Professional Documents
Culture Documents
en Costa Rica
Dr. Hermann Hess A., Ph.D.
Para la Academia de Centroamrica
(Versin no editada)
Mayo de 2014
ndice general
1. Contexto energtico mundial 6
2. Breve panorama energtico de Costa Rica 12
3. Evolucin de la inversin, la generacin, el consumo y las tarifas elctricas
en Costa Rica 15
3.1. Inversin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.2. Generacin y comercio regional de electricidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3.3. Consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.3.1. Industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3.3.2. Residencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3.3.3. Comercio y Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3.3.4. Dinmica de los precios sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.3.5. Una primera aproximacin a la determinacin de los costos . . . . . . 31
4. Contexto institucional, legal y estructura de mercado 33
4.1. Marco legal e institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4.1.1. Instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
4.1.2. Legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.1.3. La planicacin energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.2. Estructura de mercado y economa poltica del sector . . . . . . . . . . . . . 73
4.2.1. Generacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.2.2. Distribucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.2.3. Transmisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
5. Regulacin de las tarifas elctricas 83
1
5.1. Metodologas en teora principios regulatorios . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.2. Metodologas en la prctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5.2.1. Ajustes ordinarios para el sector pblico . . . . . . . . . . . . . . . . 91
5.2.2. Transmisin ingresos del transportista . . . . . . . . . . . . . . . . 96
5.2.3. Ajustes extraordinarios por generacin trmica . . . . . . . . . . . . . 97
5.2.4. Ajustes ordinarios para los generadores privados . . . . . . . . . . . . 97
5.2.5. Generacin con residuos vegetales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.2.6. Generacin en pequea escala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.2.7. Comercio internacional de energa elctrica . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.2.8. Estructura tarifaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
6. Algunos retos regulatorios 107
2
Resumen
La regulacin de las tarifas de servicios pblicos constituye un quehacer sumamente complejo
por la conuencia de consideraciones tcnicas, polticas, econmicas y nancieras. En el caso
del sector electricidad y de las tarifas elctricas esto es an ms patente en vista de la
necesidad de lidiar con procesos de largo plazo, para que las tarifas permitan el crecimiento,
sostenibilidad y diversicacin del sector.
En este contexto el presente documento aborda someramente el marco energtico inter-
nacional y nacional, as como los determinantes institucionales y legales, con el objetivo de
enmarcar una descripcin de la evolucin de las principales variables energticas, econmi-
cas e institucionales del sector; advirtiendo que la parte legal-institucional es extensa y sirve
como referencia general ms que un componente obligado en una lectura secuencial.
Partiendo de el anterior contexto se describen, brevemente, los principios regulatorios y
tarifarios generales que guan la determinacin de las tarifas elctricas para luego entrar con
mayor detalle sobre la prctica de las jaciones tarifarias en Costa Rica; terminando con una
reexin nal relativa a los retos regulatorios y algunas tareas pendientes en este campo.
Agradecimientos
El autor desea dejar constancia de su agradecimiento a Edna Camacho, Presidente de
la Academia de Centroamrica, as como a Eduardo Lizano, Presidente Honorario de esa
Academia, por la oportunidad de realizar este trabajo y por los mltiples comentarios y
sugerencias que sin duda alguna lo mejoraron. Tambin a Dennis Melndez y Grettel Lpez,
Regulador General y Reguladora Adjunta, as como al personal y a los Miembro de la Junta
Directiva de la de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP), Adriana
Garrido, Sylvia Saboro, Edgar Gutirrez y Pablo Sauma, por su apoyo y valiosas sugeren-
cias. Finalmente, a los Intendentes de Energa y de Transporte de esa misma Autoridad
Reguladora, Juan Manuel Quesada y Enrique Muoz, por su atenta colaboracin.
1
ndice de abreviaturas
ACOGRACE Asociacin Costarricense de Grandes Consumidores de Energa
ACOPE Asociacin Costarricense de Productores de Energa
ARA Alianza de Redes Ambientales
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos
ASDEICE Asociacin Sindical de Empleados Industriales de las Comunicaciones y la Ener-
ga del ICE
BCCR Banco Central de Costa Rica
CNFL Compaa Nacional de Fuerza y Luz
CONCORI Consumidores de Costa Rica
DSE Direccin Sectorial de Energa del MINAE
EIA Energy Information Administration
ESPH Empresa de Servicios Pblicos de Heredia
FECON Federacin Conservacionista de Costa Rica
FIT Frente Interno de Trabajadores del ICE
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
IEA International Energy Agency
IPC ndice de Precios al Consumidor (antes ndice de Precios al por Menor IPPm)
IPPm ndice de Precios al por Menor IPPm)
JASEC Junta Administradora del Servicio Elctrico de Cartago
MEIC Ministerio de Economa, Industria y Comercio
MIDEPLAN Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica
2
MINAE Ministerio de Ambiente y Energa
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
PNE Plan Nacional de Energa
SEN Sistema Elctrico Nacional
SFN Sistema Financiero Nacional
SIEPAC Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases de Amrica Central
SNE Servicio Nacional de Electricidad
UCCAEP Unin de Costarricense de Cmaras y Asociaciones del Sector Empresarial Pri-
vado
VBP Valor Bruto de la Produccin
3
Introduccin
La provisin de energa elctrica es vital para las economas modernas. Los sistemas
productivos, de transportes, comunicaciones y tecnologas de informacin dependen de este
insumo todos los das del ao en forma continua. Se trata de una fuente energtica de alta
calidad por las posibilidades de gradacin y monitoreo, caracterstica que no comparte con
otras fuentes menos aptas para el consumo nal en mquinas o equipos tecnolgicamente
sosticados. De hecho, el consumo de electricidad per cpita es un indicador inequvoco del
grado de desarrollo y de la calidad de vida para cualquier pas o grupo de pases.
El siguiente estudio sobre el sector y las tarifas elctricas en Costa Rica tiene al menos
tres premisas metodolgicas o de procedimiento que es importante hacer explcitas desde
el comienzo. Por una parte, se ha considerado pertinente enmarcar el anlisis de las meto-
dologas tarifarias dentro del contexto energtico, institucional y legal en que se mueve el
quehacer regulatorio; en la conviccin de que es casi imposible entender esta actividad en un
vaco, pretendiendo que se trata de un ejercicio puramente tcnico exento de una variedad
de aristas, propsitos y condicionantes externos que ayudan a darle determinada forma y di-
reccin. Adems, la descripcin del contexto ayuda a introducir conceptos y consideraciones
que luego se utilizarn en los anlisis ms tcnicos y especcos de las tarifas.
Por otra parte, un poco en la misma lnea, se ha considerado importante recurrir con
frecuencia a estimaciones de magnitudes, relativas al sector o a la industria en su conjunto,
que sirven para ubicar o acotar parmetros ms especcos de las metodologas tarifarias; con
el objetivo de proveer puntos de referencia sobre los nmeros que se utilizan concretamente
en la aplicacin de dichas metodologas. Para estas estimaciones se ha procurado utilizar
informacin fcilmente accesible y pblicamente disponible; tanto por consideraciones de
tiempo como por facilitar la vericacin de esa informacin.
Finalmente, el trabajo contempla como audiencia un lector o lectora interesada en estos
temas sin suponer que se trata de un analista o tcnico en el campo. Por esta razn se
ha procurado omitir hasta donde es posible la jerga especializada y un estilo de exposicin
excesivamente formal o matemtico; sin que por eso la discusin se aleje del rigor necesario
en este tipo de presentacin.
Una vez aclarado lo anterior, resulta muy difcil e incluso omiso describir los mercados
elctricos nacionales sin empezar por hacer una breve resea de la situacin actual de los
mercados mundiales de energa; lo cual tambin es importante para analizar la interaccin
entre ellos y la interdependencia principalmente va costos que establecen entre las tarifas
de servicios pblicos.
4
Como se ver ms adelante, a manera de ejemplo, las propuestas para el desarrollo de
sistemas de transporte pblico que no dependan de derivados del petrleo tienen que dar
cuenta de las fuentes primarias que se utilizarn para abastecerlos. En trminos energticos
(e incluso ambientales) es posible que las ganancias netas de operar, por ejemplo, un tranva
elctrico sean poco signicativas o posiblemente negativas si la generacin de electricidad
que utiliza se hace con cantidades considerables de disel o fuel oil (bnker).
Adicionalmente, se pretende ilustrar que el panorama energtico y su impacto sobre las
tarifas de servicios pblicos como la electricidad y el transporte es incierto y dinmico. Puesto
que la regulacin tarifaria debe considerar aspectos de inversin y de desarrollo en el largo
plazo, las implicaciones de ese panorama son relevantes tanto para las entidades reguladas
como para la entidad reguladora.
En lo que sigue se describir en forma muy puntual la evolucin de los recursos energticos,
la produccin, el consumo y algunos desarrollos tecnolgicos interesantes. Por las limitaciones
de espacio, las consideraciones sern muy someras; rerindose al lector interesado a las
referencias al nal del artculo.
1
Por ltimo, se debe sealar que el presente estudio es similar en su estructura a otra in-
vestigacin paralela sobre las tarifas del transporte remunerado de personas por autobs. Los
primeros dos captulos de ambos estudios, relativos al contexto energtico global y nacional,
son iguales; con excepcin de una subseccin incluida en el segundo captulo del estudio so-
bre transportes intitulada El consumo de energa del sector transportes. Tambin hay algn
grado de interseccin en las secciones relativas al contexto institucional y legal en vista de la
comunidad de algunas leyes e instancias institucionales; as como en lo referente a principios
regulatorios y tarifarios de carcter general.
1
Casi la totalidad de estas secciones de contexto se han tomado de las principales conclusiones resumidas
en [30]
5
Captulo 1
Contexto energtico mundial
Antes de empezar con esta seccin descriptiva, es importante sealar una limitacin de
las estadsticas usuales sobre la produccin y consumo de energa. Las principales series
de tiempo que generan las agencias especializada susualmente se presentan en trminos de
unidades fsicas, tales como Btu (British thermal units), Terajulios o millones de toneladas
de barriles equivalentes de petrleo (MTEP). Si bien esta es la forma tradicional y ms
frecuente de presentar las cifras sobre energa, es importante llamar la atencin brevemente
sobre la conveniencia de este uso desde una ptica del anlisis econmico.
1
Para ponerlo en trminos de un ejemplo muy simplicado, la preocupacin sobre el uso
de las unidades fsicas se puede resumir imaginando una economa con un PIB de 2.000
unidades monetarias que consume 1.000 MTEP de la fuente A y otros 1.000 MTEP de la
fuente B. Normalmente se dir que tal economa consume un total de 2.000 MTEP y que
su intensidad energtica es de 1 MTEP por unidad de PIB. Sin embargo, si los precios son
tales que 1 MTEP de la fuente A cuesta 0,05 unidades monetaria mientras que 1 MTEP
de la fuente B cuesta 0,01 unidades monetarias, tendramos que la valoracin de los ujos
permite ver las cosas desde un ngulo muy distinto: el valor del consumo es de 60 unidades
monetarias y la intensidad energtica es de 3 por ciento del PIB. Por otra parte la intensidad
energtica relativa, que en unidades fsicas es de 50 por ciento cada una, ahora cambia a
participaciones de 83,3 por ciento y 16,7 por ciento; respectivamente. Obviamente, el anlisis
y las correspondientes acciones de poltica van a ser muy diferentes.
La literatura econmica ha hecho referencia a estos problemas desde hace mucho tiempo,
sobre todo en el contexto de modelos insumoproducto (por ejemplo los modelos energticos
de la Comunidad Europea), pero no as la mayor parte de los anlisis sobre los mercados
energticos. No obstante, en vista de las limitaciones de tiempo e informacin, se recurrir a
las estadsticas usuales en unidades fsicas; las cuales a pesar de todo dan una idea general
de las magnitudes relativas y sobre todo una indicacin bastante clara de las tendencias.
2
1
Las principales fuentes estadsticas son los digestos estadsticos anuales de BP, la Agencia Internacional
de Energa, la OECD y el Department of Energy de los EEUU; mientras que a nivel local la fuente es la
Direccin Sectorial de Energa del MINAET. Se ha intentado contar con al menos los ltimos veinte aos de
observaciones con el n de describir las tendencias.
