BADELL, GRAU & DE GRAZIA

DESPACHO DE ABOGADOS
RAFAEL BADELL MADRID
ALVARO BADELL MADRID
MARA AMPARO GRAU
CARMELO DE GRAZIA SUREZ
NICOLS BADELL BENTEZ
HORACIO DE GRAZIA SUREZ
DIANA TRIAS BERTORELLI
DAVID MRQUEZ PRRAGA
PAMELA ALEXANDRA QUIROZ
NGEL VAZQUEZ MRQUEZ
FLORIBETH LOZADA DE NTOVAS
ALESSANDRA ITURRIZA VOLCN
CAMILLE RIEBER RICOY

Edificio Seguros Mercantil, Piso 5,

Av. Francisco Solano Lpez cruce
con Av. Las Acacias, Sabana Grande,
Apartado 51029, Caracas 1050,
Venezuela
Telfono: +58 212 763.0944
Fax: +58 212 761.5276
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email: info@badellgrau.com

CIUDADANO
PRESIDENTE DEL
INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIN DEL
CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU)
SU DESPACHO.Ref.- Recurso de Reconsideracin. Exp. 0652-2004

Nosotros, RAFAEL BADELL MADRID y ALESSANDRA ITURRIZA

VOLCN, venezolanos, mayores de edad, abogados, de este domicilio, con
cdulas de identidad Nos. 5.530.274 y 15.607.001 e inscritos en el Instituto de
Previsin Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 22.748 y
112.838, actuando en nuestro carcter de representantes de SANITAS
VENEZUELA,

S.A.

(en

adelante

SANITAS),

sociedad

mercantil

domiciliada en la ciudad de Valencia, inscrita por ante el Registro Mercantil

Primero de la Circunscripcin Judicial del Estado Carabobo, el da catorce (14)
de agosto de 1998, bajo el No. 61, Tomo 71-A, la cual cambi su domicilio a la
ciudad de Caracas, quedando inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la
Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 13 de
enero de 1999, bajo el N 56, Tomo 275-A Qto, representacin la nuestra que se
desprende de documento poder cuya copia se anexa marcada A,
respetuosamente ocurrimos ante usted de conformidad con lo previsto en el
artculo 151 de la Ley de Proteccin al Consumidor ya la Usuario (LPCU), a los
fines de interponer RECURSO DE RECONSIDERACIN contra la
Resolucin S/N dictada por ese rgano administrativo en fecha 10 de junio de
2004, y notificada el 02 de junio de 2005, en la cual se sancion a nuestra
representada por supuesta transgresin del artculo 92 de la LPCU,

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

imponindosele

una

...multa

TRIBUTARIAS,

equivalente

de
la

DOSCIENTAS
cantidad

de

(200)

UNIDADES

CUATRO

MILLONES

NOVECIENTOS CUARENTA MIL BOLVARES CON CERO CNTIMOS (Bs.

4.940.000,00)....
I
ANTECEDENTES
1. En fecha 8 de abril de 2002, el ciudadano Ramn Matute, suscribi
Contrato Familiar de Servicios de Asistencia Mdica con vigencia
4/04/02 identificado bajo el nmero 5011-3404 (en adelante el
Contrato).
2. En fecha 28 de julio de 2003, (cuando contaba con 16 meses de
afiliacin), se consign en las oficinas de nuestra representada la solicitud
de autorizacin para ciruga programada denominada Ciruga abierta de
hombro izquierdo para reparacin de manguito rotador indicada por el
Dr. Rubn Jaen.
Segn consta de Informe Mdico, en fecha 15 de junio de 2003 el usuario en
cuestin present, posterior a una cada desde sus propios pies,
polistraumatismos con luxacin de hombro izquierdo, (...) la cual fue
reducida inmediatamente , tal y como se aprecia del informe de fecha 28 de
julio de 2003, dicha informacin no nos consta, motivado a que en el
mencionado informe slo se hace referencia a que fue reducida
inmediatamente sin mencionar quin ni cmo se realiz la intervencin.
En esa misma fecha, con ocasin de su accidente, el Ciudadano Ramn
Matute se practic estudios radilogos que reportaron, segn lo expres la

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Dra. Ana C. De Guglielmelli: presencia de calcificacin adyacente al
Troquiter compatible con tendinitis o bursitis clcica.
3. En fecha 1 de agosto de 2003 (al da siguiente de la primera solicitud de
autorizacin ), ante la complejidad de la patologa, el caso fue sometido a
la consideracin del Comit de Traumatologa, quienes con vista a los
informes antes sealados, concluyeron que la patologa era crnica, y por
va de consecuencia, preexistente a la fecha de afiliacin del usuario a
SANITAS.
4. El 5 de agosto de 2003, el Ciudadano Ramn Matute fue intervenido
quirrgicamente.
5. Ante la negativa del usuario a aceptar la decisin de SANITAS, en Acta
levantada por el funcionario del INDECU en las oficinas de SANITAS se
acord someter nuevamente a la consideracin del Comit de
Traumatologa el caso (fue convocado el Mdico Tratante y no asisti)
con vista al informe post-operatorio emitido por el Dr. Rubn Jaen de
fecha 11 de agosto de 2003 y estudios radiolgicos.
6. En fecha 23 de septiembre de 2003, el ciudadano Ramn Matute
denunci ante el Instituto Para la Defensa y Educacin del Consumidor y
del Usuario (en adelante el INDECU) a SANITAS, por presunta
irregularidad de incumplimiento de contrato, en contravencin a lo
establecido en el artculo 15 de la Ley de Proteccin al Consumidor y al
Usuario.
Ahora bien, en fecha 31 de marzo de 2004, comparecieron por ante la Sala de
Conciliacin y Arbitraje del INDECU Caracas-, la ciudadana Gladys
Gonzlez Lpez, en su carcter de autorizada por el ciudadano Ramn

