Reglamentaciones y modificaciones de la ley 26.773 mediante Decreto Poder Ejecutivo Nacional Nro. 472/2014. Excesos reglamentarios por parte del PEN en perjuicio de los trabajadores y de las ART. Concreta afectación de garantías constitucionales. Por Lucas Caeiro Palacios
Trabajo presentado en los VI Premios Ponencias de las XIII Jornadas de Derecho Laboral del Centro de la República organizadas por la Asociación Argentina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Córdoba en Córdoba Capital, Agosto de 2014.
Trabajo presentado en los VI Premios Ponencias de las XIII Jornadas de Derecho Laboral del Centro de la República organizadas por la Asociación Argentina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Córdoba en Córdoba Capital, Agosto de 2014.
Reglamentaciones y modificaciones de la ley 26.773 mediante Decreto Poder Ejecutivo Nacional Nro. 472/2014. Excesos reglamentarios por parte del PEN en perjuicio de los trabajadores y de las ART. Concreta afectación de garantías constitucionales. Por Lucas Caeiro Palacios
Trabajo presentado en los VI Premios Ponencias de las XIII Jornadas de Derecho Laboral del Centro de la República organizadas por la Asociación Argentina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Córdoba en Córdoba Capital, Agosto de 2014.
Reglamentaciones y modificaciones de la ley 26.773 mediante Decreto Poder
Ejecutivo Nacional Nro. 472/2014. Excesos reglamentarios por parte del PEN en perjuicio de los trabajadores y de las ART. Concreta afectacin de garantas constitucionales. Seudnimo: Antina
SUMARIO: 1- Introduccin; 2- Facultades legislativas del Poder Ejecutivo. Diferencia entre Reglamentar una ley (99 inc. 2 CN) y emitir disposiciones legislativas mediante un Decreto o Reglamento Delegado - (Delegacin legislativa del Congreso al Poder Ejecutivo: Requisitos y Lmites -art. 76 CN-. Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU art. 99 inc. 3 2do prrafo CN); Delegacin Legislativa en la Ley de Riesgos del Trabajo (arts. 6 y 11 inc. 3 Ley 24557); 3- Anlisis de las reformas introducidas por el PE mediante el Decreto 472/14 y la afectacin de garantas constitucionales de los trabajadores y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo; 4- Conclusiones. 1- Introduccin: Recientemente se ha sancionado el Decreto 472/2014 (B.O. 11/04/2014) que reglamenta la ley 26773, que introdujo importantes reformas al rgimen de reparacin de accidentes y enfermedades laborales regulado por ley 24.557, DNU 1278/2001 y Dto. 1694/2009. Marcamos entre comillas la palabra reglamenta por cuanto como analizaremos, ms que una reglamentacin estamos en gran parte ante una nueva modificacin al referido rgimen de reparacin, es decir estamos ante una suerte de re legislacin que solapadamente se hace mediante un Decreto que se supone reglamentario. Como se ver la reglamentacin que altera las leyes dictada por el congreso, se encuentra viciada de nulidad absoluta e insanable, por lo que gran parte de la misma al no ser acorde a las mandas constitucionales no puede aplicarse, ya que el hacerlo se encontrara en flagrante violacin del texto constitucional en perjuicio de los trabajadores y en parte de las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo. A los efectos de evitar que el lector deba buscar la normativa y los fallos que analizamos, en lo posible y a riesgo de una mayor extensin del trabajo, transcribo o cito al pie a fin de lograr el referido cometido.
2- Facultades legislativas del Poder Ejecutivo. Diferencia entre Reglamentar una ley (99 inc. 2 CN) y emitir disposiciones legislativas mediante un Decreto o Reglamento Delegado - (Delegacin legislativa del Congreso al Poder Ejecutivo: Requisitos y Lmites -art. 76 CN-. Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU art. 99 inc. 3 2do prrafo CN); Delegacin Legislativa en la Ley de Riesgos del Trabajo (arts. 6 y 11 inc. 3 Ley 24557). 2
Antes de comenzar a desarrollar la temtica, conviene dejar en claro que nuestra CN contempla tres formas en que el Poder Ejecutivo puede emitir disposiciones de carcter legislativo, mediante un Decreto, ya sea dictando disposiciones de carcter netamente normativo (asimilable a una ley del congreso) o para regular aspectos de una ley del congreso (disposiciones reglamentarias). En las primeras de las categoras referidas encontramos dos clases de leyes: a) Normas delegadas (art. 76 CN) y b) Decretos de Necesidad de Urgencia (art. 99 inc. 3 CN). En la segunda categora encontramos las disposiciones reglamentarias, que no tienen el rango normativo de las referidas precedentemente, sino que complementan una ley del Congreso, toda vez que regulan aspectos de dicha norma para su mejor cumplimiento y ejecucin. Este tipo de disposicin normativa es la ms frecuente que el PE dicta, que se encuentra prevista en el art. 99 inc. 2) CN, y es denominada reglamentacin de las leyes. Esta clase de normativa se dicta siempre que ello fuere necesario y la ley del congreso exigiere por parte del PE la emisin de normas tendientes a la regulacin de pormenores y detalles de dicha ley, en definitiva para un mejor cumplimiento de la misma. Como refer, otro tipo de norma que dita el PE es la norma delegada, en funcin del art. 76 CN, donde el PE sta completando la actividad legislativa del Congreso mediante el dictado de leyes que regulan aspectos que el Congreso ha delegado especficamente al PE, que se denomina delegacin legislativa, y el PE puede hacerlo con los alcances y limitaciones que ms abajo se expresan. La tercer clase de norma que el PE puede dictar, que no ser objeto de anlisis por exceder el cometido del presente trabajo, es la prevista en el art. 99 inc. 3), donde la propia CN faculta al PE en circunstancias excepcionales al dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia, que luego deben ser refrendado por los ministros y posteriormente sometidos a aprobacin por la Bicameral Permanente del Congreso Nacional para su aprobacin final. Por caso este fue un mecanismo utilizado por el PE mediante el dictado del DNU 1278/2001 para modificar la ley 24.557. 1
1 Art. 99 inc. 3) tercer prrafo CN: Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El prrafo subsiguiente completa la norma: El jefe de gabinete, de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara apara su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso 3 En efecto, los DNU, conforme lo dispone el art. 100 inc. 13 CN, deben ser refrendados por el jefe gabinete y ste debe en 10 das someterlos al control de la bicameral permanente. Notemos que en las normas delgadas (art. 76 CN) y en los DNU (art. 99 inc. 3 CN) hay una verdadera actividad legislativa por parte del PEN, mientras que en las normas reglamentarias (art. 99 inc. 2 CN) no. Ello es explicado por Palazzo al reflexionar: La distincin entre lo reglamentario y lo legislativo es de rango, de ubicacin en la pirmide normativa. Tanto en el caso de la delegacin legislativa, como en los decretos de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo emite normas de rango legislativo, no reglamentario. Puede por lo tanto, derogar o modificar otras leyes 2 . La diferencia entre la norma reglamentaria y la norma delgada es explicada en el Informe final de integrantes del equipo Tcnico Jurdico previsto en el art. 5 de la Ley 26.519 (2009) 3 , que por su profundidad en el tratamiento del tema utilizaremos como soporte permanente en el desarrollo del presente ttulo. En efecto, dicho informe para explicar cmo ha quedado prevista la delegacin legislativa en nuestro pas especialmente desde la importante reforma constitucional que introduce el legislador constituyente de 1994 al incorporar el art. 76 y la doctrina de la CSJN anterior y posterior a dicha reforma, que establece los requisitos y lmites del PE para emitir disposiciones normativas constitucionalmente vlidas en uso de la facultad delegada-, los autores de dicho informe citan a la mayora de la doctrina constitucionalista y administrativista del pas (Vgr. Gelli, Bianchi, Garcia Lema, Bidart Campos, Barra, Bielsa, Badeni, Cassani, Comadira, Santiago, Gordillo, Palazzo, Quiroga Lavie, Palacio de Caeiro, etc..).
En dicho informe se expresa: El procedimiento de la delegacin legislativa comienza con la sancin de una ley delegante que establece la materia, las bases y el plazo de delegacin (art. 76 de la CN). Contina luego con la sancin de los reglamentos delegados por parte del Poder Ejecutivo que, a diferencia de los reglamentos ejecutivos, tienen jerarqua normativa de ley, ya que mediante ellos el Presidente ejerce facultades propias del Congreso. Ello implica que el reglamento delegado, a diferencia del Ejecutivo, puede modificar a otras leyes anteriores y/o generales, con la nica excepcin de la ley delegante que le sirve de base.
