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2012
2 edio
Maria Leondia Malmegrin
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
Gestao Operacional ESP GP - miolo grafica 2ed nacional.pmd 03/10/2012, 18:00 1
M256g Malmegrin, Maria Leondia
Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. 2. ed. reimp. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012.
198p. : il.
Inclui bibliografia
Especializao em Gesto Pblica
ISBN: 978-85-7988-081-0
1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2010
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PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
Maria Leondia Malmegrin
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Rita Castelan Minatto
Projeto Grfico e Diagramao Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Jaqueline Santos de Avila
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
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SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
Uniformizando Conceitos e Expectativas.............................................................11
Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.......................................................22
Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pblica..................23
O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.........................................................27
O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas.....................................................31
Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos...............................................35
Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade........................39
De que Controle Estamos Falando?.........................................................40
O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........45
Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............56
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
Gesto Integrada de Processos e de Projetos..............................................67
Conceitos Bsicos: Servios Pblicos, Processos e Projetos..................69
Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos.................................89
Gesto de Carga e de Capacidade..............................................................99
Conceitos Bsicos..........................................................................................100
Gesto de Carga e de Capacidade nos Processos a Pedido.........................109
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..129
As Organizaes como Sistemas de Informao.......................................131
O Processo Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os
Sistemas de Avaliao.......................................................................134
Os Produtos e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............138
Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional....................................152
Avaliao e Controle como Etapas Dependentes.......................................153
Os Processos de Avaliao e suas Etapas.........................................156
Mecanismos e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........164
Mecanismos de Controle Interno.........................................................164
Instrumentos de Controle Interno.........................................................175
Instrumentos de Controle Externo.........................................................178
Consideraes finais ...........................................................................................191
Referncias .....................................................................................................193
Minicurrculo........................................................................................................198
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Apresentao
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto
Operacional!
A Gesto Operacional das organizaes prestadoras de
servios pblicos o tema tratado por esta disciplina, que tem como
objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de gesto.
Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos
servios pblicos no so atendidas ou quando os recursos pblicos
no so aplicados de acordo com os preceitos legais, afirmamos
que preciso mel horar a gesto. Por esse motivo, tambm
concentraremos a nossa ateno nas questes do desempenho
operacional da organizao.
Assi m, vamos j unt os compreender o que Gest o
Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se insere
e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar,
no gerenciamento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas,
dos planos e dos programas e as definies legais e normativas.
Em seguida, abordaremos as demandas dos controles pelo Estado
e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas
impactam algumas categorias de gesto consideradas crticas.
Finalmente, destacaremos a importncia da avaliao
operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor
melhorias na prestao dos servios pblicos.
Esperamos que voc participe ativamente do trabalho
pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente
Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades
de aprendizagem propostas ao final de cada Unidade.
Desejamos a voc um timo estudo!
Professora Maria Leondia Malmegrin
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UNIDADE 1
INTRODUO GESTO OPERACIONAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados
nas organizaes prestadoras de servios pblicos;
Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de
gesto identificados; e
Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela sociedade
e pelos usurios.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
UNIFORMIZANDO CONCEITOS E
EXPECTATIVAS
Caro estudante,
Estamos i ni ci ando uma nova di sci pl i na no Curso de
Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso
e, al m di sso, a especi fi ci dade de al guns temas e a
utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu
dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente,
valer a pena.
Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional,
no contexto de nossa disciplina, para entender o significado
de alguns termos empregados, compreender o escopo, a
abrangnci a e onde so real i zadas as ati vi dades
operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo,
voc participar desenvolvendo algumas atividades de
aprendizagem que preparamos para voc.
Vamos comear?
Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da
disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito
tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada
distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem
no somente as partes que o compem, mas tambm as suas inter-
relaes e estas com o meio ambiente externo.
Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o
objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos
esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho.
Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado
for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em
Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a
colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente,
o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria
da prestao de servio pblico.
Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est
configurada como um espao integrador das competncias que um
gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da
prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo
por uma entidade no estatal.
Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os
dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto
Operacional? Vamos iniciar por gesto?
Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre
os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida
muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas
produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmen-
te este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na acade-
mia, ser difcil assumir algumas constataes. (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto
sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios,
de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de
produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para
obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por
um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:
planejamento;
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
execuo;
avaliao; e
controle.
Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter
Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto
pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure
entender o que significa cada etapa do ciclo.
Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC
Fonte: Adaptada de Campos (1990)
Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo
com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.
A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes
diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e
ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada.
A et apa de execuo compreende as at i vi dades
preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinando-
as, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado
na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos,
tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo
como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa.
Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
(A) Avaliao
(C) Controle Execuo (E)
Planejamento (P)
A P
C D
Coletar
dados
Executar
Educar e treinar
Definir mtodo
Definir meta Ao:
Corretiva
Preventiva
Melhoria
Checar
METAS x RESULTADOS
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme
normatizados na etapa de planejamento.
A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados
para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado
com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e
identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo
alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser
executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.
A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e
executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de
deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa
de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior,
papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e
de melhorias.
Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem
funcional da administrao (planejamento, organizao, direo,
controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento,
execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta
disciplina, temos o Quadro 1.
v
Voc poder encontrar
ainda a atividade de
monitoramento na
prxima etapa de
avaliao conforme
acrescentam alguns
autores.
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto
Fonte: Elaborado pela autora
Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos,
de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como
vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:
No modelo PEAC, a funo organizao tanto
participante do P (planejamento definir mtodos)
como do E (execuo educar e treinar).
Proposta para gesto
Planejamento Execuo Avaliao Controle
Planejamento
Organizao
Direo
Controle
F
U
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
No modelo PEAC, a funo controle tanto participante
da A (avaliao checar metas x resultados) como do
C (controle, propriamente dito).
Outro entendimento importante que, para alguns autores e
gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto;
essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.
Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o
entendimento para o termo operacional, presente no ttulo
da disciplina.
Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da
Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram
planejadas e so executadas no processo direto de prestao de
servios pblicos.
As atividades de Gesto Operacional so realizadas em
qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas
trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes
no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de
execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura
2 a qual voc j anal i sou na di sci pl i na Comport ament o
Organizacional.
v
Esse entendimento ser
esclarecido com o
detalhamento dos ciclos
de gesto da
Administrao Pblica,
que ser apresentado na
prxima seo desta
Unidade.
Figura 2: Os cinco espaos organizacionais
Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Com essas consideraes podemos compreender melhor os
conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito
da probl emt i ca do f unci onamento operaci onal de
organizaes prestadoras de servios pblicos, com
particular destaque para as atividades de execuo dos planos,
programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como
contnuas, sazonais ou situacionais.
Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente
colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de
uniformizao de conceitos.
O que significa dotar de conhecimentos de natureza
tcnica instrumental?
A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para
auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.
Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico
Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto,
trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de
Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a
Contribuies da academia para
prtica
a) Ambiente
acadmico
b) Ambiente de
trabalho
c) Trabalho
prtico
interface entre
ambientes
Contribuies da prtica para
academia
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua
atualizao.
A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se
valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da
Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes
exi gi ro uma contextual i zao no ambi ente espec fi co das
organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que
conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.
Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do
funcionamento operacional?
Restringir a discipl ina ao mbito do funcionamento
operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao
em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas
organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na
disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas
como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos
a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero
entendidos como orientadores prvios de ao operacional e
respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
E como entender organizaes de prestao de servios
pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e
organizaes estatais?
Embora os termos organizaes pblicas e organizaes
estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes
estatai s so i ntegrantes da estrutura do Estado. H outras
organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes
estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
No Governament ai s (ONGs) e as organi zaes pri vadas
concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso,
construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.
v
Em caso de dvida
retorne ao contedo da
disciplina O Pblico e o
Privado na Gesto
Pblica.
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo
Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo
menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os
quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e
municipais. Vamos a alguns exemplos:
Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito
(Espao 1)
n
c
i
a
d
a
A
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Restrito Amplo
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N
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Pblico
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo
(Espao 2)
V
E
I
S
PLANOS E PROGRAMAS
Todas as Etapas.
Prescritivo e
Participativo.
Mltiplos e Variados:
- Arcabouo legal e
normativo.
- Planos e programas.
Processual e Poltico.
- Sistemas para ora-
mento e finanas.
- Sistemas de acompa-
nhamento de planos.
AES OPERACIONAIS
Execuo.
Prescritivo.
Leis, Normas, Ma-
nuai s.
