Matriz de anlisis

para la identificacin de polticas justas de igualdad de gnero

Este documento fue realizado bajo la supervisin de Sonia Montao, Directora de la Divisin de Asuntos de Gnero de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Participaron en el proceso de su elaboracin Mara Cristina Benavente, Virginia Guzmn, Victoria Hurtado, Paulina Pavez y Alejandra Valds.

Octubre de 2012 Naciones Unidas Impreso en Santiago de Chile 2012-829

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MATRIZ DE ANLISIS PARA LA IDENTIFICACIN DE POLITICAS JUSTAS DE IGUALDAD DE GNERO1

La identificacin de polticas justas de igualdad se orienta a conocer y analizar polticas pblicas que, en el contexto de procesos histricos especficos y usando los recursos disponibles socialmente, obtienen resultados que tienden a la justicia distributiva, de reconocimiento y de representacin, fortaleciendo los logros de las mujeres en las tres reas de preocupacin planteadas y trabajadas por el OIG: autonoma fsica, econmica y poltica de las mujeres. Promover una mayor justicia solucionando situaciones concretas de injusticia, implica contar con polticas que en su planificacin, elaboracin, ejecucin y evaluacin se orienten hacia el fomento de la justicia en la sociedad. Las instituciones y las polticas as entendidas, no son entonces resultados de una justicia total sino ms bien mecanismos para lograr la justicia en mbitos determinados, constituyen instrumentos para lograr la superacin de injusticias especficas2. En relacin a la igualdad de gnero, la preocupacin por establecerla como objetivo de la gestin pblica, se plasma en mltiples acuerdos internacionales y regionales, de los cuales los Estados han sido parte, y que
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CEPAL. Reunin internacional sobre buenas prcticas de polticas pblicas para el Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe. Serie Mujer y Desarrollo N 104. LC/L.3231-P/E . Junio de 2010 Caribebin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/7/40097/P40097.xml&xsl=/mujer/tpl/p9f. xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt Este es un planteamiento ampliamente desarrollado por Amartya Sen, quien sostiene que se debe establecer instituciones aqu y ahora para promover la justicia a travs del mejoramiento de las libertades y el bienestar de las personas que viven hoy y que no estarn maana. Y aqu es precisamente donde una lectura realista de las normas de conducta resulta importante para la eleccin de las instituciones y la bsqueda de la justicia(p.111)

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han tenido como efectos la generacin de polticas en todos los pases de la regin. Las polticas de igualdad de oportunidades implementadas en muchos pases de la regin durante los ltimos 20 aos han apuntado a corregir los orgenes de la discriminacin y avanzar en la garanta de los derechos humanos de las mujeres a travs de mltiples estrategias de intervencin pblica. Hoy se hace necesario dar un paso ms y preguntarse acerca de la efectividad de las polticas en relacin con sus objetivos de justicia de gnero. Para definir una poltica como justa desde el punto de vista del gnero, es necesario considerar el qu y el quin de la justicia. En el caso del gnero, las demandas de justicia, no se hacen desde un solo lugar, y en este sentido el aporte de Nancy Fraser es central. El gnero no es una clase social ni un estatus, las injusticias de gnero no pueden ser atribuidas solamente a un factor, por consiguiente la articulacin de demandas de gnero surge tanto desde las injusticias econmicas como de las de reconocimiento y, tambin desde la forma en que se organiza la accin poltica y la toma de decisiones. La propuesta de Fraser permite analizar tres dimensiones del orden social actual -que si bien pueden ser separadas analticamente, estn interrelacionadas entre s- dimensiones en los que la justicia debe operar: la justicia redistributiva, la justicia de reconocimiento y la de representacin. Esta separacin analtica permite ver las tensiones especialmente entre las soluciones a las demandas redistributivas y las soluciones a las demandas de reconocimiento. Las demandas de redistribucin despojan a los grupos de sus diferencias especficas, apuntan a la derogacin de las diferencias que implican desigualdades en la distribucin, de modo que promueve la igualdad de los grupos. Las demandas de reconocimiento ponen el foco en la especificidad de un grupo y la afirmacin de su valor, tiende as a la diferenciacin de los grupos. En el anlisis de las polticas se debe considerar esta aparente contradiccin de objetivos, que lleva a que las exigencias estn en tensin e incluso aparentemente se interfieran. Una poltica justa debiera poder entrelazar de manera mutuamente positiva objetivos redistributivos con objetivos de reconocimiento y objetivos de representacin. Debe, entonces, apuntar en sus fundamentos a defender una poltica social de la igualdad y a una poltica cultural de la diferencia. La matriz que se ha diseado, entiende la nocin de poltica pblica en tanto cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo

