Finanzas Publicas

(21) FINANZAS PBLICAS
Unidad I
MARCO CONCEPTUAL
1a. La ciencia de las inan!as "#$licas % s& ca'"( de in)es*i+aci,n
Se entiende por inan!as el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad
econmica. As puede hablarse de las finanzas familiares, cuando la unidad econmica es la
familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y
la forma de obtener una equiparacin de ambos totales. Si la unidad econmica es la empresa,
se hablar de finanzas de la empresa. Si la &nidad ec(n,'ica es el Es*ad(- el ".(ces(
in+.es(/+as*( se.0 es*&diad( "(. la Finan!as P#$licas (cabe aclarar que las Finanzas
Pblicas no es la nica disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, tambin realiza dicho
estudio la Contabilidad Pblica, pero desde el punto de vista de la adecuada registracin y
control de las operaciones).
Particularmente, las Finanzas Pblicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella
llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene
medios o recursos monetarios para atender aquellos.

As como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual
necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad
de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de
la misma manera, el Estado tambin se propone alcanzar determinados fines (defensa
nacional, salud, educacin) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal,
en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones sern a travs
de los recursos o ingresos que debe obtener.
La consecucin de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realizacin de
erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtencin de recursos para hacer frente a ellas. La
forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composicin de las erogaciones
y de los recursos expresa la "(l1*ica iscal adoptada.
Esta poltica fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los ms relevantes son los
siguientes:
a) sa*isacci,n de las necesidades s(ciales2 ciertas necesidades sociales se satisfacen
con bienes pblicos que tienen caractersticas que los diferencian de los bienes
privados. Mientras estos ltimos pueden ser provistos por el sistema de mercado
(productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes
pblicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen caractersticas
tales que el sistema de mercado no podra proveerlo.
b) c(..ecci(nes en la asi+naci,n de .ec&.s(s2 los bienes privados pueden ser
provistos a travs del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones
(monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no
producir el ptimo econmico. En estos casos, la intervencin del Estado se propone,
sea para modificar las seales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para
acercar la economa a ese ptimo.
c) .edis*.i$&ci,n del in+.es(2 el Estado puede proponerse modificar la distribucin del
ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultara del funcionamiento
espontneo del sistema de mercado, en cuyo aso podra utilizar la poltica fiscal para
dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente
ms a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en
mayor medida a personas o familias de bajos ingresos).
d) es*a$ili!aci,n de la ec(n('1a2 este objetivo se expresa en forma de reduccin de la
desocupacin y de la inflacin.
e) desa..(ll( ec(n,'ic(2 para los pases que no han alcanzado el nivel econmico de
los pases ms avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de
crecimiento econmico sostenida a largo plazo ms elevada que la que se registrara
espontneamente.
Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la poltica fiscal ms
mencionados en los libros de texto de finanzas pblicas, pero la lista se podra ampliar a otros
posibles objetivos, como por ejemplo:
f) inde"endencia naci(nal2 un pas puede proponerse reforzar su independencia
respecto de las decisiones tomadas por otros pases, o reducir (dentro de lo que
modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia
unilateral respecto de los centros de decisin localizados fuera de su territorio nacional;
y
g) e3&ili$.i( *e..i*(.ial2 un pas territorialmente extenso puede proponerse reducir las
disparidades de niveles econmicos y de bienestar entre regiones que componen su
territorio, integrar en un nico mercado nacional las diversas economas regionales
En base a todo esto, decimos que la ac*i)idad inancie.a representa un conjunto de
operaciones que la doctrina denomina fenmenos financieros, y cuyo objetivo final es la
satisfaccin de las necesidades pblicas.

De esto se deduce que los campos de investigacin de la ciencia de las finanzas pblicas
son:
La "(l1*ica inancie.a
Se ocupa de investigar el aspecto o elemento poltico de la actividad financiera. Se refiere a
los fines que se pretenden alcanzar, cules son las necesidades a satisfacer por va del gasto
pblico y cules son los recursos a emplear con ese objeto. Esta poltica se refleja en el
presupuesto.
Esta siempre ntimamente relacionada con los principios de la poltica econmica y de la
poltica social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histrico.
En lo que respecta al campo econmico, es materia de la poltica financiera determinar y
seleccionar los gastos pblicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad
entre tales gastos.
Con respecto al campo social, la poltica financiera resulta ser la encargada de determinar las
categoras o grupos sociales que se considera dignos de inters o de proteccin por parte del
Estado.
La ec(n('1a inancie.a
Estudia y analiza los efectos econmicos que se producen como consecuencia de la
aplicacin de una determinada poltica financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella,
como tambin a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusin
que tienen en la actividad econmica las detracciones de parte de riqueza que se producen a
favor del Estado.

La s(ci(l(+1a inancie.a
Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenmeno financiero, o sea, las innegables
implicancias sociolgicas que tiene la actividad financiera del Estado.
La ad'inis*.aci,n ( *4cnica inancie.a
Estudia, analiza y elabora normas tcnicas aplicables al elemento administrativo de las
operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solucin de los diversos problemas
que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones.
En trminos generales, se ocupa de investigar los aspectos tcnicos de la contabilizacin y
control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestin administrativa tanto
de las recaudaciones pblicas como de las erogaciones pblicas.
Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad
jurdica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenmeno financiero. El derecho
financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la
ciencia de las finanzas pblicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus
En consecuencia, definimos a las Finan!as P#$licas como la disciplina que tiene por
objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos polticos,
econmicos, sociales y administrativos.
estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy slo se la concibe bajo el gobierno
de las normas elaboradas por aquel.
Relacin de las finanzas pblicas con otras ciencias
A pesar de que las finanzas pblicas, como cualquier otra disciplina, estn obviamente
relacionadas con las dems ciencias, su elaboracin depende, en gran medida, del concurso
de aportes que le brindan siguientes ciencias:
Ec(n('1a
Existe una doble relacin. En lo que se refiere a la relacin histrica, los primeros estudios y
anlisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes
economistas de la escuela clsica. Pero, adems, y a medida que se acentan los postulados
de una poltica intervencionista por parte del Estado, la vinculacin entre las finanzas pblicas y
la economa se transforma en una relacin eminentemente funcional. En efecto: la actividad
financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributacin y
luego por medio de los gastos pblicos, de un sector de la economa a otro. Adems, el Estado
interviene activamente en los procesos de produccin y de cambio.
Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partcipe de la actividad econmica para
convertirse en su planificador, en su principal modelador.
La economa debe proporcionar a las finanzas pblicas los resultados de sus anlisis sobre
inversin, consumo, produccin, circulacin monetaria, etc. para que las decisiones financieras
no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra polticas financieras mal
concebidas que causen serios daos en la actividad econmica.
P(l1*ica
La intervencin del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad econmica,
sino que puede hallrsela, adems, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras
palabras, el Estado interviene no slo en procura del desarrollo econmico, sino buscando el
desarrollo general de la comunidad.
Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Adems, esas
medidas financieras son formas particulares de la autoridad pblica, disposiciones especiales
del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia poltica.
5e.ec6(
El derecho constitucional y el derecho poltico son dos ramas de las ciencias jurdicas que
concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas pblicas, como lo son la estructura del
Estado, la divisin de sus poderes y un conjunto de importantsimas normas positivas sobre la
actividad financiera.
Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elabor en torno de la nocin
de servicio pblico. Adems, se encarg de distinguir este concepto de los de funcin pblica y
monopolio estatal.
Por otra parte, la ciencia de las finanzas pblicas exige tambin la colaboracin del derecho
privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotacin, por parte del
Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, estn gobernadas, en la
mayora de los casos, por normas de dicha disciplina jurdica.
Es*ad1s*ica
La mayor parte de las investigaciones de las finanzas pblicas deben necesariamente estar
fundamentadas en los datos numricos proporcionados por la estadstica.
O*.as disci"linas
Las finanzas pblicas se relacionan con la psicologa puesto que aquellas estn en relacin
directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la
sociologa, ya que se observa la repercusin social que tiene la actividad del Estado.
Tambin se relacionan por la tica, por ejemplo, cuando nos preguntamos qu significan los
trminos justicia y equidad, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.
Por ltimo, consideramos que uno de los ms importantes y urgentes problemas que deben
estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas pblicas consiste en establecer sus
necesarios puntos de contacto con la moral.
1$. E)(l&ci,n del "ensa'ien*( inancie.(
Antes del siglo XV
Mltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigedad e incluso del
medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y
aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a
satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la
prehistoria del pensamiento o de las teoras financieras.
Adems de la inexistencia de teoras financieras, encontramos una concepcin del Estado
muy distinta a la actual. El Estado, en trminos generales, fue identificado con la persona que
lo representaba o ejerca la jefatura del gobierno.
En la mayora de los Estados de la antigedad, la actividad pblica de tipo financiera era
relativamente simple:
1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejerca la jefatura del
gobierno;
2) el gobernante procuraba la obtencin de tales ingresos, principalmente, por medio de
conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que deban pagarle sus sbditos
por imponer justicia o asegurar proteccin.
El siguiente perodo histrico, es decir, el medioevo, no represent en lo que atae a las
instituciones financieras, ningn cambio significativo. S se produjeron importantes cambios en
la estructura social (feudalismo).
Los primero desarrollos en el siglo XV
Surgi una nueva concepcin del Estado como ente, mximo ostentador de poder.
Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberana del monarca, se desarrollaron
formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrcolas del
feudalismo, y creci el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como
consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes.
Todo ello dio lugar a la aparicin del Estado-nacin como centro de poder, lo cual origin la
jerarquizacin de los reyes.
Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas econmicas y financieras, que si bien no
constituyeron la piedra fundamental de la ciencia econmica ni de las finanzas pblicas, s
tuvieron el mrito de hacer resaltar la importancia de la actividad pblica financiera. Nos
referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo
de la poltica nacional deba ser la obtencin de un excedente de las exportaciones sobre las
importaciones.
Ese perodo se caracteriz, adems de la utilizacin de los derechos aduaneros a la
importacin y de los impuestos al consumo interno, por la monetizacin. Esta poltica tuvo
como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crdito, e incluso
la formacin de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilit a los Estados el uso
del crdito pblico, o sea, de prstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras
sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el
ingreso privado.
Las finanzas como parte de la economa en el siglo XV
El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo
aparejado el sistema mercantilista, provoc la reaccin de diversos pensadores de los siglos
XV y VX. Dichos tericos no creyeron en las enseanzas dogmticas de la glesia y
debieron sustituirlas por algn sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento
contra el absolutismo.
El sustituto de los dogmas de la glesia lo encontraron, paradjicamente, en su propia
creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos revel que
tenamos, en nuestro carcter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e
indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condicin de hombres, es decir,
son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que ste, bien al contrario, debe
reconocerlos y especialmente garantizarlos.
Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos econmico y financiero, originando el ataque
llevado a cabo por los fisicratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a
la vieja idea segn la cual toda la riqueza provena de la tierra, nica capaz de devolverle al
hombre ms de lo que ste le daba. Por ello, el Estado deba abstenerse de intervenir o alentar
los dems procesos productivos, y gravar slo la tierra. Esta concepcin, que nunca lleg a ser
puesta en prctica integralmente, tuvo el mrito de servir de base a la primera exposicin de la
economa como ciencia.
Hacia fines del siglo XV, las ideas expuestas por los filsofos del naturalismo se encarnaron
en la vida poltica y econmica de los pueblos; primero, mediante la revolucin norteamericana
y, posteriormente, mediante la Revolucin Francesa. Esto implic un cambio trascendental para
todo el desarrollo del pensamiento financiero.
En primer lugar, se describi al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable
con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente
dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse ms hasta nuestros das. En
segundo trmino, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemticamente los
principios que regan la actividad econmica.
No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposicin de los postulados
econmicos acusando a los principios y la poltica del sistema mercantilista. En su criterio, la
nica fuente de riquezas era la produccin, consecuencia del trabajo y de los medios
disponibles, y no, como haba sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre
las importaciones.
En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nacin se incrementar
en proporcin directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la poblacin
dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo depender del ingreso real per cpita.
Y dentro de esta postura, qu papel le corresponda desempear al Estado. Limitarse a
garantizar los derechos que se les reconoca a los hombres y, para ello, nada mejor que un
Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden
interior y proveer a la defensa nacional. El Estado deba dejar de intervenir directamente en el
proceso econmico, lo cual tambin significaba restar toda importancia a los ingresos
provenientes del dominio privado del Estado.
Segn el criterio de los clsicos, la actividad financiera del Estado no tena entonces por qu
ser objeto de una disciplina cientfica independiente. Las finanzas pblicas estaban, en cierta
forma, subordinadas a la actividad econmica. La actividad financiera del Estado tena que
ajustarse a las siguientes normas:
1) no interferir con los procesos productivos.
2) no interferir con el proceso comercial.
3) no contraer emprstitos, salvo que la situacin realmente lo justificase.
La autonoma cientfica de las finanzas pblicas del siglo XX
Durante este siglo las teoras financieras se independizaron y adquirieron su rango de
disciplina autnoma.
Las diversas causas polticas son todas reducibles al proceso de despersonalizacin y
racionalizacin que sufri el concepto de Estado. ste se consolid como sujeto jurdico y se
autolimit por medio de las normas jurdicas que slo l puede crear.
Durante todo el siglo XX, la mayora de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar
a los principios del naturalismo filosfico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible
para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es
decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal.
A su vez, las causas de orden econmico se identifican con el nacimiento y crecimiento del
capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros.
Por ltimo, la causa filosfica reside en la fascinante interpretacin de la historia y en el
concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XX. El sistema filosfico
hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histrica y de las ms
significativas doctrinas econmicas y polticas que se alzaron contra el naturalismo de los
clsico y reclamaron que el Estado realizara algo ms que una mera proteccin de los
derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperacin
social.
Pero ocurre que slo en la segunda mitad de dicho siglo, y despus de haberse difundido las
obras de algunos protestantes de la economa clsica, como Marx, Sismondi, Mller y List, se
visualiz que las teoras financieras haban alcanzado su plenitud cientfica. Se empez a
considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgi la teora de la
productividad y tica social. As naci una nueva ciencia: la de las finanzas pblicas.
Tendencias contemporneas en el estudio de las finanzas pblicas
El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las
guerras, las crisis cclicas y la desocupacin.
Se reelaboran los principios tericos y las finanzas pblicas van ampliando su objetivo de
estudio.
El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades,
fiscalidad progresiva y redistribucin fiscal.
Luego de aos de bonanzas, basados en proceso de redistribucin sin una economa slida,
se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir.
Concluye que deba haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos
deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valor tomar
emprstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por s solo no
puede producir. No se poda volver al Estado pasivo, sino que deba satisfacer necesidades
pblicas de creciente importancia.
1c. Finan!as "#$licas % inan!as ".i)adas. Ac*i)idad inancie.a de 'e.cad( % n( de
'e.cad(
Las inan!as "#$licas estn referidas a la actividad financiera del sector pblico, cuyos
medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y
contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el
Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por s
mismo, y dichas necesidades pblicas le dan al Estado justificacin tica para imponer los
citados tributos.
Las inan!as ".i)adas, en cambio, estn referidas a la actividad financiera del sector
privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado.
En cuanto a la relacin existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede
funcionar sin el Estado y ste no puede funcionar sin aquel.
La economa general se compone de dos sistemas econmicos coexistentes e
interdependientes: la economa del mercado y las finanzas pblicas, lo que implica mltiples
interrelaciones:
a) La existencia de economas y deseconomas externas provocadas por la
actividad financiera.
b) La existencia del mercado como mbito de aprovisionamiento de factores de
produccin y bienes intermedios para la economa del sector pblico.
c) La modificacin de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del
mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos pblicos, incluyendo
variaciones del tipo de salario, la tasa de inters, los consumos y los ahorros, como
tambin de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversin y a la produccin del
sector privado.
Existe como fenmeno principal y caracterstico de las finanzas pblicas, un proceso de
creacin de bienes y servicios para la satisfaccin de necesidades, fuera del mecanismo de la
economa del mercado.
Adems, la economa de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o
acciones del Estado, pero de otra ndole que las que son propias de la actividad financiera,
aunque puede haber entre aquellas y stas una estrecha coordinacin.
La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribucin de
la riqueza y de los ingresos, as como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios
y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector pblico.
La participacin del Estado en las transacciones del mercado no es slo un fenmeno de
excepcin, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado;
sino que es el fenmeno general de toda la actividad del gasto pblico que no se diferencia del
gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivacin, adems de algunas
caractersticas jurdicas que no son muy significativas a los efectos econmicos.
1d. Na*&.ale!a de la ac*i)idad inancie.a es*a*al
Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtencin de recursos
como la realizacin de gastos pblicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que
satisfagan las necesidades de la comunidad.
Simplificando la cuestin, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce
en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero
constituyen los ingresos pblicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias)
realizadas a favor de los organismos pblicos.
Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de
pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecucin de estas
funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya
que suponen salidas de dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos pblicos.
Los elementos que la integran son los siguientes:
polticos: eleccin a priori de medios y fines.
econmicos: los medios son de naturaleza econmica (recursos y gastos).
jurdicos: la actividad financiera est regulada por normas jurdicas.
sociales: tiende a la satisfaccin de las necesidades pblicas.
administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las
funciones para lograr los fines.
La actividad financiera est constituida por tres momentos distintos:
la planificacin o clculo, tanto de los recursos como de los gastos pblicos, que se
materializa en el presupuesto.
el logro u obtencin de los recursos pblicos, lo que implica cmo, cundo y de dnde
obtenerlos, como as tambin un anlisis sobre cules sern las consecuencias o
efectos sobre la economa y el orden social.
la aplicacin o inversin de tales recursos, la cual supone un anlisis sobre los efectos
que ella producir en la economa y en el orden social.
Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia econmica, en el
sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios.
Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie
dentro del marco de las actividades econmicas en general, lo plantean bajo el supuesto que
en el estudio de todos los actos de eleccin de medios escasos a la aplicacin de fines
mltiples, no importa quin es el sujeto que realiza dicha eleccin. Este pensamiento tiene un
origen histrico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas pblicas
realizadas por los economistas clsicos, como Adam Smith.
Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es
independiente del tratamiento econmico, sin desconocer que sta es materia propia de
aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia econmica.
Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad
financiera estatal se distingue de la econmica por:
a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coaccin o poder de
imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminologa de las
finanzas pblicas, poder financiero.
b) los fines, que implican la satisfaccin de las necesidades pblicas.
c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se
produce o se crea mediante la actividad econmica.
1e. El Es*ad( c('( s&7e*( de la ac*i)idad inancie.a
La funcin pblica se caracteriza:
por tener una naturaleza de carcter exclusiva e indelegable (por este motivo,
funciones pblicas tales como la administracin de justicia, el dictado de las leyes, la
defensa, la emisin de moneda, etc., slo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual
no puede, por otra parte, delegarlas a particulares)
por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder pblico.
porque tiende a satisfacer el inters pblico, que debe ser entendido como el conjunto
de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la
comunidad jurdicamente organizada.
Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que est prestando servicios pblicos
esenciales. Pero adems de stos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que
tambin ataen al inters pblico, sea por razones inherentes a una mejor convivencia
(comunicaciones, transportes, instruccin pblica, etc.) o por motivos que inducen al Estado a
proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentacin, etc.).
Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominacin de se.)ici(s "#$lic(s. En
consecuencia, tantos los servicios pblicos esenciales como los servicios pblicos son
atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente
prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser tambin
atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervencin de
particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado.

A su vez, los servicios pblicos pueden dividirse en:
ervicios pblicos divisibles : son aquellos servicios, que aun siendo tiles para la
colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por
determinadas circunstancias (por ejemplo, administracin de justicia, instruccin
pblica, servicios postales, emisin de documentos de identidad)
ervicios pblicos indivisibles : son los servicios cuya naturaleza es tal que,
favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad
prctica de efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (por
ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano)

Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera ms o menos precisa entre
aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa accin atae, aun cuando
no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia
con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.
Los requisitos de eficiencia del servicio pblico son:
generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios
pblicos segn las normas que los rigen.
Es*ad( es la persona jurdica de derecho pblico, constituida por la comunidad de los
habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitucin para el
cumplimiento de sus fines especficos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una
serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones pblicas
uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y
recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones
desiguales se justifica una prestacin sujeta a normas o condiciones distintas.
regularidad! quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisin o
de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas.
continuidad! es la caracterstica ms importante y, en principio, implica que la actividad
de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que
continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan slo que
satisfaga la necesidad pblica cada vez que se presenta ella.
La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad
responde a los fines polticos del Estado, depende de sus decisiones y stas a su vez
dependen del tipo de Estado y de las fuerzas polticas y socio-econmicas que ejercen el poder
del Estado.
El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realizacin de actos administrativos y de
gestin que infieren una actividad econmica-financiera y, por tal razn, a cada Estado le
corresponde una hacienda. La hacienda pblica se origina en la necesidad de satisfacer
necesidades colectivas.
La 6acienda "#$lica es una coordinacin activa de personas y de bienes econmicos,
establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las
necesidades de orden colectivo o comn que los individuos no podran atender aisladamente.
La hacienda pblica debe producir bienes y servicios con los que se dar satisfaccin a las
necesidades pblicas.
Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pblica requiere medios econmicos que
obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La va directa consiste en el
usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la ms importante, resulta de su poder
coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones
obligatorias a la poblacin, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en
especie.
Las caractersticas de la hacienda pblica son:
por su duracin, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza
permanente del ente al cual pertenece y por la ndole de las necesidades que satisface;
por la naturaleza del vnculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque
no se puede escoger entre pertenecer o no a ella;
por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogacin o consumo,
porque busca obtener medios econmicos para satisfacer necesidades colectivas. No
obstante, la extensin de sus fines, han transformado la hacienda pblica en hacienda
compuesta; vale decir, acta a la vez como hacienda de produccin y de erogacin,
aunque la actividad esencial contina siendo administrativa y no especulativa o de
lucro;
por la condicin jurdica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien
pertenece, es pblica;
por la integracin de sus rganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los
rganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) estn
escindidos y asignados a personas distintas;
por la divisin del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en
las ltimas pocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan
haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a s mismas,
aunque acatando los mandatos del ncleo central.
La definicin de las necesidades pblicas son circunstancias fruto de decisiones polticas, y
son de importancia fundamental para lograr el bien comn, que es el compendio de las
finalidades de la hacienda pblica.
La produccin pblica normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben
utilizar factores productivos que s se obtienen en el mercado. La hacienda pblica debe
considerarse siempre de carcter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la
economa) y puede clasificarse en:
erogativa "concepto clsico#: se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la
satisfaccin de las necesidades pblicas, los bienes y servicios.
de produccin "concepto actual#: gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de
personas o en adquisicin de otros factores productivos y usando tambin los
previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilizacin. La produccin
puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades
fsicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades
pblicas.
Bi$li(+.a1a
Ma.*1n, Jos Mara. NTRODUCCON A LAS FNANZAS PBLCAS. Editorial Desalma.
Marzo de 1.985.
Ma.*1n, Jos Mara. CENCA DE LAS FNANZAS Y ACTVDAD FNANCERA. Editorial
Contabilidad Moderna.
N#8e! Mi8ana, Horacio. FNANZAS PBLCAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin
Unidad II
AN9LISIS 5E LAS NECESI5A5ES :UMANAS- PBLICAS ; PRI<A5AS
2a. Necesidades "#$licas- deinici,n "(. el sec*(. "#$lic(
Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha
practicado una distincin de tales necesidades, establecindose as tres categoras:
Necesidades indi)id&ales ( ".i)adas
Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto,
congnitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o
vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc.
Necesidades del +.&"( ( c(lec*i)as
Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la
agrupacin de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educacin, la comunicacin, el
transporte, etc.
Coinciden con el inters pblico, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos
los miembros de una comunidad jurdicamente organizada. Presuponen la existencia del
Estado, no preexisten a l, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la
determinacin de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que
responden a la relatividad histrica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administracin de
justicia, la atencin de los negocios pblicos, etc.
Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas
por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las
necesidades colectivas tambin pueden ser atendidas no slo por el grupo o por el Estado, sino
incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades pblicas no siempre ocurre lo mismo,
ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado.
Estas ltimas, a su vez, exigen una distincin:
- Necesidades pblicas primarias o absolutas
Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido
esencial de ste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razn
propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y
representacin exterior. Son la causa existencial de las funciones pblicas y slo pueden ser
satisfechas por el Estado.
- Necesidades pblicas secundarias o relativas
Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades
originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de
Las necesidades "#$licas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen
mediante la actuacin del Estado.
necesidades pblicas porque el Estado entiende que as lo reclama el inters pblico. Admiten
ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado.
2$. C.eci'ien*( % di)e.siicaci,n de las necesidades "#$licas
Dentro de la ltima categora de necesidades pblicas descripta en el punto anterior, tenemos
necesidades cuya satisfaccin se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia
estatal, por cuanto ataen a la adecuacin de la vida comunitaria a los progresos emergentes
de la civilizacin (educacin, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). As,
con el paso del tiempo, las necesidades pblicas se han multiplicado y diversificado.
Para buscar la razn del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades pblicas,
debe indagarse en la evolucin de las realidades comprobadas a travs de los siglos. Se pas
del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida
actuacin en el campo econmico y social. El fracaso del intervencionismo motiv el
advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalizacin de la economa,
cuyos excesos sufrimos en la actualidad.
No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades
pblicas, en contraposicin a las necesidades privadas, y de all la duda acerca de cules
servicios deban ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cules por el
Estado.
2c. Sa*isacci,n de las necesidades "#$licas 'edian*e la ac*i)idad ".(d&c*i)a "#$lica-
*.a*and( si'&l*0nea'en*e de c(n*.i$&i. al "len( e'"le( de l(s ac*(.es ".(d&c*i)(s-
a la es*a$ilidad- al desa..(ll( % a la e3&idad en la dis*.i$&ci,n del in+.es(
El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta
redistribucin de ingresos.
La actividad financiera puede, tambin, proponerse el objetivo de contribuir, con el
instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilizacin de la economa, esto es, del
nivel de precios y del empleo (plena ocupacin) como tambin de la balanza de pagos.
En los pases subdesarrollados y en va de desarrollo podr la actividad financiera ser
utilizada como instrumento de la poltica de desarrollo, o sea, de un crecimiento econmico
mayor de aquel que se obtendra sin la intervencin del Estado.
La posible y probable contrariedad entre los diferentes propsitos de la actividad financiera
hace surgir algunas consecuencias:
a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultneo de
todos los objetivos de la actividad financiera.
b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propsitos, deber
hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idnea para el logro de
cada propsito. An as, ello no excluye que la superposicin de medidas produzca la
neutralizacin total o parcial de un determinado propsito de esa actividad.
c) tambin puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posicin contradictoria con
medidas de poltica econmica diferentes de esa actividad, como ser: poltica
monetaria y bancaria; poltica de precios en el mercado interno y de cambios en el
mercado externo.
2d. El sec*(. "#$lic( c('( .es"(nsa$le de la sa*isacci,n de las necesidades "#$licas
'edian*e la ".(d&cci,n de $ienes % se.)ici(s "#$lic(s
El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer
las necesidades pblicas. Tales bienes son llamados $ienes "#$lic(s.
En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados
casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de se.)ici(s
"#$lic(s.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas
condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a travs de una verdadera
transformacin y combinacin de bienes intermedios y factores productivos.
Cuando el Estado otorga a particulares la concesin de un servicio, ste sigue siendo pblico
porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la
concesin.
Consecuentemente, tambin los bienes y servicios pblicos son tales por ser considerados
como propios por el Estado y por l producidos o concedidos a particulares y no son
producidos por el Estado por ser pblicos.
Estos servicios pblicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNDAD ,
punto e).
La caracterstica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser
susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin
exclusin para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisin individual que
determine la prestacin del servicio, sino una decisin por parte de los sujetos que gobiernan la
organizacin estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, segn la
forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias
manifestadas por los individuos, sino por la decisin de los organismos competentes del propio
Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinin pblica y la
palabra escrita o no de personalidades polticas o cientficas.
La escala de preferencias de los individuos no entra en el clculo econmico de la actividad
financiera de prestacin de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste
gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas.
Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podran, lgicamente,
sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda
de estos ltimos es funcin del precio, mientras que aquella indicara una simple preferencia en
relacin con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios.
Esto se aplica tambin para admitir o no el anlisis costo-beneficio en la produccin de los
bienes y servicios pblicos. Este anlisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y
servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un rgimen de competencia
imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles.
Bi$li(+.a1a
Marzo de 1.985.
Unidad III
5ESCRIPCI=N 5EL SECTOR PBLICO
>a. C('"(sici,n e iden*iicaci,n del sec*(. "#$lic(. Ni)eles de +($ie.n(. ?($ie.n(
+ene.al % e'".esas "#$licas

La dis*inci,n &nda'en*al en*.e sec*(. "#$lic( % sec*(. ".i)ad( responde a la diferencia
en la lgica del funcionamiento de ambos segmentos de la economa global. En el sector
privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actan las unidades
econmicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interaccin de las
diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de anlisis son las de la
Economa.
En cambio, en el sector pblico aparece un elemento distintivo, derivado del poder del
Estado, que en principio es una nica unidad de decisin. Las herramientas de anlisis son las
de las Finanzas Pblicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, ms que en el
Por sec*(. "#$lic( se entiende el conjunto de organismos y unidades econmicas que
dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del
propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de
propiedad, conduccin y/o control del Estado. El resto de unidades econmicas que no
integran el sector pblico componen el sector privado de la economa.
anlisis del sector pblico, en la interaccin de las decisiones y efectos entre el sector pblico y
el sector privado.
dentificado el sector pblico, es importante tener en cuenta que el mismo no es una nica
unidad totalmente homognea, sino que en el mundo moderno est compuesto por diferentes
elementos. En un pas como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad
respecto de la composicin del sector pblico:
En ".i'e. *4.'in(, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un pas de
estructura federal, existen gobiernos con autonoma de base territorial (es decir, que
son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes
limitados a dicho territorio). Segn el tamao geogrfico de dicha base territorial,
puede pensarse en distintos niveles
- $ivel mximo: sera el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el
pas;
- $ivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados;
- $ivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales.
En se+&nd( *4.'in(, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de
gobierno sealados, dos grandes tipos de organismos:
- Empresas %blicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de
produccin que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos
naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en
el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad,
direccin y control de las Empresas Pblicas por parte del Estado, en tanto la
propiedad, direccin y control de las Empresas Privadas est en manos de
particulares.
- &obierno &eneral
El tipo de bien que producen las Empresas Pblicas -a igual que las Empresas Privadas- es
el que en Finanzas Pblicas se denomina como @$ien ".i)ad(A que, tiene tales caractersticas:
consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situacin en que una unidad
adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra
persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por
el hecho de que otra consuma;
aplicacin del principio de exclusin: significa que el productor puede en cada caso
entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que
estn o no dispuestas a pagar un cierto precio;
divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por
cada uno de los consumidores.
Dichos bienes, debido a sus caractersticas, pueden funcionar en el sistema de mercado:
existe oferta (de productores que a determinado precio estn dispuestos a vender una
determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio estn
dispuestos a comprar una determinada cantidad).
En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categora
Gobierno General es el que en Finanzas Pblicas se denomina como @$ien "#$lic(A. Sus
caractersticas, que se detallan a continuacin, impiden que para su produccin funcione el
sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas
consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien
pblico, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfaccin de
una de ellas disminuya la posibilidad de satisfaccin de otra;
no aplicacin del principio de exclusin: impide discriminar entre el usuario que paga el
precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario
privado no podra cubrir sus costos de produccin con la venta del producto debido a que
nadie estara dispuesto a pagar por el producto;
divisibilidad de los beneficios
El es3&e'a de inancia'ien*( de la provisin de bienes pblicos es totalmente diverso al
de la provisin de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pblica
o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada
uno de los usuarios. En el caso de los bienes pblicos, el Gobierno General debe prestar el
servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la
provisin de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por va voluntaria de los usuarios, como
en el caso de los bienes privados.
As, Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la
venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma
actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestacin del servicio de polica
deben cubrirse a travs de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden
negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pblica (quedndose sin el
servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, an cuando manifiesta
el deseo de que no se prestara el servicio.
Con la sancin de la ley 24.156 de Administracin Financiera y Control Gubernamental se
inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden
nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes:
le' marco: seala criterios generales que sern aplicados discrecionalmente en
cada circunstancia;
le' de orden superior: dado que la restante legislacin de competencia
financiera debe supeditarse a ella, en funcin de que la administracin financiera
responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una
ley especfica.
El proyecto de reforma de administracin financiera y de los sistemas de control se enmarca
en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administracin Financiera
Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin. La reforma a emprender procura el
cumplimiento de los siguientes objetivos:
de racionalidad, en procura de que la gestin se realice con economicidad,
eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E);
de transparencia operativa y legal con generacin de informacin oportuna y
confiable para la toma de decisiones;
de integralidad, interrelacionando los sistemas de administracin financiera con
los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia.
El mbito de aplicacin de la ley 24.156 (artculo 8) se extiende a la totalidad del Sector
Pblico Nacional.
a) Administracin Central

1.- Administracin
Nacional b) Organismos descentralizados
Sector (incluye instituciones de la
Con carcter Pblico seguridad social).
obligatorio Nacional
(artculo 80) 2.- Empresas y Soc.
del Estado

Con carcter Provincias
facultativo y
(artculo 94) Municipios
>$. C('"(sici,n del +($ie.n( +ene.al2 Ad'inis*.aci,n cen*.alB (.+anis'(s
descen*.ali!ad(sB c&en*as es"eciales. O.+anis'(s "a.aiscales. Finan!as iscales
% inan!as c&asi/iscales
El Gobierno General est compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categoras,
segn las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. As, se
puede distinguir entre los organismos de Ad'inis*.aci,n Cen*.al y los O.+anis'(s
5escen*.ali!ad(s. Estos ltimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de
manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la
autoridad en materia financiera est ms centralizada en los niveles mximos (por ejemplo una
oficina de la Secretara de Agricultura).
Los O.+anis'(s Pa.aiscales son aquellos que estn dentro de la hacienda pblica, son de
carcter privado pero tienen funciones de carcter pblico y en parte se financian a travs de
Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales.
Las Finan!as Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos.
Las Finan!as C&asi/Fiscales, en cambio, tienen objetivos ms amplios, como por ejemplo,
favorecer determinada regin a travs de subsidios o extensiones impositivas, entre otras.
La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuacin:
Fines iscales2 una caracterstica fundamental de la actividad financiera con finalidad
fiscal, es decir, la obtencin de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se
distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en s misma,
o sea, que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad,
sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es
condicin indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la
obtencin de recursos con los cuales se efectan los gastos que irrogan las necesidades
pblicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfaccin de los fines pblicos
indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales
se efectan los gastos que cumplen los fines polticos.
Fines eC*.aiscales2 aqu el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de
cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que adems intenta llevar a cabo, mediante
medidas financieras, finalidades pblicas directas. La finalidad pblica con finalidad
extrafiscal procura atender el inters pblico en forma directa. Ello se logra materializando,
por medio de la actividad financiera del Estado, una intervencin en las distintas
actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervencin, como forma directa de
satisfaccin del inters pblico, es llevada a cabo no slo mediante la poltica de gastos
pblicos, sino tambin por medio de los recursos pblicos.
Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por
ejemplo:
1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se
consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios
financieros, como es el incremento de alcuotas en los tributos, la creacin de
sobretasas, adicionales o recargos.
2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para
atraer ciertas actividades econmicas, cientficas, culturales o de otro tipo, que
estime necesarias y tiles para el pas. En tal caso, despliega una serie de medidas
que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones,
reintegros, etc.
3) Tambin se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se
resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales
y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la
estructura en la distribucin de los patrimonios y las rentas.
Fines 'iC*(s2 participan de las caractersticas de los dos anteriores. En el caso de los
recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un
impuesto que se aplica no slo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, adems,
para atender directamente el inters pblico, mediante exenciones o deducciones para
determinados grupos sociales o la aplicacin de alcuotas ms elevadas a otra categora,
etc. (fin extrafiscal).
>c. Ta'a8( del sec*(. "#$lic(. Al*e.na*i)as "a.a la 'edici,n del *a'a8( del sec*(.
"#$lic(
El anlisis del tamao absoluto o relativo del sector pblico, de su composicin y de la
comparacin entre pases a lo largo del tiempo, exige precisar los mtodos de medicin de las
magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados.
En el anlisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector pblico con el
tamao de la economa global. Los siguientes coeficientes permitiran cuantificar el tamao del
sector pblico.

Como indicacin previa, es importante tener en cuenta que detrs de esta medicin se trata
de cuantificar la importancia relativa del sector pblico en comparacin con el sector privado
dentro de la economa global. Un criterio bsico de consistencia en la medicin, que como se
ver no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definicin
propuesta, y la suma de ambos coeficientes debera ser igual al 100%.
a) Por el lado de las erogaciones

Este es el coeficiente ms utilizado. Si comprende nicamente al Gobierno Nacional, el
numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja
excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar nicamente con los
llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes
o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector pblico dejan
de estar a disposicin del sector privado. Si se incluyen las Empresas Pblicas, en el
numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de
las mismas.
Si bien es el ms utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El ms
importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que
lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participacin del sector pblico en la
economa global. Ello debido a que la aplicacin de igual definicin para medir el tamao del
sector privado arrojara un coeficiente cuya suma con el del tamao del sector pblico sera
superior a la unidad: el gasto total (en el sector pblico y en el sector privado) es superior al PB
pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el clculo del PB.
b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles
Este es el coeficiente basado en la distribucin del flujo final de bienes anualmente a
disposicin de la economa. El denominador se obtiene restando al PB el saldo de la balanza
comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el perodo. El
numerador indica los bienes absorbidos por el sector pblico: en el caso del Gobierno General,
tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso
de las empresas, solamente stas ltimas (ya que las empresas pblicas, al igual que las
privadas, no registran gastos de consumo sino utilizacin intermedia de bienes y pago de
factores productivos).
Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con
igual procedimiento el tamao del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el
recin definidos para el sector pblico, arroja un resultado igual a la unidad.
?as*( P#$lic(
PBI
C(ns&'( ?? D In)e.si,n ?? D In)e.si,n EP
Bienes % Se.)ici(s 5is"(ni$les
c) Por el lado del valor agregado
Este coeficiente tambin es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los
valores agregados (diferencia entre valor de produccin de cada unidad econmica y los
insumos intermedios comprados a otras unidades econmicas) de las unidades de produccin
(empresas, tanto privadas como pblicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el
valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Pblicas.
Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes
pblicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la produccin, el
valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodologa tradicional de los expertos
en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de
valuacin del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en
la prctica se toma nicamente la remuneracin del factor trabajo como representativo del valor
agregado por el Gobierno General.
d) Por el lado de la utilizacin de factores productivos
Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medicin por el lado de
los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medicin, en la prctica el nico
disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente tambin es consistente.
e) Presin tributaria
Si bien no es estrictamente una medicin del tamao del sector pblico, es un indicador
suficientemente importante como para introducirlo aqu.
Pese a su utilizacin, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es
representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de
recaudacin tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino
los pagos de transferencias no afectan en trminos netos el ingreso disponible del sector
privado).
>d. Ma.c( c(ns*i*&ci(nal- ni)eles de +($ie.n(. P(de.es ede.ales- ".()inciales-
+($ie.n(s '&nici"ales. El cicl( ".es&"&es*a.i(
La organizacin institucional argentina se fundamenta en el rgimen federal de Gobierno
(artculo 1 CN), que permite distinguir dos ni)eles de +($ie.n(, cada uno de ellos con
poderes fiscales (de erogaciones y de recursos).
En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad poltica se extiende a todo el
territorio del pas. Cuando hay una organizacin federal, esa autoridad se encuentra acotada de
acuerdo con su rgimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las polticas
fiscales, monetarias y econmicas en general que afectan al conjunto de la poblacin del pas.
En segundo trmino, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad poltica para imponer tributos a sus
residentes o a quienes realizan actividades econmicas en su territorio, dentro del mbito de su
competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia
administracin de justicia, etc.
Un tercer escaln, el del nivel de gobierno municipal, est previsto en el artculo 5to. CN
como requisito para el reconocimiento de las autonomas provinciales, y figura establecido
<al(. a+.e+ad( en el Sec*(. P#$lic(
PBI
Pe.s(nal (c&"ad( en el Sec*(. P#$lic(
Pe.s(nal (c&"ad( en la Ec(n('1a ?l($al
Reca&daci(nes T.i$&*a.ias
PBI
expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa,
administrativa y judicial se limita a las zonas geogrficas ms pequeas en que puede dividirse
un pas con fines polticos o administrativos. Depender del sistema de organizacin poltica del
pas, sus atribuciones, en cuanto a su autonoma poltica y para establecer tributos, en general
para llevar adelante su administracin.
En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un rgimen ad-hoc, ya que en
principio la legislacin sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso
Nacional. Una ley nacional, ha establecido el rgimen de funcionamiento de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires.
En cuanto a los "(de.es ede.ales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece
los principales poderes fiscales en relacin a las erogaciones y a los recursos.
Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno
nacional, la nmina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente
amplia, si se tiene en cuenta que la Constitucin de 1853 fue sancionada dentro de un
predominio ideolgico y prctico del esquema liberal.
- Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del pas,
al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes
de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin
de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la
introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la
exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estmulo.
- Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al
progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la
generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de
la moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y
aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al doblamiento de su territorio; promover
polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y
regiones. Para estas iniciativas, el Senado ser Cmara de origen.
Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad
indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores
democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma
y autarqua de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las
obras de autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales.
Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, as como los instrumentos
previstos para alcanzar los objetos sealados, especialmente los fiscales.
En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes estn enumeradas en el siguiente
artculo:
- Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro
nacional, formado del producto de derechos de importacin y exportacin; del de la venta o
locacin de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las dems contribuciones
que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso general, y de los
emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la
Nacin o para empresas de utilidad nacional.
En tanto, que la CN tambin se refiere a los tributos y al uso del crdito pblico en los
siguientes artculos:
- Art. 16. (.). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (.). La igualdad es la base del
impuesto y de las cargas pblicas.
- Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella,
sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica, debe
ser calificada por ley y previamente indemnizada. Slo el Congreso impone las contribuciones
que se expresan en el art.4. (.) La confiscacin de bienes queda borrada para siempre del
Cdigo Penal argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de
ninguna especie.
- Art. 52. A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas.
- Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). mponer contribuciones indirectas como facultad
concurrente con las provincias. mponer contribuciones directas, por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad
comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables
(.)
- Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin.
En lo referente a los "(de.es ".()inciales, cada Gobierno Provincial aprueba
autnomamente su propia Constitucin. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la
establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artculos:
- Art. 5. Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin
Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin
primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones.
- Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al
Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo
de su incorporacin.
- Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes,
sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno federal.
- Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo
5to. asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
Por ltimo, en referencia a los +($ie.n(s '&nici"ales, podemos decir que tienen su
existencia asegurada a travs de lo previsto en el artculo 5to. CN. Es decir, el respeto a la
autarqua de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonoma de
cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el rgimen municipal
de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignacin de fuentes
(exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar.
Tpicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la
autoridad ejecutiva (ntendente), con funciones especficas en el ciclo presupuestario.
La divisin de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignacin de responsabilidades
en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones.
Este cicl( ".es&"&es*a.i( cuenta con cuatro etapas:
a) Preparacin del presupuesto
El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las dems leyes.
- Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cmaras del Congreso, por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que
establece esta Constitucin. (.)
Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparacin del proyecto
de presupuesto, y debido a las dificultades tcnicas implicadas, en la prctica ha sido el Poder
Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vaco ha sido llenado por la Ley de Contabilidad
(Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional (Ley 24.156/92)-

b) Sancin del presupuesto
Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de
gastos de administracin de la Nacin), la aprobacin del presupuesto sigue las normas de los
artculos 78 a 84 de la CN. En el caso ms simple:
- Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cmara de su origen, pasa para su discusin a la
otra Cmara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nacin para su examen; y si
tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley.
Los dems artculos reglan otras posibilidades alternativas: promulgacin automtica si el
Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 das hbiles; aprobacin por la Cmara revisora con
adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo.
nternamente, dentro de cada Cmara el proyecto es primero analizado por la respectiva
Comisin permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del
Presidente de la Comisin.
EF&4 (c&..e si n( sanci(na el ".es&"&es*(G Segn el artculo 27 de la Ley de
Administracin Financiera, regir el presupuesto que estuvo vigente el ao anterior con ciertos
ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los crditos presupuestarios.
c) Ejecucin del presupuesto
La ejecucin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el
siguiente artculo:
- Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nacin tiene la atribucin de) Supervisar el ejercicio de la
facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin
y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (segn Nez Miana)
Pueden distinguirse distintos niveles de control, segn el grado de independencia del
organismo controlante respecto al responsable de la ejecucin.
C(n*.(l In*e.n( (Sindica*&.a ?ene.al de la Naci,n)
- artculo (), *e' +,-./).- Crase la Sindicatura General de la Nacin, rgano de control
interno del Poder Ejecutivo Nacional.
- artculo (0, *e' +,-./).- Es materia de su competencia el Control nterno de las
jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados
y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus mtodos y
procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgnica
C(n*.(l EC*e.n( (A&di*(.ia ?ene.al de la Naci,n)
- artculo ..), *e' +,-./).- Crase la Auditoria General de la Nacin, ente de control externo
del Sector Pblico Nacional, dependiente del Congreso Nacional (.)
- artculo ..1, *e' +,-./).- Es materia de su competencia el control externo posterior de la
gestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial, legal , as como el dictamen sobre
los estados contables financieros de la administracin central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios pblicos, Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de
privatizacin, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
C(n*.(l P(l1*ic( (C(n+.es( Naci(nal)
- 2$ artculo 1/ inc-0- (Corresponde al Congreso) (.) Aprobar o desechar la cuenta de
inversin.
- 2$ artculo /3- Slo ella (la Cmara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el
Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los
miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos,
por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crmenes comunes,
despus de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formacin de causa por la
mayora de dos terceras partes de sus miembros presentes.
- 2$ artculo /(- Al Senado corresponde juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara
de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado
sea el presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el presidente de la Corte
Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino a mayora de los dos tercios de los miembros
presentes.
Control del presupuesto (segn apuntes de clase)
Hay distintos niveles de control, segn el grado de independencia del organismo controlante
respecto al responsable de la ejecucin (sistema sajn, sistema latino).
Control preventivo : el Poder Ejecutivo evala el programa de gobierno y cmo ste se
inserta en las polticas financieras del pas.
Control financiero : se realiza por distintas vas 1) Requerimiento, por escrito, de
informes al Poder Ejecutivo; 2) Creacin de comisiones investigadoras, formadas por
diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cmaras
para ver cmo evoluciona la poltica de gobierno; etc.
Control posterior : lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de
nversin.
Control nterno (Sindicatura General de la Nacin) : se lleva a cabo en inters del Poder
Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que
se delega la administracin financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta
Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben
respetar.
Control Externo (Auditoria General de la Nacin ): se lleva a cabo en inters del pueblo
y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por
sus representantes a travs de la ley de presupuesto.
- 2$ artculo 0/- El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales,
econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la
administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de la
Nacin.
Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional (.) tendr a su
cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la administracin
pblica centralizada y descentralizada (.). ntervendr necesariamente en el trmite de
aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos.
Bi$li(+.a1a
Marzo de 1.985.
Las :e.as, Jos Mara. EL ESTADO EFCENTE. Editorial Buyatti
Unidad I<
?ASTO PBLICO
Ha. Na*&.ale!a % e)(l&ci,n del c(nce"*( de +as*( "#$lic(
La denominacin +as*( "#$lic(, es agrupada en una sola institucin y se adecua a la
empleada por los artculos 75, inciso 8, y artculo 99, inciso 10 de la CN, y a la Ley de
Administracin Financiera (24156).
Dicha denominacin es genrica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea:
a) las erogaciones pblicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios
pblicos y del servicio de la deuda pblica, y
b) las inversiones pblicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con
los incrementos patrimoniales del Estado.