Racional e Proces-
sual .
- Sistemas para as
reas de apoio
administrativo e
financeiro.
- Sistemas para a
receita pblica.
CICLO DE GESTO DE:
Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais
obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de ser-
vios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-
Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto
Fonte: Elaborado pela autora
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de ges-
to de nvel superior exige dos gestores operacionais habilida-
des importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores
de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios.
Sendo proativos, os gestores operacionais podem con-
tribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos
na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc con-
corda?
Vi mos tambm nesta Uni dade que o control e
operacional na prestao de servios pblicos tema estra-
tgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficin-
cia, de eficcia e de efetividade das organizaes que pres-
tam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos
pbl i cos, esto suj ei tas s restri es defi ni das em
arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a lega-
lidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada
e avaliada continuamente pelos sistemas de controle.
Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle
operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Cons-
tituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando
como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta
ltima indicando a necessidade de prestar contas.
Por fim, vimos que a etapa de controle operacional,
para as organizaes e para os gestores pblicos, pode ca-
racterizar uma oportunidade de aprendizado importante para
o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de
servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional pa-
pel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Atividades de aprendizagem
Para veri fi car seu entendi mento, procure real i zar as
ati vi dades que foram el aboradas com o obj eti vo de
reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar
sua participao nos processos de construo conjunta
do conheci mento que pl anej amos; e de aj ud-l o na
aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no
que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de
dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
o
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Atendimento Direto
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Servio
Pblico
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Aes Operacionais
Da mesma maneira que procedemos aos servios pblicos,
vamos agrupar essas aes em grandes categorias utilizando como
critrio a frequncia com que so realizadas.
Algumas so executadas apenas uma vez, a exemplo da
realizao de um curso especfico para um determinado grupo de
gestantes em um posto de sade pblico. Outras so realizadas de
forma permanente e contnua como a fiscalizao das estradas de
rodagem. Finalmente, existem aes que so peridicas ou sazonais,
um exemplo prximo da nossa realidade a declarao de pessoas
fsicas que fazemos anualmente. Para entender melhor esses trs
tipos de ao, analise a Figura 13 que preparamos para voc.
Figura 13: Categorias de aes como objetos da Gesto Operacional
Fonte: Elaborada pela autora
Perceba que cada categoria de aes exige sistemticas de
gerenciamento diferenciadas. Note tambm que associamos a ao
permanente e contnua palavra processo e ao de execuo
nica com o termo projeto.
Acho que agora voc deve compreender melhor o modelo
de gesto de quatro etapas aplicado Gesto Operacional. Vamos
recordar essas etapas, que apresentamos na Unidade 1, substituindo
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
a expresso aes operacionais por processos e projetos. Veja o
resultado da descrio do ciclo de gesto PEAC, a seguir.
Planejamento (P): modelagem de processos e projetos
e cronogramao das respectivas aes.
Execuo (E): execuo de aes de processos e
projetos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
de processos e projetos.
Controle (C): controle operacional: ajustes na
execuo de processos e projetos.
Vamos agora construir, ou uniformizar, entendimentos sobre
cada um dos objetos de ao da Gesto Operacional, processo e
projeto. Eles sero fundamentais para referenciar todos os demais
itens da Unidade 2.
Processos Modelo Bsico
Voc j deve ter encontrado a palavra processo em vrios
momentos da sua vida, com significados diversos. Vamos a alguns
exemplos.
A realizao deste trabalho no deve ser considerada
como uma ocorrncia eventual, mas sim como um
processo.
Ele deve abrir um processo contra a organizao para
recuperar o que j foi pago at agora.
Este processo no leva a lugar algum.
O processo administrativo que estamos analisando
ainda est na etapa inicial.
Devemos enfatizar o processo e no o produto.
Essa tarefa faz parte de um processo muito maior.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
v
Voc pode construir ou
adotar outras se julgar
necessrio.
Algumas ideias merecem destaque, quando terminada nossa
leitura, quais sejam:
A ideia de continuidade no tempo.
A ideia de sequncia de atividades ou etapas.
A ideia de gerao de resultados ou produtos.
A partir dessas ideias centrais a definio que usaremos em
nosso livro de Gesto Operacional de aes na Administrao
Pblica a de que processo um conjunto de atividades (tarefas,
procedimentos etc.), executadas de forma sequencial e contnua
no tempo, necessrias e suficientes para gerao de um resultado
ou de um produto para um interessado, em contextos diretivos,
normativos (leis e normas), de recursos (meios) e de aprendizado
especficos.
Veja a Figura 14, que elaboramos para voc fixar melhor
esse entendimento. Procure entend-la, pois esta representao ser
usada em vrios momentos de estudos nesta Unidade.
Figura 14: Representao de um processo na Administrao Pblica
Fonte: Elaborada pela autora
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Vamos j unt os anal i sar os el ement os da Fi gura 14
correlacionando-os definio que apresentamos para o termo
processo. Como recurso, vamos escolher uma prestao de servio
como exemplo: um atendimento mdico em um posto de sade
pblica. Passemos anlise:
Conjunto de atividades (tarefas, procedimentos):
localize na figura 14 P1, P2, P3,..., Pn, essas indicaes
representam a recepo do paciente, o preenchimento
de fichas, o atendimento pelo mdico, o fornecimento
de medicamentos e a liberao do paciente.
Execuo de forma sequencial: veja na Figura 14
que os procedimentos so executados um aps o outro,
represent ando as at i vi dades que menci onamos
anteriormente.
Atividades contnuas no tempo: a cada paciente
que busca atendi mento, todas as ati vi dades do
conjunto so executadas.
Atividades necessrias e suficientes para a
gerao de um resultado ou produto: para que o
paciente se considere atendido, isto , para que o
resultado esperado seja alcanado, necessrio que
todas as atividade sejam realizadas.
Para um interessado: localize na Figura 14 duas
representaes do cidado, no caso o paciente. No
incio do processo, esquerda, o cidado traz o que
def i ni mos como i nsumos (as ent radas, i st o ,
informaes pessoais e sobre os sintomas ou as
necessidades que o levaram a procurar o posto de sade).
direita, o cidado liberado com orientaes e
medicamentos para complementar o tratamento de sade.
Em contextos diretivos (...) especficos: localize
na parte superior da Figura 14 os controles: objetivos,
metas, leis e normas que orientam a realizao das
atividades. Esses control es so fornecidos pel os
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
77
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
agentes de governabilidade* e pelos agentes de
governana*. Podem ser anotados como agentes de
governabilidade o Legislativo, que define as leis; os
ministrios ou secretarias supervisoras, que elaboram
as normas; os conselhos de medicina, que estabelecem
regras de conduta; e muitos outros que exercem funes
diretivas e normativas.
Em contextos de recursos (...) especficos:
encontre na parte inferior da Figura 14 os recursos:
administrativos instalaes do posto de sade;
financeiros recursos oramentrios e financeiros para
o pagamento de despesas; humanos mdicos,
enf ermei ros e demai s auxi l i ares t cni cos e
administrativos; e informacionais diversos arquivos
informatizados ou no.
Em contextos de aprendizados especficos: preste
ateno nas duas flechas da Figura 14 que tm origem
no cidado ou paciente (produto sada) depois de o
servio ter sido prestado. Essas setas se dirigem da
direita para os: controles (no centro), e para o cidado
ou paciente (insumo entrada), esquerda. Essa
representao sinaliza que ao final de um processo,
tanto o usurio dos servios como os agentes de
governabilidade e governana aprenderam com o que
fizeram de certo e com o que fizeram de errado e,
consequent ement e, acerca do que preci sa ser
melhorado. Os usurios podem aprender como solicitar
os atendimentos e como importante fornecer as
informaes corretas. Os gestores podem com o
aprendizado melhorar as rotinas de trabalho e as
sistemticas de gerenciamento.
Depois dessa anlise conjunta, o que voc acrescentaria na
definio de processos, ou na Figura 14, ou em ambos, para
que se apresentassem totalmente compatveis?
*Governabilidade a
relao entre as variveis
que o ator controla e no
controla no processo de
governo, variveis essas
ponderadas pelo seu va-
lor ou peso para a ao do
ator. Quanto mais vari-
veis decisivas ele contro-
la, maior a sua liberda-
de de ao e maior para
ele a governabilidade do
sistema. Fonte: Elaborado
pela autora.
