【2009第四季論壇】手牽手迎向未來系列一：志工管理

志工總動員，救災防災升級學

講者：夏超凡（世界展望會教會與志工發展部資深主任）
與談：林朝成（社區大學全國促進會理事長）
主持：黃秉德（政大NPO-EMBA召集人）
日期：2009.10.01（四）19：30～21：30
地點：政大公企中心綜合大樓C202教室
主辦：政治大學NPO-EMBA〃社區學習研究發展中心〃EMBA校友會〃公企中心
贊助：林仲鋆文教基金會〃武秀蘭教育基金會〃感恩社會福利基金會

【第一階段：演講】

夏超凡

大家好，謝謝大家讓我有機會來到政大NPO-EMBA論壇談談志工議題。

初看「志工總動員，防災救災總動員」題目時十分驚訝，這是個非常大的題目，在世界
展望會（後文簡稱「展望會」）中救災是一項非常重要的專案工作。目前而言，展望會
一年內大概可以承擔兩個大型救災的專案計畫，例如：南亞海嘯、緬甸風災等，都是歸
類於最高級的救災專案。然而，未來災難發生的頻率會越來越高，所以希望能在三年內
，將展望會承擔大型救災專案的能力提升到一年四個左右，以因應未來災害的發生。

緊急救災是一種多層次和系統的工作，比較不同的是，全球展望會的緊急救援專案多半
集中在第三世界地區，救援模式和在美國、台灣的救災工作是有差異的。例如在九二一
地震時，物資管理與發放的困難在於災民的狀況和過往第三世界地區的災民不同，兩者
適應力的差異影響了資源分配的差異。

八八水災與九二一地震不同的地方在於範圍的差異。九二一地震是單線點的管理，只要
沿著南投方向往受災山區設置集結點，就能顧全所有區域。但八八水災卻必須劃分出幾
個區域來配置集結點，而在大點中還需要分出小點，在分散管理的狀況下，展望會的能
力就會減半，所以在資源分配上必須更為精細，耗費更多力氣。

在水災事件上，展望會很感謝網路，但也很害怕網路。網路消息傳遞速度太快，志工需
求一貼上網，馬上就能找到人手，但是往往在人手足夠後，卻因為消息仍然在網路上傳
遞，容易發生人手過剩甚至爆滿的情形。所以藉著論壇的機會，將志工服務原則性的概
念向大家說明。

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志工動員學三大問題

志工工作有三個問題，第一個問題：需求。

在需求問題的層次上有幾個重點：需求是什麼？這個需求要做多少事情？這個需求要如
何執行？問題看似很小，但在現場勘災時卻很重要。社工員在當地看到問題時，便需要
馬上評估出問題點在哪裡，需要做些什麼事情。所以展望會在作緊急救援計畫的方式是
：來到當地評估災況後，一天內要規劃出接下來三個月內的計畫與需求。

例如目前災區現場需要做的是勘災路線調查，因此在志工需求上，一般人資格不符。因
為這項工作需要具備專業的救援技巧和能力，一般人都無法勝任。而這個工作究竟該在
幾天之內完成？又該怎麼去作？是請志工自己攜帶配備前來，還是展望會要幫志工備裝
？這些都是在徵求志工時要考慮的重點。

在徵求志工之前，一定有需求的存在。意思是：具體的需求內容是什麼？是金錢？食物
？物資？還是和政府與其他NGO溝通與協調的人員？需求條件不怕嚴苛，而且要具體
，前往服務的志工才會安心。有志擔任志工的人也必須注意徵求單位的需求內容，評估
自己的能力是否適切，千萬不要盲目參與。

以展望會在莫拉克風災中設定的條件來說，每一天一個點只要15到20名志工，即是考慮
當地的負荷量，另外還得將不請自來的志工人數估算進去。志工服務的重點不是數量，
而是能否長期支撐下去。