El Estado se moviliza para atender las necesidades de la poblacin por medio de los
servicios pblicos, pero tambin puede satisfacerlas utilizando los efectos que en s mismos
los gastos pblicos provocan en la economa nacional, atento a su importancia cuantitativa y
cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuanta del gasto pblico puede
obrar como reactivador de una economa en recesin, con prescindencia del destino del gasto).
Esto significa que la decisin sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de
singular importancia:
a) la seleccin de las necesidades de la colectividad que consideran pblicas, aspecto
variable y ligado a la concepcin sobre el papel del Estado, y;
b) la comparacin entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad
material de satisfacerlas.
En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas pblicas prestan
preferente atencin a la 4eora general del gasto pblico. Esta investiga no slo los elementos
constitutivos del egreso pblico, sino adems los efectos que ste habr de producir, sean
econmicos o sociales.
Respecto a los elementos constitutivos del dispendio pblico, dicha teora nos seala que
toda erogacin o inversin pblica supone la satisfaccin de necesidades pblicas, y que ellas
se materializan en atencin al inters pblico.
El primer elemento constitutivo del gasto pblico es esencialmente poltico, o sea, la
eleccin o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades.
El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos
se trata del empleo, la aplicacin o la utilizacin de una ri5ueza. Este elemento tiene
una indiscutible naturaleza econmica.
Un tercer elemento, esencial de toda gestin de un Estado de derecho, es su
juridicidad, materia de estudio no slo por parte del derecho financiero, sino adems
por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional,
este elemento tiene una triple manifestacin:
1. su rgimen est regulado por la Ley de Administracin Financiera, 24.156.
2. en el momento de la planificacin o estimacin del gasto que debe
satisfacer una necesidad pblica, interviene la ley anual de presupuesto general
de la Nacin.
3. finalmente, en el momento posterior a su ejecucin o materializacin,
es decir, el momento de la verificacin o control de la gestin, hay una tercera
manifestacin de juridicidad dada por la cuenta de inversin.
Conforme a tales elementos, podemos definir al +as*( "#$lic( como las erogaciones
dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfaccin de las
necesidades pblicas.
Analizando esta definicin se puede reconocer ciertas ca.ac*e.1s*icas del gasto pblico:
- la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratndose de la utilizacin o aplicacin
de bienes, el concepto de gasto pblico excluye las prestaciones de servicios.
- en segundo lugar, el egreso pblico se caracteriza y distingue por constituir un empleo
de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente pblico que representa a la sociedad
jurdicamente organizada. En consecuencia, son gastos pblicos los empleos de
riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios.
Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa
categora de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que,
efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del
Estado, escapan a su mbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales
realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio,
como gastos pblicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados
por cualquier otra persona que no sea el Estado, tambin estn excluidos del concepto
de gasto pblico.
- la tercera caracterstica de todo gasto pblico reside en la circunstancia de que ste
depende de una autorizacin legal. El desembolso pecuniario o la inversin dispuesta
por el administrador pblico sin autorizacin legal previa, o realizada con fines distintos
de los previstos por las normas legales, an cuando satisfaga necesidades pblicas, no
constituye un gasto pblico propiamente dicho.
- Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos pblicos consiste en que estos tienen
como finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas. N( se *('a c('( +as*(
"#$lic( el de.i)ad( de e'".esas del Es*ad(- inde"endien*e'en*e 3&e sa*isa+a
necesidades "#$licas ("(. e7e'"l(- A+&as A.+en*inas).
Las tres ltimas caractersticas son propias del gasto pblico y, en consecuencia, lo
distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos
haya una relacin de integracin funcional, idntica a la que conecta a las finanzas pblicas
con las privadas. De all que los autores contemporneos destaquen la importancia de tal
relacin e investiguen cmo los gastos pblicos se complementan con los gastos privados en la
satisfaccin de las necesidades humanas.
Evolucin del concepto de gasto pblico
El gasto pblico no slo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para
satisfacer las necesidades pblicas. La evolucin del concepto demuestra que el gasto pblico,
por s slo y con prescindencia de la financiacin de servicios pblicos, significa un importante
factor de redistribucin del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilizacin econmica, de
incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales
como la plena ocupacin, el consumo, el ahorro y la inversin.
Esta evolucin del concepto est ntimamente ligada a la nueva concepcin sobre la misin
del Estado.
a) Para los 6acendis*as cl0sic(s, el Estado es un mero consumidor de bienes, los
gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de esos bienes que estn a
disposicin del pas. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene
importantes cometidos a cumplir (ejrcito, polica, justicia), pero eso no quita que
econmicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve
privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un abismo sin fondo del cual no
retornan. De ah, la expresin vulgarizada del Estado pozo.
b) Para las c(nce"ci(nes '(de.nas, el Estado no es un consumidor, sino un
redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son
devueltas ntegramente al circuito econmico. Es decir, el conjunto de sumas
repartidas a los particulares mediante el gasto pblico es equivalente al conjunto que le
fue recabado mediante el recurso pblico.
Financiacin de los gastos pblicos
Nuestra Constitucin Nacional ha previsto, en su artculo 4, que los gastos pblicos sean
financiados con los fondos del Tesoro nacional.
En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al
Estado, los financistas contemporneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con
que cuenta el Estado dentro de una clasificacin de naturaleza bien distinta de la prevista por
nuestra Constitucin, y que comprende otras especies de ingresos.
La mayora de los autores desconocen hoy la clasificacin de los ingresos en ordinarios y
extraordinarios y, al mismo tiempo, sealan como principales fuentes de financiacin de todas
las erogaciones estatales a los denominados .ec&.s(s (.i+ina.i(s, aquellos que el Estado
obtiene de la explotacin de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales,
comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los .ec&.s(s
de.i)ad(s, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economa. Derivan del
sector privado bsicamente a travs de tributos (pagos coactivos) o del uso de crdito pblico
(prstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNDAD 5, punto b)
-Clasificacin de los recursos pblicos-
H$. ?as*( "#$lic( % +as*( ".i)ad(
En primer lugar, la diferencia ms importante consiste en que el sujeto del gasto pblico es el
Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el
Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ah que los gastos del primero estn en
relacin tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el
particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitacin de su existencia.
En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus
intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de inters
general. De all que los beneficios colectivos resultantes de los gastos pblicos sean en gran
medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o
para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y
generalmente lucrativas (por ej. adquisicin de bienes para consumo o para diversin).
En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte
provienen de la coaccin, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma
legal de procurarse ingresos.
En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades pblicas, por lo
general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El
particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la
premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es
sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el
clculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las
posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los
ingresos encuentran un lmite en la renta de la Nacin. Ninguna finalidad seria tendra una
seleccin de gastos si no se tuviese presente un clculo por lo menos preventivo de los
ingresos.
En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir
debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la
ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a
la cuanta como al destino de sus erogaciones.
Hc. Clasiicaci,n de l(s +as*(s "#$lic(s. C.eci'ien*( de l(s +as*(s "#$lic(s. La
cen*.ali!aci,n % descen*.ali!aci,n
En la prctica, las erogaciones pblicas se definen en relacin al Presupuesto del Gobierno.
Para el anlisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones pblicas, sino
tambin su composicin. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones
pblicas:
CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O IURIS5ICCIONAL- O A5MINISTRATI<A)2 permite distinguir
los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado.
Las categoras concretas dependern de la estructura del Estado del pas al cual se refiere.
En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitucin distingue tres poderes !oder E"ecutivo, !oder
#egislativo y !oder $udicial. %entro del !oder E"ecutivo puede distinguirse la !residencia de la Nacin y los distintos
&inisterios, y a su ve', dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organis(os integrantes. )eg*n el (ayor o (enor
grado de desagregacin en +ue se efect*e el an,lisis, se contar, con un n*(ero (,s elevado o (,s reducido de unidades
organi'acionales -"urisdicciones).
Este tipo de clasificacin resulta *til y necesaria para varias etapas del ciclo presupuestario
- en la etapa de preparacin del presupuesto, el responsable de cada organis(o es el +ue est, en (e"ores condiciones de
preparar el proyecto de presupuesto del (is(o, ya +ue se supone +ue es +ue tiene (e"or e.periencia y conoci(iento de
las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas.
- en la etapa de ejecucin del presupuesto, el responsable de cada organis(o es +uien to(a a su cargo dic/a e"ecucin, y
por lo tanto, necesita registrar los cr0ditos autori'ados, los (ontos gastados y los saldos sin e"ecutar.
- en la etapa de control del presupuesto, lo +ue se "u'gar, ser, la responsabilidad de la autoridad (,.i(a del organis(o en
cuanto a su gestin presupuestaria.
CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificacin *til para el an,lisis de los efectos de las erogaciones.
#a pri(era apertura distingue entre
- erogaciones corrientes
1) se trata de la incorporacin de bienes o servicios +ue se agotan en una *nica utili'acin -por e"e(plo, papel para
escribir).
2) )on gastos de tipo repetitivo y deben reali'arse a1o a a1o -por e"e(plo, el pago de sueldos de (0dicos de
/ospitales p*blicos de 0ste a1o no i(plica +ue el a1o pr.i(o no deba repetirse).
3) No alteran el patri(onio -neto) de la entidad.
2) 3iguran en la cuenta 45esultados del E"ercicio6.
- erogaciones no corrientes
1) se trata de bienes +ue no se agotan con el pri(er uso -por e"e(plo, una (,+uina de escribir).
2) )on gastos +ue no deben repetirse a1o a a1o -por e"e(plo, una ve' construido el /ospital, el edificio podr, durar
(uc/os a1os /asta +ue sea necesario construir uno nuevo en su lugar).
3) 7u(entan el patri(onio de la entidad -al finali'ar el e"ercicio en el cual se incorpor un bien de capital, el
patri(onio de Estado es superior al de co(ien'o del e"ercicio).
2) 3iguran en el 47ctivo6.
#as erogaciones corrientes pueden a su ve' ser clasificadas en
- gastos de consumo a+u8 el gobierno est, agotando recursos reales de la econo(8a provenientes del sector privado.
- gastos de transferencias no tienen co(o contrapartida la absorcin de recursos reales de la econo(8a por parte del
Estado, sino (eros flu"os (onetarios +ue redistribuyen recursos dentro del sector privado de la econo(8a.
El sueldo pagado a un (0dico, +ue es gasto corriente, es un gasto de consu(o, por+ue detr,s de este gasto e.iste, co(o
contrapartida, la obtencin por parte del Estado de recursos reales -en este caso, el servicio del factor traba"o por las /oras-
/o(bre traba"adas). El Estado est, detrayendo del sector privado recursos reales -servicios de factores productivos o bienes)
+ue no +uedan a disposicin del sector privado de la econo(8a -ese (0dico ocupado por el /ospital p*blico no puede
si(ult,nea(ente traba"ar en una cl8nica privada o en su consultorio particular).
En ca(bio, el pago de una "ubilacin a un (0dico retirado es un gasto de transferencia, por+ue no /ay contrapartida real de
recursos, sino flu"os financieros -en este caso ser8an aportes previsionales-. #os gastos de transferencias son parte de un
es+ue(a de redistribucin de ingresos dentro del sector privado -en el caso previsional, el Estado to(a recursos financieros de
los traba"adores activos y los entrega a los traba"adores pasivos).
9tro e"e(plo podr8a ser el referido a la diferencia entre la co(pra de lec/e para dar a los ni1os de las escuelas -gasto de
consu(o) y el subsidio pagado a las e(presas productoras de lec/e a fin +ue abaraten el precio de venta a los consu(idores
-gasto de transferencia). El pri(ero significa una absorcin por parte del Estado de recursos reales +ue +uedan dis(inuidos para
el sector privado -(enos litros de lec/e- (ientras +ue el segundo i(plica una (era redistribucin dentro del sector privado
-+uienes pagan los i(puestos +ue financian los subsidios dis(inuyen sus ingresos para favorecer el consu(o de lec/e
posibilitado por un precio de venta (,s reducido-.
#as erogaciones no corrientes, a su ve', per(iten distinguir b,sica(ente dos categor8as diferentes
- inversin real (o fsica
- otras inversiones (en !s" #ree$istentes
o en inversiones financieras
Todos estos tipos de erogaciones aumentan
el patrimonio del Estado, pero las
inversiones fsicas aumentan tambin el
patrimonio nacional, mientras que las otras
inversiones no lo hacen.
Ejemplo
Ejemplo
%entro de la inversin real -o f8sica) se distingue entre
bienes de capital -(a+uinarias y /erra(ientas, (edios de transporte, (a+uinas y (uebles de oficina, etc.) y,
trabajo pblico -general(ente erogaciones destinadas a la construccin de obras y:o a la a(pliacin
(e"orativa de bienes ya e.istentes +ue per(anecen con car,cter de ad/erencia al suelo y for(ando parte de un todo
indivisible, co(o por e"e(plo, ca(inos).

En el caso de la inversin f8sica o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital -construye un edificio, por e"e(plo).
Co(o ello no dis(inuye el patri(onio privado, el patri(onio nacional -igual al patri(onio del Estado (,s el patri(onio de los
particulares- au(entan. En ca(bio, en el caso de la inversin de bienes pree.istentes, el Estado co(pra un activo +ue estaba en
poder de los particulares -co(pra una casa ya construida, por e"e(plo). Co(o el au(ento del patri(onio del Estado se
co(pensa con una dis(inucin del activo f8sico de los particulares, el patri(onio nacional per(anece invariable.
Esta clasificacin es i(portante y per(ite co(parar las erogaciones p*blicas con las erogaciones privadas. 7s8 tene(os +ue
El consu(o p*blico consiste en los reci0n definidos gastos de consu(o. No corresponde co(putar todos los gastos corrientes,
por+ue en el caso de los gastos de transferencias se estar8a incurriendo en duplicacin contable con los gastos privados -por
e"e(plo, la "ubilacin +ue figurar8a co(o gasto de consu(o p*blico, aparecer, una ve' gastada por el "ubilado co(o gasto de
consu(o privado).
7 su ve', la inversin p*blica se define por la inversin real o f8sica es necesario eli(inar la co(pra de activos pree.istentes
y la inversin financiera ta(bi0n para evitar duplicacin -en el caso de inversiones privadas con pr0sta(os o aportes de capital
del Estado, se registrar,n co(o inversiones privadas).
CLASIFICACION %O& O'(E)O *EL +AS)O: en esta clasificacin los gastos se diferencian seg*n el tipo de bien
o servicio +ue est, co(prando el Estado. ;abitual(ente se co(bina con la clasificacin Econ(ica.
7s8, pode(os diferenciar
- gastos en #ersonal: consiste en la retribucin de los servicios personales prestados en relacin de dependencia para
atender la operacin de los entes estatales. Co(prende ta(bi0n las contribuciones patronales al siste(a de previsin
social y los adicionales -t8tulo, ubicacin geogr,fica, riesgo, etc.)
- gastos en !ienes , servicios no #ersonales: co(prende los bienes de consu(o -ali(entos, te.tiles y confecciones,
productos +u8(icos y (edicinales, etc.) y los servicios no personales -electricidad, agua y gas, transporte,
co(unicaciones, al+uileres, i(puestos, seguros, etc.)

#a utilidad de esta clasificacin consiste en +ue per(ite anali'ar (icroecon(ica(ente el i(pacto del gasto p*blico sobre
diferentes (ercados.

CLASIFICACION %O& FINALI*A* - F.NCION: esta clasificacin es relativa(ente (oderna y per(ite clasificar
las erogaciones p*blicas seg*n las finalidades perseguidas por la accin del Estado o las funciones cu(plidas por el (is(o.
Aumento de los gastos pblicos
Responde a distintos tipos de causas:
A"a.en*es
Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciacin de la mayora
de los signos monetarios observada en la generalidad de los pases, y las nuevas tcnicas de
elaboracin presupuestaria, dado que los presupuestos computan en la actualidad las cifras
brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas.
Rela*i)as
Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son
reales. Dentro de esta categora se menciona el aumento de la poblacin, de la produccin o
de la renta nacional, como tambin los casos especiales de extensin de las fronteras de una
nacin por anexin de territorio.
Reales
<ienes y )ervicios disponibles = Consu(o -privado > p*blico) > ?nversin -privada > p*blica)
Ejemplo
Aqu se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones
internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha
influido el alto grado de progreso tcnico alcanzado, la expansin de las actividades del Estado
y la diariamente creciente burocracia.
Si bien es cierto que la recin expuesta clasificacin de causas ha alcanzado gran difusin, a
criterio de 6os 7ara 7artn, no sirve para explicar el genuino aumento en los gastos pblicos.
En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los ltimos aos en las
erogaciones pblicas coincide con una nueva concepcin de la funcin del Estado. En efecto:
en las ltimas dcadas hemos aceptado descargar la mayora de nuestras necesidades
insatisfechas en la proteccin estatal. Un Estado as concebido tiene necesariamente que
incrementar sus erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con
la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de
responsabilidades que le hemos efectuado al Estado.
Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las autnticas causas (las reales) por las
cuales los Estados en general han incrementado sus gastos pblicos:
a) gastos militares a causa de las guerras, no slo los gastos de la contienda armada sino
tambin los servicios y concesiones a los veteranos.
b) prosperidad del sistema econmico. A mayor nivel de produccin, los recursos se
encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y ms a los servicios.
c) urbanizacin. El aumento de poblacin en las ciudades lleva a tener que incrementar
los gastos en funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y
desages cloacales, la proteccin policaca, etc.
d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad de los
gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presin de grupos o sectores con
influencia poltica que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del
Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando slo en los votos.
e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio pas, y tambin auxiliar a los pases
indigentes.
f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar gasto para
seguir el progreso tcnico.
g) crecimiento de la burocracia administrativa.

Centralizacin y descentralizacin de los gastos pblicos
En pases como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un rgimen federal de
gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia delante la centralizacin o la
descentralizacin de los gastos pblicos.
Quienes abogan por la cen*.ali!aci,n sealan que tal sistema acarrea innegables ventajas,
tales como la importancia que los gastos pblicos tienen con relacin a la actividad econmica
general del pas y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada poltica de
inversiones en obras y trabajos pblicos.
Recprocamente, quienes estn a favor de la descen*.ali!aci,n puntualizan que sta permite
una mayor participacin en la elaboracin de la poltica de gastos pblicos por parte de los
contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central.
En los ltimos aos se ha producido una notable tendencia a la centralizacin, la cual
probablemente halle su mejor explicacin en las causas que hemos descrito como ventajas de
este sistema y, adems, en motivaciones de orden poltico, que por tener este carcter cuentan
tambin con un mayor peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales.
Hd. Eec*(s ec(n,'ic(s de l(s +as*(s "#$lic(s- l1'i*e. F&nci,n de l(s +as*(s "#$lic(s
en el cicl( ec(n,'ic(
Ninguna Nacin puede disfrutar de ms de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de
los lmites. Parece imposible establecer lmites a priori a los gastos pblicos; ello se debe a que
segn la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante
anlisis econmico, porque en definitiva, se trata de una cuestin de naturaleza poltica.
Si esto es as, resulta difcil fijar la real utilidad de frmulas rgidas de limitacin
estableciendo, por ejemplo, determinada proporcin del gasto en relacin con la renta nacional
o el producto bruto interno. No obstante, se ha sido el mtodo elegido en la Argentina por la
ley 25.112 de solvencia fiscal, que debi ser reformulada a partir del primer perodo de su
vigencia.
Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar hasta a aquel lmite
en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las amputaciones
hechas al ingreso de los particulares.
Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social mxima y que
puede enunciarse as: el Estado deber ampliar sus gastos hasta el nivel en 5ue la ventaja
social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social
de un aumento correspondiente de las exacciones pblicas.
Mediante su poltica de gastos pblicos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional,
incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversin privada, asegurar el pleno
empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderas, en
las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de inters y, en trminos generales,
puede producir notables alteraciones en toda la actividad econmica, con sus pertinentes
efectos en el orden social.
Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la
improvisacin, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexin
por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la poltica financiera. Esta rama
de la ciencia de las finanzas pblicas, tambin denominada "(l1*ica iscal, tiene justamente
por objeto determinar la eleccin de los gastos pblicos a realizar, como tambin de los
recursos pblicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economa y
del estado en que sta se halle.
De los modernos estudios de la poltica financiera se desprende que para poder efectuar una
correcta o adecuada eleccin de las erogaciones pblicas es necesario tener en cuenta
factores tan importantes como: 1) la estructura econmica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los
medios o recursos con los cuales habrn de ser financiados tales gastos pblicos.
Teniendo presentes esas tres causas o factores podr verse cules son las polticas de
gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economa. Pero para realizar ese
estudio resultar necesario, previamente, describir dos principios econmicos:
Principio del multiplicador
Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cmo o en qu trminos se ha
dado la relacin existente entre los gastos pblicos y los gastos de consumo de los
particulares.
Un egreso pblico se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo
perciben. El efecto del gasto pblico sobre los ingresos depende, bsicamente, de dos factores:
1) del monto o cuanta del gasto pblico y,
2) de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo, es
decir, de la propensin marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee
establecer el efecto de un gasto pblico sobre los ingresos, en un determinado perodo,
a los dos factores antes sealados habr que aadirles un tercero, la velocidad de las
transacciones.
El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total
de los consumos resultantes de un gasto pblico.
Principio del acelerador
Esta segunda mxima est estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, pues
demuestra cmo la inversin en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran
parte, determinada por los aumentos de consumo.
Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de que cuando el
consumo o demanda de un determinado artculo permanezca invariable o constante, las
empresas productoras de l no precisarn nuevas inversiones. En tales circunstancias, slo
necesitarn invertir en la reposicin normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital
empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artculos se incrementa, las empresas que
los producen necesitarn adems una nueva inversin para la adquisicin de ms equipos,
maquinarias y bienes de capital.
Bi$li(+.a1a
Marzo de 1.985.
<ille+as, Hctor. CENCA DE LAS FNANZAS Y ACTVDAD FNANCERA.
Unidad <
RECURSOS PUBLICOS
Ja. C(nce"*( % ca.ac*e.1s*icas- .ec&.s(s de.i)ad(s de la ac*i)idad iscal % de la ac*i)idad
eC*.aiscal
Los mercantilistas, los fisicratas y luego los clsicos asignaron una importancia fundamental
a los ingresos pblicos, relacionndolos con las distintas concepciones filosficas del Estado.
Una buena prueba de ello es que casi inmediatamente despus de la declaracin de la
independencia de los Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea,
Alexander Hamilton, sostuvo que 8el dinero es el principio vital del cuerpo poltico, sostiene su
vida ' su accin ' le permite llevar a cabo sus ms esenciales funciones- 2onsecuentemente,
un completo poder para procurar su suministro regular ' adecuado de ser considerado
indispensable- $ormas deficientes traen aparejado uno de estos dos males! o el pueblo debe
someterse a continuos despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal ', en un corto
perodo, perece9.
Actualmente, los ingresos pblicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras. En
efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales,
empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones
especiales, haciendo uso de su crdito y contratando emprstitos, etc. En consecuencia, se
hace necesario un nuevo concepto de recursos pblicos, que aunque no sea tan preciso,
resulte lo suficientemente amplio como para comprender en l los muy variados tipos de
ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados.

El concepto de recursos pblicos tambin ha evolucionado con el tiempo. Para los
economistas de la escuela clsica, los recursos pblicos deban tener siempre una exclusiva
inalidad iscal: la de servir slo como medios para satisfacer los gastos que el Estado
necesariamente deba realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De all que los
recursos pblicos, al menos en principio, deban limitarse a ser slo entradas al Tesoro para
financiar tal tipo de gastos.
Esta concepcin terica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos pblicos fue
paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como consecuencia directa de las
nuevas funciones asignadas al Estado.
Para las finanzas modernas, los recursos pblicos cumplen una doble funcin, ya que a la par
de la accin fiscal asignada por los clsicos se les encarga otra de trascendental importancia,
la denominada inalidad eC*.aiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el
ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas por el pas.
Esta idea de concebir los recursos pblicos como instrumentos reguladores de la economa,
tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imper hacia fines del siglo XV y
principios del siglo XV. Sin embargo, esa idea fue en parte abandonada posteriormente a
causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economa liberal, la cual tena como una
de sus mximas la de menor intervencin posible del Estado en las actividades econmicas del
pas. Justamente por ello, durante el siglo XX, se tendi a limitar los ingresos de los Estados a
los recursos tributarios.
En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilizacin del
crdito pblico. Adems, la mayora de los pases han hecho resurgir vertiginosamente la
importancia de los recursos de tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurri en otros tiempos,
En ese orden de ideas definimos a los .ec&.s(s "#$lic(s como toda riqueza devengada a
favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorera, o bien, como todo caudal que
afluye a una entidad pblica, en virtud del ejercicio financiero de sta, y que se destina a la
realizacin de los fines de ella.
con los bienes inmuebles de propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra
pblica la que tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confan
actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.
J$. Clasiicaci,n de l(s .ec&.s(s "#$lic(s. T.i$&*(s- i'"&es*(s- *asas % c(n*.i$&ci(nes
es"eciales
Rec&.s(s (.dina.i(s % eC*.a(.dina.i(s
:ecursos ordinarios son aquellos de generacin regular, continua. :ecursos extraordinarios
son los ingresos irregulares, que se crean para atender erogaciones no previstas.
Esta clasificacin era de mucha importancia para los clsicos porque conectaban los ingresos
con los gastos: los gastos ordinarios deban ser atendidos con ingresos ordinarios; las
erogaciones extraordinarias, en cambio, deban ser atendidas con ingresos extraordinarias. En
la actualidad se mantiene en la legislacin, pero muchos autores (por ejemplo ;ino 6arach)
sostienen que se trata de una clasificacin perimida, sobre todo a causa de la doctrina
moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y
recursos extraordinarios.
Rec&.s(s (.i+ina.i(s % de.i)ad(s
Esta clasificacin distingue:
- :ecursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a travs del
aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo:
1. el producto de tierras de propiedad del Estado a travs de su explotacin
directa o por arrendamiento o aparcera;
2. el resultado de la venta de tierras pblicas, tanto rurales como urbanas o
suburbanas;
3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales, por
explotacin directa o por concesin a particulares;
4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autrquicas, en la
minera, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte martimo,
terrestre o areo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras,
de empresas de seguros y reaseguros, de capitalizacin y ahorro;
5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loteras, quinielas, apuestas en
hipdromos y similares);
6. el producto de la explotacin del patrimonio artstico y turstico (entradas en
museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas histricas, visitas a castillos,
palacios, jardines, entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural
como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.);
7. los frutos de la participacin estatal en empresas mixtas de capital privado y
estatal y en sociedades de capital con mayora privada.
Econmicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios.
- :ecursos derivados: provienen del sector privado, de la economa. En stos debe
incluirse no slo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales),
sino tambin a los procedentes del uso del crdito pblico (prstamos voluntarios
efectuados por los particulares al Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la
creacin de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones.
Es dudosa, en cambio, la inclusin en sta o en la otra clase de recursos, de los que el
Estado obtiene de la emisin de moneda-papel o de otras operaciones monetarias
porque, por un lado, el rgimen monetario es funcin tpica del Estado que la cumple a
travs del B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podran asimilarse a los originarios;
por otro lado, los efectos de la emisin sobre el nivel general de los precios y las
consecuencias de la reduccin del poder de compra de importantes sectores de la
poblacin, permitira clasificar a estos recursos entre los derivados y, ms precisamente,
entre los tributarios.
Rec&.s(s "a*.i'(niales % *.i$&*a.i(s
Es una clasificacin muy similar a la anterior.
Rec&.s(s .e+id(s "(. el de.ec6( ".i)ad( % "(. el de.ec6( "#$lic(
Esta clasificacin se realiza desde un punto de vista jurdico, y slo en ciertos casos coincide
con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar
sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de
empresas privadas o estatales o autrquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y
comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el rgimen legal de muchas entidades
estatales que producen recursos es netamente de derecho pblico. Por otra parte, no es
impensable que algunas operaciones de crdito estn regidas por el derecho privado.
Rec&.s(s c(..ien*es % de ca"i*al
Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente, siendo similares a
los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso del crdito y todo lo que genere
variacin en el patrimonio del Estado.
Rec&.s(s ".()enien*es de li$e.alidades (de "a.*ic&la.es- (*.(s Es*ad(s &
(.+anis'(s)
El ejemplo tpico son las donaciones de los particulares. Pero tambin puede ser que un
Estado enve recursos no retornables a las provincias, o bien, que un Estado ayude con
recursos a otro/s Estados/s.
Sanci(nes "a*.i'(niales ('&l*as)
Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios, <ctor =illegas los
distingue de los tributos porque son ingresos anormales, cuyo fin es que no se cometan ilcitos.
Por tanto, son ingresos extraordinarios, cuya recaudacin el Estado no puede prever. Adems,
presentan naturaleza coercitiva.
Diferentes gneros de recursos
Los recursos del Estado son agrupables, segn su naturaleza, en las categoras que se
analizan a continuacin:
Rec&.s(s (.i+ina.i(s ( "a*.i'(niales (analizada anteriormente)

Rec&.s(s *.i$&*a.i(s
Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un reconocimiento de las
caractersticas que los distinguen:
1) su rasgo distintivo es de carcter econmico. En efecto, este tipo de recursos consiste,
invariablemente, en un traspaso o una detraccin de parte de la riqueza de los
particulares a favor del Estado o del ente que ste designe. Esa detraccin puede tener
una finalidad fiscal, extrafiscal o, como generalmente ocurre, mixta. gualmente, cabe
afirmar que en la mayora de los casos consiste en una detraccin de dinero, y no de
especie;
2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias, es decir, no se
trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado. El reclamo coactivo es
formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, porque
no es sino una manifestacin del poder de imperio de aqul o, conforme al lenguaje
financiero, del poder tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones
exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario;
3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el Estado, slo
pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa prestacin exigida por el Estado
no es, para los particulares, sino una obligacin ex lege concretamente de derecho
pblico, dado que tiene como fundamento el poder de imperio de aqul. Esta tercera
caracterstica, de neto carcter jurdico, es muy importante, puesto que echa por tierra
todas las viejas doctrinas privatistas;
4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos tributarios
tienen caracterstica fundamental: la nica y excluyente finalidad de promover el
bienestar general. Este ltimo rasgo los distingue tambin radicalmente de aquellas
contribuciones exigidas, en otras pocas, en beneficio de una determinada clase o de
quien ejerca el gobierno. Si no respondiesen a ese fin de inters pblico, en nuestro
rgimen republicano los tributos no slo seran ilegtimos, sino que adems caeran en el
despojo.

Ahora podemos definir a los *.i$&*(s como recursos de tipo coactivo, es decir, que el Estado
los obtiene a partir del sector privado no por va contractual o voluntaria, sino ejerciendo el
poder y estableciendo la relacin obligatoria Fisco-Contribuyente.
En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman parte de la
tercera categora de ingresos pblicos, es decir, los denominados recursos derivados, y se
caracterizan por el hecho de que configuran, en su conjunto, el ms importante gnero de
entradas con que cuentas las finanzas pblicas contemporneas) se manifiesta en un doble
carcter:
- en primer trmino, podemos observarla en su especial significacin cuantitativa, la
cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser aqullos el mayor rubro de ingresos
de la mayora de los tesoros pblicos;
- en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son tambin los recursos
que ms se distinguen, puesto que, por sobre todos los dems, los tributos cumplen una
funcin especial como medios aptos para llevar a cabo la poltica econmica y social de
cualquier Estado.
Diferenciacin entre precios y tributos
Su anlisis es a travs del desarrollo de la teora gradualista llevada a cabo por Einaudi,
donde se advierte que la diferencia es una cuestin de grado en el financiamiento de las
necesidades pblicas. Entonces se puede decir que:
- los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente, en
contraprestacin de la recepcin de los servicios o bienes prestados o producidos por el
Estado;
- los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El rgimen
jurdico del tributo est sujeto a la ley, mientras que en los precios prevalece el elemento
contractual.
El desarrollo de la teora gradualista corresponde al siguiente esquema:

1) privado 1) tasa

2) cuasi privados 2) impuesto
Precios Tributos a) especiales
3) pblico 3) contribuciones
b) de mejoras
4) poltico
Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de
un ".eci( ".i)ad(. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad
productora est de alguna forma gravada. As el precio pagado por un paquete de cigarrillos
puede tener incorporado un cierto componente tributario, dado que la empresa productora de
cigarrillos deber hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a
aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el consumidor no esta
obligado (jurdicamente) a comprar el paquete de cigarrillos.
A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los bienes que produce
se pueden responder a diferentes criterios:
a) los ".eci(s c&asi ".i)ad(s son fijados por el Estado en niveles muy similares a los
que regiran en caso de que fueran provistos por empresas privadas. As, si el Estado
decide tener reservas forestales como forma de mantener a largo plazo ciertas
riquezas naturales y como parte de sus tareas decide una cierta forma de explotacin
selectiva de dichos parques, podr arrendar la explotacin a valores similares a los de
un dueo privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicara
algn componente de beneficios social que excede el beneficio meramente privado, por
lo que, en principio, los precios cuasi privados sern inferiores a los estrictamente
privados;
b) los ".eci(s "#$lic(s responden a la idea de que el Estado, en la provisin de bienes
de tipo privado, no debera lucrar, por lo que dichos precios no tendran que exceder
los costos de produccin de los mismos (incluyendo la recuperacin del capital). Por lo
tanto, los beneficios netos deberan ser nulos;
c) en el caso de los ".eci(s "(l1*ic(s, el Estado estara fijando el precio por debajo de
los costos de produccin del bien. Por ejemplo, con fines de fomento econmico o de
redistribucin del ingreso, el Estado puede cobrar precios y tarifas por los servicios
pblicos a su cargo (electricidad, transporte, comunicaciones) por debajo de los costos.
Tasas
Son el medio de financiacin de aquellos servicios pblicos divisibles, de demanda presunta
o coactiva, que satisfacen necesidades pblicas o colectivas. Se materializa mediante un
conjunto de prestaciones que a pesar de servir al inters pblico, benefician particularmente a
aquellas personas que las solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales.
Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios pblicos
deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o potencialmente los utilizan y, por otra parte,
estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra.
Las tasas ms destacables en el orden nacional son:
a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administracin aduanera en
concepto de servicios de estadstica, almacenaje, guinche y eslingaje;
b) tasas por servicios sanitarios! comprenden las recaudadas por al administracin de
Obras Sanitarias de la Nacin en concepto de servicios de provisin del agua corriente, y
tambin las tasas retributivas de los servicios de desages cloacales;
c) tasas por servicios de registros! son aquellas que se debe pagar por los diferentes
servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad nmueble, el Registro de
Crditos Prendarios y el Registro de la Propiedad Automotor;
d) tasas de escribana de gobierno! se trata de las tasas recaudadas por esta entidad
en virtud de la prestacin de su servicios notarial;
e) aranceles consulares! consisten en las tasas percibidas por las representaciones
consulares de nuestro pas por servicios relativos al estado civil de las personas, servicios
notariales de certificacin de documentos, etc.;
f) tasas de migraciones! son las recaudadas en oportunidad de la realizacin de
trmites relacionados con el ingreso o la salida de personas;
g) tasas diversas! un gran nmero de tasas son recaudadas por diversos tipos de
servicios, por ejemplo, los aeronuticos, anlisis practicados por la Oficina Qumica de la
Nacin, entrega o revalida de ttulos, otorgamiento de diversos documentos, etc.
A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los servicios
que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos jurdicos. gualmente, son de
importancia las tasas de actuacin ante los respectivos poderes judiciales provinciales.
Por ltimo, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho tiempo el recurso
tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal circunstancia el hecho de que las
municipalidades slo tienen reconocido un poder delegado y no un poder tributario originario.
En virtud de contar con un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos,
salvo los casos especiales en que medie una expresa delegacin en su favor por parte de la
provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgnica municipal. Entre las principales tasas
municipales se puede mencionar las recaudadas por alumbrado, barrido y otros servicios
sanitarios; por uso y ocupacin de sitios pblicos; por la concesin de sepulturas y el
arrendamiento de nichos; por la habilitacin y la inspeccin de hoteles, hospedajes, etc.; por la
habilitacin de edificios en general; por la realizacin de diversas actividades lucrativas; etc.
C(n*.i$&ci(nes es"eciales
Son el medio de financiacin de determinadas obras y servicios pblicos divisibles de los
cuales derivan ventajas especiales, de ndole patrimonial, para determinados particulares.
Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categoras de contribuciones:
a) la contribucin de mejoras: es la ms antigua de las contribuciones especiales.
Esta clase de contribucin ha sido especialmente aplicada en los casos de obras
viales, gravando generalmente a los propietarios de caminos, conforme a una escala
establecida en relacin con la distancia desde la propiedad hasta dicha obra pblica
y las medidas o la superficie del inmueble. Tambin en el caso de poblaciones
urbanas se ha hecho uso de esta clase de contribucin, exigiendo el pago de ella a
los propietarios frentistas como compensacin por el incremento en el valor de sus
respectivos inmuebles gracias a las obras de pavimentacin.
La contribucin de mejoras es un tributo compensatorio de un beneficio patrimonial
individual y, por esa causa, distinta de los impuestos, de las tasas y sobre todo, de
las cargas reales, se desprende de ello que dicho tipo de contribucin goza de las
tres caractersticas siguientes:
1. por tratarse de un instituto tributario, la contribucin de mejoras debe
necesariamente ser exigida mediante una norma legal;
2. por estar fundamentada en el concepto de compensacin por el incremento del
valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realizacin de una
obra pblica, la contribucin de mejoras debe necesariamente ser exigida con
carcter nico, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas;
3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribucin de mejoras, esta
cantidad no slo debe ser determinada por ley, sino, adems, no puede
exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por
la obra pblica. En ese sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema
que este tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede,
muy a menudo, cuando la contribucin de mejoras supera la tercera parte del
valor venal del inmueble.
b) el peaje: se define como el tipo de contribucin especial exigida a los usuarios
de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva
finalidad es amortizar los gastos de construccin, de mantenimiento y de servicios
especiales de dicha obra.
c) las contribuciones parafiscales: se denomina as a la prestacin exigida
coactivamente por el Estado a favor de un organismo pblico o semipblico, con el
objeto de asegurar la financiacin automtica de ste y cumplir con determinadas
finalidades de carcter social o econmico.
En nuestro pas, las contribuciones parafiscales aplicadas en los ltimos aos
representan una creciente cantidad. Esa circunstancia queda confirmada con una
mera enunciacin, no completa, de tales contribuciones: 1) aportes y contribuciones
jubilatorias; 2) aportes de subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de
Carnes, a la Junta de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al
Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al Fondo para la
Vitivinicultura, al Fondo para la ndustria del T; 6) contribuciones al Fondo de
Fomento Cinematogrfico, etc.
Segn 6os 7ara 7artn, el gran incremento en el nmero de tipos de estas
contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el innegable intervencionismo
del Estado moderno; 2) marcada tendencia registrada, en los ltimos tiempos, hacia
la descentralizacin de las gestiones de la Administracin pblica.
Existen cuatro caractersticas comunes a todas ellas:
a) no estn incluidas en el presupuesto general del Estado;
b) son percibidas por organismos descentralizados;
c) no estn afectadas a determinadas finalidades especficas;
d) su obligatoriedad es legal.
I'"&es*(s
El impuesto es el medio de financiacin de servicios pblicos indivisibles, de demanda
presunta o coactiva, que satisfacen necesidades pblicas, sean primarias o secundarias. Se
trata de una obligacin establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista
ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente
por los gastos pblicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la
comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. Estos
tributos no tienen, por lo comn, una afectacin especial. Los impuestos ingresan, pues, al
Tesoro pblico como recursos corrientes o rentas generales del Estado, y estn
primordialmente destinados a la atencin de todas aquellas erogaciones que derivan del normal
desenvolvimiento de los servicios.
Clasificacin de los impuestos
I'"&es*(s di.ec*(s e indi.ec*(s
La clasificacin que, histricamente y an en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor
importancia es quiz aquella que distingue los impuestos en directos e indirectos. Sin embargo,
en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u
otra clase.