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Matute y el representante de SANITAS, quienes acordaron diferir dicho acto
conciliatorio para el da 31 de abril de 2004.
7. El 31 de abril de 2004, compareci por ante la Sala de Conciliacin y
Arbitraje del INDECU el representante de SANITAS y expuso: Por
instrucciones de mi mandante no conciliamos en el presente acto, toda
vez, que la situacin del denunciante ya fue reconsiderada por la junta
mdica de expertos de Sanitas Venezuela y se determin que la afeccin
del ciudadano Ramn Matute es preexistente, por lo tanto no cubre el
contrato suscrito. Por otra parte, compareci la ciudadana Gladys
Gonzlez Lpez, en representacin del denunciante y expuso:
Consideramos oportuno continuar el procedimiento en la Sala de
Sustanciacin, en virtud que la preexistencia determinada por el cuadro
mdico de Sanitas no aparece reflejada en los exmenes mdicos de
afiliacin que oblig a la empresa Sanitas a asegurar al Ciudadano
Matute, e igualmente se convino en el acta de inspeccin que se
reconsiderara el caso citando al Dr. Rubn Jaen mdico tratante y
afiliado al grupo Sanitas, convenio que no se cumpli, por lo tanto no
aparece reflejada la opinin medica del especialista, e igualmente cabe
destacar que la lesin sufrida por el seor Ramn Matute es producto de
un accidente y no de una enfermedad, razn por la cual solicito que el
presente caso sea remitido a la Sala de Sustanciacin para que se
continu el Procedimiento Administrativo Ordinario .
8. Posteriormente, en fecha 31 de abril de 2004, a solicitud de la parte
denunciante, se acord la remisin del expediente 0652-04, a la Sala de
Sustanciacin para que se siguiera con el curso del procedimiento
administrativo correspondiente.

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9. En consecuencia, SANITAS fue notificada de que el expediente 06522004, haba sido remitido a la Sala de Sustanciacin por la presunta
irregularidad

de

INCUMPLIMIENTO

DE

CONTRATO,

en

contravencin de lo establecido en el artculo 15 de la Ley de

Proteccin al Consumidor y al Usuario y, por lo tanto se deba
presentar el escrito de descargos. Lo cual ocurri el da 27 de mayo de
2004.
10. El 10 de junio de 2004, el Presidente del Instituto para la Defensa y
Educacin del Consumidor y el Usuario, declar que nuestra representada
haba transgredido el artculo 92 de la LPCU y, en consecuencia, se le
impuso ...multa de DOSCIENTAS (200) UNIDADES TRIBUTARIAS,
equivalente a la cantidad de CUATRO MILLONES NOVECIENTOS
CUARENTA

MIL

BOLVARES

CON

CERO

CNTIMOS

(Bs.

4.940.000,00)... (en adelante Resolucin Impugnada). Dicho acto

administrativo fue notificado a nuestra representada el 02 de junio de
2005.
II
DE LA RESOLUCIN IMPUGNADA
En fecha 10 de junio de 2004 ese rgano administrativo dict la
Resolucin Impugnada, por medio de la cual se sancion a nuestra
representada con base a las siguientes consideraciones:
a) La presente denuncia se origin porque SANITAS DE VENEZUELA S.A.,
le neg la carta aval al Sr. RAMON MATUTE (denunciante) para la
realizacin de una intervencin quirrgica, teniendo el usuario derecho al
suministro de dicha carta, debido a que en abril del ao 2002, el formaliz su
afiliacin con la empresa en autos, para esa fecha contaba con 75 aos de
edad, por lo que conllev a Sanitas de Venezuela S.A., a ubicarlo en el

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

PLAN DE LA TERCERA EDAD, cuyas primas son ms elevadas que la de
un afiliado menor de 55 aos de edad, debido a los riesgos de salud
implcitos en personas de esa edad
b) En el mes de junio del ao 2003, el afiliado sufri un accidente, se le
hicieron una serie de exmenes y se le diagnostic fractura de tibia y peron,
as como lesin en la clavcula, con posterioridad a esto el denunciante por
ordenes de un mdico se realiza una Resonancia Magntica, en la que se
verific que por consecuencia del accidente que sufri el afiliado tuvo
ruptura del manguito rotador del hombro izquierdo, trauma que solo puede
ser corregido con intervencin quirrgica.
c) En este sentido el representante de la empresa SANITAS seal en su escrito
de descargos que con ocasin del accidente sufrido por el afiliado s ele
practicaron una serie de estudios radiolgicos que reportaron, presencia de
calcificacin adyacente al troquier compatible con tendinitis o bursitis
clcica, con posterioridad a esto se han venido realizando diversas juntas
mdicas conformada por expertos de la empresa y se determin que la
afeccin del ciudadano Ramn Matute es preexistente y como tal se
encuentra excluida de la prestacin de servicios de asistencia mdica ofrecido
por SANITAS.
d) Los argumentos consignados por el represente de la empresa SANITA DE
VENEZUELA, C.A., () no pueden ser considerados a su favor por este
Despacho, por cuanto el denunciante manifest que en el mes de junio del
ao 2003, sufri un accidente que dio origen a la realizacin de una serie de
exmenes, de los que se reflej ruptura del manguito rotador del brazo
izquierdo, objeto de la intervencin quirrgica esencia de esta denuncia.
e) Igualmente se trae a colacin que la empresa aseguradora al momento de
realizar el contratote afiliacin con el denunciante, consider que era un
beneficiario que tena ms riesgos a enfermedades por su avanzada edad y
eso fue motivo a que lo incluyeran en el PLAN DE LA TERCERA EDAD,