確認合作單位與需求訊息

第二個志工動員的問題是管道。很多志工沒辦法單獨面對突發狀況，因為志工並非長期
待在當地，而是和某個單位結合而產生的工作。所以身為志工，重點在於是否知道應該
要和哪個單位配合。志工的角色不是主導事情，而是配合別人，千萬記得不要喧賓奪主
，也不要用自己短暫的觀察去評斷看見的事物。

此外，志工必須記得與考慮的是原有服務者的存在，以及這個服務需求者的原先服務者
究竟是誰。有時候我們會以自己的方式去面對服務對象，卻忘記了原先長期待在當地的
服務者固有的做事方式，以及原有服務者與被服務案例間長期的經驗和關係。

另外，就是徵求志工訊息的確認。徵求志工的訊息常常在被轉貼時因為資訊不齊全，而
發生問題，造成當地的困擾。有意擔任志工者應該先到原消息網站，確認志工需求的最
新消息，以避免增添受助單位無謂的行政成本。

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資格和機會的確認也很重要，需求單位有義務也有責任將需求資格（例如裝備或技能）
，以及其他相關事項盡可能清楚說明，因為單位有為志工投保的重要責任。不論志工如
何前往災區，至少志工管理單位可以為志工承擔部分風險。

所以，資格的確認必須和單位確實地聯繫，不要以自己的態度評判。此外也要和單位確
實確認時間，以免人力分配不均，這也是為了讓雙方都有最好的安排。

志工：心甘情願當工人

第三個志工動員的問題是關於志願者的部分。首先，志願服務是一種長期的發展，所以
請大家必須確認自己的時間，是否能夠長期配合。另外，關於技能的符合問題，在於志
工是否能夠配合服務內容的技能。最後，成為志工是不是被壓迫的？是不是甘願的？如
果不是甘願的，我個人認為最好再考慮一下。既然是志工，就必須是志願把自己當作工
人，也很有可能在服務中只是分配到微不足道的小事情，所以想擔任志工的人，更必須
要有謙卑的心態。

救難：搶救生命 交付專業人員

依災害發生後的階段來說，第一階段是救難。救難需要大型機具、特殊救難團隊。支援
團隊通常是軍方、專業勘災人員及熟悉地形和具有特殊技能的人員。在災難發生的前幾
天，最需要的人其實不是志工，而是專業救災人員。他們有生存技巧，也有精確地圖和
大型機具，才有利於救難。在救災前期，這個部分是最重要、能救出最多的人命。所以
展望會在救災模式上，第一階段是交給專業人員，例如紅十字會之類的單位，他們平日
就有訓練救難人員。

救援：安置倖存者 自助人助

在救難之後則是救援。救援和救難會有部分重疊，但救援的重點強調倖存者的安置，以
及如何延續生活，救援階段人道安置非常重要。在安置災民時，必須同時注意到災民人
道和尊重性的感受，因為災民在災難後自尊是非常低落的，所以給予具有尊嚴、尊重的
空間相當重要。檢傷則是剛救援完後最重要的工作，確認災民的傷害是否需要不同等級
的治療，然後才分別進行安置。

此外，災民自助組織的參與也很重要。展望會在工作中強調：想要儘快讓災難倖存者恢
復生活秩序，最好的方法就是讓他們參與救援工作，同時這也是尊重對方。為什麼需要
災民自助？如果他們能把自己組織起來，生活重心和自尊心才會恢復。過程中，我們會
從災民內找到適合人選，請他進行災民安置與未來重建的管理。因為親近性與熟識性，
他會比外部組織更能瞭解災民的需求與權利。

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展望會為國際性兒童保護機構，所以在救災過程中會特別重視兒童保護工作。在災難中
，兒童是最容易被忽略的受害族群，在給予食物或照顧外，常常也會伴隨著兒童被犧牲
的情況，特別是在國外，如虐待、性侵或是人口交易都很可能發生。這時候更需要保護
兒童，免於大人在情緒中給予的傷害。