Sostiene seguidamente dicho informe: La delegacin legislativa constituye una excepcin al principio de divisin de los poderes y al sub principio de correccin funcional que establece que las facultades que la Constitucin Nacional otorga a cada uno de los rganos de gobierno solamente pueden ser ejercidas por ellos y no por los restantes. (La letra del texto constitucional (artculos 99.3 y 76) refleja sin ambigedades la decisin que tom la Convencin Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una prctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello s puede tener lugar. Cfr.
2 Palazzo, Eugenio Luis, Caducidad de las delegaciones legislativas, ED, 182-1269. 3 Informe final de integrantes del equipo Tcnico Jurdico previsto en el art. 5 de la Ley 26.519, pg 6, publicado en web del Congreso Nacional www1.hcdn.gov.ar. 4 caso Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c. EN-PEN- Ley 25414 Dto. 1204/02 s/amparo, Corte Suprema, 4 de noviembre de 2008, cansad. 9, 3 prrafo.). Por una cuestin metodolgica, tratamos primeramente la delegacin legislativa (art. 76 CN) y posteriormente la facultad reglamentaria (art. 99 inc. 2 CN). 2. a) Delegacin Legislativa: Decretos o Reglamentos Delegados (art. 76 CN). En relacin al concepto de delegacin legislativa, podemos definirla como el encargo que hace el Congreso en una ley al PE para que legisle o dicte normas, respecto a algunos aspectos de una ley, siempre con las limitaciones que ms abajo se han establecido en el instituto de delegacin legislativa. En efecto, importante es tener presente que habiendo en el instituto de delegacin legislativa una transferencia de poder del Congreso de una facultad que le es propia y exclusiva en nuestra divisin de poderes, principalmente en resguardo de la garanta constitucional de legalidad 19 CN-, dicha transferencia de poder o posibilidad del PE de dictar normas obligatorias a los ciudadanos, debe respetar los lmites que se hay establecido para el referido instituto. Conviene aclarar que la delegacin legislativa con anterioridad a la reforma constitucional del 1994, al no estar prevista en el texto constitucional, se al denomin delegacin impropia (Cfr. Fallo Cocchia CSJN). Luego de la reforma constitucional, se incorpora el instituto de delegacin legislativa en artculo 76 de la Constitucin Nacional, y a partir de ste momento se denomin delegacin legislativa propia. La aclaracin es importante porque de la lectura de los fallos relevantes de la CSJN y de artculos de doctrina, puede llevar a una confusin terminolgica. La temtica de la delegacin legislativa ha sido discutida en doctrina y en la jurisprudencia de la CSJN desde principios del siglo pasado, y paulatinamente se fueron estableciendo pretorianamente los requisitos y lmites de la misma. Entre los pronunciamientos ms importantes encontramos Delfino y Ca v. Gobierno Nacional, Fallos 148:430 (1927), Peralta Fallos 313:1513 (1990) y Cocchia Fallos Fallos 316:2624 (1993). La reforma de 1994 al introducir el art. 76 4 CN regulo la delegacin legislativa. Ahora bien luego la doctrina constitucionalista se ocup de interpretar el alcance de sta norma, toda vez que si bien se permite la delegacin legislativa slo en materia de administracin y emergencia pblica, se interpret doctrinariamente, que el Congreso poda delegar legislativamente al PE incluso en materia de derecho comn, siempre respetando las limitaciones que el propio art. 76 seala y lo establecido en la doctrina del Alto Tribunal.
4 Artculo 76 CN: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. 5 Como veremos, ms abajo, la delegacin legislativa del art. 76 CN, fue ordenada y regulada por dos leyes del congreso, Ley 26122 5 (2006) y ley 26.519 6 (2009). La primera de las leyes referidas es la regulacin de la delegacin legislativa prevista en el art. 76 CN, complementando y regulando aspectos no previstos por la manda constitucional. Esta ley ha sido pormenorizadamente analizada por el constitucionalista Alfonso Santiago 7 , trabajo de necesaria lectura para profundizar el tema.
5 Ley 26.122. Regulase el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder Ejecutivo. Sancionada: Julio 20 de 2006 Promulgada: Julio 27 de 2006 ARTICULO 1 Esta ley tiene por objeto regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia; b) Por delegacin legislativa; c) De promulgacin parcial de leyes. Captulo II Delegacin Legislativa Lmites ARTICULO 11. Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentacin por el Poder Ejecutivo. Elevacin. ARTICULO 12. El Poder Ejecutivo, dentro de los diez das de dictado un decreto de delegacin legislativa lo someter a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente. Dictamen de la Comisin Bicameral Permanente ARTICULO 13. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuacin del decreto a la materia y a las bases de la delegacin, y al plazo fijado para su ejercicio. Para emitir dictamen, la Comisin Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en funcin de la materia. 6 Ley 26.519. Ratificase en el Poder Ejecutivo Nacional la totalidad de la delegacin legislativa sobre materias determinadas de administracin o situaciones de emergencia pblica. Sancionada: Agosto 20 de 2009 Promulgada: Agosto 21 de 2009 El Senado y Cmara de Diputados de la Nacin Argentina reunidos en Congreso, etc. Sancionan con fuerza de Ley ARTICULO 1 Sin perjuicio de la facultad derogatoria del Poder Legislativo nacional, ratificase en el Poder Ejecutivo nacional, a partir del 24 de agosto de 2009, por el plazo de un (1) ao, y con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el Poder Legislativo nacional, la totalidad de la delegacin legislativa sobre materias determinadas de administracin o situaciones de emergencia pblica emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento. El titular del Poder Ejecutivo nacional y el Jefe de Gabinete de Ministros ejercern exclusivamente las facultades delegadas, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 100, incisos 4 y 12, de la Constitucin Nacional y la Ley 26.122. En cada caso, deber citarse la norma jurdica en la cual se enmarca la delegacin legislativa, determinando nmero de ley y artculo. ARTICULO 2 Crase en el mbito del Congreso Nacional una comisin bicameral especial, integrada por ocho (8) senadores y ocho (8) diputados, elegidos por las Honorables Cmaras de Senadores y Diputados de la Nacin, respetando la pluralidad de la representacin poltica de cada Cmara cuyo presidente ser designado a propuesta de la primera minora parlamentaria. ARTICULO 3 Dicha comisin tendr como misin y tarea revisar, estudiar, compilar y analizar dentro de los doscientos cuarenta (240) das contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, prorrogables por treinta (30) das si resultare necesario y as lo decidiesen por mayora los miembros de la comisin bicameral especial, la totalidad de la legislacin delegante preexistente en virtud de la disposicin transitoria octava de la Constitucin Nacional, con la finalidad de elevar a conocimiento del presidente de cada Cmara antes de expirar su plazo, y no ms all del 30 de junio de 2010, un informe final conteniendo conclusiones idneas. El informe se pondr a disposicin de todos los bloques. Entre otros puntos, el informe debe analizar: a) Cules son las leyes que delegan facultades; b) Cules de ellas estn vigentes c) Cules fueron modificadas, derogadas o son de objeto cumplido; d) Si las materias se corresponden con lo regulado en el artculo 76 de la Constitucin Nacional.
7 Santiago, Alfonso Una norma decisiva en la configuracin de nuestro sistema jurdico e institucional. Comentarios iniciales a la ley 26122. El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, SJA 1/11/2006 ; JA 2006-IV-1358.
6 Por ello, a veinte aos de la reforma constitucional de 1994, y la incorporacin del art. 76 CN, tenemos pronunciamientos de la CSJN y la sancin de dos leyes del Congreso que han regulado la delegacin legislativa, por lo que claramente los lmites de la misma se encuentra absolutamente definida, y toda disposicin que el PE dicte en uso de las facultades delegadas debe respetar dichos lmites bajo pena de devenir ilegtima e inconstitucional. Nuestra Constitucin Nacional consagra como regla general la prohibicin de atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo (art. 29 8 y 76). Esta actividad legislativa por parte del PE es denominada por la doctrina administrativista y constitucionalista, incluso por la CSJN, como delegacin legislativa propia, por cuanto hay una verdadera accin legislativa que el PE desarrolla. Esa delegacin legislativa propia que el Congreso puede encomendar al PE en funcin del art. 76 CN, es denominada en doctrina tambin como reglamentos o decretos delegados, donde una norma del congreso expresamente faculta al PE a emitir disposiciones de carcter legislativo. Se diferencia de los reglamentos o decretos ejecutivos, que como vimos dicta el PE en funcin del art. 99 inc. 2 CN, que son las disposiciones que debe dictar el PE para regular pormenores y detalles de una ley no hay verdadera actividad legislativa del PE-, relacionados con el funcionamiento de la misma, ms no contienen el carcter legislativo o normativo que los decretos delegados. En stos, existiendo una delegacin (mediante una norma delegante del Congreso - Ej. el art. 11 inc. 3 de la Ley 24.557-) hay una clara actividad legislativa en cabeza del PE, es decir legisla o crea normas. En rigor sta delegacin es una autorizacin del Congreso para que el PE legisle algunos aspectos de una ley, siempre respetando la poltica legislativa (bases segn el art. 76 CN) y respetando los otros requisitos que establece el art. 76 CN y la normativa que ms abajo analizamos. En la causa Cocchia (1993) sentencia dictada un ao antes de la reforma constitucional de 1994- la CSJN diferenci ambos tipos de reglamentos o decretos, denominando a los Decretos Reglamentarios (99 inc. 2 CN) reglamentos de ejecucin adjetivos y a los Decretos Delegados (art. 76 CN) Reglamentos de ejecucin sustantivos. El alcance de delegacin fue definido por Bielsa hace varias dcadas, al sostener: La misma palabra, su etimologa (delegatio, delegator, delegatorius (Cd.