*Governana so pa-
dres de articulao e
cooperao entre atores
sociais e polticos e arran-
jos institucionais que co-
ordenam e regulam tran-
saes entre e atravs
das fronteiras do sistema
econmico. Fonte: Elabo-
rado pela autora.
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Gesto Operacional
78
Especializao em Gesto Pblica
v
Retorne a Figura 9, na
Unidade 1, e localize o
que estamos chamando
ncleo bsico do
processo e, mais
especificamente,
considere a forma como
se inicia o processo,
alguns chamam de
acionamento ou de
gati lho.
O importante nesse momento ratificarmos que todas as
prestaes de servios pblicos, independente da categoria a que
pertenam, so viabilizadas por meio de processos sujeitos a
orientaes legais e normativas.
Nem todos os processos, porm, so iguais e, a exemplo do
que apresentamos anteriormente para os servios e para as aes,
vamos tambm classific-los em categorias. Para nosso objetivo de
aprendizado nesta Unidade, trs so suficientes.
O critrio utilizado considera primeiramente o ncleo bsico
da representao do processo, que envolve o cidado (usurio,
benef i ci ri o ou i nt eressado), as ent radas (i nsumos) del e
provenientes, os procedimentos ou os passos executados para
execuo do servio e as sadas (produtos e servios) resultantes
dessa execuo.
Vamos classificao escolhida.
Processos: a Pedido, Programados ou Hbridos
Ao falarmos de processos, uma questo importante a ser
considerada a forma de acionamento da ao de prestao de
servios, pois essas aes podem constar de planos de ao ou
podem ser eventuais, ou no programadas.
De forma anloga, os processos podem ser acionados de
forma exgena, pelo interessado (ao demandada), gerando ento
processos a pedido; ou, ento, acionados de forma endgena
por planos de ao, produzindo ento processos programados.
importante tambm considerar o caso, bastante frequente, em
que as duas situaes ocorrem para uma mesma prestao de
servios, os processos hbridos.
Para esclarecer um pouco melhor o entendimento desses trs
tipos de processos, elaboramos as Figuras 15, 16 e 17 para uma
anlise. Veja as diferenas. Elas sero importantes para o que
estudaremos na seo gesto de carga e de capacidade.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
79
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Figura 15: Representao simplificada dos processos a pedido
Fonte: Elaborada pela autora
Observe que essa representao derivada daquela que
mostramos na Figura 14, com algumas alteraes, a saber:
No desenhamos os controle e os recursos como
forma de simplificar o esquema.
O cidado foi denominado, mais especificamente, de
solicitante.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
quatro macroatividades: atendimento, execuo dos
processos i nt ernos, ent rega e aprendi zado/
institucionalizao.
Os relacionamentos com o solicitante especificam
claramente: os pedidos e as solues. O exemplo que
abordamos na seo Processos Modelo Bsico
representativo dessa categoria processos a pedido.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Note que nessa representao do processo programado
tambm no desenhamos os controles e os recursos. Tambm,
relativamente Figura 14, vamos destacar algumas alteraes que,
como voc ver, soam diferentes daquelas que mencionamos para
o processo a pedido.
O cidado, substitudo pelo solicitante no processo a
pedido, para o processo programado, recebe o nome
de pblico-alvo.
As relaes com os pblicos-alvo so especificadas
como necessidades e solues.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
seis macroatividades: monitoramento; programao;
execuo de projetos e processos de apoio; integrao;
disponibilizao; e aprendizado/institucionalizao.
Para entender melhor, acompanhe um exemplo de processo
programado que descrevemos a seguir:
Como primeira macroatividade, uma secretaria de
educao municipal monitora, isto , mantm sob acompanhamento
permanente, os potenciais usurios de cursos profissionalizantes a
distncia na rea de informtica, esses constituem um conjunto de
pessoas denominado pblico-alvo. Como segunda macroatividade,
so realizados estudos e programado um portflio* de cursos que
*Portflio conjunto de
servios que podem ser
prestados por uma orga-
nizao. Fonte: Elaborado
pela autora.
Figura 16: Representao simplificada dos processos programados
Fonte: Elaborada pela autora
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
so distribudos entre trs instituies da regio para serem
desenhados ou formulados em um determinado perodo.
J a terceira macroatividade abrange um conjunto de
aes de execuo nica que chamaremos de projetos, que sero
executados em cada uma dessas organizaes. Na secretaria ficam
as aes centralizadas, realizadas de forma permanente, de
acompanhamento, avaliao e controle dos projetos que so tarefas
de gerenciamento.
A quarta macroatividade rene os produtos dos projetos,
as metodologias, os materiais didticos e outros em uma soluo
integrada.
A quinta macroatividade, realizada aps essa integrao,
aquel a em que o curso, na modal i dade a di st anci a,
disponibilizado via internet para o pblico-alvo.
E, por fim, a sexta macroatividade feita durante a
aplicao do curso ao pblico-alvo, realizando avaliaes e
corrigindo os desvios identificados. Voc est lembrado da etapa
de controle que estudamos na Unidade 1? Pois, por meio daquele
controle, os aprendizados da secretaria, que orientaro melhorias
para todas as outras macroatividades, so concretizados.
Voc notou que existem semelhanas entre os processos a
pedido e programados? Mas conforme mencionamos, as formas de
acionamento diferenciadas, uma externa pelo solicitante e a
outra interna pela programao implicam a implementao de
sistemticas de gerenciamento distintas.
Como o usurio agente nos processos a pedido e paciente
nos processos programados, o controle social que estudamos na
Unidade 1 ser processado tambm de forma diferente.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Vamos agora ao estudo dos processos hbridos, mostrados
na Figura 17. De forma simplificada, podemos consider-los como
formados de duas partes, uma programada e outra a pedido.
Os processos hbridos so mais comuns do que voc
imagina. Pense no exempl o que estudamos para processos
programados, caso f osse exi gi da mat r cul a presenci al dos
estudantes, nas diversas escolas do municpio. Teramos um
processo programado de prestao de servios on-line e um
processo a pedido para as matrculas, funcionando de forma
integrada para a prestao desse servio pblico educacional.
Vamos deixar com voc uma pergunta para reflexo: como
voc percebe a relao entre os processos a pedido e
programados e a proatividade da prestao de servios
pblicos?
Figura 17: Representao simplificada dos processos hbridos
Fonte: Elaborada pela autora
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
83
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Como estamos trabalhando o cenrio da Administrao
Pblica, importante destacarmos ainda que, independente da
forma, tanto os processos a pedido como os programados e os
hbridos devem considerar, em todas as etapas da execuo, o
disposto em instrumentos legais.
A parti r do exposto, poder amos, ento, di zer que as
organizaes pblicas podem ser consideradas grandes
colees ou conjuntos de processos. Isso faz sentido para voc?
Vamos agora apresentar alguns exemplos correlacionando
esses trs tipos de processos com as trs categorias de prestao de
servios pblicos apresentados na primeira seo desta Unidade
conceitos bsicos: servios pblicos, processos e projetos.
Servios de Atendimento Direto
Processo a pedido: atendimento mdico realizado
por um hospital credenciado pelo Sistema nico de
Sade (SUS).
Processo programado: atendimento do Programa
Bolsa Famlia.
Processo hbrido: atendimento de solicitao de
matrculas no incio do exerccio por instituies de
ensino da rede pblica (em primeiro lugar as vagas
so disponibilizadas de forma programada; em segundo
lugar realizado o atendimento a pedido).
Servios de Disponibilizao de Infraestrutura
Processo a pedido: atendimento a uma solicitao
de informaes.
Processo programado: manuteno de estradas de
rodagem em um determinado trecho de uma rodovia
especfica.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Processo hbrido: atendimento para instalao de
fonte de energia eltrica em residncia.
Servios de Interveno Legal
Processo a pedido: expedio de autorizao de
pesca para pessoa fsica.
Processo programado: operaes realizadas pela
polcia federal e polcias estaduais.
Processo hbrido: recadastramento de contribuintes
Esses foram os principais tpicos que selecionamos para
introduzir o tema processo na Unidade 2, porm, como constitui-
se em um assunto bastante contemporneo na administrao de
organizaes, tanto privadas como pblicas, voc poder conhecer
mais sobre a matria consultando as bibliografias que apresentamos
ao fim deste livro-texto.
Projetos Gnese
Do mesmo modo que processo, a palavra projeto, em seus
diversos significados, pode ser de seu conhecimento. Vejamos as
afirmaes a seguir:
Esta mudana de cidade no fazia parte dos meus
projetos.
Entreguei meu projeto de monografia sem a necessria
reviso.