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

en el que las primas mensuales son ms elevadas que las de una afiliado
menor de 52 aos de edad.
f) Asimismo se considera la presencia de la enfermedad denominada
calcificacin adyacente al Troquier compatible con tendinitis o bersitis
clcica, ms no la preexistencia del accidente que sufri el afiliado y que
tuvo lugar como consecuencia la RUPTURA DEL MANGUITO
ROTADOR, por lo que se desprende que la empresa est irrespetendo las
condiciones, modalidades en la prestacin del servicio ofrecidas o
convenidas con el usuario quien deposit su confianza en ella, de igual forma
se puede apreciar que se est violando un derecho fundamental para todo
ciudadano, el cual es el derecho a la salud consagrado en la Constitucin de
la Repblica Bolivariana de Venezuela.
g) En consecuencia, la empresa falt para con el denunciante porque todo
proveedor de servicios est obligado a cumplir todas las condiciones para
prestarlos en forma continua, regular y eficiente, infringiendo de esta manera
con el artculo 92 de la Ley de Proteccin al Consumidor y al Usuario.
h) Asimismo, este despacho considera importante traer a colacin de una
forma educativa el artculo 18 de la Ley de Proteccin al Consumidor y al
Usuario
Por consiguiente y en virtud de la trasgresin del artculo 92 de la Ley de
Proteccin al Consumidor y al Usuario, el Presidente de este Instituto para la
Defensa y Educacin del Consumidor y del Usuario (INDECU), en uso de sus
atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artculo 122 de la
Ley Ejusdem, Decide: Sancionar con multa de DOSCIENTAS (200)
UNIDADES TRIBUTARIAS, equivalente a la cantidad de CUATRO
MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA MIL BOLVARES CON CERO
CNTIMS (Bs. 4.940.000,00) a la empresa SANITAS DE VENEZUELA, S.A.
(resaltado y subrayado nuestro).
III

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

DE LOS VICIOS DE LA RESOLUCIN IMPUGNADA
La Resolucin se encuentra viciada de nulidad, incluso, absoluta, dado que
incurre en los siguientes vicios:
Violacin a la presuncin de inocencia, dado que el INDECU impuso una
sancin en contra de SANITAS sin prueba alguna y presumiendo la
culpabilidad de dicha empresa.
Violacin al derecho a la defensa, toda vez que el INDECU no valor los
argumentos expuestos por SANITAS en el escrito de descargos, referidos a
la improcedencia de la denuncia.
Violacin del derecho a la defensa en la imposicin de la multa, ya que el
INDECU sancion a SANITAS sin establecer las normas legales que
fundamentaron su decisin.
Falso supuesto de derecho, por cuanto se aplicaron errneamente los artculo
92 y 122 de la LPCU.
Falso supuesto de hecho, ya que el INDECU sin prueba alguna y con
fundamento en un supuesto absolutamente inexistente, determin un
incumplimiento de SANITAS, lo cual nunca ha sucedido.
1. Violacin de la presuncin de inocencia e inversin de la carga de la
prueba: El INDECU prejuzg sobre la culpabilidad de SANITAS y
presumi la ilicitud de su comportamiento, sin elemento probatorio
alguno
El artculo 49.2 de la Constitucin consagra el derecho a la presuncin de
inocencia, el cual es un derecho aplicable a la actividad sancionadora de la
Administracin (NIETO, ALEJANDRO, Derecho administrativo sancionador,
Tecnos, Madrid, 1995, p. 381). En ese sentido, la existencia de dicho derecho
supone las siguientes garantas:

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

Que la sancin est basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de
la conducta reprochada.
Que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie est obligado a
probar su propia inocencia.
Que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente
valoradas por el organismo sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento
absolutorio.

Pues bien, las referidas garantas han sido vulneradas por la Resolucin
Impugnada, ya que la sancin impuesta por el INDECU no est basada en actos
incriminadores de la conducta reprochada. De hecho, no se reflejan en la
Resolucin Impugnada, medios de prueba con base a los cuales el INDECU
determin el supuesto incumplimiento de SANITAS de prestar sus servicios de
asistencia mdica. En este caso, por tanto, el INDECU no ha comprobado tal
incumplimiento, sino por el contrario, se pretende que SANITAS desvirte tal
imputacin, es decir, compruebe su inocencia. En todo caso, la ausencia de
pruebas, se debe traducir en un pronunciamiento absolutorio, y no le est dado a
la Administracin imponer sanciones sin valoracin probatoria de ningn tipo,
La violacin a la garanta de la presuncin de inocencia tambin se
verific al haberse determinado, sin prueba alguna, la culpabilidad de
SANITAS. Efectivamente, ese Instituto seal que no puede considerar a favor
de nuestra representada los alegatos por ella expuestos, toda vez que el
denunciante manifest que en el mes de junio del ao 2003, sufri un accidente
que dio origen a la realizacin de una serie de exmenes, de los que se reflej
ruptura del manguito rotador del brazo izquierdo, objeto de la intervencin
quirrgica esencia de esta denuncia, de esta declaracin de la Resolucin
Impugnada se observa que el INDECU, sancion a SANITAS sin prueba
alguna de su incumplimiento, por el contrario se demostr que la patologa era
preexistente y que por tanto se encontraba excluida de la prestacin de los
servicios de medicina prepagada que presta SANITAS, y tan solo con una
manifestacin del denunciante, sin fundamento tcnico cientfico alguno, se
sanciona a nuestra representada.