Un primer criterio de clasificacin (criterio constitucional) consiste en considerar como
impuestos directos aquellos que se recaudan peridicamente de contribuyentes registrados
como tales, mientras que se consideran como impuestos indirectos aquellos que se recaudan
accidentalmente de personas no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y
se fundamenta exclusivamente en la prctica recaudatoria.
Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque es de
recaudacin peridica y existe una nmina de contribuyentes, mientras que otro tpico
gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los beneficios eventuales,
debera ser calificado como indirecto porque no se da ninguna de las circunstancias aludidas.

Un segundo criterio de clasificacin (criterio econmico) consiste en considerar como
impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los contribuyentes designados
como tales por la ley -o sea, que no se trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos
indirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los
impuestos indirectos surge la figura del contribuyente de facto, o sea aquel que en definitiva
soporta la carga del impuesto a trmino de todos los procesos de traslacin.
Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado
verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos a las sucesiones y
donaciones), en todos los dems casos la traslabilidad de los impuestos depende de muchos
factores, entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como:
cuanta del gravamen, rgimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada,
elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura econmica, rigidez
o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario, consideracin de plazo corto,
mediano o largo, movilidad de los factores, etc.
Un tercer criterio de clasificacin (criterio financiero) agrupa como impuestos directos a los
que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio
y como impuestos indirectos los que gravan manifestaciones indirectas, tales como el
consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios.
Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la renta o al
patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva importa admitir
implcitamente la no traslabilidad.
La clasificacin de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la doctrina para los
propsitos siguientes:
h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una incidencia
regresiva, en el sentido que los primeros afectaran en mayor medida a los
contribuyentes con ms altos ingresos y los segundos a los de ingresos ms bajos;
i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con respecto a los
directos;
j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe
adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los impuestos indirectos
(trasladables) con la correspondiente detraccin de los subsidios;
k) determinar el carcter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en
su conjunto, a travs del cmputo de la incidencia global sobre los diversos sectores de
ingresos;
l) para la asignacin de las potestades tributarias a la Nacin y a las provincias en la
Argentina.
I'"&es*(s .eales % "e.s(nales
La doctrina ha adoptado para esta clasificacin cuatro distintos criterios.
Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que el contribuyente
colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en declaraciones juradas o
inscripcin en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que prescinden de
esa colaboracin administrativa.
Un segundo criterio atae a la tcnica legislativa utilizada para determinar los aspectos
subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomnanse personales a los impuestos
cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del
hecho imponible y reales aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino
que ste emerge a travs del carcter y concepto del hecho imponible objetivo.
Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas fsicas como el de
las sociedades, porque en ambos el legislador establece normas expresas quin es el
contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales.
Por el contrario, son reales los impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de
los hechos imponibles, siendo obra del intrprete la determinacin del sujeto pasivo o
contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los impuestos a la
propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravmenes recaudados con el
mtodo del papel sellado o del timbre o del registro.
Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones estn provistas de
una garanta real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como
personales a los impuestos que carecen de esa garanta.
Se trata de un criterio netamente jurdico, sin consecuencias de importancia en el aspecto
econmico.
Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significacin consiste en clasificar entre los
impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la capacidad contributiva de
las personas fsicas, discriminando la cuanta del gravamen segn las circunstancias
econmicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de riqueza o de rditos de la
persona, deduccin para un mnimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de
la adopcin de la progresin del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos reales
a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza,
prescindiendo de las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones
pueden ser los rditos o productos de una fuente determinada, algn bien patrimonial
(generalmente bienes de uso durable y de carcter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a
vivienda, o casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automviles y carruajes).
I'"&es*(s +ene.ales % es"eciales
Otra clasificacin de los impuestos es la que los agrupa en las dos categoras de impuestos
generales y especiales. Llmanse generales a los impuestos que gravan todas las
manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En
cambio, se consideran especiales los impuestos que gravan slo una determinada especie de
manifestacin de la riqueza, dejando libres de tributo a las dems especies de la misma
naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios
que se efectan en la ltima etapa de negociacin, o en todas las etapas con el mtodo del
impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las
empresas productivas.
Dos advertencias importantes deben formularse al respecto:
1) en la prctica, es muy difcil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general,
por cuanto siempre se establecen algunas exenciones o hay algunas operaciones que
quedan al margen de la imposicin;
2) un impuesto para ser general debe ser tambin uniforme, o sea, no discriminar a favor
o en contra de ninguna industria o comercio.
La clasificacin de los impuestos en las dos categoras analizadas tiene como propsito
analizar la traslacin e incidencia, llegndose, especialmente en los estudios de los ltimos
decenios, a la conclusin que los impuestos generales provocan la mnima carga excedente,
como tambin a la conclusin clsica que los impuestos generales no se trasladan.

I'"&es*(s i7(s- ".("(.ci(nales % ".(+.esi)(s
Esta clasificacin tiene slo en cuenta el tipo de alcuota que configura a aquellos. En
atencin a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a aquellos que gravan con una
medida o cantidad uniforme a todos los contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una
manifestacin de riqueza determinada, y sobre ella se hace tributar una cuanta invariable.
Los impuestos proporcionales son aquellos que estn estructurados con la aplicacin de una
alcuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible. Casos concretos de
esta categora de impuestos son, por ejemplo, los ingresos brutos provinciales o el de sellos,
tanto en el mbito nacional como en el provincial.
Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en carcter por cuanto se
los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por deducciones.
Se hallan conformados por clases -tambin denominadas categoras- los impuestos en los
cuales la progresin est dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para
cada categora de contribuyentes. De ese modo, a cada categora de sujetos pasivos se le
aplica una nica tasa proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. mpuestos
que aplicaban estos tipos de alcuotas eran por ejemplo, los que cada provincia argentina
estableca para la transmisin gratuita de bienes.
Por su parte, la progresividad de las alcuotas que conforman a los impuestos por escalas o
por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada
uno de los cuales se debe pagar una suma fija ms un porcentaje adicional por el excedente
del monto imponible. La aplicacin de un rgimen de este tipo est ejemplificada en el derecho
argentino, por la ley del impuesto a las ganancias.
Finalmente, el mtodo de la progresividad por deducciones resulta de aplicar una tasa
proporcional a los distintos montos imponibles, previa deduccin de un mnimo no imponible
para todas las categoras.
Estructura de un impuesto
El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas:
- estructura del impuesto, donde se trata de determinar -segn la legislacin vigente
o propuesta- si una unidad econmica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo,
establecer el monto a tributar por la misma;
- anlisis de los efectos econmicos del impuesto, donde se trata de determinar
-independientemente de los deseos del legislador-, las consecuencias de la operacin de
determinado impuesto en comparacin con otros alternativos.
Los elementos bsicos de la estructura de un impuesto son los siguientes:
a) 'a*e.ia i'"(ni$le: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto
del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor agregado, remuneraciones factoriales.
Habitualmente, el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible.
b) 6ec6( +ene.ad(.: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada
con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligacin tributaria, vinculando
el contribuyente con el Fisco. Por ejemplo, produccin o consumo de bienes, tenencia
de factores productivos, generacin de valor agregado, pago o percepcin de
remuneraciones factoriales, exportacin o importacin de bienes, etc.
c) &nidad c(n*.i$&%en*e: para precisar el nacimiento de la obligacin tributaria,
habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad contribuyente
(contribuyente de jure: responsable de dicha obligacin);
d) '(n*( del i'"&es*(: para la determinacin del monto del impuesto debe fijarse la
base imponible (cantidad fsica o valor) y las alcuotas (pesos por unidad o porcentajes
del valor).
Rec&.s(s del c.4di*(
El uso de crdito pblico es fuente de recurso a travs del prstamo voluntario del sector
privado al Estado. Hay que distinguir entre crdito pblico y el uso del crdito pblico. El
c.4di*( "#$lic( es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en
cuanto a la devolucin del capital tomado en prstamo y al pago prometido de los intereses,
que depende de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones
contradas con anterioridad.
El &s( del c.4di*( "#$lic( puede considerarse como un anticipo de tributos futuros: en lugar
de que el Estado espere la recaudacin futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a
travs del uso del crdito, para posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales.
La diferencia fundamental entre el crdito pblico y el crdito privado est dada por especial
situacin del Estado como deudor, que puede echar mano a recursos -como la emisin de
dinero o la creacin de tributos- que no estn disponibles para los deudores particulares.
El mecanismo tpico de uso del crdito pblico es la emisin de emprstitos pblicos, que son
ttulos pblicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisin son recursos, ya
que el Estado recibe ingresos de particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda
pblica son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son
gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del Estado por
disminucin de su pasivo, pero compensado con disminucin de activos financieros en poder
de los particulares. Tambin pueden recurrir a instituciones del mercado financiero, nacionales
e internacionales, y su uso, constituye lo que se denomina la deuda pblica o endeudamiento
pblico.

E'isi,n '(ne*a.ia
Su utilizacin como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crdito pblico, de un
recurso no autntico o no genuino para financiar el gasto pblico o dficit presupuestario. Esta
fuente de ingresos se denomina ejercicio del seoreaje, que significa la facultad del Gobierno
para obtener recursos mediante su derecho a crear dinero.
Es una alternativa para el financiamiento del gasto pblico a travs del Banco Central que
pueden adquirir activos de distintos tipos (ttulos, letras, bonos, etc.) del Estado y a la vez,
efectan emisin monetaria, poniendo en funcionamiento los mecanismos de creacin del
dinero bancario, con una diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crdito
pblico, en que en stos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector privado
al sector pblico, en cambio, en la emisin monetaria, el Estado se provee directamente de
dinero legal y con ello incrementa los medios de pago.
Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto pblico en relacin al
financiamiento autntico (es decir a travs de los tributos y del uso del crdito pblico) con
emisin monetaria o dinero, lo que est logrando es una incremento en el nivel general de
precios, con la consecuencia de la prdida del poder adquisitivo del dinero de la poblacin, es
decir, lo que est haciendo el Estado es utilizar la inflacin como impuesto.
Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podra hacerse a
travs de un impuesto, pero la inflacin como impuesto no corresponde a criterios econmicos
deseables ni de equidad como en general responden los tributos.

Adems, no slo se crea dinero por prstamos al Gobierno, sino que tambin, cuando el
Banco Central compra divisas (moneda extranjera) provenientes de las exportaciones del
comercio exterior y tambin en el caso, de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y
financiero.
Tambin, este proceso de creacin de moneda legal, no slo procede como una necesidad
de financiar el exceso del gasto pblico o como se lo denomina, la necesidad del
financiamiento del los dficits presupuestarios, sino que se vincula primordialmente con la
funcin primaria de regulacin de la oferta monetaria de un pas, esto es, la creacin o
absorcin de medios de pago, cuestiones que escapan a las finanzas pblicas y que son
propias de la economa monetaria (poltica monetaria), lo que requiere de la autoridad poltica,
la toma de decisiones de solucin conjunta y combinada de la poltica fiscal y monetaria.
La emisin monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de vista:
1) como regulador econmico: el Estado regula y controla directamente el intercambio
de bienes y servicios a travs de la correlacin que debe existir entre el volumen de los
medios de pago con el volumen de los bienes y servicios disponibles en la economa
de un pas. Esto se demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio:
- de equilibrio: P x T = M x V
- de inflacin: P x T < M x V
- de deflacin: P x T > M x V
Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x V representa
el volumen de la capacidad adquisitiva
2) como recurso fiscal! el Estado utiliza la emisin monetaria como un medio para
obtener ingresos para financiar sus dficits presupuestarios. Si la emisin no va
acompaada del proporcional incremento de bienes y servicios se produce una presin
inflacionaria, con los efectos similares a la de un impuesto, provoca una carga que
debe soportar la poblacin, logrando un incremento en el nivel general de precios y la
consecuente prdida del poder adquisitivo del dinero, y adems, se perjudica el propio
Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos pblicos que se
realizan, lo que hace necesario obtener nuevos ingresos a travs del incremento de la
emisin monetaria, que ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente
aumento de los gastos pblicos y as sucesivamente, conocida como la espiral
inflacionaria.
Jc. Us( del c.4di*( in*e.n(- eC*e.n(- di.ec*( e indi.ec*(
Las finanzas clsicas conceban el emprstito como un recurso extraordinario, al cual slo
deba recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catstrofes).
La teora moderna se orienta hacia la idea de que el emprstito es un recurso de sumo riesgo
pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales.
Los recursos provenientes del crdito pblico tienen, por supuesto, sus limitaciones (como
cualquier recurso), los cuales dependen de razones de poltica financiera. Al respecto, se
tendr en cuenta la especial situacin del pas en el momento en que decide emitirse el
emprstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la
correspondiente propensin a prestarlo. Por otra parte, debern tenerse en cuenta los
especiales efectos econmicos a que puede dar lugar el emprstito, atento a esa mencionada
situacin econmica. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crdito
pblico ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los dems recursos del
Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.
Tanto el emprstito interno como externo estn referidos ambos al lugar que escoge el
Estado para su emisin. Por lgica, lo ideal es la emisin en el mercado interno, pues obtiene
de ste parte de las rentas excedentes y resulta de consecuencias ms previsibles para cubrir
la carga de la deuda. Se emite y se cumple en el pas, y su rgimen est determinado por una
legislacin interior. En cambio, al emprstito externo llegamos cuando no existe ahorro
disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace indispensable su
contratacin.
Jd. In+.es(s "(. )en*as de 'e.cade.1as % se.)ici(s- ".eci(s % *a.ias- )en*a de ac*i)(s
i7(s- ".i)a*i!aci,n de e'".esas % s(ciedades del Es*ad(. T.anse.encias.
Adems de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del crdito pblico, el
Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a continuacin.
Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio
Dentro de esta categora se comprenden los ingresos que el Estado obtiene de:
- Bienes de d('ini( "#$lic(. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda
la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general.
Estos bienes surgen por causas naturales (ros y sus riberas, arroyos, lagos, costas y
playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales
(calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos,
bibliotecas, jardines botnicos y zoolgicos, en fin toda obra pblica construida para utilidad
o comodidad comn).
La utilizacin de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones
especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado,
lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos,
derechos de acceso o visita, etc. Esta alteracin de la gratuidad puede ser ejercida por el
Estado en virtud de su poder de imperio.
Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusin como ingresos
del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en comparacin con otros recursos.
- Bienes de d('ini( ".i)ad(- El Estado posee, adems, otros bienes que pueden
satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los
habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algn tipo de
contratacin. Entre los ingresos obtenibles de estos bienes, podemos mencionar:
las rentas o resultados provenientes de la explotacin o de la venta de bienes
patrimoniales (bienes de dominio privado);
las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e intereses
percibidos por l como consecuencia de su participacin en el mercado financiero o
posesin de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido
ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado decidi invertir en
empresas privadas por estimar que produciran ganancias;
las rentas provenientes de la explotacin directa, o mediante concesionarios. Por
ejemplo, arrendamiento de tierras pblicas o participaciones, regalas u otros
ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros
bienes susceptibles de producir rditos;
las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios pblicos o
desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas
se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido an al proceso
privatizador. No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y
productoras de egresos antes que de ingresos.
Recursos de las empresas estatales
Las empresas pblicas son unidades econmicas de produccin que desarrollan actividades
de ndole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo.
En nuestro pas, se ha llevado a cabo un importante ".(ces( ".i)a*i!ad(. en el orden
nacional, no as en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el
pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas:
1. Eliminacin del gasto pblico. Desaparecen los aportes del Estado
para cubrir dficit operativo y financiamiento de inversiones.
2. $uevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o
concesionarios debieron realizar inversiones para modernizacin y expansin.
3. >umento de eficiencia. La mejora se produjo por una ms racional
utilizacin del personal, por compras en insumos a ms bajo precio y por un sistema ms
adecuado de decisiones empresariales.
2. :educcin de la deuda externa. Al utilizarse la capitalizacin de la
deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.
Monopolios fiscales
Con relacin a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio ms
elevado que el de costo, incluyendo no slo la ganancia comercial normal, sino un excedente
que puede considerarse tributario (por eso estos recursos son concebidos por la doctrina
extranjera como recursos mixtos).
En nuestro pas, en algn momento se han realizado tales actividades monoplicas, como fue
por ejemplo, la prestacin de ciertos servicios de comunicaciones y de correspondencia
(ENTEL).
Slo podra ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto
de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata
de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos ticos aunque proporciona discretos
ingresos. En la Repblica Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado estn
diversificadas en hipdromos, casinos, loteras, quinielas y otros juegos similares.
Recursos gratuitos
Puede tambin el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega
no onerosa de bienes por parte de terceros. stos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y
sin que el Estado utilice su poder de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados, donaciones), de
entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas internacionales para
reconstruccin de daos blicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes pblicos
de un mismo Estado se prestan entre s (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias
o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al
Estado como una unidad.
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de
irregular percepcin, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad econmica.
Recursos por sanciones patrimoniales
Una de las misiones ms trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurdico
normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas
sanciones estn las de tipo patrimonial (por ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias
coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilcitas, e intimidar a los
potenciales transgresores.
A pesar de que estas penalidades proporcionan algn ingreso (aunque reducido) al Estado,
carecen de tal finalidad.
Recursos monetarios
El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado
moderno, constituye tambin una forma de obtener ingresos. El emisionismo monetario puede
ser visto desde dos puntos de vista:
a) emisionismo como regulador econmico. La existencia de medios de pago debe estar
en correcta proporcin al volumen de los bienes y servicios disponibles en una
economa nacional.
b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el Estado cubre su
dficit presupuestario con la emisin de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida
en que no vaya acompaada del proporcional incremento de bienes y servicios a
disposicin de los consumidores, constituye un elemento de presin inflacionaria. Por
ello, la emisin de moneda con fin fiscal slo se justifica en casos extremos y si la
necesidad pblica lo requiere en forma absoluta.
Je. An0lisis de las .es"(nsa$ilidades iscales % la c((.dinaci,n en &n sis*e'a ede.al de
+($ie.n(
En los Estados de una organizacin unitaria existe, junto al gobierno central, un segundo
nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta autarqua que se refleja en
funciones fiscales diferenciadas. En los Estados organizados bajo la forma federal, la
complejidad es mayor, ya que junto al gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o
estaduales) con autonoma, y adems, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones
fiscales que se plantean en esta organizacin institucional recibe en general el nombre de
ede.alis'( iscal.
Como acabamos de mencionar, en un pas de estructura federal, existen distintos niveles de
gobierno. En el caso especfico de la Repblica Argentina (nuestro pas es una repblica ya
que nadie, en el territorio nacional concentra todo el poder, sino que se procura repartirlo
equilibradamente. Otra de las caractersticas por las cuales Argentina es una repblica se debe
a que, segn la CN todos somos iguales ante la ley, ya que no existen nobles -artculo 16- ni
esclavos -artculo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes:
el Gobierno Nacional;
los gobiernos de las Provincias;
la Municipalidad de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires;
los Municipios de Provincias.
Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las respectivas
Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos niveles se estructuran por
normas legales derivadas (la Municipalidad de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dentro de
la esfera del Gobierno Nacional y los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo
Gobierno Provincial).
Eficiencia en la asignacin de los recursos
El principal inters de los avances tericos registrados en las ltimas dcadas del federalismo
fiscal, se refiere a las condiciones para que la composicin por niveles de gobierno del sector
pblico en un pas federal sea eficiente, vale decir, alcance el ptimo social desde el punto de
vista de la asignacin de recursos.
El punto de partida para una justificacin econmica de una estructura federal con dos (o
varios) niveles de gobierno radica en una definicin de los bienes pblicos- En el anlisis
tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el bien privado, de consumo individual, y el
bien pblico, de consumo conjunto por parte de toda la comunidad (nacional). En este ltimo
caso, los beneficios del bien pblico no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa
territorial) y por lo tanto, la nica forma de organizar la provisin del bien pblico es a travs de
un nico Gobierno Nacional. Sin embargo, en la prctica, gran parte de los bienes pblicos
(especialmente, los llamados $ienes ".ee.en*es, tales como educacin, salud, vivienda, etc.)
tienen beneficios con una incidencia territorial delimitada. Ello implica, no slo la posibilidad,
sino la eficiencia de la prestacin de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdiccin
territorial menos extensa que la totalidad del pas.
La introduccin de $ienes "#$lic(s .e+i(nales (para denominar a los bienes pblicos cuyos
beneficios tienen una incidencia territorial para un rea menor al espacio nacional, por
oposicin a los bienes pblicos nacionales) no significa automticamente la necesidad de
gobiernos locales que los presten. En un pas unitario el Estado Nacional proveera dichos
bienes financiados -aplicando el principio de beneficio- en proporcin a los beneficios recibidos
por cada contribuyente, por lo tanto, sera posible la aparicin de diferentes niveles regionales
de prestacin de un cierto servicio, con una correlativa diferente presin tributaria entre las
diversas regiones: la igualacin (territorial) entre beneficio (regional) marginal y costo (regional)
marginal asegurara el nivel ptimo del gasto pblico en cada regin, no existiran
redistribuciones territoriales a travs de estos bienes pblicos regionales.
Sin embargo, en esta situacin, el arreglo federal aparece como una garanta de una
completa operacin del mecanismo recin indicado. La existencia de gobierno locales elegidos
por (irresponsables ante) las respectivas comunidades provinciales, y la aplicacin estricta de
la restriccin presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solucin ms
eficiente a travs del mecanismo federal.
El paso siguiente del anlisis se refiere al tamao ptimo de las reas servidas por cada
gobierno local. Tericamente la solucin se deriva como caso especial de la llamada teora de
los clubes desarrollada por 6ames ?uchanan que identificaba los dos casos extremos, el $ien
".i)ad( "&.( y el $ien "#$lic( "&.( naci(nal, como dos situaciones muy especficas de
tamao ptimo del club (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel
de tamao ptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el segundo (bien pblico puro
nacional) como el de tamao ptimo infinitamente grande.
En el modelo terico mencionado, el tamao ptimo del club (o grupo) depende de la
interrelacin de dos factores bsicos, suponiendo para eliminar otras complicaciones, igualdad
del ingreso per cpita y de los gustos de todos los consumidores y, adoptando por el momento,
rendimientos constantes a escala. A mayor tamao del grupo comienzan a aparecer
reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de
este ltimo aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el nmero de usuarios)
todos los bienes pblicos seran del tipo nacional porque la reduccin de costos por usuario
del servicio seguir indefinidamente a medida que el tamao del grupo aumentara, mientras
que el beneficio recibido individualmente se mantendra invariable, pero en muchos casos los
beneficios decrecientes con el tamao del club tienden a poner un lmite al tamao ptimo del
grupo.
Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad de gustos: a
travs de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes
pblicos a los diferentes gustos (decisin entre bienes pblicos y bienes privados, y decisin
entre las diferentes clases y cantidades de cada uno de los bienes pblicos). As, una
comunidad que prefiere una mayor cantidad de bienes pblicos (a expensas de una menor
cantidad de bienes privados) podr votar un presupuesto (erogaciones y tributos) ms alto, en
tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podr votar un presupuesto ms
reducido (con menores gastos pblicos pero tambin menor presin tributaria).
La minora que no est satisfecha con el resultado de la votacin puede migrar -)(*a. c(n
l(s "ies/ a otra comunidad ms afn con sus gustos. El resultado final ser la organizacin de
comunidades locales de gustos relativamente homogneos, donde la mezcla bienes pblicos-
bienes privados y la estructura de los bienes pblicos provistos se adaptar mejor a las
preferencias de los consumidores.
La aplicacin del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la
misma distribucin del ingreso) tendra dos consecuencias:
a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en trminos de ingreso per cpita,
y;
b) tender a estimular la migracin desde comunidades pobres a comunidades ricas
El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades, que por su
importancia deben mencionarse tres aspectos:
N#'e.( de ni)eles % *a'a8( de +($ie.n(s de &n 'is'( ni)el: aceptando los
resultados expuestos, se concluira en la eficiencia de una composicin del sector pblico
que abarcara un gran nmero de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente
tamao de rea de prestacin, ya que en principio, el tamao ptimo sera diferente para
cada uno de los bienes pblicos, y slo por coincidencia un cierto tamao sera comn
para varios servicios. Sin embargo, en la prctica el nmero de niveles de gobierno est
limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de forma que los sistemas efectivamente
existentes no necesariamente se adecuan en su totalidad al ptimo descrito. Adems,
para un mismo nivel de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo
requerira similar tamao, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy
diferentes, debido a factores histricos e institucionales de difcil (por no decir imposible)
modificacin.
Eec*(s de de..a'e: hasta aqu se supuso que era posible trazar los lmites de
cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en que terminan los
beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La delimitacin de las provincias
deviene de un hecho histrico en principio no modificable, de forma que en la prctica la
situacin actual no necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojara
una falta de eficiencia, pues un gobierno local tender a prestar un nivel de servicios
inferior al ptimo social nacional, si parte de los beneficios del mismo se derraman
sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar a un nivel de servicios superior al
ptimo social nacional si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada
por otra jurisdiccin territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este
problema:
1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames
(positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas
externalidades entre gobierno locales: esta solucin si bien es posible, es
institucionalmente dificultosa;
2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque territorialmente, tanto las
zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de
forma de internalizar en dicho nivel de gobierno las externalidades presentadas.
Ec(n('1as de escala: la existencia de economas de escala en la prestacin del
servicio, tiende a favorecer la asignacin del mismo a niveles ms elevados de gobierno,
ya que los costos seran inferiores organizando la prestacin en una sola unidad
(nacional) que fragmentndola en varias unidades (locales). Bsicamente, el factor
econmico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que pueden resultar
unitariamente menores a mayor tamao de prestacin. Si bien la existencia de
economas de escala es una condicin necesaria para asignar un servicio al nivel ms
elevado de gobierno, no es condicin suficiente. Es importante tener en cuenta los
mayores costos de transportes asociados con la concentracin territorial de la provisin
de bienes, que pueden llegar a ms que compensar las economas derivadas de la
mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran parte de los servicios
prestados por el Gobierno son intensivos en mano de obra, por lo que resulta menos
probable la existencia de significativas economas de escala. En cambio, la mayor
cercana de los usuarios contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar
costos innecesarios, o de adecuar el tamao del servicio a las verdaderas necesidades.
Si bien la mayor parte del anlisis precedente se refiere a la prestacin de servicios,
tambin se puede aplicar al lado de la obtencin de los recursos. Un problema importante
surge cuando, por el lado de las erogaciones es conveniente una composicin con fuerte
peso en los niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos
(motivado en las economas de escala de recaudacin, as como en los derrames
territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una composicin con mayor peso en
los niveles superiores de gobierno. En tal caso, es necesario recurrir a un sistema de
compensaciones financieras mediante transferencias de recursos de los niveles
superiores de gobierno (por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de
gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se pierde es
la de la disciplina financiera, implcita en la decisin simultnea sobre le monto del gasto
y de los tributos para financiar el gasto.
Redistribucin territorial de ingresos
La redistribucin territorial de ingresos puede ser visualizada:
a) como una consecuencia implcita de la redistribucin personal del ingreso; o
b) como un objetivo implcito a alcanzar.

En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines
de redistribucin de ingresos entre personas, automticamente tiene efectos de redistribucin
de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarn compuestas con una mayor proporcin
de personas de ms altos ingresos, y por lo tanto, aportarn proporcionalmente ms, en tanto
las regiones pobres tendrn menor proporcin de personas de altos ingresos, y por lo tanto,
contribuirn proporcionalmente en menor medida. De la misma manera, programa de gastos de
tipo redistributivo tendrn un impacto proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor
cantidad (proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el
efecto de redistribucin territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala
recursos con gastos pblicos. Las jurisdicciones de mayores niveles de ingreso tendran un
gasto per cpita mayor y/o presin tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles
de ingreso. En definitiva, a mayor tamao del sector pblico nacional, mayor efecto de
redistribucin territorial.
En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribucin territorial sin
ninguna vinculacin con la redistribucin personal del ingreso. Es evidente que, en tal caso slo
el nivel del gobierno nacional est en condiciones de llevar a cabo esta poltica a travs de la
distribucin territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la
redistribucin territorial dentro de una Provincia se podra llevar a cabo por el respectivo
Gobierno Provincial).
En definitiva, la doctrina arriba a la conclusin de que la funcin de redistribucin del ingreso
debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional.
Estabilizacin econmica
La funcin fiscal de estabilizacin de la economa global tambin se atribuye
preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este est en condiciones
de financiar las medidas de poltica fiscal requeridas, a travs de su compatibilizacin con la
poltica monetaria y con la poltica de la deuda pblica (interna y externa). En segundo lugar,
las reas territoriales que dependen de cada gobierno local pueden econmicamente
concebirse como reas abiertas (o ms abiertas) comparado con el pas como un todo, por lo
tanto, las filtraciones hacia el exterior de la poltica fiscal de un gobierno local son muy
superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los
gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones recursos (por ausencia de la posibilidad de
financiar dficit a travs de la emisin de dinero o del endeudamiento) lleva a stos a un
comportamiento pro-cclico, debiendo reducir sus erogaciones en perodos de recesin
econmica por a cada de sus recaudaciones propias, e incluso por la reduccin de las
coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminucin de las recaudaciones
brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el contrario a expandirlos en perodos
de expansin econmica.
Distribucin de los recursos
La distribucin entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros disponibles para el
sector pblico consolidado, conocido como coordinacin financiera, admite en principio,
numerosas posibilidades alternativas, pero slo se expondrn cinco mecanismos puros de
coordinacin financiera entre niveles de gobierno, aunque en la prctica se encontrar para un
pas determinado una mezcla por el funcionamiento simultneo de ms de uno de ellos o
modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas variables que lo
aproximan en cierta manera a otro.
M4*(d( de c(nc&..encia de &en*es2 es, tal vez, el ms simple de todos.
Consiste en no establecer restriccin ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los
distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilizacin efectiva de las mismas. Por
lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes y la recaudacin que obtiene la
aplica a la financiacin independiente (fijando las bases imponibles, las alcuotas, etc. de
cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestacin de cada servicio y el tipo y nivel de
utilizacin de cada fuente de recurso. No se producen transferencias de fondos entre
nivel de gobiernos.
M4*(d( de se"a.aci,n de &en*es2 por va constitucional (o por acuerdo) se limita
el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos,
no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros
niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel
efectivo de utilizacin de cada uno de ellos. Tampoco en este mtodo hay transferencias
de fondos entre niveles de gobierno.
M4*(d( de c&(*as adici(nales2 este mtodo es una variante del mtodo de
concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno tiene poder
tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a
travs de la fijacin de alcuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el
nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo (con
rgimen legal unificado en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijacin de base
imponible) o alternativamente, puede el gobierno central tambin recaudar el tributo local
y distribuir lo producido en cada jurisdiccin al respectivo gobierno (hay transferencias).
En cuanto a la poltica fiscal, el gobierno local nicamente podra variar las alcuotas
adicionales en cada tributo.
M4*(d( de "a.*ici"aci,n2 en este mtodo se unifica la recaudacin de un tributo
(o de un grupo de tributos: en este ltimo caso la doctrina habla de una unin tributaria)
en cabeza del gobierno central con participacin de las recaudaciones obtenidas a los
gobiernos locales. Esta participacin puede distribuirse entre los gobiernos locales con el
criterio de devolucin, segn los montos recaudados en cada jurisdiccin, en cuyo caso
se acerca al mtodo de cuotas suplementarias o con otros criterios (por ejemplo, criterio
redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe ms de lo que aporta).
M4*(d( de las asi+naci(nes2 en este mtodo la recaudacin se unifica en cabeza
del gobierno central del producido. El gobierno central puede destinar una parte a
asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales
o pueden ser condicionales: en este ltimo caso la condicin puede referirse al destino
que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultneamente.
El esquema hasta aqu explicado deja de lado otros posibles mecanismos de coordinacin
financiera entre niveles de gobierno, tales como:
a) la ded&cci,n de *.i$&*(s: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible
de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros
niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el impuesto local o a los automotores
en la determinacin de la renta neta imponible);
b) el c.4di*( *.i$&*a.i(: el gobierno federal puede computar (total o parcialmente)
como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos
locales. Este mecanismo permite, a igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las
alcuotas del tributo provincial, lo cual termina asemejndose de alguna manera al efecto
del mtodo de alcuotas suplementarias;
c) el *.a*a'ien*( *.i$&*a.i( de las ".("iedades % ac*i)idades de cada ni)el de
+($ie.n( "(. l(s (*.(s ni)eles de +($ie.n(: como caso importante, puede
mencionarse el tratamiento tributario local de las empresas pblicas nacionales, as como
el de las propiedades inmobiliarias de organismos del gobierno nacional.
Criterios de evaluacin de los mecanismos alternativos de coordinacin financiera
Cada mtodo de coordinacin financiera puede resultar satisfactorio desde cierto punto de
vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por ello podran identificarse estos
criterios de evaluacin segn los objetivos perseguidos:
A&*(n('1a iscal de l(s +($ie.n(s l(cales
Un objetivo a alcanzar sera asegurar la mxima autonoma de los gobiernos locales en
trmino de sus decisiones fiscales. El mximo de autonoma se alcanzara cuando el gobierno
local puede decidir, en forma totalmente independiente, los tipos de recursos y el grado de
utilizacin de cada uno de ellos (base imponible, alcuotas) as como la composicin del gasto
realizado por el gobierno local. Las nicas restricciones seran: el tamao de la economa y la
utilizacin decidida por el gobierno central de sus recursos propios (exclusivos o concurrentes).
Res"(nsa$ilidad iscal
Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que decide el
monto y composicin de las erogaciones, simultneamente deba afrontar las consecuencias
polticas de dicha decisin a travs de la fijacin de tributos de la magnitud de las erogaciones
aprobadas.
C(s*( de .eca&daci,n
Se trata de minimizar el costo de recaudacin del conjunto de gobiernos, incluyendo:
a) los costos de recaudacin propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal,
edificios, instrumental, formularios, etc.), y;
b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de formularios, requerimientos
contables especiales, etc.).
E3&idad *e..i*(.ial 6(.i!(n*al
Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados uniformemente aunque estn
localizados en distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo
que debe igualarse es el residuo fiscal, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto
pblico recibidos por cada residente de un rea y las contribuciones aportadas por l.
La falta de equidad territorial horizontal, adems del problema poltico que origina, significa
consecuencias indeseables desde el punto de vista econmico:
a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta presin
tributaria hacia oasis fiscales;
b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalizacin de plantes productivas o a la
adopcin de cambios en los mtodos de produccin o de comercializacin.
E3&idad *e..i*(.ial )e.*ical
Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos,
la tributacin independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad
conjunta, debido a las dificultades tcnicas y jurdicas de implementar tributos locales
progresivos.
P(l1*ica iscal c(n7&n*a
Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la poltica fiscal
(redistribucin del ingreso, estabilizacin de la economa, crecimiento econmico nacional,
reduccin de las disparidades econmicas regionales) deben estar en manos del gobierno
central y no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de las decisiones
independientes de los gobiernos locales. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales
respecto de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realizacin de estas
polticas fiscales propias del gobierno central.
?&e..as *.i$&*a.ias en*.e +($ie.n(s l(cales
En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captacin de actividades
econmicas, tal como la localizacin de plantas industriales, puede llevar a situaciones no
deseables. La reduccin de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a los
dems a imitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente
perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales.
T.aslaci,n *e..i*(.ial de la ca.+a *.i$&*a.ia l(cal
En algunos tributos locales, la posibilidad de traslacin de la carga a contribuyentes
residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilizacin de dichos tributos,
captando as recursos que en realidad corresponderan a otros gobiernos locales.
Evaluacin de cada esquema de coordinacin financiera
Respecto de la a&*(n('1a iscal de l(s +($ie.n(s l(cales, los dos primeros mecanismos
son los que aseguran la autonoma fiscal ms amplia, con algunos matices diferentes: el
mtodo de concurrencia de fuentes tendra como limitacin el uso excesivo del tributo por parte
del nivel central, que no dejara opcin prctica al gobierno local pese a su terico derecho de
utilizacin concurrente: el mtodo de separacin de fuentes. La autonoma fiscal de los
gobiernos locales podra estar limitada por una definicin demasiado restringida de las fuentes
de recursos locales exclusivas (sea por la distribucin inicial de fuentes, sea por los diferentes
ritmos de crecimientos a lo largo del tiempo de las funciones locales en comparacin con las
centrales). El mtodo de las cuotas adicionales condiciona la autonoma local, pues el gobierno
local nicamente fija las alcuotas adicionales. En el mtodo de participacin, la autonoma
fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la poltica fiscal, si bien la
distribucin de los recursos entre gastos queda a decisin de los gobiernos locales. Finalmente,
en el mtodo de asignaciones, la autonoma fiscal es mnima, especialmente si las
asignaciones son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la
composicin del gasto son mnimas, y los niveles locales ms bien pueden visualizarse como
organismos de ejecucin descentralizados de decisiones tomadas a nivel del gobierno central.
Con respecto al criterio de .es"(nsa$ilidad iscal, puede decirse que es completa en los
tres primeros mtodos: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos
para cubrir los gastos decididos. En los dos ltimos mtodos, en cambio, la posibilidad de falta
de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen
como contrapartida, recursos decididos explcitamente por cada uno de ellos.
El c(s*( de .eca&daci,n (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de
cumplimiento por parte del contribuyente) es mximo en el caso del mtodo de concurrencia de
fuentes por la posible superposicin (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre
gobiernos locales para un mismo contribuyente que acta en ms de una jurisdiccin local). En
cambio, en el mtodo de separacin de fuentes desaparece la superposicin vertical (aunque
puede darse la superposicin horizontal). En el caso de las cuotas adicionales, la superposicin
es atenuada si la recaudacin es independiente, y desaparece si la recaudacin es unificada.
Los dos ltimos mtodos "participacin ' asignaciones# tienen como ventaja la eliminacin de
superposiciones (vertical y horizontal).
Respecto a la e3&idad *e..i*(.ial (tanto la horizontal como la vertical) en los tres primeros
mtodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores,
en cambio, en los dos ltimos mtodos no aparece este problema.
La "(l1*ica iscal c(n7&n*a (incluyendo la posibilidad de una poltica deliberada de
redistribucin regional y de promocin diferencial del crecimiento regional) se debilita en los
dos primeros mtodos de coordinacin financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad
de la poltica fiscal por la coexistencia de decisiones autnomas de los gobiernos locales. Las
posibilidades se amplan en el mtodo de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar
topes mximos a las alcuotas locales) y en el de participacin con criterio devolutivo. Son an
ms amplias en el mtodo de participacin con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en
el mtodo de asignaciones.
Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las +&e..as *.i$&*a.ias
an*e +($ie.n(s l(cales como la *.aslaci,n *e..i*(.ial de la ca.+a *.i$&*a.ia l(cal a otras
jurisdicciones son posibles con los tres primeros mtodos, y en cambio pueden evitarse con los
dos ltimos mtodos.
Sistema de Coparticipacin
Un tema que deber ocupar un aspecto central en las futuras discusiones sobre el nuevo
acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en particular, est referida a los
criterios de prorrateo de la masa coparticipable entre jurisdicciones a emplear en el nuevo
rgimen de coparticipacin federal de impuestos.
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 ha introducido cambios importantes en
materia de acuerdo federal, al establecer la obligacin de dictar un rgimen de coparticipacin
de impuestos entre la Nacin y la Provincias, incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos
cuestiones esenciales son analizadas:
a) lo normalizado en relacin a la definicin de la masa coparticipable y;
b) los criterios a emplear de reparto
Determinacin de la masa coparticipable
El artculo 1/, inciso +@ 2$ "primer prrafo# seala que los recursos contemplados en la
norma sobre imponer contribuciones indirectas establecidas como facultad concurrente
(atribucin en que intervienen varios, en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con
las provincias. mponer contribuciones directas por tiempo indeterminado., que establezca el
Congreso de la Nacin, s(n c("a.*ici"a$les- n( eCi+iend( 3&e ell(s de$an se.
c("a.*ici"ad(s. Esto significa que se estara admitiendo la posibilidad de que algunos
recursos no lo fueran. ncluso ello permitira (o sera compatible con) incorporar otros mtodos
de distribucin de las rentas fiscales, como ser la de separacin de fuentes, de concurrencia,
de alcuotas adicionales, etc.
El segundo prrafo nos habla de una le% c(n)eni( sobre la base de acuerdos entre la
Nacin y las provincias, que instituir regmenes de coparticipacin de las contribuciones
expuestas en el primer prrafo, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos.
El cuarto prrafo detalla que la ley convenio tendr como C0'a.a de (.i+en el Senad( y
deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las
provincias.
El tercer prrafo expone c('( se )a a eec*&a. la dis*.i$&ci,n. La distribucin entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto. Ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
El 5uinto prrafo dispone: No habr transferencias de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando
correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Por ltimo, el sexto prrafo regla que un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control
y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso 2, segn lo determine la ley, la
que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en
su composicin.
Por otra parte, el inciso 3@ del artculo 1/ 2$, permite que el Congreso de la Nacin
establezca impuestos con afectacin especfica, aunque por tiempo determinado, a recursos
coparticipables. La disposicin deja margen para admitir que ello est referido a afectar
recursos a fines especficos con posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por
ejemplo, para financiar regmenes previsionales de la Nacin y de las provincias.
Adicionalmente, el inciso (@ del artculo 1/ 2$ establece la atribucin al Congreso para
otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cmo debe ser el financiamiento
de tales subsidios. En este sentido, la constitucin no aclara si el financiamiento de estos
subsidios debe provenir de recursos que corresponden a la Nacin o de recursos
coparticipables o los declarados con afectacin especfica a tal fin.
Criterios de reparto de la masa coparticipable
Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el acuerdo sobre el
reparto debe ser alcanzado.
En .elaci,n di.ec*a a las c('"e*encias- se.)ici(s % &nci(nes
Esta disposicin es realmente significativa. En primer lugar, la Constitucin ha evitado
introducir porcentajes fijos a la distribucin primaria y en la secundaria. Tampoco aclara en esa
parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden a la Nacin y las
Provincias. Y, en este punto, a excepcin de las funciones de defensa y relaciones exteriores y
culto, y probablemente, educacin universitaria, la Constitucin admite la concurrencia fiscal en
materia de gasto. Se trata entonces de un principio terico del cual se infiere:
a) no es posible extraer una expresin cuantitativa nica;
b) ni tampoco una frmula permanente.
De aceptarse los segundo, es importante sealar que cualquiera pudiere ser la racionalidad
presente o actual de la frmula que se elija y el consenso logrado alrededor de la misma, y que
ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2, la resolucin del reparto de las
rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las
necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, segn las competencias, servicios y funciones
que deban cumplir.
C.i*e.i(s ($7e*i)(s de .e"a.*(
La Constitucin establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la base de
determinada objetividad en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que lejos de
convalidad situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos exige elaborar
indicadores o parmetros de referencia que impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios
de los partcipes del arreglo fiscal.
De la conjuncin del criterio anterior y este se concluye que:
a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de necesidades genuinas de
financiamiento, las que por tanto debe ajustarse a valores postulados o estimados
como estndares consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno;
b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no puede basarse
en la definicin simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la resultante de aplicar
frmulas especficamente diseadas para definir los valores postulados o estndares
consensuados.
E3&idad
El criterio de equidad que exige la Constitucin ha sido interpretado jurdicamente como
justificando el carcter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudacin en funcin de la
magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdiccin hubieren contribuido a
generar. El principio de equidad, no deja de tener problemas importantes de implementacin,
debido a la distinta localizacin geogrfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio
legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslacin e incidencia
tributaria. No obstante, la intencionalidad debera ser dimensionar el reparto de manera que el
mismo contemple algn parmetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de percusin.
Tambin el punto podra resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los
gobiernos, la que estar ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdiccin.
Finalmente, la cuestin puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal de
los contribuyentes, en cuyo caso no interesara donde est radicada la base imponible sustento
de la recaudacin. En este ltimo caso, la nica dificultad es establecer el momento del
ejercicio fiscal en que debera constatarse o computarse tal domicilio legal.
S(lida.idad
La Constitucin establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido asimilado
al criterio de redistribucin territorial de los recursos, es decir, el criterio opuesto que exige el
principio de equidad.
Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es que el
reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de redistribucin personal del
ingreso. La redistribucin territorial debe justificarse en los diferenciales de bases tributarias y
recursos naturales disponibles en las jurisdicciones provinciales.
?.ad( e3&i)alen*e de desa..(ll(- calidad de )ida e i+&aldad de ("(.*&nidades
Este requisito constituye el ms ambicioso de los primeros establecidos por la Constitucin,
en tanto exige efectividad de la poltica fiscal en cuanto al rendimiento social del gasto
pblico. Se puede tambin convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo
econmico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la
poltica fiscal como instrumento nico y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros
instrumentos de la poltica econmica y social pueden inclusive, no slo complementarla, sino
adems, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma laboral, la reforma
estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la educacin, las fuerzas
armadas, la seguridad, etc.
En el orden constitucional debe tambin tenerse presente las disposiciones del inciso 19 del
artculo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de proveer al crecimiento armnico.,
promover polticas diferenciadas que atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones; agregando la obligacin de ser el Senado la cmara de origen.
Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipacin deber
contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy directamente a
los objetivos enunciados. As, por ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo
servicios econmicos ligados a la infraestructura econmica constituyen los medios ms
adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda, asistencia social y
educacin bsica, pueden considerarse los rubros ms importantes para atender. Finalmente,
el gasto en salud y educacin en todos sus niveles de enseanza, son medios efectivos para
garantizar la igualdad de oportunidades.
Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a las provincias
pobres por la simple razn de ser pobres, se trata de canalizar recursos para coadyuvar a
erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse mecanismos de coparticipacin adecuados al
cumplimiento de tal fin.
Us( del c.4di*(
El artculo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la Nacin para legislar
en materia de deuda pblica interna y externa, as como la potestad de crear un banco federal
con facultad de emitir dinero. Adicionalmente, el artculo 124 faculta a las provincias a celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y
no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crdito pblico de la Nacin, con
conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el inciso 19 del artculo 75 establece como
atribucin-deber del Congreso Nacional la de proveer lo conducente., a la defensa de la
moneda..
Las provincias estn limitadas en forma absoluta a la potestad de crear dinero y en forma
parcial o relativa en materia de endeudamiento, particularmente de obligaciones contradas
desde el exterior.
Coparticipacin y sistemas de reparto. Un anlisis conceptual
Se discuten seguidamente los criterios y mtodos alternativos ideados con la finalidad de
cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos propios de los distintos niveles de
gobierno en un esquema federal.

Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de recursos
tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es, la presin
tributaria de cada jurisdiccin local debe corresponder a la decisin de gasto local. Pero tal
principio de correspondencia, se ver de alguna manera dificultada (o limitado) en su
prosecucin desde el punto de vista poltico o de la equidad, ante la presencia de importantes
brechas verticales y/o de asimetras regionales diferenciales en las bases tributarias de las
provincias o estados subnacionales.
En la mayora de los ordenamientos federales, desde el ngulo constitucional o poltico,
resulta comn la postulacin del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano,
independientemente de su decisin de localizacin regional, en cuyo caso el principio de
correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualacin o nivelacin territorial. De
esta manera, se trata de igualar los residuos fiscales entre jurisdicciones, permitiendo que
provincias con bases tributarias dbiles registren un nivel de presin tributaria similar a las
provincias con bases tributarias ricas, para un determinado patrn equivalente de provisin de
bienes pblicos per cpita.
As, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de los
gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos comunes
(masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto exige la aplicacin
de un criterio devolutivo, en cambio, desde el ngulo de la equidad fiscal, se impone el criterio
de redistribucin territorial. En el primer caso, se devuelve a la jurisdiccin un monto
proporcional (neto de la participacin del nivel federal) a la recaudacin que los contribuyentes
de la misma han contribuido a generar. En el segundo caso, en cambio, los montos entregados
a cada jurisdiccin se habrn de diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus
contribuyentes han contribuido a generar. :a$.0 en*(nces 7&.isdicci(nes 3&e .eci$i.0n
*.anse.encias s&"e.i(.es a l(s '(n*(s in+.esad(s "(. s&s c(n*.i$&%en*es l(cales- l&e+(
de desc(n*ada la "a.*ici"aci,n ede.alen *an*( 3&e (*.as .eci$i.0n s&'as s&"e.i(.es.
Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera, incentivan una
mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en tanto la presin tributaria global
queda expuesta en cuanto al origen o razn de ser de su existencia.
Los mtodos de redistribucin territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de
equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite.
Los mtodos de determinacin de las transferencias
Si el criterio de coparticipacin se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es claro
que las sumas asignables a cada jurisdiccin deben corresponder a los registros de ingresos
efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de informacin de la procedencia de
las recaudaciones, ser necesario establecer algn indicador o conjunto de indicadores que
operen como proxi de la recaudacin real. Esto significa que el criterio devolutivo
necesariamente debe descansar en un mtodo de frmulas.
Si en cambio, el criterio de coparticipacin fuera el de redistribucin territorial, pueden
establecerse distintos mtodos.
S&'as i7as
El prorrateo mediante sumas fijas, implica un mtodo simple. Su ventaja es que la
transferencia no tendra el contenido cclico que generan los sistemas que las vinculan con la
recaudacin, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo, los montos se
determinaran mediante un mecanismo de negociacin poltica, donde probablemente se
convaliden situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos
subnacionales en cuanto a su identidad poltica con el gobierno federal y no se explicite razn
objetiva alguna de sus dimensionamiento.
Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultaran rgidos y ellos no
coincidiran necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de las
distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participacin federal).
Si las necesidades de financiamiento varan en el mediano plazo, es probable que las sumas
fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios importantes en las brechas fiscales de
las distintas provincias. De igual manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias,
puede resultar inconsistente con cadas importantes en la recaudacin global y/o cambios en
las necesidades de financiamiento del gasto pblico federal.
El mtodo, por lo tanto, ubica el riesgo tributario en cabeza del gobierno federal. Si los
rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes implicarn un
relajamiento de la restriccin financiera del gobierno federal. Por el contrario, ante cadas en los
rendimientos tributarios, el gobierno federal se ver en una situacin de fuerte restriccin
financiera. El gobierno federal, en estos casos, deber decidir sobre cambios en la presin
tributaria global o bien, recurrir al uso del crdito para nivelar las finanzas pblicas.
P(.cen*a7es i7(s
El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignacin de fondos ligado a
los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el problema de excedentes o
faltantes en relacin al total recaudado. El inconveniente es que, a igual que en el mtodo de
sumas fijas, se tender a convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos ms austeros
resultarn perdidosos.
Sin embargo, la mayor crtica a este mtodo es que los porcentajes fijos aplicados a una base
cambiante, habrn de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del ciclo
econmico) que no guardan relacin con las necesidades genuinas de financiamiento del gasto
pblico, tanto a nivel local o subnacional como a nivel federal. En todo caso, el mtodo genera
recursos en forma procclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar
tamaos de gasto pblico tambin procclicos.
En $ase a ,.'&las
Este constituye probablemente el mtodo ms usual empleado en los sistemas de
coparticipacin impositiva. La definicin de la frmula constituye un mtodo de mltiples
posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables utilizadas en la
misma.
Cuando se define una frmula de asignacin de recursos, debe tenerse presente que
naturalmente subyace en ella una cierta funcin objetivo (funcin de bienestar social).
Dentro del esquema de frmulas es posible diferenciar dos enfoques diferentes:
a) el que se basa en la seleccin de un conjunto de indicadores, a los que se los combina
mediante una ponderacin ligada a la asignacin de un determinado porcentaje de
incidencia. A este esquema lo identificamos como la variante normativa, en tanto tales
porcentajes son definidos polticamente, sin responder a un anlisis positivo de la
incidencia fiscal real de las variables escogidas;
b) el que se basa en la determinacin de las necesidades fiscales de cada gobierno, al
que identificamos como la variante positiva, en tanto tales variables y sus
ponderaciones se determinan a travs de un anlisis positivo de sus impactos fiscales
relativos.
Bi$li(+.a1a
Ia.ac6, Dino. FNANZAS PUBLCAS. Editorial Cangallo
Ma.*1n, Jos Mara. NTRODUCCON A LAS FNANZAS PBLCAS. Editorial
Desalma. Marzo de 1.985.
N#8e! Mi8ana, Horacio. FNANZAS PBLCAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin.
Pian(, Horacio. COPARTCPACN FEDERAL DE MPUESTOS: EL ENFOQUE
DE LAS NECESDADES FSCALES COMO CRTERO DE REPARTO COMPATBLE CON LA
REFORMA CONSTTUCONAL. Facultad de Cs. Econmicas -UNLP-
Unidad <I
EL SISTEMA TRIBUTARIO ; SUS EFECTOS
Ka. P.inci"i(s *.i$&*a.i(s
Son guas para la elaboracin de una adecuada poltica tributaria. A continuacin veremos los
enunciados por Adam Smith:
P.inci"i( de i+&aldad ( e3&idad
Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible,
en proporcin a su respectiva capacidad econmica. Es decir, deben pagar en proporcin a los
ingresos de que disfrutan bajo la proteccin del Estado. Smith lo describe pensando
bsicamente en dos conceptos:
1. en proporcin a su renta, lo que luego sera la teora de la capacidad contributiva.
2. en proporcin a la proteccin que el Estado les da a los contribuyentes y ellos
gozan, lo que luego sera la teora del beneficio.
P.inci"i( de ce.*e!a ( le+alidad
El impuesto que cada persona est obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha
y la forma de pago, como tambin la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el
contribuyente como para cualquier otra persona, sin necesidad de pedir asesoramiento.
P.inci"i( de c('(didad ( c(n)eniencia
Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten ms convenientes
para el contribuyente. Se vincula particularmente con los vencimientos para el pago.
P.inci"i( de ec(n('icidad
Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mnimo costo de
recaudacin. Cuando Smith lo disea estaba pensando en el costo de la burocracia.
Principios tributarios en la Constitucin Nacional Argentina
P.inci"i( de le+alidad
No hay tributo sin ley, as lo establecen el artculo 4 .contribuciones que imponga el
Congreso General. y el artculo 17 .Slo el Congreso impone las contribuciones que se
expresan en el artculo 4..
Tambin el artculo 99 -El presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones-, inciso 2
Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de
la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias.
En el aspecto geogrfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una zona determinada.
No hay tributos sin representacin del soberano. La potestad, poder o facultad reposa en el
Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable al Poder Ejecutivo.
La ley que disea el tributo debe contener todos los elementos que definen el tributo: materia
imponible, hecho (referido al momento donde nace la relacin jurdica, el derecho de cobro y la
obligacin de pago; es un concepto distinto del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado
frente a un recaudador), y los valores imponibles, sean alcuotas (monto a pagar) o bases
imponibles (porcentaje sobre una base determinada).
nicialmente se interpretaba la literalidad, hoy la letra y espritu, es decir, no slo lo que
dice el legislador sino tambin lo que quiso decir. No se acepta la analoga (un tributo no se
puede aplicar por analoga si no est claramente expresado). Adems, se discute la
irretroactividad y los incentivos tributarios.
Por ltimo, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el acuerdo de partes
que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre el Estado y un particular.
P.inci"i( de n( c(nisca*(.iedad
El artculo 17 establece: La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede
ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin (privacin de
una propiedad, para uso pblico y tras la indemnizacin correspondiente) por causa de utilidad
pblica, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscacin (apropiacin
total o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable ni
indemnizacin) de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal Argentino. Ningn
cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.
El 33% es el lmite ms utilizado por los fallos, pero no es el nico. El juez decide si hay
confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, slo la parte confiscatoria, que es la parte a
devolver al contribuyente.
En gravmenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque son
gravmenes incluidos en el precio. Adems, se discute su planteo por acumulacin de
impuestos.
P.inci"i( de e3&idad
Equitativo es sinnimo de justo. Est relacionado con el principio de igualdad. El artculo 4
habla de contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el
Congreso General.
P.inci"i( de ".("(.ci(nalidad
Se encuentra reflejado en la CN en el artculo 4 citado en el principio anterior. Establece que
a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro pas, no ha sido traba para aplicar
alcuotas progresivas.
P.inci"i( de i+&aldad
En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un lmite que puede llevar a que el
Poder Judicial invalide el tributo.
El artculo 16 establece: .Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la
base del impuesto y de las cargas pblicas.
K$. Te(.1as .elaci(nadas c(n la *.i$&*aci,n2 del $eneici(- de la ca"acidad ec(n,'ica %
del sac.iici(
Uno de los problemas ms arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las finanzas pblicas
es el de determinar en qu grado o en qu medida cada persona debe contribuir, mediante el
pago de tributos, al logro del bienestar social.
Si este difcil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta obligada ser
que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporcin justa o
equitativa. Esa contestacin natural y lgica representa el consenso general y, por otra parte,
est jurdicamente avalada por las normas constitucionales de prcticamente todos los pases.
El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qu significado debe
atribursele a los trminos e5uidad o justicia tributaria.
Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor, los cuales deben
partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por quienes formulan las leyes
positivas como por quienes tienen a su cargo la interpretacin oficial de stas, es decir, la
jurisprudencia.
La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemtica, sino que consiste en
un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual ante circunstancias desiguales.
En 'a*e.ia i'"(si*i)a- ese ".inci"i( se c&'"le c&and( en c(ndici(nes an0l(+as se
i'"(ne +.a)0'enes i+&ales a l(s c(n*.i$&%en*es.
Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categoras o distingos
que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al establecer la igualdad como base del
impuesto, lo que estatuye aquella regla es la obligacin de igualar a todas las personas o
instituciones afectadas por un impuesto, dentro de la categora, grupo o clasificacin que les
corresponde, evitando distinciones arbitrarias.
Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar cundo hay
circunstancias iguales y, anlogamente, establecer una regla o norma que permita determinar
con razonabilidad cundo hay circunstancias desiguales. Estas cuestiones fundamentales han
sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado:
Te(.1a del $eneici(
El naturalismo consider que la respuesta correcta a los problemas planteados por la equidad
tributaria resida en el $eneici( recibido por cada contribuyente de parte del Estado. Segn
7ontes5uieu, las rentas del Estado son una porcin que cada ciudadano da de sus bienes para
tener la seguridad de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente.
Por el motivo recin sealado, esta teora ha recibido tambin las denominaciones de teora
de true5ue, teora de e5uivalencia, teora de intereses o teora de seguro.
Conforme a esta teora, el tributo constituye la retribucin o el precio de los servicios
prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio econmico o comercial, segn el cual
los contribuyentes que reciben idntico beneficios deberan pagar igual tributo.
Respecto a las ventajas de esta teora, la primera reside en el indiscutible precepto lgico
segn el cual quien se beneficia con el uso de los servicios producidos por el Estado, es quien
debe pagarlos. La segunda consiste en que al aplicar esta teora no se desalienta la iniciativa
privada ni se castiga los xitos. Por ltimo, esta teora tambin obliga al Estado a una
produccin ms eficiente de bienes y servicios.
No obstante, la principal crtica que recibe esta teora consiste en que la actividad realizada
por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una empresa privada. Adems, resulta
simplemente imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad
recibe en el caso de los servicios pblicos esenciales.
Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teora del beneficio le dan el
carcter de invlida para el conjunto de recursos tributarios aplicados en un pas: no
necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no slo servicios pblicos indivisibles, sino
que juntamente con ellos hay servicios pblicos divisibles.
Te(.1a de la ca"acidad c(n*.i$&*i)a ( ca"acidad de "a+(
En trminos generales, se entiende por ca"acidad de "a+( ( ca"acidad c(n*.i$&*i)a el
nivel de vida o bienestar econmico de cada persona, medida sta aceptada por todos,
bsicamente, como la ms equitativa para establecer el monto de la contribucin particular para
el logro del bienestar general.
El nivel de vida puede ser medido por medio de:
1) rentas: se admite que existen una relacin adecuada entre las rentas, rditos o
utilidades obtenidas en determinado perodo y el nivel de vida. A mayores rentas, mejor
nivel de vida, y viceversa.
2) patrimonio: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre nosotros para la
aplicacin de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores,
etc.
3) consumos: la realizacin de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un
mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad contributiva, es utilizada por
nuestra legislacin para la aplicacin de tributos tales como el impuesto al valor
agregado, los impuestos internos e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias.
Estos tres ndices permites, sobre todo si se los utiliza complementndolos entre s,
establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar econmico de los individuos con un
grado de razonabilidad generalmente aceptado.
Te(.1a del sac.iici(
Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todava por determinar cul es la 7&s*a
".("(.ci,n con que cada categora debe contribuir al mantenimiento del Estado. Esta teora
est vinculada con los principios de equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista.
El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos:
a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: significa que no
solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de una persona (que una
combinacin de bienes sea indiferente a otra, sea preferida a otra, o sea menos
preferida), sino tambin que es posible decir que un bien rinde al consumidor el doble
de utilidad que otro bien, o la mitad.
b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente: se postula que la utilidad total
crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto, que la utilidad
marginal del ingreso se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta.
c) entre personas es posible comparar las utilidades! las funciones de utilidad de todas las
personas son iguales.
Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al monto de impuestos
asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se respeta alguno de los criterios de igual de
sacrificios:
Sac.iici( a$s(l&*( i+&al: puede demostrarse que para que el sacrificio absoluto sea
igual es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al
contribuyente de ingresos altos. Esto se observa en el grfico siguiente.
El impuesto de monto TA disminuye el ingreso disponible de la persona A desde YA
hasta YA -TA. Como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(YA) hasta U(YA TA).
El sacrificio para A del impuesto TA se mide por
dicha reduccin de utilidad. Para que el
sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es
necesario que la reduccin absoluta de utilidad
de B por el impuesto TB, es decir,
U(YB) U(YB TB), sea igual a la reduccin
absoluta de utilidad de A que fue
U(YA) U(YA TA). Grficamente, los dos
segmentos indicados sobre el eje vertical
deben ser iguales. Puede observarse tambin
que el impuesto pagado por B debe ser en
monto absoluto menor que impuesto pagado
por A debido al supuesto de utilidad marginal decreciente.
Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe necesariamente ser
progresivo. Para que sea progresivo, TB/YB debe ser menor que TA/YA (B tiene menor
ingreso que A). La demostracin anterior concluye en que TB debe ser menor que TA,
pero ello es compatible con TB/YB > TA/YA (impuesto regresivo).
Sac.iici( .ela*i)( i+&al: la aplicacin del principio de sacrificio absoluto parecera no
ser totalmente equitativa, ms equitativo sera exigir que el sacrificio sea proporcional a
la situacin inicial de cada contribuyente.
En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (TA), se calculara el
impuesto pagado por B (TB) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional.
U(YB) - U(YB TB)
=
U(YA) U(YA TA)
U(YB) U(YA)
Grficamente, el segmento de
reduccin de utilidad de B no
sera igual en trminos
absolutos al segmento de
reduccin de utilidad de A, sino
proporcionalmente igual, y por
lo tanto menor en trminos
absolutos. Por lo tanto, TB
debera ser ms reducido (con
el criterio de sacrificio relativo
igual) que lo que era con el
criterio de sacrificio absoluto
igual, pero esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser
progresivo.
Sac.iici( 'a.+inal i+&al: en este caso el resultado es totalmente diferente. Todo el
impuesto deber recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio
que tendra B de pagar $ 1 de impuesto sera mayor al sacrificio que para A tiene pagar
el ltimo $ 1 de impuesto. Recin cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan
alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (YA TA = YB), all el sacrificio de
$ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio de primer peso pagado por
impuesto de B.
La aplicacin de este criterio llevara a un sistema progresivo con alcuota marginal
del 100%. El ingreso despus del pago de impuesto de todos los contribuyentes
quedara completamente igualado; no obstante desde el punto de vista jurdico sera
atacable por su carcter confiscatorio.
Los socilogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos de las teoras del
sacrificio, sealando que los anlisis de la utilidad marginal de los ingresos no son siempre
verificables. No siendo, pues, realmente medible la utilidad de los ingresos, todas las teoras
del sacrifico resultan de relativo valor.
Muy a pesar de tantos estudios y anlisis financieros practicados hasta hoy, no se ha
formulado todava ninguna otra teora que resuelva, segn el consenso general, este crucial
problema de la equidad tributaria.
Kc. I'"(sici,n a la .en*a2 c(nce"*(- dis*in*as *e(.1as % sis*e'as de i'"(sici,n. C.i*e.i(s
de i'"&*aci,n de la .en*a
No existe un concepto de .en*a a priori que obligue al Estado a ceirse a l en el momento
de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas econmico-financieras conocen diferentes
conceptos de renta, merecindose sealarse las siguientes teoras:
Te(.1a de las &en*es
Asimila el concepto de renta al producto neto peridico, por lo menos potencialmente, de una
fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar intacta la
fuente productiva. Ejemplificando, esta teora distingue la renta del suelo (urbano o rural); la
renta de inmuebles edificados; la renta de capitales y ttulos valores; la renta de empresas
industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo personal autnomo
o en relacin de dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas de capital puro, renta
de trabajo puro y rentas mixtas del capital y del trabajo.
El fundamento de esta teora est en considerar como reveladora de la capacidad
contributiva de un sujeto a la renta que obtiene peridicamente.
La crtica que se hace a esta teora consiste en que no hay pretexto alguno, desde el punto
de vista de la igualdad, en que est sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo est la
ganancia eventual u ocasional.
El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en
cada ao no la renta neta del ao, sino el promedio de las rentas de un perodo plurianual.
Te(.1a del inc.e'en*( "a*.i'(nial ne*( '0s el c(ns&'(
El concepto de renta segn la teora del incremento patrimonial neto comprende en su
alcance, adems de los productos peridicos de fuentes permanentes, todos los ingresos de
ganancias ocasionales o eventuales, las llamadas ganancias de capital y las provenientes del
juego. En ello reside el aspecto ms importante de la diferencia entre el concepto de la teora
de las fuentes y el de esta teora.
Este concepto abarca tambin a los aumentos de patrimonio derivados de herencias, legados
y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta esta inclusin desde el punto de vista
de su coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales
sometidos a un impuesto especial.
Te(.1a de I.)in+ Fis6e.
La esencia de esta teora consiste en que el ingreso o renta se define como el flujo de
servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado
perodo. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se
trate de bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el perodo con el dinero obtenido en
remuneracin de bienes vendidos y servicios prestados a terceros.
De esta teora surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas:
- la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no slo los ingresos
monetarios, sino tambin el goce de los bienes en poder del contribuyente.
- la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y no destinados
al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversin.
La inclusin del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina
la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en
cambio, debe tomar su vivienda en locacin.
En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teora de Fisher es que
el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin prejuicio de
su inclusin, en el momento del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio.
Esto permite al contribuyente incrementar la formacin del capital, con apreciable ventaja para
l y para la economa nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudacin de impuesto, sino
aumentndola considerablemente.
Respecto a los sis*e'as de i'"(sici,n a la .en*a, podemos mencionar los siguientes:
Sis*e'a de i'"&es*(s .eales ( ced&la.es s($.e las dis*in*as clases de .en*as
En este sistema, las diferentes rentas estn sujetas cada una a un impuesto diferente, segn
lo establezca el legislador.
Las caractersticas de este sistema son esencialmente las siguientes:
1) cada clase de rentas est sujeta a un impuesto por separado: no hay compensacin
entre rentas y prdidas de diferentes categoras.
2) no cabe la aplicacin de alcuotas progresivas, ya que ello equivaldra a una
desigualdad manifiesta.
3) no caben las deducciones por mnimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para
la salud y la educacin.
2) este sistema se presta a una adecuada administracin por la precisa individualizacin
de las rentas y de las deducciones pertinentes.
@) pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en ninguna de las
categoras definidas por la ley, como tambin pueden existir intereses y gastos no
atribuibles a ninguna de las categoras, pero que disminuyen la renta del contribuyente,
quien deber someterse a una imposicin excesiva con respecto a su capacidad
contributiva global, por no poder efectuar la deduccin correspondiente.
A) este sistema se presta a la realizacin del principio de discriminacin de las rentas, o
sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas segn el mayor o menor esfuerzo
personal para su obtencin.
Sis*e'a &ni*a.i( % "e.s(nal s($.e la .en*a *(*al de las "e.s(nas 1sicas
Las caractersticas de este sistema son las siguientes:
1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas fsicas,
compensndose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de
rentas.
2) pueden practicarse las deducciones por mnimo de sustento, cargas de familia y por
gasto de salud y educacin.
3) puede aplicarse la progresin de alcuotas en forma racional.
2) la discriminacin de renta no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de
impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminucin del monto de la
renta gravada en un porcentual o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o
parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la adopcin de un impuesto
ordinario sobre el patrimonio neto personal.
@) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las
rentas obtenidas en el pas donde se domicilia el contribuyente, como las de fuentes
extranjeras.
Sis*e'as 'iC*(s
El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas
de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto
global de las rentas.
Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no gravadas y gastos
e intereses no deducibles), el impuesto complementario deber determinar el monto imponible
en forma autnoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos
cedulares, an cuando stos constituyan una base importante para la determinacin de la renta
global.
Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histrico ms que racional,
debido a la decisin poltica adoptada por algunos pases de transitar de sus sistemas
cedulares hacia el sistema de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de
las personas fsicas, sin desmantelar la organizacin administrativa ni anular los resultados de
la larga experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya haban entrado
en la conciencia comn de los contribuyentes y que adems, en ciertos casos (rentas de
inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizadas por los
actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y
llanamente por el impuesto unitario personal, se habra originado una ganancia inmerecida a
favor de dichos contribuyentes.
Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases histricas y doctrinales.
A pesar de la adopcin de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la
renta neta global, las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador adoptar medidas
tendientes a asegurar la retencin del impuesto en la fuente de las rentas.
Una primera razn de ndole administrativa consiste en que, de esta manera, la
administracin fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes
a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a
cuyo cargo se pone la obligacin de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus
empleados u obreros.
Una segunda motivacin consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de
otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la
retencin como en el caso de haberla omitido.
Una tercera motivacin consiste en utilizar la retencin en la fuente para asegurar el cobro de
los impuestos en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por
no ser fcilmente detectables por la administracin fiscal, podran eludir el pago.
Por ltimo, nos falta hacer mencin de los c.i*e.i(s de i'"&*aci,n a la .en*a. Podemos
considerar los siguientes:
En .elaci,n al *ie'"(
Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un ao. Se deben tener presentes los
siguientes conceptos:
- devengado: existe derecho a cobro desde el momento del devengamiento, este
momento determina el hecho imponible.
- percibido: efectivizado.
- realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se difiere la
gravabilidad hasta la realizacin. En ese momento elijo entre devengado o percibido
para determinar el momento, el hecho imponible.
Un caso tpico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza ao a ao; es
difcil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej. los cereales, es fcil y no
costoso establecer el valor de mercado de los bienes y, por lo tanto, se puede gravar la
renta no realizada.
El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de medicin, un salto
en el ao en que se vende el bien, donde se produce una renta realizada y se grava la
misma. Cmo hacer para reflejar y gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una
forma de hacerlo es mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios
eventuales.
En .elaci,n al es"aci(
Se relaciona la obtencin de la renta por el contribuyente con el domicilio del mismo, el lugar
donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde estn radicados los bienes que la generan
dicha renta. Hay dos criterios: renta mundial o gravar todas las rentas generadas en un
territorio sin importar donde se domicilia o reside el contribuyente.
Teoras para las empresas
Te(.1a del Balance
Segn esta teora la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias extraordinarias y no
operativas.
Se asimila a la teora del incremento patrimonial neto ms el consumo. Todo incremento
patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado una ganancia.
Te(.1a de la c&en*a de eC"l(*aci,n
Segn esta teora, slo son ganancias los resultados operativos, recurrentes. Se asimila a la
teora de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en su conjunto.
Kd. I'"(sici,n al Pa*.i'(ni(2 c(nce"*(- 7&s*iicaci,n % clasiicaci(nes
El "a*.i'(ni( es otra manifestacin de la capacidad contributiva y se trata de la titularidad o
dominio sobre determinados bienes en un determinado momento. La medicin del mismo
puede hacerse a valores brutos (activos) o netos (activo bruto neto de deudas).
Tambin podemos hablar de patrimonio como acumulacin de rentas no consumidas, ahorros
o consumos diferidos (futuros).
Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos sujetos: las personas
fsicas o las personas jurdicas. A su vez, podemos considerar uno o algunos bienes, o el
conjunto total de bienes.
Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes impuestos que
asumen como base de tributacin no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden
o no generar rentas.
La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta, por cuento la
sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto an cuando no produzca, accidentalmente o en
forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque
no se mide el impuesto correspondiente segn la renta efectiva, sino segn la renta potencial,
cuya capitalizacin determina el valor de los bienes patrimoniales que podran producirla con el
concurso de los dems factores de la produccin.
Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto de las
personas fsicas se considera un impuesto personal cuya presencia en un sistema tributario
contribuye a la progresividad del sistema.
Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el
patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos bienes por estar situados en el
exterior o por constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las
empresas en general o de las sociedades de capital en particular.
En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como
ser: la indagacin personal y familiar, a menudo por va policial, de todos los bienes del
contribuyente y su ncleo familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agrega la
dificultad de la valuacin de los bienes, entre otras.
En lo referente a sus efectos econmicos, por su carcter general y personal y por no
referirse a fenmenos de negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las
personas fsicas, normalmente, no es trasladable.
Adems, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, slo en las
empresas individuales o familiares, este impuesto podr influir sobre las decisiones de la
empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse.
Por ltimo, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en forma creciente,
cuanto ms largo es el perodo de preparacin o de actividad sin rentabilidad neta.
Este impuesto puede recaer tambin en las personas jurdicas "empresas#. No es sustitutivo
parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las personas fsicas, cualquiera fuera
la vinculacin que el legislador establezca entre los dos gravmenes. Es decir, en cuanto a
estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, funcin de medio de financiacin de los
gastos pblicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de
redistribucin, estmulo para las inversiones, instrumento de estabilizacin y promocin del
desarrollo econmico, no hay sustitucin funcional.
El impuesto al patrimonio neto de las empresas est estructurado, donde existe, como un
impuesto anual, normalmente con moderada alcuota proporcional. Grava el patrimonio neto
resultante de la operacin de restar de la suma de los valores del activo total (salvo exenciones
y exclusiones) el total de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o
excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los
valores de los bienes del activo normalmente son los costos histricos.
Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se considera
personal por varias razones: algunos lo cargan a la produccin, al costo, trasladndolo a los
clientes y, en fin, es pagado por los consumidores; otros lo trasladan a sus proveedores.
Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, segn su frecuencia, en:
impuestos peridicos (generalmente anuales)
impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la legislacin
(generalmente son por nica vez).
EC&0l es la 7&s*iicaci,n del +.a)a'en s($.e el "a*.i'(ni(G Se lo justifica como
complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El patrimonio es considerado
para definir, medir o calcular la renta as como el incremento patrimonial, pero adicionalmente
genera nuevas rentas.
En general, las alcuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente bajas para no
eliminarle al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar de la misma y, a su vez,
pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican impuestos extraordinarios, stos suelen
tener altas alcuotas justamente por la necesidad de cubrir gastos extraordinarios.
=illegas ' $Aez 7iAana relacionan la tributacin sobre el patrimonio con:
- Transmisin gratuita de bienes : de recaudacin provincial y no vigente hoy en Argentina.
Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisin Gratuita de Bienes, de recaudacin
nacional, cobrada a las empresas, con tasa proporcional sobre el patrimonio neto. Es el
antecedente del mpuesto a los Capitales.
- Renta normal potencial de la tierra : nunca lleg a regir en Argentina. Fue pensado para
gravar en funcin de la productividad de los campos. Grava la renta presunta. Hay
dificultades para su implementacin: presin de los posibles contribuyentes, dificultades
tcnicas (para organizar el CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo.
- Contribucin de mejoras : de pago nico, extraordinarias para el contribuyente. Si se las
cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e impedir que sean una leva sobre el capital.
Ke. I'"&es*( al c(ns&'(2 c(nce"*(- ca.ac*e.i!aci,n
Atento al carcter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su
rendimiento fiscal amn de la equidad de su imposicin por ser artculos de lujo o, por lo
menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado a acompaar dichos impuestos
queda asignado hoy al impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los
consumos, inclusive en su ltima forma de impuesto al valor agregado.
En cuanto a la seleccin de los artculos idneos para la imposicin particular de su consumo,
el rendimiento fiscal es el mvil verdadero de su adopcin, mientras que el carcter de lujo o
simplemente prescindible de los bienes en cuestin, sirve para su justificacin moral y la
demostracin del consentimiento de los consumidores que, con slo abstenerse de adquirirlos,
quedan exentos del gravamen.
La definicin de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su
objeto y a su propsito, los que no siempre se corresponden. El propsito de los impuestos al
consumo como se lo encuentra expresado a menudo en las propias leyes impositivas o en las
exposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios
consumidores finales.
Cuando el legislador adopta como mtodo tcnico para alcanzar ese propsito, el de crear un
impuesto a la produccin o a la fabricacin de los artculos seleccionados, lo hace con la
premisa implcita que los contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los
consumidores. Este propsito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o,
por lo menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el consumidor la
carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos:
el primero, tcnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la imaginacin, consiste
en que el legislador no haya elegido como sujeto del impuesto un bien final de
consumo, sino un bien intermedio, cuya compra sea efectuada por una empresa
industrial que elaborar con ese bien uno o ms bienes finales de consumo. En esta
hiptesis el impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el
gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, segn el
objeto indicado en la ley, que no ser nunca, como tal, demandado por el consumidor
final.
el segundo factor frustratorio del propsito legal consiste en la posibilidad que, a pesar
del legislador y de sus claras intenciones, el impuesto no se traslade por la existencia
de alguna traba al proceso de traslacin, por la cual el contribuyente de derecho cargue
con la incidencia o sta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no llegue al
consumidor final.
Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas:
a) impuestos a la produccin o fabricacin de determinados artculos.
b) impuestos al consumo establecidos en la ltima etapa de negociacin de las
mercaderas, o sea, en la venta al consumidor final.
c) impuestos sobre la produccin o la negociacin de los artculos elegidos en
alguna de las etapas de negociacin del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o
sobre el valor agregado.
d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderas de importacin o
de exportacin, recaudados al introducirse o abandonar el pas, franqueando, bajo el
control aduanero, las fronteras establecidas.
e) impuestos a la importacin y/o a la exportacin establecidos, para su
recaudacin, sobre la base de tipos de cambio mltiples o variables, o anlogamente
mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones
sobre el tipo de cambio general para las exportaciones.
Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en:
1. especficos! aquellos cuya base de medicin consiste en nmero de unidades, peso,
volumen u otra unidad de medida.
2. ad valorem! aquellos que tienen como base de medicin el precio unitario multiplicado
por el nmero de unidades vendidas o fabricadas.
El inters de esta distincin consiste en que los impuestos ad valorem interfieren
directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa,
especialmente en los pases azotados por la inflacin, una tendencia muy acentuada a
transformar los impuestos especficos en otros ad valorem. Esto puede llevar a la
equivalencia de un sistema de impuestos particulares sobre artculos seleccionados, que
afecte a muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera
fuere la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas exenciones
particulares.
K. As"ec*(s .elaci(nad(s c(n Ad'inis*.aci,n Fiscal- e)asi,n- el&si,n- incen*i)(s
iscales % la d($le i'"(sici,n
Tal como menciona $Aez 7igAana hay algunos aspectos de tipo operativo que deben ser
tenidos en cuenta en el momento de anlisis y de las decisiones de poltica fiscal, pues estos
elementos pueden condicionar en forma importante la factibilidad de alternativas analizadas y
la forma de implementar las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teora
se dificulta en la prctica para un pas en un momento determinado.
Podemos diferenciar dos disciplinas: la "(l1*ica *.i$&*a.ia que se encarga del diseo del
sistema impositivo en cuanto a estructura y la ad'inis*.aci,n *.i$&*a.ia que gestiona
concretamente la relacin entre contribuyentes y el fisco. En otros trminos, mientras la
Subsecretaria de ngresos Pblicos se encarga de coordinar el diseo de un sistema impositivo
aduanero, y de los recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden
econmico y social, asegurando adems la correcta interpretacin de las normas tributarias, la
AFP con sus organismos de DG y Aduana tienen a su cargo las tareas de administracin
tributaria.
A diferencia de otras reas del Estado, la administracin tributaria y sus integrantes estn en
contacto permanente y fluido con la realidad en la que operan: la administracin tributaria es el
nexo de vinculacin de la realidad econmica del sector privado (desde el ms pequeo
contribuyente hasta el ms relevante grupo empresarial) con el Estado.
En el caso de empresas con fines de lucro, la prdida de mercado o del margen de
contribucin puede actuar como seales idneas para advertir que algo debe replantearse. Los
mercados competitivos tienen mecanismos casi automticos que son tiles para identificar
desajustes de precio, calidad o innovacin.
En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta ms difcil detectar a tiempo la
existencia de problemas. En el caso especfico de las administraciones tributarias, la definicin
de metas y objetivos cuantitativos realistas, en perodos definidos de tiempo, resulta ms
compleja. Es fcil sabe que existe incumplimiento fiscal y an medirlo de alguna manera;
mucho ms complejo es saber en cunto tiempo y a partir de qu variables la mejora puede
producirse.
El objetivo final de la administracin tributaria consiste en generar los mecanismos necesarios
para inducir mejoras permanentes en la conducta fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber
flexiblemente los cambios que se generan en el contexto en el que acta y esto incluye,
entender las decisiones polticas, la dinmica macroeconmica, las formas de comercio, los
cambios tecnolgicos, las caractersticas de los mercados y cualquier otro factor que influya en
la realidad econmica y social.
Sin pretender efectuar una enumeracin taxativa, existen datos objetivos que marcarn el
contexto en los prximos aos:
el elemento ms definido parece ser la continuidad del proceso de globalizacin con
altas posibilidades de una intensificacin de la influencia de importantes pases asiticos
como China e ndia;
la consolidacin de un sistema financiero internacional altamente interrelacionado y
dotado de instrumentos extremadamente sofisticados para administrar la liquidez y el
flujo de capitales;
es previsible una economa mundial en constante crecimiento;
tambin parece evidente la influencia que la existencia de empresas globales tendrn
en la difusin de esquemas de produccin y comercializacin ms sofisticados y con
fuerte influencia de nuevas tecnologas;
el envejecimiento de la poblacin en los pases ms desarrollados y una amplia base
social de jvenes en los pases de menor desarrollo relativo tendrn sin duda impacto no
slo en la tributacin, sino tambin en los esquemas de administracin de seguridad
social;
la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales;
el riesgo de inestabilidades polticas y del terrorismo global marcan la agenda de los
controles fronterizos.
En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada regresividad en la
distribucin del ingreso, y por otro, una fuerte disociacin social producto de la convivencia en
un mismo territorio de poblaciones sin acceso a las formas ms simples de alfabetismo o de
cultura y elites flexibles, altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor informacin que
las transforman en nuevas formas de poder.
Desconocer, por parte de la alta conduccin, la existencia de algunas de las posibles
caractersticas que previsiblemente tendr el sistema mundial podra limitar el adecuado diseo
que se puede dar a las visiones estratgicas de nuestras administraciones y, por ende, perder
opciones para potenciar las oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos
adversos que puedan detectarse.