2
Incluso desde el punto de vista de las unidades fsicas subsisten problemas importantes, entre ellos el de
6
Con esa advertencia, para entrar directamente en materia, la caracterstica fundamental
de los patrones actuales de consumo energtico a nivel mundial es sin duda que estn cla-
ramente dominados por los combustibles fsiles y por el consumo masivo de China, India
y las economas desarrolladas de Occidente. En particular, el petrleo y sus derivados, el
carbn mineral y el gas natural son las principales fuentes energticas a nivel mundial; con
el petrleo llevndose por s solo una tercera parte del consumo global de energa.
En los casos de Norteamrica y Europa destaca la importancia del carbn, una fuente
asociada directamente con la emisin de gases tipo invernadero, pero ello es especialmente
notable en el caso de China; que ya alcanz un volumen equivalente al de Norteamrica o el
de Europa. Los aportes de la energa nuclear y de la hidroelctrica son proporcionalmente
pequeas en el mbito global, con la excepcin quiz de la generacin hidrulica en el caso
de Amrica Latina.
Observando la dinmica a travs del tiempo, destaca de nuevo en primer lugar el aumento
acelerado en el consumo de energa de China e India; especialmente desde nes de los aos
noventa.
3
Excluyendo a las economas desarrolladas y a esos dos pases el Resto, que incluye
la mayor parte de las economas emergentes, tambin muestra un crecimiento sostenido
(aunque no tan acelerado) y en casi todos los casos se observa el efecto de la recesin global
del perodo 2008-2009, aunque el desarrollo de tecnologas ms ecientes explica una parte
importante del crecimiento ms lento en el uso de la energa.
En este sentido es interesante notar el valor relativamente constante e incluso decreciente
del consumo energtico de Europa y Norteamrica (en general los pases de la OECD) durante
los ltimos cinco aos. La desaceleracin se origina en gran parte en los EE.UU., pero al
mismo tiempo la Unin Europea ha logrado mucho en materia de eciencia y sustitucin:
sus coecientes (energa/PIB) han venido disminuyendo en forma apreciable. El consumo
total de energa primaria de la OECD ha retrocedido al nivel del ao 2002, no obstante
un crecimiento econmico acumulado de casi 30 por ciento durante el mismo perodo. En
contraste, el aumento en el consumo de las economas emergentes las ha llevado, por ejemplo,
a generar alrededor de la mitad del consumo global de petrleo.
Durante la ltima dcada, sobre todo los ltimos cinco aos, el cambio ms signicativo
en la economa y geopoltica del petrleo ha sido la creciente independencia de Norteamrica
(sobre todo la asociacin EE.UU. - Canad) del petrleo importado. De hecho, recientemente
esa regin se ha convertido en uno de los principales productores de petrleo, junto con Arabia
Saudita y Rusia; si bien un 80 por ciento de las reservas probadas de petrleo convencional
se encuentran an en el Medio Oriente. Despus de un incremento acelerado a nes de los
aos ochenta, estas reservas han continuado creciendo pero a un ritmo ms lento. Esto ha
generado todo tipo de especulaciones relacionadas con la perspectiva de haber alcanzado
la produccin pico de petrleo (peak oil ), mientras que otros analistas vaticinan la amplia
disponibilidad del petrleo al menos para el prximo siglo.
la conversin a energa til.
3
De acuerdo con las proyecciones de la International Energy Agency la India sobrepasar a China durante
la prxima dcada como la principal fuente de crecimiento en la demanda de energa. [44]
7
En todo caso es notable el alto grado de incertidumbre asociado con la cuanticacin
de las reservas de estos recursos energticos no renovables y con las posibilidades reales de
abastecimiento futuro. Por otra parte, aadiendo a la confusin, los mercados petroleros
han tendido a exhibir comportamientos novedosos en los ltimos aos; suscitando un debate
acerca del rol de los fondos nancieros en la determinacin de los precios. La implicacin
ms importante es que el reciente aumento en los precios del petrleo no se debe a peak oil
sino ms bien a estos factores nancieros. De todos modos, el hecho es que a pesar de una
reciente y relativa estabilidad (en trminos reales) los precios del petrleo duplican el nivel
de hace cinco aos; lo que a su vez ayuda a explicar la tendencia a que la participacin del
petrleo venga disminuyendo en forma paulatina.
Otro desarrollo importante consiste en la exploracin intensiva de yacimientos de hidratos
de metano que, segn estimaciones, pueden suponer reservas de gas natural muy superiores
a las actuales - slo en los EE.UU. se han descubierto grandes reservas en la forma de lutita
bituminosa (shale). A pesar de las interrogantes ambientales sobre la tecnologa del fracking
esta actividad se ha intensicado en ese pas y es difcil exagerar su impacto sobre otros
mercados energticos, en particular la anteriormente comentada disminucin en el volumen
de petrleo importado.
Desde la ptica de la demanda, hasta muy recientemente pareca haber consenso en el
sentido de que durante las prximas dos o tres dcadas la mayor parte del empuje de demanda
por combustibles lquidos iba a provenir del crecimiento de las economas emergentes y pases
en vas de desarrollo, ms que de las economas industrializadas (OECD); debido en gran
parte a la disparidad de ritmos de crecimiento y al mayor desacople de los pases ricos
de su dependencia de esos recursos. Sin embargo, los recientes acontecimientos ligados en
gran parte con eventos como la relativa desaceleracin del crecimientode China y el n del
quantitative easing en los EE.UU. aaden an ms interrogantes sobre el futuro inmediato
y de largo plazo de los mercados petroleros mundiales.
Como se seal antes, el otro gran combustible fsil es el carbn. Las reservas de carbn
bituminoso y antracita se encuentran muy repartidas, con unos 70 pases disponiendo de
yacimientos aprovechables. Al ritmo actual de consumo se calcula que existen reservas seguras
para unos 130 aos, por encima del lapso actualmente estimado para petrleo o gas natural.
El nivel y ritmo de aumento en la produccin de carbn por parte de China son impre-
sionantes y cercanos a una cuadruplicacin en veinticinco aos, con un acelerado incremento
de 135 por ciento en tan slo la ltima dcada; ubicando a ese pas como el consumidor de
ms de la mitad del carbn mundial. El segundo lugar en cuanto a produccin corresponde a
los EE.UU. con una tendencia tambin creciente pero a un ritmo ms lento. Este pas utiliza
el carbn mineral sobre todo (al igual que China) para la generacin de casi la mitad de su
energa elctrica, aunque la siderurgia es un uso tambin muy importante en ambos pases.
Parece bastante improbable que las formas tradicionales de combustibles requeridos para
producir electricidad en estos pases los combustibles fsiles y particularmente el carbn
vayan a desaparecer con mucha facilidad. De hecho, al menos para el caso de EE.UU., todo
parece indicar que el futuro de la carga bsica para generacin de electricidad en ese pas
seguir siendo el carbn, seguido por el gas natural y la energa nuclear; dejando un papel
relativamente secundario para las nuevas formas de energa.
8
Se ha estimado que hacia el 2030 las nuevas plantas a carbn construidas por los EE.UU.
y China (quienes no rmaron el Protocolo de Kyoto) introducirn en la atmsfera tanto CO
2
como todo el que se ha generado desde los inicios de la Revolucin Industrial. No obstante,
el desarrollo de tecnologas de captura y almacenaje de CO
2
(CAC) podra eventualmente
compensar gran parte de este panorama negativo. Al mismo tiempo, algunas simulaciones
arrojan como resultado que sin la imposicin de algn tipo de restriccin sobre las emisiones
el carbn llegar a ser la fuente de energa dominante en el largo plazo.
El resto de las fuentes que no son los combustibles fsiles petrleo, gas natural y carbn
contribuyen mucho menos al consumo mundial de energa. Por ejemplo, si bien en un pas
como Costa Rica la energa hidroelctrica es una fuente que aporta una fraccin impor-
tante del consumo total de energa, su aporte en el mbito mundial es comparativamente
pequeo.
En la actualidad la energa elica representa apenas un 2.5 % de la generacin de
electricidad mundial pero crece segn tasas entre 20 y 25 por ciento anual; con una capacidad
instalada total de casi 300 GW concentrada en Europa, Norteamrica y Asia.
Por su parte, la energa nuclear es sin duda alguna una de las alternativas energticas
ms controversiales; por lo que su desarrollo se ha estancado en trminos relativos. Varias
naciones entre ellas los EE.UU., Francia y Japn han dedicado grandes recursos al desa-
rrollo de esta fuente, pero su aporte global en el presente es de apenas un 4,5 por ciento del
total de generacin de potencia; similar al aporte de las energas renovables que en conjunto
llegan a un 4,7 por ciento.
En contraste con el estancamiento en nuclear, el uso mundial de energa geotrmica
para generar electricidad sigue siendo comparativamente marginal pero ha crecido acelerada-
mente hasta alcanzar cerca de 12 GW. Los EE.UU., Filipinas, Indonesia y Mxico dan cuenta
de casi dos terceras partes del total. En Centroamrica, la capacidad instalada conjunta de
Costa Rica, El Salvador y Nicaragua es casi igual a la de Japn y equivalente a cerca de la
mitad de la capacidad instalada en Mxico.
Las actuales tecnologas geotrmicas de tipo hidrotrmico proveen potencia base que pue-
de ser ms conable que fuentes intermitentes como la elica, pero presentan inconvenientes
de tipo ambiental. Adems se viene sugiriendo que la perforacin puede inducir actividad
ssmica y comprometer la estabilidad del suelo. Por otra parte, se estn desarrollando tec-
nologas geotrmicas enriquecidas (enhanced geothermal ) que prometen superar muchas de
estas objeciones, adems de ensanchar en forma signicativa las reas aprovechables.
Pese a su relativa abundancia, la energa fotovoltaica es una de las fuentes energticas
menos explotadas. En la actualidad la potencia acumulada de la totalidad de los sistemas foto
voltaicos del mundo alcanza a cubrir 100 GW, lo que la ubica en tercer lugar de energas reno-
vables; despus de hidro y elica. Los costos han venido disminuyendo drsticamente (hasta
cerca de un 60 por ciento) durante los ltimos cinco aos y los avances en la nanotecnologa
podran duplicar la eciencia, al mismo tiempo que abaratar an ms los costos.
Laenerga undimotriz, producida por el movimiento de las olas, es menos conocida
y extendida que la mareomotriz, que aprovecha las mareas, pero cada vez se aplica ms
en la medida en que se van resolviendo problemas tcnicos. La tecnologa se ha empezado
9
a desarrollar en escalas signicativas, siendo Inglaterra y Francia los pases que ms han
avanzado en este campo.
Finalmente, no se puede terminar este captulo sin mencionar el reciente desarrollo co-
mercial y en gran escala de la bioenerga. En la actualidad esta fuente presenta dilemas
desde la perspectiva de la asignacin de recursos, particularmente el recurso tierra, as como
ngulos controversiales como el verdadero aporte energtico neto o las posibles consecuencias
ecolgicas.
El acelerado desarrollo tecnolgico en esta rea hace que casi cualquier cosa que se diga
tenga un alto riesgo de ser incompleta u obsoleta. No obstante, uno de los problemas ms
importantes que se plantea en forma reiterada es precisamente la competencia potencial que
establece con la produccin de alimentos. Ya desde los aos 2005-2008 (y de nuevo en la
actualidad) se ha visto lo grave que puede resultar una coyuntura en que los altos precios
del petrleo indujeron incrementos en los costos agrcolas al mismo tiempo que una rpida
expansin de las reas dedicadas a biocombustibles. En este sentido, por ejemplo, Oxfam ha
estimado que el reemplazo de sembrados tradicionales con biocombustibles ha arrastrado
a la pobreza a unos 30 millones de personas en el mundo, adems del impacto ambiental
negativo.
Asimismo, un panel de las Naciones Unidad ha armado con preocupacin que los efectos
de los biocombustibles sobre la tierra, el aire y el agua no han sido sucientemente explo-
rados; siendo que los biocombustibles podran traer presiones ambientales mayores que los
combustibles fsiles. Adems, en un estudio del Banco Mundial se determin que los costos
de los biocombustibles de segunda generacin an son demasiado altos para que sean eco-
nmicamente viables. No obstante, siempre subsiste una corriente favorable al desarrollo de
la bioenerga que confa en las soluciones tecnolgicas; en particular la biotecnologa.