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

Al basarse la Resolucin Impugnada en esa suposicin, se evidencia su

nulidad por infringir la garanta constitucional de la presuncin de inocencia,
todo ello de conformidad con el artculo 25 de la Constitucin, en concordancia
con el artculo 19.1 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
En efecto, el derecho a la presuncin de inocencia tiene especial relevancia en
la determinacin de la carga probatoria. En virtud de este derecho, la
Administracin tiene la carga de la prueba respecto la culpabilidad del investigado.
As entonces, el debido respeto del derecho a la presuncin de inocencia exige: 1.
Que la carga de la prueba se mantenga en cabeza del acusador y no se traslade al
investigado, pues ...la presuncin de inocencia se inserta, en ltimo extremo, en
la temtica de la carga de la prueba, que es donde se hace operativa (...) tal
presuncin supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que
toda acusacin debe ir acompaada de probanza de los hechos en que consiste....
Asimismo, 2. la presuncin de inocencia no puede ser destruida por indicios o
conjeturas, ya que su fortaleza constitucional ...le hace inmune a la contraprueba
realizada por simples indicios o conjeturas que no tienen nunca fuerza bastante
para

romper

aqulla...

(NIETO,

ALEJANDRO.

Derecho

Administrativo

Sancionador, cit., p. 383).

As entonces, queda claro que por virtud del derecho constitucional a la
presuncin de inocencia, en la tramitacin de procedimientos sancionadores la
carga de la actividad probatoria corresponde ineludiblemente a la propia
Administracin en lgica coherencia con su posicin institucional y con el encargo
constitucional que a la misma le ha sido asignada en representacin y salvaguarda
de los intereses generales.
En efecto, en el mbito del procedimiento administrativo rige el principio
de oficialidad en cuya virtud corresponde al rgano pblico promover motu
propio, con independencia de la actitud adoptada por las partes interesadas,

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

cuantas operaciones sean necesarias a fin de verificar el substrato cognoscitivo
en el que posteriormente habr de apoyarse la resolucin final, de modo que no
existe nunca la carga del imputado sobre la prueba de su inocencia o
participacin en los hechos. As tambin, en caso de no existir en el expediente
prueba sobre la culpabilidad del sujeto investigado, la Administracin debe
acordar su sobreseimiento, al no haber quedado destruida la presuncin de
inocencia.
En especial, ha violado la Resolucin Impugnada la presuncin de
inocencia de SANITAS, al haberla sancionado sin analizar el Contrato Familiar
de Servicios de Asistencia Mdica firmado por el ciudadano Ramn Matute, es
decir, sin probar que se trataba de enfermedades preexistentes y, por tanto,
excluidas de la obligacin de SANITAS.
Lo cierto es que corresponde al INDECU demostrar no slo que se trata
de una enfermedad no preexistente, sino adems, que en el presente caso ha
habido un incumplimiento culposo del contrato celebrado con la denunciante,
pues la norma del artculo 92 de LPCU slo es de aplicacin a
incumplimientos contractuales culposos imputables al proveedor.
En este sentido, ha sealado la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo que:
...la presuncin de inocencia enraza as con las reglas del derecho
consuetudinario del favor rei favor delinquentis o con la ms conocida
regla jurdica de in dubio pro reo, mandato constitucional de
benignidad y veto de actuacin sancionatoria, de gravamen o
limitatoria, hasta que no se haya cumplido total actividad probatoria
por la jurisdiccin o por la Administracin, insertada tal actividad en
un procedimiento contradictorio o en un acto controvertible
oportunamente, cuyo resultado pueda oponerse por la Administracin a
la presuncin de inocencia y que sirva eficazmente a su destruccin (...).
La presuncin de inocencia aun cuando mantiene en el administrado la
carga de accionar para evitar la consolidacin del acto que lo afecta,

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

en virtud de la presuncin de legitimidad del acto administrativo; s
desplaza la carga de la prueba a la Administracin, quien queda
sometida a probar plenamente la existencia de los supuestos que
habilitan el ejercicio por ella de la potestad sancionatoria o limitatoria.
(Sentencia N 1.031 del 25 de mayo de 2001, caso PEQUIVEN)

Asimismo, el Tribunal Supremo de Justicia ha delineado cul es el

contenido del citado derecho fundamental (sentencia de la Sala PolticoAdministrativa de 7 de mayo de 2003, N 00686):
...la presuncin de inocencia es el derecho que tiene toda persona de
ser considerada inocente mientras no se pruebe lo contrario, el cual
formando parte de los derechos, principios y garantas que son
inmanentes al debido proceso, que la vigente Constitucin de la
Repblica consagra en su artculo 49 a favor de todos los ciudadanos,
exige en consecuencia, que tanto los rganos judiciales como los de
naturaleza administrativa deban ajustar sus actuaciones a lo largo de
todo el procedimiento de que se trate, de tal modo que ponga de
manifiesto el acatamiento o respeto del mismo... (nfasis aadido).

La Sala Constitucional ha reiterado este criterio al sostener, en sentencia de

29 de agosto de 2003, recada en el expediente No: 02-2498, lo siguiente:
...Que la garanta de la presuncin de inocencia de la persona
investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza
sancionatoria, tanto en el orden administrativo como judicial, dado
que si bien el contenido de la presuncin de inocencia se refiere
primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, tambin se
extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo
de todo el proceso.
De all, que la violacin de la presuncin de inocencia derive no slo
de todo acto del cual se desprenda una conducta que juzgue o
precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que
para llegar a esta conclusin, es necesario que se le prueben los
hechos que se le imputen y que se le de la oportunidad de desvirtuar,
a travs de la apertura de un contradictorio, dichos hechos, y as
permitrsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios
que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir, sino
adems que se trate al investigado como no culpable hasta que ella
haya sido legalmente declarada... (nfasis aadido).

