tasas de descuento de inversiones productivas. Ms an: paradjicamente, en buena medida la gestin Martnez de Hoz pudo sustentarse desde el punto de vista del sector externo merced a las positivas y visibles mutaciones que haba experimentado el patrn de crecimiento de la economa en la dcada anterior. Patrn que la gestin mencionada vino precisamente a modificar radicalmente. Ahora bien, cabe preguntarse acerca de las motivaciones de la poltica implementada. A partir de la consulta de la bibliografa reseada, y del conocimiento general acerca del perodo, se sugieren cuatro hiptesis alternativas, que en parte reflejan lecturas formuladas por diversos analistas. Dos de ellas sostienen que este perodo representa una continuidad y las dos restantes interpretan en cambio que existi una ruptura. a) Primera hiptesis: sostiene que en lo fundamental, los lineamientos de las polticas econmicas a partir de la breve "primavera" post-blica (1946-48) siguieron rasgos bsicos comunes, caracterizados por la permanencia de un ncleo de grandes empresas estatales, la proteccin arancelaria y dems polticas de orientacin sectorial, la represin financiera y cambiaria y la alternancia entre negociacin y represin sindical. Tal continuidad comprendera al perodo bajo anlisis. Habra entonces un hilo conductor de carcter hbrido, en parte populista y en parte desarrollista. En esta lnea, se ha sostenido que la gestin Martnez de Hoz habra representado una suerte de nueva versin del "populismo"; tal atributo surgira del subsidio otorgado a sectores industriales y de la propia sobrevaluacin cambiaria. Y el pobre desempeo observado no sera sino el reflejo del agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones 123. b) Segunda hiptesis: podra proponerse un hilo conductor que encontrara una continuidad en las polticas econmicas implementadas una vez agotado el ciclo de crecimiento "fcil" del primer trienio peronista (esto es, hasta aproximadamente 1949). Como ya se evidencia en los inicios de la dcada del 50 con diversas medidas (con mayor o menor alcance prctico), existi una tendencia clara a la apertura de inversiones externas para el sector industrial y petrolero, y a la recomposicin de ingresos para el sector agrcola. La aparente afinidad ideolgica de las conducciones econmicas ms duraderas desde 1955 aportara una confirmacin en este sentido. En este perodo, las gestiones de lvaro Alsogaray, Roberto Aleman, Adalbert Krieger Vasena, adems de las dos de Martnez de Hoz, fueron las ms duraderas, comprendiendo alrededor de la tercera parte del perodo 1955-81124. Con excepcin de los perodos populistas (1963-66 y 1973-74), existira un componente esencial comn, que la poltica de Martnez de Hoz a partir de 1976 no hace sino consolidar. Las circunstancias polticas y las presiones sectoriales habran cuando mucho cambiado los ritmos c) Tercera hiptesis: se trata de la opcin propuesta, con matices diferenciadores, por Canitrot (1980 y 1981) y Schvarzer (1987), y en forma menos precisa por Ferrer (1979).
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Tal vez no sea superfluo sealar que esta posicin era incluso sostenida por el gobierno instaurado en 1983. Vase Secretara de Planeamiento (1984). 124 Para ms precisin, vase De Pablo (1984).
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Ella, como se vio, sostiene que la gestin de Martnez de Hoz se racionaliza como un proyecto orientado a quebrar las bases que daban sustento a los gobiernos populistas; en particular, la alianza entre sindicatos e industria volcada al mercado interno. En consecuencia, el proyecto de la gestin Martnez de Hoz sera la re-primarizacin de la economa (tal como se consigna en Schvarzer, op. cit.) El retroceso industrial - inducido por las rebajas arancelarias y la apreciacin cambiaria -, las incipientes privatizaciones y la poltica de generalizada racionalizacin de las empresas pblicas sustentan esta postura. d) Cuarta hiptesis: el razonable desempeo econmico argentino del perodo 60-mediados del 70 (reconocido por otra parte en el propio discurso inicial) , sugiere la hiptesis de que, ms all de revertir algunos excesos intervencionistas del perodo peronista 1973-76, tal vez la gestin Martnez de Hoz no tuvo un objetivo estratgico claro . En otros trminos, la tercera hiptesis enunciada sera ms el resultado de una reflexin retrospectiva que realmente una caracterizacin de lo que proyectaron los agentes gubernamentales. Puede entonces argumentarse que se trat de una gestin ms que nada concentrada en la coyuntura. De hecho, la caracterizacin de la evolucin de la poltica econmica que brinda Schvarzer (op. cit., Primer Captulo) poco parece apuntalar la idea de un proyecto coherente; antes bien, se destacan all vaivenes de carcter coyuntural y oportunista125. Si se adoptaron polticas del estilo liberal - antes que para sentar las bases de una reestructuracin econmica - fue por las tres razones siguientes: (1) una vocacin genrica (restarle poder al sector laboral sindicalizado y redireccionar las actividades del estado a favor de intereses determinados); (2) una coyuntura internacional caracterizada por una gran liquidez internacional y consiguientemente con presiones por parte de los bancos internacionales para colocar crdito, y (3) la creciente prevalencia de intereses del sector financiero sobre el productivo. La gestin Martnez de Hoz no sera en s ni definidamente liberal, ni populista, sino sencillamente oportunista. Las hiptesis primera y segunda pueden fcilmente ser impugnadas, en principio, en cuanto implican continuidad con relacin al anterior desarrollo. Como se ha visto anteriormente en este trabajo, el perodo Martnez de Hoz representa un quiebre sensible en el desempeo econmico, que debe atribuirse a la poltica implementada. En particular, la primera hiptesis es desestimada a partir de nuestra argumentacin de que lejos de haberse agotado, el patrn de crecimiento a mediados de los 70 pareca haberse consolidado. La segunda hiptesis, por su parte, supone una continuidad que se funda en la mera apariencia. Si bien es real que existe similitud ideolgica en las conducciones econmicas posteriores a 1955 a las que se hace mencin, las polticas implementadas no encuentran necesariamente parentesco inmediato con las del perodo Martnez de Hoz, segn hemos visto. Por ejemplo, la gestin de A. Alsogaray en el gobierno desarrollista (1958-62) no fue determinante de las medidas de intensa promocin industrial encaradas entonces. Asimismo, como se ha indicado en al resea
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Por ejemplo, el autor destaca el permanente recurso del equipo econmico a generar dependencia de los flujos externos de capital, para hacer valer as su vinculacin con el mercado financiero internacional.
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histrica de este trabajo, el ensayo que representa el programa de A. Krieger Vasena difcilmente pueda encuadrarse en moldes ortodoxos126. Deben considerarse en consecuencia las dos hiptesis restantes. La tercera, que afirma que el proyecto subyacente a la poltica de Martnez de Hoz es el desmantelamiento de la posibilidad de alianza entre sindicatos e industria volcada al mercado interno, no carece de atractivo, sobre todo considerando su aptitud para combinar elementos de los planos econmico y poltico. Sin embargo, en alguna medida ella parece sobrestimar la dimensin intelectual del programa econmico. Por lo pronto, notemos que el discurso inicial de Martnez de Hoz127 tiene un contenido escasamente refundacional (aun cuando algunos tramos se asemejen al posterior programa de reforma del estado emprendido por el gobierno de Carlos Menem en 1989). Hay asimismo bastante evidencia de incoherencias, tales como las estatizaciones, el masivo subsidio industrial regionalmente orientado y la proteccin arancelaria ad-hoc para algunos casos. Asimismo, la apreciacin cambiaria afect severamente el sector primario128. Por ltimo, es pertinente sealar que el alcance efectivo de la desindustrializacin fue bastante menor al que se insinu inicialmente a partir de los datos de la evolucin de la produccin corriente129. Esto no quita que se haya producido un cambio cualitativo de alguna importancia en la composicin de la produccin industrial, verificndose una merma relativa del sector metalmecnico y electrnico, compensada por un incremento de las ramas productoras de commodities industriales (aceites e insumos petroqumicos) 130. Por lo tanto, an si se admitiera que existi tal programa de largo aliento en algn discurso, la realidad brindara escasa evidencia acerca de su efectiva ejecucin, sin que detectemos razones condicionantes que impidieran su concrecin. El perodo de Martnez de Hoz representa la ltima oportunidad de ejecutar una poltica econmica con autonoma; de manera que el fracaso en su implementacin no puede achacarse a restricciones econmicas o polticas (en ese punto, el contraste con la profundidad de la reforma encarada por el gobierno Menem parece ser una evidencia importante). Pero tal vez, la cuestin central a responder es si es vlido el objetivo poltico atribuido a la gestin de Martnez de Hoz. Una breve reflexin acerca de la realidad de aquel perodo levanta dudas a ese respecto. En primer lugar, la alianza mencionada abarcaba nicamente parte del sector industrial; en particular, exclua a las empresas multinacionales y otras grandes empresas nacionales entonces dominantes, en su mayora tambin vinculadas al mercado interno. En consecuencia, la "pata fuerte" de tal alianza era ms el sindicalismo que el sector industrial. En segundo lugar, la debacle del gobierno justicialista en 1976 y la neutralizacin del sector gremial permitan pensar en aquel entonces que una reiteracin de un gobierno populista era inviable. Parece entonces arriesgado asignar una visin de tal
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Vase al respecto De Pablo (1970) y Canitrot (1975). Vanse ediciones de diarios del da 3 de abril de 1976, o bien De Pablo (1984). 128 Lo que motiv la renuncia en su oportunidad del Secretario de Agricultura. 129 De hecho, el Censo Econmico de 1985 no mostr una cada importante del empleo industrial, al igual que el Censo Demogrfico de 1980. 130 No es inoportuno destacar que en el caso del sector petroqumico, se trata de actividades cuya inversin haba sido programada con anterioridad a 1976.
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alcance estratgico - esto es, tomar recaudos para la eventualidad de un retorno a la democracia, muy alejado de las perspectivas entonces vigentes - a una conduccin que pareci ms que nada involucrada en la gestin de la coyuntura; de hecho, esta es la descripcin que se brinda precisamente en Schvarzer (op. cit.)131. Cabe sealar incidentalmente que esta tercera hiptesis no es compatible con la idea de que Martnez de Hoz habra representado la plenitud de poder de una elite fuertemente especuladora, con vocacin por las "opciones blandas", tal como fue sugerido originariamente por Schvarzer y Sbato (1985) y retomado por Nochteff (op.cit.). Criticamos esta asociacin entre ambas hiptesis por cuanto no parece propio de un grupo oportunista el diseo y ejecucin de planes de carcter estratgico, como el imputado a Martnez de Hoz. Es sintomtica, al respecto, que esta hiptesis, que apunta a una elite que habra perdurado a lo largo de muchas dcadas, no haya sido planteada con anterioridad, sino slo como resultado del anlisis de este perodo. Restara entonces la cuarta hiptesis, que en su formulacin reviste cierto carcter "residual", por cuanto refleja la inexistencia de una estrategia clara y en consecuencia valida, en forma algo tautolgica, los vaivenes ocurridos. Ella es compatible con la propuesta de SchvarzerSbato, ya mencionada, acerca de la existencia de una elite oportunista y proclive a las opciones blandas. Pero esto no le es estrictamente indispensable; porque tal ncleo oportunista podra haberse conformado a partir de los intereses movilizados por la gestin de Martnez de Hoz (bsicamente, intereses vinculados a la especulacin financiera). La consecuencia ms notable de esta hiptesis es que si con Martnez de Hoz hubo recesin e inflacin, esto no sera un resultado premeditado, sino una suerte de azar; podra haber ocurrido incluso lo contrario. En conclusin: la poltica de Martnez de Hoz representa una ruptura, con relacin a prcticas anteriores, pero no basada en un proyecto coherente y sustentado en el mediano plazo, sino resultante de un abordaje oportunista y cortoplacista. Existi en consecuencia un quiebre inducido desde la poltica econmica, en el cual la apertura masiva e irrestricta del sector financiero gener cambios profundos en el accionar del conjunto de los agentes econmicos; tal apertura se vio avalada por los movimientos de capitales de corto plazo. Y en cuanto a los muy pobres resultados obtenidos, ellos pueden atribuirse a cierto desborde fiscal, pero principalmente a la apertura financiera que, para decirlo en trminos de Keynes, incrementa bruscamente la preferencia por la liquidez, impactando sobre la inversin. Y sta es posiblemente la herencia ms duradera de la gestin bajo anlisis. Como conclusin, puede sostenerse que la gestin Martnez de Hoz, lejos de pretender el desarrollo de una estrategia de reforma, es ms bien calificable como el paradigma de