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pblico definido en forma democrtica; () desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado (Lahera, 2002) y considera las distintas fases del ciclo de la poltica, de modo que el anlisis se realiza en la identificacin y definicin de los problemas pblicos, la formulacin, la implementacin, y la evaluacin (control y vigilancia) y el seguimiento de la poltica, en funcin de su capacidad de respuesta frente a las exigencias de justicia redistributiva, de reconocimiento y de representacin, con que se trata de polticas justas de gnero, de bsqueda de justicia para un grupo expuesto a diversas dimensiones de injusticias y no a una sola. Esta matriz sugiere evaluar las polticas pblicas en su capacidad para enfrentar la injusticia socioeconmica, expresada en la distribucin injusta de bienes y recursos; las injusticias legales y culturales que se manifiestan en el dominio cultural (Fraser, 1996), y la injusticia en la representacin, referida la jurisdiccin del Estado y a las reglas que organizan la confrontacin. Es importante, cuando se habla de polticas justas, comenzar a poner ms nfasis en la fase de evaluacin de las polticas; ms all de los objetivos de la misma, lo que debe primar son los resultados. Y es precisamente este punto uno de los ms dbiles en el anlisis de polticas, ya sea porque se trata de polticas recientes y las evaluaciones son incipientes, ya sea porque los aspectos evaluados no necesariamente estn construidos para dar cuenta del rol jugado por la poltica en la solucin de ciertas situaciones de injusticia. La iniciativa del Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe es una invitacin a entidades de gobiernos a, no solamente a mostrar y poner en comn iniciativas que han dado pie a implementar polticas justas desde la perspectiva de gnero, sino que tambin para poner el foco en cmo se observa, analiza y evalan dichas polticas, de modo de fomentar la discusin de polticas justas y su potencial replicabilidad. Esto implica una mirada que no se agota en la descripcin de una poltica calificada como justa, desde el momento en que la meta es el logro de justicia y la poltica un instrumento para ello.

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El Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe recopilar peridicamente polticas pblicas de igualdad de gnero de carcter nacional, prestando especial atencin al desarrollo de capacidades a nivel institucional, social, poltico y cultural, a n de generar un cuerpo de conocimiento sobre las respuestas gubernamentales frente a las exigencias de autonoma fsica, de autonoma econmica y autonoma de representacin de las mujeres, para orientar la accin y la toma de decisiones.

Se presentan a continuacin los criterios para identificar polticas justas de igualdad de gnero, ordenados de acuerdo al ciclo ideal de formulacin, ejecucin y evaluacin de una poltica pblica. Se incluye adems un punto asociado a la identificacin del problema. El conjunto de temas incluido constituye una gua para la evaluacin e identificacin de polticas justas de igualdad de gnero y no debe ser necesariamente aplicado de manera rgida o en su totalidad, es el siguiente:

Fases del ciclo de la poltica pblica A. Identificacin y definicin de los problemas pblicos a que responde la poltica. B. Formulacin/Diseo

Puntos a considerar en cada fase A.1 Marcos de sentido A.2 Identificacin del problema A.3 Identificacin de injusticias de gnero B.1 Objetivo de la accin estatal B.2 Marco normativo B.3 Marco poltico social C.1 Descripcin general C.2 Transversalidad C.3 Relacin sistema poltico/ sistema administrativo/ sociedad civil C.4 Informacin y difusin C.5 Sostenibilidad C.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades D.1 Monitoreo D.2 Produccin de informacin D.3 Resultados respecto de los objetivos de la poltica D.4 Avances en justica para las mujeres D.5 Temas pendientes

C. Implementacin

D. Evaluacin /Control y vigilancia

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Matriz para identicar polticas justas de igualdad de genero

Nombre de la poltica que se analiza: Objetivo de la poltica:

Fases del ciclo de la poltica pblica A. Identificacin y definicin de los problemas pblicos a que responde