8 Art. 29 CN : El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del poder pblico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarn a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria. 7 Teod.), denota que toda delegacin contiene una comisin o un encargo, es decir que no se trata de transferencia o remisin de un poder. 9
Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, se haba admitido jurisprudencialmente la posibilidad de que el Congreso (delegante) delegara en el Poder Ejecutivo (delegado) el dictado de los denominados reglamentos delegados. 10
Hasta 1994 la aceptacin de esta clase de reglamentos se hallaba controvertida en la doctrina constitucional. 11
Por su parte, la realidad misma demuestra que la legislacin delegada es una necesidad y que no altera la divisin de poderes por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos lmites y puede reasumir en todo momento su potestad de legislar. 12
La temtica tuvo oportunidad de ser resuelta por nuestro Alto Tribunal en el ao 1927, en la causa Delfino, donde sostuvo: existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de regular pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido 13
En la sta causa, el Alto Tribunal comenz a establecer los lmites de la delegacin legislativa que concretamente consiste en la no alteracin de la ley con excepciones reglamentarias. Con anterioridad a la reforma de 1994 la CSJN nuevamente trata la cuestin y establece los lmites para la delegacin legislativa del Congreso al Poder Ejecutivo. En efecto, la CSJN, tuvo oportunidad de expedirse en los precedentes Peralta (1990) y en Cocchia (1993), sta ltima donde el PE dicta el Decreto 817/92 donde droga una Convencin Colectiva del Trabajo (44/89), y donde la facultad delegada por el Congreso al PE es aceptada siempre que no haya un apartamiento del estndar inteligible de la norma, de la clara poltica legislativa y la lgica explcita o implcita de la norma. Ms all que la delegacin legislativa no estaba prevista en el texto constitucional con anterioridad a la reforma de 1994, pretorianamente la CSJN en lnea con la jurisprudencia de Delfino (1929), en los precedentes referidos ut supra nuevamente la admite, sealando los lmites con que puede legislar el PE mediante el dictado de Decretos o reglamentos delegados. Como anticipamos, en Cocchia el Alto Tribunal distingui en ste importante precedente, que existen dos clases de reglamentos o decretos de ejecucin: Los
9 Bielsa, Rafael, Reglamentos Delegados, LL, 102-1061. 10 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 184.
11 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 185..
12 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 185.
13 CSJN, in re Delfino y Ca v. Gobierno Nacional, Fallos 148:430 (1927) 8 reglamentos de ejecucin adjetivos y los reglamentos de ejecucin sustantivos. En los primeros se faculta al PE a su sancin para poner en prctica las leyes cuando stas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo para su vigencia efectiva. Lo segundo, tiene por objeto por expreso mandato del legislador, la concreta aplicacin de la ley en la sustancia misma de objeto. 14
Con posterioridad a la reforma de 1994 la delegacin legislativa al PEN se encuentra prohibida como regla, conforme prescribe el artculo 76 de la Constitucin Nacional que establece: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo,
14 CSJN, in re Cocchia, Jorge Daniel c/Nacin Argentina, 02/12/1993, Fallos 316:2624, seal: Es en razn de sus caracteres propios, precisamente que en nuestro sistema no puede considerarse la existencia de reglamentos delegados o de delegacin legislativa en sentido escrito, entendiendo por tal al acto del rgano legislativo por el cual se transfiere an con distintos condicionamientos- en beneficio del ejecutivo, determinada competencia atribuida por la Constitucin al primero de tales rganos constitucionales (confr. Fallos 148:430) 14
El inciso 2 de la misma norma establece como competencia del Ejecutivo la de expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no altera su espritu con excepciones reglamentarias. Se encuentran as claramente identificados los tradicionalmente denominados reglamentos de ejecucin, es decir aquellos que se sancionan para poner en prctica las leyes cuando stas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo para su vigencia efectiva. Es as que la mayora de la legislacin no precisa, para su efectiva vigencia en la realidad, los decretos ejecutivos- pensemos en la casi totalidad del articulado del Cdigo Civil, por ejemplo- lo que si ocurre cuando, para la aplicacin prctica de la ley, resulta necesaria la actividad de cualquiera de las dependencias de la Administracin Pblica.: son reglamentos de ejecucin adjetivos Distinto es el supuesto de lo que es posible denominar delegacin impropia- por oposicin a la antes indicada delegacin en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia o dejacin de competencia- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinacin de aspectos relativos a la aplicacin concreta de la ley, segn el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia que realizar el poder administrador No existe aqu transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, las estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un rgimen en s mismo completo y terminado, pero cuya aplicacin a tiempo y materia, o a otras circunstancias, queda reservada a la decisin del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nacin Argentina. El Poder Legislativo muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia, y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o ejecute la ley, segn el standard inteligible que el mismo legislador estableci, es decir, la clara poltica legislativa, la lgica explcita o implcita, pero siempre discernible que acta como un mandato de imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo. Estos reglamentos tambin se encuentran previstos en el art. 86, inc. 2, de la Constitucin una norma que, no puede dejar de ser advertido, no se encuentra en su similar norteamericana, lo que refuerza an ms la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de decretos- por lo que, en realidad, son tambin decretos de ejecucin de la ley, aunque con un contenido diverso que los analizados bajo ese nombre en primer trmino. Se trata de reglamentos de ejecucin sustantivos ya que no tiene como finalidad establecer el procedimiento segn el cual la Administracin aplicar la ley- aunque tambin pueden hacerlo- sino regular, por mandato del legislador, la concreta aplicacin de la ley en la sustancia misma de objeto o finalidad por ella definidos. Esta segunda especie de reglamentos de ejecucin, que slo impropiamente pueden denominarse delegados- tambin por supuesto, encuentra el lmite del citado art. 86 inc. 2, in fine, no pueden altera el espritu de la ley, es decir, la poltica legislativa que surge del texto aprobado por el Congreso. Pero ello no slo en relacin a la norma reglamentada, sino con respecto a todo el bloque de legalidad que conforma, con dicha ley, un sistema, un programa de gobierno aprobado por el Congreso (el subrayado y resaltado me pertenece).
9 salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la legislacin que el Congreso establezca En doctrina hay posiciones encontradas respecto al alcance que debe darse a la materia de administracin. Parte de la doctrina entiende que no corresponde delegar en materia de derecho comn por ser zonas de reserva ni muchos menos en aspectos de derecho penal o tributario por ser zonas de reserva absoluta del legislador. Otra parte de la doctrina, parecera ser la mayoritaria, acepta la delegacin en materia de derecho comn, siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el art. 76 CN y las leyes que dict el congreso regulando la delegacin legislativa 26.122 y 26.519. La CSJN en la causa Verrocchi, deja bien en claro que la delegacin legislativa no implica alterar el principio de divisin de poderes y al mismo tiempo resalta la prohibicin del PE de emitir disposiciones de carcter legislativo. 15
Importante es hacer notar que el Congreso a travs de distintas leyes ha mantenido la delegacin legislativa propia sobre ciertos aspectos, lo que ha sido objeto de crticas por cuanto en resguardo de la garanta constitucional de legalidad (19 CN) slo el Congreso de la Nacin dicta las leyes del pas. Sobre la el art. 76 CN refiere Cassagne: En efecto, tratndose de materias de Administracin va de suyo que la delegacin no puede alterar la zona de reserva legal (como el poder impositivo, la legislacin comn, el otorgamiento de privilegios de exclusividad, para citar algunos supuestos). (cita al pie : En este aspecto, la reforma se ha inspirado en Bielsa quien haba sealado que en dichos casos, la delegacin limitada no se opone a ningn principio constitucional (Cfr. Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, t. I, 3 Ed, Buenos Aires, 1937, ps. 288/290) 16
15 CSJN, in re Verrocchi, Fallos 322:1726, 19/08/1999, sostuvo: "los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separacin de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art. 1 CN. En este sentido, los arts. 29, 76 y 99 revelan la preocupacin del poder constituyente por mantener intangible como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles recprocos que los diversos rganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la organizacin de la Nacin, por cuanto previene los abusos gestados por la concentracin del poder. Considrese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuacin del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial". En este sentido, el art. 99 Ver Texto inc. 3 prr. 2 contiene la regla general que expresa el principio en trminos categricos: "El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo"; el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la prctica seguida en el pas, especialmente desde 1989 (consids. 8 y 9 del voto de los ministros Augusto Belluscio, Carlos Fayt y Gustavo Bossert).