A casa desabou por falha no projeto de engenharia.
Este candidato a prefeito no tem projeto.
Comprei um livro de gerenciamento de projetos
sociais.
Portanto, para tratarmos desse tema, no contexto da Gesto
Operacional em geral, e na Administrao Pblica em particular,
fundamental explicitar qual definio est sendo usada.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
85
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
De forma similar ao que destacamos para processo, as frases
ant eri ores sugerem al gumas i dei as-f ora, dent re as quai s
destacamos:
A ideia de uma ao que tem incio, meio e fim, e no
se repete.
A ideia de que o produto gerado ao final do projeto.
Com base nessas ideias, definimos, para utilizar neste livro-
texto, que projeto um conjunto de atividades (tarefas, aes,
procedimentos) de execuo nica, necessrias e suficientes para
obteno de uma soluo ou de um produto, em contextos diretivos,
normativos, de recursos e de aprendizado especficos.
Voc ir encontrar outras definies de projetos, como ao
geradora de produtos, em livros e em outras publicaes, e poder
escolher aquela que melhor se adequar ao contexto em que estiver
atuando.
importante termos claro tambm que, mesmo executados
apenas uma vez, os projetos na Administrao Pblica precisam
ter suas realizaes previstas por definies legais, o que bastante
diferente do que observamos nas organizaes privadas.
Mas como e por que surgem os projetos na Administrao
Pblica?
Considerando a premissa anterior, existem trs categorias
bsicas de fatos geradores dos projetos, conforme a seguir.
Inicialmente, podemos identificar projetos que so gerados
para implantar, descontinuar ou resolver problemas
detectados nos processos, que denominamos como recurso didtico
de processos-pai, so os projetos transformadores. Essa
categoria de projetos configura-se como de iniciativa exgena. Veja
os exemplos a seguir:
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Gesto Operacional
86
Especializao em Gesto Pblica
Projeto A: formulado para implantar uma nova
atribuio de um rgo pblico (sempre definida por
um instrumento legal). Quando o processo responsvel
por essa atribuio estiver funcionando normalmente,
o projeto ento encerrado.
Projeto B: formulado em situao inversa ao projeto
A. Um ato legal extingue a atribuio de um rgo
pbl i co, e o processo exi st ent e preci sa ser
descontinuado. Nesse caso, um projeto elaborado
para definir o que fazer com os recursos at ento
alocados ao processo extinto, como os arquivos dos
documentos gerados, a destinao dos tcnicos e
gerentes, a publicidade do encerramento, entre outros.
Projeto C: formulado para melhorar o tempo de
atendimento de um servio prestado ao cidado.
O processo precisa ser alterado em qualquer uma de
suas variveis. bom voc ter em mente a Figura 14.
Assim, o projeto pode ser elaborado para melhorar as
relaes entre cidado e organizao, com treinamento
do solicitante e do atendente, ou utilizao de recursos
tecnolgicos na execuo das atividades dos processos,
ou reviso dos atuais procedimentos executados
manualmente, entre outros.
Conforme estudamos anteriormente, podemos anotar outra
cat egori a de proj et os, que so aquel es execut ados na
macroatividade de execuo de um processo programado ou
hbrido e foram gerados na macroatividade de programao.
So os projetos executores de natureza endgena. Para visualizar
melhor, retorne s Figuras 16 e 17 e localize as macroatividades de
programao e de execuo. Perceba que aps a execuo desses
projetos, existem, nos processos programados e hbridos, duas
etapas, contnuas ou permanentes, denominadas integrao e
institucionalizao, que sero abordadas como exemplos a seguir.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Vamos ento a um exemplo prtico da situao que acabamos
de descrever?
Considere uma poltica pblica, formulada pelo Governo, para
a rea cientfica e tecnolgica que define como prioridade a substituio
da base tecnolgica da produo industrial de calados do Pas.
Logo, o rgo pblico responsvel pela implementao da
poltica imprime essa diretriz no processo de desenvolvimento
de tecnologias para a indstria de calados que, assim, programa
as seguintes aes ou projetos executores:
realizao de um Curso de Especializao sobre
tecnologias emergentes em mquinas e equipamentos
de tratamento de couro;
assinatura de um convnio com o Servio Nacional da
Indstria para capacitao de empregados do setor; e
implantao de um programa de subsdios para
importao de mquinas e equipamentos; entre outros.
Cada um desses projetos ser executado e, ao final, uma
atividade de integrao ser realizada para disponibilizao de uma
nova soluo tecnolgica para o pblico-alvo. Finalmente, so ainda
analisadas as lies aprendidas que so incorporadas no processo
de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados,
que apresentar seu nvel de institucionalizao melhorado.
Considerando o exposto nessas duas situaes, preparamos
a Figura 18 para fixar seu entendimento sobre a gnese dos projetos
no contexto dos modelos organizacionais centrados em processos.
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Figura 18: Gnese dos projetos
Fonte: Elaborada pela autora
Finalmente, podemos identificar uma terceira categoria de
projetos, aqueles usados para operacionalizar determinadas aes
fora da rotina dos processos a pedido. Exemplos bastante
frequentes so decorrentes da formao dos tradicionais grupos
de trabalhos.
Esses grupos recebem incumbncias de realizar aes,
normalmente prioritrias e, algumas vezes, com caractersticas
diferenciadas, em termos dos contextos diretivos, normativos e de
aprendizado, do processo a pedido, a que se referem essas aes,
isto , ao processo-pai.
Podemos citar, como exemplos, a reexecuo de um pedido
em regime emergencial e o tratamento de pedidos que no atendem
aos requisitos estabelecidos, entre outros. Como voc pode deduzir,
esses projetos, mesmo emergenciais, so projetos executores,
pois geram produtos e servios.
importante deixarmos claro ainda que essas categorias de
projetos so apenas recursos didticos para fins do presente livro-
texto, voc poder usar outras categorias caso julgue necessrio.
Encerrando nossos estudos sobre processos e projetos,
importante destacar que essas aes podem estar integradas,
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
formando o que chamamos de programas. Essa forma de desenhar
programas tem se mostrado de grande utilidade na elaborao dos
planos de ao e dos planos diretores para a Administrao Pblica.
Para a gesto integrada das aes relativas a uma
determi nada prestao de servi o pbl i co, a
associao processos e projetos considerada
imprescindvel.
Definir e caracterizar projetos e programas, sempre
relacionados a um processo-pai, considera o fato de as organizaes
pblicas sempre executarem prestaes de servios previstos em
arcabouo legais e normativos e, tambm, de a institucionalizao
da prestao de servios se dar por meio do aprendizado dos
processos.
Tendo ficado mais claro o entendimento de processos e de
projetos, sempre associados, vamos, a partir de agora, abordar as
questes relevantes ao gerenciamento integrado dessas aes.
GERENCIAMENTO INTEGRADO DE PROCESSOS E
DE PROJETOS
A atividade de gerenciamento das aes operacionais,
executada de forma sistematizada ou no, acompanhou os vrios
estgios de desenvolvimento do trabalho organizacional: das
operaes da manufatura prestao de servios, dos produtos
como objetos concretos e tangveis aos servios com grande
contedo informacional ou de conhecimento.
Hi st ori cament e, a si st emat i zao das aes de
gerenciamento, tanto de processos como de projetos, ocorreu, em
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
um primeiro momento, no mbito interno de cada organizao, com
a gerao de sistemticas prprias e a elaborao de manuais
proprietrios.
Contudo, somente a partir da segunda metade do sculo XX
que esses temas passaram a fazer parte, de maneira significativa,
das agendas acadmicas e do setor de editorao de livros e revistas.
A partir da, a produo de livros, de textos e at de ferramentas de
apoio, algumas informatizadas, intensificou-se de tal forma que,
hoje, existem at mesmo instituies para certificao da qualidade
dos produtos associados s diversas metodologias de gerenciamento
formuladas.
Essa evoluo ocorreu principalmente porque havia demanda
das organizaes da iniciativa privada, o que explica, em um
primeiro momento, o reduzido investimento na gerao de
metodologias especficas para lidar com a complexidade das
organizaes da Administrao Pblica.
De forma diversa de outros setores pblicos,
organizaes militares e cientficas institucionalizaram,
h bastante tempo, metodologias de gerenciamento de
projetos adequadas s respectivas necessidades. E,
mais recentemente, com o apoio de organismos
internacionais, as organizaes dos setores social e
ambiental passaram tambm a trabalhar com solues
metodolgicas de gerenciamento de projetos.