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Algunos anlisis agregan aqu la asociacin entre gobiernos populistas e insurreccin armada, y atribuyen en consecuencia la poltica de Martnez de Hoz a la necesidad de desarticular las bases de aqulla. Entendemos que este argumento es de relativo valor, tanto porque la efectiva insercin de las organizaciones armadas fue baja, como porque ellas se encontraban ya militarmente derrotadas, con el consenso del gobierno justicialista, cuando se produjo el golpe militar de 1976.
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ausencia de proyecto alguno. Esto debe entenderse no como centrado en la persona del ex ministro y su equipo, sino aludiendo a toda la elite dirigente que se vio representada por ste. 4.4.4 Conclusiones: Martnez de Hoz y el Estado del Bienestar Del anlisis anterior, se desprende que no es correcto adjudicar a la gestin de Martnez de Hoz un propsito de desmantelamiento del Estado del Bienestar. Ello es as, ante todo, porque parece inapropiado considerar que ella desarroll un programa con alguna visin estratgica. En esta suerte de no programa, sin embargo, se deslizan algunos componentes que parecen preanunciar el futuro cuestionamiento a la gestin estatal. Ello se percibe tanto en la tendencia liberalizadora que se imprime en algunos rubros (por ejemplo, reduccin de aranceles y desregulacin financiera), en la reduccin (y liquidacin, en algn caso) de la envergadura de las empresas estatales, como as tambin en la supresin de aportes jubilatorios patronales. Pero no puede afirmarse que esta gestin pese a lo que ha sostenido incluso en alguna oportunidad su principal responsable haya anticipado el programa desregulador y privatizador de la dcada del 90 . Deja s una herencia pesada, en trminos de endeudamiento externo, cuya estatizacin concretada ya en 1982 representar una formidable limitante al accionar del Estado, y en consecuencia se constituir en un incentivo poderoso para las reformas venideras. Asimismo, en virtud de la particular poltica bancaria y financiera adoptada, el Estado queda comprometido fuertemente con el sistema bancario. Con relacin a la deuda externa, cabe una observacin aclaratoria. Se ha sostenido (en particular, en el debate poltico) que el crecimiento de la misma fue un propsito explcito de la gestin Martnez de Hoz. Sin embargo y sin pretensiones de profundizar aqu en esta temtica el anlisis comparativo parece sugerir que esto no es correcto. El endeudamiento externo y la posterior crisis a que dio lugar se verific en virtualmente todos los pases de Amrica Latina, bajo muy diferentes polticas econmicas, y es ms atribuible a fluctuaciones en los mercados financieros internacionales (en particular, a la abrupta suba de la tasa de inters internacional operada a partir de fines de la dcada del 70132). Esta constatacin no pretende subestimar la influencia que la deuda tuvo sobre el desempeo econmico de la dcada siguiente; ste ser uno de los principales tpicos a tratar en el prximo apartado. 4.5 Los 80: dcada perdida y debacle El relato histrico acerca de lo ocurrido a partir de la crisis de la deuda externa de 1982 y la disolucin del rgimen militar tras la derrota blica de ese ao es por si mismo esclarecedor, en lo que atae a la interpretacin del proceso que desemboca en el desmantelamiento estatal operado en la dcada del 90. Conviene repasar aqu algunos hitos fundamentales:
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La tasa prime de inters pasa de 6.8% a 18.7%, entre 1978 y 1981 (fuente. CEPAL, 1986)
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El elevado endeudamiento externo en el que incurren tanto el sector p blico como el sector privado a partir de 1979 se traduce en una profunda crisis de solvencia, que eclosiona a partir del default mejicano en 1982, manifestndose en toda su entidad al final de la guerra de Las Malvinas. Esta situacin motiva el abandono por inviable del sostenimiento de la paridad cambiaria, produciendo una devaluacin y su propagacin va precios y salarios a los precios internos; la economa ingresa en un perodo netamente recesivo, al tiempo que la inflacin se acelera. El estado toma a su cargo, a travs de mecanismos de seguro de cambio, el grueso de la deuda externa privada, lo que agrava una situacin fiscal ya previamente comprometida. La descomposicin poltica del gobierno militar posterga hasta fines de 1983 cualquier accin estratgica con relacin a la crisis econmica, que se mantiene sin variantes en trminos de inflacin y nivel de actividad. El gobierno radical de Alfonsn ensaya inicialmente una respuesta heterodoxa, suspendiendo los pagos de los servicios de la deuda y planteando su renegociacin (incluso, se insina un cuestionamiento a su legitimidad). Encara un plan de estabilizacin con reforma monetaria, apuntando a frenar la inflacin y mejorar el desempeo de la balanza comercial, al tiempo que ensaya renegociaciones de la deuda. Diversos factores de orden poltico entre ellos, la oposicin gremial, la resistencia militar al enjuiciamiento por violaciones a los derechos humanos y la actitud mayormente obstruccionista de la oposicin peronista minan progresivamente la iniciativa del gobierno. Al mismo tiempo, el persistente estrangulamiento externo y las importantes restricciones fiscales acotan las posibilidades de crecimiento. Se intenta un viraje hacia posturas ms prximas a la ortodoxia liberal, aunque sin xito. En este escenario, se produce la derrota electoral del oficialismo en 1987. El ltimo intento de estabilizacin, en 1988 (el denominado Plan Primavera), fracasa a principios de 1989, produciendo un episodio hiperinflacionario que perdura ms all de las elecciones presidenciales de mayo. Asume anticipadamente el gobierno la administracin Menem; ella inicia decididamente un proceso de profundas reformas, que liquida la virtual totalidad de empresas estatales e introduce alteraciones de gran alcance en la regulacin de las actividades econmicas y en un conjunto de polticas sociales.
De esta resea surgira que el proceso de reforma estatal encarado a partir de 1989 es la respuesta a la crisis fiscal y cambiaria, reflejada explosivamente en el proceso hiperinflacionario; ello pone de manifiesto un brusco achicamiento de los mrgenes de maniobra de la dirigencia a cargo del estado. Pero esta lectura, no incorrecta, es tambin limitada. Parece improbable que una crisis coyuntural como la de 1989 motorice por s misma una reforma estructural tan profunda como la registrada. De hecho, hubo anteriormente situaciones anlogas; el caso paradigmtico es la crisis de 1975, que catapult un cambio de rgimen poltico, pero que no gener ni espacio ni demanda de reformas anlogas.
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El episodio hiperinflacionario contribuye a explicar la velocidad e intensidad de las reformas, e incluso algunas de sus caractersticas; pero resulta claro que stas responden a cambios de mayor profundidad en diversas pautas de legitimacin del accionar estatal. Ellas de hecho se manifestaron en aos anteriores. Un ejemplo paradigmtico es la incorporacin del despus ministro de economa protagonista de la reforma como diputado del Partido Justicialista, en 1987; tambin lo es el viraje del propio gobierno radical hacia posturas ms proclives a la liberalizacin y privatizacin, como lo muestran los conocidos intentos de privatizacin de la aerolnea estatal y de la empresa telefnica. En consecuencia, la reconstruccin del proceso que desemboca en la acelerada reforma de los aos 90 debe considerar tanto las tendencias que se fueron afirmando en la dcada del 80 como la coyuntura hiperinflacionaria de 1989. 4.5.1 Los antecedentes Hasta qu punto la reforma de los 90 reconoce antecedentes? Como ya se seal, se ha sostenido en ms de oportunidad que la gestin Martnez de Hoz podra ser interpretada en estos trminos. Sin embargo, nuestro anlisis nos ha llevado a una conclusin diferente, en cuanto no reconocemos una orientacin definible en aqulla, ms all del impacto de medidas puntuales como la liberalizacin financiera. Tampoco aqullas conducciones econmicas anteriores, identificables por la extraccin poltica de sus lderes con lo que se conoce habitualmente como liberalismo, pueden ser realmente reconocidas como antecedentes. Es verdad que existi un discurso de carcter liberal en varios de sus exponentes (vgr. A. Alsogaray). Pero ello puede ser entendido como un reclamo ms ideolgico que prctico a favor de una menor intervencin estatal, por lo menos a la luz de la efectiva poltica que estas conducciones ejercieron, como ya se indic. En buena medida, a la pregunta de por qu esas conducciones no encabezaron reformas estatales como las que se instauraron en la dcada del 90 puede responderse que no tuvieron voluntad de hacerlo, por que otra era la constelacin dominante de intereses. El proteccionismo y la contratacin estatal eran seguramente vas consideradas ms provechosas (y de hecho, dieron algn resultado, segn se vio, en trminos de acumulacin y crecimiento). En este aspecto, es oportuno plantear la hiptesis de que el persistente conflicto poltico del perodo post peronista parece haber oscurecido la comprensin del efectivo contenido de las polticas econmicas y sociales de hecho implementadas. Cierta aoranza del conservadurismo pre-peronista, la (vaga) nocin de que la industrializacin haba sido un proceso forzado y antinatural, el rechazo al estilo poltico peronista y en particular a las conducciones afines a ste, e incluso la asociacin entre peronismo y comunismo a la que ms de una vez se recurri; todos estos elementos contribuyeron a construir imgenes algo caricaturizadas, fundadas ms en discursos que en hechos (y con poca repercusin sobre los hechos, por lo dems).
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Aun en un analista de la perspicacia de A. Ferrer, encontramos evidencias de esta perspectiva. En su obra clsica, puede leerse el siguiente anlisis de las polticas econmicas implementadas en 1962-.3, bajo la presidencia de Guido: bajo el ttulo La restauracin liberal, se afirma que se pretendi desarticular definitivamente el movimiento obrero, reinstalar los mecanismos de poder econmico y la distribucin del ingreso vigentes antes del peronismo y asentar a la economa argentina, nuevamente, en el sector agropecuario exportador y en los grupos comerciales y financieros vinculados a ellos (Ferrer, 1973, pg. 247). Por lo pronto, el perodo bajo anlisis en la cita anterior es de transicin (se trata de un gobierno provisional, que cumple bsicamente la funcin de gestionar el campo poltico, luego de la anulacin de las elecciones de 1962), y por lo tanto mal puede caracterizarse como un intento fundacional; de hecho, se suceden 5 ministros para administrar una coyuntura econmica particularmente adversa. En un plano de mayor generalidad, no se descarta que en ciertos crculos se hayan sostenido posturas de este cariz. Pero parece discutible que estos principios hayan guiado las polticas implementadas por parte de exponentes del liberalismo; incluso, hemos encontrado cierta continuidad en las polticas econmicas y sociales, a pesar de los vaivenes polticos. Tal vez la lectura correcta sea sencillamente que el bloque liberal ms ortodoxo no tuvo un programa econmico definido; y precisamente la gestin Martnez de Hoz es la evidencia ms clara de esto. Ello resulta notable, si se considera en particular que en la dcada del 30 la crisis econmica fue enfrentada por representantes de ese bloque con medidas heterodoxas, de tinte keynesiano133, e incluso se plante un debate acerca de la superacin del modelo agroexprotador. Para decirlo con una imagen de corte psicolgico, la experiencia peronista parecera haber producido un trauma no resuelto, que se fij en lo ocurrido en el periodo 1946-49, ignorando tanto las reversiones posteriores que el propio gobierno peronista hubo de producir como la profundizacin posterior del proceso industrializador. Simtricamente, el perodo mencionado es precisamente el ms emblemtico de la doctrina peronista tradicional. La gestin Krieger represent quiz junto a la del gobierno de Illia un avance interpretativo del nuevo cuadro econmico y poltico configurado, al reconocer la centralidad del proceso de industrializacin, liderado en esta segunda etapa ya no por la mediana burguesa industrial sino por grandes empresas, nacionales y trasnacionales, apoyadas por la poltica estatal (y en particular, por las empresas estatales); proceso que comenz a delinearse en los ltimos aos de la presidencia de Pern, para acelerarse considerablemente en la gestin de Frondizi. Ello ocurri en coincidencia con el ciclo econmico ms exitoso desde 1950, en trminos de crecimiento y sustentabilidad externa. Pero esto no tuvo como correlato una consolidacin poltica, por lo que el stress institucional fue permanente134. No es objeto de este trabajo un