16 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 187.
10 Respecto a las limitaciones de sta delegacin refiere el citado autor: Segn el art. 76 CN, la validez constitucional de la delegacin estara siempre subordinada a los recaudos mencionados (materias determinadas de administracin o emergencia pblica), y, adems, subordinada a que se fije un plazo para su ejercicio y a que se establezcan las bases de la delegacin. Las bases de la delegacin son en la jurisprudencia de la Corte Suprema se denomina la poltica legislativa o estndar inteligible (inteligible standard) 17 . La doctrina del Informe Tcnico Jurdico previsto en el art. 5 de la Ley 26.519, establece que en las facultades delegadas que el Congreso puede delegar al PEN, existen diversas zonas segn la clase de normativa de que se trate. Dicho informe entiende que existen zonas de reserva absoluta (totalmente prohibida ej.: cdigo penal; materia tributaria: nullum tributum sine lege), zonas de reserva relativa (parcialmente permitida: ej. cdigos de fondo) y zona permitida (ej.: materia administrativa).
Asimismo establecieron como requisitos indispensables de la norma delegante, en nuestra materia por ejemplo el art. 11 inc. 3 LRT, los siguientes:
1) Tener plazo (se prohbe la delegacin de modo general art. 76 CN- lo inconstitucional es la norma delegante ej.: art. 11 LRT y en consecuencia las disposiciones que emita el PEN)
2) Ajustarse a las bases de la norma. Esta exigencia surge del propio art. 76 CN y la doctrina judicial de la CSJN in re: Colegio de Abogados c- PEN Fallos 331:2406, 04/01/2008, donde se sostuvo La delegacin sin bases prohibida; bases genricas o indeterminadas debe ser convalidada por los tribunales si se demuestra que la disposicin dictada por el presidente es una concrecin de la especfica poltica legislativa del congreso
3) Sujeta a control: Los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, estn sujetas a control:
a) Ley 26.122 (2006) establece las pautas para la delegacin legislativa ( art. 13: la comisin bicameral debe expedirse por la validez o invalidez del decreto) (art. 12 el PE debe someter los Decretos. a consideracin de la bicameral permanente en 10 das)
b) Ser refrendadas por jefe de gabinete (art. 100 inc. 12 CN) y sujeta a control de la comisin bicameral permanente HCDN.
Entiendo que el artculo 11 inc. 3) de la ley 24.557, al que ha echado mano el PE al dictar el Decreto 472/2014, no puede utilizarse por cuanto no rene los requisitos que hoy exige el instituto de delegacin legislativa (compuesto por la doctrina judicial del Alto Tribunal, el art. 76 CN, y las leyes 26122 (2006) y 26.519 (2009)).
17 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 188/189. 11 Por ello, entiendo que el artculo 11 inc. 3 de la ley 24.557 norma delegante-, dictada podramos decir casi conjuntamente al nacimiento o consagracin constitucional del instituto de delegacin legislativa (1996), no respeta los requisitos que actualmente exige el instituto de delegacin legislativa con lo que a mi juicio se encuentra virtualmente derogada.
Importante es notar que la ley 26.122 exige que el Decreto sea declarado vlido o invlido por la Comisin Bicameral. Como seala el constitucionalista Santiago, y conforme lo expusiera la senadora Fernndez de Kirchner en los debates de la ley, la aprobacin debe ser expresa.
Conforme la exigencia de la ley 26.122, el Decreto debe ser aprobado por la Comisin Bicameral, por lo que la entrada en vigencia de la norma delegada debiera ser una vez que la misma sea aprobada.
Ello por cuanto al estar frente a incumbencias de poderes, y ms precisamente frente al dictado de leyes, ese sera el camino para que formalmente la normativa tuviera validez.
Los requisitos que hemos analizado han sido tratado por el Alto Tribunal en los siguientes precedentes: Cocchia (1993) fallos 316:2624, donde el PE dicta el decreto 817/92 donde droga una convencin colectiva del trabajo (44/89), y donde la facultad delegada por el congreso al PE es aceptada siempre que no haya un apartamiento del estndar inteligible de la norma, de la clara poltica legislativa y la lgica explcita o implcita de la norma; en Cmara Argentina del Libro (2003) fallos 326:3168; y en Colegio Pblico de Abogados fallos 331:2406 (2008). Ejemplos de delegacin legislativa (en funcin del art. 76 CN) son los previstos en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en cuanto en el artculo 28 se faculta al PE a reducir hasta un 25 % las alcuotas del gravamen; en el artculo 35 se faculta al PE para establecer plazos distintos para la iniciacin de actividades de productores primarios que inicien actividades. Otro ejemplo es el artculo 10 Ley Impuestos a las Ganancias, donde se faculta al PE a establecer porcentajes inferiores al 10% como ganancia neta de fuente argentina a agencias de noticias internacionales. El artculo 20 de la misma ley faculta al PE a eximir de ganancias derivadas de ttulos valores emitidos por el Estado Nacional, provincias o municipios. Otro ejemplo es el de la ley 24.241 de Jubilaciones y Pensiones, que en sus arts. 188 y 189 faculta al PE a reducir contribuciones patronales y a disponer modificatorias del financiamiento del sistema. En nuestra materia, como vimos el artculo 11 inc. 3 de la ley 24.557 a nuestro criterio virtualmente derogado- faculta al PE a emitir Decretos delegados, lo que es un claro ejemplo de delegacin legislativa al disponer: El Poder Ejecutivo nacional se encuentra facultado a mejorar las prestaciones dinerarias establecidas en la presente ley cuando las condiciones econmicas financieras generales del sistema as lo establezcan. 12 La doctrina administrativista y constitucionalista ha definido con claridad el alcance que debe darse a sta delegacin propia (como la denomina parte de la doctrina nacional) o reglamentos o Decretos delegados (el Informe Jurdico que analizamos utiliza sta terminologa, la que considero ms adecuada para diferenciarla de la mera reglamentacin a la que denomina reglamentos ejecutivos). Como vimos la delegacin legislativa que establece el art. 11 inc. 3) de la LRT 24557, que faculta al Congreso a otorgar al Poder Ejecutivo determinada facultad legislativa mediante Decretos delegados. Ahora bien, la facultad delegada en el artculo 11 inc. 3 LRT conforme prescribe la norma faculta al PEN a mejorar las prestaciones dinerarias establecidas en la presente ley cuando las condiciones generales del sistema as lo permita. Hasta la sancin de la ley 26.773, se dictaron dos decretos el DNU 1278/2001 y el Decreto 1694/2009. El primero no fue un decreto que se haya dictado en uso de las facultades del art. 11 LRT, sino un Decreto de Necesidad y Urgencia que tcnicamente es asimilable a una ley, porque hay una posterior aprobacin por el Congreso mediante la Comisin Bicameral Permanente. El segundo, implic un mejoramiento de las prestaciones de la ley 24.557 (y modificatoria por DNU 1278/2001), y en uso de las facultades del art. 11 inc. 3 LRT, ms all que puede haber habido algunos excesos reglamentarios, lo que hoy es abstracto atento la aprobacin legislativa dispuesta por el art. 1 Ley 26773 que la incluye como parte del rgimen de reparacin integral. Importante es referir que hay pronunciamientos judiciales que han declarado la ilegitimidad de la norma delegante establecida en nuestra materia, en especial la dispuesta en el art. 6 ley 24.557 como facultado del PE para el dictado de las enfermedades sistmicas cubiertas y asimismo del art. 11 inc. 3 ley 24.557 en cuanto el congreso delego al PEN la facultad de mejorar las prestaciones del sistema cuando las condiciones generales lo autoricen Ahora, conforme hemos visto, tales normas delegantes (dictadas en el ao 1996), no renen los requisitos que tanto la doctrina constitucional como la doctrina de la CSJN exigen para toda norma delegante y que fueran referidas ms arriba. En relacin a la doctrina judicial que ha declarado ilegtimas las normas delegantes de la ley 24.557, encontramos lo resuelto por la Suprema Corte de Buenos Aires en autos Vallejos, Estanislao c/ Surrey S.A.C.I.F.I.A. s/ Accidente. Ley 24557 y accin civil, sentencia del 07/03/07, 18 , donde sostuvo: Los recaudos bajo cuya rbita el art. 76 de la Constitucin nacional autoriza la delegacin legislativa no se cumplen en el art. 6, Ley de Riesgos del Trabajo, toda vez que se trata indudablemente de materia de derecho comn, que por lo tanto, el Poder Ejecutivo no puede reglamentar ni el Congreso le puede encomendar una tarea que est sometida a las
18 SCBA, 07/03/07, in re Vallejos, Estanislao c/ Surrey S.A.C.I.F.I.A. s/ Accidente. Ley 24557 y accin civil, publicado en http://www.scba.gov.ar/BoletinSCBA/infojuban32.htm.