Poltica fiscal versus Administracin tributaria
La poltica fiscal y la administracin tributaria estn bio-unvocamente relacionadas. La
administracin tributaria ejecuta lo diseado por la poltica tributaria. A su vez, la administracin
tributaria limita las posibilidades de formulacin de polticas tributarias. Una es la ley, la otra el
orden.
No obstante, mientras la poltica fiscal, como parte de la poltica econmica, es
responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administracin tributaria, por el
contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, objetiva y no negociable.
Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de cobrarse a s
misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho demanda que la sociedad se
involucre en el control de su cumplimiento. Por tanto, la administracin tributaria no puede ser
responsabilidad del gobierno de turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en
su conjunto.
La administracin tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector
pblico, a la cual se le encomienda el anlisis del sistema tributario mediante la funcin
tributaria, consistente en la gestin, inspeccin, liquidacin, recaudacin, sancin y tutela
contradictoria frente a la reaclamacin de los obligados tributarios.
Otros autores distinguen tres funciones bsicas de la administracin fiscal:
a) la recaudacin: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los
contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de
determinacin de la materia imponible, recibe los pagos impositivos, aduaneros y de la
seguridad social. En esta etapa acta en forma pasiva frente al contribuyente.
b) la fiscalizacin: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones
formales y sustanciales.
c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente,
demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados, sea por
ocultamiento, por disminucin de la base imponible, por mtodos incorrectos en la
determinacin del impuesto o por mora en el pago. A su vez, para el cumplimiento de estas
funciones requerir el apoyo de otras funciones u reas a saber: jurdicas, informticas,
administrativas, logsticas, etc.
Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las administraciones
tributarias incurren en costos o gastos as como los que deben desembolsar los
contribuyentes, lo cual significa que ante incumplimientos elevados los costos de la
administracin son an mayores. Por ello tanto la evasin fiscal como los costos de la
recaudacin son dos elementos importantes a analizar para las decisiones de la poltica
tributaria.
Realizando un resumen de lo dicho hasta ac, podemos ver que en un estado ms o menos
desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales sern ms sofisticadas cuanto ms
desarrollado sea el estado. Para ello necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios
(derivados) y patrimoniales (no es tema de esta materia).
El ($7e*i)( $0sic( de la "(l1*ica *.i$&*a.ia en un Estado moderno es la distribucin de la
riqueza, lo cual lo realiza a travs del instrumento denominado sistema tributario y segn la
forma en que est estructurado ese sistema influye directamente sobre la posibilidad de
recaudar los tributos y que los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fcil
o porque se los induce a travs del control.
Si nos ubicamos en la CN, en su artculo 4 determina los medios que forman el Tesoro
Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importacin y exportacin y las
contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso. El inciso 1 del
artculo 75 le otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar en materia aduanera, como
tambin lo habilita para establecer los derechos de importacin y exportacin. El inciso 2 del
mismo artculo innova respecto al rgimen anterior, ya que expresamente habilita al Congreso
a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Cuando se
habla de contribuciones, en realidad estamos diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseo
constitucional, la instauracin y percepcin de impuestos directos quedar en manos de las
provincias siempre que el Estado Federal no asuma esa atribucin por tiempo determinado y
en las condiciones de excepcin dispuestas por la CN.
Existen distintos tipos de poltica en un pas: poltica general, poltica econmica, poltica
fiscal y poltica tributaria.
La administracin tributaria en nuestro pas no participa de la poltica fiscal ni tributaria. El
encargado como institucin es el Ministerio de Economa, a travs de la Secretaria de ngresos
Pblicos. Todo proyecto tributario debe ingresar por la Cmara de Diputados (no por
Senadores), obtiene media sancin y luego pasa a la Cmara de Senadores, como una ley
comn.
Las leyes tributarias son importantes instrumentos de poltica fiscal y econmica por cuanto
inciden en la poltica econmica en general y afecta a distintos sectores.
La Secretaria de ngresos Pblicos tiene participacin muy importante en la redaccin de los
proyectos de carcter tributario. No se puede perder de vista al momento de proyectar los
principios de carcter tributario y en especial, el de especificidad: cuantitativo, cualitativo,
temporal (todo gasto y recurso debe ejecutarse dentro del ao presupuestado), como as
tambin los principios econmicos de los impuestos (adecuacin, certeza, neutralidad,
economa, equidad, no interferir actividades lcitas) y los constitucionales (igualdad, equidad y
proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad).

Cualquier administracin tributaria es un rgano complejo porque su temtica es compleja,
cambiante y dinmica. La administracin tributaria es coercitiva y permanente. Se desarrolla en
un contexto inestable (cambian las normas, cambia la poltica), en un contexto hostil (la
sociedad es reacia al pago de los impuestos), en un contexto heterogneo (compuestos por
personas fsicas, personas jurdicas, servicio aduanero).
El sustento legal sobre el cual basa su accionar son:
- leyes impositivas;
- Decreto 618/97, el cual en su artculo 1 le determina la organizacin y competencia y
crea el organismo AFP (ente autrquico en el orden administrativo en lo que hace a su
organizacin y funcionamiento, bajo la superintendencia general y control de legalidad
que realizar el Ministerio de Economa);
- Ley 11863 de procedimiento tributario y su DR 1397/79;
- Ley 19549 de procedimiento administrativo;
- Ley 24156 en lo relativo a la administracin financiera y de los sistemas de control del
sector pblico nacional.
La AFP es el ente de ejecucin de la poltica tributaria y aduanera de la Nacin. Entre las
facultades otorgadas tenemos:
- la aplicacin, percepcin y fiscalizacin de los tributos y accesorios dispuestos por
normas legales;
- control del trfico internacional de mercaderas;
- la clasificacin arancelaria y valoracin de las mercaderas;
- podr aplicar, percibir y fiscalizar gravmenes a cargo de otras reparticiones;
- se la faculta para actuar como agente de percepcin de impuestos provinciales que
graven el consumo o la comercializacin mayorista-minorista en las operaciones de
importacin definitiva de mercaderas. Puede adems, celebrar convenios con las
provincias a los fines de la aplicacin, percepcin y fiscalizacin de los tributos
interiores, aduaneros y de la seguridad social. Para ello debe celebrar convenios.
El ($7e*i)( ".i'(.dial de las Ad'inis*.aci(nes *.i$&*a.ias es asegurar que los recursos
previstos presupuestariamente se recauden en tiempo y forma, esto porque est en evidente
relacin con el presupuesto, el que debe prever la asignacin de los fondos recaudados a la
atencin de gastos relacionados con la satisfaccin de las necesidades pblicas. Para ello
debemos conocer la estructura de la organizacin, la relacin cliente interno-comunicaciones-
cliente externo. El se+&nd( +.an ($7e*i)( es lograr el cumplimiento voluntario de las
obligaciones fiscales (lo cual redunda en un menor esfuerzo recaudatorio y un
aprovechamiento ms eficiente de los recursos).
Para alcanzar esos objetivos, as como el resto de las misiones encomendadas, las
administraciones tributarias tiene dos funciones primordiales, que nacen con la propia ley
(aplicacin, percepcin y fiscalizacin): funcin de recaudacin y funcin de fiscalizacin a las
que hay que sumar las funciones de apoyo, la funcin tcnica jurdica y la funcin informtica.
Aunque en los estados modernos las administraciones tributarias atribuyen gran importancia a
la forma en que se llega a la materializacin de los mismos, para lo cual necesitan fortalecer y
mejorar la relacin con el contribuyente, lo que podra ser otra funcin a tener en cuenta.
Puede tener un carcter pasivo si solamente se limita a registrar los contribuyentes y controlar
el pago o un carcter activo si cobra compulsivamente la deuda.
La evasin tributaria: causas y consecuencias
Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como
resultan de los esquemas tericos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los
contribuyentes. A ttulo de ejemplo, conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre s
totalmente diferentes:
a) en el caso de eCenci,n i'"(si*i)a, la propia ley establece la
diferencia entre la obligacin resultante del criterio general y la que efectivamente se
aplicar a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a operaciones
especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es perfectamente legal, incluso es
fijada deliberadamente para estimular a determinados grupos (por ejemplo de bajos
ingresos) o conductas (por ejemplo, inversin productiva); el monto resultante se puede
cuantificar, tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial (por
ejemplo, la alcuota pagada por alimentos en el VA en relacin a la alcuota general o el
monto pagado por las cooperativas en relacin a otras formas jurdicas empresariales),
como en sus efectos sobre los montos totales a recaudar.
b) en el caso de el&si,n, el contribuyente elude total o parcialmente el
impuesto mediante alguna accin legalmente permitida, la cual puede ser precisamente
la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo, reducir el consumo de bebidas
alcohlicas, con lo cual se reduce el monto pagado del impuesto) o por el contrario puede
resultar de maniobras lcitas pero no deseables dentro de la poltica tributaria (por
ejemplo, un cambio de la forma jurdica de las sociedades integrando verticalmente un
conjunto econmico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos en cascada).
c) en el caso de e)asi,n iscal, se trata de conductas dirigidas
deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos,
apelando a formas lcitas.
Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto terico a pagar y
el monto efectivamente pagado, tales como el error n( d(l(s( del c(n*.i$&%en*e ( l(s
de.i)ad(s de in*e.".e*aci(nes die.en*es ( "&n*(s a'$i+&(s en las n(.'as le+ales. Todo
ello explica el surgimiento de toda una disciplina, la planificacin tributaria, que busca ayudar
a tomar decisiones ptimas para el contribuyente apuntando a conjugar la rentabilidad de las
distintas alternativas (productivas, comercializadoras, financieras, etc.) con las obligaciones
impositivas, en monto y oportunidad resultantes.
La diferencia sustancial entre todas estas formas y la evasin fiscal, radica en la legalidad de
los procedimientos utilizados.
Las '(dalidades de inc&'"li'ien*( *.i$&*a.i( han sido clasificadas en cuatro grandes
grupos:
a) ocultamiento de la base imponible, total (no presentar la declaracin jurada) o parcial
(presentarla en montos inferiores a los verdaderos);
b) exageracin de deducciones, exenciones ' crditos por impuestos pagados respecto a
los importes verdaderos, que incluso puede dar origen a reembolsos obtenidos del
Fisco por encima de los importes a que legtimamente tena derecho el contribuyente
(por ejemplo, en el caso de reembolso del VA para productos exportados);
c) traslacin de la base imponible, de Fiscos con alcuotas ms altas a Fiscos con
alcuotas ms bajas, sea entre fiscos locales o entre fiscos nacionales;
d) morosidad en el pago, sea por motivos reales (por ejemplo, dificultades financieras por
recesin) o por motivos especulativos (por ejemplo, con alta inflacin puede resultar
ms barato endeudarse con el Fisco demorando el pago de los impuestos y luego
pagando los recargos relativamente bajos, en lugar de endeudarse con el sistema
financiero o con los proveedores a un costo financiero ms elevado).
Doble imposicin: interna e internacional
En trminos amplios se entiende por d($le i'"(sici,n la situacin en la cual el
contribuyente debe pagar ms de una vez impuesto sobre el mismo hecho imponible.
Un caso de largas discusiones fue el teorema de Stuart Mill donde sostena que una persona
paga impuesto a la renta soportando una doble carga por la caracterstica del impuesto:
primero en el perodo que efectu el ahorro sobre la renta neta incluida la parte que separa
para ahorrar y luego de invertido, deber pagar peridicamente el impuesto a la renta sobre el
rendimiento de su inversin.
Podramos hablar de doble imposicin en la siguiente situacin: dos fiscos de un mismo nivel
establecen, cada uno, un impuesto sobre el mismo hecho imponible de modo tal que algunos
contribuyentes pagan en conjunto ms que otros que tienen el mismo hecho imponible. Esto
puede darse porque cada fisco define la base imponible de diferente manera. *a provincia >
aplica el principio de destino ' la provincia ? el principio de origen. Una empresa que produce
en la provincia B y vende en la provincia A tributa ms que una empresa que produce y vende
en la provincia B o la que produce y vende en la provincia A y una empresa que produce en la
provincia A y vende en la provincia B no estara gravada. Lo mismo sucede entre pases si uno
grava en funcin al criterio de nacionalidad y el otro de fuente.
La solucin a este problema slo puede provenir e una armonizacin tributaria entre fiscos de
igual nivel. Un ejemplo es el convenio multilateral para el impuesto a los ingresos brutos,
solucionando as la tributacin de empresas que efectan operaciones en territorio de ms de
una jurisdiccin.
De la misma forma, los problemas de doble imposicin internacional se han tratado de
solucionar a travs de los convenios bilaterales entre dos pases, aunque ltimamente se ha
ampliado de regmenes multilaterales, especialmente por organismos internacionales en la
bsqueda de soluciones para un mayor equilibrio entre pases desarrollados exportadores de
capital y pases importadores de capital.
ncentivos fiscales
El concepto de incen*i)( es que anima a hacer o desear algo. En poltica econmica es un
estmulo creado por la autoridad para favorecer e incrementar la inversin, la contratacin, la
creacin de puestos de trabajo.
Si lo analizamos desde el punto de vista fiscal es otorgar beneficios fiscales (exenciones,
diferimientos, devoluciones, reintegros, etc.) para favorecer e incrementar la inversin, la
contratacin, la creacin de puestos de trabajo.
As, estn vigentes los regmenes que se detallan a continuacin y que representan alrededor
del 0,73% del PB ($ 4.334 millones) en el presupuesto del 2006 conformando la partida de
gastos tributarios:
promocin industrial, promocin no industrial, diferimiento de impuestos por promocin
industrial y no industrial;
promocin por actividad minera;
promocin econmica en Tierra del Fuego;
reembolso por exportacin por puertos patagnicos;
reintegros por venta de bienes de capital -fabricacin nacional-;
reintegros a las compras de autopartes de fabricacin nacional;
regmenes de inversiones de bosques cultivados;
regmenes de fomento para educacin tcnica;
regmenes de importacin de insumos, partes y piezas para construccin de buques;
regmenes de devolucin de saldos tcnicos de VA por compra de bienes de capital;
reduccin de contribuciones patronales por zona geogrfica.
En la actualidad, son grandes empresas las que se benefician con estos regmenes que ya
han sido considerados en aos anteriores, pero lo que no hay dudas es de que si ciertas
actividades, firmas o sectores debieran ser promovidas, la prioridad la tendran los sectores
sociales, la obra pblica y las pequeas empresas que necesitan del respaldo estatal en todo
momento.
Bi$li(+.a1a
Marzo de 1.985.
N#8e! Mi8ana, Horacio. FNANZAS PBLCAS. Editorial Macchi, 2da. Edicin.
M&s+.a)e, R. y M&s+.a)e, P. HACENDA PUBLCA TEORCA Y APLCADA. Editorial Mc
Graw Hill.
Unidad <II
CRE5ITO PBLICO
La. Ca.ac*e.1s*icas- c(nce"*( cl0sic( % '(de.n(. L1'i*es
La palabra crdito deriva del latn creditum, y esta locucin proviene a su vez del verbo
credere, que significa tener confianza o fe, por ello la voz c.4di*( denota la reputacin de que
goza una persona en cuanto a satisfacer sus compromisos. Por tanto, c.4di*( "#$lic( significa
la opinin pblica o fama de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones
generales y, de manera concreta, con los emprstitos que ha contrado. Haciendo referencia el
trmino pblico a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza en l depositada.
En uno y otro caso, la idea de crdito se relaciona con:
1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligacin, y
2. la capacidad econmica, o sea, patrimonio y recursos, de que aqulla o ste dispone
para cumplir con dicha obligacin.
En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de
fundamentales condiciones poltico-institucionales, entre las cuales cabe destacar la
normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena vigencia de las garantas y derechos de
los particulares y el mantenimiento del orden pblico. De igual modo, la capacidad econmica
de un Estado es juzgada o apreciada no slo por la magnitud del valor de sus bienes
patrimoniales, sino tambin por otros importantsimos factores econmico-financieros, tales
como la poltica de gastos y recursos pblicos, la poltica monetaria y su balanza de pagos.
Podemos definir, entonces, c.4di*( "#$lic( como la aptitud poltica, econmica, jurdica y
moral de un Estado para obtener dinero o bienes en prstamo, basada en la confianza de
que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.

Desde el punto de vista de las finanzas pblicas, cuando un Estado se vale de esa confianza
que inspira, utiliza la tcnica de emisin y colocacin de ttulos de un emprstito pblico, los
cuales representan las obligaciones contradas por el Estado a causa de prstamos monetarios
recibidos de las economas de los particulares o de organismos pblicos, incluso de carcter
internacional.
A su vez, la suma de todos los emprstitos pblicos contrados y adeudados por el Estado,
en determinado momento, conforma la denominada deuda pblica. El importe de sta figura en
el pasivo y su volumen constituye un importante elemento para el balance patrimonial del
Estado. Por su parte, el servicio o la carga de la deuda est constituida por la cantidad de
intereses que hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones, en
determinado ejercicio financiero. Este ltimo concepto importa al presupuesto del Estado.
La e)(l&ci,n 6is*,.ica del c.4di*( "#$lic( data de una poca relativamente reciente.
Ocurre que tanto para la concepcin de la idea de crdito pblico como para su ulterior
aplicacin, era imprescindible que se dieran determinadas condiciones de ndole econmica,
poltica y financiera.
Entre las condiciones econmicas cabe mencionar el surgimiento del monetarismo y la
organizacin de mercado de capitales.
Las condiciones polticas, que podramos denominar tambin jurdicas, son diversas, aunque
todas ellas derivan de la exacta caracterizacin del Estado que efectuaron los liberales del siglo
XV, quienes lo conceptuaron como un ente totalmente distinto, nunca identificable ni
confundible con la persona del gobernante, de lo cual se sigue que el patrimonio de aqul debe
ser independiente del de este ltimo. Esto llev al desarrollo del constitucionalismo.
Por ltimo, las condiciones financieras pueden ser identificadas con la confianza que
paulatinamente comenz a inspirar el Estado. Los recursos y los gastos pblicos tuvieron que
ser aprobados por las asambleas representativas de la voluntad popular.
Slo cuando estuvieron presentes estos tres tipos de condiciones surgi la idea de crdito
pblico. Pero a pesar de que esa idea o concepto de crdito pblico fue bien conocido desde
fines de siglo XV, el desarrollo de su materializacin se produjo lentamente durante el siglo
XX.
El primer factor que dio impulso a los emprstitos y un marcado desarrollo a la deuda pblica
fue el creciente aumento de los gastos derivados de la guerra moderna. El segundo factor
fueron los programas gubernamentales destinados a solucionar el problema de la
desocupacin, sobre todo en la dcada de los aos 30.
Los economistas clsicos establecan una neta separacin entre los recursos tributarios, por
una parte, y el uso del crdito pblico y las gestiones de la Tesorera, por la otra. Los primeros
eran considerados genuinos recursos pblicos, mientras que los dems eran excluidos por
cuanto se sostena que no constituan autnticos recursos pblicos, sino ingresos que servan
para efectuar una distribucin de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos.
Con respecto al uso del crdito pblico, la escuela clsica se basaba en un esquema de
razonamiento anlogo a los anteriores. Las nicas diferencias consistan en que en el caso del
crdito pblico se trataba de una adaptacin de los recursos durante plazos mayores,
justificada por circunstancias excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de
la emisin de emprstitos se poda distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre varios
presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clsicos el uso del crdito pblico no era
un autntico recurso pblico sino, ms bien, un anticipo de recursos futuros.
En contraposicin a esa concepcin clsica, un grupo de destacados financistas
contemporneos, como %edersen, <ansen, ;uverger y otros, plante la idea de que los
emprstitos no se diferencian de los impuestos ni de los dems recursos tributarios.
Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde preguntarnos
cul es la verdadera.
A criterio de 6os 7ara 7artn, el producto del uso del crdito pblico representa un tpico
caso de ingresos de capital. La emisin de emprstitos pblicos produce ingresos de capital
para el Estado, porque econmicamente, en este caso, al igual que cuando el Estado enajena
alguno de sus bienes patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un
ingreso para la Tesorera, tambin presupone una alteracin o modificacin en la composicin
del patrimonio estatal. Atento al carcter de ingresos de capital, corresponde destinarlos slo a
cubrir los gastos de capital o inversiones patrimoniales.
A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pblica resultante de la emisin de
emprstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos corrientes o rentas
generales.
En fin, hay una c(nce"ci,n cl0sica y una c(nce"ci,n '(de.na del crdito pblico. La
primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero recurso sino como anticipacin
de ingresos. La segunda s lo considera un verdadero recurso, que se diferencia del impuesto
por una cuestin de oportunidad.
En cuanto a los l1'i*es de la deuda pblica, en principio, toda la literatura financiera ha
destacado que resulta imposible establecer a priori lmites cuantitativos a dicho volumen.
Esa correcta afirmacin no excluye, sin embargo, la posibilidad de distinguir diversas
circunstancias indicativas de que la deuda ha alcanzado su mximo monto razonable, ms all
del cual aqulla no slo puede ser perjudicial para la economa, sino incluso, comprometer toda
la estructura financiera del Estado.
As, tratndose de deuda pblica externa, la principal circunstancia indicativa estar
constituida por los resultados esperados de la balanza de pagos durante los aos o perodos
en que se deba efectuar la amortizacin y el pago de intereses de aqulla.
La cuestin se torna mucho ms compleja cuando se trata de precisar los lmites de la deuda
pblica interna, la cual trae aparejadas algunas consecuencias que deberan servir de lmites:
1) la deuda pblica origina una carga financiera en concepto de intereses. Ello
significa que para la atencin de esa carga, el presupuesto del Estado deber contar con
mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta circunstancia exige, por su parte, y
como nica solucin adecuada, un incremento de los recursos tributarios, el cual puede
tener perjudiciales efectos sobre la actividad econmica.
2) en perodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a agravar las
presiones inflacionarias. Ello es as en cuanto, por una parte, los individuos consideran
los ttulos de la deuda como una forma de su respectivo patrimonio personal, ignorando
las cargas que aqullos habrn de producirles en su calidad de contribuyentes. As, al
considerar incrementado su patrimonio personal, es probable que consuman ms, o un
mayor porcentaje de sus ingresos, que los que hubieran consumido de otro modo. Por
otra parte, una gran deuda pblica torna reacio al gobierno de cualquier Estado al empleo
de una poltica monetaria antiinflacionaria. Sin embargo, el consecuente incremento en
las tasas de inters a causa de la inflacin conduce, a su vez, a una mayor carga por
intereses de la deuda pblica cuando vencen los emprstitos existentes y son rescatados
con el producto de nuevos emprstitos.
3) finalmente, la deuda puede crecer ms all de las posibilidades financieras que
tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones, hacindole perder a ste el crdito
pblico y, posiblemente, comprometiendo toda su estructura financiera.
Estas distintas limitaciones sugieren que el crdito pblico, como fuente de ingresos, debe
ser utilizado slo cuando existe una verdadera justificacin. El caso ms obvio es una aguda
depresin.
En algunos estados se ha restringido constitucionalmente la capacidad del gobierno para
hacer uso del crdito pblico. Pero esto no ocurre sino indirectamente en el caso de nuestro
gobierno nacional. Sin embargo, el sistema de limitaciones constitucionales no ha demostrado
ser el ms eficaz.
En lo referente a los ele'en*(s le+ales "a.a la &*ili!aci,n del c.4di*( "#$lic(, usualmente
la doctrina argentina puntualiza que el mismo puede ser utilizado por el Estado en dos distintos
trminos:
1) a plazo intermedio o largo, mediante emprstitos
2) a plazo corto, o menos de un ao, mediante letras de 4esorera
En el primer caso, estamos en precenso de un poder originario del Congreso, indelegable por
naturaleza y que slo puede manifestarse por medio de leyes. En cambio, en el segundo caso,
basta con una autorizacin general del Poder Legislativo.
L$. Clasiicaci,n- .4+i'en le+al- a'(.*i!aci,n
Son conocidas muchas y muy diversas clasificaciones. Sin embargo, la ms valiosa o til es
la que distingue la composicin de la deuda pblica.
/ C(n 7&ici( ec(n,'ic(
Deuda pblica interna : es la formada con los emprstitos emitidos en moneda nacional
y colocada dentro del propio pas. Corresponde a la clase de deberos a nosotros
mismo.
Deuda pblica externa : es la formada con los emprstitos emitidos en moneda
extranjera y colocada en plazas extranjeras. Es decir, el dinero prestado proviene de
economas forneas.
/ C(n 7&ici( 7&.1dic(
Deuda pblica interna : es la conformada con los emprstitos emitidos y pagaderos en
el pas, sometidos a las normas legales y a la jurisdiccin de los tribunales de ste.
Deuda pblica externa : es la contrada por emprstitos pagaderos en el exterior, para
los cuales son aplicables normas legales extranjeras por tribunales extranjeros.
Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del pas,
siendo aplicables, por lgica, las leyes nacionales y teniendo jurisdiccin los tribunales
nacionales. En base a lo mencionado anteriormente es indiferente que los prestamistas sean
nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el pas o, en definitiva, vayan
al exterior.
Esta clasificacin de la deuda pblica es especialmente empleada para distinguir sus efectos
sobre la economa nacional.
Los modernos financistas sostienen que la deuda pblica interna no debe ser considerada
como genuina deuda, ni traspaso de cargas financieras a generaciones futuras, sino como
redistribuciones del ingreso total del pas. Sin embargo, las terminantes conclusiones de este
grupo de doctrinarios no deben ser consideradas, al menos en nuestro criterio, como verdades
absolutas. La deuda pblica interna puede producir efectos tan diversos entre s como un
incremento o una disminucin de la inversin y del consumo, dependiendo de: 1) las
circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura econmica; 2) el empleo que se haga
del producto de tales emprstitos; y 3) los medios utilizados para su amortizacin y el pago de
intereses.
La distincin entre deuda pblica interna y externa resulta, tambin, particularmente til para
establecer lmites razonables a esa ltima especie. Cuando es externa, la deuda pblica
presupone el empleo de moneda extranjera y una transferencia de riqueza a otras economas.
Por ello, algunos destacados financistas sostienen que los efectos econmicos de los
emprstitos contrados en el exterior pueden ser de dos tipos:
efectos transitorios! tienen lugar inmediatamente y se materializan en una mejora de la
situacin econmica del pas prestatario.
efectos duraderos o permanentes! cuando esa deuda comienza a devengar sus
intereses y su correspondiente amortizacin. Entonces, la deuda externa hace sentir
sus efectos en las cotizaciones de las monedas extranjeras, en las importaciones, en
las exportaciones y, en general, en lo que se denomina balanza de pagos, la cual debe
servir de instrumento de medicin para establecer adecuadamente los lmites que
puede alcanzar el volumen de la deuda pblica externa.
Esto ltimo significa que, a pesar de que la colocacin de emprstitos pblicos en el exterior
equivale un alivio, ms tarde exigir supervit o resultados favorables de la balanza de pagos
para su correspondiente cancelacin. Por consiguiente, el producto de los emprstitos
colocados en el exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones pblicas que
estimulen el desarrollo econmico, incrementen las exportaciones y contribuyan a disminuir las
importaciones y otros pagos al exterior. Slo as se justifica la colocacin de emprstitos en el
extranjero.
CLASIFICACI=N EN FUNCI=N 5E LA
MONE5A
PUNTO 5E <ISTA
ECON=MICO
PUNTO 5E <ISTA
IURM5ICO
Se toma en el pas y
DEUDA NTERNA En moneda nacional
(pesos)
Acreedor situado
dentro del pas.
se somete a la
legislacin y
jurisdiccin del pas.
DEUDA EXTERNA
En moneda
extranjera
Acreedor situado
fuera del pas.
Se aplican las reglas
internacionales,
sometido a arbitraje
con organismos
internacionales.
Hay otras clasificaciones de la deuda pblica, entre las que podemos mencionar:
5e&da c(ns(lidada
Es aquella proveniente de emprstitos cuyos ttulos estn expresados en documentos de
deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un fondo que no requiere el voto
anual de los recursos correspondientes.
5e&da l(*an*e
Es identificada con los ttulos a corto plazo, letras de Tesorera, adelantos del Banco Central,
etc. y en general con los documentos que debe otorgar el Tesoro Pblico cuando obtiene
alguno de los ingresos que se ubican bajo el rtulo de recursos provenientes de gestiones de
la Tesorera. Se contrae por breve perodo, para proveer a momentneas necesidades de caja
por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
La clasificacin recin citada carece de importancia en la actualidad. Ahora se considera ms
ajustada la distincin de deuda a largo plazo, aproximadamente 30 aos, y a mediano plazo, de
3 a 10 aos, por oposicin a la deuda a corto plazo, generalmente de 1 ao. Las primeras
constituyen emprstitos propiamente dichos, mientras que las ltimas se denominan
emprstitos de tesorera.
5e&da insc.i*a ( n( insc.i*a
La doctrina financiera francesa hace esta distincin que atiende a la circunstancia de que los
emprstitos estn o no registrados en el libro mayor de la deuda pblica. Entre nosotros esta
clasificacin carece de importancia.
5e&da "e."e*&a
Es la deuda que el Estado asume con la sola obligacin del pago de intereses. El reembolso
es sin compromiso, o con reserva de reembolso cuando l lo decida.
5e&da .edi'i$le ( a'(.*i!a$le
Es el caso de la deuda en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con
diferencia en los trminos de duracin y planes de amortizacin.
5e&da las*.e
Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones pblicas (como
los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva de la comunidad y no implican
un ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades.
5e&da "asi)a
Es la resultante de gastos que an cuando proporcionan utilidad y disfrute a la comunidad no
producen, por s mismos, ningn ingreso monetario ni aumentan la eficiencia del trabajo y el
capital.
5e&da ac*i)a
Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o gastos que
tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la comunidad, gastos en
programas de salud o de educacin pblica.
En cuanto al .4+i'en le+al2
C(ns*i*&ci,n Naci(nal
El artculo 4 establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nacin con los
fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los emprstitos y operaciones de
crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de
utilidad Nacional.
El artculo 75 inciso 4 establece que corresponde al Congreso contraer emprstitos sobre el
crdito de la Nacin.
Por ltimo, el artculo 124 dice que las provincias podrn celebrar pactos y convenios en tanto
que no afecten al crdito pblico de la Nacin, entre otras condiciones.
Le% de Ad'inis*.aci,n Financie.a (Le% 2H1JK)
Regula el sistema de crdito pblico, de contabilidad, de presupuestos, de control general,
etc. Dentro del sistema de administracin financiera, se encuentra el subsistema de crdito
pblico. A continuacin los artculos referidos al tema:
- >rtculo +3 inciso a#. Excepcin de ingresos especficos.
- >rtculo /). Proyeccin normativa y no financiacin de gastos corrientes.
- >rtculo /1. Denominacin.
- >rtculo )B. Operaciones de crdito slo en ley de presupuesto, emitida por el Congreso (los
decretos de necesidad y urgencia tambin se consideran porque tienen fuerza de ley. Sin
embargo, hoy por hoy la utilizacin de dichos decretos ests desvirtuadas)
- >rtculo 0+. Emisin de letras por parte del Tesoro nacional
El artculo 68 de esta ley establece que la Oficina Nacional de Crdito Pblico ser el rgano
rector del sistema de crdito pblico, con la misin de asegurar una eficiente programacin,
utilizacin y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de
crdito pblico.
C(ns*i*&ci,n de la P.()incia de La Pa'"a
En La Pampa, los montos del crdito pblico son muy escasos, prcticamente no existen. De
todas maneras, la constitucin provincial trata el tema en los siguientes artculos:
- >rtculo ,3. Fondos del Tesoro provincial
- >rtculo ,/. Necesidad legal (mayora 2/3 votos)
- >rtculo ,). Uso del crdito (obras pblicas, colonizacin agraria o catstrofes pblicas),
siempre procurando que no produzca un dficit en el presupuesto.
Las obligaciones contradas por el Estado como consecuencia de un emprstito pblico
pueden quedar extinguidas por amortizacin, conversin o consolidacin. Algunos autores, en
vista de la precaria situacin financiera de algunos pases, consideran un cuarto mtodo: la
amortizacin indirecta, que consiste en el pago de las obligaciones mediante emisiones
monetarias.
La a'(.*i!aci,n consiste en el pago, reembolso o devolucin del capital prestado al Estado.
Puede ser:
Obligatoria : es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas
prefijadas, sin adelantar tales pagos. Esta clase amortizacin que, por cierto, es la ms
usual, puede tener lugar por medio de anualidades terminales (el Estado paga en las
fechas previstas el inters prometido ms una fraccin del capital, de modo que
paulatinamente va reembolsando este ltimo), sorteo (cada ttulo es reembolsado
ntegramente mediante un sorteo que abarca una fraccin del total de la emisin) o por
licitacin (se llama a los tenedores para que hagan ofertas de rescates y son aceptadas
las ms reducidas). Estos sistemas pueden ser combinados.
Facultativa : cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el emprstito antes
de la fecha prevista obligatoriamente, caso que no es frecuente porque, en general,
resulta preferible el rescate de los ttulos en la bolsa. (Por ej. casos de deuda perpetua)
La c(n)e.si,n consiste en una operacin de cambio o canje de los ttulos de un emprstito
pblico por otros nuevos, los cuales, a pesar de que documentan el mismo capital que los
anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado hacia los
tenedores de los referidos ttulos.
Usualmente, es puesto en prctica con la finalidad de disminuir la tasa de inters
originariamente fijada. Tiene efectos anlogos a la novacin de las obligaciones privadas, es
decir, quedan extinguidas las obligaciones del emprstito original y en su reemplazo aparecen
los nuevos compromisos del emprstito transformado.
Hay tres clases de conversiones:
Obligatoria : consiste en ofrecerles a los tenedores de los ttulos de un emprstito la
opcin entre su reembolso o amortizacin anticipada y el canje de aqullos por lminas
de un nuevo emprstito, para el cual se ha establecido una tasa de inters menor. En
la prctica, sta ha sido la clase de conversin ms utilizada.
Facultativa : estriba en la operacin de cambio de ttulos de un emprstito por nuevas
lminas que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de
aqullos.
Forzosa : tiene lugar cuando el Estado emisor de un emprstito impone el cambio de
sus ttulos por otros de un nuevo emprstito, sin alternativa alguna para los poseedores
de aqullos. Esta clase de conversin no sera legtima en nuestro pas.
La c(ns(lidaci,n consiste en una variante del procedimiento de conversin. En efecto: se
entiende que hay consolidacin cuando la deuda flotante (obligaciones del Estado a corto
plazo) resulta transformada en deuda consolidada (deuda a largo plazo o plazo superior a un
ao).
En este caso, como en la conversin, hay que canjear las lminas, pero ese cambio es
efectuado, primordialmente, con la finalidad de modificar el plazo de las obligaciones, aunque
tambin pueda traer aparejada una variacin en la tasa de inters.
Lc. E'".4s*i*(- na*&.ale!a 7&.1dica. T4cnica del e'".4s*i*(- (.'a de e'isi,n
Los *1*&l(s de &n e'".4s*i*( "#$lic( son entregados a los suscritores a tomadores de ste;
documentan la obligacin asumida por el Estado de devolver, dentro de un determinado plazo o
al cabo de l, las sumas de dinero adeudadas a aqullos, a las cuales se les adicionarn,
generalmente, las cantidades correspondientes al porcentaje o tasa de inters compensatorio
establecido por la ley que autoriza la emisin del emprstito.
Dicho de otra manera es la operacin mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o
externo de capitales en demanda de fondos y lograr cerrar trato con uno o varios acreedores
que le prestan dinero, contra la promesa de rembolsar el capital, en la forma y condiciones
acordadas, con sus intereses tambin convenidos.
La doctrina financiera todava discute la na*&.ale!a 7&.1dica del emprstito pblico, problema
que surge, especialmente, en los casos de incumplimiento de las obligaciones contradas por el
Estado, y sobre el cual no hay una opinin unnime.
La tesis segn la cual el emprstito pblico es una obligacin unilateral derivada de la
soberana del Estado (doctrina Drago) tiene su origen en la autntica tradicin argentina. Dicha
tesis se fundamenta principalmente en que:
1. los ttulos de un emprstito pblico son emitidos por el Estado en virtud de su
soberana;
2. documentando obligaciones que surgen de la ley que autoriza la emisin de
emprstitos;
3. aqullas consisten en pagarle indeterminadamente al portador de dichos ttulos,
2. los ttulos no son ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento.
Al contrario, la mayor parte de la doctrina jurdica, en especial la francesa, considera al
emprstito pblico como un contrato, porque media un acuerdo de voluntades creador de una
situacin jurdica. Consideramos que esta segunda posicin terica es la correcta.
En cuanto a los emprstitos forzosos, aquellos que los ciudadanos por mandato legal estn
obligados a suscribir, constituyen la excepcin a todo rgimen de emprstitos pblicos. Sin
embargo, no son argumento suficiente para desnaturalizar la clase de relacin jurdica que se
origina en los verdaderos emprstitos pblicos.
La circunstancia de haber agrupado los recursos provenientes del uso del crdito pblico
dentro de la categora de ingresos derivados no obliga, tampoco, a considerar los emprstitos
como actos de soberana del Estado y, consecuentemente, negarles su naturaleza contractual.
Adems, el hecho de que el Estado fije unilateralmente las condiciones en que asume su
carcter de prestatario no tiene relevancia alguna.
Por ltimo, no es absolutamente cierto que los ttulos de un emprstito pblico no sean
ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento de las obligaciones del Estado que ellos
documentan. El Estado puede ser demandado, y el hecho de que las sentencias judiciales
condenatorias no sean ejecutables, no puede significar que los emprstitos pblicos
constituyan actos de soberana.
Conforme a lo recin expuesto, la mayora de los autores reconocen un carcter contractual
en la relacin que surge entre el Estado y los tenedores de los ttulos de un emprstito pblico.
Sin embargo, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual y sostienen que el
emprstito es un acto de soberana.
Los expositores de las finanzas pblicas usualmente distinguen *.es clases de e'".4s*i*(s
pblicos:
Voluntarios : son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer coaccin
alguna. Representan autnticos empleos del crdito pblico o confianza que inspira el
Estado emisor.
Semiobligatorios o patriticos : son lanzados mediante campaas publicitarias
destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un verdadero deber moral de
suscribirlos, apelando a los sentimientos patriticos de la comunidad. Esta propaganda,
generalmente unida a una verdadera presin social, tiende a restringir la libertad real
del suscritor. Los casos en que ms frecuentemente se utiliza esta modalidad son las
guerras.
Forzosos u obligatorios : son aquellos que los particulares deben suscribir
obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado porcentaje de sus
respectivas rentas o patrimonios. Son emitidos cuando se carece de crdito pblico, los
cual ocurre cuando las condiciones poltico-institucionales y econmico-financieras del
Estado no inspiran ninguna confianza en l.
En lo referente a la e'isi,n de l(s e'".4s*i*(s "#$lic(s, antes de desarrollar el tema se
debe hacer una consideracin previa. El rgimen jurdico de la emisin de emprstitos, al
menos entre nosotros, depende del plazo. As, es necesaria la sancin de una ley que
disponga expresamente la emisin, la tasa de inters, as como tambin las formas y plazos de
amortizacin.
En primer lugar, es materia propia de la poltica financiera indicar cundo est justificada la
emisin de un emprstito pblico, bajo qu condiciones y con qu finalidades. Por su parte, la
economa financiera debe determinar qu efectos producir dicha emisin en las actividades
econmicas del pas. Mientras que la sociologa financiera har lo propio con respecto a las
consecuencias sociales que aqulla puede acarrear. A su vez, la tcnica o administracin
financiera, considerando el monto de la deuda pblica acumulada y las fechas de amortizacin
o vencimiento de los diferentes emprstitos anteriormente emitidos, deber establecer:
1. cules son las condiciones y beneficios ms razonables para otorgarles a los
suscritores del nuevo emprstito, y
2. qu procedimiento resulta ms conveniente para la colocacin de los ttulos.
En cuanto al .4+i'en le+al de los ttulos, podemos empezar diciendo que las obligaciones
asumidas por el Estado en virtud de un emprstito pblico son documentadas en los
denominados ttulos, bonos, obligaciones o valores. Estos documentos son cosas u objetos
corporales susceptibles de tener un valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de
dominio, condominio, de usufructo y de prenda, como tambin de los contratos de
compraventa, de permuta y de donacin, o materia de legados.
Por otra parte, estos ttulos son tambin papeles de comercio, lo que implica que deban estar
redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que autorice su emisin; deben
transcribir al dorso la parte del texto legal que establezca las condiciones de pago, etc. Por
tener tal carcter, la accin para su cobro prescribe en el trmino de tres aos a partir del da
del vencimiento de la obligacin.
A su vez, el Cdigo Penal establece que los ttulos de un emprstito pblico estn
equiparados a la moneda en lo que atae al delito de falsificacin.
Los ttulos de un emprstito pblico pueden ser emitidos al portador o nominativos. En el
primer caso, que ha predominado en la emisin de todos nuestros emprstitos pblicos, la
transferencia de los ttulos queda formalizada con la simple entrega de ellos. Tratndose de
ttulos nominativos, su transmisin debe ser efectuada mediante un endoso.
Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los suscritores obtienen
de un emprstito pblico es el inters o renta del capital prestado al Estado. La *asa de in*e.4s
es determinada en relacin con el tipo de inters vigente en el mercado de capitales al
momento de la emisin del emprstito.
Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el objeto de colocar
rpidamente un emprstito pblico, el Estado decide fijarle una tasa de inters superior a la
vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos
deflacionistas o antiinflacionarios.
Sin embargo, dicha apreciacin debe ser interpretada dentro de la idea de una economa
madura y donde el Estado se abstenga de practicar una poltica monetaria emisionista. Si estos
dos presupuestos imprescindibles no se dan, la emisin de un emprstito con tasas de inters
mayores que las vigentes slo traer aparejado un mayor estmulo de la especulacin y, junto
con ella, una menor produccin y la consecuente alza de los precios.
Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son excluyentes entre s, y se
clasifican en:
Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuacin no son las nicas,
pero son las ms conocidas y utilizadas en nuestro pas).
1. Emisiones bajo la par! consisten en que los suscritores paguen por los ttulos menos
que su valor nominal, lo cual equivale tambin a una mayor tasa de inters.
2. Exenciones tributarias! implican que los intereses o utilidades obtenidas por los
suscritores al vender sus ttulos estn exentas del pago de todo impuesto. Tambin se lo
denomina privilegio fiscal.
3. Cpcin cancelatoria de deudas! implica poder cancelar obligaciones con dichos ttulos
de crdito.
2. %rivilegios jurdicos! es el caso, por ej. de que los bonos no sean embargables.
Garantas contra posibles depreciaciones monetarias (tienen como caracterstica
comn la relacin que se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado y el
valor de algn bien material que siga las fluctuaciones monetarias y proteja a los
tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago).
1. 2lusula oro! consiste en vincular tanto los intereses como la
amortizacin del emprstito con la cotizacin del oro durante determinado
perodo inmediatamente anterior al pago de aqullos.
2. &aranta de cambio! es prcticamente igual a la anterior, con la nica
diferencia de que est vinculada con la cotizacin de una moneda extranjera.
3. Dndexacin! consiste en vincular los montos de los intereses y las
correspondientes amortizaciones con determinados ndices o con el precio de
ciertos productos.
2. >ltas tasas de inters! a fin de que la tasa de inters real sea positiva.
@. =inculacin del valor del ttulo a un bien material! por ej. a la valuacin
de bienes de consumo masivo para que el valor del ttulo se vaya actualizando si
varan los valores de dichos bienes.
)- Ctras garantas reales-
Por ltimo, hay diversos procedimientos para la c(l(caci,n de l(s *1*&l(s, los cuales no son
excluyentes entre s:
C(n "a.*ici"aci,n de l(s $anc(s
Admite dos modalidades:
1. la toma en firme de parte o de toda la emisin de ttulos, o
2.la actuacin de estas entidades como intermediarias, contra el pago de
determinada comisin.
En el primer caso, los bancos adquieren los ttulos del emprstito, entregndole al Estado el
importe de stos y asumiendo el riesgo de su posterior colocacin entre el pblico. Esto tiene la
ventaja de asegurar la colocacin ntegra y rpida, y la desventaja de ser una venta por debajo
del valor nominal de los ttulos.
La segunda modalidad, que es la ms empleada en nuestro pas, consiste en que los bancos
tomen a su cargo el registro de quienes desean suscribir el emprstito, reciban el importe de
los ttulos, depositndolo luego en las cuentas del Estado, y entreguen stos a sus respectivos
suscritores. Esta modalidad es la ms atractiva para las instituciones bancarias porque no slo
elimina el riesgo, sino tambin porque aqullas usualmente acuerdan con los suscritores la
custodia de los respectivos ttulos y la posterior cobranza de intereses y amortizaciones, contra
el pago de otra comisin.
S&sc.i"ci,n "#$lica
Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad del
procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de suscribir los ttulos del
emprstito en oficinas del correo u otras dependencias de la Administracin pblica.
<en*a di.ec*a en las $(lsas de c('e.ci(
No hay suscripcin previa de los ttulos. Este procedimiento requiere una prudente y ms
costosa administracin de esos ttulos, para lograr su mejor colocacin sin perturbar las
cotizaciones. En contraposicin, le ofrece al Estado la posibilidad de colocar los ttulos a
valores sobre la par, lo cual significa para aqul, ms que una utilidad, una disminucin de la
tasa real de inters que habr de pagar por ellos.
Ld. Eec*(s ec(n,'ic(s % '(ne*a.i(s de la de&da "#$lica
Dependen esencialmente de tres factores:
1. la estructura y coyuntura de la economa (madura o en desarrollo, en estado de
expansin o depresin);
2. el empleo que se haga de los recursos provenientes de los emprstitos; y
3. los medios utilizados para su amortizacin y el pago de intereses.
Las mltiples combinaciones de los elementos inherentes a cada uno de estos tres factores
ponen de manifiesto la diversidad de efectos que la deuda pblica puede tener sobre la
economa. Si a ello agregamos la importancia que la tiene la composicin de la deuda pblica,
resultar fcil comprender que sta no produce un nico efecto bienhechor sobre la economa,
sino una serie de consecuencia que dependen de los factores sealados y que deben
combinarse, para la elaboracin de una adecuada poltica financiera, con las producidas por el
sistema impositivo vigente, los gastos pblicos y la poltica monetaria aplicada.
A ttulo de ejemplo, podemos mencionar los siguientes efectos:
o Ec(n,'ic(s
Deben analizarse una vez que esta ya existe:
variacin del patrimonio estatal
vinculacin con el gasto pblico, es decir, deuda pblica que tenga por objetivo
atender dicho gasto
crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los ttulos pueden
considerar que ya tienen una parte de su patrimonio asegurado por estos ttulos
estmulo a la inversin, siendo que los empresarios pueden optar por vender
sus ttulos para invertir en el proceso productivo en bsqueda de lograr una
mayor productividad.
o M(ne*a.i(s
Se ha empleado el trmino monetizar cuyo significado es la conversin de los ttulos o
valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este hecho puede tener importantes
consecuencias tanto por sus efectos econmicos como por sus causas.
Al existir en el mercado grandes cantidades de ttulos o valores de la deuda pblica
cotizables en Bolsa, si en determinado momento los poseedores deciden desprenderse
de ellos, el Banco Central (como agente financiero del Estado) no puede permanecer
inactivo y dejar que dichos ttulos vayan perdiendo valor en su cotizacin a medida que
se eleva la oferte de stos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero proveniente
de la emisin. El Estado tampoco permitir que los ttulos tengan una fuerte y
constante baja en su cotizacin, ya que ello traera aparejada una prdida de confianza
en el Estado deudor.
Los poseedores de ttulos obtendrn dinero, aun cuando experimentan algunas
prdidas sin importancia, siempre que tengan un motivo o causa para as hacerlo. Ellos
son fundamentalmente:
especulacin, si se toma la deuda pblica en funcin de su rendimiento y se
convierte en ttulo especulativo en el mercado de valores.
precaucin-liquidez, siendo que en general las personas prefieren la liquidez y
no la posesin de ttulos.
crecimiento del consumo, en este caso, por precaucin.
estmulo a la inversin, siendo que si el Estado rescata esos emprstitos va a
haber mayor dinero circulante que se va a destinar a la inversin.
Unidad <III
PLANIFICACION
Na. Base de la "laniicaci,n
Concepto
Nos referimos a la "laniicaci,n como todo acto racional inherente al hombre como ser
inteligente, que por estar dotado de una doble dimensin espacial y temporal es capaz de
decidir la realizacin de determinadas acciones (con su correspondiente carga de esfuerzos
fsicos e intelectuales) para el logro de ciertos objetivos deseados, en funcin de los recursos
disponibles.
El planeamiento se refiere al proceso de enunciar anticipadamente lo que se debe hacer,
cmo hacerlo, cundo y quin ha de hacerlo. Es el medio que permite coordinar las actividades
de la organizacin hacia los objetivos definidos y aceptados. Es la anttesis de la improvisacin.
Este proceso se refiere a establecer los objetivos de la organizacin, el modo mediante el cual
se los alcanzar en un contexto futuro y que hoy es desconocido. La definicin de los objetivos
y la determinacin de los medios para alcanzarlos es la esencia misma del planeamiento. El
planear es un proceso continuo en la vida de las organizaciones, es un ciclo que se inicia con el
plan, y contina con la decisin y el control.
La planeacin es proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo.
Planear es inventar el futuro. No se trata de proyectar el presente solamente. Los modelos de
planeamiento se trazan en el riesgo y la incertidumbre, de all que los planes son modelos de
accin.
La asignacin de recursos, cmo obtenerlos, sus costos y fuentes de financiamiento son los
puntos claves en la planificacin. Asimismo es fundamental evaluar cul es la situacin actual y
luego evaluar donde la organizacin quiere estar y qu recursos necesita para conseguir los
objetivos propuestos. Se trata entonces de diferenciar los recursos con los que cuenta
actualmente la organizacin y los que necesita desde el momento que decida implementar los
planes para concretar los objetivos propuestos.
En el mbito del sector pblico, dada la naturaleza de sus acciones y sus potestades en pos
del bien comn, la planificacin implica un cierto grado de intervencin en la sociedad
formulando objetivos de naturaleza poltica, social y econmica con la determinacin de
medidas idneas para lograr su obtencin ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o
con el sector privado en forma concurrente.
En el mbito especfico de la administracin financiera la planificacin se identifica y relaciona
con el principio fundamental de la economa de resolver el conflicto entre recursos escasos y
necesidades ilimitadas. La utilidad de la planificacin se deriva de una actitud racional y
metdica en asignar recursos escasos para la obtencin de resultados con el mayor grado de
optimidad posible.
Todo plan debe procurar aprovechar al mximo los recursos y factores productivos
insuficientes, en especial de capital en los pases en desarrollo, subdesarrollados o
emergentes.
Valor de la Planificacin en relacin a la Administracin
La planificacin es parte inherente de la administracin, y en consecuencia, de cualquier
sistema de gobierno. Esto significa que cada acto administrativo requiere de la planificacin, la
cual debe estar inseparablemente ligada a la administracin. Por lo tanto, el proceso de
planificacin no puede aislarse de la gestin administrativa con organismos y procesos
separados, ni es posible limitarla a los ms altos escalones de jerarqua. Causa del fracaso de
la planificacin es la creacin de estructuras alejadas de los centros efectivos de decisin y
ejecucin.
La planificacin desde un enfoque sistmico debe abarcar todas las fases de la
administracin y prever, hasta donde sea posible, todas las consecuencias. No debe olvidarse
que toda medida gubernamental en el terreno econmico tiene inevitablemente repercusiones
en diversos aspectos sociales, culturales y polticos.
Estructura y proceso de un sistema de planificacin en general
Un sistema nacional de planificacin debe tender a una cobertura de todas las esferas de la
accin planificadora en forma sistemtica, comprensiva e integral, siendo capaz de responder a
los requerimientos de la sociedad.
Las etapas de la planificacin pueden resumirse de la siguiente manera:
?. toma de decisiones de direccin
??. formulacin de planes y estrategias
???. gestin y programacin de financiamiento y necesidades de cooperacin internacional
?B. organizacin e integracin de operaciones
B. evaluacin y seguimiento
De manera que las partes de un plan son:
los fines, la especificacin de los objetivos y las metas
los medios, la seleccin de polticas, los programas, procedimientos y prcticas para
conseguirlos.
la implementacin.
el control.
Estas ideas suponen la necesidad de anticiparse al futuro y tener en cuenta aquellos factores
externos que seguramente influirn en el funcionamiento de la organizacin.
El planeamiento es un sistema dinmico, complejo, formado por diferentes niveles y es una
estructura de eventos cuya funcin es afectar el entorno y la organizacin misma.
Entre las propiedades sistemticas del planeamiento se encuentran:
disminuye la entropa
es un mecanismo de autorregulacin y autoadaptacin
equifinalidad, no es determinista y el flexible
es un sistema abierto, no causal, en los niveles normativo y estratgico
retroalimentacin.
Entre los problemas del planeamiento y siguiendo a Elvarez podemos mencionar:
Cul es la situacin actual?
Qu es lo que se quiere lograr?
Cul es la diferencia entre la situacin actual y la situacin futura?
Quines son los responsables de llevar a cabo las actividades identificadas?
Las $ases de la "laniicaci,n son las que se detallan a continuacin:
Propsito o misin : se tiene una finalidad general.
Objetivo : es el logro a obtener en un espacio y tiempo dados.
Estrategia : alternativas y recursos disponibles. Cuando se opta por una alternativa, se
est optando por una poltica.
Polticas : son decisiones estratgicas.
Control : comprobar el logro de los objetivos.
N$. P.inci"i(s s($.e l(s 3&e se asien*a la "laniicaci,n
En principio se pueden mencionar los siguientes:
- En(3&e sis*4'ic(
mplica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el exterior de la
organizacin y verla como una organizacin en marcha.
- Uni)e.salidad
mplica ver a la organizacin como un sistema integral e integrado, teniendo en cuenta todos
los aspectos y cmo se relacionan los mismos entre s.
- Ec(n('1a
Hace referencia a la utilizacin de recursos escasos, dirigindolos a satisfacer necesidades
ilimitadas.
- Raci(nalidad
Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar optimizacin.
Por su parte, olana cita tres principios rectores del planeamiento:
P.inci"i( "a.*ici"a*i)(: implica el involucramiento de los responsables, a fin de que se
identifiquen con los planes que ellos mismos contribuyen a formular, facilitando su
puesta en prctica cuando deban convertirlos en acciones. La participacin en el
planeamiento capacita para adquirir una mejor comprensin de la organizacin y le
permite a sus miembros servir con mayor efectividad a los fines organizacionales.
P.inci"i( de c(n*in&idad: implica la actualizacin y/o reformulacin constante del
plan. Permite perfeccionar el planeamiento. No obstante la modificacin de los planes
con mayor frecuencia que la necesaria suele perturbar la accin conjunta de los
distintos sectores de la organizacin, desconcertndolos en cuanto al rumbo que
habrn de seguir.
P.inci"i( 6(l1s*ic(: tiene dos partes:
1. %rincipio de coordinacin: establece que los planes correspondientes a
los distintos sectores de un mismo nivel de la organizacin deben efectuarse en
forma simultnea e interdependiente.
2. %rincipio de integracin: prescribe que la interdependencia debe
hacerse coextensiva al planeamiento en los distintos niveles de la organizacin.