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Tal como recuerda Ferrer en el pasaje citado, uno de los 5 ministros de economa de la presidencia Guido fue Federico Pinedo, de relevante actuacin en la dcada del 30. 134 Como indicador emblemtico, sealemos que entre 1963 y 1975 debera haberse completado dos presidencias constitucionales, pero hubo en total ocho mandatarios, de lo cuales slo uno no fue depuesto.
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diagnstico de este tema (que de hecho ya ha sido ensayado); tal vez, lo ms importante a rescatar es la imposibilidad de formar coaliciones duraderas que permitieran un accionar poltico ms despejado y volcado al mediano y largo plazo. Y entendemos que si bien ello no es solamente atribuible a la dicotoma peronismo-antiperonismo (por cuanto aun dentro de los sectores de poder econmico existieron disidencias considerables), sta tuvo un rol central. Puede aventurarse al respecto la hiptesis de que el estado careci de fuerza suficiente como para arbitrar e imponer una pauta de mayor permanencia; o mejor, que ningn sector logr imponer su hegem ona en la conduccin de aqul. La persistente inflacin sera entonces una de las manifestaciones ms patentes de esto, en lnea con las interpretaciones estructuralistas. El estructural conflicto en torno al tipo de cambio es probablemente la evidencia m s clara de esta imposibilidad; este ingrediente es probablemente indispensable para la cabal formulacin del modelo stop-and-go135. En otros trminos, este modelo no se encontrara completo en su formulacin, si no se incluye alguna hiptesis acerca de porqu el gobierno no es capaz de ejecutar una poltica anticclica (por ejemplo, apuntando a la no apreciacin del tipo de cambio). Pero debe quedar claro que esta interpretacin combina necesariamente las lgicas econmica y poltica. Nada de lo expuesto hasta aqu, sin embargo, justifica la operacin del desmantelamiento estatal operada a partir de 1989. De hecho, el curso emprendido por la economa desde mediados de los 60 auguraba un futuro ms promisorio. Dentro de los lmites que tiene cualquier enfoque determinstico en este campo de anlisis, debemos identificar factores propios de la dcada del 80. Sin duda, la incidencia del elevado endeudamiento externo posee peso explicativo propio, al bloquear opciones del accionar estatal. A esto posiblemente d eban adicionarse los efectos acumulativos del propio proceso de estancamiento que comienza en el perodo Martnez de Hoz. Uno de los efectos ms destacables fue la progresiva prdida de calidad de la gestin estatal, como as tambin la puja distributiva que supuso una produccin global estancada. Lo especfico de la dcada del 80 sera entonces la cabal manifestacin de la inhabilidad estatal de motorizar un proceso de desarrollo, a partir de la adopcin de un patrn sostenible, basado en una coalicin de fuerzas econmicas y polticas. En tal sentido, posiblemente una de las herencias ms pesadas que deja la gestin Martnez de Hoz adems de la deuda externa y su posterior estatizacin136 es la consolidacin de un grupo de inters nucleado en torno del s ector financiero, el que por su propia naturaleza diversificadora de riesgos no es capaz de impulsar un proceso de crecimiento basado en sectores dinmicos. Simtricamente, la posibilidad de obtener ganancias financieras fue transversal a todos los actores, razn por
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En otros trminos, el modelo no se encontrara completo en su formulacin, si no se incluye alguna hiptesis acerca de porqu el gobierno no es capaz de ejecutar una poltica anticclica (por ejemplo, apuntando a la no apreciacin del tipo de cambio). 136 En rigor, debe reconocerse que el endeudamiento externo no fue privativo de la Argentina, por ser el reflejo de una particular coyuntura financiera internacional.
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la cual se diluy cualquier perspectiva estratgica que se apoyara en sectores dinmicos especficos. El anlisis comparativo sugiere que deben haber existido adems elementos comunes a diversos pases de Amrica Latina, habida cuenta de que las reformas que apuntan al desmantelamiento del andamiaje estatal se verificaron en todos ellos. Este paralelismo puede incluso resultar autoexplicativo: el hecho de que este fenmeno haya sido recurrente sera el indicador de una tendencia general, la que entonces explicara lo ocurrido. Pero es real que existen elementos diferenciadores entre los distintos pases, como para considerar que este factor tendencial sea suficiente. El avance de los procesos de privatizacin, por ejemplo, fue bastante diferenciado, en los distintos pases de Amrica Latina; probablemente, slo el caso argentino muestra la liquidacin de virtualmente todas las empresas estatales. De este breve anlisis, pueden extraerse tres conclusiones de inters, en lo que hace a los antecedentes de las reformas de la dcada del 90: En primer lugar, la crisis fiscal inducida principalmente por el endeudamiento estatal se constituye en una traba para cualquier opcin alternativa de poltica estatal. La gestin Martnez de Hoz prepar el terreno, a travs del empobrecimiento sistemtico de la calidad del accionar estatal, y de la formacin de un bloque financiero preeminente. Por ltimo, si bien la opcin por un retorno a un ciclo preindustrial no parece haber sido objeto de implementacin, es cierto que el maniqueo debate poltico de los aos 60 y 70 impidi constatar la consolidacin econmica entonces verificada y, por sobre todo, no permiti desarrollar una base doctrinaria que le diera sustento (en este aspecto, como es sabido, el contraste con el caso de Brasil es evidente). Cuando se plante entonces la reforma estatal, producto en principio coyuntural de una profunda crisis fiscal, no existi entonces un proyecto alternativo que pudiera hacerle frente. Pero, sin duda, juega tambin aqu una papel central la especfica circunstancia histrica que desencadena el proceso de reforma, en particular la virulencia del proceso hiperinflacionario. A este tema al que se har referencia en el prximo apartado. 4.5.2 La hiperinflacin 137 Es imposible pasar por alto el impacto considerable del episodio hiperinflacionario sobre el desarrollo posterior de los acontecimientos. Al contrario de la inflacin elevada, a la que la sociedad haba desarrollado cierto acostumbramiento, el acelerado incremento de precios y la consiguiente destruccin del poder adquisitivo de la moneda introdujeron una situacin de anomia social, que incentiv comportamientos disruptivos de diversa ndole. Entre stos, pueden sealarse los siguientes:
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Lo expuesto en este apartado se ha fundado en testimonios reunidos en Lzara (1997).
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En primer lugar, desde sectores econmicos concentrados se produjo una reaccin desestabilizadora, en parte defensiva, y en parte como retaliacin por el abrupto abandono de las reglas cambiarias del Plan Primavera, que produjo abundantes prdidas financieras138. No casualmente, fue en el mbito del periodismo vinculado al sector financiero que se acu la expresin golpe de mercado para hacer referencia a este episodio. Existi una reaccin popular al incremento de precios, materializada en acciones de saqueo a supermercados y comercios. De acuerdo a testimonios de la poca, ellas fueron alentadas y promovidas desde sectores polticos (en particular, vinculados a movimientos militares reivindicatorios en oposicin a los juicios por violaciones a los derechos humanos), y en muchos ca sos toleradas (o eventualmente impulsadas) por los gobiernos provinciales justicialistas. El caso paradigmtico fue el de la ciudad de Rosario. Desde el justicialismo, se profundiz un accionar obstructivo, bajo la tesis inspirada por el futuro ministro de economa D. Cavallo que el agravamiento de la crisis econmica brindara mayor apoyo a las medidas de reforma estructural por venir. El ejemplo ms claro de ello fue la promesa de otro futuro ministro de una fuerte devaluacin, que reaviv el proceso hiperinflacionario en el mes de julio de 1989.
En cierta medida, puede sostenerse que la hiperinflacin produjo un cambio radical del contexto econmico y poltico, viabilizando el consenso o mejor, la cooptacin entre sectores antes no alineados. Grandes grupos econmicos (algunos de ellos grandes contratistas del estado), el sistema bancario, parte importante del sindicalismo y el grueso del Partido Justicialista conformaron un bloque que sent las bases de la viabilidad de las reformas estatales. En cuanto a las bases populares tanto del radicalismo como del peronismo shockeadas por el episodio hiperinflacionario no ofrecieron resistencia a reformas que cambiaran radicalmente un amplio conjunto de instituciones construidas a partir del primer gobierno peronista, en desmedro evidente de su bienestar. El temor a la anomia fue ms fuerte, y mostr un poder disciplinador considerable. Las elecciones de 1991 (y las sucesivas hasta 1997) ratificaran el brusco cambio de rumbo, que slo expresiones polticas numricamente poco expresivas (bsicamente, las agrupaciones de izquierda) cuestionaron en forma sistemtica. Se consolida as un drstico cambio en cuanto a pautas legitimadoras de polticas estatales. Hemos dicho anteriormente que no puede imputarse a la hiperinflacin la gnesis del proceso de reforma estatal iniciado en 1989. Pero es indudable que aqulla imprimi un ritmo muy particular, caracterizado por la premura y en general por la escasa preocupacin sectorial (dejando de lado aqu los eventuales episodios de corrupcin a los que se dio lugar). Y probablemente sta es una hiptesis a confirmar en posteriores investigaciones conform
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En un artculo de la poca, el periodista J. Morales Sol indicaba que un grupo de empresas haba iniciado una maniobra de retencin de divisas (Diario Clarn).
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un nuevo bloque de intereses, corporizado en el conjunto de las empresas privatizadas, as como la gestin de Martnez de Hoz dej como herencia un ncleo financiero poderoso. Pero para que esto fuera viable, se requiri la adopcin por parte del peronismo de una ideologa opuesta a su doctrina histrica. Este aspecto requiere una reflexin, que ser desarrollada en un prximo acpite, y que comprender una interpretacin de la propia naturaleza del peronismo.
4.6 Crisis de legitimacin o crisis sistmica: hacia una interpretacin El propsito de este apartado es aportar una interpretacin del particular proceso de desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina, a la luz de algunas de las contribuciones provenientes de la sociologa (vase el cap. 2 de este trabajo). Segn se ha sealado, Habermas contrasta dos tipos de crisis. Por una parte, a l crisis sistmica , propia del capitalismo liberal; ella es producto de la ausencia de instancias de coordinacin, particularmente las de carcter contra cclico. Por otra parte, lo que el autor denomina capitalismo de organizacin esto es, el capitalismo regulado por el estado se caracteriza ya no por crisis sistmicas (puesto que se supone que el accionar estatal las previene) pero s por crisis de motivacin; esto es, por cuestionamientos valorativos que cuestionan la legitimacin de las normas que regulan el accionar social. En opinin de este autor, el capitalismo de organizacin es en principio viable, en cuanto no enfrenta crisis sistmicas, aun cuando es sensible a crisis de motivacin. C. Offe, desde una perspectiva terica similar, sostiene por el contrario que la planificacin no puede ser exitosa en el capitalismo, por el conflicto que plantea la simultnea mercantilizacin y desmercantilizacin, y por la imposibilidad del estado de enfrentar las demandas que a l se dirigen desde el conjunto de la sociedad. En consecuencia, son inevitables crisis de carcter sistmico. Ahora bien, es importante sealar a fines de clarificacin que ambas perspectivas no apuntan a crisis terminales del capitalismo bajo la gida del Estado del Bienestar; antes bien, indican cules son las fuentes de crisis (aun cuando es considerable el pesimismo de Offe con relacin a la viabilidad del Estado del Bienestar). En consecuencia, no es en rigor apropiado pretender la verificacin de sus apreciaciones terica s a la luz del ocaso del Estado del Bienestar, por cuanto se tratara ya de una transicin hacia una suerte de tercera etapa del capitalismo, cuyas caractersticas an no pueden delinearse con plenitud. Sin embargo, dado que esta transicin responde a un episodio de crisis, puede ser interesante ensayar un diagnstico acerca de la naturaleza del mismo, a la luz de estas contribuciones. Este anlisis se aplicar para el caso de la Argentina.