En resumen, los mercados mundiales de energa estn dominados muy claramente por los
combustibles fsiles (petrleo, gas natural y carbn) y todo parece indicar que eso seguir
siendo as en el futuro previsible. Peor an, una diversidad de simulaciones por parte de im-
portantes organismos y corporaciones (por ejemplo EIA, BP, Exxon, OECD, AIE) concluyen
que de no modicarse el comportamiento inercial durante los prximos veinticinco aos la
composicin del consumo de energa mostrar un continuado predominio de los combusti-
bles fsiles (80 por ciento del total en el 2040) y una penetracin an mayor del carbn a
expensas del gas natural. Esto se debe a que parece poco probable que los patrones de pro-
duccin y consumo de energa de Norteamrica, Europa, India y China se vayan a modicar
signicativamente en el mediano o an en el largo plazo.
La implicacin prctica ms importante es que existe una alta probabilidad de que no se
atenen o incluso de que se exacerben los procesos de cambio climtico, con una multitud
de efectos algunos poco previsibles sobre las economas de todo el mundo. Obviamente,
eso incluye las condiciones en que se llevar a cabo el suministro de las fuentes energticas
ms susceptibles a los efectos negativos de estos procesos; as como la disponibilidad y costo
de los servicios pblicos necesarios para las actividades productivas y para el bienestar de
amplios sectores de la poblacin.
10
Por otra parte, como se ha comentado en las secciones precedentes, algunas alternativas
tecnolgicas y energticas muestran desarrollos prometedores tanto en trminos tcnicos
como desde la perspectiva de su factibilidad econmico-nanciera. Adems es importante
insistir en la naturaleza inercial de las mencionadas proyecciones y la posibilidad real de
que en un futuro no muy lejano se diseen e implementen polticas pblicas que induzcan
interacciones ecologa-economa ms armoniosas y sustentables.
Por el momento, si bien muchas de las implicaciones que derivan de ese escenario inercial
son intrnsecamente condicionales e inciertas, es muy probable que stas dibujen algunos
de los trazos ms gruesos de la realidad en que se desenvolver el panorama econmico,
energtico y regulatorio de Costa Rica en los prximos aos.
11
Captulo 2
Breve panorama energtico de Costa
Rica
En el mbito mundial, la biodiversidad de Costa Rica destaca como una de sus ms
prominentes caractersticas naturales; asociada a una generosa disponibilidad de recursos h-
dricos, elicos y solares. Adicionalmente, debido a su historia geolgica, importantes recursos
geotrmicos completan un potencial energtico muy considerable para un pas tan pequeo.
De acuerdo con estimaciones del ICE, el pas est aprovechando un 63 por ciento del
potencial goetrmico, un 45 por ciento del elico, un 46 por ciento de la biomasa y apenas
un 23 por ciento del potencial hidroelctrico. [37]
Debido a lo anterior, al menos en trminos de unidades fsicas, el consumo energtico
de Costa Rica es bastante diferente al patrn de consumo mundial descrito en el primer
captulo. Observando la composicin segn fuentes, la primera diferencia que salta a la
vista de inmediato es la ausencia de carbn mineral en proporciones signicativas; mineral
que hasta donde se sabe el pas no posee en cantidades importantes. Sin embargo, salvo
por una relativamente mayor proporcin de electricidad (especialmente hidroelectricidad) y
de biomasa (especialmente lea, cascarilla de caf y bagazo de caa) el consumo aparece
de nuevo dominado por los derivados del petrleo; bsicamente bnker (fuel oil ), disel y
gasolina.
De hecho, los hidrocarburos han mostrado un aumento en su participacin desde alrededor
de 60.0 por ciento hasta casi 62 por ciento a lo largo de los ltimos veinte aos. Tambin
se observa un incremento en el peso relativo de electricidad (de 18.8 por ciento hasta 21.5
por ciento) a costas de la participacin de la biomasa desde 19.2 hasta 16.7 por ciento;
proceso relacionado sobre todo con una disminucin paulatina en el consumo de lea por la
penetracin de energas comerciales como la electricidad, el bnker y el gas licuado.
Sin embargo, la produccin y consumo de los residuos vegetales (el bagazo de caa y la
cascarilla de caf) se ha triplicado a lo largo de las ltimas dos dcadas, principalmente por los
procesos trmicos de generacin de electricidad a partir del bagazo. La venta de excedentes
generados con biomasa ha implicado el planteamiento de complejos e interesantes temas en
el mbito tarifario y regulatorio, incluyendo la consideracin de aspectos ambientales.
12
El crecimiento de los combustibles se desacelera signicativamente durante la dcada
ms reciente, lo mismo que el de electricidad, aunque menos abruptamente: el crecimiento
acumulado por dcada para los derivados pas de 61 a 25 por ciento, en contraste con 72
y 34 por ciento para la electricidad. Ambos procesos tienen que ver directamente con la
cada correspondiente en las tasas medias de crecimiento de la actividad econmica y de la
poblacin, pero como se ver posteriormente tambin con la eciencia y el comportamiento
de los precios; tema en el que la regulacin tarifaria (entre otros) ha sido un factor de
relevancia.
En el caso de los derivados, el consumo de gasolina casi totalmente en el rea de
transportes registra una expansin de 4,6 por ciento anual para toda la serie; bastante
superior al crecimiento de la poblacin. La mayor parte (ms del 85 por ciento en forma
sostenida) se consume en el transporte privado mediante automviles y motos. La expansin
de la ota automotriz particular, superior a un 10 por ciento promedio por ao durante la
ltima dcada, ha sido un factor determinante de ese rpido aumento. [41]
A partir de mediados de los aos ochenta el mercado de este producto se ha abastecido
bsicamente mediante la importacin directa y su consumo ha llegado a alcanzar casi un 90
por ciento del consumo nal de disel en el transcurso de la ltima dcada, comparado con
alrededor de 75 por ciento hace unos veinte aos.
En cuanto al disel, la importacin directa ha sido tambin la modalidad de abaste-
cimiento preponderante desde inicios de los aos ochenta. Este combustible es utilizado
mayoritariamente en el transporte de carga y en el transporte pblico de pasajeros; absor-
biendo estos servicios entre un 80 y un 85 por ciento del consumo nal total a lo largo del
perodo de anlisis. Mientras tanto, la industria y las actividades agropecuarias han utiliza-
do alrededor de un 6 por ciento y un 10 por ciento del total cada una, en promedio, con el
resto de los sectores (pblico, servicios y construccin) consumiendo una proporcin residual
comparativamente pequea.
La evolucin y crecimiento de la ota vehicular constituye un indicador muy valioso sobre
los determinantes de la demanda de los principales combustibles en el sector transportes. En
total el parque automotor se ha triplicado durante los ltimos veinte aos, pero desafortu-
nadamente en las estadsticas ociales hay un quiebre de clasicacin en el ao 2002 por lo
que resulta difcil observar la serie continua de vehculos de carga; que son los que generan
la mayor parte del consumo de disel. Sin embargo, en el agregado, se puede observar que
a partir de inicios de los aos noventa el consumo creci segn tasas de 4,5 por ciento por
ao, pero este crecimiento ha disminuido a casi la mitad en los aos ms recientes.
Finalmente, dentro del grupo de los combustibles ms importantes, el bnker (fuel oil) se
aparta del comportamiento de los otros en al menos dos sentidos: por un lado, su produccin
y consumo son mucho ms parecidos que en los casos de la gasolina o el disel; por otro,
el consumo se encuentra concentrado en el sector de industria manufacturera y su consumo
tiende a decaer. Histricamente el sector manufacturero combina ms fuentes energticas
para su proceso productivo, por lo que se puede pensar en procesos de sustitucin; en adicin
a los factores ligados directamente con la desaceleracin econmica.
13
Vale la pena tambin hacer una nota sobre el consumo de estos ltimos dos combustibles
para la generacin trmica. El consumo de bnker y disel para este n ha representado, sobre
todo a mediados de la dcada de los noventa y durante el ltimo quinquenio, una proporcin
bastante considerable del total disponible. A partir del ao 2006, cuando se empez a generar
de nuevo en forma signicativa con centrales termoelctricas, el disel ha promediado un 12
por ciento de la oferta interna de ese combustible mientras que en el caso de bnker esa
proporcin ha superado el 20 por ciento en aos recientes.
Los costos directos e indirectos de esta situacin son elevados y tienen impactos consi-
derables en el mediano y largo plazo, por lo que es importante estudiar las razones para
que esto haya sucedido; tanto desde la perspectiva del sistema de regulacin tarifaria como
el correspondiente a la planicacin energtica nacional e institucional. Tal como se sea-
l anteriormente en el contexto energtico mundial y como se discutir tambin de nuevo
ms adelante, la generacin trmica implica una serie de externalidades o costos externos
sobre el ambiente y la salud que no han sido incorporados en las tarifas; lo cual planta retos
regulatorios importantes. [18]
Por otra parte, el gas licuado de petrleo (GLP) registra el crecimiento ms elevado de
todos los hidrocarburos consumidos en el pas durante las dos dcadas. La tasa promedio
de crecimiento anual del consumo es de casi 8 por ciento, con una desaceleracin notable
en el perodo ms reciente; pasando de tasas anuales que superaban el 10 por ciento hasta
apenas 3 o 4 por ciento por ao. El incremento en los precios explica gran parte de esta
contraccin, en conjunto con la desaceleracin econmica del sector industrial; uno de los
principales usuarios en el perodo ms reciente.
Finalmente, si se observa la estructura del consumo total segn sectores de actividad
econmica es claro que en la actualidad el consumo de energas comerciales est determinado
bsicamente por el transporte y los derivados del petrleo (58 por ciento del total), con la
industria manufacturera y el consumo residencial en unos distantes segundo y tercer lugar
(16 y 12 por ciento, respectivamente).
1
En las siguientes subsecciones se describe la evolucin de la inversin, la produccin,
el consumo y los precios de la electricidad. A menos de que se indique en forma explcita,
el perodo y las fuentes coinciden casi siempre con las cifras disponibles en los Balance
Energticos y estadsticas de la DSE y de las Cuentas Nacionales del BCCR para el perodo
1993-2012.
1
Las energas primarias como lea y residuos vegetales siguen siendo importantes y representan un 17
por ciento del consumo energtico nal total. La lea pondera 32 por ciento del consumo residencial nal en
unidades fsicas. En la industria, el bagazo de caa junto con la lea y los residuos vegetales llegan a un 46
por ciento del total de energas primarias y secundarias.
14
Captulo 3
Evolucin de la inversin, la
generacin, el consumo y las tarifas
elctricas en Costa Rica
3.1. Inversin
En unidades fsicas, la capacidad instalada total en el sistema elctrico nacional (SEN)
llega a unos 2.700 Mw; de los cuales un 86 % es de propiedad pblica y desde el punto de
vista de fuentes un 78 % del total corresponde a energas renovables. Ha crecido a un ritmo
promedio anual de 3,8 % durante la ltima dcada, si bien se notan disparidades considerables
tales como un aumento promedio anual de 3 % para hidro y geotrmica comparado con 5.0 %
para trmica, 10.3 % para la cogeneracin (con residuos vegetales) y 8.9 % para elica; aunque
el aporte de estas dos ltimas, junto con biogs y solar, muestran niveles y crecimientos
relativamente pequeos o incluso insignicantes. La capacidad instalada por habitante se ha
expandido a razn de 2,4 por ciento por ao a lo largo de la ltima dcada.
Ao Hidro Geotrmica Trmicas Cogeneracin Elica Biogs Solar
2003 66.8 % 8.4 % 20.4 % 0.9 % 3.5 % 0.0 % 0.0 %
2004 66.5 % 8.4 % 20.2 % 1.2 % 3.5 % 0.2 % 0.0 %
2005 66.5 % 8.4 % 20.2 % 1.2 % 3.5 % 0.2 % 0.0 %
2006 67.4 % 7.9 % 20.1 % 1.1 % 3.3 % 0.2 % 0.0 %
2007 68.8 % 7.6 % 19.4 % 0.9 % 3.2 % 0.2 % 0.0 %
2008 62.3 % 6.8 % 27.1 % 0.8 % 2.9 % 0.2 % 0.0 %
2009 60.4 % 6.6 % 26.4 % 1.6 % 4.8 % 0.1 % 0.0 %
2010 59.6 % 6.4 % 27.8 % 1.5 % 4.6 % 0.1 % 0.0 %
2011 62.0 % 8.2 % 23.1 % 1.5 % 5.0 % 0.1 % 0.0 %
2012 62.4 % 8.0 % 22.5 % 1.5 % 5.4 % 0.1 % 0.0 %
Cuadro 3.1: Composicin de la capacidad instalada en energa elctrica
15
Actualmente, el ICE posee el 75 % de la capacidad instalada en hidro y 85 % en trmica
y geotrmica, as como una tercera parte del total en elica. Por otra parte, de los 380 MW
instalados por la empresa privada un 55 % es hidrulico, un 7,8 % geotrmico, 26 % elico y
10,5 % residuos vegetales; especialmente bagazo de caa.