13 reglas del citado artculo de la Constitucin nacional, mxime que tampoco se fija el plazo para la delegacin.
Asimismo, la Cmara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y Minera de Neuqun, en autos: Basualdo, Horacio Alfredo C/ Prevencin ART S.A. S/ Recurso art. 46 Ley 24557, 2010, (Expte. N 391051/9), seal: Y tambin aquella validez se encuentra condicionada a que no se excedan los lmites de la delegacin. En supuestos en que se trataba de la delegacin legislativa establecida en el art. 76 de la Constitucin Nacional, la Corte ha sido muy clara sobre este aspecto. As en autos Provincia de San Luis (LL, diario del 4/4/2003) el ms alto tribunal de la Nacin determin que no obstante poder analizar la norma cuestionada como reglamento delegado o como reglamento de necesidad y urgencia, su dictado configuraba un exceso delas bases de la delegacin fijada en la ley que reglamentaba y, en consecuencia, no era vlida. Con similar criterio se fall en la causa SADOP (LL, diario del 30/10/2003). Contina diciendo el fallo: Aplicando estos principios al caso de autos, tenemos que el Congreso de la Nacin deleg en el Poder Ejecutivo Nacional la mejora de las prestaciones dinerarias (art. 11 inc. 3, LRT) y no el condicionamiento en la aplicacin de estas mejoras, limitndola en el tiempo a aquellas contingencias cuya primera manifestacin invalidante se produjera con posterioridad a la fecha de publicacin de la norma en el Boletn Oficial. La alusin a las circunstancias econmicas financieras generales del sistema lo es a los efectos de determinar la mejora, pero una vez establecida sta se agot la facultad discrecional del poder administrador en orden a evaluar estas circunstancias. Consecuentemente, el diferir en el tiempo la entrada en vigencia de la mejora de las prestaciones dinerarias no forma parte de la facultad de apreciar las condiciones econmico- financieras, y, por tanto, resulta ser un exceso en el ejercicio de la potestad delegada. 2. b) Reglamentacin de las leyes por el Poder Ejecutivo: Decretos Reglamentarios (art. 99 inc. 2 CN). Como vimos, el PE pude dictar Decretos reglamentarios de una ley, facultad que se encuentra en el captulo III de la Constitucin Nacional denominada Atribuciones del Poder Ejecutivo, en el art. 99 inc. 2 19 . Importante es tener presente que no toda ley, necesariamente para comenzar a regir, debe ser reglamentada, sino advirtase que los artculos del Cdigo Civil no se encuentran reglamentados. En el primer artculo de ste captulo, art. 99 inc. 2) y 3), se encuentran las limitaciones a las facultades reglamentarias que la constitucin delega en cabeza del presidente de la Nacin.
19 CN, Captulo Tercero Atribuciones del Poder Ejecutivo Artculo 99.- El Presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones: inc. 2). Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias. 14 El art. 99 establece: El Presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones: . Inc. 2) Expide las instrucciones que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando no alterar su espritu con excepciones reglamentarias Por su parte el inc. 3) establece: inc. 3) Participa de la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, las promulga y las hace publicar. El Poder Ejecutivo en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Las disposiciones reglamentarias dictadas por el PE en funcin del art. 99 inc. 2 CN, son una contribucin en la aplicacin y puesta en marcha de la norma emanada del Congreso, para regular pormenores y detalles de la norma, o al decir de la CSJN en Cocchia, Se sancionan para poner en prctica la leyes cuando stas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo para su efectiva vigencia, ahora bien carecen de jerarqua normativa a diferencias de las disposiciones normativas emitidas en funcin del art. 76 CN en donde hay una verdadera delegacin legislativa del Congreso al PE y las disposiciones del PE contienen verdadero carcter o rango normativo. El destacado autor Juan Carlos Cassagne expresa: Dentro de este contexto puede postularse la idea de que la potestad reglamentaria finca en la Administracin en ejercicio de poderes propios en la medida en que no avance sobre la reserva de ley 20
Expresa el autor Se trata de una actividad normativa secundaria respecto a la actividad primaria que es la ley preexistente. Las normas reglamentarias integran la ley, siendo regida su violacin con las consecuencias y las sanciones previstas en cada caso para el incumplimiento de sta 21 (el autor cita en nota al pie: Los decretos reglamentario son tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley y se consideran parte integrante de la misma ley Cfr. Frigorfico Swift, 187:449 (1940); Crespi Hnos y Ca, Fallos 234:166 (1956)) Refiere el citado autor: Y dado que se trata de una actividad subordinada a la ley, aparte de los lmites generales a la potestad reglamentaria, los reglamentos de ejecucin poseen lmites propios. El art. 99, inc 2, CN, establece un lmite al prescribir que los reglamentos no pueden alterar el espritu de las leyes. (el autor cita en nota al pie: La Corte Suprema ha sealado que un reglamento no puede limitar o cercenar lo que la norma no crea; ver Balpala Construcciones v. Direccin Nacional de Vialidad s/nulidad de resolucin Fallo, 312:237 (1989)) 22
Puntualiza el autor ms adelante: La facultad de reglamentar las leyes no significa que obligatoriamente deban reglamentarse; ellas entran en vigencia y deben ser aplicadas a los casos particulares, aun cuando el rgano administrativo no hubiera hecho uso de la competencia atribuida para reglamentaria (el autor cita en nota al pie: La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido la tesis de que el carcter programtico de una ley . No es causa que por s sola justifique una inaccin sine die del Estado en hacer efectivas sus disposiciones.. ( en la causa Hotel
20 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 178. 21 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 180. 22 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 181. 15 Internacional de Iguaz S.A. v. Estado nacional s/ordinario , Fallos, 310:2653 (1987) 23
Por su parte Marienhoff sostiene Por tanto, son reglamentos ejecutivos o de ejecucin los que dicta el Poder Ejecutivo, bajo ese inciso, en ejercicio de facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicacin o ejecucin de las leyes, regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador 24
3.- Anlisis de las reformas introducidas por Decreto 472/2014 y la afectacin de garantas constitucionales de los trabajadores y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo por existir una clara transgresin dispuestas por el Decreto respecto de las normas del sistema (24.557 y modif, 1694/09 y ley 26.773) . Entrando al anlisis de la reglamentacin de la ley 26.773, entiendo que ms que una reglamentacin a fin de regular detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes (conforme prescripcin constitucional del 99 inc. 2) CN), es en gran parte una nueva modificacin al sistema integrado de normas que regulan los infortunios y enfermedades laborales (regulados por Ley 24.557, DNU 1278/01, Dto. 1694/2009 y Ley 26.773). Es decir hay una clara actividad legislativa del PE en exceso a su facultad de reglamentar la ley o facultad reglamentaria (art. 99 inc. 2 CN) y en exceso de la delegacin legislativa (dispuesta por art. 11 inc. 3 LRT en funcin del art. 76 CN y normativa complementaria). En relacin a la delegacin legislativa el art. 11 inc. 3 LRT es una norma delegante dictada en el ao 1996 ( dos aos despus de la reforma constitucional y la incorporacin del art. 76 CN). Como vimos ms arriba, en la actualidad el instituto de delegacin legislativa propia, se encuentra totalmente regulado por las leyes 26.122 y 26.519, que establecieron los requisitos para la delegacin legislativa que dicte el PE. Que en funcin de la regulacin del instituto de delegacin legislativa, el artculo 11 inc. 3 LRT norma delegante-, no rene los requisitos que hoy exige dicho instituto, por lo que como seal entiendo que se encuentra virtualmente derogado. Sin perjuicio de ello, para el improbable caso que se entendiere que puede echarse mano a dicha ley para efectuar modificaciones al sistema, como dijimos, el art. 11 inc. 3 LRT solo autoriza al PE a mejorar las prestaciones del sistema, por lo que toda norma delegada que dicte el PE que regule o modifique otros aspectos del sistema es palmariamente ilegal. En efecto, en primer lugar trasgrede el instituto de delegacin legislativa (art. 76 CN, leyes 26.122 y 26.519 y doctrina de la CSJN) por violentar el alcance que la norma