Face ao exposto, consideramos que a transposio de
metodologias de gerenciamento do setor privado e do terceiro setor
para o setor pblico, ou mesmo internamente no mbito pblico,
um tema que merece a reflexo dos gestores.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Objetivos do Gerenciamento Integrado de Processos e de
Projetos para Servios Pblicos
fundamental na Gesto Pblica o exerccio efetivo do
gerenciamento, de forma integrada, dos processos e dos projetos.
Para justiar essa afirmao preciso ratificar algumas colocaes
feitas anteriormente, quais sejam:
Os processos e os projetos so os instrumentos usados
para viabilizar a prestao de qualquer servio pblico.
Os processos so imprescindveis para realizar as aes
consideradas como imperativos legais, da prestao
de servios pblicos.
Os projetos transformadores exgenos implantam,
melhoram e descontinuam os processos a pedido,
programados e hbridos.
Os projetos executores endgenos implementam aes
finalsticas dos processos programados.
Essas afirmaes, como voc pode observar, consideram
uma ordem hierrquica que subordina os projetos aos processos.
Tal fato decorrente dos pressupostos da gnese dos projetos,
mostrada na Figura 18, anteriormente apresentada. Volte a ela e
l ocal ize novamente os dois tipos de proj etos: exgenos ou
transformadores e endgenos ou executores.
A necessidade, todavia, de pensar nas aes operacionais
i ntegradas centradas nas necessi dades dos usuri os e dos
beneficirios da prestao de servios pblicos bastante recente.
Anteriormente, as atividades eram agrupadas por natureza do
conhecimento exigido para sua execuo, formando as funes*.
Essa uma viso que podemos chamar de endgena.
Mesmo o entendimento de processos como atividades
sequenciais, isto , relacionados e visando ao atendimento pblico
dos usurios, somente se popularizou como o movimento de
qualidade, na segunda metade do sculo XX. J os projetos so
el ement os organi zaci onai s mai s ant i gos e exi st em nos
*Funes conforme
defi ni das na Admi ni s-
trao, presci ndem da
i dei a de sequnci a de
ati vi dade dos usuri os
e dos beneficirios des-
sas tarefas. Fonte: Ela-
borado pela autora.
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Gesto Operacional
92
Especializao em Gesto Pblica
empreendimentos desde o incio da organizao do trabalho
humano.
Priorizar a institucionalizao da prestao dos servios
pblicos e das organizaes que as implementam significa tambm
considerar que os processos, sendo contnuos e permanentes e sujeitos
s definies legais, so aes operacionais centrais, em torno das
quais so desenhados os projetos. Por esse motivo, idealizamos o
modelo gnese dos projetos abordado nesta seo.
Se voc, entretanto, voltar sua ateno para as aes
operacionais de uma determinada organizao prestadora de
servios pblicos, constatar que existe um grande conjunto de
projetos desconectados dos processos organizacionais. Estes
normalmente podem surgir para resolver problemas pontuais e
emergenciais no dia a dia da prestao de servios e, outros, so
originrios de exerccios de planejamento estratgico peridico.
As metodologias usadas nesses eventos, centradas em
objetivos ou em problemas, como aquela citada na disciplina
Planejamento Estratgico Governamental, normalmente identificam
aes ou iniciativas sem priorizar sua associao s categorias de
servi os e aos processos de prest ao de servi os
institucionalizados.
As aes operacionais, os processos e os projetos
desintegrados levam as organizaes a resultados de
eficincia, de efetividade e de relevncia aqum do
desejado, conforme abordado na Unidade 1.
Vamos a seguir explicitar como se d essa integrao to
importante para a Gesto Operacional. Trataremos a integrao
processos e projetos em trs grandes blocos: o primeiro foca a
integrao dos processos aos projetos transformadores; o segundo,
os projetos executores programados; e, o terceiro, os projetos
executores emergenciais.
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Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
v
Volte a Unidade 1 para
recuperar
conhecimentos desse
tema, caso julgue
necessrio.
Integrao dos Processos com os Projetos Transformadores
Resgatando o que estudamos, podemos definir como projetos
transformadores aqueles que transformam o conjunto de processos
de uma organizao, isto , no geram produtos e servios para os
usurios, mas seus resultados so aes de desenvolvimento
organizacional.
Esses projetos so originados por problemas de desempenho
na prestao de servios, apontados internamente pelas aes de
controle operacional, ou externamente pelo Estado e pela sociedade.
Cent rando nossa at eno nos processos a pedi do,
programados ou hbridos, vamos procurar identificar quais so os
momentos em que os projetos transformadores precisam ser criados.
Para tanto, observe a Figura 19, que preparamos para voc. um
esquema normalmente utilizado para representar o ciclo de vida de
uma organizao usando um modelo explicativo da curva em S.
Transpondo esse modelo para o ciclo de vida dos processos na
prestao de servios pblicos, podemos fazer algumas leituras
acerca do que apresentamos no esquema a seguir.
Figura 19: Projetos transformadores no ciclo de vida dos processos
Fonte: Elaborada pela autora
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
Observe a primeira curva S, ela sinaliza que um processo,
como instrumento para prestao de um servio pblico, tem um
limite de desempenho. Quando o processo foi formulado, um
determinado desempenho desejado foi considerado como
condicionante do seu desenho. Essa configurao do processo parte
de um desenho inicial (D1), que pode ser melhorado continuamente.
Mas, a partir de um ponto limite, o processo se mostra inadequado
ao atendimento das demandas do pblico-alvo, com desempenhos
aqum do desejado (D4), implicando problemas de legitimidade
para a organizao pblica, que operacionaliza o atendimento. o
momento de redesenhar o processo.
Sendo assim, podemos ento destacar dois momentos
importantes no gerenciamento do desempenho de um determinado
processo:
Momento 1: para melhorar a prestao de servios
que apresent a um desempenho de D1 para o
desempenho D2, em um intervalo de tempo de T1 a
T2, precisamos de um Projeto A para alterar algumas
das variveis do processo vigente. Volte Figura 14 e
veja algumas variveis que podem ser alteradas:
Preservar a fila.
O
D
E
I
N
F
R
A
E
S
T
R
U
T
U
R
A
I
N
T
E
R
V
E
N
O
L
E
G
A
L
TIPOS DE PRESTAO DE
SERVIOS PBLICOS
(UNIO, ESTADOS E
MUNICPIOS)
CARACTERSTICAS PREDOMINANTES OBSERVADAS NA PRTICA
v
e
l
2
v
e
l
3
v
e
l
ETAPAS DO CICLO DE GESTO PEAC
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
133
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Voc percebeu que preenchemos o Quadro 3 com apenas
trs Subsi stemas de Informao? No entanto, para o caso
exemplificado, poderamos ter mais 21 Subsistemas de Informao.
Aqui, o seu desafio, como gestor operacional, formular e
implementar todos os 24 subsistemas alinhados e integrados.
um grande desafio, voc concorda?
A abordagem das organizaes como SIs, segundo Morgan
(1996), teve incio, nos anos de 1940 e 1950, com Simon, que
explorou os paralelos entre a tomada de deciso humana e a tomada
de deci so organi zaci onal , concl ui ndo que i ndi v duos e
organizaes tomam decises satisfatrias em contextos de
racionalidades limitadas*, baseadas em simples regras
empricas, em pesquisas e em informaes limitadas.
Morgan (1996) t ambm anal i sou os t rabal hos de
pesqui sadores que dedi caram consi dervel at eno ao
entendimento da organizao do ponto de vista do processamento
de informaes. Dentre esses pesquisadores, o autor destaca
Galbraith e seu estudo sobre o relacionamento entre incerteza,
processamento de informaes e planejamento organizacional.
Da anlise realizada por Morgan (1996), podemos concluir
a relevncia de se administrar as informaes nas organizaes,
quer na demanda, reduzindo a necessidade informacional por meio
da criao de mecanismos e tarefas padronizadas, quer na oferta,
investindo em sofisticados SIs e expandindo os relacionamentos
laterais por meio de papis de coordenao.
Neste momento, gostaramos que voc pensasse sobre a
importncia da viso processual e horizontal do trabalho, que
apresentamos na Unidade 2, e a concluso de Morgan (1996)
sobre a necessidade das relaes laterais. Alm disso, voc pode
estar se questionando: por que explicitar a organizao e os
seus elementos constitutivos como SIs de forma to detalhada?