Todos estos principios se deben tener en cuenta al momento de confeccionar un plan.
Planificar implica una serie de etapas:
Etapas de la planificacin
Planificar demanda una serie de pasos o etapas que no son solamente lineales o en serie. En
muchos casos los procesos son recursivos o en paralelo.
5ia+n,s*ic(
Toda decisin significa un conocimiento previo y general del fenmeno que se pretende
encarar. Sin duda, el valor de la informacin es fundamental como sustento bsico de toda
decisin. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen
sistema de informacin. Pero informarse no es una mera acumulacin de datos sino que la
apreciacin, es decir, su evaluacin permite presentar un realista cuadro de situacin a fin de
ordenar convenientemente la informacin y determinar la factibilidad de los objetivos. Dentro
del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de las distintas situaciones y,
por ello, es el ms indicado para llevar a cabo esta etapa. Un plan formulado sin conocimiento
previo no sirve, se derrumba.
F(.'&laci,n
Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones complejas, la eleccin de
los objetivos puede ser antagnica o concurrente. La expresin de sus diferentes variables y
restricciones en un modelo operativo requiere la elaboracin de un documento formal,
denominado comnmente plan. En otras palabras, la formulacin constituye el plan
propiamente dicho, es decir, la gua de los mecanismos a ejecutar para lograr los objetivos. La
formulacin de la planificacin no debe ser interpretada como una receta rgida sino como una
gua de los principales mecanismos a ejecutar para cumplimentar determinados objetivos. En
este sentido, un plan debe mnimamente satisfacer los siguientes requisitos:
a) Cbjetividad: mediante la definicin de objetivos ciertos a desarrollar.
b) implicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado,
permitiendo el consenso y colaboracin en su ejecucin. Tambin debe ser fcilmente
comprensible para la propia sociedad (su destinatario final) con la finalidad de lograr
tambin el apoyo en su ejecucin y permitir el control social de los resultados.
c) Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisin para
cada uno de sus perodos, sin que sufran modificaciones sustanciales. No debe
confundirse estabilidad con rigidez.
d) Flexibilidad: en funcin del principio del realismo, surge la conveniencia (cuando no
la necesidad) de efectuar revisiones peridicas del plan a efectos de analizar los
avances producidos, sus desvos y retrasos replanteando los objetivos a cumplir.
Presentacin y exposicin
La formulacin del plan requiere de una adecuada presentacin y exposicin del contenido en
materia de objetivos, acciones y recursos. Los objetivos previstos, suelen presentarse por
reas de accin homogneas que facilitan la comprensin de la actividad gubernamental. A su
vez, cada rea se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se reasignan estructuras
institucionales, llamadas unidades coordinadoras, unidades rectoras o unidades ejecutoras
segn el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Es importante en la
exposicin del plan, vincularlo a la clasificacin sectorial del sistema de cuentas nacionales y
a la clasificacin por finalidades y funciones del presupuesto gubernamental.
Objetivos de un plan

Un sistema poltico que pretenda interpretar los deseos de la sociedad refleja en objetivos
estratgicos el pensamiento fundamental y permanente del Gobierno en cada una de las
reas, en base a sus postulados filosficos y las acciones propias de los organismos del
Estado. Pero en forma peridica, para que estos grandes objetivos sean operativos, deben
formularse objetivos especficos con una asignacin de recursos humanos, tcnicos y
materiales para la consecucin de las metas establecidas. En este punto la planificacin se
integra con la programacin anual y el presupuesto. Asimismo tambin pueden establecerse
objetivos especiales que surgen como consecuencia de demandas sociales tanto previsibles
como no previsibles.
E7ec&ci,n
Es la puesta en prctica y materializacin de la planificacin diseada buscando siempre la
optimizacin de recursos. En esta etapa es cuando se valora la importancia de la organizacin,
la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos.
C(n*.(l
Es la medicin de los objetivos planificados con los resultados obtenidos.
Nc. L(s ,.+an(s de "laniicaci,n
En toda organizacin existen distintos niveles, en cada uno de los cuales se debe planificar.
Dichos niveles se pueden dividir en:
Alta gerencia : lleva a cabo el planeamiento estratgico. En el Estado, este es el papel
de los 7inisterios.
Gerencia media : lleva a cabo el planeamiento tctico. En el Sector Pblico, est a
cargo de las ;irecciones.
Departamentos : llevan a cabo el planeamiento operativo. Las 6efaturas de reas son
las encargadas a nivel estatal.
%laneamiento estratgico: tiene en cuenta la relacin de la organizacin con su entorno como
as tambin considera el pensamiento participativo para definir la direccin de la organizacin.
El objetivo es la competitividad (esto est ms relacionado con la parte privada pero de todas
maneras se aplica la competencia del Estado con s mismo). Presenta la ventaja de permitir
descubrir objetivos y le da cierta direccin a la organizacin.
%laneamiento tctico o directivo: comprende los programas de accin que establecen los
objetivos directivos o los objetivos intermedios, adecuando en el tiempo y en el espacio los
medios y las acciones para su logro. Son los objetivos que deben llevar a cabo las diferentes
reas funcionales o divisiones.
%lanificacin operativa: consiste en definir acciones especficas para llevar a la prctica los
objetivos y las polticas establecidas en la planificacin estratgica. Los objetivos operativos
identifican resultados concretos, fijando las prioridades y definiendo las funciones y
responsabilidades para lograrlos. Por lo tanto deben ser susceptibles de ser medidos y
evaluados, siendo el insumo principal para la funcin de control.
Nd. La i7aci,n de 'e*as- las "(l1*icas iscales % s&s eec*(s
Clasificaciones de la Planificacin
La meta final del plan establecido como objetivo es elemento en cada decisin. En cada plan
se fijan metas teniendo en cuenta distintos aspectos y estos se van a relacionar de acuerdo al
tipo de plan en cuestin. De esta forma comienzan a surgir distintas clases de planes en
funcin de las metas:
a) ;esde el punto de vista de su periodificacin, podemos utilizar la clsica divisin
temporal del mbito econmico, sabiendo de la relatividad de esta particin. til a los
efectos metodolgicos no puede dejar de tenerse en cuenta que cualquier divisin es
relativa y que se encuentran siempre interrelacionadas.
Planificacin de corto plazo: es generalmente cuando nos referimos a programas
operativos anuales y al propio presupuesto.
Planificacin a mediano plazo: el plazo es superior a 1 ao y no mayor a 5 aos.
Se trata de una planificacin expresada en planes bianuales, trienales, cuatrienales
y quinquenales.
Planificacin de largo plazo: son planes superiores a 5 aos. Es cuando la
planificacin adquiere su ms alto grado de perfil ideolgico (dada la definicin de
los objetivos estratgicos). Estos planes abarcan a toda la economa de un pas.
Ti"( de "lan Ni)el
Estratgico Alta direccin
Directivo Gerencias medias
Operativo Mandos medios
b) ;esde el punto de vista de su amplitud, la planificacin puede ser:
Planificacin ntegral! comprende el conjunto de todas las actividades de la
Nacin.
Planificacin Parcial! se construye por etapas abarcando un sector de la
economa o de la sociedad.
c) ;esde el punto de vista de su finalidad, se puede hablar de:
Planificacin pol!tica-in"tit#cional! se da cuando nos referimos al desarrollo de
las organizaciones. Desde el punto de vista de la macro planificacin institucional
de pas est incluido en la Constitucin Nacional.
Planificacin econmica! cuando est ligada al proceso de desarrollo econmico,
por ej. cuando son planes apuntados al sector agropecuario, industrial, etc.
Planificacin "ocial! cuando se relaciona con el desarrollo de la sociedad en
materia de salud, educacin, etc. Este tipo de planificacin ha adquirido relevancia
en el marco del Estado de Bienestar.
d) ;esde el punto de vista territorial, la planificacin acta sobre un doble plano espacio-
temporal:
Planificacin nacional! cuando nos referimos al conjunto de las actividades de un
pas.
Planificacin pro$incial! cuando nos ubicamos en el contexto de cada uno de los
estados que componen la repblica como federacin.
Planificacin m#nicipal! si la frontera son los conglomerados urbanos.
No obstante esta clasificacin el proceso de integracin entre naciones est generando un
nuevo tipo de planificacin denominada planificacin "#pranacional como lo es la
concurrente con las asociaciones econmicas y an polticas entre naciones (MERCOSUR,
Comunidad Europea). Tambin adquiere importancia la planificacin regional abarcativa
(geoadministracin), por sobre las divisiones polticas, de las interdependencias entre dos o
ms espacios territoriales (artculo 75 inciso 19 CN). Tambin es parte de la planificacin
regional, la planificacin de las reas metropolitanas producidas por la yuxtaposicin de
funciones y responsabilidades de dos o ms municipios.
Planificacin y sistemas polticos
Toda sociedad o Estado requiere un plan que tenga el fundamento ideolgico de un sistema
poltico. En general se pueden mencionar dos grandes modelos de planificacin desde el punto
de vista de los sistemas polticos:
a) Planiicaci,n en naci(nes sin eCis*encia de &na ec(n('1a de 'e.cad(
Es el caso de los sistemas marxistas y se caracteriza por la existencia de una planificacin
autoritaria o imperativa. De esta manera a partir de una autoridad mxima planificadora se
coordina la asignacin y disponibilidad de insumos que se han de procesar para satisfacer las
diferentes necesidades preestablecidas de la economa por parte de la autoridad central.
b) Planiicaci,n en "a1ses de ec(n('1as de 'e.cad(
En el marco de los sistemas polticos capitalistas el grado de intervencin estatal es muy
dismil, pudiendo encontrarse desde pases liberales con escasa intervencin gubernamental
hasta pases de economa mixta cuando el grado de influencia estatal es mayor. Asimismo
dentro de estos pases de economa de mercado pueden observarse dos perfiles en materia de
planificacin:
- %lanificacin concertada: basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado, y el
sector pblico, con la participacin de las organizaciones de trabajadores y de
consumidores. Es propio de los pases en que la participacin del Estado no se da
solamente en su calidad de interventor sino tambin de productor. Constituye una
forma de vincular y armonizar los intereses contrapuestos de la economa y la
sociedad.
- %lanificacin indicativa: define el lmite de la intervencin del Estado en los pases con
gobiernos liberales. Sus planes consisten en fijar una frontera en la produccin estatal
y el modo de distribucin de los bienes y de los servicios pblicos. Promueve la
creacin de mecanismos de motivacin para la empresa privada, orientados al
incremento del proceso productivo, la generacin de empleo, la diversificacin de la
produccin. Para lograr estos resultados el Estado puede recurrir a un variado conjunto
de mecanismos de proteccin aduanera, incentivos tributarios, promociones regionales,
etc. La planificacin indicativa es un dinmico instrumento de naturaleza coercitiva para
el Estado y orientador para el sector privado.
Bi$li(+.a1a
Apuntes de clase, Cr. Felice.
Las :e.as, Jos Mara. ADMNSTRACN FNANCERA GUBERNAMENTAL.
9l)a.e!, Hctor F. ADMNSTRACN: UN ENFOQUE NTERDSCPLNARO Y
COMPETTVO.
Unidad IO
EL PRESUPUESTO PBLICO
Pa. C(nce"*( de P.es&"&es*( P#$lic(- c('( ins*.&'en*( de ".e)isi,n- ins*i*&ci(nal- de
"(l1*ica iscal- de la dis*.i$&ci,n de la .i3&e!a- c('( e7e cen*.al del c(n*.(l.
P.inci"i(s del ".es&"&es*(
Concepto
La planificacin de la actividad financiera del Estado es denominada presupuesto, el cual se
distingue de cualquier otro programa de actividades gubernamentales porque:
1. tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los pases democrticos, por un
acto legislativo especial, la ley de presupuesto, y
2. abarca un perodo determinado, que por lo general es de un ao.
Asimismo el presupuesto tiene por objeto determinar con anticipacin los acontecimiento
financieros que comprenden los gastos a realizar en un periodo dado tendiente a satisfacer las
necesidades colectivas y los recursos que se calcula recaudar para atender dichos gastos.
Otras definiciones
(6arach) Las actividades financieras del Estado se concretan en un documento llamado
Presupuesto. El Presupuesto constituye una Ley cuyo contenido se divide en dos partes:
autorizacin de gastos y previsin de recursos.
(4err') El presupuesto es el clculo legal de lo que gastara el Estado en el ao siguiente y de
los recursos que podr tener a su disposicin para llenar esos gastos.
(?a'etto) El presupuesto es un acto administrativo-legislativo por cuyo conducto, en
correspondencia a un determinado lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente los
conceptos, y con relacin a estos importes de los gastos que el poder administrador podr y
deber poner a disposicin del Tesoro Pblico, y se compara el monto global de ellos con el del
producido presunto de los recursos a realizar en el periodo, por dicho poder con destino al
En consecuencia, el ".es&"&es*( es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los
ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos ltimos para un periodo futuro
determinado, que generalmente es de un ao.
mismo Tesoro, recursos que a su vez y a los efectos de fundar tal comparacin, son sealados
y valuados por ramos.
El sis*e'a ".es&"&es*a.i( es un s&$sis*e'a dentro del sistema de administracin
financiera.
El objetivo del sistema presupuestario del Sector Pblico Nacional (en adelante SPSPN)
consiste en elaborar el presupuesto general de la Administracin Nacional, administrar su
ejecucin y supervisar la gestin presupuestaria de las empresas y sociedades del Estado.
Las normas legales y tcnicas que sustentan la elaboracin del presupuesto general para la
administracin nacional son establecidas por la Seccin del Ttulo de la Ley 24.156:
A.*. 12. Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s.
Mostrarn el resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en
sus cuentas corrientes y de capital, as como 10 la produccin de bienes y servicios que generarn las
acciones previstas.
A.*. 1>. Los presupuestos de recursos contendrn la enumeracin de los distintos rubros de ingresos y
otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos debern ser lo suficientemente especficas
como para identificar las respectivas fuentes.
A.*. 1H. En los presupuestos de gastos se utilizarn las tcnicas ms adecuadas para demostrar el
cumplimiento de las polticas, planes de accin y produccin de bienes y servicios de los organismos del
sector pblico nacional, as como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los gastos y la
vinculacin de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentacin establecer las tcnicas
de programacin presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que sern utilizados.
A.*. 1J. Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades pblicas se incluyan crditos
para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecucin exceda al ejercicio financiero,
se deber incluir en los mismos informacin sobre los recursos invertidos en aos anteriores, los que se
invertirn en el futuro y sobre el monto total del gasto, as como los respectivos cronogramas de ejecucin
fsica.
La aprobacin de los presupuestos que contengan esta informacin, por parte de la autoridad
competente, implicar la autorizacin expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratacin vigentes.
Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artculo caducarn
al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de
esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentacin que corresponda, la contratacin de
las obras y/o la adquisicin de los bienes y servicios autorizados.
El presupuesto pblico como instrumento
La mayor parte de las finalidades pblicas requieren la ejecucin de acciones que derivan en
transacciones econmicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemticamente
en el presupuesto, de aqu su importancia. De esta concepcin surgi, en el pasado, la idea de
que "el presupuesto es la expresin, en trminos financieros, de lo que el gobierno pretende
llevar a cabo en un perodo determinado, por regla general, un ao".
En su concepcin moderna, el presupuesto adquiere carcter integral. Se constituye en un
instrumento til para la programacin econmica y social, al reflejar la poltica presupuestaria
para el sector pblico.
El presupuesto pblico es, bsicamente, un instrumento de programacin econmica y social,
de gobierno, de administracin y necesariamente un acto legislativo.
El ".es&"&es*( c('( ins*.&'en*( de ".(+.a'aci,n ec(n,'ica % s(cial
El presupuesto pblico, hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las
polticas en el mbito de la provisin pblica, a la vez que permite su compatibilizacin con las
restantes polticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carcter operativo a las orientaciones
de la programacin econmica y social.
Por otra parte, a travs del presupuesto pblico el Estado define el nivel y composicin de la
provisin e inversin pblica, la demanda de recursos reales que requiere de la economa, las
formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que, a travs del
binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las macro variables del sistema econmico.
El ".es&"&es*( c('( ins*.&'en*( de +($ie.n(
La funcin de gobernar contiene:
a) la adopcin de un programa de accin del Estado para un perodo dado;
b) la formulacin de una poltica global y polticas especficas para llevar adelante
dicho programa y;
c) la direccin de las actividades para la materializacin de tales polticas y para
el seguimiento y evaluacin de su cumplimiento.
Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se
manifiestan en el presupuesto, ste se constituye en uno de los instrumentos ms importantes
para cumplir la funcin de gobierno.
El ".es&"&es*( c('( ins*.&'en*( de ad'inis*.aci,n
El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una
de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto
orgnico de acciones correspondientes, encontrar en l una verdadera "gua de accin" que
elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos sealados, no cabe duda
que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la funcin de administracin
de un programa de gobierno.
El ".es&"&es*( c('( ac*( le+isla*i)(
La participacin activa y consciente de los ciudadanos en el diseo y ejecucin de las
decisiones que los afectan, no slo es un derecho sino una obligacin. En un sistema
representativo, cuando del presupuesto pblico se trata, ese protagonismo se verifica por
intermedio de los representantes de la comunidad, por lo que a ellos corresponder juzgar la
validez del programa de gobierno contenido en el mismo. As, la aprobacin del presupuesto
constituye un acto legislativo indispensable.
El ".es&"&es*( c('( d(c&'en*(
Se pueden sealar distintas formas de expresin del presupuesto: el analtico, el sinttico y el
presupuesto resumen.
El ".es&"&es*( anal1*ic( se expresa a nivel nacional en la Decisin Administrativa que
distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor nivel de desagregacin del programa
anual de gobierno, posibilitando que el presupuesto sea un instrumento de administracin. El
".es&"&es*( sin*4*ic( es la versin agregada del analtico y se expresa en el Proyecto de Ley
de Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusin y aprobacin legislativa. Por ltimo, el
".es&"&es*( .es&'en es el documento que expresa, en forma extractada, el programa de
gobierno, facilitando su difusin y conocimiento generalizado y se prepara una vez que la Ley
de Presupuesto de la Administracin Nacional ha sido ha sido sancionada por el Congreso
Nacional.
EC&0l es la i'"(.*ancia "(l1*ica- ec(n,'ica % s(cial de &n ".es&"&es*(G
En primer lugar, el presupuesto tiene una innegable importancia poltica porque todas las
actividades del Estado se hallan, en cierta medida, subordinadas a los recursos de que se
puede disponer. Adems, mediante su anlisis podemos apreciar cules han sido las
decisiones o elecciones del Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o
colectivas. En otros trminos, el presupuesto de un Estado sirve como un espejo en el cual se
reflejan los postulados polticos, ms o menos intervencionistas, que prevalecen en el momento
de su elaboracin.
En el aspecto econmico, la importancia del presupuesto no es ciertamente menor. El
presupuesto, por constituir una exposicin cuantitativa y completa de los gastos y recursos
pblicos de todo un perodo, representa uno de los ms destacados documentos oficiales en lo
que atae a la economa de la Nacin. Asimismo, como planificacin de los gastos y recursos
del Estado debe estar coordinado con la poltica econmica aplicada en el pas, esto hace
necesario un plan general que comprenda un presupuesto econmico o nacional y un
presupuesto financiero.
Por ltimo, en lo que refiere al aspecto social, el presupuesto reviste igualmente una
importancia esencial, lo cual puede ser comprobado revisando las distintas partidas de
erogaciones pblicas destinadas por ej. a salud, higiene, educacin pblica, etc. Adems, aqul
representa uno de los mejores indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas
que integran la comunidad, dado que a partir de l se puede efectuar una apreciacin
cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de recursos tributarios,
algunos sectores de la poblacin en beneficio de otros de menores ingresos.
Caracteres especficos de la Ley de Presupuestos
a) Es &n ac*( ad'inis*.a*i)(/le+isla*i)( c(n &e.!a de le%, por lo que su naturaleza jurdica
es mixta, por cuanto es un acto administrativo ya que en la elaboracin y ejecucin
interviene el Poder Ejecutivo, y por otra parte es tambin un acto legislativo por cuanto
emana de un pronunciamiento del Congreso (Ley de Presupuesto). Por lo que podemos
decir que es una ley con caractersticas especiales.
b) Es &na a&*(.i!aci,n c(ne.ida "(. el P(de. Le+isla*i)( al Poder Administrador para
efectuar gastos por cuenta y cargo del Estado.
c) El ".es&"&es*( es li'i*a*i)( de l(s c(nce"*(s % '(n*(s a gastar, son lmites mximos
a gastar. Es una limitacin tanto cuantitativa como cualitativa porque fija los montos a
gastar y hasta que monto mximo.
d) Es &n ac*( "e.i,dic( ya que el presupuesto tiene un periodo de vigencia y de ejecucin
denominado ejercicio financiero. Tradicionalmente la duracin del presupuesto es anual.
En nuestro pas es anual (artculo 75 inciso 8 CN
1
). Finalizado el periodo caducan los
crditos y es necesaria una nueva ley para abrirlos.
e) C(n*iene &na es*i'aci,n de l(s .ec&.s(s del ejercicio, se trata de un clculo estimativo
(no son limitativos) de ingresos tanto originarios como derivados que se producirn en el
periodo. Cabe aclarar que la autorizacin para recaudar no emana del presupuesto, sino de
las leyes impositivas que se sancionan con anterioridad a la ley de presupuesto, y adems
no hay lmites mximos a recaudar como sucede en los gastos.
Naturaleza jurdica del presupuesto
Un ".i'e. as"ec*(: hay dos corrientes de opiniones respecto de si la ley de presupuesto
constituye una ley formal o una ley sustancial. Esta es una cuestin cuya solucin debe
buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos pases.
- Hay por un lado quienes sostienen que se trata de una ley formal, de un mero acto
administrativo (de previsin y de autorizacin consagrado por ley).
- Otros consideran que se trata de una ley sustancial. Afirman que la ley de presupuesto
tiene los mismos efectos jurdicos que cualquier ley, porque crea derechos y obligaciones,
y adems cuenta con la fuerza jurdica suficiente para innovar y modificar el derecho
vigente.
Con relacin a nuestro pas, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el
carcter de ley formal.
La ley 24.156 tiene establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones complementarias
podrn contener normas de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes,
ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (artculo 20). Esta ley tiene el claro
propsito de limitar el presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es
autorizar los egresos a realizar en el prximo ao, y a calcular los recursos probables con que
se solventaran esos gastos.
Un se+&nd( as"ec*( y quizs ms importante que el anterior es un anlisis a travs del
proceso poltico de la CN que emerge del articulo 1 referido a la forma representativa que
adopta para su gobierno, y el artculo 22 que establece que el pueblo no delibera ni gobierna
sino por medio de sus representantes.
1
A.*1c&l( LJ- Corresponde al Congreso: (.)
8) Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de este Artculo, el presupuesto
general de gastos y clculo de recursos de la Administracin Nacional, en base al programa general de gobierno y al
plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin. (.)
- Con respecto a los Gastos Pblicos la ley de presupuesto es concebida como un
mandato otorgado al Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo.
Por lo que podemos decir que respecto a la naturaleza jurdica participa de los matices
de las reglas del Mandato donde el presupuesto es un acto preventivo y autorizativo de
los gastos que el Estado ha de efectuar en un periodo. Por ello se dice que el
presupuesto est ligado al desarrollo de principios democrticos y a la idea de soberana
popular, donde el pueblo, a travs de sus representantes, tiene la facultad de aprobar a
priori, los gastos que durante el ejercicio realizara el Estado.
Podemos decir que el pueblo (mandante) mediante sus representantes (Poder
Legislativo) autoriza al Poder Ejecutivo (mandatario) a realizar los gastos fijados por la
ley de presupuesto (poder en el mandato).
- En cuanto a los Recursos Pblicos el Poder Legislativo crea a travs de las leyes, los
recursos (impuestos) independientemente de la ley de presupuesto y con distinta fecha
de vigencia que este, por ello la significacin del presupuesto est en los gastos, si bien
el presupuesto es un acto anual y los crditos para gastar caducan al cierre del ejercicio
financiero, las leyes impositivas son normas que generalmente tienen una vigencia que
supera el ao, y la facultad para recaudar no tiene el carcter limitativo ni surge de la ley
de presupuesto sino de leyes especificas de creacin de casa uno de los tributos.
Como comentario podemos decir que las leyes impositivas (por ejemplo la ley de
impuesto a las ganancias) son independientes de la ley de presupuesto, lo que hace,
es incorporar en la ley de presupuesto esas leyes impositivas y se estima lo que se va
a recaudar.
Finalmente podemos decir que es presupuesto es de naturaleza poltica, de carcter
financiero as como tambin es un instrumento de poltica econmica.
P.inci"i(s ".es&"&es*a.i(s
Hay principios respecto a la confeccin y contenido del presupuesto que, ntimamente
relacionados entre s, tienen como objeto primordial establecer un manejo ordenado de las
finanzas del Estado.
- P.inci"i( de la &nidad
mplica que todos los gastos e ingresos pblicos deben ser agrupados en un mismo
documento y presentados conjuntamente para su correspondiente aprobacin legislativa.
Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer el debido control
y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos y cuentas especiales.
Asimismo permite apreciar fcilmente si el presupuesto est equilibrado, conocer la magnitud
de los recursos afectados a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo.
La Ley 24.156 estatuye este principio en el artculo 12 pero en su artculo 23 contempla las
excepciones a la prohibicin, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de
atender especficamente el pago de determinados gastos.
- P.inci"i( de la &ni)e.salidad
Segn este principio no puede haber compensacin entre gastos y recursos, es decir, que
tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin extraer saldos netos.
La anterior Ley de Contabilidad Pblica consagr esta regla en su artculo 2 donde dispona
que los recursos y los gastos pblicos deban figurar en el presupuesto separadamente y por
su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre s. La Ley 24.156 (artculo
12) adopta tambin el principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo
prohbe las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y tambin de la
correlacin de bienes y servicios con la gestin prometida, lo cual es un valioso aporte al
principio de transparencia. Por otra parte, el artculo 23 establece que No se podr destinar el
producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender especficamente el pago de
determinados gastos, con excepcin de:
a) los provenientes de operaciones de crdito pblico;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado
nacional, con destino especfico;
c) los que por leyes especiales tengan afectacin especifica.
De esta manera, si bien la legislacin nacional consagra el principio de universalidad, autoriza
excepciones pues permite el funcionamiento de afectaciones especiales legalmente
establecidas.
Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque mediante las
mismas se puede inducir a engao al rgano de control externo de la hacienda, de modo que
los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales.
- P.inci"i( de es"ecialidad
Esta regla significa que la autorizacin parlamentaria no se da en forma global, sino que se
concede especficamente para cada crdito. A favor de este principio se sostiene que si se
dieran autorizaciones en bloque sera prcticamente imposible controlar que los gastos fueran
a los destinos previstos.
Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener excepciones fundadas en
la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro de las
previsiones presupuestarias. La cuestin se salva mediante las partidas principales y las
partidas parciales contenidas en el presupuesto. Estas ltimas son enunciativas y slo fijan el
concepto del gasto, ms no el importe a gastar.
La Ley 24.156 no trae norma expresa que imponga la aplicacin de esta regla. Sin embargo,
de diversas clusulas surge que el principio de especialidad fue tenido en cuenta por el
legislador (por ejemplo artculo 13).
- P.inci"i( de n( aec*aci,n de .ec&.s(s
El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen para la atencin de
gastos determinados, esto es, que no tengan una afectacin especial, sino que ingresen en
rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo comn y sirvan para
financiar todas las erogaciones.
El artculo 23 de la Ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que no rige para los
ingresos provenientes de donaciones, legados o herencias a favor del Estado nacional y con
destino especfico. Tampoco rige el principio respecto de recursos que por leyes especiales
tengan afectacin especfica (artculo 23).
Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad ya que no se
cumple la centralizacin de todos los ingresos en un solo fondo. La doctrina, en general, se
inclina en contra de las mismas.
- P.inci"i( del e3&ili$.i( (.e+la de (.()
Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia, gastos y recursos totalizan
sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos y tiene supervit
cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los
gastos.
Asimismo, el dficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio
financiero como consecuencia de momentneas faltas de fondos en la Tesorera; es material
cuando el presupuesto es sancionado de antemano con dficit y financiero es el que surge a
posteriori, una vez cerrado el ejercicio.
Para la escuela clsica, este principio era fundamental. La idea del dficit era rechazada pues
poda conducir no slo a la inflacin, sino tambin a la bancarrota del Estado. Por su parte,
tampoco era admisible un supervit porque tal situacin denunciaba que el Estado haba
detrado, de la economa privada, una porcin mayor de riqueza que la realmente necesaria
para cumplir sus funciones y, lo que era peor, haba restado posibilidades al natural desarrollo
de aqulla. En resumen, el principio del equilibrio era la nica garanta para anular los posibles
efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad econmica.
La tesis de los clsicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de crticas por parte de
muchos autores contemporneos.
Ge'nes adujo que el Estado poda desarrollar, mediante su actividad financiera, una accin
compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema econmico. Tal premisa
conduca, a su vez, a la conclusin de que en determinadas circunstancias se justificaba que el
Estado tuviese dficit presupuestarios si ellos servan como factores de equilibrio o
compensadores de las tendencias depresivas.
Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboracin del principio del equilibrio
presupuestario, el cual es entendido hoy en relacin con el equilibrio de la economa nacional.
Sin embargo, dicha reelaboracin debe ser aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas
a la tesis de Keynes, es decir, desocupacin, existencia de ahorro ocioso y falta de motivacin
para las inversiones privadas.
No pocos tericos adherentes al intervencionismo keynesiano intentaron demostrar que el
dficit prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio han exagerado los peligros de
este desfasaje y que su utilizacin puede resultar beneficiosa. Se sostiene que, tanto si se
recurre al emprstito como a la emisin, si las sumas as obtenidas son empleadas en
inversiones productivas que incrementan la produccin general del pas, se produce el efecto
multiplicador de la inversin, que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Los hechos
hablaron por s solos y el abuso de estas teoras provoc verdaderos desastres en la economa
de muchos pases, entre ellos Argentina. La complicada situacin de default a que se lleg,
confirm los vaticinios segn los cuales un presupuesto creciente y crnicamente deficitario es
productor de daos irreparables.
En Argentina, la sancin de la Ley 25.152, llamada de solvencia fiscal, intento llegar
gradualmente al equilibrio en forma escalonada, pero ese propsito qued frustrado.
- P.inci"i( de ".(cedencia
Esta regla significa que la aprobacin legislativa por el Congreso debe ser anterior al
momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como
instrumento de clculo y autorizacin de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno
desnaturaliza la esencia de la institucin. De no darse solucin al problema, cabra la
posibilidad de paralizar las funciones y servicios pblicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer
pagos en forma ilegal.
El artculo 27 de la ley 24.156 proporciona una solucin en caso de que al inicio del ejercicio
financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general: regir el que estuvo en vigencia
el ao anterior, con ciertos ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos
y gastos.
Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artculo 68 inciso 13 CLP) donde se
establece la prrroga del presupuesto que estuviere en vigencia en el periodo anterior.
- P.inci"i( de la an&alidad
Fue un principio indiscutido de las finanzas clsicas. La anualidad designa el trmino o plazo
de aplicacin de un presupuesto. Este principio tuvo numerosas excepciones, aunque en
algunos pases todava conserva su rango de precepto constitucional, como sucede en
Argentina.
El ao financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicacin de un presupuesto, y no
tiene por qu coincidir con el ao calendario.
Conforme al criterio clsico, el presupuesto debe ser anual, y no necesita ser votado ms que
una sola vez para todo el ao financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los
gastos y se estiman los recursos que los cubrirn.
Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual (periodo de doce meses) esto no
significa forzosamente que deba coincidir con el ao calendario.
La regla tiene diferente alcance, segn se refiera a gastos o recursos. Generalmente, slo
tiene importancia para la renovacin peridica de los gastos y no para los recursos, los cuales
dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las propias leyes mientras no sean
derogadas.
Entre las excepciones a este principio tenemos:
a) Crditos adicionales y duodcimos
Los crditos adicionales son los votados en cualquier poca del ao para paliar o cubrir una
insuficiencia de la dotacin de recursos presupuestarios iniciales.
Los duodcimos son los expedientes a los cuales se recurre cuando un proyecto de
presupuesto no puede ser votado en el trmino debido. Tienen el carcter de sumas a cuenta y
luego se los imputa al presupuesto definitivo.
b) Reconducciones del presupuesto
Se utilizan en algunos pases, como Argentina, para soslayar los inconvenientes propios de la
falta de sancin del presupuesto en debido trmino. Consisten en aplicar el presupuesto
anterior hasta tanto se produzca la aprobacin legislativa del proyecto en discusin.
Segn lo establece nuestra Ley de Contabilidad Pblica en su artculo 13 dicha reconduccin
no alcanza a los crditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha.
c) Presupuestos plurianuales y cclicos
Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un perodo superior a los
tradicionales doce meses.
Los presupuestos cclicos, por su parte, son los aprobados por ms de un ao con la finalidad
de aplicar una poltica compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad
econmica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Dejan de lado el principio
de la unidad presupuestaria.
- P.inci"i( de *.ans"a.encia
Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales;
esta informacin debe ser proporcionada en forma clara y comprensible, an para personas de
instruccin elemental.
Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el nombre comn de
nueva administracin pblica, tienen por objetivo prioritario suministrar a la poblacin un
informe adecuado sobre diversos aspectos del presupuesto. Se desea que el ciudadano
juzgue, mediante su voto, lo que se prometi a la sociedad y lo que finalmente se logr. Este
principio exige bsicamente publicidad y claridad.
Otros principios que se pueden mencionar son:
- P.inci"i( de la ECac*i*&d
Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas presupuestarias de
gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya que los recursos constituyen una
estimacin a priori). El tema no se refiere tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el
efecto inflacionario, ni situaciones de emergencia, sino ms bien a la posible astucia o mala fe
de los hombres del gobierno que se burlen de la opinin pblica.
- P.inci"i( de Es"eciicaci,n
Este principio se refiere a la clasificacin y designacin de las partidas (similar a las cuentas
de la contabilidad general) donde los gastos deben estar convenientemente divididos y
discriminados por conceptos. La exigencia no admite la aprobacin parlamentaria de sumas
globales libradas a la discrecionalidad de la administracin, sino indicar los importes detallados
por cada tipo de gastos.
Los crditos deben tener una asignacin clara (cada concepto debe dejar en claro que
incluye).
No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al extremo de la
discriminacin).
En nuestro pas se adopta el sistema de distribuir las partidas principales en parciales. La
fijacin cuantitativa y cualitativa de las partidas principales las efecta el Poder Legislativo,
mientras que en las partidas parciales la fijacin legal es puramente cualitativa, reservando al
Poder Ejecutivo la fijacin de los importes en las partidas parciales (cuantitativamente).
As, la suma de las partidas parciales no debe exceder de la partida principal que as incluye,
es por ello que se adopta un Clasificador de Gastos Pblicos (similar al Plan de Cuentas de la
contabilidad comercial) que se utiliza para la ejecucin, registro y exposicin de las operaciones
del sector pblico.
- C(n*in&idad
Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se estn
preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tenga
relacin con los que lo antecedieron ni con los venideros. El carcter dinmico de las acciones
presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad.
Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual, deben
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los
ejercicios futuros.
- FleCi$ilidad
La aplicacin de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le
impidan constituirse en un eficaz instrumento de administracin, de gobierno y de programacin
econmica y social.
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias para su consecucin.
- ECcl&si)idad
Es una caracterstica del articulado (se refiere a los distintos artculos de una ley de
presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vnculo estricto con el presupuesto,
aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento ms rpido que otros proyectos.
Esta norma se incumple con mucha frecuencia.
- Fac*i$ilidad
Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de objetivos posibles de
alcanzar, altamente complementarios entre s y considerados de la ms alta prioridad. Es decir,
debe programarse lo que es factible ejecutar
Dinmica del presupuesto: Proceso Presupuestario
Esquema de la participacin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en las distintas etapas del
proceso presupuestario:
E*a"a Ac*&aci,n (le c('"e*e alQ)
Preparacin o elaboracin P. Ejecutivo
Sancin P. Legislativo
Ejecucin P. Ejecutivo
Control
P. Ejecutivo (a travs de las unidades de auditoria
interna y de la Sindicatura General de la Nacin).
P. Legislativo (a travs de la Auditoria General de
la Nacin y el control propio o directo de los
legisladores)
Preparacin
La primera fase es la preparacin del presupuesto, lo cual est a cargo del Poder Ejecutivo.
Nuestro pas tiene montadas oficinas tcnicas especializadas en el tpico presupuestario; la
Subsecretaria de Presupuesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto, asume
el carcter de rgano rector del sistema presupuestario del sector pblico nacional (artculo 16,
Ley 24.156)
8A.*. 1K. H *a Cficina $acional de %resupuesto ser el rgano rector del sistema presupuestario del
sector pblico nacional-9
En los artculos 11 a 28 de la Ley 24.156 se regula lo atinente a: organizacin del sistema,
normas tcnicas, estructura de la ley y formulacin del presupuesto.
Segn el artculo 100 inciso 6 de la CN, el jefe de gabinete es quien enva al Congreso el
proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la
aprobacin del Poder Ejecutivo. Tambin tiene este funcionario la misin de hacer recaudar las
rentas de la Nacin y de ejecutar la ley de presupuesto nacional (artculo 100 inciso 7). Esta
actividad del jefe de gabinete es supervisada por el presidente de la Nacin (artculo 99 inciso
10)
Aunque el jefe de gabinete tiene a cargo la ejecucin del presupuesto, en realidad tal facultad
corresponde al presidente de la Nacin, como responsable poltico de la administracin general
del pas y en funcin de lo dispuesto por el artculo 99 inciso 10 de la CN.
En la prctica el peso principal de la elaboracin recae en el Ministerio de Economa, que
delega la misin en la Secretaria de Hacienda. En la misma se ha instituido la Oficina Nacional
de Presupuesto, que entiende en forma permanente todo lo relativo al estudio, preparacin y
modificacin del presupuesto (artculos 17 y 25, Ley 24.156).
Segn dispone el artculo 26 de la Ley 24.156, el Poder Ejecutivo nacional presentar el
proyecto de ley de presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15
de septiembre del ao anterior al que regir.
En nuestra provincia la Constitucin Provincial (CLP) establece (artculo 81 inciso 6) que
entre las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo Provincial se encuentra la de presentar a
la Cmara de Diputados antes del 30 de Septiembre de cada ao el proyecto de presupuesto
para el ejercicio siguiente. De ello se desprende que la elaboracin del proyecto de
presupuesto le compete al Poder Ejecutivo Provincial.
Por otra parte, la CLP tambin establece (artculo 68 inciso 13), entre las atribuciones del
Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no remitiera el proyecto de presupuesto
antes de la fecha sealada anteriormente la Cmara podr iniciar su discusin tomando como
base el presupuesto que est en ejercicio.
Sancin y promulgacin del presupuesto
La sancin del presupuesto le corresponde al Poder Legislativo (artculo 77 a 84, CN).
Nuestra CN no establece en cul de las Cmaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la
consideracin del proyecto, pero ello est resuelto por la Ley 24.256 cuyo artculo 26 dispone
que el proyecto deba ser remitido a la Cmara de Diputados que actuar como Cmara de
origen. Si el proyecto no se presenta en trmino el Poder Legislativo debe iniciar la labor de
tratamiento por cualquiera de sus Cmaras, tomando como anteproyecto el vigente en el
ejercicio o formulando su propio proyecto que permita el debate.
La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el
proyecto, es decir, que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos (artculo 75 inciso 8
CN). Sin embargo, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para el aumento de
las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo como para la supresin o creacin de
fuentes de ingresos. Si no son restringidas las atribuciones del Poder Legislativo se cae en un
manejo desprolijo de las finanzas pblicas, cuya peor consecuencia es el crecimiento
inmoderado del gasto pblico y el desequilibrio presupuestario.
Promulgacin y veto
Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento establecido por la CN, el presupuesto
sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su aprobacin y promulgacin
(artculo 78 CN). Si el presidente no observa la sancin dentro del trmino de diez das tiles,
se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (artculo 80). El presidente de la Nacin
tiene derecho de veto, consistente en la facultad de desechar en todo o en parte el proyecto
sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la Cmara de origen para nueva consideracin
(artculo 83). Sin embargo, el Congreso podr poner en funcionamiento el mecanismo de
insistencia, previsto en el artculo 83. Si se logran las mayoras de dos tercios de los votos en
ambas Cmaras se convierte en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecutivo pueda
ejercer nuevamente su facultad de veto.
Falta de sancin
Ante la falta de sancin, regir el presupuesto que estuvo en vigencia el ao anterior con los
ajustes que correspondan (artculo 27 Ley 24.156).
En el caso de la provincia de La Pampa la CLP establece tambin que regir el presupuesto
que estuviere en vigencia el ejercicio anterior (artculo 68 inciso 13)
Cierre de ejercicio (imputacin de gastos y recursos)
Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio
presupuestario:
P.es&"&es*( de ca7a ( de +es*i,n: en este sistema se consideran nicamente los
ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el periodo presupuestario,
con independencia del origen de las operaciones. Las cuentas se cierran
indefectiblemente en el trmino del ao financiero, de manera que el ejercicio
financiero coincide con el ao financiero.
P.es&"&es*( de c('"e*encia: en este sistema se computan los ingresos y gastos
originados en el periodo presupuestario con prescindencia del momento en que se
hacen efectivos. De esta forma, las cuentas no cierran al finalizar el ao, pues deben
quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. En
consecuencia el ejercicio financiero no coincide con el ao financiero, ya que el primero
es ms extenso.
El rgimen instaurado en el pas por la Ley 24.156 contiene la seccin denominada Del
cierre de cuentas (artculos 41 a 43). El artculo 41, concordando con el artculo 10, establece
la norma general segn la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el
31 de diciembre de cada ao.
En cuanto a los recursos, despus de la fecha de cierre, los ingresos que se recauden se
consideran parte del presupuesto posteriori, con independencia de la fecha en que se hubiera
originado la obligacin de pago o su liquidacin.
En lo atinente a gastos, el artculo 41 establece que con posterioridad al 31 de diciembre de
cada ao no podrn asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se
cierra con esa fecha. En este tem la ley adhiere al sistema de competencia.
Ejecucin del presupuesto
Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto recaudar
los distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas.
Conforme ello, la ejecucin del presupuesto comprendera dos tipos de operaciones: las
relacionadas con la recaudacin de los recursos y las vinculadas con la realizacin de los
gastos.
En 'a*e.ia de +as*(s: segn la Ley 24.156 las etapas de la ejecucin son las siguientes:
a) Orden de disposicin de fondos : una vez en vigencia legal el presupuesto, el Poder
Ejecutivo debe dictar una orden de disposicin de fondos para cada jurisdiccin, hasta
el importe de los crditos otorgados a favor de los respectivos directores generales de
administracin o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder
Ejecutivo emite una sola orden de disposicin a favor de los funcionarios
correspondientes, quienes se quedan facultados para distribuir los fondos concedidos
por el presupuesto a sus reas de accin.
b) Compromiso : una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de los servicios
administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones
previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, ste debe comprometerse.
El compromiso es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al
crdito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para
objetivos distintos de los previstos.
c) Devengamiento : (artculo 31 Ley 24.156). El concepto de gasto devengado implica la
liquidacin del gasto y la simultanea emisin de la respectiva orden de pago, que debe
efectivizarse dentro de los tres das hbiles del cumplimiento de la recepcin de
conformidad con los bienes y servicios oportunamente contratados. Asimismo implica
la afectacin definitiva de los crditos presupuestarios correspondientes.
d) Pago : la ley 24.156 no hace una separacin entre las etapas del devengamiento y las
del pago. De all que el artculo 35 de dicha ley establece las caractersticas de la orden
de pago y la competencia para librarla.
En 'a*e.ia de .ec&.s(s: la diversidad de recursos del Estado y sus distintos regmenes de
percepcin hacen que los procedimientos de ejecucin carezcan de la uniformidad que tienen
los gastos.
Control del presupuesto
Este control tiene una finalidad tcnico-legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la
regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado manejo de los fondos
pblicos.
Hay dos grandes sistemas de control:
Le+isla*i)( (ingles): el control del presupuesto lo realiza directamente el Parlamento,
pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la
funcin en otros organismos.
I&.isdicci(nal (francs): se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del
Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales, existiendo adems organismos
administrativos que practican el control interno.
El rgimen de control que rigi en nuestro pas implico modificaciones significativas a los
sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nacin y separar de manera tajante
el control interno y externo de la actividad presupuestaria.
Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos mtodos) esta
regulado por la Ley 24.156. Segn surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el
orden nacional fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removi a sus integrantes. La tarea de
fiscalizacin externa del sector pblico ser atribucin legislativa, ejercitada mediante la
actuacin y dictmenes de la Auditoria General de la Nacin (artculo 85 CN).