Puntos a considerar en cada fase A.1 Marcos de sentido Los marcos de poltica no son meras descripciones de la realidad sino interpretaciones de sta. Las polticas pblicas se sustentan en matrices diferentes de interpretacin de las desigualdades de gnero. Las polticas justas de igualdad de gnero son aquellas sustentadas en enfoque de derechos que implica el goce efectivo de estos y la garanta estatal de su ejercicio. Pueden estar definidas en un horizonte de mediano y largo plazo. Asimismo se orientan a fortalecer los consensos sobre igualdad de gnero y los incorpora en la visin del desarrollo A.2 Identificacin del problema El contexto en el que se desarrollan las respuestas gubernamentales es fundamental para el anlisis deuna poltica pblica. El contexto en que se desarrolla la poltica de igualdad mostrar la desigualdad de gnero en determinada poblacin o territorio y sus caractersticas, as como los aspectos referidos a los marcos y el desarrollo institucional. A.3 Identificacin de Injusticias de gnero Diagnstico que incorpore los impactos diferenciados del problema a enfrentar en hombres y mujeres y las normativas que facilitan o dificultan una solucin adecuada

Preguntas Cmo se gest la poltica? Qu antecedentes se consideraron en la discusin del problema? Quines fueron los actores involucrados en la definicin del problema?

Cul es el problema? Cmo evolucionar el problema si no se acta sobre l? Qu injusticias especficas se abordan con esta poltica pblica?

Qu injusticias especficas viven las mujeres en el mbito de accin de esta poltica pblica? En cules injusticias redistribucin, reconocimiento y/o representacin- se ha considerado actuar?

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Fases del ciclo de la poltica pblica B. Formulacin/ Diseo

Puntos a considerar en cada fase B.1 Objetivo de la accin estatal Definicin de los objetivos, resultados y efectos explcitos de la poltica y del sujeto de la poltica.

Preguntas Cul es el objetivo explicito de la poltica? Que persigue la poltica como efecto y cmo se explicit? Estn claramente definidos los sujetos a los que est destinada? Cul es el marco legal que respalda la poltica y que permite la exigencia de derechos por parte de sus destinatarias?

B.2 Marco normativo Esta dimensin se concreta en la prctica cuando la poltica permite garantizar el ejercicio de los derechos y existe un contexto legislativo, con medidas de igualdad y no discriminacin, as como planes gubernamentales a los cuales la poltica adhiere B.3 Marco poltico/social Las polticas justas de igualdad de gnero son el resultado de un proceso de deliberacin informado, participativo y transparente, que suscita adhesin ciudadana, en el cual las voces de las mujeres han sido escuchadas, de modo de construir una poltica que tenga por objetivo no slo el mejoramiento de la gestin pblica, sino su democratizacin. Es decir, se promueve la deliberacin ciudadana, la participacin de las mujeres y de otros actores en los distintos momentos del ciclo de la poltica. Asimismo, los organismos gubernamentales responsables del diseo de polticas pblicas presentan pblicamente sus propuestas de polticas y generan mecanismos de dilogo y recepcin de observaciones a las propuestas entre los distintos actores clave. El efecto del dilogo entre Estado y sociedad civil en el campo de la poltica sectorial debera potenciar el desarrollo de competencias de dilogo horizontal entre los actores estatales y los de la sociedad civil y apertura de espacios para ampliar la toma de decisiones sobre el curso de la gestin pblica

Quines han sido los o las actores polticos sociales centrales para la formulacin de esta poltica? y cmo participaron en el diseo de la poltica? Se generan alianzas entre diversos actores para la aplicacin de las polticas justas de igualdad de gnero, de tal manera de evaluar las capacidades de generar consensos sociales y polticos? Cules fueron los principales elementos/ aspectos en disputa?

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Fases del ciclo de la poltica pblica C. Implementacin

Puntos a considerar en cada fase C.1 Descripcin general Una poltica justa de igualdad de oportunidades considera y asegura accesibilidad fsica y econmica, difusin de los derechos, medidas preventivas, acciones positivas que muestran el desarrollo operativo de la poltica.

Preguntas Quin es el responsable de la implementacin? Qu medios se usan para asegurar que la poltica seguir el plan trazado? Qu pas en el proceso de implementacin en los mbitos administrativos, polticos y sociales y la relacin entre estos? Existe formalizacin de los acuerdos? Considera y/o requiere cambios en la organizacin del trabajo y cultura organizacional? Se institucionaliza la incorporacin de enfoque de gnero en distintos instrumentos sectoriales? Se generan compromisos de las autoridades? Cmo se relacionan los distintos sistemas durante el proceso de ejecucin de la poltica pblica? Qu intereses priman al momento de la ejecucin de la poltica? Cmo aportan a la consolidacin de procesos democrticos y de justicia de gnero en el aparato pblico? Cmo se informan los distintos actores institucionales y sociales de la puesta en marcha de la poltica? Cules son los recursos de informacin de la poltica? Hay recursos de informacin especficos para las mujeres?