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Cabe aqu una salvedad. Este procedimiento implica una transpolacin terica quiz inadecuada, por cuanto las formulaciones mencionadas corresponden a un estudio del capitalismo en los pases centrales. Al respecto, puede indicarse lo siguiente. En primer lugar, no se apuntar a validar tales formulaciones, sino a utilizarlas como guas para la interpretacin del material emprico; en la medida en que ellas resulten iluminadoras, y contribuyan a una mejor comprensin del proceso histrico argentino, su utilizacin es legitimable. En segundo lugar, este apartado reviste un carcter preliminar exploratorio, y de manera alguna pretende ser conclusivo, a nivel terico, en cuanto a la viabilidad del Estado del Bienestar o a la naturaleza de la nueva etapa del capitalismo en general. Se analizar en primer lugar la hiptesis de que el desmantelamiento del Estado del Bienestar corresponda a una crisis de carcter sistmico; seguidamente, se considerar la hiptesis de una crisis de motivacin. El diagnstico del desmantelamiento del Estado del Bienestar fundado en una crisis (o sucesin de crisis) de carcter sistmico debera asentarse en por lo menos uno de los dos ejes siguientes: la constatacin de inviabilidad del patrn de crecimiento adoptado, por inconsistencia interna la constatacin de sobredemandas dirigidas al estado. En cuanto a lo primero, el anlisis desarrollado en apartados anteriores parece conclusivo, en cuanto a la progresiva viabilidad del patrn de crecimiento adoptado, desde mediados de la dcada del 60. Y en lo que atae a una eventual sobredemanda de accin y recursos estatales, la informacin presentada en el apartado 4.2 sugiere que en principio no habra habido una sobreexpansin de la actividad estatal, con respecto al resto de las actividades econmicas. Si bien es real que existieron subsidios importantes al sector privado, no parece pertinente afirmar que los mismos implicaron, en aquel perodo, una crisis fiscal persistente. Estos dos sealamientos seran suficientes para descalificar la hiptesis de una crisis sistmica, como motivadora de la desarticulacin del activismo estatal, hasta mediados de la dcada del 70. Pero ello deja sin cobertura el perodo que va desde 1976 a 1989. Esto es, la gestin Martnez de Hoz y la perdida dcada del 80. Una aproximacin puramente cuantitativa dara asidero a la hiptesis de crisis sistmica, tanto por la persistente restriccin externa como por la sobrecarga de requerimientos al estado, a travs principalmente de la estatizacin de la deuda externa. Sin embargo, en funcin de los anlisis conducidos en apartados anteriores, no parece apropiado atribuir automticamente a este perodo la misma lgica de los aos anteriores. Por lo pronto, la gestin Martnez de Hoz introduce efectivamente un quiebre, segn se indic, pero no puede asignrsele un patrn identificable (excepto que se acepte que la valorizacin
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puramente financiera fue su principal objetivo, lo cual como mnimo sera testimonio de inconsistencia, por su evidente inviabilidad). Por otro lado, el impacto del endeudamiento externo y su posterior estatizacin parece responder ms a una coyuntura que a una lgica estructural. Podra tal vez objetarse que fue precisamente un estado intervencionista el que tom la iniciativa de asumir una deuda originariamente privada; pero entendemos que existan razones coyunturales suficientemente fuertes, autnomas en buena medida de cualquier modelo estructural; nos referimos bsicamente a la necesidad de preservar al sector privado de un colapso y simultneamente mejorar la calidad de los activos externos d e los bancos acreedores, a efectos de evitar tambin su eventual colapso. Ms an, puede afirmarse que la poltica econmica como as tambin la propia prctica econmica de los individuos fue esencialmente coyunturalista, a partir de 1976; ello dificulta la identificacin de algn patrn estructural subyacente. No se nos escapa que la interpretacin alternativa del perodo Martnez de Hoz como iniciador del desmantelamiento del Estado del Bienestar resulta ms funcional, en cuanto permite una interpretacin inmediata, sin recurrir a la identificacin categora adicional especfica, diferenciada tanto de la lgica imperante con anterioridad a 1976 como a la posterior a 1989. De hecho, esta opcin implicara recaer en la tercera hiptesis, mencionada en el apartado donde se analiz la mencionada gestin. Nuestro anlisis nos ha llevado, entendemos que con fundamento, a descartar esta posibilidad. En conclusin, no parece adecuado diagnosticar que el desmantelamiento del Estado del Bienestar fue el producto propio de una crisis sistmica, excepto que se incorpore en este patrn las particularidades introducidas por el endeudamiento externo, algo que no consideramos correcto, por las razones vertidas. Puede atribuirse entonces la desarticulacin estatal a una crisis de motivacin? En un plano general, nos inclinamos a aceptar la postura de Offe, en cuanto a la existencia de una tensin no resuelta entre mercantilizacin y desmercantilizacin; ello es de hecho un foco potencial de crisis. Pero en si mismo, ello no parece tener entidad suficiente como para inducir crisis sistemticas, y menos an una crisis general de un patrn. Hay sin embargo evidencias empricas, en el caso argentino, de un creciente cuestionamiento a la funcin estatal, lo que de hecho se refleja en la viabilidad del proceso de desregulacin y privatizacin instaurado en 1989. A esto concurren dos factores ya sealados: la convulsiva trayectoria de la economa en la dcada del 80 y el proceso hiperinflacionario. Esto es, este episodio habra movilizado los factores propios de una crisis de motivacin, que apunt a asignar mayor legitimidad a las relaciones impersonales planteadas en el mercado, quitndosela a la discrecionalidad estatal. Significa esto que la crisis del endeudamiento y la consecuente hiperinflacin fueron determinantes para el inicio del proceso de desmantelamiento estatal? Como todo
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contrafctico, no es posible dar una respuesta segura a esta pregunta. Podemos s puede sostenerse que las caractersticas del proceso de reforma estatal en particular, su ritmo acelerado guardan una correlacin estrecha con lo ocurri en el perodo anterior. Podra entonces afirmarse que en el desmantelamiento del activismo estatal intervino en forma decisiva una crisis de motivacin. Pero debe recalcarse que esta interpretacin requiere indefectiblemente escindir el perodo 1976-89 del anterior, imputndole un carcter especfico. No se nos escapa que ste es un punto sujeto a polmica. 4.7 Reflexin retrospectiva: acerca del peronismo y el Estado del Bienestar Histricamente, fue inmediato asociar por parte de actores y analistas el surgimiento del Estado del Bienestar con la aparicin del peronismo en el escenario poltico argentino. La resea histrica que se ha brindado en el captulo anterior relativiza un tanto esta afirmacin, por cuanto ya en la dcada del 30 se insinuaron distintos cursos de accin que evidenciaban un mayor activismo estatal (aunque no necesariamente en el campo de las polticas sociales). Pero es un hecho que la transformacin de las funciones estatales fue protagonizada por el gobierno justicialista y por su directo antecesor militar, a partir de 1943. El relato indica tambin que el movimiento justicialista impone a partir de 1989 el programa de reformas, rompiendo con su identidad histrica. Los inicios de la gestin de Menem se cargaron, de esta forma, de gestos que apuntaron a simbolizar este golpe de timn, mediante la incorporacin de figuras de trayectoria notoriamente antiperonista. Comprender e sta paradoja es entonces una parte ineludible de un diagnstico acerca de la crisis y desmantelamiento del Estado del Bienestar, si el propsito es tomar en cuenta las particularidades de la Argentina. Los virajes ideolgicos no son novedad en el peronismo; como se vio en la resea histrica, ya en la segunda presidencia de Pern se haban instalado lineamientos de poltica econmica y social divergentes de los que prevalecieron en los primeros aos de la posguerra. Ello permite reconocer que el peronismo mostr ya en aquel entonces capacidad para identificar cambios en la situacin de contexto, y actuar en consecuencia, adoptando una direccin conservadora cuando se redujo el espacio para la redistribucin populista. La remake de la dcada del 70 mostr una evolucin similar, aunque ms acelerada y traumtica, y por cierto menos consensuada. No debe sorprender entonces que la conduccin peronista redireccione sus cursos de poltica cuando lo estime conveniente, sin por ello renunciar al apoyo de buena parte de su base poltica. Pero por otro lado, resulta claro que este cambio requiere liderazgos fuertes, a efectos de imponerse; la prueba de lo que ocurre en caso contrario es precisamente la debacle de 1975-6.
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Sin embargo, nunca antes en el mbito del p eronismo se adoptaron polticas conservadoras con grados tan explcitos de gestualizacin139, como ocurri a partir de 1989. No es ya una suerte de correccin culposa, que implica aceptar en alguna medida que existe un desvo; tal haba sido la lectura de los episodios anteriores. Luego de oponerse vehementemente a los intentos reformistas del gobierno radical, el peronismo opta por encabezar un programa considerablemente ms drstico. Se trata de una consciente adecuacin a los tiempos, de una manifestacin casi festiva del clsico principio pragmtico de Pern que reza que la nica verdad es la realidad. Es innegable en este aspecto la habilidad del presidente Menem en la conduccin de este proceso, visible en particular en la permanente iniciativa, frente a sus adversarios (por lo dems, bastante debilitados, a raz de la hiperinflacin). Pero sin duda la aceptacin por parte de las bases peronistas de este programa que hiri una a una conquistas inherentes a la supuesta esencia de la doctrina peronista requiere una reflexin, que va ms all del anlisis de los efectos coyunturales de la crisis fiscal o la hiperinflacin. La dcada menemista ha demostrado que el justicialismo puede sobrevivir a este proceso de vaciamiento ideolgico. La comprensin de este fenmeno es parte integrante del anlisis del desmantelamiento del Estado del Bienestar en el caso argentino. Son pertinentes entonces algunas consideraciones referidas a la naturaleza y su relacin con aqul. A tal efecto, ser menester comenzar con una reflexin de alcance retrospectivo. 4.7.1 Peronismo y gnesis del maniquesmo poltico La aparicin del fenmeno peronista en el escenario argentino signific un impacto de proporciones mayores en la dinmica poltico-institucional del pas. Ello se tradujo en una manifestacin maniquea de competencia poltica, responsable de un largo perodo de inestabilidad, que slo se supera en la dcada del 80 (cuando el radicalismo cumple, aunque con bemoles, un plazo institucional completo). A efectos de profundizar la comprensin de la naturaleza del peronismo y su relacin con el Estado del Bienestar, se desarrollan algunas reflexiones a continuacin. Definimos como maniquesmo, en el contexto del anlisis poltico, a una situacin donde la sociedad poltica se polariza en torno de dos posturas no reconciliables, cuyos portadores son adems poco propensos a un dilogo negociador a fines prcticos; esto ltimo responde a que ambas posturas se descalifican mutuamente, en cuanto no merecedoras de consideracin. Esta configuracin es adversa, en grado que deber verificarse en cada caso, a tesituras tolerantes 140 . El maniquesmo poltico, as entendido, ha sido una caracterstica que ha primado en la
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Un aspecto diferenciador adicional de inters aqu es que Menem inicia su gobierno ya con una perspectiva contraria al discurso populista tradicional del peronismo, que no fue ms all de la campaa electoral. 140 Tericamente, puede aceptarse el caso de dos grupos portadores de idearios diferenciados, pero no necesariamente intolerantes, establecindose as una suerte de convivencia sin intercambio. Se ignora si este caso es o no usual.