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

La Sala Poltico-Administrativa ha insistido en el contenido del derecho a
la presuncin de inocencia, al exponer, en sentencia de 23 de marzo de 2004, N
00238 que:
...La presuncin de inocencia tambin forma parte de las garantas
inmanentes al debido proceso, a travs de la cual se exige que tanto los
rganos judiciales como los de naturaleza administrativa ajusten sus
actuaciones, a lo largo de todo el procedimiento de que se trate, de
modo tal que se de al investigado la posibilidad de conocer los hechos
que se le imputan, se le garantice la apertura de un contradictorio, la
oportunidad de utilizar todos los elementos probatorios que respalden
las defensas que considere pertinente esgrimir, y una resolucin
precedida de la correspondiente actividad probatoria, a partir de la
cual pueda el rgano competente fundamentar un juicio razonable de
culpabilidad... (resaltado nuestro)

Como se observa, la presuncin de inocencia se vincula con la carga

probatoria dentro del procedimiento sancionador. En este sentido, la Sala
Poltico Administrativa, en sentencia de 04 de septiembre de 2003, nmero
01369, precis lo siguiente:
...En esos trminos se consagra el derecho a la presuncin de
inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la
carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido
al imputado a lo largo del procedimiento. En virtud de ello, la carga de
la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones
sancionadoras de la Administracin, recae exclusivamente sobre sta,
y slo puede entenderse como prueba la practicada durante un
procedimiento, bajo la intermediacin del rgano decisor y la
observancia del principio de contradiccin. De manera que la violacin
al aludido derecho se producira cuando del acto de que se trate se
desprenda una conducta que juzgue o precalifique como culpable al
investigado, sin que tal conclusin haya sido precedida del debido
procedimiento y, dentro de ste, de la oportunidad de desvirtuar los
hechos imputados... (nfasis aadido).

Conforme a lo precedentemente expuesto, es evidente que en la

Resolucin Impugnada existe una violacin directa al derecho a la presuncin
de inocencia, toda vez que el INDECU invirti la carga de la prueba, y como
razn para imponer la sancin, sostuvo que ese Instituto no poda considerara a
favor de SANITAS los alegatos por ella esgrimidos, en relacin con la

13

BADELL, GRAU & DE GRAZIA

preexistencia de la patologa del Seor Ramn Matute, toda vez que el
denunciante manifest que en el mes de junio del ao 2003, sufri un accidente
que dio origen a la realizacin de una serie de exmenes, de los que se reflej
ruptura del manguito rotador del brazo izquierdo, objeto de la intervencin
quirrgica esencia de esta denuncia. Tal afirmacin es absolutamente
inconstitucional, toda vez que pretende desvirtuar la inocencia de SANITAS sin
bases slidas, cientficas que verdaderamente demuestren que la enfermedad no
es preexistente, y que por tanto nuestra representada incumpli con el contrato.
Por le contrario del examen del expediente se evidencia que SANITAS no prest
los servicios solicitados por el denunciante por tratarse de una enfermedad
preexistente, que como tal se encuentra excluida de las obligaciones
contractuales de SANITAS. En todo caso, el INDECU no puede colocar a cargo
de nuestra representada la actividad probatoria, cuando es lo cierto que se
encuentra amparada por el principio de presuncin de inocencia previsto en el
artculo 49 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, tal y
como enfticamente ha venido sealando el Tribunal Supremo de Justicia. Es
decir, que quien debe desvirtuar tal presuncin es la Administracin
sancionadora a travs de una actividad probatoria efectiva que permita demostrar
la culpabilidad de nuestra representada.
Resulta concluyente, por ello que: (i) la sancin impuesta a nuestra
representada no se bas en ninguna prueba y (ii) tal sancin parte de la
presuncin de culpabilidad de SANITAS. Todo ello supone la violacin al
derecho fundamental de presuncin de inocencia de SANITAS, por lo cual,
respetuosamente solicitamos sea acordado, la nulidad absoluta de la Resolucin
Impugnada.
2. Violacin del derecho a la defensa: al no valorar el INDECU los
argumentos expuestos por SANITAS para su defensa referidos a la
improcedencia de la denuncia

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

El artculo 49 de la Constitucin consagra el derecho al debido proceso, el
cual se debe aplicar tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas;
ste comprende a su vez una serie de derechos entre los cuales se encuentra, en
el ordinal primero, el derecho a la defensa, el cual es inviolable en todo estado y
grado del proceso.
Por su parte, el debido procedimiento administrativo se concreta en un
conjunto de garantas, entre las cuales ciertamente destaca la relativa al derecho
a que se adopte una decisin que abarque y tome en cuenta las pruebas y
defensas aportadas al proceso, lo cual no sucedi en el presente caso, pues se
decidi de forma unilateral, sin calificar los argumentos expuestos en el escrito
de descargo relativos a la improcedencia de la denuncia; por tratarse el presente
caso de una enfermedad preexistente, conclusin esta a la que llegaron los
mdicos de nuestra representada al evaluar los exmenes mdicos consignados
por el Seor Ramn Matute, al momento de solicitar la autorizacin para
realizarse la intervencin quirrgica denominada ciruga artroscpica de
hombro izquierdo indicado por el Dr. Rubn Jean.
De esta manera se incumple el mandato de la Ley, pues, adems de los
requisitos generales de los actos administrativos, previstos en el artculo 18 de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, la resolucin que pone fin a
un procedimiento administrativo, ha de ser congruente con las peticiones de los
interesados. A este respecto el artculo 62 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos dispone:
El acto que decida el asunto resolver todas las cuestiones que
hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la
tramitacin.