C.2 Transversalidad La instalacin de una nueva poltica involucra distintos sectores y niveles de implementacin: debe ser explicita en los compromisos polticos y administrativos que sustentan la poltica, en el grado de formalizacin de los acuerdos entre organismos pblicos y los ajustes institucionales necesarios para su implementacin, en los procedimientos de seguimiento, aplicacin y evaluacin de la poltica. C.3 Relacin sistema poltico/sistema administrativo/ sociedad civil. La relacin con los actores pblicos y sociales durante la implementacin, est referida a la generacin de sinergias mediante el establecimiento de alianzas interinstitucionales que promueven el consenso y la coordinacin de las acciones en el mbito estatal; adems de las sinergias producidas entre la sociedad civil y el Estado C.4 Informacin y difusin Lnea informativa respecto de la poltica, qu ejes de la poltica se prioriza, cmo se comunica, y a quienes.

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Fases del ciclo de la poltica pblica

Puntos a considerar en cada fase C.5 Sostenibilidad Existencia de anlisis y evaluacin sobre las posibilidades de que la poltica se mantenga en el tiempo, tanto porque existe capacidad administrativa estatal para sustentarla como porque cuenta con los recursos econmicos necesarios para su ejecucin. La sostenibilidad financiera, el anlisis de la eficiencia entre objetivos, gasto y resultados en la ejecucin de la poltica, permite dar cuenta de su posibilidad de mostrar avances hacia la igualdad de gnero. C.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades La implementacin de la poltica implica el desarrollo de nuevos conocimientos, habilidades e informacin, para lo cual ser necesario un proceso de induccin.

Preguntas Cules son los recursos administrativos asignados? Cules son los recursos financieros asignados?

Contempla la poltica planes de formacin de competencias en anlisis de gnero para los funcionarios pblicos relacionados directamente o indirectamente con los distintos componentes de su aplicacin? Existe un plan de capacitacin con presupuesto pblico asignado que permita diferenciar al funcionariado los efectos diferenciados de la poltica en hombres y mujeres? Cules son los mecanismos de seguimiento de la poltica? (mediciones de impacto, sus indicadores, etc.) El impacto de la poltica en las mujeres, es dado a conocer pblicamente por el gobierno? Se generan mecanismos de dilogo sociedad civil y estado que permitan velar por el cumplimiento de la poltica? Hay designacin de responsables de esto?

D. Evaluacin/ Control y vigilancia

D.1 Monitoreo Una poltica justa genera mecanismos de evaluacin y fiscalizacin que dan cuenta de la voluntad estatal de dar seguimiento al cumplimiento de la poltica.

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Fases del ciclo de la poltica pblica

Puntos a considerar en cada fase D.2 Produccin de informacin La produccin estadstica es fundamental tanto para el diseo de una poltica como para su seguimiento y evaluacin. La existencia de inventarios de los datos disponibles es relevante para poder generar estrategias coherentes a los compromisos polticos de las autoridades nacionales. La produccin de informacin es parte de la estrategia de sustentabilidad de una poltica y un aporte para la elaboracin de nuevas polticas en la materia D.3 Resultados respecto de los objetivos de la poltica Revisin de los resultados respecto de los objetivos planteados explcitamente, tanto a nivel general, como a nivel de los objetivos de justicia de gnero. D.4 Avances en justicia para las mujeres Incidencia de la aplicacin de la poltica en la situacin de las mujeres

Preguntas Existe un mecanismo institucional para la produccin de informacin en torno a esta poltica? Es pblica la informacin? Hay mecanismos legales para exigirla? Hay mecanismos para denunciar el no cumplimiento de la poltica?

Qu resultados tuvo la poltica respecto de los objetivos explcitos y los objetivos de justicia de gnero?

En relacin a las mujeres esta poltica es universal, es decir, incorpora a todas las mujeres? Qu injusticias de gnero han sido resueltas a travs de la implementacin de esta poltica? Existen desigualdades de gnero diagnosticadas en esta materia pero no abordadas por esta poltica?

D.5 Temas pendientes Los nuevos desafos en implementacin de la poltica

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BIBLIOGRAFA
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los problemas y denicin de A. Identicacin poltica la de on sp re pblicos a que

D. Evaluacin y monitoreo

B. Formulacin/diseo

C. Implementaci

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