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Argentina, a partir de las guerras de emancipacin. La crueldad de los conflictos que precedieron la organizacin nacional (y que en parte prosiguieron luego) brinda una evidencia externa emblemtica141. No puede entonces sostenerse que el peronismo introduce el maniquesmo en el campo poltico argentino; pero sin duda actualiza su contenido. Partamos de lo que podemos denominar la antinomia clsica de la poltica argentina decimonnica, la oposicin entre liberales y unitarios. Es conocido que ella se manifest en oportunidad de discutir la constitucin del pas. Debe destacarse aqu un hecho importante: la profundidad del conflicto no fue bice para que se mantuviera la idea de que deba existir un pas que unificara las antiguas provincias comprendidas por el Virreinato del Ro de la Plata. Esto no deja de ser notable: los intereses econmicos agro-exportadores de las provincias pampeanas (incluyendo en este concepto el sur de la Mesopotamia) podran haber constituido un incentivo suficiente para su segregacin; de la misma forma, la mayor afinidad cultural del noroeste con las reas territoriales actualmente comprendidas por Bolivia y Per podra haber contribuido a la integracin de un conjunto separado, incluyendo eventualmente aquellos pases142. Prevaleci, por razones que aqu no se investigarn, la nocin de que este conjunto territorial de poblacin poco densa y dispersa deba integrar una unidad poltica. Puede incluso sugerirse que la identidad nacional en estas condiciones tuvo precisamente al territorio como un referencial central, a falta de una nocin c lara de comunidad cultural. Algo atrevidamente (y sin que ello implique desmerecimiento alguno), puede proponerse el calificativo de mito al fundamento de esta conviccin de unidad 143. Pero esta persistente idea plante, en un pas poco denso y escasamente interligado, una cuestin de identidad cultural y poltica que la identificacin por lo territorial jams podra resolver. Precisamente, esto se manifiesta en la disyuntiva federalismo-unitarismo. Interesa destacar que tal disyuntiva dista de tener una identificacin geogrfica tajante. Aun cuando Buenos Aires fue sin duda un centro de referencia para el unitarismo, prominentes pensadores y dirigentes de esta orientacin se generaron en provincias del llamado interior 144. Y un asumido caudillo federal como R osas tuvo como base la misma ciudad. No se trata entonces de una consigna de tipo regionalista, aun cuando recurra en algn grado al referencial territorial. Seguramente, una distincin central entre ambas corrientes polticas pasa por su adhesin a diferentes valores de orden social y cultural. Ms en detalle (aun cuando esto ya es un tema conocido):
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Una vvida descripcin del tema puede hallarse en Feinmann (1998 segunda y tercera parte) Mxime, si se considera las distancias involucradas. Un viaje en carreta desde Tucumn hasta Crdoba demoraba en el siglo XVIII alrededor de 15 das (ver Aguinis, 1993) 143 Esto no quita desde ya que hubo desmembramientos de la unidad administrativa virreinal. Ello ocurri con la constitucin de Uruguay y Paraguay, y con la porcin territorial actualmente perteneciente a Bolivia. Ya la experiencia de segregacin territorial de Buenos Aires, incluyendo su vital puerto, fue efmera. El caso de Chile, por razones tanto administrativas como geogrficas, no es susceptible de ser encuadrado en los anteriores. 144 Dando lugar, dicho sea de paso, a situaciones curiosas, como las de un Sarmiento que describe minuciosamente las pampas antes de conocerlas personalmente (ver Garca Hamilton, 1997)
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El unitarismo encarna una ideologa modernizadora de pretensin universalista, importadora convencida de los ideales libertarios norteamericanos y franceses y carente de referenciales culturales locales. La idea de construir una nueva sociedad sobre un amplio territorio rico en recursos naturales y a la vez vacante - integra el ideario modernista. Ella es incentivada por la presuncin de que no es necesario desmontar previamente estructuras tradicionales consolidadas (en un evidente paralelismo con el caso de los Estados Unidos), aun cuando el conflicto con la postura federal pone en evidencia de que esto no es exactamente as. Su base de sustentacin social se encuentra en la burguesa urbana, vinculada a estratos intelectuales de Buenos Aires (y en menor grado del interior). El federalismo en cambio se materializa en una formacin poltica y cultural de origen hispnico, pero muy arraigada en elites y estratos populares concretos y tangibles, a partir de las relaciones de identidad que construye el caudillismo. Su actitud frente a la construccin de instituciones modernas (esto es, basadas en el ideario liberal) es como mnimo ambigua, aun cuando carece d e un proyecto institucional alternativo, una vez desaparecido el orden virreinal. En consecuencia, su posicin es de resistencia frente a la pretensin hegemonizadora del unitarismo, lo que se ve reflejado en la defensa del planteo federalista, preservando la autonoma provincial (o sea, la autonoma de los estratos dirigentes locales).
La Organizacin Nacional intenta una suerte de sntesis superadora, al unir el ideario poltico de autonoma, procedente del federalismo, con las instituciones liberales, p romotoras del proyecto modernizador. Pero esta solucin sobre el papel dista de ofrecer una superacin real al conflicto que en apariencia se sustancia en Caseros y Pavn. Para el bloque federal esta Constitucin significa una cooptacin; esto es, una imposicin, basada en un discurso legitimador de derechos, pero imposicin al fin145. Si esto deba concretarse necesariamente mediante un discurso poco propenso a los matices tal como se plasma en la disyuntiva sarmientina entre civilizacin y barbarie es una cuestin abierta. Pero lo cierto es que, fuera de incluir a prceres de ambos bandos en la designacin de ciudades y calles, el discurso poltico dominante refuerza esta dualidad, en particular a travs de la demonizacin del perodo rosista 146. El escaso arraigo popular del ideario liberal y la unilateralidad de la solucin produce como consecuencia la nocin de una dualidad entre pas formal y pas real, que permanece con
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Notemos que esta imposicin no es necesariamente por la violencia (aun cuando en los primeros tiempos la suerte de Varela y Pealoza respondi a esto). Ella puede darse tambin mediante arreglos de tipo econmico, como tpicamente fue el que protegi la produccin azucarera de Tucumn, a cambio de apoyo poltico en la legislatura nacional. En ltima instancia, la persuasin econmica fue seguramente una herramienta tanto o ms eficaz que la violencia. 146 Rosas es as la nica excepcin a esta conciliacin. Slo a partir del gobierno peronista de 1973 su figura comienza a ser objeto de reivindicacin (toponmica, entre otras).
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fuerza a lo largo de un siglo 147. Todo ello como ya se indic a pesar de que no se trata de identidades regionalmente establecidas (ms all de cierta invocacin genrica a un interior opuesto a la ciudad-puerto, interior que puede o no comprender la regin pampeana), y que en diversos casos existe alguna forma de sincretismo entre ambos componentes148. El bloque liberal usufructa del poder que confiere la modernidad (econmica y cultural) y la capitalizacin de las ventajas comparativas del perodo agro-exportador, pero carece de una amplia base social de sustento, que no logra construir ni siquiera a travs del poderoso recambio humano que permite la inmigracin. Dejaremos a los historiadores la explicacin de la persistencia de esta nocin de dualidad 149. Pero no subestimemos su fuerza: ni el ferrocarril ni la inmigracin ni la educacin pblica, gestionados todos ellos principalmente desde el estado nacional, logran una superacin. La manifestacin cultural ya ms elaborada de tal dualidad ser el nacionalismo, cuya consolidacin se produce en la dcada del 30, luego de un desarrollo un tanto subterrneo150. El mismo opone al cosmopolitismo liberal el rescate de un ser nacional, de una Argentina profunda. Sugerimos que ste es un eje continuador que viabiliza planteos maniqueos en el discurso y prctica polticas, ya en el mbito de la Argentina moderna, en la que en principio el proyecto liberal de la generacin del 80 se impuso. Y ste es un valor que el peronismo capta y desarrolla polticamente; una suerte de rescate de una componente olvidada o reprimida por la cooptacin liberal. El discurso que en lugar de reivindicar el peronismo como representante popular, directamente asume una identidad entre pueblo y peronismo, es una evidencia clara de este fenmeno. Un ltimo aspecto que conviene destacar es el siguiente. La sociedad argentina que se constituye a partir de la Organizacin Nacional manifiesta una vocacin razonable de integracin social y apertura de oportunidades; ello es fruto tanto de la ausencia de un sustrato cultural dual (como ocurre en varios pases de Amrica Latina) como de una poltica educativa enrgica y bastante eficaz. Si bien esto no fue bice para que se produjeran importantes desigualdades sociales, la sociedad construida en definitiva no puede ser
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Este es un hecho ampliamente mencionado en diversos anlisis histricos de la Argentina. El texto clsico de Mallea (1999, cap. 4) es un buen ejemplo de esta percepcin de dualidad. Un texto muy documentado que puede tambin consultarse al respecto es el de Hernndez Arregui (1973). A ttulo ilustrativo, puede citarse tambin a Toms E. Martnez (1999, primeros dos ensayos). 148 La mejor evidencia de esto es la adopcin del Martn Fierro como poema nacional por la elite liberal; poema por otro lado escrito por un autor identificado con el bloque liberal. 149 Podra proponerse que ello es resultado de la cooptacin liberal. Pero no debemos dejar de notar que la Constitucin de 1853 es un producto de alguna forma de consenso de todas las provincias, ms all de las posteriores resistencias de algunos caudillos (de hecho, es un coalicin de caudillos federales la que vence en la batalla de Caseros). Este consenso se refleja no slo en el carcter federal de la Constitucin. En particular, cabe destacar el importante peso del Senado, cmara que sobre-representa las provincias de menor poblacin y desarrollo relativo, por ser la instancia que interviene en la designacin de jueces, embajadores y oficiales superiores de las fuerzas armadas. Slo la reforma de 1994 modifica esta situacin, en lo que hace a la justicia. 150 De hecho , la presidencia Uriburu es el primer caso de una gestin de esta orientacin.
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considerada dual. En una demostracin ms de l a ausencia de correspondencias simples entre los niveles socio-econmico y poltico, la prctica poltica muestra la persistencia de posiciones maniqueas (adems de una considerable violencia originada en el mbito poltico151). 4.7.2 El carcter de la construccin peronista del poder Lo vertido en el apartado anterior no pretende constituir una explicacin del fenmeno peronista, entre otras razones porque dudamos de la eficacia de anlisis estrictamente causales en estos mbitos temticos. Pero es pertinente una adecuada contextualizacin del peronismo, para lo que se deben considerar los siguientes aspectos, importantes para comprender su gnesis y carcter: Debe contabilizarse el profundo desgaste que sufre la dirigencia liberal en la dcada del 30, sobr e todo por el sistemtico incumplimiento de las pautas institucionales formalmente comprometidas, y puestas en prctica a partir de la ley Senz Pea. Notemos asimismo el radicalismo alvearista comparte esta erosin. Igualmente, cabe sealar que si bien la mencionada clase dirigente ensaya una respuesta superadora al quiebre del modelo agro-exportador con cierto xito152, ello no logra concretarse en un proyecto poltico movilizador. Podra sugerirse como hiptesis a verificar que esto es producto en parte del anterior desarrollo agroexportador, generador de voluminosas rentas fundiarias, poco propicias para generar comportamientos movilizadores. La constitucin de un polo poltico aglutinador, alternativo al bloque liberal, requiere movilizar banderas opuestas persuasivas. La combinacin de nacionalismo y populismo es seguramente apta a este propsito, en la coyuntura histrica de los aos 40. Y a ella recurre el peronismo, conjugando as una circunstancia coyuntural (la crisis del modelo poltico liberal) con el elemento olvidado y a rescatar que antes se mencionara. Naturalmente, debemos incluir aqu el andamiaje de medidas de proteccin social del trabajador (en buen grado concretadas en el perodo del gobierno militar 1943-45, y como tales, concurrentes a la construccin del poder poltico peronista) Es conveniente destacar que el peronismo del perodo 1945-55 no propone una adhesin al ideario nacionalista conservador, opuesto al liberalismo153; aun cuando el gobierno militar que lo incub se encontraba mayormente en esta lnea, gran parte del nacionalismo se aparta del movimiento peronista ya en 1945 (y es adems un general nacionalista quien lo derroca en 1955). En los gobiernos peronistas posteriores, aparecen ms conexiones con el nacionalismo, pero son relativamente dbiles, y ms que nada reflejan intentos de