*Racionalidades limita-
das qualidade do que
raci onal , com l i mi ta-
es. Fonte: El aborado
pel a autora.
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Gesto Operacional
134
Especializao em Gesto Pblica
v
Veremos mais
mecanismos e
instrumentos para a
avaliao das aes
operacionais em um
tpico especfico mais a
frente, ainda nesta
Unidade.
Essa questo necessria j que os mecanismos e os
i nstrumentos de aval i ao podem se apresentar ora como
organizaes, a exemplo das controladorias; ora como processos
ou sistemticas, como as fiscalizaes ou os monitoramentos; e
ora como macroatividades de processos, como as tomadas de contas
e as auditorias, entre outros.
Sem a viso sistmica dos fluxos informacionais das
organizaes, corremos o risco de implementar
aplicativos (softwares) de apoio aos trabalhos de forma
pontual e setorializada, o que torna difcil e s vezes
i mposs vel a tarefa de i ntegr-l os, i sto , de
implementar SIs integrados, importantes para a
qualidade das decises dos gestores operacionais.
O PROCESSO DECISRIO DO CONTROLE OPERACIONAL
E AS DEMANDAS PARA OS SISTEMAS DE AVALIAO
Nesta seo, vamos nos dedicar etapa de avaliao
operacional como um SI gerador de insumos informacionais para
o Subsistema de Informao do controle operacional.
Para que esse subsistema oferea informaes de valor e
contribua para a efetividade do controle operacional, temos de
compreender melhor o processo decisrio que utiliza os produtos
e os servios informacionais oriundos da etapa de avaliao
operacional. Portanto, vamos recordar o que j estudamos nesta
disciplina, na Unidade 1, sobre o processo de tomada de deciso
na Gesto Operacional e aprofundar alguns conhecimentos sobre
o objeto dessas decises.
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
135
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
O Processo de Tomada de Decises Operacionais
Modelos Principais
Na Unidade 1, mais precisamente na seo Ciclo de Gesto
de Aes: Projetos e Processos, verificamos que nesse nvel
operacional o processo decisrio mais utilizado considera como
referncia principal o Modelo Racional, no qual o gestor deve
observar regras e rotinas bem estruturadas para a soluo dos
problemas apresentados em seu cotidiano.
Chamamos a ateno para o fato de que o Modelo Processual,
com seus processos semiestruturados, seus mltiplos cenrios, seus
objetivos e suas alternativas, cada vez mais usado para a
prestao de servios pblicos de atendimento, pois as demandas
da sociedade esto cada vez mais complexas e dinmicas.
Se voltarmos Unidade 2, na seo Conceitos Bsicos:
Servios Pblicos, Processos e Projetos, em especial Figura 16,
podemos inferir que as relaes entre o uso dos modelos, Racional
e Processual, variam no apenas entre as trs grandes categorias
Interveno Legal, Atendimento Direto e Infraestrutura , mas
tambm entre as respectivas subcategorias.
Em princpio, o Modelo Racional exigido para as prestaes
de servios da categoria Interveno Legal, enquanto o Modelo
Processual sustenta de forma mais adequada o Atendimento Direto,
a exempl o das intervenes de fiscal izao ambiental e do
atendimento em hospitais pblicos, respectivamente.
Em relao aos servios de Interveno Legal, podemos
verificar que o Modelo Processual pode ser algumas vezes associado
ao Racional para as intervenes que envolvem objetivos no
convergentes do Estado, do mercado e da sociedade. Por exemplo,
a complexidade dos processos decisrios relacionados aos processos
de licenciamento ambiental para a construo de hidroeltricas,
com a execuo de vrias consultas pblicas.
No caso dos servios de Atendimento Direto Sistmico,
identificamos que os processos decisrios, balizados normalmente
pelo Modelo Processual, tambm devem considerar aspectos legais
e normativos definidos no mbito do sistema, o que implicar o
v
Aqueles que fazem parte
de um sistema
administrativo
formalizado.
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Gesto Operacional
136
Especializao em Gesto Pblica
uso do Model o Raci onal para mui tas tomadas de deci ses
operacionais. Como exemplo, podemos citar os processos decisrios
bastante normatizados do Sistema nico de Sade (SUS) para o
atendimento sociedade, nos casos de tratamento de doenas
altamente contagiosas.
importante ainda registrar que por causa das
caractersticas da Administrao Pblica, muitas vezes
as variveis polticas afetam os processos decisrios
operacionais, exigindo considerar tambm o Modelo
Poltico como referncia.
Como voc percebeu, a tomada de deciso de um gestor
operacional bastante variada, complexa e dinmica. Mas quais
assuntos ou temas so objetos desse processo decisrio? o que
vamos estudar no prximo item.
O Objeto das Decises Operacionais Os Problemas do
Desempenho Operacional
O controle operacional, conforme abordado no item anterior
O Processo de Tomada de Decises Operacionais , contempla
frequentemente processos decisrios sustentados pelos modelos
Racional e Processual, conforme Choo (1998), nos quais so
considerados as variveis de incerteza e de impreciso, os conflitos
de objetivos e a ambiguidade*. Se necessrio, volte Figura 8,
que apresenta a Classificao dos problemas de deciso.
Conforme voc deve ter observado at este momento, os
problemas podem ser considerados temas transversais nesta disciplina,
isto , eles so na realidade foco ou objeto das decises operacionais.
Agora, nossa proposta entender melhor a natureza dos problemas e as
suas caractersticas, contextualizadas na Gesto Operacional.
Na Unidade 1, trouxemos o entendimento de que o objeto
da Gesto Operacional so as aes operacionais, traduzidas na
*Ambiguidade qualida-
de do que impreciso ou
incerto. Fonte: Elaborado
pela autora.
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
137
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 2 pelos processos e pelos projetos. Portanto, os problemas
operacionais devem necessariamente referenciar essas aes, isto
, tratar do fato de que a execuo dessas aes no est sendo
efetivada de acordo com o que foi planejado.
Essa concluso nos permite responder questo formulada
no final da seo anterior com a seguinte afirmao: os objetos
das decises operacionais so os desempenhos dos processos e
dos projetos e das organizaes que os executam, quando estes se
configuram como problemas.
Observe que estamos usando o termo desempenho para
relacionar o que foi executado com o que foi previsto. Voc pode
conhecer e at ter utilizado essa palavra em diversas oportunidades
com significados diferentes, acompanhada ou no de adjetivos, como
desempenho profissional, econmico, governamental, entre outros.
Outro ponto que precisamos dar ateno de que forma
vamos usar os problemas do desempenho operacional como objeto
ou foco das decises que ocorrem nesse nvel. necessrio, em
primeiro lugar, escolher um entendimento ou mesmo uma definio
para a palavra desempenho relacionada a outra o empenho , no
contexto da Administrao Pblica.
De acordo com Ferreira (2009), o empenho pode significar
compromisso, obrigao e que, em Administrao Pblica, a
verba destinada a certa despesa preestabelecida no oramento de
uma organizao pblica. Para desempenho, Ferreira (2009) traz a
def i ni o: cumpri r (aqui l o a que est ava
obrigado), livrar de dvida.
Portanto, o desempenho operacional
pode ser entendido como o cumprimento do
que foi planejado, isto , do que foi empenhado.
Uma pal avra t raz i mpl ci t os aspect os
valorativos quantitativos e/ou qualitativos
inerentes avaliao. Por esse motivo, as
pal avras aval i ao e desempenho quase
sempre so usadas como a expresso:
avaliao de desempenho.
Desempenho operacional
O desempenho operaci onal como obj eto
ou foco dos processos deci sri os
operaci onai s: o gestor preci sa de i nfor-
maes para a tomada de deciso que ne-
cessari amente l evem em consi derao o
contexto do desempenho analisado. Fon-
te: Elaborado pela autora.
Saiba mais
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Gesto Operacional
138
Especializao em Gesto Pblica
Voltando s aes operacionais processos e projetos e as
organizaes que as implementam , convm lembrarmos que as
avaliaes de desempenho devem ainda usar critrios como
eficincia, eficcia, efetividade e relevncia, j mencionadas na
Unidade 1, no item O Controle pelo Estado e suas Demandas para
o Controle Operacional. Retomaremos esse tema no prximo item
para tratar, de forma mais detalhada, das informaes relativas ao
desempenho operacional usadas na Etapa de Controle Operacional.