23 Cassagne, Juan Carlos, Las Fuentes del Derecho Administrativo, pg. 181. 24 Marienhoff, Miguel S, Tratado de Derecho Administrativo, cit T. I, p. 259. 16 delegante art. 11 inc. 3 ley 24.557- da al PE , ya que slo faculta a mejorar las prestaciones. En segundo lugar, al haber dictado normas en exceso de la facultad delegada ej. Cambia una frmula para indemnizar las incapacidadaes de entre el 51% y el 66%; establece un cambio en la cuantificacin del 20% adicional del art. 3 ley 26.773-, por lo que habra una clara vulneracin de la garanta constitucional de legalidad (art. 19 CN) y un exceso del PE en sus facultades delegadas al emitir disposiciones legislativas que le estn vedadas (art. 99 inc 3 CN y art. 29 CN). En efecto notemos que la presidenta en el ltimo prrafo de los considerandos establece: Que por el presente se dicta en uso de las facultades conferidas por el artculo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION NACIONAL, y el articulo 11, apartado 3) de la Ley N 24.557 Es decir reglamenta la ley 26.773 y por otro lado (en uso de la delegacin prevista en el art. 11 Ley 24557 ) establece disposiciones de carcter normativo, es decir legisla como veremos infra. El Decreto 472/2014 en sus considerandos establece que el objeto del mismo es regular aspectos vinculados con: 1) Prolongacin de la etapa de Incapacidad Laboral Temporaria; 2) La base de clculo respecto de los montos indemnizatorios y 3) Cuestiones operativas relacionadas con la obligacin de pago de la prestacin dineraria. Me propongo analizar los puntos 1) y 2) referidos ut supra, por ser segn mi parecer, los puntos ms cuestionables, dispuestos por el Decreto 472/2014. Los cuestionamientos pueden obedecer bsicamente a un exceso reglamentario (en uso de la facultad reglamentaria que autoriza el art. 99 inc. 2 CN) y asimismo en exceso de la facultad legislativa delegada que autoriza como norma delegante (art. 11 inc. 3) LRT); As las disposiciones que analizamos del Decreto 472/14, hay un exceso en la delegacin legislativa que ostenta el PE (en funcin del art. 76 CN y de la norma delegante art. 11 inc. 3 LRT), por ser contraria a las bases y limites que se requieren para el ejercicio de la delegacin legislativa analizada ms arriba-. Asimismo las normas que se analizan, son contrarias a garantas constitucionales del trabajador (principio protectorio 14 bis CN, principio de progresividad y no regresin normativa 14 bis, Pactos Internacionales (Pidesc; Conv. Americana de Derechos Humanos, etc.., entre otros). En relacin a la delegacin legislativa, al estar regulado en la actualidad el art. 76 de la CN por la ley de delegacin legislativa 26.122 (2006), y al carecer de plazo la norma delegante 11 inc. 3 LRT, tenemos que el Decreto 472/14 al incumplir un requisito fundamental es nulo de nulidad absoluta (en trminos del art. 99 inc. 3 CN). Asimismo no parece que el mismo haya respetado las bases ni la poltica legislativa, por tanto tambin por stas razones es nulo de nulidad absoluta (en trminos del art. 99 inc. 3 CN). 17 Ntese que el PEN al dictar el Decreto, en exceso de la facultad delegada, est legislando lo que le est vedado por la propia constitucin (ar. 29 y 99 inc. 3), por lo que ser el Poder Judicial el que deber declarar la inconstitucionalidad del Decreto por violentar el principio de divisin de poderes consagrado por la CN, violentando directamente la garanta constitucional de legalidad (art. 19 CN). A cerca del necesario control de constitucionalidad de la actividad legislativa del PEN, en ste caso mediante un DNU, la CSJN en Verrocchi 322:1726 (1999) dej claramente definido que es funcin del poder judicial ejercer el dicho control. Respecto de la violacin al principio protectorio, como veremos infra, el Decreto se encuentra en pugna con dicho principio consagrado constitucionalmente en el art 14 bis CN, por lo que de la lectura de gran parte de sus disposiciones, no pude interpretarse que el trabajo y/o la indemnizacin por un dao a la salud goce de la proteccin de las leyes o pseudo leyes que establece el decreto.
3.1) Eliminacin de la Provisionalidad prevista por art. 9 Ley 24.557. Prolongacin de la etapa de Incapacidad Laboral Temporaria. El Decreto, en uso de las facultades delegadas por el art. 11 LRT- lo que podra ser cuestionable por parte de las ART por existir un exceso en el uso de la facultad delegada-, trae una novedad por cuanto: Primero (art. 2 Inc. 1 del Anexo) establece que las Incapacidad Laboral Permanente no tendr situacin de Provisionalidad. Segundo (art. 2 inc. 4 del Anexo) Establece que si el trabajador accidentado/enfermo, transcurrido el ao que establece el art 7 LRT para la Incapacidad Laboral Temporaria (con derecho a goce de prestaciones dinerarias- salario-), no puede realizar sus tareas habituales, y no haya certeza del grado de disminucin de la capacidad laborativa del mismo, las ART solicitarn ante los organismos competentes (SRT) el otorgamiento de un nuevo perodo transitorio hasta un mximo de 12 meses. En la primera disposicin normativa, el Decreto se encuentra derogando una ley del Congreso Nacional, al eliminar las disposiciones del art. 9 LRT, en exceso de la norma delegante (art. 11 inc. 3 LRT) que como hemos visto slo autoriza a mejorar las prestaciones dinerarias, ms no otras disposiciones del rgimen de reparacin regulado por leyes 24.557 y modif.. Recordemos que sta norma establece, para las incapacidades superiores al 50% (art. 14 inc. 2 b) LRT) y las superiores al 66% (art. 15 LRT), cuando no exista certeza del grado de incapacidad que finalmente tendr el trabajador damnificado, una vez transcurrido el ao del art. 7 LRT, se dictar un perodo de provisionalidad (es decir el grado de incapacidad tendr carcter provisorio) de 36 meses prorrogable por otros 24 meses mas si transcurridos los primeros no existiese certeza del porcentaje definitivo de incapacidad que ostenta el trabajador. 18 Con la eliminacin del perodo de provisionalidad, entiendo que el Decreto va ms all de las facultades delegadas que ostenta el PE, toda vez que est eliminando una norma y creando otra, lo que no se ajusta a las mandas constitucionales como vimos ms arriba (hay un exceso reglamentario transformndose el PE en creador de normas, en exceso de las facultades reglamentarias (art. 99 inc. 2 CN) y en exceso de la facultad delegada (art. 76 CN; art. 11 inc. 3 LRT). Por ello entendemos que sta norma se halla viciada de nulidad absoluta e insanable (art. 99 inc. 3) 2do prrafo CN y art. 29 CN). La provisionalidad fue pensada por el legislador para las grandes incapacidades que dieren derecho a una prestacin de pago mensual dice el art. 9 por lo que se refiere al art. 14 inc. 2 b) al art. 15 de la LRT-, y ahora se les otorga un rgimen menos protectorio, por cuanto transcurrido el ao de la ILT art. 7 LRT-, slo podr extenderse dicha transitoriedad hasta un mximo de 12 meses. La violacin al principio de no regresin normativa es clara, por cuanto para los trabajadores con incapacidades importantes (ms del 51%), que por la gravedad de sus lesiones se haba establecido un perodo de provisionalidad de 24 meses renovable por otros 36 meses, ahora ponindolo en pie de igualdad frente a otros trabajadores con incapacidades menores- le otorga un rgimen menos protectorio, cuanto mucho hasta 24 meses la duracin del perodo de provisionalidad. La experiencia demuestra habra que consultar los registros de las Comisiones Mdicas que stas grandes incapacidades, en especial las derivadas de accidentes laborales, que al requerir en muchos casos un tratamiento mdico y de rehabilitacin mayor que las incapacidades menores, justifican el perodo de provisionalidad que ahora se intenta abolir. Adems, para el improbable caso que pudiera tenerse por vlida la legislacin dictada por el PE, entendemos que se ha conculcado el principio protectorio, ya que no puede reputarse respetada la garanta que establece ste principio, por cuanto mediante la referida disposicin normativa el trabajo no goza de la proteccin de las leyes (art. 14 bis). Asimismo, en igual modo, se ha conculcado el principio de no regresin 25
normativa, por cuanto no puede un rgimen legislativo derogar derechos laborales que signifique una regresin normativa en detrimento de los trabajadores, es decir dictarse una norma menos protectoria que la antecesora (Cfr. Aquino). La segunda disposicin normativa, para las incapacidades menores al 50%, si implicara un avance o progresin de los derechos de los trabadores damnificados. En muchas situaciones, el tratamiento mdico requiere ms de 2 intervenciones mdicas- y la posterior rehabilitacin para otorgar un restablecimiento de las funciones del miembro u rgano afectado con el accidente, supera cmodamente el