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La ocurrencia de muertes durante comicios fue sistemtica incluso en la dcada del 30. El Plan Pinedo es una evidencia de esto. Vase el debate acerca de la naturaleza del proceso de industrializacin en la poca, en Gerchunoff y Llach (1998) 153 Por ejemplo, las designaciones dadas a los ferrocarriles nacionalizados comprenden nombres de prominentes anti-rosistas o exponentes de la generacin del 80 (Urquiza, Mitre, Roca y Sarmiento).
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manipulacin 154. Incidentalmente, notemos que el nacionalismo conservador muestra de esta forma relativa vocacin y aptitud para conformar una opcin de poder, prevaleciendo un carcter esencialmente nostlgico. Por otra parte, la apelacin a una mtica Argentina olvidada puede ser rescatada ms fcilmente por figuras que impliquen liderazgos fuertes, en cuanto apuntan a supuestos contenidos inmanentes, antes que a consensos elaborados en mbitos partidocrticos 155 . Ahora bien, la apelacin a la crisis del proyecto liberal y a la consecuente formulacin de un modelo superador es claramente de carcter coyuntural. Ello queda en claro una vez que constatamos su labilidad histrica. Si bien el peronismo instala un discurso de fuerte tono nacionalista y movilizador de masas, no duda en cambiar su contenido cuando la coyuntura as lo aconseja; de hecho, su lder hace del pragmatismo una virtud, como lo evidencia el ya mencionado giro, luego de que l as restricciones posteriores al perodo fcil (1945-48) se tornan manifiestas. Pero ntese que la cada de su gobierno no es fruto del retiro de apoyo por parte de sus bases por el abandono de banderas tradicionales (como los guarismos electorales siguientes demostrarn), aun cuando ello haya constituido un argumento en manos de la oposicin poltica. Por otra parte, la actuacin posterior del peronismo, ya en la oposicin, no parece consecuente con un programa poltico definible, aun cuando retricamente se remite al perodo peronista clsico (1945-48). Ello se percibe, por ejemplo, en la oposicin generalizada al gobierno de la UCRP (1963-66), pese a coincidencias importantes en lo referente a polticas nacionalistas, a la concesin de reivindicaciones obreras e incluso al levantamiento de la proscripcin al propio peronismo; y simtricamente, en el apoyo al gobierno golpista de Ongana (si bien ello no es generalizado dentro del peronismo), a pesar de la orientacin de su poltica econmica. De lo anterior, se decanta como aspecto diferenciador del peronismo no un concreto proyecto poltico y social, sino una forma de construir poder poltico, que innova profundamente algunas de las pautas anteriormente vigentes; y en este aspecto el rescate del elemento mtico sealado parece haber sido importante. Este tema amerita una reflexin adicional. Si bien el clientelismo paternalista no es seguramente patrimonio del peronismo, la vinculacin que plantea entre las bases populares, las corporaciones y el aparato estatal es por cierto una metodologa distintiva. Se construye de esta forma una suerte de autoritarismo
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El propio Pern recoge el planteo de las conocidas lneas histricas antagnicas (Mayo-Caseros versus San MartnRosas-Yrigoyen), pero con bastante posterioridad. Ya la tantas veces reclamada repatriacin de los restos de Rosas se concreta recin en el gobierno Menem, con un programa econmico y social bastante alejado de los contenidos fundacionales del peronismo o del nacionalismo. 155 No se pretende sostener que nicamente movimientos liderados por autnticos caudillos como lo fue Pern pueden sostener el rescate de valores hundidos como el mencionado en el texto. Pero tal vez lo contrario sea cierto: un movimiento verticalmente conducido debe recurrir a conceptos de esta naturaleza para su legitimacin, ya que ella debe ser plebiscitaria e indiscutida.
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con base popular. Lo caracterstico aqu es que la validacin plebiscitaria de la mxima conduccin del gobierno viabiliza la legitimacin de las i nstancias institucionales (polticas, gremiales, etc.) de arriba hacia abajo. Esto es, la conduccin de las entidades estatales o corporativas es validada por su adhesin al liderazgo mayor, y no por un consenso de base. Se conforma as un estilo de conduccin tpicamente verticalista y carismtico, poco propenso a la creacin de consensos por el dilogo y fuertemente manipulador a travs del discurso; naturalmente, la instancia de negociacin poltica habitual en regmenes partidocrticos tiene poca cabida aqu. Cabe sealar que estas pautas se reflejan tanto en el interior del movimiento peronista como tambin en el mbito del sindicalismo peronista. Como es obvio, esta suerte de autoritarismo plebiscitario (para darle un nombre) es compatible con cualquier modelo econmico que en definitiva se implemente, aun cuando plantea algunas restricciones en la gestin del estado; en particular, requiere mantener la adhesin plebiscitaria mediante algn elemento de persuasin eficaz156. Ahora bien, puede explicarse la persistencia del peronismo como fenmeno poltico relevante solamente por su carcter de autoritarismo plebiscitario? Sin duda, no; de lo contrario habran estado en lo cierto quienes supusieron que privarlo del aparato del estado habra sido suficiente para asegurar su extincin. Ni siquiera la desaparicin del lder fundador fue un golpe mortal, como los hechos lo demostraron. Podemos entonces proponer como hiptesis que la permanencia del peronismo es atribuible a su identificacin con la mtica Argentina autntica a la que antes se hizo referencia. Esta argumentacin, por s sola, lleva a la conclusin de que el ascendiente del peronismo proviene de un mito autoritariamente desarrollado, con independencia de las polticas que en definitiva se promueven o aplican . Sin embargo, conviene matizar esta afirmacin. Histricamente, fue parte fundante del ideario peronista el conjunto de polticas del perodo inicial, basadas en ideas bien determinadas y concretas: nacionalizacin, industrializacin y redistribucin. Y por cierto que este ideario mantuvo vigencia desde la Revolucin Libertadora hasta la presidencia Menem 157. Los desvos producidos a partir de 1949, por ejemplo, siempre fueron considerados tales, y generalmente minimizados por la retrica poltica. Ntese que esto no quita que la forma de construccin del peronismo sea lo prevaleciente; pero esto genera una tensin con el discurso clsico, que debe resolverse de alguna forma . Si se quiere, la Revolucin Libertadora y los posteriores sucesos ms o menos violentos (desde el informe Prebisch hasta las proscripciones, persecuciones e incluso fusilamientos) de alguna forma constituyeron una resolucin, por cuanto lograron restituirle al peronismo el carcter originario que la prctica de gobierno haba obligado a abandonar.
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Notemos que no se requiere necesariamente el ejercicio del paternalismo populista. Argumentos del tipo amenaza son igualmente utilizables. 157 De hecho, a pesar de algunas manifestaciones aisladas de dirigentes importantes del peronismo, la campaa electoral de Menem hizo permanente referencia al ideario peronista tradicional.
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Pero no caben dudas de que el gobierno de Menem ha reposado pesadamente en la hiptesis de que el carcter de autoritarismo plebiscitario del peronismo y su automtica identidad con el pueblo son garantas suficientes, al margen de las polticas implementadas. Seguramente, estas consideraciones resultan compartibles hoy da, tras una dcada de una experiencia poltica que combina peronismo y liberalismo. Pero adems de poner al descubierto como cualidad constitutiva del peronismo una forma de construir poder poltico, el vaciamiento ideolgico implica recurrir a formas descarnadas de clientelismo, y ya no ms en figuras mticas. Paradjicamente, el desmantelamiento del andamiaje estatal gener la creciente marginacin social, pero el movimiento peronista (si queremos, perversamente) se constituye an como el nico elemento referencial de identificacin y contencin. La historia dir si este nuevo esquema desideologizado y clientelista podr mantener vigencia. 4.7.3 Peronismo y Estado del Bienestar Para los fines centrales de esta investigacin, es conveniente destacar lo siguiente, a partir de lo ya expuesto. El quiebre de metodologa poltica que el peronismo introdujo fue de un alcance maysculo. Ello produjo que, en la percepcin de los actores polticos y sociales, las polticas implementadas fueran asociadas a su naturaleza, y por lo tanto no discernibles. La consecuencia de esto fue una ptica nuevamente dicotomizadora, incapaz de percibir un conjunto de continuidades especficamente en poltica econmica que de hecho se verificaron. As como la industrializacin no fue un invento peronista, tampoco las polticas posteriores marcan una ruptura radical con las que se implementaron durante la dcada iniciada en 1945: sigui en vigencia la intervencin estatal a los fines de promocin econmica y proteccin social, y se consolid la apertura hacia los capitales extranjeros 158. Pero, como ya se mencion anteriormente, el dominio de la dicotoma peronismo antiperonismo fue tal que impidi la consolidacin de una perspectiva que permitiera una adecuada racionalizacin. Entendemos que la no percepcin de esta distincin entre consigna poltica y forma de construccin de poder es un elemento esencial para comprender buena parte de la historia poltica argentina, a partir de 1945. Entre otros aspectos, ello dificult considerablemente la consolidacin de un programa de desarrollo explcito y consensuado va industrializacin, que combinara sustitucin de importaciones y promocin de exportaciones, que fue por otra parte lo efectivamente implementado hasta 1976, como se vio. Todo programa econmico no peronista debi justificar su carcter de anti-peronista ante determinadas elites de poder (econmicas, pero tambin militares). Esto implic que el Estado del Bienestar no cont con una formulacin medianamente desarrollada, en funcin del particular carcter del debate poltico argentino.
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Una excepcin mayor en este sentido fue el perodo de gobierno de la UCRP (1963-66), que en algn grado retom polticas de cuo nacionalista, pese a lo que se enfrent con el movimiento peronista, particularmente a nivel sindical.
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Y probablemente esto explique la relativa facilidad con que se pudieron desmantelar distintos componentes del mismo, a partir de la dcada del 90.
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5. A MODO DE CONCLUSION: DESMANTELAMIENTO Y FUTURO DEL ESTADO DEL BIENESTAR
5.1 Conclusiones
El trabajo que aqu concluye ha permitido reunir y sistematizar un conjunto de constataciones, que se espera aporten a la comprensin de la problemtica del desmantelamiento del Estado del Bienestar. Ellas pueden agruparse en dos conjuntos; el primero hace referencia a cuestiones de orden terico, mientras que el segundo atae al caso de la Argentina. Desde el ngulo terico, se ha trabajado la identificacin e interaccin entre los planos econmico y poltico-estatal. Se ha relativizado tanto la fundamentacin econmica del estado propia del mbito de la teora econmica convencional como la concepcin de planos econmico y poltico como yuxtapuestos. Por otra parte, se ha determinado la insuficiencia terica de la concepcin de un plano econmico puramente regido por reglas de intercambio voluntario, como opuesto al universo esencialmente c oactivo del estado. La principal conclusin terica ha sido que la coaccin existe en todas las actividades sociales, pudiendo encontrarse ms o menos concentrada en la esfera estatal. La efectiva distribucin de la coaccin depender en buena medida de instancias de legitimacin de la actividad social, entre las cuales se incluye el estado. El marco terico obtenido apunta bsicamente a brindar una gua para un estudio de naturaleza comparatista, no exento de pragmatismo. El mismo apunta bsicamente a identificar los factores (no entendidos estrictamente como causas mecnicas) que incidieron en la reversin del activismo estatal, para el caso de la Argentina; se han omitido, en consecuencia, apelaciones a tendencias de carcter internacional, sin que ello implique negar su existencia. En este abordaje, el concepto central es el de determinar las causas de una mutacin en la legitimacin de prcticas sociales determinadas, de carcter coactivo. El anlisis de este caso ha permitido alcanzar las conclusiones siguientes: Aun cuando existen antecedentes en la dcada de 1930, el surgimiento del activismo estatal, identificable con el Estado del Bienestar, es asociable en grado considerable a la
