ABRIL de 2014

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Las polticas de concesiones de recur-
sos naturales y de saneamiento fsico le-
gal de la propiedad tienen una gran ca-
pacidad de transformar las condiciones
de vida en el rea rural. Ello se debe a
que involucran millones de hectreas y
millones de personas. Cualitativamente,
surten efectos en reas donde, por lo ge-
neral, la intervencin del Estado es inci-
piente.
El mbito de la poltica de saneamien-
to de la propiedad, segn el INEI y Cofo-
pri, se extiende sobre 38.7 millones de
hectreas de uso agropecuario existen-
tes en el pas; 6.6 millones de pobladores
rurales, incluyendo 2.2 millones de pro-
ductores agropecuarios; y ms de siete
mil comunidades campesi-
nas y nativas reconocidas
por el Estado. En cuanto a la
poltica de concesiones, los
datos del Minem y del Mi-
nagri indican que de las 128
millones de hectreas del
pas, alrededor de un 23% es
objeto de un contrato de hi-
drocarburos; un 15% est
concesionado para activida-
des mineras; poco menos
del 6% forma parte de con-
cesiones forestales; y 0.75%
son concesiones de conservacin y eco-
turismo.
Lamentablemente, pese a su importan-
cia, el saneamiento de la propiedad y las
concesiones no tienen el mismo respal-
do poltico.
La poltica de saneamiento se caracte-
riza por sus incongruencias y obstcu-
los, entre los cuales cabe mencionar la
ausencia de una poltica de Estado, la
inexistencia de un catastro rural integra-
do y la aplicacin de un marco normati-
vo complejo y desfasado.
La inexistencia de una poltica de Es-
tado ha ocasionado un cambio perma-
nente del aparato institucional encar-
gado de dirigir y ejecutar el proceso de
saneamiento
2
. Tal ausencia impide ha-
cer una evaluacin de la si-
tuacin real del proceso
por dos razones: en primer
lugar, porque en cuanto a
titulacin individual no
existe informacin actuali-
zada sobre el universo de
predios rurales que deben
ser titulados y tampoco
sobre cuntos ttulos ya se
han entregado. Segn Co-
fopri, hacia 2008 existan
3750,700 predios rurales,
de los cuales ya tenan t-
Las dos caras de la
poltica de tierras
Jaime Escobedo
1
Visite: http://www.observatoriotierras.info
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1000,000
2000,000
3000,000
4000,000
5000,000
6000,000
COFOPRI (2008) INEI (2013)
Avance en la titulacin
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No titulados
Titulados
3750,700
Fuente: Cofopri, INEI. Elaboracin propia.
Grfico 1. Titulacin rural individual
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LA REVISTA AGRARIA / 161
tulos individuales alrede-
dor de 2124,471. Casi un
lustro despus, el IV Ce-
nagro reporta, tan solo en
el sector agropecuario, la
existencia de 5191,655 par-
cel as, de l as cual es
1495,785 tienen ttulos.
Entonces, cuntos pre-
dios necesitan un ttulo ac-
tualmente? El Estado no
tiene informacin al res-
pecto.
Y, en segundo lugar,
porque en materia de sa-
neamiento de la propie-
dad comunal las fuentes
oficiales no coinciden, aun cuando
existe informacin ms actual. Por una
parte, Cofopri (2010) indica que exis-
ten un total de 5,110 comunidades
campesinas y 1,271 comunidades na-
tivas tituladas colectivamente; por
otra, el INEI (2013) sostiene que son
4,160 comunidades campesinas y 873
comunidades nativas las que cuen-
tan con un ttulo de propiedad colec-
tiva. Finalmente, segn la Sunarp, la
cantidad de predios inscritos de las
comunidades campesinas es de 7,147,
mientras que en el caso de las comu-
nidades nativas la cifra alcanza los
701 predios (ver grfico 2). Es proba-
ble que las razones de esta dispari-
dad de cifras tengan relacin con las
diferentes metodologas para el reco-
jo de datos, las fuentes de informa-
cin, las unidades de anlisis, e in-
cluso los propios conceptos de ur-
bano y rural que utilizan
Cofopri, la Sunarp y el
INEI. Pero, en su conjun-
to, lo que evidencian son
los problemas que le ge-
nera al pas la carencia de
una poltica de Estado que
por lo menos ofrezca a la
poblacin cifras confia-
bles sobre su estado ac-
tual.