El Valor Bruto de la Produccin del sector pblico en obras de energa elctrica a pre-
cios constantes(V BP
ope
), que es por mucho la mayor proporcin del total, ha crecido segn
tasas de 4,6 por ciento por ao a lo largo de las dos dcadas 19932012; muy parecido al
crecimiento del PIB y levemente inferior al total de la Formacin Bruta de Capital (FBC),
pero signicativamente superior al crecimiento vegetativo de la poblacin de 1,9 por ciento
por ao. A precios corrientes este rubro alcanza un nivel de alrededor de $600 millones por
ao en la actualidad.
La Figura 3.1 muestra que en vista de que el VBP de las obras pblicas ha crecido en
forma muy parecida al PIB la lnea inferior (V BP
ope
/PIB) es bastante plana alrededor de
un valor de 1,1 por ciento. La relacin (V BP
ope
/FBC) tendi a disminuir hasta el 2006,
despus de lo cual repunta a niveles similares a los de mediados de la dcada de los noventa;
con excepcin de la abrupta cada en el 2011 como consecuencia de una cada en el V BP
ope
simultnea con un aumento en la FBC a nivel nacional. Por su parte, la relacin del V BP
ope
0.0
1000.0
2000.0
3000.0
4000.0
5000.0
6000.0
7000.0
8000.0
9000.0
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
VBP de las obras del sector pblico en energa elctrica
-Precios de 1991-
VBP/PIB VBP/FBC VBP/Poblacin
Figura 3.1: VBP de las obras en energa elctrica del sector pblico
16
con la poblacin tambin muestra altibajos similares a la serie anterior, pero tiende a ser
algo ms estable hasta el 2006; despus de lo cual se comporta en forma muy similar.
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
0.90
1.00
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Relacin entre el VBP de las obras pblicas en energa elctrica y el VBP del sector
-Precios corrientes-
Figura 3.2: Relacin entre el VBP de las obras y el VBP del sector
El comportamiento de la relacin entre el V BP
ope
y el VBP del sector energa elctrica
como un todo, a precios corrientes, exhibe bastante similitud con la relacin (V BP
ope
/FBC);
con una tendencia voltil a disminuir hasta 2006 para luego recuperarse con creces en los
aos ms recientes, de nuevo con excepcin del ao 2011. Puesto que este es el principal
componente de inversin, en la seccin relativa a tarifas se comentar sobre la forma en que
un componente de tanto peso en promedio un 37 por ciento del VBP para toda la serie y
alrededor de 50 por ciento en la actualidad se ha incorporado en las tarifas de este sector.
3.2. Generacin y comercio regional de electricidad
Como se seal en el captulo inicial, Amrica Latina y en particular Costa Rica tienen
una dotacin de recursos hdricos comparativamente alta; lo que explica su desarrollo tambin
relativamente intenso. En el caso de Costa Rica el desarrollo histrico de este servicio comenz
relativamente temprano segn estndares latinoamericanos de hecho, a partir de inicios
del Siglo XX San Jos fue una de las primeras ciudades del subcontinente que cont con
iluminacin y con un tranva para el transporte urbano de pasajeros.
17
En el caso de Costa Rica, a lo largo de las ltimas dos o tres dcadas la produccin
y el consumo de electricidad siguen, en trminos generales, una curva exponencial muy
parecida a las correspondientes series del PIB real y el consumo privado; debido a que
se trata fundamentalmente de una demanda derivada de las actividades productivas y del
consumo privado de bienes y servicios. Para las ltimas dos dcadas se observa un crecimiento
promedio de 4,5 por ciento anual en la produccin de energa elctrica para consumo nal,
que ya alcanza cerca de 38.000 TJ, si bien esa tasa cae a 1,8 por ciento desde inicios de
la Gran Recesin en el ao 2008; comparado con 4,6 por ciento y 3,4 por ciento para el
PIB. Mientras tanto, como punto de referencia, a lo largo de todo el perodo la poblacin
(actualmente unas 4.8 millones de personas) ha crecido segn tasas de 1,9 por ciento anual.
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Generacin del sector pblico segn fuentes (TJ)
Hidro Geotrmicas Trmicas Elicas Solar RV y biogs
Figura 3.3: Generacin pblica segn fuentes
La oferta de energa hidroelctrica por parte del ICE (junto con otros operadores pblicos
de menor escala) ha sido dominante en Costa Rica desde hace ms o menos medio siglo,
1
pero como se seal arriba en aos recientes la generacin trmica ha implicado de nuevo
gastos signicativos (cercanos a los $ 220 millones en 2013) en combustibles fsiles y en el
alquiler y operacin de las respectivas plantas; que ahora generan alrededor de un 10 y 15
por ciento del total. (Rerase a la Figura 3.3) No obstante, muy en contraste con los casos
1
A manera de nota histrica, entre 1950 y 1960 se dio un aumento considerable en la generacin trmica
(pblica y privada) que lleg a representar entre una cuarta y una tercera parte del parque instalado.[33]
18
de la OECD, China e India antes comentados, en el presente la generacin hidro an aporta
tres cuartas partes del total en Costa Rica.
Por otra parte la geotermia ha aumentado hasta cerca de una sptima parte del total;
con las restantes fuentes renovables aportando apenas entre un 2 y un 3 por ciento de lo
producido en el sector pblico, lo cual recuerda en forma aproximada las proporciones que
se observan a nivel mundial.
Mientras tanto la generacin privada produce con una variedad de tecnologas de gene-
racin (hidro, geotrmica, elica y residuos vegetales) que en la actualidad contribuyen con
alrededor de 22 por ciento del total generado; proporcin que ha aumentado desde un 18 por
ciento hace unos cinco aos. Como se ver ms adelante al discutir el contexto institucional
de la generacin de electricidad en Costa Rica, la ley vigente establece un tope de 30 por
ciento al aporte potencial de los cogeneradores.
Para los generadores privados, la estructura de la produccin segn fuentes es en cierta
forma parecida a la de los operadores pblicos ya que en promedio los 8.000 TJ de energa
que producen son generados en casi un 69 por ciento utilizando hidro, con un 12 por ciento
adicional mediante generacin geotrmica. Sin embargo, elica y biomasa han aumentado
rpidamente durante la ltima dcada.
Ao Hidro Geotrmica Elica RV y biogs Total
2006 69,3 % 13,7 % 12,1 % 4,8 % 100,0 %
2007 71,9 % 13,5 % 9,9 % 4,7 % 100,0 %
2008 75,1 % 12,3 % 8,1 % 4,5 % 100,0 %
2009 68,9 % 11,4 % 13,1 % 6,6 % 100,0 %
2010 68,1 % 10,4 % 14,4 % 7,1 % 100,0 %
2011 65,4 % 10,9 % 16,8 % 7,0 % 100,0 %
2012 62,0 % 9,7 % 20,1 % 8,2 % 100,0 %
Cuadro 3.2: Estructura de la generacin del sector privado
Finalmente, durante todo este lapso el comercio regional (M+X)/Q ha sido poco signi-
cativo, apenas alcanzando en promedio un 4 por ciento de la produccin, si bien ese cociente
muestra bastante volatilidad ya que el rango se encuentra entre 0,1 y 9,9 por ciento. Desde
el ao 2006, cuando el ICE empez de nuevo a generar en forma signicativa con centrales
trmicas, el saldo neto ha ido creciendo como proporcin desde 3,4 por ciento hasta 8,1 por
ciento; adems de mostrar una tendencia a ser negativo as se observa en cinco de los siete
aos. Da la impresin que parte de los faltantes de generacin se estn saldando al menos par-
cialmente con la importacin neta desde Centroamrica. En relacin con la implementacin
del SIEPAC la CEPAL seala que
A diciembre de 2012 el proyecto de interconexin elctrica SIEPAC 2 estaba prc-
ticamente concluido. Cinco pases haban cumplido con la nalizacin de sus res-
pectivos tramos, quedando pendiente una porcin de la lnea en Costa Rica (en
el segmento de Parrita a Palmar), cuya ejecucin se ha pospuesto por problemas
en la obtencin del derecho de va. Se estima que las obras quedarn nalizadas
hasta 2014. [17]
19
3.3. Consumo
Desde el punto de vista del consumo sectorial, uno de los principales clientes siempre ha
sido el sector residencial, acompaado por el protegido sector manufacturero desde los aos
sesenta y setenta; en tanto que en la actualidad el mayor crecimiento lo ha mostrado el sector
de servicios.
Hace apenas dos dcadas el aporte residencial al total del consumo llegaba a 46 por
ciento, con el sector industrial alcanzando la mitad de esa proporcin. En la actualidad esas
proporciones se acercan a 40 y 20 por ciento, respectivamente, mientras que en ese mismo
lapso el sector servicios aument desde 30 % hasta 37 %. El resto de los sectores (agropecuario,
transportes, construccin y otros) en conjunto no sobrepasan un 5 % a travs de la serie.
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Contribucin sectorial al consumo de electricidad
Residencial Servicios Industrial Agropecuario Otros
Figura 3.4: Consumo sectorial de electricidad
Un abordaje de carcter ms econmico-nanciero al tema del consumo sectorial de
energa consiste en referirlo al nivel de actividad econmica que lo genera. Para este ejercicio,
el consumo de energa (en unidades fsicas - TJ) se utiliza para calcular un coeciente en
relacin con el Valor Bruto de la Produccin (VBP) de esa actividad, a precios constantes de
1991.
2
El resultado se puede interpretar como la cantidad de la respectiva fuente energtica
2
El VBP es bsicamente el valor total de los bienes o servicios tpicamente producidos por una determinada
actividad econmica en un determinado perodo de tiempo, con frecuencia un trimestre o un ao. Tambin
20
por cada Coln de VBP en esa actividad. Un coeciente de 0,025, por ejemplo, implica que
en ese ao se hizo necesario gastar 0,025 TJ por cada Coln de valor de produccin generado
en esa actividad.
Estos indicadores nos dan una idea de la evolucin de la intensidad de utilizacin o bien
de la ponderacin de la respectiva fuente de energa dentro del producto neto de cada sector
en efecto se trata tambin de indicadores de eciencia energtica. En forma complementaria,
se ha realizado una exploracin de la evolucin de los precios de las fuentes en cada sector
con el n de examinar (informalmente) las posibles conexiones con la estructura del consumo
energtico. Esto hace posible examinar la evolucin de los precios de la electricidad en el
contexto del consumo de fuentes complementarias o sustitutas.
Seguidamente se describe la evolucin de estos indicadores para los principales sectores
consumidores de electricidad, los cuales como se ver tienden a mostrar una cierta concen-
tracin de fuentes en cada uno de ellos.
3
3.3.1. Industria
El sector industrial es el sector ms diversicado en cuanto a fuentes energticas, por lo
que su anlisis presenta una diversidad de aspectos a considerar. La historia econmica del
sector es bastante complicada tambin, con niveles de actividad muy ligados a la agroin-
dustria y a la transformacin primaria hace unos 60 aos (incluyendo actividades como el
caf, el azcar, el destace de ganado, los productos lcteos,etc.); aportando en ese entonces
alrededor de un 12 % del PIB.
Durante los aos sesenta y setenta, como parte de una poltica de desarrollo de sustitu-
cin de importaciones y amparado al los aranceles proteccionistas, crdito subsidiado y otras
medidas similares, el sector se diversic para incluir a la industria qumica y metalmec-
nica, creciendo rpidamente con tasas anuales de 10 por ciento en promedio y abasteciendo
primordialmente la demanda interna. No obstante nunca logr entrar en las etapas ms avan-
zadas de produccin de bienes de capital y su dependencia energtica, de materias primas
importadas, del mercado interno y de la proteccin estatal lo hizo muy susceptible a los efec-
tos adversos de los choques petroleros, la contraccin mundial y local, las difciles situaciones
scales y los procesos de desregulacin y apertura las tasas promedio de crecimiento se
redujeron a 3 o 4 por ciento por ao.