25 CSJN in re Aquino, considerando 10) Es esta una muestra de la jurisprudencia llamada du cliquet (calza que impide el deslizamiento de una cosa hacia atrs), que prohbela regresin, mas no la progresin. 19 ao art. 7 LRT- (en especial cuando se presentan complicaciones mdicas ej: paciente diabtico que posee un lento proceso de recuperacin), por lo que se justifica que el trabajador contine con el tratamiento mdico y en goce de sus haberes- prestacin dineraria. Con anterioridad a sta norma, suceda en muchos casos que transcurrido el ao el trabajador deba concurrir a las Comisiones Mdicas de la SRT donde se determinaba el carcter definitivo de su incapacidad y cobraba la indemnizacin por la incapacidad otorgada - art. 14 inc 2 a) LRT-. Ahora bien como continuaba con tratamiento mdico y sin goce de haberes- prestacin dineraria-, deba comerse gran parte de su capital por cuanto se encontraba impedido de volver a trabajar y en consecuencia sin poder percibir salario alguno (ni de su ART ni de su empleador). Sin perjuicio de que la mejora dispuesta favorece a los casos descritos, la creacin de sta prolongacin de la ILT dispuesta por el art. 2 inc. 4 Anexo Decreto 452/2014-, los cuestionamiento en cuanto a la facultad del PE de establecer sta continuacin del perodo de ILT podran ser cuestionados vlidamente por las ART por las mismas razones que las expuestas ms arriba respecto de la eliminacin que efecta el Decreto de la etapa de provisionalidad. Es decir se estara afectando la garanta constitucional de propiedad (17 CN), por cuanto obliga a las ART a continuar abonado las prestaciones dinerarias por ILT, que segn art. 7 LRT corresponden se otorgue hasta el ao. Empero, sta situacin podra balancearse con un incremento de las alcuotas que perciben las ART, en base a un anlisis estadstico con informacin de al SRT- de la cantidad de casos de los accidentes con incapacidades hasta un 50% que requeriran al prolongacin del perodo de ILT. 3.2) La forma de clculo de los montos indemnizatorios de las distintas clases de incapacidades cubiertas por el sistema. Como regula la ley 26.773 y como lo regula el Decreto 472/2014: Exceso de las facultades reglamentarias delegadas al PEN en las disposiciones del Decreto 472/2014. El Decreto establece dos aspectos cuestionables, por cuanto significan en primer trmino un exceso en la potestad reglamentaria del PE (art. 99 inc. 2 CN) y de la facultad de delegacin legislativa (76 CN), como primeras violacin a las mandas constitucionales. En segundo trmino violaciones palmarias de los principios y garantas constitucionales que gobiernan el derecho laboral, como el principio y garanta protectoria, principio de no regresin normativa ( por cuanto legisla en detrimento de una mejor indemnizacin prevista por las leyes 24.557 y 26.773). La primer violacin a los derechos del trabajador es el cambio de la frmula de clculo para las incapacidades superiores al 50% e inferiores al 66% (legislado por el art. 14 inc. 2 b) LRT). 20 La segunda transgresin es la forma de cuantificar el incremento del 20% dispuesto por la ley 26.773, esto afecta a la totalidad de las incapacidades indemnizables por la LRT. 3.2.a) Eliminacin de la Frmula de clculo de la indemnizacin para incapacidades superiores al 50% e inferiores al 66% (art. 14 inc. 2 b) LRT). Limitacin del 20% adicional del art. 3 Ley 26.773 slo a la prestacin del art. 14 inc. 2 a) LRT y no a las prestaciones del art. 11 LRT (segn reforma introducida por DNU 1278/2001). Entiendo que estamos ante un hecho histrico, por cuanto para la justificacin del cambio de la frmula para calcular las indemnizaciones de incapacidades entre el 50% el 66%, el Decreto echa mano a tres precedentes de las Cmaras Nacionales del Trabajo. En efecto, el art. 2 inc. 2 del Anexo del Decreto, establece que para la indemnizacin de infortunios con ese rango de incapacidades, se deber usar la frmula del art. 14 inc. 2 a) LRT. En primer lugar, estamos nuevamente ante un exceso de la potestad reglamentaria y de la delegacin legislativa, por cuanto est eliminado una norma art. 14 inc. 2 b) y creando otra: indemniza incapacidades de entre un 51% y un 66% con una frmula pensada por el legislador para las incapacidades de hasta un 50%-, por lo que hay en consecuencia al legislar el PE mediante el Decreto, el mismo es nulo de nulidad absoluta e insanable (art. 99 inc. 3) 2do prrafo y Art. 29 CN). Es altamente cuestionable que el Decreto fundamente en fallos de tribunales inferiores, para pretender el cambio de una frmula de la LRT, cuando est vigente la doctrina del Alto Tribunal que orden el pago en forma nica de la frmula que se intenta eliminar. En efecto, es sorprendente que el Decreto es tome criterios de precedentes de tribunales inferiores que se encuentran en oposicin de la doctrina del Alto Tribunal recada en el leading case Millone y en Suarez Guimbard, lo que sera contrario al principio de regresin normativa, es decir es una norma regresiva y no progresiva, tanto de la normativa misma como de la doctrina del Alto Tribunal. Recordemos que en el Decreto 1694/2009 hoy parte del sistema indemnizatorio por su inclusin por ley 26773, en los considerandos se hizo referencia exclusiva a las decisiones del Alto Tribunal, en los leading cases de la LRT Castillo y Millone. En efecto, para justificar la palmaria transgresin, el Decreto en los considerandos establece: Que a fin de implementar el criterio antes expuesto, resulta razonable utilizar la metodologa de clculo prevista en el artculo 14, apartado 2, inciso a) de la misma ley, sistema tambin previsto en el artculo 15, apartado 2, prrafo 2 (Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala II, 15/7/2011, Montecucco, Jorge Alberto c/Mapfre Argentina ART SA s/Accin de Amparo; dem, Sala X, 26/6/2012, Sahonero, Simn Pedro c/Mapfre Argentina ART SA s/Accidente - 21 Ley Especial; dem, Sala X, 22/11/2012, Soleres, Beatriz del Carmen c/Provincia ART S.A. s/Accidente - Ley Especial).
Sin perjuicio de la nulidad de la disposicin emitida por el PE, nos parece improcedente que refiera como razonabilidad para el cambio de la frmula en base a una doctrina judicial que adems ha fallado en contra de una norma (art. 14. inc. 2 b). Como vimos el Decreto pretende justificar el cambio de frmula mediante la doctrina judicial del presente Montecucco emitido por la Cmara Nacional del Trabajo Sala II con fecha 15/07/2011. Que los otros dos precedentes que se citan en el considerando, son dos pronunciamiento de la Cmara Nacional del Trabajo Sala II que para avalar su decisorios toman en consideracin la doctrina de los autos Montecucco. En primer trmino dir que la pseuda reglamentacin del Decreto, con la excusa de reglamentar el principio general indemnizatorio de la ley 26773 es de pago nico, cambia la frmula en detrimento de trabajadores con grandes incapacidades (entre el 51% y el 66%). Pensemos que trabajadores que se incapacitan den tal forma, prcticamente quedan al margen del mercado laboral, por cuanto difcilmente podrn realizar las tareas que realizaban anteriormente y luego de perder sus empleos, les ser prcticamente su insercin por cuanto con las graves incapacidades que ostentan les ser muy dificultoso obtener nuevos empleos, quedando relegado normalmente al mundo de las changas. En efecto, se prefiere al trabajador sano sobre el discapacitado, y adems los exmenes pre ocupacionales (Resolucin 37/10 SRT), ms que un estudio para evaluar las preexistencias del trabajador y dejarlo anotado en su legajo, configura un requisito de accesibilidad al empleo, en los hechos una barrera para que el servicio de medicina ocupacional de la patronal deseche a los postulantes que se encuentran incapacitados. De ste modo, el trabajador que ostenta las incapacidades previstas en el art. 14 inc. 2 b) LRT, de no recibir una justa indemnizacin que le permita realizar alguna inversin para continuar su vida econmica, el sustento familiar, y consecuentemente el pleno goce de los derechos reconocidos por la Constitucin y por los Tratados Internacionales vigentes sobre derecho humanos, donde se mencionan los grupos postergados de personas con discapacidad. As, ms all de que el Decreto se encuentra viciado de nulidad absoluta e insanable (en trminos del art. 99 inc. 3 2do prrafo y art 29 CN), el cambio de frmula que se pretende realizar, se encuentra en franca oposicin con los principios protectorios y de no regresin normativa, y consecuentemente no pasible de pasar el test de razonabilidad del art. 28 CN por cuanto altera expresas garantas constitucionales del trabajador. Concluido ste perodo, el trabajador pierde el derecho al goce de prestaciones dinerarias salario- y deber someterse al dictado de incapacidad a fin de que se le abone la indemnizacin por su incapacidad, con el agravante para los que ostenten