重建：恢復生活秩序與社區功能

在安置告一段落後，則是開始重建。意思是指從個人的生活秩序恢復，一直延伸到社會
功能秩序的恢復。例如建立安置所住民代表團隊，讓災民成立自治組織，開始建立屬於
自己的未來。展望會從中會提供想法，一起討論新社區的重建概念。討論在新社區中如
何延續過去舊社區的資產，然後回復社區就養、就學、就業、就醫等等功能的重建。

社區不是只有房子，而是在於人民如何於社區中生存下去。重建的重點就是在此：必須
讓社區能夠恢復過往維持生存的功能。

建立全民防災知識

救災之前，更重要的是建立防災概念。在防災階段，第一個強調的是社區意識。包括社
區知識的普及：例如避災地點、彼此互救、團結合作的思考模式建立等。

第二個是社區危機地圖。例如道路、河堤、山坡、危險工廠、工地等等地方，居民平時
就應該要確認社區中的危險地帶有哪些。以社區力量發現潛在的危險區域，或是可能發
生災況的危險地點，平時就應多加留意，共同維護社區的安全。

第三則是社區防災儲備。平日做好災難來臨時的準備。例如預備發電機、無線電、儲備
糧食，颱風來之前就先將大型機具運送上山等，這些準備能讓居民在災難來臨或受困時
，能夠維持一段時間的生活。大家必須一起思考的是，以社區為單位時該怎麼備災？

第四個概念是地區防災巡守，是指社區針對各類可能天災的預報，安排高危險區域的巡
視與通報。人們不應該只依賴官方預報系統，應該在社區建立屬於自己的防災預報，因
為地區性的差異過大。檢修防災工具固然是地方政府的責任，但社區如能建立自己的通
報網，更能最快獲知災害情況，避免災害發生或減少災害帶來的損失。

第五個概念是地區志工團隊的建立。平時就有在進行互助訓練的志工團隊，可以在災難
中發揮即時的力量。這次的風災，因為有太多個別志工進入災區，反而造成當地的困擾
。如果平時就有志工團隊的單位，預先做好分工才能發揮更好的效率，這就是組織的力
量。而且地區的志工團隊平常就在服務這個地區，更能知道社區的需要。

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志工是長遠專注的投入

最後，我想分享有關於志工動員的想法。

第一是要分層次。志工工作是有分層次的。志工必須配和救災進度進行服務及付出力量
，而不是恣意行事。從救災、安置到重建階段，什麼人能夠在什麼地方發揮什麼力量，
是需要仔仔細細思考與規劃。

第二則是要預備。作為一個志願服務者，你平常有沒有預備成為一名志工？你有沒有自
備交通工具？你有沒有在平常就進行技能訓練？你有沒有自備經費（NPO組織難以在志
工上花費太多成本）？你平常有沒有進行團隊組織的磨合？這都是在成為志工前，平常
的日子就要慎重考慮的部分。

第三是要長遠。關心是長期的行動，而不是流行的壓力。並不是不在當下參與救災工作
便是冷血，真正需要的是長遠持續的關心。對於志工服務的領域中，我們真正需要的人
，是願意發揮自身的專長做長期服務的人。

第四要放手，做志工真正的學習與精神在於，志工必須對結果放手。你是去作志工服務
、去支持、去配合的，放手才能讓受助者沒有壓力，自己也沒有怨言。你做自己能做的
事情，效果才會慢慢呈現。很多人從災區回來後會抱怨，但志工應先放掉自己的期待，
這樣才不會產生因為期望落空而發生的怨懟。

林朝成

救災防災的理解與訓練，不只是災區的專利。因為災難可能發生在各個地方，如果沒有
一個互助網絡的形成，那麼我們永遠無法從災難中學到教訓。

社大提供長期陪伴

歷經莫拉克風災，各地社區大學經過討論，認為社大將來的目標之一在於重建區的長期
陪伴。即以各社大為中心，在能力許可的狀況下，選擇一個重建區長期進行支援陪伴，
時間上來說，希望目標至少為兩年，而非短期照顧。社大能力有限，陪伴範圍最好能選
擇村以下，長期的陪伴才會有成果展現出來。