A nes de los aos noventa, con la entrada de fuertes sumas de inversin extranjera
directa, el sector vir hacia el desarrollo de un polo de alta tecnologa en zonas francas
y protegidas, diversicando an ms hacia la produccin en gran escala de componentes
digitales y electrnicos, equipo mdico y otros similares; al mismo tiempo que reorientando
se utiliza el Valor Agregado (VA), que equivale al VBP neto de compras o insumos intermedios, pero para
la descripcin de actividades especcas el VBP es en general ms fcil y naturalmente separable en sus
componentes de precio y cantidad. En cualquier caso, siempre que no se den grandes cambios tecnolgicos,
la evolucin de ambas magnitudes es prcticamente equivalente.
3
Tcnicamente, si se utilizara una estimacin del valor del consumo de la fuente en vez de los TJ se
estaran calculando coecientes de insumo-producto. Sin embargo este no es el propsito ya que eso implicara
requerimientos de informacin ms all de los alcances de este estudio.
21
una parte importante de su mercado hacia el exterior. En esta poca alcanz un aporte
mximo de alrededor de un 25 % del PIB, pero su nuevo amarre a las vicisitudes de los
mercados globales, incluyendo nuevos choques petroleros y contextos recesivos en el mbito
mundial, signicaron que el dinamismo de este sector fuera menor que otros y que su aporte
disminuyera durante la ms reciente dcada a proporciones en el mbito de 20 por ciento
del PIB. Despus de crecer con tasas reales ligeramente superiores al 14 por ciento anual
durante los tres ltimos aos de los noventa, o de 10 por ciento en la coyuntura expansiva
de 2005-2006, los crecimientos promedio del ltimo quinquenio apenas llegan a 2 por ciento
anual; amn de ser sumamente voltiles con un rango que comprende disminuciones de 4 por
ciento y aumentos de casi 6 por ciento.
El punto de esta breve historia del sector industrial costarricense es de nuevo que el
clculo e interpretacin de la dinmica del mercado elctrico y de los coecientes de inten-
sidad energtica pueden ser muy complicados. No obstante en la siguiente ilustracin, que
muestra la evolucin de los coecientes para las energas comerciales con tarifas reguladas,
se observan patrones bastante claros:
0.000
0.002
0.004
0.006
0.008
0.010
0.012
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Intensidad energtica en el sector Industrial
-Principales fuentes comerciales-
Electricidad Fuel Oil Diesel G.L.P. Coque
Figura 3.5: Intensidad energtica del sector industrial
El coeciente para electricidad muestra una tendencia a contraerse, aumentar coyuntu-
ralmente con el establecimiento del polo de alta tecnologa y luego empezar a caer de nuevo
hasta el presente; al tiempo que el coeciente para bnker cae en forma sostenida de for-
ma ms acelerada. El coque y sobre todo el GLP muestran una tendencia bastante clara a
22
aumentar; alcanzando en conjunto el equivalente al coeciente de bnker. Tambin llama la
atencin los niveles de intensidad energtica, que son comparativamente muy inferiores a los
que muestra, por ejemplo, el sector transportes.
En realidad hace falta ms investigacin para determinar las causas de estas tendencias,
que por lo dems son bastante claras. Entre las posibilidades deben considerarse, entre
otras, la existencia de economas de escala, la introduccin de tecnologas ms ecientes y la
implementacin de procesos de sustitucin; en los que juega un papel importante la dinmica
de los precios relativos, a su vez asociada en forma crucial con los costos de produccin de
los proveedores de energa y las polticas tarifarias. En este sentido, la Figura 3.6 muestra la
evolucin de los precios de algunas de las principales fuentes comerciales usadas por el sector
industrial, expresados como ndices con base unitaria en el primer ao de la serie.
-1.00
1.00
3.00
5.00
7.00
9.00
11.00
13.00
15.00
17.00
19.00
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Evolucin de los indicadores de precios en la industria
P EE P DO P FO P GLP IPPm
IPPm
EE
FO
DO
GLP
Figura 3.6: Precios de las principales fuentes comerciales en el sector industrial
La dinmica de los precios parece asociarse signicativamente con la historia de las in-
tensidades energticas de cada fuente. El precio del disel (DO) y del bnker (FO) se han
disparado, con tasas que duplican el ritmo de crecimiento del ndice de Precios al por Menor
(IPPm, ahora IPC); mientras que el precio del gas licuado (GLP) muestra un crecimiento
oscilante que converge al nivel del IPPm al nal de la serie, o sea que volvi al nivel real
(precio descontando inacin) que tena hace dos dcadas. Por su parte los precios de la
electricidad vendida al sector industrial se mantuvieron creciendo al ritmo del IPPm hasta el
ao 2008, despus de lo cual se aceleran exponencialmente; probablemente y en gran medida
23
como consecuencia del aumento en los costos de la generacin trmica y de los precios de los
derivados que consume; a pesar de la cada coyuntural en el 2009.
3.3.2. Residencial
Los coecientes de intensidad energtica en el sector residencial relativos al consumo
privado (C
p
) muestran que la gasolina y la electricidad son los principales componentes del
consumo domstico de energa.
4
En promedio, el componente de gasolina duplica o triplica
el relativo a la electricidad y sugiere el peso de los transportes y de esa fuente en particular
como rubro muy signicativo del gasto.
Las tres fuentes muestran una inexin alrededor del ao 2002, siendo difcil conjeturar
con la informacin disponible si se trata de un quiebre en la medicin de las fuentes (ya
que el C
p
crece sobre una curva bastante suave) o bien el inicio de algn tipo de proceso de
mayor eciencia como los mencionados en el primer captulo.
0.000
0.005
0.010
0.015
0.020
0.025
0.030
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Intensidades energticas en el sector residencial
EE G.L.P. Gasolina
Gasolina
EE
GLP
Figura 3.7: Intensidad energtica en el sector residencial
El coeciente de electricidad es comparativamente estable, pero muestra una tendencia
levemente decreciente durante el decenio ms reciente. El componente C
p
del gasto macro-
4
A manera de vericacin, la trayectoria de este coeciente es muy similar a la de la participacin de la
electricidad en el total del consumo privado a precios constantes.
24
econmico creci segn tasas de 3,9 % durante el perodo 1993-2008 y (sorprendentemente)
apenas muestra una leve desaceleracin a tasas anuales promedio de 3,7 % durante el ltimo
quinquenio de recesin econmica. El consumo residencial de electricidad creci segn tasas
anuales promedio 4,2 por ciento hasta 2008, para luego desacelerarse signicativamente a
tasas de tan slo 0,9 por ciento anual; menores, como se recordar, que el crecimiento de-
mogrco. Algo parecido sucede con el GLP de consumo residencial, que no obstante un
crecimiento acelerado de 5,7 por ciento anual decae a tasas de tan slo la mitad de ese
aumento en los aos ms recientes.
Reiterando lo dicho arriba, en el caso de electricidad (EE) se observa claramente una
tendencia a la desaceleracin en las tasas de crecimiento, lo cual llama la atencin en vista
de la supuesta naturaleza de bien superior de este servicio; lo que llevara a esperar ms bien
coecientes estables o crecientes. Sin embargo, el efecto precio puede haber sido dominante
en aos recientes, como lo muestra la siguiente ilustracin.
-1.00
1.00
3.00
5.00
7.00
9.00
11.00
13.00
15.00
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Evolucin de los indicadores de precios en el sector residencial
P EE P GR P GS P GLP IPPm
GLP
IPPm
EE
Gasolina sper
Gasolina regular
Figura 3.8: Precios de las principales fuentes comerciales en el sector residencial
A manera de referencia, sin dejar de considerar los mltiplos condicionantes que tiene
este tipo de ejercicio, el consumo residencial anual de electricidad en Costa Rica (promedio
durante los ltimos cuatro aos) se ha ubicado en los alrededores de 2.600 Kwh. Para el ao
2010, de acuerdo con datos del Consejo Mundial de Energa, un 80 por ciento de la poblacin
mundial ya contaba con acceso a la electricidad, consumiendo un promedio de 3.471 Kwh
anuales por hogar pero con variaciones muy grandes: desde India con 900 Kwh y China con
25
1.300 Kwh por hogar, pasando por Italia con 2.777 Kwh y Alemania con 3.512 Kwh, hasta
los consumidores intensivos como Canad y los EE.UU. que alcanzan consumos de 11.700
Kwh por ao. [45]
En contraste, la gasolina aparece como un componente energtico ms ligado a la evolu-
cin del ingreso y el consumo real de los hogares. Sus tasas de crecimiento anual promedio
disminuyen de 5,7 a tan slo 3,5 por ciento para los subperodos comentados, porcenta-
jes similares o incluso superiores a los del consumo y del PIB; lo cual es an ms notable
considerando el aumento real en los precios de este combustible a partir de 2009.
Es interesante adems observar lo que aparenta ser una poltica de subsidios al sector
residencial en vista de que la gasolina no aumenta tanto como lo hacen el disel y el bnker
para el sector industrial; lo mismo que para la electricidad, a pesar de que el precio de esta
ltima casi se duplica en el ltimo quinquenio. Sobre este tema y su relacin con los costos
y los precios regulados se volver ms adelante.
3.3.3. Comercio y Servicios
En este caso se trata en realidad de un macrosector que incluye comercio, restaurantes,
hoteles, servicios comunales, servicios personales y a las empresas, salud, enseanza, go-
bierno, intermediarios nancieros y actividad inmobiliaria; lo que en trminos aproximados
corresponde a la tradicional categora de General en las estadsticas de ventas de energa
elctrica.
0.000
0.001
0.002
0.003
0.004
0.005
0.006
0.007
0.008
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Intensidad energtica en el sector servicios
EE DO G.L.P.
Figura 3.9: Intensidades energticas en el sector servicios
26
Durante el perodo de anlisis el coeciente correspondiente a energa elctrica pas de
0,0063 a 0,0079, aumentando casi 25 por ciento en forma sostenida durante casi todo el
intervalo. Esta caracterstica acompa al cambio en el estilo de desarrollo del pas, que
mediante las polticas de apertura nanciera, comercial y de desarrollo turstico favoreci la
expansin acelerada de estos servicios, usuarios intensivos de esta fuente. Las compras de
electricidad de estos sectores aumentaron en un 5,4 % anual en comparacin con un 4 por
ciento de aumento medio en su VBP conjunto, en contraste con los casos de los sectores
industrial y residencial.
Para el disel y el GLP se observa un nivel comparativamente marginal y de nuevo un
cambio en el comportamiento de los coecientes, que empiezan a disminuir en los alrededores
del ao 2002. El correspondiente al disel disminuye en forma continua a partir del ao 2001,
mientras que el del GLP se comporta en forma anloga desde el ao 2003.
-1.00
1.00
3.00
5.00
7.00
9.00
11.00
13.00
15.00
17.00
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Evolucin de los indicadores de precios en el sector servicios
P DO P GLP IPPm P EE
Figura 3.10: Indicadores de la evolucin de los precios en el sector servicios
La evolucin de los precios de estas tres fuentes no es nada nuevo a la luz de lo comentado
para los sectores industrial y residencial, salvo por el aumento ms lento para la electricidad;
lo cual sugiere a continuacin llevar a cabo una comparacin de la dinmica de los precios
por sector.
27
3.3.4. Dinmica de los precios sectoriales
Como se trata de un slo bien es factible ahora comparar directamente los niveles abso-
lutos de los precios por KWh, en vez de los respectivos ndices. El siguiente grco muestra
la dinmica de los precios sectoriales durante la dcada ms reciente.
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
110.00
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Evolucin de los precios sectoriales de la electricidad en C/Kwh
P EE serv P EE res P EE ind
Figura 3.11: Evolucin de los precios sectoriales de la electricidad
Se observa un precio consistentemente menor para los sectores industrial y residencial en
comparacin con el correspondiente al sector servicios; si bien ese margen tiende a disminuir
en forma bastante consistente desde un 30 por ciento hasta aproximadamente un 20 por
ciento en los ltimos aos.
Tambin vale la pena sealar que el sector industrial no es homogneo en su tratamiento
tarifario ya que se compone de tres segmentos: industrial menor, grandes industrias y grandes
industrias de alta tensin (Intel, Holcim, Alunasa y Cemex).
En la Figura 3.12, en la siguiente pgina, queda claro que las tendencias aunque no los
niveles son similares para el industrial menor y las grandes industrias (se incluy tambin
el sector residencial para nes de comparacin).
28
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Evolucin de los precios en el sector industrial (C/Kwh)
Ind. Menor Grandes Ind. Alta tensin Residencial
Figura 3.12: Evolucin de los precios en el sector industrial
De hecho, estos tres precios se triplican a partir de 2004; mientras que para las industrias
de alta tensin el incremento alcanza un factor de apenas 1,74. ste ltimo precio equivale
a unas dos terceras partes del correspondiente a industrial menor hasta el ao 2011, a partir
del cual decae hasta menos de la mitad.