En relacin al control presupuestario es posible realizar dos clasificaciones:
1. Segn el sistema de control :
C(n*.(l in*e.n(: se encuentra legislado en la Ley 24.156 (artculos 96 a 115).
Este control est conformado por (artculo 100):
- Inidades de >uditoria Dnterna: que habr en cada una de las jurisdicciones y
entidades del Poder Ejecutivo (en cada uno de los Ministerios y organismos
descentralizados). Estas unidades dependern, jerrquicamente, de la autoridad
superior de cada organismo y actuarn coordinadas tcnicamente por la Sindicatura
General. Estarn cada una a cargo de un auditor interno.
- indicatura &eneral de la $acin: (artculo 96 ley 24.156) Es una entidad con
personera jurdica propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del
presidente de la Nacin (artculo 97) y cuyas funciones estn detalladas en el artculo
104 de la Ley 24.156.
C(n*.(l eC*e.n(: se encuentra legislado en la CN (artculo 85) que establece
que el control externo es una atribucin del Poder Legislativo y tambin en la Ley
24.156 (artculos 116 a 129).
- >uditoria &eneral de la $acin! Es una entidad con personera jurdica propia, y cuenta
con independencia funcional y financiera. Realiza el control externo del sector pblico
en aspectos patrimoniales, financieros y operativos.
- 2omisin %arlamentaria 7ixta :evisora de 2uentas! supervisa las actividades de la
Auditoria General de la Nacin, encomienda la realizacin de estudios, investigaciones
y dictmenes, y requiere toda la informacin sobre las actividades realizadas por dicho
ente.
- 2ontrol directo del propio 2ongreso! se refiere al control republicano que le compete al
Congreso.
2. Segn el rgano que lo realiza :
C(n*.(l "a.la'en*a.i(: se lo puede agrupar en:
- 2ontrol preventivo: es el que realiza anualmente el Congreso con la fijacin de las
autorizaciones preventivas para gastar a travs de la sancin peridica del
presupuesto.
- 2ontrol concomitante! se divide en control externo delegado (es el que le compete a la
Auditoria General de la Nacin) y control directo (es el que realiza directamente el
Congreso a travs de los pedidos de informes).
- 2ontrol ulterior! se refiere a la Cuenta nversin. Le corresponde al Congreso aprobar o
desechar dicha cuenta (artculo 75 inciso 8) y la misma deber contar con la
intervencin necesaria de la Auditoria General de la Nacin (artculo 85 CN y artculo
95 Ley 24.156).
La Cuenta nversin debe ser preparada por la Contadura General de la Nacin
(artculo 91 inciso h y artculo 43 Ley 24.156) y presentada al Congreso antes del 30 de
junio del ao siguiente al que corresponde (artculo 95 Ley 24.156).
C(n*.(l ad'inis*.a*i)(2
Es el que se realiza a travs del registro de las operaciones econmico-financieras y
el propio control interno que realiza la Contadura General y Tesorera General, as
como los controles asignados a la Oficina Nacional e Presupuesto respecto de la
evaluacin de la ejecucin del presupuesto. Tambin incluye los controles efectuados
por la Sindicatura General de la Nacin y las Unidades de Auditoria nterna.
Anlisis del Control en la provincia de La Pampa
1. C(n*.(l eC*e.n(: conforme a la CP este es ejercido por el Tribunal de Cuentas (artculo
102), el Fiscal de Estado (artculo 101) y el Fiscal de nvestigaciones Administrativas
(artculo 107). Con respecto al Tribunal de Cuentas su competencia est regulada por
el Decreto-Ley 513/69.
2. C(n*.(l in*e.n(: le compete al Contador General y al Tesorero General de la Provincia
(artculos 105 y 106). La competencia de Contadura y Tesorera est regulada por la
Ley 3 de Contabilidad de la Provincia de La Pampa. Le corresponde a Contadura el
cierre de cuentas y la preparacin de la cuenta inversin de acuerdo a la Ley 3 de
Contabilidad (artculos 40 y 41). El gobernador de la provincia deber presentar
anualmente la Cuenta nversin a la Cmara de Diputados antes del 30 de septiembre
de cada ao.
3. C(n*.(l Pa.la'en*a.i(: la CP (artculo 68 inciso 8) establece que la Cmara de
Diputados podr interpretar y solicitar informes a los Ministros del Poder Ejecutivo,
realizar investigaciones administrativas (inciso 11). Tambin le asisten a la Cmara de
Diputados la facultad preventiva de fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo,
el presupuesto de gastos (artculo 68 inciso 13 CLP). En cambio, nada dice la CLP de
la facultad que le asiste con respecto al tratamiento de la Cuenta nversin, solamente
entre los deberes del Poder Ejecutivo (artculo 81 inciso 6) se menciona la de presentar
a la Cmara de Diputados, antes del 30 de septiembre de cada ao, la del ejercicio
anterior.
P$. P.es&"&es*( Naci(nal % c&en*as naci(nales
Gastos e ingresos pblicos dentro del sistema de cuentas nacionales
La rama de las finanzas pblicas dedicada a la estabilizacin de la economa global surge
especialmente en la dcada de 1930 como aplicacin al campo de las finanzas pblicas de la
revolucin keynesiana. Para apreciar la importancia de esta rama es conveniente resear el
planteo hasta entonces predominante, en lo que se han denominado las finanzas clsicas.
Para las inan!as cl0sicas la poltica sana y ortodoxa consista en el equilibrio del
presupuesto financiero del Estado, es decir, la igualacin de las erogaciones publicas
con los recursos genuinos. Se pensaba que la intervencin del Estado era tanto intil
ya que la economa global tena mecanismos propios que permitan alcanzar y
mantener la ocupacin plena de los factores productivos. Asimismo se pensaba que
era contraproducente ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilizacin de la
economa, era la conducta desordenada del presupuesto fiscal (especialmente los
dficits presupuestarios) la causa de desequilibrios profundos para la economa
(inflacin, desocupacin).
La aplicacin de las doctrinas keynesianas a las finanzas publicas a travs de las
llamadas finanzas funcionales de *erner o hacienda compensatoria de <ansen
parti del diagnostico keynesiano de que las economas industriales modernas pueden
presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente
funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la
incapacidad del sistema de mercado para recuperar automticamente la estabilidad
global se justificaba la intervencin del Estado. Entre las herramientas a que puede
acudir el Estado en su intervencin con fines estabilizadores ocupa un lugar
preponderante la utilizacin del proceso de ingreso-gasto pblico-
En este nuevo enfoque es fundamental ubicar las variables estrictamente fiscales
(erogaciones e ingresos pblicos) dentro del circuito econmico global, tal como es
simplificadamente cuantificado en el sis*e'a de c&en*as naci(nales. En este sistema pueden
distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierna, sector externo y cuenta ahorro-
inversin. Cada sector esta interrelacionado con los dems sectores a travs de los flujos que
aporta o que recibe.
Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno al resto de los
sectores. Pero tambin es posible trazar el cuadro planificado a priori antes de la iniciacin del
ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del ".es&"&es*( inancie.( que cuantifica los
ingresos pblicos y las erogaciones pblicas previstos para el prximo ejercicio. En forma
anloga, se pude pensar en la confeccin de un ".es&"&es*( ec(n,'ic( naci(nal para toda
la economa global donde se determinan para el prximo ao los valores estimados
(proyectados o deseados) de la demanda global (C++G) y de la oferta global; los valores
deben tener consistencia interna (por ejemplo el consumo privado debe tener relacin con el
ingreso nacional). A diferencia del presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el
presupuesto econmico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de
las metas a alcanzarse con la programacin econmica.
Pc. Es*.&c*&.a del ".es&"&es*( c('( eC".esi,n de la ac*i)idad ".(d&c*i)a. Balance
inancie.( ".e)en*i)( % e7ec&ci,n del e7e.cici( iscal
Tcnicas de planificacin presupuestaria: Propuestas formuladas por la doctrina
Objetivos
Predomina en todas ellas el logro de objetivos verdaderamente sustanciales:
a) Tender a identificar:
el costo
la utilidad
la justificacin de que ciertas actividades sean desempeadas por el Estado
b) nstituir mecanismos para la ptima asignacin de los recursos pblicos
c) Acceder, en la actividad del Estado, a las tres E:
eficiencia
eficacia
economicidad
Presupuesto por programas
nmediatamente despus de la finalizacin de la segunda guerra mundial, tuvieron lugar
notables cambios en la tcnica de presentacin presupuestaria.
En primer trmino, se distingui claramente, por una parte, los gastos pblicos por
operaciones normales y, por otra, los gastos que implicaban una colocacin capitalizadora.
Esta clasificacin dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotacin y a los
presupuestos de capital o de inversiones.
En segundo trmino, se comenz a divulgar y aplicar el criterio jurdico-administrativo de
clasificacin de los gastos pblicos segn su destino.
El tercer cambio fundamental del proceso de depuracin de la tcnica presupuestaria residi
en los denominados presupuestos por programas, funcionales o de realizacin.
El procedimiento empleado en estos presupuestos consiste en autorizar, por medio de la ley
respectiva, una cantidad mxima de gastos posibles a cada seccin o departamento estatal.
Dichas partidas estn basadas en clculos previos que atienden a las funciones, actividades y
proyectos de cada departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que
estn destinadas. Con esta tcnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionarios
encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la
finalizacin del ao financiero, la eficacia de la ejecucin de las funciones u objetivos
encomendados.

Es una tcnica moderna de presupuesto de carcter:
- Dntegral:
Porque tiene una visin sistmica.
- Dnstrumental:
Una de las mayores dificultades de una organizacin compleja es contar con
herramientas homogneas aplicables en todo el mbito del sector pblico. Se debe evitar
en el proceso de toma de decisiones por parte de los responsables gubernamentales la
resolucin de problemas bajo metodologas dismiles. El presupuesto por programas como
instrumento financiero rene mltiples caractersticas ventajosas como:
Facilitar el proceso de modernizacin de las estructuras administrativas y financieras.
Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los cambios con el contexto
constitucional y jurdico del Estado.
Permitir la participacin en funcin de que los distintos niveles polticos, directivos y
ejecutivos conforman mltiples eslabones recursivos necesarios para la definicin de
los objetivos concretos de la programacin.
Provocar un conveniente grado de descentralizacin operativa y espacial en la
administracin garantizando el principio de normatizacin centralizada y ejecucin
descentralizada.
Facilitar el control de los actos de la administracin. La programacin presupuestaria
permite definir los responsables de las acciones pblicas hasta el menor nivel de la
organizacin, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar
oportunamente los desvos.
Contribuir con el logro de la excelencia en la organizacin estatal en el uso de los
recursos pblicos medidos a travs de la productividad y la eficiencia, el menor costo
de las operaciones, el logro de resultados satisfechos temporalmente en forma
oportuna. Asimismo la presupuestacin programtica contribuye con la simplificacin
de los procedimientos y la reduccin de los tiempos.
- %olifuncional:
Sirve para mltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo, econmico y
productivo respondiendo a un mltiple espectro de preguntas:
Cmo lograr un objetivo con determinados
recursos asegurando la eficiencia, economicidad,
eficacia, efectividad y ejecutividad?
Visin gerencial
Cmo lograr un objetivo segn los niveles de
organizacin?
Visin administrativa
Cmo repercute el logro de un objetivo sobre
las variables macroeconmicas?
Visin econmica
Cmo lograr un objetivo suministrando un
producto? Qu insumos y qu tecnologas
requiero?
Visin productiva
- %rocesal:
Porque est conformado por etapas o fases secuenciales e interdependientes,
condicionadas por razones no solo tcnicas sino legales que determinan en muchos casos
no solo el contenido sino tambin los plazos de presentacin del presupuesto. Estas fases
estn constituidas por:
a) formulacin: se elabora a partir de la definicin de polticas y lineamientos bsicos,
y diversos anteproyectos previos a la formulacin final.
b) aprobacin: por parte del Poder Legislativo que es responsable de discutir, analizar
(e incluso modificar) el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo.
c) ejecucin: comprende su materializacin en el transcurso del ejercicio de las
previsiones de gastos y recursos definidas por parte de las distintas reas del
Poder Ejecutivo.
d) control: comparacin y evaluacin de la ejecucin realizada en relacin con las
previsiones aprobadas legalmente.
e) reprogramacin: siguiendo el principio de flexibilidad suele ser necesario efectuar
modificaciones presupuestarias cuando el cumplimiento de las previsiones
originales no sea posible,

Presupuesto base cero
La idea consiste en mejorar la decisin y control de la eficiencia interna a nivel de cada
unidad dentro de la organizacin formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de
cero, es decir, sin tomar como base el presupuesto del ao anterior. Para cada unidad deben
prepararse paquetes de programas con el orden de prioridad a juicio del responsable de la
unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los niveles inferiores a
plantearse alternativas de satisfaccin de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total y
a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o
menores. A su vez, y esto es lo ms interesante, permite a los niveles superiores conocer en
detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las
consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de presupuesto de cada unidad.
Presupuesto participativo
Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas pblicas en materia de
provisin de bienes y servicios existen recientes antecedentes tendientes a que en su
elaboracin participen los ciudadanos afectados. nstitucionalmente significa relativizar la teora
de la representacin por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes,
dado que los ciudadanos pueden decidir directamente en relacin al nivel del gasto.
Los criterios que suelen seguirse es permitir que una proporcin del gasto pblico sea
discutido con los ciudadanos mediante audiencias pblicas con la participacin de los
responsables de la conduccin poltica del gobierno y los expertos presupuestarios. En ciertos
casos las decisiones de los ciudadanos son de carcter vinculante, es decir, de cumplimiento
obligatorio por parte del gobierno.
No se trata en si de una tcnica presupuestaria sino de un criterio para permitir la
participacin ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el
presupuesto por programa
Pd. Eec*(s ec(n,'ic(s de la "(l1*ica ".es&"&es*a.ia
Escuelas presupuestarias
Las distintas corrientes en materia presupuestaria pueden resumirse con los siguientes
contenidos:
Escuela 2lsica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe al presupuesto como
un mero instrumento de previsin de gastos para el cumplimiento de sus finalidades
esenciales, financiables mediante un rgimen tributario que no debe interferir
mayormente sobre el resto de la actividad econmica. Solo tolera el uso del crdito
pblico destinado a financiar gastos de capital.
Escuela 7oderna o Je'nesiana: ligado a una concepcin macroeconmica el Estado
interventor, a travs del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesin y la
desocupacin. Acepta dficits presupuestarios con el objetivo primordial de promover la
reactivacin econmica.
Escuela 2ontempornea o productivista: inherente a la visin del Estado como una
corporacin representativa de determinados intereses responsable en satisfacer sus
necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando un cmulo de
bienes y servicios mayor a los recursos que detrae de ella el presupuesto debe
expresar no solo las asignaciones financieras de gastos y la previsin de los recursos,
sino tambin la produccin estatal medida fsicamente. Su enfoque es de naturaleza
microeconmica. Rechaza el financiamiento va emisin monetaria, aunque sostiene la
posibilidad del uso del crdito pblico en una frontera ms amplia que la sealada por
la Escuela Clsica.
Ecuacin presupuestaria fundamental
El presupuesto como previsin (ex ante) de los flujos de gastos y recursos para un cierto
periodo, es un balance preventivo que incidir en el futuro -a travs de su ejecucin- sobre
patrimonio y resultados de la organizacin estatal.
Al balance preventivo lo denominaremos Ec&aci,n P.es&"&es*a.ia F&nda'en*al. Dicha
ecuacin resulta de relacionar los Recursos Pblicos con los Gastos Pblicos, expresando, en
trminos monetarios, los siguientes resultados financieros:
- Equilibrio: cuando los Recursos Pblicos son iguales a los Gastos Pblicos.
- Supervit: cuando los Recursos Pblicos son superiores a los Gastos Pblicos
- Dficit: cuando los Recursos Pblicos son inferiores a los Gastos Pblicos
En la situacin descripta de desequilibrio fiscal (supervit o dficit), en un anlisis detallado
se pueden observar distintos tipos de resultados a travs del esquema de la Cuenta Ahorro-
nversin-Financiamiento.
Dicha cuenta consiste bsicamente en relacionar las cuentas corrientes y de capital de los
ingresos y de los gastos pblicos, tanto en la etapa preventiva como en la de ejecucin
presupuestaria. Por otra parte, su determinacin es requerida por el artculo 12 de la Ley
24.156 cuando se refiere al proceso presupuestario diciendo que, adems de contener todos
los recursos y gastos del ejercicio y sin compensaciones entre s, indica que debern mostrar el
resultado econmico y financiero a travs de sus cuentas corrientes y de capital.
8A.*. 12. H *os presupuestos comprendern todos los recursos ' gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarn por separado ' por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s- 7ostrarn el
resultado econmico ' financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes ' de capital, as como la produccin de bienes ' servicios 5ue generarn las acciones
previstas-9
Posteriormente lo vuelve a reiterar en el artculo 25 de dicha ley, al referirse a la informacin
mnima que debe contener el proyecto de ley de presupuesto que debe confeccionar la Oficina
Nacional de Presupuesto.
8A.*. 2J- H obre la base de los antepro'ectos preparados por las jurisdicciones ' organismos
descentralizados, ' con los ajustes 5ue resulte necesario introducir, la Cficina $acional de %resupuesto
confeccionar el pro'ecto de le' de presupuesto general-
El pro'ecto de le' deber contener, como mnimo, las siguientes informaciones!
a) %resupuesto de recursos de la administracin central ' de cada uno de los
organismos descentralizados, clasificados por rubrosK
b# %resupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones ' de cada organismo
descentralizado los 5ue identificarn la produccin ' los crditos presupuestariosK
c) 2rditos presupuestarios asignados a cada uno de los pro'ectos de inversin
5ue se prevn ejecutarK
d# :esultados de las cuentas corriente ' de capital para la administracin central,
para cada organismo descentralizado ' para el total de la administracin nacional-
El reglamento establecer, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al 2ongreso
$acional tanto para la administracin central como para los organismos descentralizados-9
Resultados presupuestarios
1. De relacionar las Cuentas Corrientes obtenemos lo que se denomina el Res&l*ad(
Ec(n,'ic(!
- >horro! cuando los ngresos Corrientes son mayores que los Gastos Corrientes.
- ;esahorro: cuando los ngresos Corrientes son menores que los Gastos Corrientes.
El desahorro es un desequilibrio que muestra la incapacidad absoluta del gobierno en
financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes, originados principalmente en la
potestad tributaria del Estado.
2. De considerar tambin las Cuentas de Capital (excluido el uso del crdito), tenemos lo que
se denomina :esultado Financiero!
- upervit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son mayores que los
Gastos Corrientes y de Capital.
- ;ficit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son menores que los
Gastos Corrientes y de Capital
El dficit fiscal nos muestra, o mide la incapacidad gubernamental de financiar un
determinado volumen de gastos con prescindencia de la utilizacin del crdito pblico de
cualquier tipo que este sea.
Por otro lado, el dficit fiscal se suele distinguir para su mejor anlisis de si origen en:
- Dficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de intereses de la deuda que
vencen durante el periodo (anual) presupuestario.
- Dficit Secundario: es la suma del Dficit Primario y los intereses de la deuda.
Esta clasificacin permite conocer la significatividad del gasto en concepto de pago de
intereses de la deuda en el ejercicio presupuestario, y su incidencia en el dficit fiscal, y su
posterior financiamiento con un nuevo endeudamiento (endeudarse algo mas).
Necesidad de financiamiento
Cuando se registra una situacin preventiva de dficit fiscal surge la necesidad de adoptar
una serie de medidas para obtener el financiamiento respectivo a travs de distintas fuentes,
conocidas en la clasificacin presupuestaria de los Recursos Pblicos con la denominacin
Fuentes Financieras.
Los dficits fiscales pueden ser financiados a travs de dos alternativas (son las dos formas
ms comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco frecuente (venta de activos
financieros), que no solamente puede ser utilizada para financiar los dficits presupuestarios
sino tambin para amortizar la deuda pblica.
De lo sealado, existen bsicamente dos procedimientos para la financiacin del dficit
presupuestario:
1. Procedimiento genuino : con el endeudamiento a travs del uso del crdito interno o
externo, que pueden ser:
A largo plazo, mediante el uso del crdito pblico genuino, es decir, sin
financiamiento por parte de la Banca Central. Es decir, no se hace uso de la
emisin monetaria con sus consabidas consecuencias producto de la experiencia
del impuesto inflacionario y la generacin del dficit cuasi fiscal.
A corto plazo, si total o parcialmente no es factible cubrir el dficit con crdito
pblico, la diferencia resultante constituir un desequilibrio de tesorera. Su
financiamiento podr realizarse mediante la utilizaciones de variados instrumentos,
ya sea colocando en el mercado financiero letras de tesorera, o documentando la
deuda de proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las
acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generar un costo
financiero adicional producto de los intereses que debern reconocerse.
2. Procedimiento no genuino : es el financiamiento de los desequilibrios de tesorera mediante
la emisin monetaria, cuando el gobierno puede imponer esta decisin financiera no
genuina a los responsables de la Banca Central. Este ltimo tipo de financiamiento no se
expresa jams en el presupuesto anual. Ningn responsable de la cuestin financiera
reconoce antes que har uso de la emisin monetaria. En la prctica, cuando esto ocurre
se expresa a travs de los denominados dficit oculto o dficit cuasi fiscal.
Se trata de un sistema por el cual el Banco Central gira fondos al Tesoro Nacional. Si lo
hace sin compromiso de devolucin y sin respaldo es una de las causas de inflacin (se
impulsa el uso del denominado impuesto inflacionario).