Pasando al segundo pun-
to, tanto la titulacin indi-
vidual como la comunal ca-
recen de un catastro inte-
grado, instrumento que
permite visualizar los per-
metros de una propiedad,
sus colindancias y las po-
sibles superposiciones con
otros predios. Ello ha determinado que,
por lo menos en el caso de la titulacin
comunal registrada por Cofopri (2010),
alrededor del 61.5% de las comunida-
des campesinas y el 93.3% de las co-
munidades nativas tituladas no puedan
acreditar fehacientemente sus dere-
chos (ver LRA 144).
Finalmente, tambin el marco nor-
mativo sobre saneamiento fsico de
la propiedad ha jugado un papel de-
cisivo en los avances y retrocesos
del proceso. En primer lugar, porque
se trata de un rgimen normativo
complejo, en donde coexisten normas
generales con leyes especficas, tan-
to para la titulacin de comunidades
campesinas como para la de comuni-
dades nativas. En segundo lugar,
porque todo este rgimen normativo
fue aprobado en el marco de las ante-
riores constituciones polticas de
1933 y 1979, pero su apli-
cacin efectiva se realiza
en el marco de la actual
Constitucin neoliberal,
de 1993. Y, por ltimo,
porque la puesta en prc-
tica del saneamiento fsi-
co legal exige superar ms
de diez etapas administra-
tivas y cumplir una serie
de condiciones que resul-
tan agobiantes para cual-
quier interesado.
Se contrapone a lo ex-
puesto la posicin de la
poltica pblica de conce-
siones de recursos natura-
les. Actualmente, son alrededor de 54
mil los titulares de concesiones en el
pas, y casi un 99% pertenecen al sec-
tor de minera. En mayor o menor gra-
do, todos ellos son respaldados no
solo por una poltica de gobierno, sino
de Estado.
As, en el rubro de las concesiones
en minera, hidrocarburos, madera, con-
servacin y ecoturismo, el Estado se
ha preocupado por contar con infor-
macin vigente, uniforme y georrefe-
renciada (ver grfico 3), pero, finalmen-
te, esto aporta poco a la determinacin
de cunto de la superficie total del Per
est sujeto a un derecho de concesin,
cuntos de los derechos mineros se
contraponen a concesiones forestales,
o cunto de la superficie concesiona-
da se superpone a la propiedad de co-
munidades campesinas o de comuni-
dades nativas.
Junto a esa informacin,
til para el inversionista, el
Gobierno ha diseado un
marco institucional que,
por un lado, promueve la
participacin de capitales
privados en el aprovecha-
miento de los recursos na-
turales, y, por otro, blinda
esta clase de iniciativas
frente a cualquier amena-
za, interna o externa, me-
diante una gestin centra-
lizada de la poltica por
parte del MEF y el Minem,
la suscripcin de tratados
de libre comercio, un mar-
co normativo idneo a las
necesidades de la inver-
sin como los conocidos
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1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
Comunidades
campesinas
5,110 7,147 4,160
Comunidades nativas 1,271 701 873
(2010) COFOPRI (2010) SUNARP (2013) INEI
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COFOPRI SUNARP INEI
Fuente: Cofopri; INEI; Sunarp. Elaboracin propia.
Grfico 2. Titulacin comunal
19308,000.0
30378,028.0
7458,919.0
967,683.0
Minera
Hidrocarburos
Forestal/maderable
Conservacin/ecoturismo
Grfico 3. Superficie concesionada, segn tipo de concesin
(en hectreas)
3
Fuente: Perpetro, 2014; Minem, 2013; Minagri, 2013. Elaboracin propia.
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Agricultura y clima futuro en
Amrica Latina y el Caribe:
impactos sistmicos y posi-
bles respuestas. Vergara,
Walter; Ros, Ana; Trapido,
Paul y Hctor R. Malarn. Ban-
co Interamericano de Desa-
rrollo, 2014.
Documento que se centra en los
cambios que enfrentan Amrica
Latina y el Caribe en la agricultura.
Hay ciertos cambios que sern in-
ciertos y variables (como, por ejem-
plo, cambios en los patrones de eventos extremos del clima
y de precipitacin), donde se requiere ms investigacin para
determinar con mayor grado de certeza sus efectos en la
agricultura. Este informe tiene como objetivo resaltar la ne-
cesidad de un mejor entendimiento de las consecuencias
del clima futuro para el sector agrcola latinoamericano y pla-
nificar las acciones de adaptacin correspondientes. Con
este fin, se presenta un panorama
general de los desafos climticos,
incluyendo los impactos proyectados
en la actividad agrcola. Descargable
desde <http://bit.ly/1tRCNPu>.
Las tierras comunales. Castillo,
Pedro y Laureano del Castillo.
Lima: Centro Peruano de Estu-
dios Sociales, 2014.