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A modo de conclusin: desmantelamiento y futuro del Estado del Bienestar
irrupcin del peronismo, como movimiento poltico hegemnico en la segunda mitad de la dcada de 1940. En un conjunto sustantivo de aspectos, puede considerarse que la naturaleza del accionar estatal mantuvo sus rasgos bsicos, desde la posguerra hasta 1976, pese a la persistente inestabilidad institucional posterior a 1955. Se verificaron algunas alteraciones, en lo referido a determinados tpicos, tales como el tratamiento a la inversin extranjera y a la prestacin de algunos servicios pblicos, parte de las cuales se insinuaron ya en 1950, aun dentro del perodo peronista. En lo que hace a sostenibilidad del proceso de crecimiento, puede afirmarse (contrariando una tesis bastante difundida en los aos 80) que luego de un perodo de aguda restriccin externa desde mediados de la dcada de 1960 se haba producido un proceso de expansin sustentable, merced a un comportamiento ms dinmico tanto de las exportaciones tradicionales como industriales. Ello de hecho viabiliz tasas de crecimiento superiores a las anteriores, como as tambin una atenuacin del ciclo econmico. La crisis de 1975 responde ms factores coyunturales que estructurales, y no debe ser interpretada como en el marco del modelo de ciclo gobernado por el sector externo. Sin embargo, la persistente inestabilidad institucional, fuente permanente de frustraciones, no permiti visualizar adecuadamente esta primavera econmica. La poltica implementada por el gobierno militar de 1976, y particularmente por su ministro Martnez de Hoz, introduce un quiebre significativo en esta tendencia. Ello parece responder ms a la expansin de la actividad financiera, fruto de su liberalizacin, y a cursos de accin dictados por oportunismo de corto plazo, antes que a un plan premeditado de desmantelamiento del anterior patrn de crecimiento. Como tal, no puede considerrsela como un antecedente significativo de las reformas estatales, aun cuando en algunos aspectos la poltica seguida guarda parentesco. La moraleja ms significativa que deja este perodo, el ltimo en el que la poltica econmica tuvo un margen importante de libertad, es la manifestacin de la incapacidad de los estratos dirigentes de raigambre liberal de conformar un proyecto de crecimiento viable y abarcativo. La herencia de estancamiento e inflacin, y la estatizacin de la deuda externa, que representa un incremento en los requerimientos fiscales de gran magnitud, llevan a la virtual quiebra del estado y a una crisis econmica y poltica que se prolonga en la dcada del 80. Ello desemboca en el virulento proceso hiperinflacionario de 1989, que sienta as las bases para las aceleradas y profundas reformas del estado operadas a partir de ese ao.
Ms all de los factores de orden general que puedan haberse manifestado en la mayora de los pases, en cuanto al cuestionamiento del Estado del Bienestar, la reconstruccin del caso argentino ha permitido destacar algunas particularidades, que contribuyen a explicar la amplitud y profundidad de las reformas ocurridas a partir de 1989.
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En primer lugar, la experiencia razonablemente exitosa del perodo 1963-74 no fue capitalizada, en funcin de las particularidades del proceso poltico, centrado en la antinomia peronismo-antiperonismo. La continuidad de la gestin Martnez de Hoz, y la consiguiente conformacin de un ncleo de valorizacin financiera, contribuyeron a impedir esta consolidacin, al dar lugar a un nuevo proceso de estancamiento, esta vez producto (no necesariamente deseado, pero tampoco rechazado) de la poltica estatal. Por otro lado, la crisis fiscal inducida por el endeudamiento externo y la posterior crisis hiperinflacionaria, asociados a un comportamiento particularmente disruptivo de la oposicin peronista y de determinados agentes econmicos, contribuyeron a la generacin de un clima de anomia social, sobre el cual fue factible implementar aceleradamente las reformas estatales, iniciadas en 1989. La crisis del activismo estatal que desemboca en su desmantelamiento debera ser caracterizada ms como de carcter motivacional, antes que sistmico. Finalmente, la paradojal constatacin de que el mismo movimiento poltico que prohij el fortalecimiento del activismo estatal procedi a su desguace encuentra su explicacin en la particular naturaleza del peronismo. Este movimiento se funda en el rescate de una suerte de identidad popular subyacente, con independencia de los eventuales contenidos programticos concretos; como tal, lo caracterstico del peronismo sera la forma de construir poder poltico, que hace del pragmatismo un mrito. Entendemos que existe de todas formas una tensin, por cuanto persiste la asociacin del ideario peronista con lo que hemos denominado su perodo clsico (1946-48); pero solamente el tiempo dir si este movimiento podr sobrevivir a la completa pragmatizacin doctrinaria que represent la dcada del 91; de todas maneras, este tema escapa al alcance de esta investigacin.
5.2 Perspectivas
Un ejercicio de pronstico acerca del futuro del accionar estatal requiere un conjunto de tareas que no forman parte de la presente investigacin, y que hacen referencia a la determinacin y efectivo contenido de las reformas estatales. En consecuencia, las reflexiones prospectivas que se presentarn aqu se apoyarn nicamente en el marco terico desarrollado y en la gnesis del proceso de desmantelamiento analizado. Desde el ngulo terico, se ha indicado que la remisin a una supuesta situacin capitalista pura, caracterizada por la vigencia irrestricta de la regla de intercambio, no parece sostenible, porque de hecho nunca existi. Ms all de la indudable eficacia legitimadora del
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principio del intercambio voluntario, aparentemente objetivo y no arbitrario, la coaccin contina presente en el plano de las relaciones econmicas. La pregunta c entral aqu es entonces en qu medida una situacin de retiro del activismo estatal es susceptible de legitimacin, y por lo tanto sostenible. Al respecto, deben considerarse dos aspectos. Por una parte, se ha dicho que la legitimacin de la descentralizacin capitalista, en general, reposa en la mayor eficiencia que la misma ofrece, con relacin a una conduccin centralizada. En consecuencia, el retiro estatal podr ser ms fcilmente aceptado, en la medida en que viabilice una expansin sensible de las fuerzas productivas. Esto es, si es capaz de sustentar un crecimiento sostenido. Por la otra, la vuelta al mercado puede implicar una polarizacin social considerable, por la inexistencia o debilidad de las instituciones o instancias destinadas a la atenuacin de las desigualdades y a la equiparacin de oportunidades. Ntese que existe un vnculo entre ambos planos. En la medida en que el crecimiento sea sostenido, la absorcin de fuerza de trabajo lo ser tambin, y ello contribuir a cierto equilibrio social. El caso reciente de la economa de Estados Unidos, que se encontr en situacin de virtual pleno empleo en los ltimos aos con la consiguiente repercusin sobre los niveles salariales puede ejemplificar este escenario. Yendo ahora al caso argentino, y sin necesidad de entrar en detalles mayores, es sabido que la economa tras un ciclo de crecimiento sensible hasta el ao 1994 ingres en una fase de estancamiento, con algunas oscilaciones. El desempleo, por otra parte, se ha incrementado considerablemente. Ambos factores, en funcin de las consideraciones vertidas, apuntaran a un no sostenimiento de las pautas actuales. A esto debe agregarse a ttulo de hiptesis que las particulares condiciones de urgencia en las que se gestaron las reformas (adems del considerable desorden del proceso) las privaron de una base de legitimacin ms firme, producto de un consenso basado en consideraciones de eficiencia o eficacia, o vinculadas a la supresin de situaciones de privilegio. De hecho, el temor a la anomia fue, segn se vio, el instrumento probablemente ms eficaz para su implementacin. Puede aventurarse entonces que en la medida en que el acecho de la anomia sea suficientemente perceptible, la actual configuracin estatal podr ser sustentable, aun si resulta poco exitosa en trminos de crecimiento. En caso contrario, es predecible la aparicin de planteos contestatarios. Es dable suponer que el impacto del episodio hiperinflacionario se
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diluir en el futuro, por simple efecto del paso d el tiempo. El presente episodio de aguda restriccin fiscal nos permite advertir, sin embargo, que otros factores pueden concurrir para recrear el clima de amenaza. Asimismo, nos permite advertir que la perspectiva de un crecimiento sostenido e integrador parece lejana. Por otra parte, la viabilizacin de los planteos contestatarios requiere la conformacin de una fuerza poltica representativa de los sectores ms desposedos. Sin embargo, este lugar es el que hoy da conserva con vitalidad el movimiento justicialista, el que aparecera as como el nico agente con capacidad de canalizar y organizar posturas opositoras. Sin embargo, las reformas implementadas por el gobierno Menem han tenido el efecto de profundizar la brecha social, lo que ha reforzado el requerimiento de estructuras clientelistas de contencin. Parece poco probable que este movimiento pueda cobijar posturas que requieran un mayor activismo estatal, de signo similar a la que protagoniz en 1946, dado su actual apareamiento con los sectores empresarios ms concentrados, varios de ellos beneficiarios directos de los procesos de privatizacin. Pero tambin es cierto que existe una tensin entre esta evolucin reciente del Justicialismo y su tradicin histrica, que deber resolverse de alguna manera. Puede en cambio asegurarse que la permanencia del peronismo constituye un obstculo para la manifestacin de nuevos proyectos polticos, que apunten a la reinstalacin de instancias propias del Estado del Bienestar. Slo el tiempo podr decir si esto implicar o no un cambio considerable en la configuracin poltica argentina159.
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Naturalmente, no podemos incorporar en estas consideraciones el anlisis del muy reciente (y accidentado) retorno del Justicialismo al poder, tras la renuncia del gobierno de la Alianza, dada la proximidad y alta fluidez de los acontecimientos.
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Serie Cuadernos del CEPED
Lindenboim, Javier (con la colaboracin de Ramondo, Natalia y Lugo, Mara Ana) La poblacin urbana argentina. 1960-1991. Revisin metodolgica y resultados estadsticos Cuaderno del CEPED N 1, mayo de 1997. Lindenboim, Javier (compilador) El desafo del empleo a finales del siglo XX Cuaderno del CEPED N 2, diciembre de 1998. Ainstein, Luis; Karol, Jorge L. y Lindenboim, Javier Modelos de anlisis y gestin de redes y componentes urbanos Cuaderno del CEPED N 3, diciembre de 2000. Lindenboim, Javier (compilador) Crisis y metamorfosis del mercado de trabajo. Parte 1: Reflexiones y diagnstico Cuaderno del CEPED N 4, diciembre de 2000. Lindenboim, Javier (compilador) Crisis y metamorfosis del mercado de trabajo. Parte 2: Aportes metodolgicos y otras evidencias Cuaderno del CEPED N 5, marzo de 2001. Mller, Alberto (con la colaboracin de Rapetti, Martn y Titiunik, Roco) Economa y poltica en el desmantelamiento del Estado de Bienestar en la Argentina Cuaderno del CEPED N 6, marzo de 2002. Lindenboim, Javier (compilador) Metamorfosis del empleo en Argentina. Diagnstico, polticas y perspectivas Cuaderno del CEPED N 7, marzo de 2002.
Este libro se termin de imprimir en marzo de 2002, en la Imprenta de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires, Av. Crdoba 2122, Buenos aires, Repblica Argentina