第二個目標在於長期駐點的課程研發。即是將災區看作一所學校，不只是經濟協助，災
區的各種經驗也應該被學習，這樣的課程研發即是一個互相學習的延伸點，將課程帶進
災區，將災區經驗做出適合的轉化，這就是社區教育的意涵。

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之前的社區教育，往往沒有很具體的情境可以讓大家感同身受，演練常常流為空談。但
現在我們能利用這個既有的經驗，讓教學進入社區，將經驗作出轉換，對當地形成更好
的結果。

第三個目標則是重建政策的監督。因為很多政策是片面的，災區被重視的狀況也不同。
災區與災區間的差異性非常大，同樣的政策是否被不同的地區接受是需要被監督的。社
區災民往往本身便能自主救助，但有時卻會因為政策實行上對於當地文化的不瞭解，而
消滅了災民自主的救助力量。

第四個目標是協助受災農民重新站起來。農民需要長期的協助，以便能夠進行穩定的長
期生產。實行上必須結合當地的生產組織，對受災農民進行預購或是消費，以便重新建
立起受災農民的產銷關係。

第五個目標是建立公民記者社群與資訊平台。目前台灣有許多公民記者，在這次風災中
為災區發聲及監督重建政策的面向上，發揮了很大的功用。我們需要更多的紀錄、更多
的報導，需要一個持續關注這個議題的資訊平台，替在地的意見發聲。很多地方已經沒
有派駐地方記者，更需要發揮公民的力量，進行資訊傳播與紀錄報導。

第六個目標則是加強志工組織社團的培力，社大需要教導志工重新學習志工知識，需要
了解如何緊急救難、組織領導以及發揮自己的專業，社大必須針對這個層次提升緊急救
難的觀念和實務，以便未來可以在災難中提供協助。

第七個目標是工作者培力和支持。給予社區教育的工作者支持，讓他們能在服務中觀察
自己，歸納自己的救助方法，找出能夠將經驗整合的學習模式，在將來才能將這些寶貴
的經驗系統化。

【第二階段：對話與交流】

Q：有關社區危機地圖與防災儲備，令我聯想到的問題是：社區大學體系除著重在長期
陪伴外，社大的在地經驗能否深化？危機地圖與防災儲備的概念能否結合，讓社大更能
回應災難社會化的部分。而展望會是否有更精確具體的作法可供社大參考？

A林朝成：防災儲備要長期、定期去做，所有的資源設備都要定期更新、替換和維護。
目前的情況是危機地圖在記錄時，記錄人員的危機感並不夠，未能確實達到預測危險的
目的。每個社大與團隊擅長的領域不同，應該需要進行分工才是。

A夏超凡：展望會的理念認為，而兒童發展的重要區域是社區，所以我們很重視社區的
建設與發展。

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展望會的重心在於社區領袖的培養，以便讓社區能夠自主決定發展方向。每個社區的發
展方向都不同，應該按照地區性去產生自己的方向，重點在於產生社區的向心力。如果
可以藉著社區大學培育居民對社區的感情和向心力，當然是再好不過。但都市有其特殊
的問題，就是居民都相對冷漠，且流動性高，難以建立社區意識。不過都市的救援系統
是相對完善的，所以在救災上的問題反而較小。但在偏鄉與山區，防災系統和網絡是必
要的。兩種模式不太相同。

Q：八八風災不僅救災過程很紊亂，一般民眾連捐錢該捐給哪個單位都眼花撩亂。請問
是不是能夠有一些單位將資訊整理，讓民眾知道把資源捐給哪個單位是最有效率的？

A夏超凡：募款單位有義務將救援計畫放在官方網站上供捐款人參考，這是每個募款單
位都要背負的告知義務。計畫內容中必須盡可能詳細寫出捐款預計使用方向、內容或是
援助對象與方法，讓民眾瞭解自己捐款的去處。救援計畫容許修改，但一定要透明公開
，這就是為了將款項用在適合的地方。

