PERENCANAAN adalah suatu proses untuk menentukan tindakan tepat yang

diperlukan-setelah melihat pelbagai opsi yang ada berdasarkan sumber daya

yang tersedia-untuk mencapai suatu tujuan. Tujuan yang ingin dicapai bisa
segera atau bisa di kemudian hari, yang secara umum dapat dikategorikan ke
dalam tujuan jangka pendek, jangka menengah, dan jangka panjang.

Tindakan yang perlu diambil dapat berupa kebijakan, misalnya, menyesuaikan

harga BBM atau kegiatan fisik, misalnya membangun proyek jalan raya. Jadi
ada rencana kebijakan (policy plan) dan rencana kegiatan fisik (physical
plan).

Perencanaan dapat dilakukan oleh pemerintah atau oleh masyarakat/swasta.

Perencanaan pemerintah dapat dilakukan secara terpusat oleh pemerintah pusat
atau terdesentralisasi bersama dengan pemerintah daerah. Ruang lingkup
rencana dapat bersifat nasional, regional, atau sektoral; dapat juga
bersifat makro/menyeluruh, atau mikro.

Jadi perencanaan merupakan suatu proses yang sangat bermanfaat karena dapat
membantu kita di dalam mengelola hidup kita ke arah yang lebih baik,
termasuk kehidupan kita sebagai suatu bangsa.

Karena kita ingin memperbaiki hidup bangsa kita melalui pembangunan, maka
perencanaan pembangunan jelas merupakan suatu proses yang sangat membantu.

Namun, sifat, ruang lingkup, dan pelaku perencanaan pembangunan itu sendiri
dapat berubah sesuai dengan dinamika pembangunan. Hal itu telah terjadi di
banyak negara berkembang dan juga terjadi di Indonesia.
Awal pembangunan
Pada tahap awal pembangunan Indonesia, pemerintah khususnya pemerintah
pusat, memegang peranan yang dominan di dalam pembangunan nasional beserta
perencanaannya karena pemerintah pusatlah yang memiliki kemampuan dana-yang
berasal dari minyak dan bantuan/pinjaman luar negeri-maupun daya.

Sedangkan pemerintah daerah maupun masyarakat/swasta belum memiliki

kemampuan tersebut. Akibatnya, pemerintah pusatlah yang melakukan hampir
segala jenis kegiatan pembangunan termasuk perencanaannya.

Masyarakat dan swasta hanya mendukung rencana pemerintah, baik sebagai

supplier maupun kontraktor atau subkontraktor dari proyek pemerintah. Jadi
pemerintah pusat berdiri paling depan, sedangkan masyarakat/swasta menyokong
dari belakang.

Perencanaan pembangunan juga dilakukan secara menyeluruh dan terpusat dan

dipercayakan kepada badan khusus, yaitu Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional (Bappenas) yang direorganisasi dalam tahun 1967, di mana Bappenas
melakukan perencanaan kegiatan fisik/proyek bersama dengan departemen teknis
maupun perencanaan kebijakan untuk menopang kegiatan fisik pemerintah.

Untuk menjamin bahwa rencana pemerintah ini diikuti oleh semua pihak,
termasuk departemen teknis, maka kepada Bappenas diberikan wewenang
pembiayaan pembangunan.

APBN pada waktu itu dibagi dalam anggaran rutin dan anggaran pembangunan,
dengan alokasi anggaran pembangunan ditentukan oleh Bappenas. Departemen
Keuangan hanya mengadakan penghitungan mengenai penerimaan dalam negeri
serta pengeluaran rutin untuk mengetahui besarnya tabungan pemerintah yang
merupakan salah satu komponen anggaran pembangunan di samping pinjaman luar
negeri yang pemanfaatannya juga menjadi wewenang Bappenas. Dengan demikian,
di samping merencanakan hampir seluruh kegiatan pembangunan, Bappenas juga
menetapkan prioritas pembiayaannya.

Semuanya ini dilaksanakan berdasarkan Garis-Garis Besar Haluan Negara yang

merupakan ketetapan MPR yang berisikan tujuan negara dalam garis besar serta
strategi dasar untuk mencapainya.