El texto analiza la situacin de las tie-
rras comunales y los derechos de la comunidad y de los
comuneros e intenta presentar en forma didctica y senci-
lla la informacin que se encuentra en las leyes o normas
que regulan el tema. Hace permanente referencia a la Ley
26505, Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de Activi-
dades Econmicas en las Tierras del Territorio Nacional y de
las Comunidades Campesinas y Nativas, ms conocida
como Ley de Tierras, que fue aprobada en 1995. Tambin se
refiere a los reglamentos de esta ley. Puede descargarse de
<http://bit.ly/PI7lms>.
Comida chatarra, Estado y
mercado. Schwalb, Mara Ma-
tilde y Cynthia A. Sanborn (edi-
toras). Lima: Universidad del
Pacfico, 2014.
Publicacin que analiza la Ley de Pro-
mocin de la Alimentacin Saludable
para Nios, Nias y Adolescentes
aprobada por el gobierno de Humala
en 2013 a partir de una serie de en-
sayos, desde perspectivas diversas y
antagnicas, de un grupo de investi-
gadores de la Universidad del Pacfi-
co. El texto destaca que, en la actualidad, la gastronoma y sus
componentes autctonos son una fuente de orgullo nacional;
sin embargo, y de manera contradictoria, la desnutricin crni-
ca infantil asciende a 18% y el sobrepeso afecta a ms de
19% de nios. La publicacin aborda la polmica desatada
por la mencionada ley, acerca del rol del Estado en la regula-
cin de la publicidad, el consumo y las decisiones familiares.
publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubl
TUO de minera e hidrocarburos, e,
incluso, va acciones judiciales, como
las demandas de inconstitucionali-
dad ante el Tribunal Constitucional
4
.
En la tabla 1 se resumen las principa-
les caractersticas de las concesiones
sobre recursos naturales renovables
y no renovables, recogidas en la ac-
tual legislacin del pas.
Finalmente, y a diferencia del engo-
rroso procedimiento existente en ma-
teria de saneamiento de la propiedad
rural, en el rubro de las concesiones
existe un trmite ms expeditivo y sim-
plificado que permite, por ejemplo, ob-
tener una concesin minera en un pro-
medio de cinco pasos.
En conclusin, las dos principales
polticas asociadas a la tierra en el pas,
ofrecen dos caras totalmente opuestas:
por un lado, la que caracteriza al proce-
so de saneamiento de la propiedad, que
linda ms con la indiferencia; por otro,
la que representa a las concesiones,
donde existe, ms que un aspecto eco-
nmico, un apetito por asegurarse el
control de territorios.
Notas
1
Coordinador del Observatorio Tierra y De-
rechos del Cepes.
2
En un inicio, ambas funciones estuvieron a
cargo del Gobierno nacional, a travs del
PETT y Cofopri. Luego, desde 2009, la con-
duccin y ejecucin fueron transferidas a los
gobiernos regionales. Finalmente, las incon-
sistencias, vacilaciones y poca capacidad
operativa de estos ltimos han ocasionado
que la direccin (rectora) del proceso retor-
ne al Gobierno central (Minagri), pero que
la ejecucin de la tarea se mantenga en los
gobiernos regionales.
3
Es necesario precisar que, al menos en el sec-
tor de industrias extractivas de minera e hi-
drocarburos, la superficie que se encuentra
bajo concesin no es sinnimo del rea en
explotacin o exploracin efectiva, pues estas
ltimas son por lo general una fraccin de la
primera. Segn Perpetro (2014), de las poco
ms de 30 millones de hectreas que vienen
siendo objeto de un contrato de hidrocarbu-
ros, estn en uso efectivo alrededor de 270
mil. En el caso de la minera, las cifras indican
que de las poco ms de 19 millones 300 mil
hectreas concesionadas, se encuentran en
actividad alrededor de 1 milln 500 mil.
4
Por esta va, el MEF consigui la deroga-
cin de ordenanzas de gobiernos regio-
nales o locales que suspendan o prohi-
ban el otorgamiento de ms concesiones
dentro de su territorio.
Tabla 1. Extensin y duracin legal de las concesiones
Sector Superficie mxima Duracin de la concesin
Minera 100 a 1,000 hectreas Ilimitada
Hidrocarburos Indefinida 7 aos (fase de exploracin)
30 o 40 aos (fase de explotacin)
Forestal maderable 5,000 a 40,000 hectreas 40 aos renovables
Conservacin Indefinida 40 aos renovables
Ecoturismo Mximo 10,000 hectreas 40 aos renovables
Fuente: legislacin nacional. Elaboracin propia.