Es decir, la autoridad administrativa al resolver ha de pronunciarse

necesariamente sobre todas las razones que hubieren sido alegadas por el
interesado, ello conforme, adems, al artculo 18 numeral 5 de la Ley Orgnica

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

de Procedimientos Administrativos. Pues el objetivo ltimo de las alegaciones
consiste en permitir que el interesado exponga su punto de vista sobre las
actuaciones que la Administracin viene sustanciando.
Al proceder de esa forma, se viol en forma clara e incontestable el
derecho a la defensa y debido proceso de nuestra representada. En efecto, tal
como lo ha sealado la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en todo tipo de procedimiento en el cual pueda tomarse alguna
decisin que afecte a cualquier persona, sta tiene el derecho de acceder a la
informacin, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradiccin,
alegar y contradecir en su descargo, as como conocer de cualquier tipo de
decisin que se adopte y que le afecte su esfera jurdica subjetiva (S. N 1.352,
19.10.2000, Ponente: Magistrado Juan Carlos Apitz; Jurisprudencia, Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, Caracas, 2001, p. 86). De igual
modo, en relacin al alcance del derecho a la defensa y al debido proceso, el
Mximo Tribunal ha reseado que ...la defensa dentro de los procedimientos
de naturaleza sancionatoria comprende, entre otros, los derechos a ser odo, a
presentar pruebas que permitan desvirtuar la comisin de las infracciones
imputadas, a acceder al expediente y examinar las actas que lo componen, a ser
debidamente notificado de la decisin administrativa a los efectos de contar con
la informacin necesaria para recurrir, eventualmente, de la misma; y,
finalmente, el derecho a ser informado de los recursos procedentes y dems
mecanismos de defensa (...) el debido procedimiento administrativo se concreta
en un conjunto de garantas (...) entre las cuales ciertamente destaca la relativa
a la debida notificacin del inicio del procedimiento, y el derecho a que se
adopte una decisin que abarque y tome en cuenta las pruebas y defensas
aportadas al proceso. (TSJ/SPA, 23.03.2004, sentencia N 01369).

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As pues, en el caso de autos, debe considerarse violado el derecho
constitucional a la defensa y al debido proceso de nuestra representada pues, sin
valorar los alegatos y defensas, se dict un acto administrativo definitivo.
3. Violacin del derecho a la defensa en la imposicin de la multa: el
INDECU ha sancionado a SANITAS sin establecer las normas en las
cuales se fundamenta para ello

En la Resolucin Impugnada, se sancion a nuestra representada, de

conformidad con el artculo 122 de la LPCU con ...multa de DOSCIENTAS
(200) UNIDADES TRIBUTARIAS, equivalente a la cantidad de CUATRO
MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA MIL BOLVARES CON CERO
CNTIMOS (Bs. 4.940.000,00)....
Ahora bien, la referida sancin administrativa impuesta por ese Instituto, es
absolutamente nula desde que incurre en los siguientes vicios:
3.1.

Violacin al derecho a la defensa en la imposicin de la multa

El derecho a la defensa es, como decamos, otra de las garantas que,

contempladas en el artculo 49 constitucional, son de obligado respeto en todo
procedimiento sancionador. En el caso concreto, la Resolucin Impugnada
menoscaba el derecho a la defensa de nuestra representada, desde que al
imponerse la multa se omitieron los requisitos formales que debe contener todo
acto sancionatorio, y por lo tanto impide que SANITAS pueda ejercer con
plenitud y eficacia su derecho a la defensa.
En efecto, todo acto administrativo que ponga fin al procedimiento
administrativo debe enunciar con precisin, los hechos en que se fundamenta, su
calificacin, y la norma legal que se pretende aplicar como basamento de la

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sancin. Tales requisitos constituyen un requisito inherente al derecho a la
defensa, pues el interesado slo puede defenderse si conoce exactamente las
infracciones u omisiones imputadas, los hechos valorados por la Administracin
y las normas que tipifican la conducta reprochable junto con la sancin
aplicable. De all que se afirme que la decisin culminatoria del procedimiento
debe tener tres caractersticas fundamentales: oportunidad, estabilidad y
exhaustividad.
La oportunidad, se refiere a que debe ser dictada dentro del lapso
legalmente establecido y luego de haber realizado una investigacin en la cual la
Administracin pueda haber recaudado pruebas suficientes que justifiquen la
iniciacin del procedimiento. La estabilidad, por su parte, exige que una vez
formulados los cargos, no sean modificados ulteriormente por la Administracin.
Por ltimo, se exige que el acto sea exhaustivo, en el sentido de indicar cules
son los hechos concretos que se imputan (que sern objeto del procedimiento),
qu normas tipifican el ilcito que se imputa al interesado, a qu sancin est
expuesto el interesado y cules son las pruebas que sirvieron de fundamento a la
Administracin. Slo con el conocimiento de los hechos anteriormente
indicados, podr el interesado ejercer eficazmente su derecho a la defensa contra
esa decisin.
En el presente caso, la Resolucin Impugnada carece de los requisitos
antes sealados. En efecto, como se dijo, fue dictada sin pruebas verdaderas que
comprobaran efectivamente la culpabilidad de SANITAS. Tampoco se cumple
con la exhaustividad en la indicacin de la norma en la cual se fundamenta la
sancin que se pretende imponer, todo lo cual debi haber sido informado a
nuestra representada a los fines de que ejerciera eficazmente su derecho a la
defensa. Por el contrario, en la boleta de citacin para presentar escrito de
descargos, se inform a nuestra representa del procedimiento administrativo que
se haba iniciado por presunto incumplimiento del artculo 15 de la Ley de