Para ayudar a ubicar la importancia e impacto de esta segmentacin dentro del sector
industrial, en el siguiente cuadro se especican los aportes de mercado de cada segmento;
en trminos del porcentaje del total de Mwh vendidos a este sector por parte de todas las
empresas distribuidoras, que ha rondado un promedio de 2.120.000 Mwh por ao.
Ao Industrial menor Grandes industrias Alta tensin
2007 64.0 % 21.7 % 14.2 %
2008 59.5 % 26.5 % 14.0 %
2009 62.2 % 23.5 % 14.3 %
2010 62.8 % 23.9 % 13.3 %
2011 55.4 % 30.3 % 14.2 %
2012 55.6 % 29.7 % 14.6 %
2013 54.5 % 31.8 % 13.8 %
Cuadro 3.3: Estructura de las ventas de electricidad industrial
29
Finalmente, antes de terminar esta discusin es importante concluir esta seccin sobre
el consumo de electricidad ubicando la importancia de la energa, particularmente de la
electricidad, en las nanzas de las familias y de los negocios.
5
Hasta ahora, con la informacin disponible se ilustr la intensidad de uso en unidades
fsicas por Coln de produccin o consumo; pero no es muy difcil estimar estas relaciones,
al menos en forma aproximada, utilizando la informacin sobre ventas de cada una de las
fuentes. En este caso se calcularon los coecientes del valor del gasto de cada fuente como
porcentaje del consumo privado, en el caso de los hogares, o bien como porcentaje del VBP
de los sectores industrial y servicios. Seguidamente se muestra el valor promedio de estos
coecientes para la dcada 2004-2013.
Fuente Consumo privado VBP industria VBP servicios
Electricidad 1,7 % 1,2 % 1,6 %
Gasolina 4,8 % - -
Bnker - 0,4 % -
Disel - 0,5 % 0,1 %
GLP 0,3 % 0,3 % 0,1 %
Total 6,8 % 2,4 % 1,8 %
Cuadro 3.4: Gasto en energa como fraccin del total
El cuadro muestra que para el sector residencial la factura energtica total es la ms
importante y llega a aproximadamente un 6,8 por ciento del consumo, mientras que para la
industria manufacturera y los servicios es apenas de 2,4 y 1,8 por ciento en promedio.
6
La
gasolina representa un 70 por ciento y la electricidad un 25 por ciento del valor del gasto
energtico de los hogares, mientras que la electricidad es ms importante en la industria
(50 %) y sobre todo en los servicios (90 %).
Sin embargo, es importante sealar que el peso de la electricidad ha aumentado signi-
cativamente para los sectores productivos a partir de la crisis econmica del 2008, pasando
de 44 a 56 por ciento del gasto energtico en el sector industria y de 86 a 94 por ciento en lo
referente al sector servicios. Por otra parte, como se seal antes, el sector industrial no es
homogneo y el peso de la electricidad es mucho mayor en las actividades intensivas como
algunas grandes industrias y el sector de alta tensin.
La siguiente subseccin se dedicar a analizar la evolucin de algunos costos de produccin
y su relacin con las tarifas.
5
Recurdese que se trata nicamente de las fuentes comerciales ms importantes. Como se seal antes,
la lea es importante tanto para el sector residencial como para el industrial; as como la biomasa para ste
ltimo.
6
Como punto de referencia, en el IPC (con base junio de 2006) la gasolina tiene una ponderacin de
5,81 por ciento y la electricidad una ponderacin de 3,37 por ciento. En los EE.UU., para el ao 2012, el
porcentaje del ingreso familiar dedicado a electricidad, gas natural, otros combustibles fsiles excluyendo
gasolina, lea y carbn lleg en promedio a 2,7 por ciento. [26]
30
3.3.5. Una primera aproximacin a la determinacin de los costos
En las secciones precedentes se ha hecho referencia a las tarifas elctricas y su impacto
en algunos de los principales sectores consumidores. Es interesante empezar a preguntarse,
desde una perspectiva general, cules son los principales determinantes de los costos y su
eventual efecto sobre las tarifa elctricas.
Parece razonable postular que en efecto existe un determinado conjunto de costos que
son determinantes para las tarifas, en cuyo caso un ejercicio interesante consiste en cotejar
la evolucin de esas tarifas con algunos de esos indicadores de costos; incluyendo por ejem-
plo salarios, combustibles, costos nancieros y otros similares. Esto constituye una primera
aproximacin que ayuda a situar el tema de los ajustes tarifarios.
En el siguiente cuadro se muestra la evolucin de algunos de estos indicadores de costos
relacionados con la produccin de energa elctrica, cuya denicin se lista a continuacin.
Precio del disel en C/litro.
Precio del bnker en C/litro.
ndice de Precios al Consumidor, base junio de 2006 = 100.
Tipo de cambio promedio anual usado en la Cuentas Nacionales.
ndice de Salarios Mnimos en energa elctrica; base 1984 = 100.
Tasa activa SFN - tasa activa promedio del SFN en moneda nacional; porcentaje.
ndice Implcito de las Importaciones de bienes en Colones; Cuentas Nacionales.
Precio del Kwh promedio de la electricidad en Colones.
Indicador 1993-2013 2006-2013
Precio del disel 14.7 % 9.1 %
Precio del bnker 15.3 % 11.1 %
ndice de precios al Consumidor 10.8 % 7.2 %
Tipo de Cambio SCN 6.5 % -0.3 %
ndice de Salarios Mnimos 12.0 % 9.0 %
Tasa activa SFN -3.0 % -3.8 %
ndice de precios de las importaciones 9.1 % 2.3 %
Precio del Kwh promedio 12.6 % 12.4 %
Cuadro 3.5: Evolucin de indicadores de costos para la electricidad
El crecimiento de los rubros arriba descritos se separ en dos perodos para evitar el
empalme del IPC antes del 2006 y para observar el posible quiebre en el comportamiento
debido al inicio de la ms reciente etapa de generacin trmica de importancia. Cabe sealar
que obviamente, varios de estos indicadores estn correlacionados y reiteran la dinmica de
31
los otros: por ejemplo, el efecto del tipo de cambio est immplcito en el IPC o bien en el
nivel de las tasas de inters. Pero es precisamente por ello que los resultados sugieren algunos
temas importantes.
El Cuadro 3.5 en la pgina anterior muestra que la tarifa elctrica promedio parece estar
superindizada en el sentido de que ha aumentado ms rpidamente que cualquiera de estos
componentes o factores de inuencia, con excepcin del disel y el bnker que apenas la
superan a lo largo del perodo de dos dcadas. Sin embargo, como se ha sealado antes, en
ese perodo la generacin trmica ha sido minoritaria comparada con hidro o geotrmica;
an durante los aos ms recientes. Adems, en todo caso, los combustibles son slo un
componente entre varios y su incremento no tiene porqu denir el aumento global de las
tarifas.
Pero lo que ms llama la atencin es que durante el perodo ms reciente el incremento
anual promedio en las tarifas equipara el del perodo largo de dos dcadas, mientras que los
indicadores de costos se desaceleran sin excepcin durante el lapso ms reciente 2006-2013;
incluyendo los combustibles.
Si se analiza nicamente el perodo 2009-2013, para evitar los aumentos atpicos del
2008, el aumento promedio anual de las tarifas elctricas llega a 6,6 por ciento y el de los
combustibles se sigue situando en un nivel alto de alrededor de 10 por ciento. Pero el IPC
crece 5,1 %, el TDC decrece 3,4 %, la tasa activa decrece 5,3 % y el ndice implcito de las
importaciones tambin decrece 1,1 %. En este contexto destaca el ndice de Salarios Mnimos
para el sector elctrico puesto que aumenta en 6,9 por ciento, por encima de cualquier otro
componente de costos y del aumento promedio en las tarifas.
En lo que sigue valdr la pena examinar con detalle la estructura de las tarifas elctricas
y los mecanismos y metodologas de jacin que se han utilizado durante este perodo;
especialmente el antes mencionado procedimiento para el traslado de costos de la inversin
a la tarifas. Pero antes de empezar, es importante tambin describir brevemente el marco
poltico e institucional en que se desenvuelve la regulacin tarifaria en Costa Rica.
32
Captulo 4
Contexto institucional, legal y
estructura de mercado
El ecosistema poltico e institucional de la regulacin es determinante para su efectividad.
ste establece las reglas y parmetros que permiten o impiden una regulacin oportuna y
de calidad en el mbito de esos servicios.
En las siguientes secciones se describen los elementos de ese contexto, haciendo mencin
nicamente las leyes e instituciones que tiene relacin directa con el quehacer regulatorio en
el rea de la energa elctrica. Puesto que se trata de un captulo descriptivo, en aras de no
reinventar la bicicleta se ha recurrido extensamente a las citas textuales y a la transcripcin
directa de una variedad de fuentes de informacin; haciendo desde luego la referencia para
uso del lector interesado.
4.1. Marco legal e institucional
En relacin con la legislacin vigente se exponen los principales objetivos y artculos que
tienen relacin muy cercana con las tarifas elctricas en sus distintas modalidades. En el caso
de la ley de la ARESEP, dada su importancia para todos los temas aqu tratados, se hace una
citacin ms extensa de los artculos relevantes. En contraste con otros sectores regulados,
como por ejemplo el sector transporte remunerado de personas, el andamiaje institucional y
normativo tiende a ser ms complejo y a la vez ms formal; con una divisin de funciones
ms claramente establecida aunque siempre con algunas reas grises.
En forma similar, en lo tocante a las instituciones tambin se ha hecho un esfuerzo por
circunscribirse a las que tienen una relacin especca, as como a describir nicamente los
objetivos generales y aspectos organizacionales que ms pueden afectar el ambiente de la
regulacin tarifaria. Por su importancia para la electricidad y la necesaria visin de largo
plazo en relacin con este sector el tema de la planicacin energtica se ha expuesto en una
subseccin aparte; lo cual adems permite ir amarrando los captulos introductorios con los
temas ms especcos de las metodologas tarifarias.
33
Con el objetivo de optimizar el espacio, en la subseccin relativa a las leyes partes enteras
de citas o artculos extensos se han omitido, por lo que el lector interesado en conocer las
leyes en su totalidad puede buscar en las citas correspondientes. Tambin se ha recurrido a
enfatizar ciertas partes del texto que se han considerado especialmente importantes para la
temtica de este estudio; advirtiendo que dicho nfasis no pertenece al texto original.
4.1.1. Instituciones
Las instituciones pblicas ms directamente ligadas con la regulacin, la planicacin, la
generacin, la transmisin y distribucin de energa elctrica en Costa Rica son la Autoridad
Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP), el Ministerio de Ambiente y Energa, el Mi-
nisterio de Planicacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN), la Defensora de los Habitantes
(Defensora), el Ministerio de Economa y Comercio (MEIC) y desde luego los productores;
que se subdividen en pblicos y privados de acuerdo con el rgimen legal que los ampara.
stos se describirn en la seccin relativa a estructura de mercado.
El sector de productores pblicos tiene una serie de organizaciones de diferente naturaleza
y alcance, incluyendo organizaciones sindicales y empresas perifricas que brindan una diver-
sidad de servicios a los principales proveedores; mientras que los generadores privados estn
agrupados en una sola instancia. Los usuarios cuentan con al menos dos organizaciones for-
males de carcter privado, pero tambin se organizan en cmaras de usuarios empresariales
como la UCCAEP.
La Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos
La Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP) es la institucin pblica
costarricense encargada de regular la prestacin de los servicios pblicos de agua y sanea-
miento ambiental, energa elctrica y combustibles y transporte terrestre, martimo y areo.
Sus funciones principales son la jacin de precios y tarifas, y velar por el cumplimiento de las
normas de calidad, cantidad, conabilidad, continuidad, oportunidad y prestacin ptima.
[3]
MISIN: Que los servicios pblicos regulados se presten en condiciones ptimas de acceso,
costo, calidad y variedad para los usuarios.
VISIN: Ser una Autoridad Reguladora
Comprometida con los usuarios de los servicios.
Independiente en la toma de sus decisiones.
Innovadora y especializada en las materias de su competencia.
Con un equipo de trabajo competente, motivado y comprometido con los objetivos
institucionales.
De alta credibilidad en la sociedad costarricense y ante la comunidad internacional.
34
Los objetivos fundamentales son:
Procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los pres-
tadores de los servicios pblicos.