entre el 51% y el 66% de incapacidad, que como vimos el Decreto ha cambiado la fr1mula 22 para el clculo de su indemnizacin, indemnizndolos con la misma frmula que a trabajadores de menor incapacidad (ej.: 30% de incapacidad). El agravante es que para ste segmento de incapacitados la frmula del art. 14 inc. 2 b) LRT tena un componente previsional, por ello mediante la declaracin de inconstitucionalidad de dicha norma conforme la doctrina Millone- el trabajador obtena una suma sensiblemente superior atento se le entrega un importante monto dinerario al aplicar la frmula de clculo que la ley dispone para traspasar a la empresa de renta vitalicia. Con la reforma del Decreto 472/14 se coloca en la misma situacin que las personas discapacitadas del primer segmento (art 14 inc. 2 a) LRT). Si tomamos un trabajador de 30 aos, una incapacidad del 55% y un ingreso base mensual de $6.000, vemos que con el pago en renta obtendra aproximadamente $1.386.000 ($6.000 x 55% = $3.300 x 12 pagos anuales = $39.600 x 35 aos hasta los 65- $1.386.000), ms el pago nico - en la actualidad conf. Res. 3/2014 $231.948- ms el 20% de la ley 26.773, se obtiene: 1.386.000 + $231.948 =$1.617.948 x 20%= $323.589= =$1.617.948 + $323.589= $1.941.537. Que el importe referido, sera aproximadamente el capital a traspasar a ste trabajador y que podra solicitarlo en un pago nico conforme la doctrina del Alto Tribunal establecida en el leading case Milone. Con la reforma del Decreto 472/14, al aplicarse la frmula del art. 14 inc. 2 a) se obtendra: 53 x (coef. Etario) 2.16 x $6.000 x 55%= $378.950 ms el pago nico e $231.948, ms el 20% de la ley 26.773 ($378.950 + $231948 = $610.898 x20% ($122.179)= $733.077. Advirtase que la suma que arroja la indemnizacin con la reforma de $733.077 si la transformamos en dlares representa en la actualidad - a $13 x dlar-, la suma de U$S 56.390, suma sta que no alcanza a adquirir un departamento de un dormitorio en el centro de la ciudad de Crdoba, por lo que se puede advertir lo exiguo de la indemnizacin producto de la reforma introducida por el Decreto. Ntese adems, que las personas que ostentan una discapacidad superior al 50% e inferior al 66% prcticamente quedan al margen del mercado laboral por la dificultosa insercin atento su Gran incapacidad y por otro lado no pueden acceder a una jubilacin por cuanto no ostentan el mnimo de incapacidad que se requiere para ste beneficio (superior al 66%). Advirtase, que aun cuando el trabajador no solicite judicialmente el pago nico mediante la declaracin de inconstitucionalidad del pago en renta, si recibiera la renta hasta la edad de jubilarse, como el art. 14 inc. b) tiene un componente previsional, es decir se le haran los aportes jubilatorios hasta la edad de obtener dicho beneficio, hasta se podra jubilar, lo que hoy con la pseuda reglamentacin es imposible, con lo que pueden observarse la inequidad que se ha dispensado a sta tipo de trabajadores, que deber ser corregida judicialmente mediante la declaracin de inconstitucionalidad del Decreto 472. 23 Adems, el Decreto en otra gran transgresin, bajo la excusa de reglamentar el art. 3 la ley 26.773 para sta clase de incapacidades, intenta modificar la norma, al establecer: A esa reparacin se agregarn las prestaciones previstas en los artculos 3 de la ley 26.773, y 11 inc. 4, apartado a) de la Ley 24.557 y su actualizacin. Por su parte recordemos que el art. 3 de la ley 26773 prescribe el damnificado (trabajador vctima o sus derechohabientes) percibir junto a las indemnizaciones dinerarias previstas en este rgimen, una indemnizacin adicional de pago nico en compensacin por cualquier otro dao no reparado por las frmulas all previstas, equivalente al veinte (20%) de esa suma (el resaltado me pertenece). Es decir el Decreto intenta aplicar el 20% adicional slo a la prestacin dineraria de la frmula del art. 14 inc. 2 b), cuando de la lectura por eso el subrayado-, de la norma la interpretacin es que el 20% se adiciona a todas las indemnizaciones dinerarias del rgimen, es decir a la del art. 14 inc. 2 a) y a la prestacin de pago nico originaria prevista en el art. 11 LRT (segn reforma introducida por DNU 1278/2001). He subrayado junto a por cuanto el art 3 Ley 26773 establece que junto a las indemnizaciones dinerarias previstas en ste rgimen importante es recordar que en el artculo 1 Ley 26773 queda claro que se est no ya frente a una sola Ley de Riesgos del Trabajo sino frente a un rgimen compuesto por la Ley 24.557 y sus modificatorias (DNU 1278/2001) y por el Decreto 1694/09 y normas complementarias y reglamentarias, y por las que en el futuro las modifiquen o sustituyan-, por lo que junto a la indemnizacin del art. 14 y la del art. 11 inc. 4 LRT percibirn un 20% adicional. Nuevamente se observa que el Decreto excede las facultades reglamentarias del PE (art. 99 inc. 2 CN) y en exceso de la delegacin legislativa (art. 11 inc. 3 LRT), se encuentra legislando entrando a la zona de reserva del legislador, es decir excediendo las facultades delegadas al PEN, y en consecuencia se encuentra viciada de nulidad absoluta e insanable (art. 99 inc. 3) 2do prrafo y Art. 29 CN). 3.2.b) Limitacin del 20% adicional del art. 3 Ley 26.773 slo a la prestacin por incapacidad laboral permanente y no a las prestaciones del art. 11 LRT (segn reforma introducida por DNU 1278/2001). Asimismo, el Decreto en el artculo 3 del Anexo, efecta la misma injusticia para las otras clases de indemnizaciones que tenan incorporado un pago nico por el art. 11 LRT segn reforma DNU 1278/2001. En efecto, nuevamente bajo la excusa de reglamentar el referido art. 3 intenta modificar la norma, al establecer: En los casos de Incapacidad Laboral Permanente o Muerte del damnificado, la indemnizacin adicional del pago nico prevista en el artculo 3 de la Ley 26773 consistir en una suma equivalente al VEINTE POR CIENTO (20%), calculada sobre la base de las indemnizaciones determinadas conforme al procedimiento establecido en los prrafos primero y tercero se equivoca es el prrafo del punto 2 del artculo anterior, ms las compensaciones adicionales de pago nico incorporadas al artculo 11 de la Ley 24.557 y sus modificaciones cuando as corresponda (el resaltado me pertenece). 24 Es decir el Decreto al decir ms intenta nuevamente aplicar el 20% adicional slo a la prestacin dineraria de los arts. 15 LRT (incapacidad superior al 66%) y 18 LRT (muerte), cuando como vimos de la lectura por eso el subrayado- de la norma la interpretacin es que el 20% se adiciona a todas las indemnizaciones dinerarias del rgimen en ste caso las de los arts. 15 y 18 LRT, y a la prestacin de pago nico originaria prevista en el art. 11 LRT (segn reforma introducida por DNU 1278/2001). Observamos una vez ms que el Decreto excede las facultades reglamentarias del PE (art. 99 inc. 2 CN) y en exceso de la delegacin legislativa (art. 11 inc. 3 LRT), se encuentra legislando entrando a la zona de reserva del legislador, es decir excediendo las facultades delegadas al PEN, y en consecuencia se encuentra viciada de nulidad absoluta e insanable (art. 99 inc. 3) 2do prrafo y Art. 29 CN). 4) Conclusiones: Entiendo que a la vista de las crticas que he ido realizando al tratar las modificaciones o disposiciones normativas, hay un claro apartamiento de las facultades del PE al modificar el sistema de infortunios laborales. En efecto, como vimos los aspectos tratados lejos de ser reglamentaciones constituyen claras modificaciones legislativas, es decir el PE se transforma en un rgano emisor de normas, facultad que le es absolutamente vedada por la CN. Lo ms preocupante es que mediante la emisin de las disposiciones de rango normativo, se perjudican notablemente los derechos de los trabajadores, sujetos de preferente tutela como los ha declarado la CSJN en los pronunciamientos judiciales ms resonantes (Aquino; Vizzotti; Prez c/Disco; Ascua c/Somisa; por nombrar algunos), que claramente han receptado los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales incorporados y que revisten jerarqua supra legal. Los principios constitucionales protectorio, de no regresin normativa, de progresividad, de justicia social receptado en los precedentes del Alto Cuerpo legal han sido avasallados. Por ello, entiendo que ser el Poder Judicial, el que ante planteos concretos, y an de oficio por ser palmaria la violacin de garantas constitucionales-, deber dejar sin efecto las reformas introducidas por el Decreto y aplicar la normativa ms protectoria al trabajador que es la que ste ha intentado aniquilar.
Notas Acerca Del Consenso Judicial en La Aplicación de Los Tratados Internacionales Sobre Derechos Humanos en Materia de Despido Discriminatorio Por Maternidad. Por María Jimena López Achaval