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

Proteccin al Consumidor y al Usuario, no obstante, la Resolucin Impugnada
en ningn momento hace referencia a ese artculo, y sanciona a nuestra
representada con fundamento en el artculo 92 de la LPCU, siendo esto contrario
al criterio establecido por los tribunales contencioso administrativos, de
conformidad con los cuales, la norma que se indica al inicio del procedimiento
es la nica respecto de la cual se puede sancionar, de lo contrario se violara el
derecho a la defensa del particular objeto del procedimiento sancionatorio.
En efecto, la Resolucin Impugnada impuso ...multa de DOSCIENTAS
(200) UNIDADES TRIBUTARIAS, equivalente a la cantidad de CUATRO
MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA MIL BOLVARES CON CERO
CNTIMOS (Bs. 4.940.000,00)... por violacin del artculo 92 de la LPCU. Sin
embargo, la referida resolucin seala como fundamento de la sancin el artculo
122 de la LPCU, el cual hace referencia a la multa que se le impondr a los
fabricantes e importadores de bienes que incumplan con el artculo 92.
Nuestra representada nunca fue notificada de la posibilidad de sancionarla, con
base a este artculo, slo se le inform de la investigacin por el presunto
incumplimiento del artculo 15 de la Ley de Proteccin al Consumidor y al
Usuario, lo cual impidi que nuestra representada pudiera ejercer plenamente su
derecho a la defensa.
3.2.

La multa es absolutamente inmotivada

En la Resolucin Impugnada, adems de determinarse el supuesto

incumplimiento de SANITAS, sin elementos probatorios suficientes, se impone
una sancin administrativa sin explicar las razones de hecho y derecho que
llevan al rgano administrativo a determinar ese valor. Simplemente se indica
que se impone multa de cuatro millones novecientos cuarenta mil bolvares con
cero cntimos (Bs. 4.940.000,00), sin hacer referencia a las circunstancias que lo
llevaron a establecer ese monto especfico.

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

Esta inmotivacin en la que incurri ese rgano administrativo, al

imponer multa a nuestro representado, ocasiona una indefensin absoluta
pues no puede conocer las razones conforme a las cuales se impone ese
monto y, mucho menos, puede ejercer las defensas pertinentes.
La determinacin de los fundamentos del acto es un requisito de validez
de todo acto administrativo y, en especial, de aquellos actos de efectos
particulares que significan una lesin o limitacin de los derechos de los
particulares o que imponen a stos sanciones y obligaciones. Precisamente, en el
caso de autos existe una inmotivacin absoluta de la sancin impuesta por ese
rgano administrativo que lesiona el derecho a la defensa de nuestra
representada, pues como se evidencia en la propia Resolucin impugnada, el
rgano administrativo no expresa las razones de hecho ni derecho en que se basa
la aplicacin de la sancin, ni mucho menos, se analizan las circunstancias
atenuantes y agravantes, que debi tomar en cuenta para la imposicin del monto
indicado en el referido acto. Ello hace evidente la indefensin que se produce en
la esfera jurdica de nuestra representada y, en consecuencia, vicia de nulidad
absoluta la Resolucin impugnada. As solicitamos sea declarado.
4. Falso supuesto de derecho: la indebida aplicacin de los artculos 92 y
122 de la LPCU
De acuerdo a la doctrina administrativa, el falso supuesto es un vicio en la
causa que es de gravedad extrema, pues supone que la Administracin hace uso
de su poder para cambiar las circunstancias de hecho o forzar el empleo de una
norma jurdica a un supuesto distinto al regulado expresamente (DIEZ,
MANUEL MARA, El Acto Administrativo, pg. 220). Ello es as, desde que Los
actos administrativos no pueden aparecer caprichosamente, desvinculados de
toda relacin precedente, sino que deben reconocer, al contrario, como origen,

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la existencia de circunstancias de hecho y de derecho que se tienen en cuenta
para darle nacimiento y la existencia del motivo como elemento esencial de
los actos administrativos se vincula con la teora del exceso de poder y la
ineficacia de los actos de este tipo (ESCOLA, RAFAEL, Compendio de Derecho
Administrativo, Vol. II, pg. 497).
La trascendencia de este vicio en la validez del acto ha sido ratificada por
el Tribunal Supremo de Justicia, al sealar que se verifica el falso supuesto:
... cuando la Administracin al dictar un acto, fundamenta su decisin
en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera diferente a como
fueron apreciados por la Administracin, as como cuando dicha
decisin se fundamenta en una norma que no le es aplicable al caso
concreto. Tambin ha expresado esta Sala al precisar sobre las
consecuencias del falso supuesto que la inexistencia o falseamiento de
los presupuestos fcticos por parte del rgano administrativo decisor
y tambin su errnea fundamentacin jurdica, vicia su actuacin de
ilegalidad y nulidad absoluta, de conformidad con el ordinal 4 del
articulo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativo,
dado que estara actuando el rgano fuera de la esfera de su
competencia... (TSJ/SPA 13-03-1997).

En el presente caso, el INDECU incurri en ese vicio de ilegalidad, toda

vez que pretendi fundamentar la sancin que impuso a SANITAS, en el
incumplimiento del artculo 92 de la LPCU, y en la supuesta sancin
correspondiente a este incumplimiento, la cual se encuentra prevista en el
artculo 112 de la LPCU, el cual establece las sanciones que les podrn ser
impuestas por el INDECU a los fabricantes e importadores de bienes que
incumplan las obligaciones previstas en el artculo 92 de la LPCU. Siendo que el
objeto de esta empresa, la prestacin de servicios de asistencia mdica, nada
tiene que ver con fabricacin ni importacin de bienes como lo establece el
artculo 122 invocado por el INDECU.