Asegurar que los servicios pblicos se brinden bajo el principio de servicio al costo
(incluye los costos necesarios para prestar el servicio, permitan una retribucin com-
petitiva y garanticen el desarrollo adecuado de la actividad).
Formular y velar porque se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad,
continuidad y conabilidad necesarios para prestar, en forma ptima, los servicios
pblicos.
Coadyuvar en la proteccin del ambiente.
Su historia comprende tres perodos fundamentales o fases de crecimiento. Durante los
aos 1991-1996 se desarroll un nuevo concepto de regulacin que logr concretarse en la ley
7593 que transform al SNE en la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos de Costa
Rica (ARESEP). Entre 1997 y 2000 La ARESEP enfrent el desafo de consolidar el sistema
regulatorio en el pas, mejorar su estructura organizativa para reglar los servicios de energa,
concesin de obra pblica, telecomunicaciones, agua, saneamiento ambiental, combustibles
y transportes.
Durante la etapa ms reciente, desde 2000, la Autoridad Reguladora obtuvo una amplia
experiencia en la regulacin de los servicios pblicos. Dirigi sus esfuerzos en la mejora de
aspectos metodolgicos, evaluacin de la calidad y la proteccin del ambiente, en aras de
fomentar la sostenibilidad de los recursos naturales. En su etapa de madurez, la ARESEP
enfrenta la necesidad de fomentar la participacin ciudadana y de perlarse como una ins-
titucin que promueva la participacin comunitaria en la resolucin de situaciones locales y
del mbito nacional.
Ministerio del Ambiente y Energa
Con la fundacin del Servicio Meteorolgico Nacional, hoy denominado Instituto, en el
ao 1888 se inicia histricamente la gnesis de las dependencias que conforman el actual
Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET). [40]
A mediados del siglo XX se crea la Direccin de Geologa, Minas y Petrleo. En 1980 se
crea el Ministerio de Energa y Minas (MEM) y dos aos despus, por reestructuracin del
Poder Ejecutivo, se crea el Ministerio de Industrias, Energa y Minas (MIEM). En 1988, va
norma presupuestaria el MIEM se transforma en Ministerio de Recursos Naturales, Energa
y Minas (MIRENEM), incorporndose competencias en materia de bosques, ora y fauna
silvestre, reas silvestres protegidas y meteorologa. El rea de Industrias se traslada al
Ministerio de Economa y Comercio.
En 1995 se restructura el MIRENEM, con el aval correspondiente de MIDEPLAN y del
Tribunal del Servicio Civil. Ese mismo ao, mediante la Ley Orgnica del Ambiente No.
35
7554, se le asignan nuevas competencias en materia ambiental denominndose en adelante,
Ministerio del Ambiente y Energa (MINAE). Aparecen as el Consejo Nacional Ambiental,
la Secretara Tcnica Nacional Ambiental, el Contralor Ambiental, el Tribunal Ambiental
Administrativo, y los Consejos Regionales Ambientales. Adems, paulatinamente se le han
sumado otros mbitos de competencia en materia de recursos hdricos, hidrocarburos, gnero,
educacin ambiental, participacin ciudadana, biodiversidad, humedales, cambio climtico,
implementacin conjunta, conservacin y uso racional de la energa, y calidad ambiental, en
acatamiento de mandatos establecidos en diversas normativas jurdicas vigentes.
El MINAE, es un ente organizativamente complejo al estar conformado por distintos
rganos desconcentrados y otros adscritos. La Administracin 20062010 propuso la trans-
formacin del MINAE en el Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones, cuya
creacin se concret con la aprobacin de la Ley General de Telecomunicaciones en junio
del 2010. Dos aos despus, en junio del 2012, la Administracin 20102014 anunci que el
sector telecomunicaciones sera reubicado y traspasado al Ministerio de Ciencia y Teconloga.
A partir del 1 de febrero del 2013 el ministerio pas a llamarse Ministerio de Ambiente
y Energa (MINAE). Entre las instituciones adscritas relacionadas con energa elctrica y
transportes se encuentran la Direccin Sectorial de Energa, la Direccin de Cambio Climtico
y la Direccin de Gestin de Calidad Ambiental. La Direccin Sectorial de Energa est a
cargo de la planicacin energtica, la cual se describir con mayor detalle en la subseccin
4.1.3.
Ministerio de Economa, Industria y Comercio
En relacin tanto con los servicios de suministro de electricidad como con el transporte
de personas por autobs, el MEIC tiene dos papeles fundamentales; uno como defensor
de los derechos del consumidor y otro como promotor de la competencia. Las instancias
especializadas en estos temas son la Direccin de Apoyo al Consumidor y la Comisin para
Promover la Competencia.
Direccin de de Apoyo al Consumidor
Su objetivo es promover y tutelar los principios, criterios, obligaciones y derechos que
conguran la defensa de los consumidores para fomentar una mayor justicia, libertad, trans-
parencia y trato equitativo para con los consumidores en equilibrio con los derechos del
comerciante. [38]
MISIN: Promover y tutelar los principios, criterios, obligaciones y derechos que congu-
ran la defensa de los consumidores para fomentar una mayor justicia, libertad, transparencia
y trato equitativo para con los consumidores en equilibrio con los derechos del comerciante.
VISIN: La Direccin de Apoyo al Consumidor se visualiza como un rea del Ministerio
de Economa, Industria y Comercio impulsada por los principios de transparencia, eciencia
y ecacia, capaz de brindar servicios oportunos, prcticos y actualizados en informacin,
educacin, organizacin y tutuela de los derechos y obligaciones de los consumidor, promo-
viendo un cambio cultural tanto del consumidor como del comerciante, con el n de lograr
un equilibrio entre ambos sectores y su entorno social.
36
reas de Trabajo:
1. Transparencias de mercados: monitoreo de precios y vericacin de mercados
2. Educacin al Consumidor
3. Organizaciones de consumidores
4. Informacin y orientacin
5. Atencin de quejas y denuncias
Comisin para Promover la Competencia
La Comisin para Promover la Competencia (COPROCOM) es una rgano de descon-
centracin mxima adscrito al Ministerio de Economa, Industria y Comercio, cuyo propsito
fundamental es cumplir los preceptos de la Ley de Promocin de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor N
o
7472, mediante la tutela y la promocin del proceso de compe-
tencia y libre concurrencia, investigando y sancionando las prcticas monopolsticas y otras
restricciones al funcionamiento eciente del mercado. [19]
MISIN: Propiciar y apoyar el desarrollo econmico y social del pas, a travs de una
sana poltica de competencia que facilite un adecuado y eciente funcionamiento del mercado,
la remocin de obstculos innecesarios a la actividad productiva y el impulso de la actividad
empresarial, dentro de un marco jurdico que permita el accionar y respeto de los intereses
legtimos de los diversos agentes econmicos.
VISIN: Ser un rgano que tutele y promueva el proceso de competencia y libre concu-
rrencia de una manera efectiva, as como una instancia de consulta en la materia para los
dems entes de la Administracin.
Una de las tareas ms importantes de COPROCOM es la de difundir los alcances de la
legislacin de competencia. Si bien, ya existe una ley sobre la materia, no existe todava una
cultura de competencia en el pas, pero sobre todo una clara conciencia de los benecios que
sta puede generar a los diversos agentes econmicos. La labor educativa que ha desarrollado
COPROCOM, no slo se ha centrado en el sector privado, sino que tambin ha incluido
al sector pblico, ya que en algunos casos, es el mismo Estado quien ms limita la libre
concurrencia y competencia en el mercado.
Por otra parte, con el propsito de prevenir la realizacin de prcticas o concentraciones
anticompetitivas, COPROCOM tiene la facultad de emitir opinin en materia de competen-
cia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y dems actos
administrativos. Tambin est facultada para atender las consultas que formulan los agentes
econmicos; y establecer los mecanismos de coordinacin con otras instancias del Estado
para sancionar y prevenir prcticas monopolsticas, monopolios, carteles, concentraciones u
otras prcticas ilcitas.
37
Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica
MIDEPLAN se constituye en rgano asesor y de apoyo tcnico de la Presidencia de la
Repblica y es la instancia encargada de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las
estrategias y prioridades del Gobierno; es decir, dene la visin y metas de mediano y largo
plazo que inspiran el accionar del Poder Ejecutivo. [39]
El pas da sus primeros pasos hacia el proceso de planicacin nacional en el ao 1963,
cuando a travs de la Ley No. 3087 crea la Ocina de Planicacin (OFIPLAN) como una
dependencia directa de la Presidencia de la Repblica, encargada de coordinar la accin
planicadora del Estado, la preparacin e impulso de polticas y la denicin de acciones en
procura de una mayor eciencia en los servicios prestados por la Administracin Pblica,
con el objetivo de orientar el desarrollo nacional.
Conforme OFIPLAN se posicion en la estructura institucional del pas y se fortalecieron
sus capacidades de coordinacin y denicin de polticas estratgicas, tambin se vio la ne-
cesidad de ampliar sus competencias y mbitos de accin, por lo que diez aos ms tarde se
emite, en 1974, la ley No. 5525 Ley de Planicacin Nacional, ley que se encuentra vigente
y cobija las principales funciones y competencias de la institucin. Ocho aos despus se
convierte a OFIPLAN en Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica (MIDE-
PLAN), mediante Art. 2 de la Ley N
o
6812 de Reestructuracin del Poder Ejecutivo del 14
de setiembre de 1982.
La Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, N
o
8131 de 18 de setiembre de 2001, establece un tratamiento legal sobre la sujecin al Plan
Nacional de Desarrollo, en el tanto el Plan constituye el marco global que orienta los planes
operativos institucionales y a su vez, stos determinan los presupuestos pblicos.
MIDEPLAN es miembro de importantes rganos colegiados, que denen polticas pblicas
sobre presupuestos pblicos (Autoridad Presupuestaria, Ley N
o
8131 de 18 de setiembre de
2001) y sobre inversiones pblicas (Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo
y de Inversin CONAFIN, Decreto Ejecutivo N
o
31675-H-MIDEPLAN de 1 de marzo de
2004), entre otros.
El rea de Inversiones es la instancia de MIDEPLAN encargada de facilitar la coordina-
cin y promocin de los procesos relacionados con la planicacin, programacin, ejecucin
y seguimiento de los proyectos de inversin pblica en Costa Rica, que las instituciones y
entidades del sector pblico requieren impulsar para promover el desarrollo integral del pas.
Sus funciones consisten en:
Generar las capacidades y esfuerzos necesarios para orientar, a travs del Sistema
Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP), las actividades que permitan contar, en el
futuro, con la infraestructura pblica adecuada.
Establecer las polticas, normas, instrucciones, procedimientos, metodologas en mate-
ria de proyectos de preinversin e inversiones pblicas que requieren las instituciones.
38
Elaborar el Plan Nacional de Inversin Pblica (PNIP), instrumento que permite opera-
cionalizar a travs de proyectos de inversin las acciones estratgicas del Plan Nacional
de Desarrollo.
Es importante destacar que, como se sealar en la respectiva seccin sobre normativa,
en el Artculo 45 de la ley de la Autoridad Reguladora se establece que La Junta Directiva,
el regulador general, el regulador general adjunto y los miembros de la Sutel, ejercern sus
funciones y cumplirn sus deberes en forma tal, que sean concordantes con lo establecido en
el Plan Nacional de Desarrollo, en los planes de desarrollo de cada sector, as como con las
polticas sectoriales correspondientes.
La Defensora de los Habitantes
La Defensora de los Habitantes es una Institucin Pblica que protege los derechos
e intereses de todas las personas que habitan en Costa Rica. Vela tambin por el buen
funcionamiento de los servicios del sector pblico. [25]
En el mes de noviembre de 1992 la Ley No. 7319 del Defensor de los Habitantes de la
Repblica fue aprobada por la Asamblea Legislativa y publicada en la Gaceta No. 287 del 10
de diciembre de 1992, con vigencia a partir del 10 de marzo de 1993. Reformada mediante
la Ley No. 7423 del 18 de julio de 1994, se sustituy la palabra Defensor por Defensora,
tanto en el ttulo como en algunos de los artculos. La Defensora de los Habitantes abri sus
puertas el 1 de octubre de 1993.
La Defensora de los Habitantes es un rgano contralor que forma parte del Poder Le-
gislativo. El n de esta institucin es el de velar porque la actividad del sector pblico se
ajuste al ordenamiento jurdico y la moral, de forma tal que los derechos e intereses de los
habitantes siempre estn protegidos.