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Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Econmicas Instituto de Investigaciones Econmicas Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo

D ES MAN TELAMIE NTO D EL E S TA D O D E L B I E N E S T A R E N L A A R G E N TI N A

Alberto E. G. Mller Con la colaboracin de Martn Rapetti y Roco Titiunik

Proyecto UBACyT TE-07

Cuaderno del CEPED N 6 2002

Facultad de Ciencias Econmicas Universidad de Buenos Aires

Juan Carlos Viegas

Secretario de Investigacin y Doctorado

Instituto de Investigaciones Econmicas Director

Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo Director

Centro de Estudios sobre Poblacin, Empleo y Desarrollo

Asistencia tcnica Paola L. Escobar

Buenos Aires, Enero de 2002

5. A MODO DE CONCLUSION: DESMANTELAMIENTO Y FUTURO DEL ESTAD O DEL BIENESTAR.................................................................................................... 201

3.3.4 1976-89: Quiebre, estancamiento y final................................................................. 129

1. INTRODUCCIN: OBJETIV O Y FUNDAMENTO DE LA INVESTIGACIN

1.1 Naturaleza y alcance del problema tratado en este trabajo

Desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina

1.2 Intervencionismo estatal y Estado del Bienestar: aclaracin terminolgica

Introduccin: objetivo y fundamento de la investigacin

Desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina

1.3 Organizacin de este trabajo

2. MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN

Desmantelamiento del Estado del Bienestar en la Argentina

Marco terico de la investigacin

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Marco terico de la investigacin

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La contribucin principal es aqu la de Arrow (1994).

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2.3 El Estado desde la Ciencia Poltica

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Vase al respecto la cita de Weber en Portantiero (comp., 1993, pg. 78)

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2.5 Breves reflexiones conclusivas acerca de la resea terica

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2.6 Un marco terico referencial

Marco terico de la investigacin

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