As informaes de desempenho e seu contexto podem
vir associadas a outras categorias de informao,
aquelas que abordam as diversas alternativas de
aes, corretivas e preventivas, como sugestes para
que o decisor possa fazer a escolha dos ajustes mais
adequados. Esses dois conjuntos de informaes
constituem o contedo bsico dos produtos e dos
servios informacionais demandados pela etapa de
controle e pela etapa de avaliao.
A qualidade do processo decisrio do gestor operacional
depende, em grande part e, dos produt os e dos servi os
informacionais para avaliao.
OS PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS
DA AVALIAO OPERACIONAL
Aps a compreenso dos dois principais modelos que
procuram explicar a complexidade das decises de controle
operacional (Racional e Processual) e o foco principal dessas
decises, que so os probl emas de desempenho das aes
operacionais (processos e projetos) e respectivos contextos, vamos
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
139
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
agora entender melhor quais so os produtos e os servios
informacionais que a etapa de avaliao deve gerar para a etapa
de controle.
Quando abordamos a questo dos produtos e dos servios
informacionais, preciso compreender a subjetividade inerente ao
uso desses elementos pelos indivduos. Questes sobre importncia,
suficincia e qualidade de produtos e de servios informacionais
variam de uma pessoa a outra. Por esse motivo, abordaremos
inicialmente o perfil do gestor pblico do controle operacional como
usurio das informaes e, em seguida, explicitaremos algumas
caractersticas bsicas dos produtos e dos servios informacionais
de que ele necessita.
O Gestor Pblico: o Controle Operacional
e o Comportamento Informacional
At recent ement e, est udar usuri os de produt os
informacionais era tarefa exclusiva dos profissionais da Cincia
da Informao, que consideravam esses estudos como investigaes
para saber o que os indivduos precisam em matria de informao.
Com o progresso das tecnologias de informao e de comunicao,
o desenvolvimento de sistemas aplicativos (softwares) exigiu dos
analistas envolvidos a realizao de levantamentos das necessidades
de informao dos usurios desses sistemas. Cada um desses grupos
tem trabalhado modelos e sistemticas em constante evoluo.
Profissionais da Cincia da Informao, hoje, contam com
o que chamamos de comportamento informacional, que um
modelo mais abrangente do que o modelo de estudo de usurio,
que passa a integrar o novo modelo. Para a Cincia da Computao,
esto sendo implementadas metodologias para elicitao* de
requi si t os que so i nst rument os mai s el aborados para o
levantamento das necessidades informacionais.
*Elicitao identifica-
o com esclarecimento
e detalhamento. Fonte:
Elaborado pela autora.
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Gesto Operacional
140
Especializao em Gesto Pblica
Para o caso de gestores que tomam decises tpicas
do controle operacional, tratando de problemas que
vo alm do Modelo Racional, com suas regras e
rotinas bem estruturadas e com exigncias de atuao
em tempo real, as abordagens tradicionais tm se
mostrado inadequadas enquanto as mais modernas
ainda no so amplamente usadas.
Esse fato traduzido na fala de gerentes e de supervisores que
reclamam da qualidade das informaes disponibilizadas pelos SIs que
apoiam suas decises. De acordo com nosso entendimento de que a
etapa de avaliao um SI que objetiva atender etapa de controle
operacional, a reclamao anterior se estende a todos os elementos que
integram os Sistemas de Avaliao, isto , s organizaes, aos
mecanismos e aos instrumentos de avaliao como SIs gerenciais.
Eles no esto sendo capazes de atender com qualidade s demandas
dos gestores operacionais na gesto pblica contempornea.
A consequncia, nesse caso, que as decises so tomadas
ora de forma intuitiva, ora baseada em informaes incompletas
ou defasadas ou inadequadas ao uso, comprometendo a qualidade
da gesto pblica. Por outro lado, possvel que os gestores
operacionais no estejam aproveitando as potencialidades dos SIs
existentes, que, s vezes, revelam problemas cuja considerao
levaria a necessrias mudanas de processos. Voc j ouviu falar
da resistncia das pessoas s mudanas?
Concluindo, podemos afirmar que para os Sistemas de
Avaliao na Gesto Operacional pblica se tornarem efetivos
como fornecedores de i nsumos i nformaci onai s ao control e
operacional, so necessrios que esses produtos sejam estudados
e desenhados, ainda na Etapa de Planejamento do ciclo PEAC,
considerando os perfis e o comportamento informacional dos
gestores. Mas como voc pode perceber, considerando a variedade
de perfis desses decisores, o desafio maior traar um perfil bsico
de usurio e de suas necessidades de informao, o mais prximo
possvel desse pblico-alvo.
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
141
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Conforme mostrado, perceba que a diversidade de perfis dos
gestores operacionais implica a diversidade de informaes, o que
tambm exige vrios tipos de avaliaes, com mltiplos critrios.
Nosso estudo, a seguir, centra ateno nesses critrios.
Critrios de Avaliao Operacional
Na disciplina Polticas Pblicas, do Mdulo Bsico, na seo
Avaliao e Monitoramento de Polticas Pblicas, voc estudou que
uma das dificuldades recorrentes na avaliao de polticas, programas
e projetos pblicos est relacionada falta de consenso conceitual
mnimo sobre os critrios a serem usados na avaliao.
Na avaliao do ciclo de planos e programas, por exemplo,
temos encontrado, em relatrios diversos, o uso da expresso dimenses
de avaliao em substituio expresso critrios para a avaliao.
Tambm observamos nas avaliaes desse ciclo o uso de critrio ou
dimenso de economicidade* em complementao s dimenses
ou aos critrios tradicionais: eficcia, eficincia e efetividade, sempre
usados nas avaliaes do ciclo das polticas pblicas.
A macroatividade de avaliao desses dois ciclos de
gesto, superiores ao ciclo das aes operacionais, ainda
se ressente de entendimentos uniformes sobre critrios
como: eficincia, eficcia, efetividade, economicidade e
outras dimenses de avaliao. Podemos perceber, a
partir do exposto, as dificuldades que encontramos para
estabelecer o alinhamento de produtos e de servios
informacionais entre esses trs nveis.
Aps essas consideraes sobre os critrios de avaliao nos
ciclos de avaliao de nvel superior ao operacional, vamos estudar,
de forma mais detalhada, esses temas para a Gesto Operacional.
Na seo O Controle pelo Estado e suas Demandas para o
Controle Operacional, da Unidade 1, explicitamos que um dos
*Economicidade o ca-
rter ou a qualidade do
que econmi co, que
consome pouco, que
parci moni oso nos gas-
tos, que poupa. Fonte:
Elaborado pela autora.
Gestao Operacional ESP GP - miolo grafica 2ed nacional.pmd 03/10/2012, 18:01 141
Gesto Operacional
142
Especializao em Gesto Pblica
objetivos dos sistemas de controle nas organizaes prestadoras de
servios pblicos promover a obteno de resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia das operaes da
organizao, isto , dos atendimentos diversos aos pblicos usurios.
Para melhor compreenso dessas quatro reas de resultados,
vimos na Figura 10, na Unidade 1, que essas reas devem considerar
as perspectivas permanentes ou de Estado e as situacionais ou de
Governo, e abordar aspectos da dimenso substantiva Institucional
e Poltica e da dimenso instrumental rea de Atuao e Econmica
das organizaes. Se julgar necessrio, resgate esses contedos.
Com o incio da implantao da gesto por processos na
Administrao Pblica, isto , do modelo processual centrado nos
processos e nos projetos, identificamos a utilizao de outros
critrios para avaliao que no os apresentados at aqui, como
celeridade, tempestividade, conformidade e legalidade, entendidos
como qualidade do que rpido, oportuno e obediente s normas
e aos padres.
Finalmente, algumas avaliaes tm procurado estudar outros
resultados das aes da Administrao Pblica, a exemplo da equidade,
da legitimidade, da inovao e da sustentabilidade, entendidos como
qualidade do que imparcial, reconhecido, no usual e permanente,
que podem tambm ser usados na avaliao operacional.
Como voc pode perceber, quanto mais critrios, dimenses
ou reas de resultados so usados nas avaliaes, maior a
exi gnci a de compl exi dade dos produt os i nf ormaci onai s,
contemplando informaes sobre um conjunto de variveis cada
vez mais diversificadas, dinmicas e interdependentes.
Para fins de avaliao operacional, que busca gerar produtos
e servios informacionais para o controle, tambm operacional, tendo
como foco ou objeto o desempenho de processos, as macroatividades
e os projetos usados na prestao de servios pblicos, podemos
usar o esquema a seguir, mostrado na Figura 25.