Dari situ disusun rencana pembangunan jangka panjang 25 tahun serta rencana
pembangunan lima tahun (repelita) dan rencana tahunan yang pada dasarnya
adalah anggaran pembangunan setiap tahunnya. Itu dahulu, dan memang sesuai
dengan tuntutan zamannya.

Perencanaan masa depan

Dengan semakin berhasilnya pembangunan nasional yang diselenggarakan
pemerintah, kemampuan masyarakat dan swasta juga semakin meningkat, baik
dalam merencanakan dan melaksanakan kegiatan fisik/proyek maupun kemampuan
dana untuk membiayainya. Sedangkan di lain pihak, kemampuan dana pemerintah
semakin menurun. Dengan demikian, perencanaan pembangunan khususnya
perencanaan kegiatan fisik/proyek, juga semakin bergeser ke masyarakat dan
swasta.

Namun, peranan pemerintah cq Bappenas dan Departemen Keuangan masih tetap

relevan, hanya saja sifatnya berubah.

Pertama, kegiatan fisik pemerintah semakin menurun dan terbatas hanya pada
penyediaan public goods, seperti air minum, tenaga listrik, telepon,
sekolah, dan rumah sakit/puskesmas. Dengan digabungkannya anggaran rutin dan
anggaran pembangunan, maka wewenang anggaran sepenuhnya berada di tangan
Departemen Keuangan.

Karena itu, perencanaan fisik yang menyangkut public goods, baik dalam
jangka menengah dalam bentuk Medium Term Expenditure Framework maupun dalam
bentuk anggaran pembangunan tahunan, akan lebih efektif dilaksanakan oleh
Departemen Keuangan bersama-sama dengan departemen teknis dan bukan lagi
oleh Bappenas karena Bappenas tidak lagi memiliki budget power. Namun, untuk
itu dibutuhkan masa transisi karena dewasa ini Departemen Keuangan belum
memiliki kemampuan perencanaan kegiatan fisik seperti yang dimiliki dan
dibangun Bappenas selama 35 tahun lebih.

Kedua, karena sebagian besar kegiatan fisik pembangunan berada di tangan

masyarakat/swasta, untuk menjamin bahwa kegiatan masyarakat itu secara
menyeluruh akan mengarah pada sesuatu yang kita inginkan bersama, maka
diperlukan suatu kesepakatan nasional mengenai tujuan umum ke mana
pembangunan bangsa ini mengarah atau suatu visi mengenai masa depan.

Jadi perlu semacam GBHN yang dulu merupakan TAP MPR. Namun, karena tidak ada
GBHN lagi, maka perlu ada suatu rencana indikatif jangka panjang yang
disepakati bersama dalam bentuk undang-undang/UU (sebagai pengganti GBHN)
yang memberikan indikasi ke mana bangsa ini mau dibawa dalam misalnya 20-25
tahun yang akan datang; apa tantangan yang akan dihadapi dan strategi untuk
mengatasinya dengan disertai proyeksi mengenai pelbagai skenario yang
mungkin terjadi. Rencana indikatif jangka panjang ini perlu disusun oleh
pemerintah cq Bappenas melalui suatu proses konsultatif dari bawah yang pada
akhirnya menghasilkan suatu kesepakatan bersama bukan proses sosialisasi
seperti sekarang ini, di mana pemerintah sudah memutuskan sendiri dan hanya
menjelaskan kepada masyarakat. Jadi peranan Bappenas masih penting dan
strategis di dalam merumuskan rencana indikatif tersebut.

Ketiga, karena sebagian besar kegiatan fisik pembangunan sudah berada di

tangan masyarakat/swasta, maka masyarakat/swasta sekarang berada di depan
sebagai pelopor pembangunan dan pemerintah lebih berperan sebagai
fasilitator pembangunan bukan saja dengan menyediakan public goods, tetapi
juga melalui kebijakan publik untuk mengarahkan dan mendukung kegiatan
masyarakat/swasta.