Donde surgen las siguientes relaciones:
El crecimiento monetario es el resultado de los dficits presupuestarios del
Gobierno
El crecimiento monetario se traduce en un aumento de la tasa de inflacin
En consecuencia los dficits presupuestarios son una de las causas de la inflacin.
El interrogante que se formula es si es correcto decir que la inflacin es un impuesto. Un
anlisis macroeconmico indica que no corresponde denominarla impuesto porque:
- El impuesto es contractivo. Tiene como funcin reducir el gasto privado para aumentar
el gasto pblico.
- La financiacin inflacionaria es expansiva, induce al gasto privado (porque crea dinero
de la nada).
Cabe sealar que en nuestro pas a partir de la Ley de Convertibilidad (abril de 1991) de dio
fin a la emisin monetaria, siendo el endeudamiento la nica posibilidad para financiar el dficit
fiscal, lo que constituye el motivo principal del incremento de la deuda pblica, particularmente
de la deuda externa.
El dficit global, por su parte, surge de comparar el gasto pblico con los recursos genuinos,
es decir excluyendo la emisin monetaria. Dicho dficit es equivalente a la llamada necesidad
de financiamiento de tesorera (o desequilibrio de tesorera) entendida esta en un doble
componente: el dficit propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o dficit cuasi fiscal) que
tambin es dficit. Su importancia se demuestra a travs de la correlacin directa entre este
concepto de dficit fiscal y la tasa anual de inflacin, provocada principalmente va emisin
monetaria para el financiamiento del dficit del presupuesto gubernamental.
Cuando el presupuesto presenta dficit, la deuda pblica aumenta, caso contrario cuando
presenta supervit la deuda pblica disminuye. En este caso puede utilizarse el exceso para
amortizar la deuda. En definitiva, se puede decir que la deuda pblica es el resultado de los
dficits presupuestarios pblicos en el pasado.
Siempre que los gobiernos tienen dficit presupuestario y se endeudan para financiarlo, se
habla de efecto desplazamiento, que tiene lugar en una poltica fiscal expansiva (es decir
como dficit presupuestario), que hace que las tasas de inters aumenten, reducindose por
ello el gasto privado y la inversin, donde su influencia en la demanda agregada amortiguan el
efecto expansivo del incremento del gasto publico. Lo que hace necesario la aplicacin
conjunta de la poltica monetaria y la poltica fiscal, la combinacin de polticas econmicas,
para determinar la magnitud del efecto desplazamiento, es decir, la cuanta del ajuste de la tasa
de inters amortigua la expansin inducida por el incremento del gasto pblico.
Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los dficits fiscales los efectos
econmicos son distintos. De la comparacin de algunas de las variables econmicas
analizadas se advierten las siguientes diferencias importantes, particularmente en un dficit
presupuestario a corto plazo:
Variables Econmicas
Consecuencias del financiamiento del dficit fiscal
Con dinero Con deuda
Tasa de in*e.4s Provoca disminucin Provoca aumento
Ni)el de in)e.si,n No reduce Reduce
Ni)el de ".eci(s Sube mas Sube menos
5e'anda a+.e+ada Produce un aumento mayor Provoca un aumento menor
RESULTA5OS PRESUPUESTARIOS
CUENTA AHORRO-NVERSON-FNANCAMENTO DE LA ADMNSTRACON NACONAL
CUENTA CORRENTE
ngresos corriente
ngresos tributarios
Contribuciones a la seguridad social
ngresos no tributarios
Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas
ngresos de operacin
Rentas de la propiedad
Transferencias corrientes
TOTAL NGRESOS CORRENTES
Gastos corrientes
Gastos de consumo
Rentas de la propiedad
Prestaciones de la seguridad social
mpuestos directos
Otras perdidas
Transferencias corrientes
TOTAL DE GASTOS CORRENTES
:EI*4>;C E2C$C7D2C! ><C::CL;E><C::C
CUENTA DE CAPTAL
Recursos de capital
Recursos propios de capital
Transferencias del capital
Disminucin de la inversin financiera
TOTAL RECURSOS DE CAPTAL
Gastos de capital
nversin real directa
Transferencias de capital
nversin financiera
TOTAL GASTOS DE CAPTAL
:EI*4>;C FD$>$2DE:C! I%E:>=D4L;EFD2D4
FUENTES ; APLICACIONES FINANCIERAS
CUENTA DE FNANCAMENTO
- DSMNUCON DE ACTVOS FNANCEROS
Disminucin de la inversin financiera
- NCREMENTO DE PASVOS
Endeudamiento pblico e incremento de otros pasivos
- NCREMENTO DEL PATRMONO
ncremento del patrimonio
V- SUPERAVT FNANCERO
4C4>* FIE$4E ;E FD$>$2D>7DE$4C
APLCACONES FNANCERAS
- NCREMENTO DE ACTVOS FNANCEROS
nversin financiera
- DSMNUCON DE PASVOS
Amortizacin de deuda y disminucin de otros pasivos
- DSMNUCON DEL PATRMONO
Disminucin del patrimonio
V- DEFCT FNANCERO
4C4>* >%*D2>2DC$E FD$>$2DE:>
Elementos caractersticos de la Ecuacin Presupuestaria Fundamental
Cada elemento rene caractersticas distintivas.
- En su fijacin, tanto gastos como recursos, propios de toda estimacin futura no son
determinsticos sino caracterizados por un cierto grado de probabilidad, es decir
preventivos.
- En sus topes -y consustanciado con el principio de restriccin en el uso de los recursos
pblicos- los gastos solo pueden ejecutarse hasta el nivel mximo de las respectivas
asignaciones financieras, mientras que los recursos se ejecutaran en su percepcin sin
limitaciones ni techos (no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel
previsto originalmente).
- En sus plazos, los gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del ao; los
recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida hasta su modificacin o
derogacin de la norma que le otorga legalidad.
- Desde el punto de vista de su legalidad los gastos se originan en la propia ley de
presupuesto; en cambio en materia de recursos, las previsiones se realizan en funcin
de la preexistencia de legislacin ajena al presupuesto o derivada del mbito
propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias, al valor agregado,
etc.
Pe. F(nd(s id&cia.i(s % el ".es&"&es*(
Problemtica desde el control interno
En el actual debate sobre la utilizacin de fondos fiduciarios por parte del Estado nacional
existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En algunas personas se ha instalado
la idea de que los fondos fiduciarios pblicos constituyen la creacin reciente, de un
mecanismo poco transparente donde se eluden los controles del gasto, no existe informacin,
ni responsables, ni contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos
recaudados, ni los beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo
esto no es cierto.
EF&4 es &n ideic('is(G
El ideic('is( es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho romano. Ha sido
regulado en nuestra legislacin por la Ley 24.441 y consiste en una operacin de transferencia
de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestin vinculados con dicho bien,
siendo el aspecto ms importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado ad-
hoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor mismo
(fiduciario), siendo una unidad patrimonial autnoma afectada a la finalidad perseguida en el
contrato en cuestin.
Cuando el fiduciante es el Estado estamos ante un fideicomiso pblico. Por ejemplo el Estado
(fiduciante) transfiere la recaudacin de un impuesto o tasa al Banco Nacin (fiduciario) con el
objeto que este nicamente pague con los importes transferidos determinadas obras de
infraestructura. El Estado se desapodera de la recaudacin, que se constituye en un patrimonio
separado, que pasa al Banco Nacin mantenindose separado, y el Banco lo nico que puede
hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas.
El primer fideicomiso publico en la Argentina se cre en 1995, aunque en otros pases se
utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en Mxico se comenzaron a utilizar en 1926).
EP(. 3&4 se c(ns*i*&%en l(s ideic('is(s "#$lic(sG
En el sistema de administracin financiera de nuestro pas no existe la figura de
presupuestos plurianuales, esto es presupuestos que pudieren votarse por un periodo mayor a
un ao, con sancin legislativa que los torne obligatorios. Los presupuestos plurianuales que se
preparan se hacen como informacin complementaria y no recae sobre ellos sancin legislativa
alguna.
Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado por ms de un
ao, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un programa pblico. Estabilizan
financieramente las polticas pblicas al asegurar su financiamiento futuro.
Se trata de apartar fondos del Tesoro Pblico para que nicamente puedan utilizarse para
cumplir un fin determinado. Esto puede servir para:
1. Garantizar a los acreedores que estarn los fondos al vencimiento para pagar
determinada deuda.
2. Asegurar al momento de decidir la construccin de una obra determinada que la obra
no se paralizara por falta de presupuesto en los aos sucesivos.
3. Responder que en los aos sucesivos se contara con los fondos para el pago de los
subsidios para mantener determinado servicio.
La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago de una deuda,
una obra o un subsidio, y los destine para otros fines. Quiz, si se hubiera constituido
oportunamente un fondo fiduciario la Biblioteca Nacional no hubiera tardado veinte aos (1971-
1992) en construirse, ni el Edificio del Plata quince aos (1947-1962) en inaugurarse y ya
estara funcionando Atucha desde hace aos.
mpugnaciones a los fondos fiduciarios
Tras examinar brevemente de qu se tratan los fondos fiduciarios pblicos y cul es el
propsito de su creacin podemos revisar las crticas que recaen sobre ellos. Algunos
sostienen que:
1. no estn bajo las disposiciones de la Ley de Administracin Financiera.
2. carecen de regulacin jurdica.
3. se crean a espaldas del Poder Legislativo.
4. no estn alcanzados por las normas de control presupuestario.
5. se contabilidad no es transparente.
6. es un atajo para nombrar personal fuera del sistema pblico.
7. no se rinden cuentas de su movimiento.
8. eluden el control propio de los organismos pblicos.
9. durante el gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayora de los fondos
fiduciarios pblicos.
EEs*0n incl&id(s den*.( de la Le% de Ad'inis*.aci,n Financie.aG
Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusin de los fondos fiduciarios pblicos dentro
del sistema de Administracin Financiera del Sector Publico Nacional el artculo 70 de la Ley
25.565 (de Presupuesto del ao 2002) los incluye expresamente en el artculo 8 de la Ley como
inciso d. No obstante nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal
25.152 (21 de Septiembre de 1999) establece la inclusin de los flujos de fondos en el
Presupuesto General de la Administracin.
Le% 2J.JKJ
@A.* LR. Sustituyese el artculo 8 de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional, por el siguiente texto:
Artculo 8: Las disposiciones de esta Ley sern de aplicacin en todo el Sector Pblico Nacional, el que a
tal efecto est integrado por:
a) Administracin Nacional, conformada por la Administracin Central y los Organismos Descentralizados,
comprendiendo en estos ltimos a las nstituciones de Seguridad Social;
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado,
las Sociedades Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economa Mixta y
todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participacin
mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias;
c) Entes Pblicos excluidos expresamente de la Administracin Nacional, que abarca a cualquier
organizacin estatal no empresarial, con autarqua financiera, personalidad jurdica y patrimonio propio,
donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la formacin de las decisiones,
incluyendo aquellas entidades pblicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las
decisiones;
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional
Por tanto, los fondos fiduciarios estn incluidos expresamente en el sistema nacional de
administracin financiera y control.
EEs*0n .e+&lad(sG
En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios que en
los pases que tipificaron en su legislacin el fideicomiso (Mxico, Colombia, Venezuela), se
hizo pblico un instituto nacido en el derecho privado.
A partir de la sancin de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos donde el Estado
acta como fiduciante y cuya utilizacin es creciente con el tiempo. Se trata de una evolucin
natural del derecho administrativo que ha sido receptado en el derecho positivo en
disposiciones del Captulo X denominado De los Fondos Fiduciarios de la Ley 25.565 ya
citada (artculos 48 al 53) y el mencionado artculo 70.
EP&ede c.ea. (nd(s id&cia.i(s el P(de. E7ec&*i)( sin in*e.)enci,n del C(n+.es(G
No. En su momento el artculo 48 de la Ley 25.565 modific el inciso a del artculo 5 de la Ley
25.152 que actualmente dice:
a) Toda creacin de organismo descentralizado, empresa pblica de cualquier naturaleza y
Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado nacional
requerir el dictado de una Ley.
EEs*0n &e.a del c(n*.(l ".es&"&es*a.i(G
Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla
anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios con un
procedimiento que es ms estricto que el utilizado para las empresas y sociedades del Estado.
En efecto, en las empresas y sociedades del Estado los presupuestos los aprueba el Ministerio
de Economa y luego son meramente informados al Congreso.
El Congreso no slo aprueba el total de los movimientos, sino que establece los grandes
rubros de ingresos y gastos, el resultado econmico y financiero, las inversiones, el eventual
endeudamiento y aplicacin de los flujos financieros, lo que permite un completo seguimiento
de la gestin y los resultados.
Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado
que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los
consolidada con el presupuesto general de la administracin (es decir no se suma a sus
partidas de ingresos y egresos).
Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estn sujetos al sistema de cuotas de compromiso y
devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretara de Hacienda restringe lo que pueden
gastar los organismos de la Administracin Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual).
Tiene por objeto regular la salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la
recaudacin de ste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios estn desvinculados del
Tesoro Nacional, lgicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas, aunque tal circunstancia
no afecta para nada al control.
Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es
nicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que estn exentos del
cumplimiento de otras normativas propias del Sector Pblico tales como las que corresponden
a contrataciones del Estado, rendicin de cuentas, control interno y externo, etc.
EEs *.ans"a.en*e s& c(n*a$ilidadG
Los fondos fiduciarios tienen una contabilidad semejante a la de los dems organismos del
Estado. Sus normas de contabilidad son las propias del Sector Pblico, as por ejemplo el
artculo 8 de la Disposicin 45/2006 de la Contadura General de la Nacin estableci que los
Servicios Administrativo Financieros de la Administracin Central y Organismos
Descentralizados, incluidas las nstituciones de la Seguridad Social, debern elaborar y remitir
informacin relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el mbito de su competencia que
incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus contratos y documentos
complementarios, como los cuadros denominados:
Cuadro 10.3 Cuenta Ahorro nversin Financiamiento Fondos Fiduciarios
del Estado Nacional
Cuadro 10.3.1 Transferencias Corrientes y de Capital Fondos Fiduciarios del
Estado Nacional
Adems conjuntamente con dicha informacin deben presentar los siguientes Estados (con
sus respectivas Notas y Anexos):
a) Balance General
b) Estado de Resultados
c) Estado de Evolucin del Patrimonio Neto
d) Estado de Origen y Aplicacin de Fondos (Estado de Flujo de Efectivo)
Como puede verse la informacin contable es completa y la Contadura General de la Nacin
la consolida en la Cuenta de nversin que se remite al Honorable Congreso de la Nacin,
siendo sometida a dictamen previo de la Auditoria General de la Nacin conforme las normas
constitucionales vigentes.
EP&ede n('$.a.se "e.s(nal &e.a de las n(.'as del e'"le( "#$lic(G
No. Especficamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener estructura de personal
permanente ni temporario a su cargo, debiendo el personal de los mismos integrar las plantas
de personal de las jurisdicciones y entidades de las cuales dependen los fondos.
EN( .inden c&en*asG
Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contadura General de la
Nacin e informacin complementaria que se integra a la de la Cuenta de nversin que audita
la Auditoria General de la Nacin previo dictamen para su consideracin por el Congreso de la
Nacin.
Si bien se seala que sus estados contables no estn auditados por un auditor
independiente, vale decir que en general los estados contables de cualquiera de los
organismos descentralizados del Estado nacional que se remiten a la Contadura General de la
Nacin no se encuentran dictaminados por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios
responsables y son auditados por la propia Auditoria General de la Nacin al realizar su
dictamen al Congreso sobre la Cuenta de nversin mediante un sistema de muestreo de
organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del Sector Pblico
Nacional en un programa plurianual.
Adems de la rendicin de cuentas formal y legal, pueden consultarse detalles de la
operatoria (recaudacin, egresos de fondos, destino, beneficiarios de los subsidios) a travs de
informacin brindada por los mismos entes.
Por ejemplo en la pgina de la Unidad de Coordinacin de Fideicomisos de nfraestructura
(www.ucofin.gov.ar) se encuentra informacin sobre el Fondo Fiduciario de nfraestructura del
Transporte y el Fondo Fiduciario de nfraestructura Hdrica donde puede conocerse al cierre de
cada mes los movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y an los
beneficiarios de los pagos.
EEl&den l(s c(n*.(lesG
De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administracin Financiera del Sector Pblico
Nacional estn bajo el control de los organismos de control interno y externo que pueden actuar
sin limitacin alguna en sus funciones. Al respecto la Sindicatura General de la Nacin ha
podido relevar la totalidad de los fondos fiduciarios.
Adems, es necesario destacar que el sistema de control interno se encuentra
descentralizado. La Sindicatura General de la Nacin orienta un sistema basado en las 149
Unidades de Auditoria nterna en cada uno de los ministerios y organismos del Estado, que
cuentan con 1332 agentes (el 87% de ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta,
aprueba su planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los
informes elaborados por el personal de la propia SGEN sino que integra estas unidades de
control.
Vale referir asimismo, que la auditoria de los Fondos Fiduciarios es precisamente ms
sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se trata de un movimiento que se refleja
directamente en una cuenta bancaria donde queda registrado el paso de todo monto ingresado
y erogado. Adems, dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y
debe corroborar que stos se relacionen con el objeto especificado en la propia fiducia, existe
un perfecto control por oposicin de funciones que asegura el autocontrol en un rgimen de
responsabilidades perfectamente regulado por la norma de creacin del fideicomiso y el
contrato de fiducia.
Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones est muy concentrado en
pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del total de los ingresos de todos los
fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o
96% respectivamente).
ELa 'a%(.1a de l(s F(nd(s Fid&cia.i(s P#$lic(s &e.(n c.ead(s "(. el P.esiden*e
Si.c6ne.G
En realidad no. La gran mayora de los fondos fiduciarios pblicos corresponden a decisiones
de las administraciones anteriores.
Unidad O
RE?LAS MACROFISCALES E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS
1Ra. 54ici* iscal c('"&*and( el ende&da'ien*( ne*( c(ns(lidad( c('( .ec&.s( del
e7e.cici(.
1R$. 54ici* iscal eCcl&%end( el ende&da'ien*( ne*( c(ns(lidad( c('( .ec&.s( del
e7e.cici( iscal.
1Rc. Fi7aci,n de l1'i*es al c.eci'ien*( del +as*(.
1Rd. T.ans"a.encia de la +es*i,n del ".es&"&es*(. F(.'aci,n de &n (nd( an*iciclic(.
nstituciones presupuestarias y reglas macro fiscales
Ins*i*&ci(nes ".es&"&es*a.ias
De dnde surge el inters de las instituciones presupuestarias (P)?
El inters se debe, en parte, al crecimiento del dficit en EEUU y en algunos pases
desarrollados. Ese crecimiento se debi a cambios en procedimientos legislativos, a la
existencia de una gran variedad de experiencias fiscales entre pases relativamente
homogneos y a la dificultad de explicar las diferencias en los dficits con variables puramente
econmicas. Esto llev a varios autores a considerar factores polticos e institucionales.
Actualmente, es aceptado que la legitimidad del Sector Publico, adems de fundamentarse
en los aspectos jurdicos (Constitucin y Leyes) y en la prestacin de servicios, debe tambin
basarse en una alta calidad de gestin.
Desde el punto de vista de las Finanzas Publicas se debe lograr que la actividad productiva
del Estado, adems de ser eficiente, deba contribuir a la estabilidad, al desarrollo econmico, al
pleno empleo de los factores productivos (en especial el trabajo) y a la equidad en las cargas y
en los beneficios.
Un instrumento para lograr esto son las P y las reglas macro fiscales.
Concepto de P
Definimos a las IP como el conjunto de reglas, procedimientos y prcticas acorde con las
cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados; o expresado de otra
manera que determinan el ciclo presupuestario.
En la preparacin de las reglas que deben ser aprobadas por el poder poltico interactan,
por un lado los gestores del ciclo presupuestario (Jurisdicciones y Entidades), y por el otro lado
el responsable del equilibrio presupuestario y de la estabilidad (Ministerio de Economa).
Hay dos caractersticas dentro del presupuesto pblico que hacen que las instituciones sean
muy importantes:
1. mientras los beneficios de los programas pblicos tienden a estar concentrados, ya sea
geogrficamente o en forma sectorial, los costos tienden a financiarse con un fondo de
recursos comunes. Esto da lugar al nacimiento de las externalidades.
2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisin colectiva que involucra una
variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de economa, la burocracia,
etc.) donde cada uno de ellos tienen sus propios incentivos.
La combinacin de estas caractersticas puede generar una sobreutilizacin de los recursos
comunes y resultar en un gasto y un dficit excesivo.

mportancia de las P
Las P importan porque afectan las reglas de juego con que interactan los agentes, ya sea
imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o distribuyendo el poder y las
responsabilidades entre los diferentes agentes, afectando as los resultados fiscales en una u
otra direccin.
Tipos de Reglas presupuestarias
Existen tres tipos de reglas presupuestarias:
1. Res*.icci(nes n&'4.icas
Ejemplo de ellas son las reglas de presupuesto equilibrado. Estas pueden tomar distintas
formas de lmites al dficit y limites al endeudamiento.
Una )en*a7a que introducen estas reglas es la disciplina fiscal, si se respetan, resolviendo
problemas tales como el ciclo electoral o la inconsistencia inter-temporal, etc.
Lo citado se debe a que los polticos tienden a descontar la carga de los programas pblicos de
hoy en generaciones futuras, o tratan de atarles las manos a los gobiernos futuros
endeudndose en forma excesiva, para reducir la discrecionalidad de los prximos que
quisieran gastar en programas de su preferencia.
Una des)en*a7a que introducen es que por lo general son demasiado inflexibles, lo que no
permite un comportamiento anticiclico, de manera que este tipo de reglas no permitir que se
apliquen polticas donde ante una recesin se aumente el gasto y se disminuya en el auge
(ptica keynesiana). Otra desventaja es que tienden a generar incentivos para eludirlas a travs
de mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso del presupuesto (Por
ejemplo sacar gastos fuera del presupuesto, contabilizarlos de otra forma o realizarlo a costa
de una reduccin en la calidad del mismo, etc.).
2. Re+las de ".(cedi'ien*(
Estas afectan las reglas de juego en la interaccin entre los distintos agentes que participan
del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse como jerrquicas y colegiadas:
las reglas jerr5uicas concentran el poder en materia presupuestaria en el Ministerio de
Economa al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a vis el Legislativo.
las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan
en el proceso presupuestario en forma ms equitativa.
Durante la etapa de elaboracin del proyecto:
una regla jerrquica podran ser los topes presupuestarios que le asignan a los
ministros al inicio del proceso de elaboracin del proyecto.
una regla colegiada seria por el ejemplo que cada ministerio elabora su proyecto y
luego negocia en forma conjunta en el gabinete y todos tienen el mismo peso en la
negociacin.
Durante la etapa de aprobacin:
una regla jerrquica podra estipular que el Congreso puede modificar la composicin
del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el dficit o el gasto total.
una regla colegiada seria que el Congreso no tiene ningn tipo de restricciones en
cuanto al tipo de modificaciones que puede proponer sobre el proyecto.
Durante la etapa de ejecucin:
una regla jerrquica puede ser que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma
unilateral si los recursos son menores a lo proyectado.
una regla colegiada puede ser que el Congreso tenga iniciativa para proponer el
incremento en el presupuesto aun despus de su aprobacin.
Una )en*a7a que introducen las reglas de procedimiento es que pueden lograr disciplina,
concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la
estabilidad macroeconmica y que pueden ser juzgados segn si lo estn logrando en forma
efectiva. Otra ventaja es que si bien pueden no ser crebles porque depende de la subjetividad,
son flexibles y permiten responder a los ciclos econmicos.
Una des)en*a7a es que no resuelven el problema de los ciclos electorales ya que podran
tener comportamientos estratgicos alrededor de las elecciones. Otra desventaja es que no
resuelven los problemas de corto plazo de los polticos.
>. Re+las 3&e aec*an la *.ans"a.encia del ".es&"&es*(
Son aquellas que afectan en forma negativa la transparencia del presupuesto. Entre ellas
podemos citar: la existencia de partidas extra-presupuestarias, el uso estratgico de las
estimaciones macroeconmicas para la elaboracin del presupuesto, la exclusin de deudas
contingentes en el presupuesto y la contabilidad creativa.
Efecto de las P
Existen P ms jerrquicas y restrictivas que conducen a menor dficit primario y por lo tanto
a menor deuda. El ndice que se construye tiene efectos econmicos importantes y es
estadsticamente muy significativo. Segn sea la forma de construir el ndice, la variabilidad de
los componentes, la inclusin de variables que controlan los ciclos econmicos, la edad de la
poblacin, el nivel de endeudamiento, entre otros factores, este ser ms slido.
Realizado un estudio sobre las P en Amrica Latina se pudo concluir que las el ao 1990
Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus P mejoraron notoriamente lo que
logr mejorar su ndice. Cuando este no da un ndice satisfactorio lo que se tratan de modificar
son las P, pese a que son bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la
no aprobacin del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 aos, y fue difcil modificar
esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es haber pasado por periodos
inflacionarios importantes lo que lleva a analizar que hay que tocar fondo para que las P se
modifiquen.

Reglas macro fiscales
Concepto
En un contexto macroeconmico se las define como restricciones permanentes de la poltica
presupuestaria fiscal, habitualmente definidas mediante un indicador de los resultados fiscales
globales.
Forman parte de las P, tienden a ser heterogneas y ms complejas que las reglas
monetarias y varan de un pas a otro, lo cual se debe a que difiere la variable elegida, la
cobertura institucional y la realidad del pas donde se aplican.
Es primordial que todas las fuerzas polticas las consideren poltica de Estado. Asimismo para
que sea creble se debe mantener en un lapso prolongado de tiempo y por gobiernos sucesivos
tanto en el mbito nacional como en el provincial.
Caractersticas
Requieren de una definicin precisa, es decir, requieren del grado de rigurosidad,
precisin y aplicacin del instrumento legal. Una definicin restringida exigira el
cumplimiento ex ante (aprobacin del presupuesto) y ex post (ejecucin de ejercicio)
sujeta a penalidades tangibles por incumplimiento.
Tienen efectos positivos respecto de la inflacin, el endeudamiento externo y el
desarrollo econmico.
Ponen lmites a la acumulacin de deuda que resultan cargas para generaciones
futuras.
Se tornan crebles cuando se cumplen en lapsos prolongados.
Se deben definir en un contexto institucional (Constitucin, leyes, definicin poltica).
Llevan a la baja de la tasa de inters si los mercados perciben que las autoridades las
aplican con apoyo ciudadano.
Tienden a estabilizar y disminuir el coeficiente Deuda Pblica/PB.
Aspectos institucionales
Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre todo teniendo en
cuenta el deterioro de las finanzas pblicas, asegurando una disciplina fiscal que contribuya a
la estabilidad de precios y favorezca un crecimiento econmico sostenido. Entre ellos podemos
citar:
estabilidad macroeconmica
apoyo de otras polticas financieras
sostenibilidad de la poltica fiscal
necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del mercado,
especialmente dentro de una zona de moneda comn
credibilidad global de las polticas econmicas.
Base jurdica
Es el instrumento que se elige en un determinado pas para el sustento jurdico de las reglas
fiscales y que generalmente est determinado por las costumbres, los precedentes jurdicos o
por convencin. Entre ellos tenemos:
Constitucin Nacional y Provincial
leyes
reglamentos
directrices de poltica
tratados internacionales
Autoridad de control
Cuando la regla es una restriccin al financiamiento del dficit presupuestario por el B.C.R.A.
habitualmente este es el encargado del control, como tambin suele serlo el encargado de la
ejecucin del presupuesto, bajo la autoridad del Ministerio de Economa.
Cuando la regla est incorporada a la Constitucin, la autoridad es la Corte Suprema de la
jurisdiccin que corresponda.
Si bien pueden ser aplicadas por entidades cercanas al Poder Ejecutivo, es conveniente que
exista un cierto grado de independencia del rgano supervisor para garantizar la adhesin.
Cuanto ms compleja es la regla ms competente tcnicamente debe ser la autoridad de
control.
Mtodos de implementacin
Un aspecto fundamental que determina la implementacin es si las reglas deben cumplirse ex
ante, o sea al momento de aprobacin del presupuesto, o tambin ex post, o sea en el curso de
ejecucin. La primera es condicin ineludible y la segunda permite garantizar el cumplimiento.
Si suponemos que los agregados principales (saldo presupuestario, financiamiento o niveles
de gasto) del presupuesto aprobado son congruentes con las reglas, hay tres elementos
esenciales en la implementacin:
disponibilidad de medidas de contingencia automtica o discrecionales en el curso de
la ejecucin presupuestaria
establecimiento de clusulas de salvaguardia o de excepcin
eficacia en la aplicacin de sanciones por incumplimiento.
El mecanismo para disuadir el incumplimiento consiste en un conjunto de sanciones
financieras, judiciales y morales por inobservancia de la regla. Ms all de toda sancin
financiera o judicial, habitualmente implica una prdida de prestigio para el gobierno frente al
electorado y a los mercados financieros.
Para ser efectiva la regla debe:
estar claramente definida, sin ambigedades
ser transparente
ser adecuada para sus fines
ser coherente, sencilla y flexible
ser exigible y estar respaldada por medidas fundamentales
La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deber limitar, la
cobertura institucional y las clusulas de excepcin especficas para evitar ambigedades y un
aplicacin ineficaz. Adems es necesario definir de antemano y con la mayor precisin posible
las circunstancias que deben imperar para invocar la excepcin.
La caracterstica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones del gobierno,
incluido la contabilidad, los pronsticos y los mecanismos institucionales. La falta de
transparencia, una contabilidad creativa o el ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de
las obligaciones futuras conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la
misma requiere.
Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder Legislativo y la opinin
pblica. Se deben poder adaptar a las perturbaciones exgenas que escapan al control de las
autoridades.
Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las sanciones varan de un
pas a otro sin que se pueda determinar cul es ms eficaz. Las sanciones deben acordarse
con claridad y si bien algunos opinan que debe ser el gobierno quien controla, existen
argumentos a favor de la designacin de una autoridad independiente que tenga la
responsabilidad de controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y
procedimiento.
Si una regla no esta respaldada con mediadas de polticas eficientes, no dura mucho tiempo.
Cuanto ms flexible sea la regla menos sencilla ser y en consecuencia tiende a la
discrecionalidad.
Beneficios de su aplicacin
De acuerdo a la experiencia de los pases que aplicaron estas reglas, se pueden inferir
importantes beneficios. La convergencia hacia la aplicacin de las reglas trae aparejado la
cada de las tasas de inters reales, a medida que los mercados financieros perciban que las
autoridades adhieren a las reglas con conviccin. Con la cada de las tasas de inters aumenta
la inversin fija y el empleo, lo que conlleva a una alta y sostenible tasa de crecimiento
econmico. La relacin Deuda Pblica/PB se estabiliza y eventualmente se reduce, mientras
que la intermediacin interna se profundiza. Esto reduce la vulnerabilidad de la economa a una
posible crisis financiera y cambiaria.
Sanciones por incumplimiento
Sin perjuicio de otras que el Consejo pudiera fijar sern:
divulgacin en pginas Web de todos los gobiernos, en un apartado especial
restricciones del derecho a voto en el Consejo
restricciones a nuevos beneficios impositivos nacionales destinados al sector privado
en la jurisdiccin del incumplimiento
limitacin al otorgamiento de avales y garantas por parte de Nacin
limitacin de transferencias presupuestarias distintas de los impuestos co-participables.
Reglas macro fiscales
A. EFUILIBRIO2
- Equilibrio entre ingresos y gastos.
- Globales o limitacin del dficit como % del PB
- Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de capital)
- A largo plazo saldo estructural y ajustado cclicamente
Le% 2H.1JK
2
2
A.*. >H. (.) El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior
al monto de los recursos recaudados durante ste.
A.*. >L. (.) Quedarn reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del
presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, as como los cambios que impliquen incrementar los
gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que
impliquen un cambio en la distribucin de las finalidades.
Le% 2J.J12
>
2
2
Ley de Administracin Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional.
3
Ley de Administracin de los recursos pblicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)
A.*. 2./ (.)
b) El dficit fiscal, entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de capital devengados menos
los recursos corrientes y de capital del Sector Pblico Nacional No Financiero, no deber superar en el
ao 1999 el uno con noventa por ciento (1,90%) del P.B.. Reestimado dicho dficit, excluyendo todos los
ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas, ".i)a*i!aci(nes y concesiones, se
determinar el dficit base de los aos siguientes hasta alcanzar el equilibrio en el ao 2003. Este dficit
deber reducirse como mnimo un cero con cuarenta por ciento (0,40%) del P.B.. en el ao 2000, el cero
con cincuenta por ciento (0,50%) del P.B.. en el ao 2001 y el cero con sesenta por ciento (0,60%) en el
ao 2002. A partir del ao 2003 deber asegurarse un resultado financiero equilibrado.
Le% 2J.P1L
H
2
A.*. 11. Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de los gobiernos provinciales
y del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires constituyen autorizaciones mximas, estando
sujeta la ejecucin de los mismos a la efectiva percepcin de los ingresos previstos en dichas normas.
A.*. 1J. El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires slo podrn, durante la ejecucin presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros
Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su
atencin. Asimismo, no podrn aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los
gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras.
A.*. 1P. El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
debern ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medir como
la diferencia entre los recursos percibidos incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente
y de capital y los gastos devengados que incluirn los gastos corrientes netos de aquellos financiados
con prstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico y social financiados con cualquier uso
del crdito, sujeto a las restricciones dispuestas en los artculos 20 y 21 de la presente ley.
'" PUBLICI5A52
- Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que erosiona la
credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las reglas. Requiere amplia
difusin del ciclo presupuestario.
Le% 2H.1JK2
A.*. 12. Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. Mostrarn el
resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generarn las acciones
previstas.
Le% 2J.1J22
A.*. L.- Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nacin la Cuenta de nversin del Ejercicio anterior
y en forma previa al envo del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe
de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos concurrirn a una sesin
conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cmaras de Diputados y
Senadores, para presentar un informe global que contenga:
a) La evaluacin de cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior, comparado con el Presupuesto
aprobado por el Congreso de la Nacin y la ejecucin informada en la Cuenta de nversin, explicando las
diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
b) La estimacin de la ejecucin del presupuesto para el ao en curso, comparndolo con el
Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nacin, y explicando las diferencias que estime ocurran en
materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvos que se hayan
producido o se prevean en la ejecucin respecto de lo establecido en el artculo 2, incisos b), c), d) y f) de
la presente ley;
d) La evolucin del Programa de Evaluacin de Calidad del Gasto. Los temas referidos en el inciso b)
precedente y los vinculados a la aplicacin de los recursos del Fondo al que se refiere el artculo 9 sern
adems informados al Congreso de la Nacin por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al
comienzo de este inciso ser informado con periodicidad semestral;
4
Rgimen federal de Administracin Fiscal (08/2004)
e) La Secretara de Hacienda tomar la intervencin que le compete en cuanto a suministrar la
informacin correspondiente, segn lo dispuesto por la Ley 24.156, de Administracin Financiera.
A.*. N.- La documentacin de carcter fsico y financiero producida en el mbito de la Administracin
Nacional y que se detalla a continuacin, tendr el carcter de informacin pblica y ser de libre acceso
para cualquier institucin o persona interesada en conocerla (.).
Le% 2J.P1L2
A.*. L Cada provincia, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional publicarn en su
pgina web el Presupuesto Anual una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta
tanto se apruebe aqul y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de presentadas a las
legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre, difundirn informacin trimestral de la
ejecucin presupuestaria (base devengado y base caja), del stock de la deuda pblica, incluida la flotante
como as tambin los programas bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en
estos tres (3) ltimos casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarn criterios metodolgicos
compatibles con los establecidos en la ley n 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se
hiciera mencin en el artculo 4 de la presente ley. Asimismo, se presentar informacin del nivel de
ocupacin del sector pblico al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada ao con un rezago de un (1)
trimestre, consignando totales de la planta de personal permanente y transitoria y del personal contratado,
incluido el de los proyectos financiados por Organismos Multilaterales de Crdito. El Ministerio de
Economa y Produccin deber elaborar y publicar en su pgina web la informacin antes detallada y la
Jefatura de Gabinete de Ministros deber publicar en su pgina web la consolidacin de la misma.
C. PLURIANUALI5A5
- Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de mediano y largo
plazo. Debido a la ampliacin del campo de acciones del sector pblico, lo que implica
mayor provisin de bienes y servicios, transformo la inversin pblica en un segmento
importante del gasto total lo que hizo crecer el horizonte temporal del planeamiento.
Le% 2J.1J2:
A.* 2.- (.)
e) El Poder Ejecutivo elaborar un presupuesto plurianual de al menos tres (3) aos, sujeto a las normas
que instituye la presente ley y, en particular, a lo establecido en el artculo 6 de la misma;(.)
A.*. K./ El Poder Ejecutivo nacional incorporar en el Mensaje de elevacin del Presupuesto General de la
Administracin Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector
Pblico Nacional, un presupuesto plurianual de por lo menos tres (3) aos. Dicho presupuesto contendr,
como mnimo, lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros;
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza econmica;
c) Programa de inversiones del perodo;
d) Programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales;
e) Criterios generales de captacin de otras fuentes de financiamiento;
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos;
g) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados
econmicos y financieros previstos.
Le% 2J.P1L2

A.*. K Antes del 30 de noviembre de cada ao, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, presentarn ante sus legislaturas las proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para
el trienio siguiente, las cuales contendrn como mnimo la siguiente informacin:
a) Proyecciones de recursos por rubros.
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza econmica.
c) Programa de inversiones del perodo.
d) Proyeccin de la coparticipacin de impuestos a Municipios.
e) Programacin de operaciones de crdito provenientes de organismos multilaterales.
f) Perfil de vencimientos de la deuda pblica.
g) Criterios generales de captacin de otras fuentes de financiamiento.
h) Descripcin de las polticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados
econmicos y financieros previstos.
5. FINANCIAMIENTO
- Prohibicin de financiamiento en algunos pases con fuentes internas, por el BCRA o
limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo anterior.
Le% 2J.P1L:
A.*. 1R. La tasa nominal de incremento del gasto pblico primario de los Presupuestos de la
Administracin Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, entendido como la
suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pblica, los gastos
financiados con prstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a
infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico social, financiados con cualquier uso
del crdito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires conforme a lo
dispuesto en el artculo 25 de la presente, no podr superar la tasa de aumento nominal del producto
bruto interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artculo 2, inciso d) de la presente
norma. Cuando la tasa nominal de variacin del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario
podr a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario implementar las medidas previstas en
el artculo 20 o en los casos en que el incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal
del producto bruto interno, esta limitacin slo regir para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo
dispuesto por la presente ley.
A.*. 2H. El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no
podrn incluir en sus respectivos presupuestos como aplicacin financiera (amortizacin de deuda) gastos
corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores.
Exceptase al pago de deudas no financieras que se est efectuando al presente y que haya sido
dispuesto por ley.
E. 5EU5A
- Limitacin del total del pasivo bruto o neto como % del PB y un adecuado nivel del PN
Le% 2H.1JK:
A.*. JK. El crdito pblico se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que
aprueban las operaciones especficas.
Se entender por crdito pblico la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de
captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente
necesidad nacional, para reestructurar su organizacin o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los
intereses respectivos. Se prohbe realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos.
A.*. KJ. El Poder Ejecutivo nacional podr realizar operaciones de crdito pblico para reestructurar la
deuda pblica mediante su consolidacin, conversin o renegociacin, en la medida que ello implique un
mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.
Le% 2J.P1L2
A.*. 21. Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tomarn las
medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada
ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los
recursos corrientes netos de transferencias por coparticipacin a municipios. (.)
A.*. 2J. Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de los Municipios para
acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantas y avales, elevarn los antecedentes y la
documentacin correspondiente al Ministerio de Economa y Produccin, el que efectuar un anlisis a fin
de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la presente ley. Para el caso de
endeudamiento de los municipios, las provincias coordinarn con el Gobierno nacional y con sus
respectivos municipios las acciones destinadas a propiciar tales autorizaciones.
F. RESER<AS
- Creacin de fondos anticiclicos. Fijacin de reservas de fondos extra presupuestarios
de contingencia.
Le% 2J.1J22
A.*. 2.- (.)
d) Se destinar al fondo al que se refiere el artculo 9 de esta ley no menos del uno por ciento (1%) de
los recursos del Tesoro nacional en el ao 2000, el uno con cincuenta por ciento (1,50%) en el 2001 y el
dos por ciento (2%) a partir del ao 2002; los supervit fiscales y el cincuenta por ciento (50%) del
producido de la venta de activos de cualquier naturaleza y cnones por concesiones del Estado Nacional.
El restante cincuenta por ciento (50%) del producto de la venta de activos y cnones por concesiones no
podr destinarse a atender gastos corrientes del Sector Pblico Nacional No Financiero; (.)
A.*. P.- Crase el Fondo Anticclico Fiscal que se constituir con el cincuenta por ciento (50%) de los
recursos provenientes de las privatizaciones, concesiones, ventas de activos fijos y de acciones
remanentes de las empresas pblicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su prenda, a
partir del 1 de enero de 1999 y con las nicas excepciones de las acciones del Banco Hipotecario S.A. y
de lo dispuesto en los artculos 10 y 11 de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo
establecido en esta ltima; con los supervit financieros que se generen en cada ejercicio fiscal con no
menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del Tesoro nacional en el ao 2000, uno con
cinco por ciento (1,5%) por el ao 2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas
generadas por el propio fondo. El fondo ser administrado por el Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central de la Repblica Argentina
para las reservas internacionales.
Se integrar hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del P.B.. y ser utilizado
cuando se verifique una reversin del ciclo econmico, considerando el indicador anticipado del ciclo
elaborado en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Tucumn u otro
organismo estatal.
Cuando los recursos alcancen en un ejercicio el referido monto mximo del tres por ciento (3%) del
P.B.., los excedentes acumulados durante ese ejercicio podrn aplicarse a la cancelacin de deuda
externa, inversin pblica o gasto social.
Los recursos asignados al Fondo se incluirn como aplicacin financiera en los respectivos presupuestos
anuales. Una vez verificada la circunstancia definida precedentemente para la utilizacin de los recursos
del Fondo, sta estar sujeta a las siguientes condiciones:
a) Los recursos utilizados en un ejercicio no debern exceder la diferencia entre los ingresos fiscales
presupuestados y los efectivamente recaudados en dicho ejercicio;
b) La utilizacin de recursos en un ejercicio no podr exceder el cincuenta por ciento (50%) del monto
total acumulado al inicio del ejercicio;
c) Los recursos del Fondo no podrn destinarse a financiar aumentos permanentes del nivel de gastos
primarios en ningn rea de la Administracin Pblica Nacional ni de las administraciones de las
jurisdicciones provinciales y municipales.

Se autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la utilizacin del Fondo, bajo las precedentes condiciones y
sujeto a los informes al Congreso Nacional a los que se refiere el artculo 7, inciso d), de la presente ley.
Le% 2J.P1L2
A.*. 2R. (.) Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires constituirn fondos anticiclicos fiscales a partir de la vigencia de la presente ley con el
objeto de perfeccionar el cumplimiento de sus objetivos.
?. ?ENERALES
- Limitacin del gasto primario como % del PB:
Le% 2J.1J22
A.*. 2.- (.)
c) La tasa real de incremento del gasto pblico primario, entendido como el resultado de sumar los gastos
corrientes y de capital y de restar los intereses de la deuda pblica, no podr superar la tasa de aumento
real del Producto Bruto nterno, salvo que se agreguen al presupuesto autorizaciones para gastar
financiadas con recursos especficos o debidamente identificados. Cuando la tasa real de variacin del
P.B.. sea negativa el gasto primario podr a lo sumo permanecer constante en moneda corriente; (.)
- Afectacin de ingresos a fines especficos:
Le% 2J.P1L2
A.*. 1>. No podrn crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no consoliden en el
presupuesto general o no estn sometidos a las reglas generales de ejecucin presupuestaria.
- Parmetros e indicadores homogneos de gestin pblica:
Le% 2J.P1L2
A.*. N Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional,
tomarn las medidas necesarias para calcular parmetros e indicadores homogneos de gestin pblica
que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudacin y eficiencia en materia de gasto pblico, a los
efectos de que permitan realizar comparaciones interjurisdiccionales, a cuyos fines se solicitarn
propuestas metodolgicas al Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzas de la
Repblica Argentina. La propuesta deber ser elaborada dentro de los ciento ochenta (180) das de la
entrada en vigencia de la presente ley y su medicin deber ser publicada conforme lo establecido en el
artculo 7 de la misma.
- Mantenimiento de una determinada composicin del gasto:
Le% 2J.P1L2
A.*. > Las Leyes de Presupuesto General de las Administraciones Provinciales, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y de la Administracin Nacional contendrn la autorizacin de la totalidad de
los gastos y la previsin de la totalidad de los recursos, de carcter ordinario y extraordinario, afectados o
no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios. Asimismo, informarn
sobre las previsiones correspondientes a todos los entes autrquicos, los institutos, las empresas y
sociedades del Estado del Sector Pblico No Financiero. Los recursos y gastos figurarn por sus montos
ntegros, sin compensaciones entre s. Se realizarn las adecuaciones necesarias para incorporar al
Presupuesto los fondos u organismos ya existentes que no consoliden en el Presupuesto General o no
estn sometidos a las reglas generales de ejecucin presupuestaria, en el plazo mximo de dos (2)
ejercicios fiscales siguientes, contados a partir de la vigencia de la presente ley. Lo dispuesto en el
presente artculo no implica alterar las leyes especiales en cuanto a sus mecanismos de distribucin o
intangibilidad, en cuyo caso no estarn sometidas a las reglas generales de ejecucin presupuestaria.
- Criterios de administracin presupuestaria:
Le% 2J1J2:
A.*. 2./ La Ley de Presupuesto General de la Administracin Nacional estar sujeta a las siguientes
reglas, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 24.156 y la Ley 24.629:
a) Contendr todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impuestos, tasas y otras
contribuciones obligatorias establecidas por legislacin especfica, endeudamiento pblico y tarifas por
prestacin de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirn los flujos financieros
que se originen por la constitucin y uso de los fondos fiduciarios; (.)
A.*. H.- No podrn crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios.
A.*. J.- Con la finalidad de avanzar en el proceso de reforma del Estado Nacional y aumentar la eficiencia
y calidad de la gestin pblica, se establece lo siguiente:
a) Toda creacin de organismo descentralizado y empresa pblica financiera y no financiera, requerir
del dictado de la ley respectiva;
b) Las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional que tengan a su cargo la ejecucin de
programas clasificados en la finalidad Servicios Sociales, debern estar sujetos a mecanismos de gestin
y control comunitario antes del 31 de diciembre del ao 2001 de acuerdo a la reglamentacin del Poder
Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los mecanismos de control previstos en la Ley 24.156;
c) Autorzase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del ao 2000 a celebrar acuerdos-programas con
las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia
y calidad en su gestin. Dichos acuerdos tendrn una duracin mxima de hasta cuatro (4) aos y se
convendrn en el marco de las siguientes pautas:
.- Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de polticas, objetivos y metas
debidamente cuantificadas.
.- Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los aos del acuerdo.
.- Se acordar un rgimen especial para la aprobacin de determinadas modificaciones
presupuestarias.
V.- Se acordar un rgimen especial para la contratacin de bienes y servicios no personales.
V.- Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del respectivo programa,
dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para cada uno de los aos del acuerdo
en el marco de las facultades del Estado empleador establecidas en la Ley 14.250 y sus modificatorias y/o
la Ley 24.185 y sus reglamentarias.
V.- Atribucin para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura
de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa.
V.- Atribucin para establecer sanciones para las autoridades de los programas por incumplimiento de
los compromisos asumidos, las que sern reglamentadas por el Poder Ejecutivo Nacional.
d) nstityese el Programa de Evaluacin de Calidad del Gasto con el objeto de incrementar la calidad de
los servicios a cargo del Estado mediante la evaluacin sistemtica de los costos de los mismos en
relacin a sus resultados, mejorar el desempeo gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de
los organismos pblicos, optimizando la utilizacin de recursos humanos en las distintas reas del Estado.
El programa se localizar en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la participacin de la Secretara de
Hacienda, en funcin de lo dispuesto por el Ttulo , Captulo , Seccin V, de la Ley 24.156 de
Administracin Financiera y abarcar al conjunto de la Administracin Central y Descentralizada.
:. C(ns*i*&ci,n ".()incial
En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitucin consagra en los artculos
45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artculo 68 inciso 13 la de equilibrio.
A.*. HJ./ Toda ley que autorice o ratifique emprstitos sobre el crdito provincial, deber sancionarse con
dos tercios de votos de los miembros que componen la Cmara de Diputados, especificando el objeto al
que los fondos se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningn caso podrn
exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia.
A.*. HK./ El uso del crdito en las formas establecidas podr autorizarse nicamente cuando su producido
sea destinado a la ejecucin de obras pblicas, para hacer efectivos planes de colonizacin agraria o para
atender gastos originados por catstrofes, calamidades pblicas u otras necesidades excepcionales o
impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningn caso a enjugar dficit de
administracin.
A.*ic&l( KNT./ Son atribuciones y deberes de la Cmara de Diputados: (...)
13) fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto general de gastos, en el que
debern figurar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la Administracin provincial, an cuando
hayan sido autorizados por leyes especiales, que se tendrn por derogadas si no se consignan en dicho
presupuesto las partidas correspondientes a su ejecucin. En ningn caso la Cmara podr votar
aumentos de gastos que excedan el clculo de recursos. Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de
presupuesto antes del 30 de septiembre, la Cmara podr iniciar su discusin tomando por base el que
est en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se considerar prorrogado el que se hallare en vigor;
(.)
* Seminario sobre experiencia internacional con reglas macro fiscales Lecciones para
Argentina- Dr. George Kopits Dr. Ernesto Stein

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(21) FINANZAS PBLICAS

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