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
143
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Figura 25: Critrios para avaliao e viso processual da prestao de servios
Fonte: Adaptada de Metcalfe e Richards (1990)
Como voc pode perceber, a Figura 25 derivada do modelo
simplificado de processos que apresentamos na Unidade 2 e mostra
apenas as entradas ou os insumos e as sadas ou os produtos ou
ento resultados.
Veja tambm que, enquanto os critrios de economia ou
economicidade, eficincia e eficcia esto no mbito do processo,
os critrios de efetividade, relativos aos efeitos de impacto, esto
no mbito dos usurios pblicos, isto , externo aos espaos de
poder e de atuao dos gestores do processo.
Face dificuldade de estabelecer consenso a respeito dos
conceitos dos critrios, das reas de resultados ou das dimenses
de aval i aes e consi derando os el ementos da Fi gura 25,
apresentamos um entendi mento sobre efi ci nci a, efi cci a,
efetividade e economicidade que o mais utilizado, em particular,
nas avaliaes operacionais realizadas por rgos de controle da
Administrao Pblica. Observe:
Economicidade: critrio que considera a relao
entre os insumos planejados para a execuo de aes
(processos) e os realmente consumidos.
Eficincia: critrio que considera a relao entre o que
foi produzido (resultados) e os insumos consumidos, isto
, o rendimento ou a produtividade dos insumos aplicados.
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Gesto Operacional
144
Especializao em Gesto Pblica
Eficcia: critrio que considera a relao entre os
resultados obtidos e os resultados planejados, isto , o
at endi ment o aos requi si t os dos produt os
disponibilizados e dos servios prestados.
Efetividade: critrio que considera os efeitos imediatos
e os impactos obtidos pela execuo das aes no
ambiente dos demandantes ou dos pblicos-alvo.
Mesmo para a avaliao das aes operacionais, alguns
anal i st as consi deram que os cri t ri os de l egal i dade e de
conformidade seriam subcritrios mais especficos do critrio
genrico eficcia , enquanto a legitimidade seria um critrio
decorrente da efetividade.
Outra questo importante que a avaliao nos projetos, a
exemplo dos processos, pode tambm considerar os critrios
anteriormente estudados. Existe, ainda, um tema imprescindvel
para a avaliao operacional e, por isso, igualmente importante,
que so os indicadores que estudaremos a seguir.
Indicadores na Avaliao Operacional
Considerando as vrias magnitudes apresentadas pelos
produtos e pelos servios informacionais, podemos destacar que
estes podem ser constitudos por elementos informacionais, que,
por sua vez, podem ser compostos de partes menores e de dados
elementares e maiores como os dados agregados. Um dos elementos
informacionais mais usados nas avaliaes operacionais o que
chamamos de indicadores de processos e de resultados.
Na Unidade 1, da disciplina Indicadores Socioeconmicos
na Gesto Pblica, que abordou conceitos e medidas, foi registrado
que a imagem captada no indicador uma modelizao da
realidade, isto , uma representao simplificada de um de seus
aspectos. Tambm foi destacado que quanto mais especfico for o
aspecto-al vo e quanto mai s confi vei s e preci sas forem as
informaes utilizados no clculo dos indicadores, mais essa
representao se aproxima da realidade.
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
145
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
De acordo com a nossa discusso, como podemos definir o
tema indicadores?
No existe apenas um entendimento nem apenas uma
definio para o tema indicadores. Em princpio, qualquer dado
ou aspecto que propicie informao sobre um problema ou um
aspecto problemtico pode ser chamado de indicador, porm,
um indicador algo que exige elaborao e pr-interpretao para
que possa ser utilizado. Para tal, necessrio estabelecer um modelo
de relacionamento de variveis ou de fatores que permita estruturar
e integrar informaes diversas e dispersas provenientes de vrias
fontes, visando produo de um produto de sntese informacional,
isto , de um indicador.
Nessa perspectiva, voc pode considerar que um indicador
definido como sendo um elemento informacional de sntese,
numri co ou si mbl i co, obt i do a par t i r de um model o de
relacionamento de variveis e que, frente a uma escala ou a
parmetros de referncia, essa informao mostra a situao relativa
de um determinado problema ou de um aspecto da realidade
considerado importante ou relevante em funo do que possvel
fazer para decidir e orientar aes.
No contexto operacional, conforme apresentado neste livro-
texto, os problemas ou os aspectos da realidade considerados so
afetos ao desempenho operacional e aos respectivos contextos e os
indicadores podem ser usados para decidir e orientar as aes de
ajustes.
Em outras palavras, indicador o dado informacional que,
correlacionado com um referencial de anlise, traduz uma informao
de valor para mais ou para menos. No caso da Gesto
Operacional, utilizando essa informao, podemos interpretar
aspectos da realidade das aes operacionais e tomar decises para
ajustes nessa realidade. Portanto, o indicador sempre algo inerente
aos processos decisrios, sejam eles formais ou informais.
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Gesto Operacional
146
Especializao em Gesto Pblica
O que mais importa no estabelecimento de um
indicador a sua funo sntese de avaliao frente a
um problema considerado: esse o seu papel mais
importante no que tange aos processos decisrios.
Os indicadores sero mais teis se tambm forem
definidos os processos decisrios consequentes e as
respectivas responsabilidades pelas aes.
Sendo assi m, podemos af i rmar que um i ndi cador
operacional ser tanto mais adequado ou qualificado para o
controle operacional quanto mais qualificados forem os dados
disponveis e os critrios utilizados para sua definio, pois
impossvel obter-se um bom indicador se os dados e/ou os mtodos
utilizados forem ruins.
Tambm importante considerarmos que cada aspecto de
um problema de desempenho operacional e seus componentes
especficos podem ser objetos de indicadores que permitam medir
sua ocorrncia, sua intensidade e sua evoluo.
Vamos agora abordar a importncia de uma escala na
utilizao dos indicadores nas avaliaes operacionais, pois o
posicionamento na escala de avaliao que indica o resultado da
relao considerada o que pode determinar o nvel de urgncia
das possveis aes ajustes a serem efetivadas.
Tendo em vista o problema-alvo ou o foco do controle
operacional, isto , o desempenho no desejado, para que exista
um indicador, necessrio que, alm do estabelecimento de relaes
entre variveis para a produo de um ndice sntese, o resultado
possa ser aferido por uma escala.
A intensidade ou a caracterstica do problema mostrada
pelo indicador dada, na escala de avaliao, pelo
ponto de referncia a partir do qual se considere que
o problema passe a existir. Esse ponto de referncia
deve ser o resultado de uma escolha baseada em
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
147
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
algum parmetro da prpria realidade da ao
operaci onal como contexto dos probl emas de
desempenho operacional ou de outras realidades que
sirvam como referencial.
Podemos, a ttulo de exemplo, considerar que em uma
determinada prestao de servios pblicos as reexecues somente
passem a ser consi deradas probl emas de desempenho se
ultrapassarem 2% do total de solicitaes do servio.
Outro entendimento necessrio sobre a produo e a
utilizao de indicadores na Gesto Operacional o do ndice de
avaliao. Entendemos como ndice de avaliao tudo aquilo que
indica ou denota uma qualidade ou uma caracterstica especial
passvel de ser utilizada em processos de avaliao e de deciso.
Os indicadores podem ter seus ndices formalizados de diferentes
formas: numrica, alfabtica, alfanumrica e simblica.
Em sntese, para que possamos definir e construir um
indicador, precisamos que alguns requisitos e cuidados sejam
levados em conta, tais como:
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Gesto Operacional
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Especializao em Gesto Pblica
MI NI CURR CULO
Maria Leondia Malmegrin
Graduada em Engenharia Qumica pela Esco-
la Politcnica da Universidade de So Paulo. For-
mada em Anlise de Sistemas de Processamento
de Dados pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas
Administraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos. De-
senvolveu metodologias de modelagem institucional, organizacional,
operacional, e Sistemas de Informao e os aplicou em rgos do go-
verno federal, estadual, municipal e em organizaes privadas. Ela-
borou projetos pedaggicos e a modelagem de cursos para a FGV/
Braslia e para a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), onde
ministra disciplinas relacionadas modelagem organizacional, ges-
to estratgica da informao, s avaliaes operacionais centradas
em custo, e aos contratos de gesto, todas para a Administrao Pbli-
ca. Atualmente, desenvolve estudos nas reas de alinhamento,
hiperintegrao e conformidade para redes formadas por rgos p-
blicos e por organizaes do terceiro setor.
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