Perencanaan atau penyusunan kebijakan ini yang harus dibuat oleh pemerintah
dan lembaga pemerintah yang tepat, untuk itu adalah Bappenas. Karena yang
direncanakan adalah kebijakan, maka sifatnya adalah issue-oriented,
strategis dan lintas-sektoral bukan sektoral seperti dalam kegiatan fisik.
Jadi semacam white paper yang dihasilkan oleh banyak negara.

Proses pembentukannya pun harus partisipatif konsultatif dari bawah di mana

pemerintah dengan sungguh-sungguh mendengar pandangan dari masyarakat karena
kebijakan itu dimaksudkan untuk memfasilitasi rencana dan kegiatan
masyarakat.

Jadi seperti apa yang diperjuangkan United Nations Support Facility for
Indonesian Recovery (UNSFIR) melalui Jajaki (Jaringan Kebijakan Publik
Indonesia), suatu proses pembentukan kebijakan publik dengan melibatkan
semua stakeholders atau suatu networking among all stakeholders.

Jadi dinamika pembangunan Indonesia menuntut adanya perubahan dalam peranan

pemerintah, termasuk peranan Bappenas dan Departemen Keuangan di dalam
perencanaan pembangunan. Perubahan yang sama juga terjadi di negara
berkembang lainnya seperti Korea Selatan di mana Economic Planning Board/EPB
terutama fungsinya sebagai perencana fisik sekarang digabung dengan
Kementerian Keuangan.

Bappenas yang merumuskan rencana indikatif jangka panjang dan rencana

kebijakan berupa white papers tetapi tidak lagi memiliki budget power,
sebaiknya bukan merupakan suatu kementerian, melainkan suatu badan khusus
yang bukan saja bertanggung jawab langsung kepada presiden, tetapi merupakan
badan di dalam lembaga kepresidenan yang menyuarakan suara presiden.

Bertolak belakang
Penggeseran di dalam sifat perencanaan pembangunan nasional di Indonesia,
termasuk peranan Bappenas dan Departemen Keuangan, seharusnya tercermin di
dalam UU No 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU
No 17/2003 tentang Keuangan Negara.

Sayangnya hal itu tidak terjadi bahkan terkesan kedua UU tersebut yang tidak
disusun bersama-sama sebagai satu paket justru bertolak belakang; mungkin
karena ketua Bappenas dan menteri keuangan pada waktu itu tidak dapat
berkomunikasi secara baik. Masing-masing tampak mau mempertahankan
wilayahnya.

Arah UU No 17/2003 memang benar, tetapi pelaksanaannya tidak memperhitungkan

bahwa Departemen Keuangan masih harus membangun kapasitasnya di dalam hal
perencanaan fisik. Sebaliknya, UU No 25/2004 masih terbuai di dalam pola
lama di mana Bappenas masih berkecimpung di dalam perencanaan kegiatan fisik
yang sifatnya operasional, sektoral, dan menyeluruh; bahkan definisi
perencanaan di dalam UU No 25/2004 pun sangat keliru.

Beberapa saran
Untuk mengembalikan peranan perencanaan pembangunan ke jalur yang semestinya
sesuai dengan tuntutan dinamika pembangunan, maka kami mengusulkan agar:

1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), yang sedang disusun,

diperbaiki lagi melalui suatu proses konsultasi yang lebih intensif untuk
menghasilkan suatu kesepakatan bersama, sedangkan format dan isinya
diperbaiki sehingga menjadi suatu rencana indikatif yang efektif.

2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) yang telah disusun perlu

disesuaikan sehingga menjadi satu paket policy papers atau white papers yang
issue-oriented, strategis, dan lintas-sektoral. Kalau tidak dapat diubah
lagi, ya paling sedikit dilengkapi dengan white papers yang issue-oriented.

3. Bappenas dan Departemen Keuangan yang komunikasi di antara pimpinannya

dewasa ini sudah lebih baik, segera mengambil langkah-langkah untuk
mengadakan revisi guna menyinkronkan UU No 25/2004 dengan UU No 17/2003
dengan memperhatikan kecenderungan global dan dinamika pembangunan di
Indonesia. Kalau tidak, kita akan terus bertanya-tanya: Perencanaan
pembangunan, mau ke mana?

Adrianus Mooy Senior Adviser pada United Nations Support Facility for
Indonesian Recovery