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

No puede el INDECU aplicar el artculo 92 de la LPCU, de la
responsabilidad civil y administrativa fuera del contexto dentro del cual la
norma despliega efectos, esto es, en el marco de contratos que son incumplidos
por el proveedor, tal como sucede en el presente caso, pues SANITAS no ha
incumplido su obligacin contractual.
Toda norma punitiva, como las previstas en los artculos 92 y 122 de la
LPCU, son de interpretacin restrictiva y adems, en su aplicacin debe
favorecerse siempre al sujeto investigado, como derivacin del derecho de
presuncin de inocencia. Todas estas garantas estn contenidas en el artculo 49
de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, artculo cuyo
mbito se extiende, tambin, a los procedimientos administrativos. De esa
manera, las normas que contienen infracciones y sanciones son de interpretacin
literal, estricta y en el sentido ms favorable al sujeto investigado. No se admite
as, en el Derecho administrativo sancionador, gnero alguno de interpretacin
extensiva o analgica de la Ley (GARBER LLOBREGAT, JOS, La aplicacin de
los derechos y garantas constitucionales a la potestad y al procedimiento
administrativo sancionador, Trivium, Madrid, 1989, p. 87).
Bajo estos criterios rectores de interpretacin del citado artculo 92, puede
concluirse que l slo es aplicable si se demuestra, ms all de toda duda
razonable, que el proveedor de servicios es responsable de haber incumplido
cualquier disposicin de los contratos por l celebrados con los usuarios. Es
decir, que el tipo infractor definido en la norma alude al incumplimiento
contractual: la inejecucin del contrato, con independencia de su entidad
(MADURO LUYANDO, ELOY, Curso de Obligaciones, Caracas, 1993, p. 90).
No existe incumplimiento de contrato por parte de SANITAS y por tanto
no puede esta responder por la exclusin de sus servicios en los casos de
enfermedades preexistentes, as es doctrina establecida por ese Instituto, en

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

decisin de fecha 24 de agosto de 2004, en el caso de la denuncia interpuesta por
la ciudadana Fanny Moyeja contra SANITAS, que la preexistencia desvirta las
denuncias formuladas en contra de esa empresa, puesto que la falta de prestacin
del servicio por parte de SANITAS en los casos de enfermedades preexistentes
no hace incurrir a sta en hechos o circunstancias violatorias a la Ley de
Proteccin al Consumidor y al Usuario.
Por ende, la Resolucin Impugnada se encuentra viciada de falso
supuesto de derecho, al partir de una errada interpretacin de los artculos 92 y
122 de la LPCU, pues esas normas han sido aplicadas a: (i) situaciones que no
suponen incumplimientos contractuales de ningn tipo, nicas respecto de las
cuales podra derivar la responsabilidad de los proveedores; y (ii) sujetos que no
se encuentran previstos en los supuestos de la norma que prev la sancin
impuesta, esto es a prestadores de servicios, toda vez que la sancin est dirigida
a los fabricantes e importadores de bienes.
5. Falso supuesto de hecho: no ha habido incumplimiento imputable a
SANITAS
Tal como lo habamos sealado, de acuerdo a la doctrina administrativa,
el falso supuesto es un vicio en la causa que es de gravedad extrema, pues
supone que la Administracin hace uso de su poder para cambiar las
circunstancias de hecho, ante lo cual su actuacin se encontrara viciada de
ilegalidad y nulidad absoluta de conformidad con el ordinal 4 del artculo 19 de
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, dado que estara actuando
el rgano fuera de su competencia, as lo ha establecido la jurisprudencia de
nuestro mximo tribunal.
En el presente caso, ese rgano administrativo ha incurrido en tal grave
vicio de ilegalidad, toda vez que la Resolucin Impugnada pretende
fundamentarse en hechos falsos y no probados en el expediente para sancionar as

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BADELL, GRAU & DE GRAZIA

a nuestra representada. En efecto, en la Resolucin Impugnada, ese rgano
administrativo lleg a la errnea conclusin de que SANITAS incumpli su
compromiso de prestar sus servicios de asistencia mdica al Sr. Ramn Matute,
al dar por cierto hechos que de modo alguno aparecen comprobados en las actas
que conforman el expediente administrativo.
Por el contrario, el Contrato es suficientemente claro al sealar, en primer
lugar, que las enfermedades preexistentes deben ser declaradas por el usuario al
momento de suscribir el contrato; pero adems, se reconoce expresamente la
posibilidad de que otras enfermedades, que se manifiesten durante la ejecucin
del contrato, puedan ser igualmente consideraras preexistentes, con base a
criterios cientficos slidos. Precisamente, en el caso denunciado, SANITAS
someti a consideracin la enfermedad del denunciante, determinndose que la
misma, por sus caractersticas, responde a causas preexistentes a la fecha de la
afiliacin.
Debe sealarse que SANITAS no ha violado la prohibicin contenida en el
artculo 92 de LPCU, al no haber incurrido en incumplimiento contractual de
ningn tipo. En efecto, SANITAS ha dado fiel y cabal cumplimiento al contrato
celebrado con el denunciante. No ha habido, pues, inejecucin alguna de las
obligaciones derivadas de tal contrato.
Ninguno de los razonamientos empleados por la Resolucin Impugnada,
ni ninguna de las pruebas que rielan en el expediente administrativo, permiten
deducir que SANITAS incumpli sus obligaciones, lo que vicia la resolucin de
falso supuesto de hecho.
IV
PETITORIO

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Con base a las consideraciones precedentemente expuestas, solicitamos
respetuosamente a ese rgano administrativo REVOQUE la Resolucin S/N
dictada por ese rgano administrativo y notificada el 2 de junio de 2005.
VI
NOTIFICACIONES
A los fines de cualquier notificacin, indicamos la siguiente direccin:
BADELL, GRAU & DE GRAZIA, Despacho de Abogados; Av. Francisco Solano
Lpez, cruce con Av. Las Acacias, Edif. Seguros Mercantil, piso 5. Caracas
1050. Telf. (0212) 7630944.
En Caracas, a la fecha de su presentacin.

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