Q：能否請展望會分享一下在救災的經驗中，以一週為單位時，從第一天到第七天，每
天運用的志工數量與工作內容等等，大概是如何的階段性？

A夏超凡：災難發生的前三到四天，其實志工都不應該進去。發生初期是最混亂和不安
定的時段，若未具備救難專才的志工，不要貿然前往災區，以免影響搜救的進行。

進入安置期間，不論是短期或長期安置。一般志工大概可以協助物資搬運和發放，但是
前提在於人力的分配，儘量不要所有的志工集中在假日前往服務，而需留意每日人力的
分配。

Q：個人屬於銀行工會的成員。在莫拉克風災中，銀行上層交代以不收取跨行手續費與
不要催收災民的信用卡帳款，來作為對災民的援助。但我覺得這並不是災民真正的需求
，因為災民並非這些金融產品的主要使用群。我想請問如何才能知道災民的真正需要是
什麼？

A夏超凡：如何用自己的本業專長幫助災民，關鍵其實還是心態。在風災中，銀行業能
夠對災民伸出的援手，重要的是農地貸款還要不要催收。這是一種社會企業的態度，究
竟是要作真正對災民有幫助的服務，還是只是作表面功夫，取決於企業的心態。

Q：在志工進行服務的時候，與專業人員之間的關係常常有所拉扯，權力的分配上與掌
握上的平衡到底在哪？

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A夏超凡：志工在服務時必須和自己的技能盡可能有所相關，這樣才會更容易能夠放手
去做。每個階段，志工可以和不同的單位合作，但重點在於能夠配合自身的專長去進行
服務，才能夠讓志工配合的單位更容易把權責放手給志工去作。

Q：災難已經成為常態化的現象，但是NPO的豐富經驗卻難以在台灣一般民眾的社會中
進行知識的傳播，如何將這樣的經驗和知識進行累積，散播和學習後，發揮這些知識帶
來的力量？如何透過教育訓練的過程將志工意識深植在民眾的心中？

A夏超凡：在當今的社會中，難以推廣正確的志工服務概念或是災難危機意識，在於社
會還不能接受這些觀念，很多人不能理解志工不見得必須站在第一線，第二、三線都是
需要人手的。這些概念與其透過NPO組織去推廣，不如從公民教育著手，或是從社區的
共識中去培養，可能會來得更有成效。

A林朝成：志工的培育、知識及實務面的學習的確相當重要，社大現在正在發展這個領
域的學習模式及經驗歷程，希望能夠將曾經有過的個人實務經驗轉化成大家都能學習的
模式。

Q：在台灣社會企業是否有什麼發展的機會，或是已經有什麼構想是能夠和企業的專才
有所連結？

A夏超凡：展望會已經開始和企業談社會事業方面的計畫，包括農業發展技術和資源的
支援，或者是保證收購等等合作方式，提供栽植技術與種子等等，將技術與當地做出結
合，這並不是未來才要思考的建造藍圖，而是從現在就必須先想好的未來計畫。

A林朝成：各社大已經有在嘗詴去做農產保證收購的部分，希望能夠利用北部區域的力
量，與其他地區進行合作。

Q：請問各個NPO之中是不是有聯絡網能夠發揮最大的效率，避免資源浪費？

A夏超凡：在救援階段除安置與安撫外，即要開始研討未來的重建計畫。重建部分是要
和縣市政府合作，由於提案的NPO很多，區域也相同，難免會有所重疊，但因為每個
NPO的計畫方向都不同，當地民眾有權利瞭解自己的選擇有哪些。

至於NPO之間的互助聯絡網部分，展望會曾經嘗詴過好幾次，但有些單位合作意願不高
，所以我們盡力做到配合和協議。例如展望會就與紅十字會即有相互合作的關係。

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