MISIN: Proteger a las habitantes y los habitantes frente a las acciones y omisiones del
Sector Pblico, mediante un control de legalidad, justicia y tica por medio de la prevencin,
defensa, promocin y divulgacin de sus derechos e intereses.
VISIN: Seremos una institucin dinmica y fortalecida; accesible y regionalizada, con
legitimidad e incidencia en todo el pas; eciente en la utilizacin de las herramientas del
ordenamiento jurdico; innovadora de sus estrategias de intervencin para que sean acordes
a la realidad nacional; contribuyendo as al mejoramiento de la gestin del sector pblico y
a la calidad de vida de las habitantes y los habitantes.
39
Organizaciones de los productores de electricidad
ACOPE
La Asociacin Costarricense de Productores de Energa (ACOPE) es una asociacin sin
nes de lucro fundada en 1990 por un grupo de costarricenses interesados en el campo de
la energa renovable. [9] Actualmente, agrupa a la mayor parte de generadores privados
con contrato bajo el esquema de la Ley 7200 y sus reformas, as como otros productores
elctricos que generan para exportacin y para autoconsumo. La Asociacin tambin cuenta
con un esquema de membresa aliada que incluye a desarrolladores de proyectos, consultores,
constructores, proveedores de equipo y entidades nancieras interesadas en el sector.
Los objetivos y nes de la Asociacin se resumen en dos de los artculos de sus estatutos:
TERCERO: El objeto de la Asociacin ser el fomento de la capacidad del pas para
producir energa en especial elctrica, as como la proteccin y defensa de la generacin elc-
trica, de sus industrias conexas, de los intereses de sus asociados y el armonioso desarrollo
econmico, ambiental y social del pas; y al efecto procurar canalizar la informacin tcnica
y organizativa necesaria, la transferencia de tecnologa, la investigacin cientca y tecnol-
gica as como el nanciamiento y mejoramiento de los fundamentos jurdicos que apoyen la
produccin de energa en Costa Rica.
QUINTO: Para la consecucin de sus nes la Asociacin tendr las siguientes activida-
des:
Revisar y promover la actualizacin de las leyes que ordenan la produccin de energa en
Costa Rica, mantener contactos permanentes con las autoridades nacionales y los organismos
internacionales que intervienen en la produccin de energa.
Velar y procurar por todos los medios a su alcance la transferencia de tecnologa en el
sector energtico.
A nivel sectorial, gremial e institucional ACOPE forma parte de: la Unin de Cmaras
(UCCAEP) y la Comisin del Sector Energa Vulnerabilidad y Desastres (SEVYD). Tambin
es miembro fundador de FERCCA (Federacin de Energa Renovable de Centroamrica y el
Caribe). Bsicamente es una organizacin especializada que promueve la generacin elctrica
con recursos renovables y deende los intereses de sus agremiados.
COOPERATIVAS
Ante la necesidad de electricar las zonas rurales con la expectativa de estimular el
desarrollo econmico y social de la vida rural y en general contribuir a alcanzar ms altos
niveles de vida dentro de su rea de servicio, nace en 1964 la idea de crear en Costa Rica
cooperativas de electricacin, las que se denen como entidades que brindan el servicio
elctrico sin nes de lucro a sus asociados, quienes son los dueos de las mismas. [22]
En Costa Rica existen cuatro Cooperativas de Electricacin Rural: COOPELESCA R.L,
COOPESANTOS R.L, COOPEGUANACASTE R.L, COOPEALFARORUIZ R.L; las cuales
formaron el 26 de junio de 1989, una nueva cooperativa, el Consorcio Nacional de Empresas
de Electricacin de Costa Rica R.L (CONELCTRICAS R.L); cuyos objetivos son:
40
La representacin y defensa conjunta.
La produccin de energa.
Adquisicin de bienes y servicios en forma conjunta
Transferencia de tecnologa.
MISIN: Fortalecer a sus asociadas promoviendo y ejecutando proyectos de generacin
elctrica y otros servicios relacionados con el sector, contribuyendo con el desarrollo de estas
distribuidoras elctricas y a la proteccin del ambiente, en concordancia con sus valores.
PROPSITO ESTRATGICO: Lograr una capacidad generadora de hasta 150 MW en
un plazo de 10 aos, a travs del desarrollo de proyectos de generacin elctrica de fuentes
renovables, que contribuyan con el abastecimiento del consumo de cada Cooperativa, la
demanda del pas y las oportunidades del mercado.
Organizaciones sindicales
Las organizaciones sindicales tienden a tener posiciones muy cerradas en contra de cual-
quier proceso de apertura del ICE, ya sea como productor de energa o proveedor en el rea
de las telecomunicaciones. Desde hace un par de dcadas se han opuesto a la generacin pri-
vada y a la apertura de las telecomunicaciones; posiciones que defendieron vehementemente
durante las discusiones sobre el TLC con EE.UU. durante el 2007. Seguidamente se listan
algunas de estas organizaciones.
ASDEICE Asociacin Sindical de Empleados Industriales de las Comunicaciones y la
Energa
Es el sindicato ms antiguo de ICE. Se fund en 1955 por mejorar las condiciones
laborales en el ICE y el pas.
SIICE Sindicato de Ingenieros y Profesionales del ICE
Es una organizacin privada, sin nes de lucro, creada por Ingenieros del Instituto Cos-
tarricense de Electricidad (ICE) en 1971. Actualmente el Sindicato agrupa Ingenieros y
Profesionales que laboran para el ICE, Radiogrca Costarricense S.A. (RACSA) y la Com-
paa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), as como profesionales de Proyectos. Actualmente
SIICE cuenta con 800 aliados. [42]
Objetivos
Mantener y desarrollar canales de comunicacin con el Gobierno, Diputados, Adminis-
tracin Superior de las empresas del Grupo ICE, Sindicatos y otros.
Velar por el cumplimiento de los nes pblicos asignados a las empresas del Grupo
ICE.
Asegurar una adecuada relacin Grupo ICE - Empleado.
41
Recibir, estudiar y actuar sobre denuncias particulares de inters nacional e institucio-
nal.
Analizar, preparar y difundir estudios para incrementar el desempeo institucional.
Mantener informados a nuestros aliados sobre asuntos estratgicos de incidencia na-
cional e institucional.
FIT Frente Interno de Trabajadores
Agrupa a todas las organizaciones sindicales del ICE, incluyendo adems de las dos
anteriores a la ANTTEA, ACOTEL, AJEICE, SITET y SIPROCEICE.
Organizaciones de usuarios empresariales
En el pas hay varias organizaciones de usuarios en el sector productivo privado que con
frecuencia analizan el panorama energtico y en particular sobre todo recientemente la
situacin de las tarifas elctricas empresariales. Sus posiciones tienden a ir en favor de la
apertura tanto en electricidad como en telecomunicaciones.
ACOGRACE Asociacin Costarricense de Grandes Consumidores de Energa
Esta asociacin se acoge en gran parte a la Ley 7848, Tratado Marco del Mercado
Elctrico de Amrica Central, artculos 4, 5 y 12, como marco jurdico para sus derechos y
obligaciones. La asociacin se cre Para fomentar la competitividad responsable del Sector
Elctrico Nacional (ambiental, social y econmica) para que el pas y nuestra actividad pueda
crecer y desarrollarse en el pas en benecio de la sociedad costarricense. [8] Actualmente
cuenta con alrededor de 40 asociados, todos provenientes del sector industrial.
Objetivos a corto plazo
Lograr la aceptacin de ACOGRACE como un actor relevante en el Sector.
Lograr una participacin activa en la denicin del nuevo modelo del Sector y la aper-
tura a la competencia regulada del mercado elctrico mayorista nacional.
Lograr la incorporacin en la legislacin y reglamentacin de los grandes consumidores
como agentes de mercado.
Lograr la aliacin de al menos el 80 % de los grandes consumidores de energa ,
denidos como aquellos que tienen una demanda estable superior al 0,5 megavatios.
Objetivos estratgicos
Obtener la energa en las condiciones de cantidad, seguridad, calidad y precio requeridas
para enfrentar la competencia internacional.
42
Propiciar el desarrollo de polticas que permitan asegurar la disponibilidad de la energa
con responsabilidad social, ambiental y econmica (competitividad).
Procurar que se desarrolle y mantenga una justa y efectiva regulacin nacional y re-
gional del mercado elctrico que asegure reglas objetivas, transparentes, no discrimi-
natorias y participacin equitativa en los organismos en los que participan los agentes
de mercado del sector elctrico nacional y regional.
Impulsar la operacin responsable y mejora continua del mercado elctrico mayorista
competitivo nacional y regional.
Propiciar el desarrollo de mecanismos ecaces de transparencia y rendicin de cuentas
para el fortalecimiento y sostenibilidad del mercado elctrico mayorista competitivo.
Fortalecer y mantener el reconocimiento y representacin efectiva de la Asociacin
como el representante de los grandes consumidores de energa nacionales para hacer
valer sus puntos de vista.
Proveer a los asociados informacin y anlisis peridico actualizado, conable y de
valor agregado.
UCCAEP Unin de Costarricense de Cmaras y Asociaciones del Sector Empresarial
Privado
Es una entidad cpula que agrupa y representa a las organizaciones empresariales privadas
costarricenses pertenecientes a una diversidad de sectores productivos del pas. [43] Fue
fundada en 1973 y en 2009 la organizacin fue declarada de Utilidad Pblica para los intereses
del Estado, mediante el decreto N
o
35658-J.
MISIN Contribuir al desarrollo socioeconmico de Costa Rica fomentando el progreso,
la competitividad y la prctica empresarial responsable dentro del sector productivo privado.
Asimismo proyectar a la empresa privada por medio de la concertacin de esfuerzos del sector
productivo y la interaccin con otros actores sociales y polticos, con el n de mejorar la
calidad de vida de todos los costarricenses.
VISIN Ser una organizacin cpula modelo en Amrica Latina, que une y representa
a todos los sectores y los segmentos productivos, capaz de generar ideas y aportar propuestas
para mejorar la competitividad del pas de forma sistemtica, as tambin mantener un nivel
signicativo de inuencia y prestigio en la opinin pblica nacional.
Esta organizacin de cmaras empresariales recientemente ha mostrado una actitud cr-
tica respecto del desempeo del ICE en cuanto a la oferta y costo de la energa elctrica en
Costa Rica. [15], [16]
Consumidores de Costa Rica
Las organizaciones de consumidores son de reciente nacimiento en nuestro pas. Si bien
es cierto el nacimiento del movimiento de consumidores data de la dcada de los 40 del siglo
43
XX, en los Estados Unidos, tambin lo es el hecho que no es sino hasta la dcada del 90,
cuando en Costa Rica, inicia con mayor organizacin y fuerza, generando organizaciones
de diferentes tipos principalmente para velar por el correcto desarrollo y desempeo de
los mercados locales. Pocas han sido las experiencias de organizaciones que se proyectan a
la escala nacional, entre ellas Consumidores de Costa Rica, pues anteriormente a nuestra
conformacin, la profesionalizacin en temas del consumidor era deciente o no exista.
Consumidores de Costa Rica (CONCORI), nace en setiembre de 2003 con el afn de
profesionalizar el trabajo de las organizaciones de consumidores en el pas, de manera que se
una a otros esfuerzos realizados en esta materia por precursores institucionales y privados,
con el principal eje diferenciador de anteponer un modelo de solidaridad entre consumidores,
sector privado y el Estado, de manera que los intereses de todos, encuentren el equilibrio
necesario para que el comercio y la prestacin de los servicios pblicos se de bajo los principios
de la informacin, solidaridad y justicia para los consumidores. [23]
Esta organizacin pone denuncias ante la Comisin Nacional del Consumidor y ante la
Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, relacionadas con problemas de calidad en la
prestacin de los servicios o bien por infringir las resoluciones que en materia tarifaria emite
el rgano Regulador.
En el caso de la ARESEP Consumidores de Costa Rica tambin plantea temas relacio-
nados con la vericacin de la calidad y el cobro adecuado de las tarifas de los servicios
pblicos. Ha adoptado como poltica de la organizacin presentarse a la mayor cantidad
posible de audiencias pblicas con el n de cuestionar las solicitudes de aumento tarifario.
Esta poltica, seguida desde el ao 2005 ha arrojado en total la interposicin de oposiciones
a aumentos tarifarios (electricidad y autobuses) de los cuales el 60 % tuvo como resultado
o bien el rechazo de la solicitud tarifaria o bien un aumento menor del solicitado por la
empresa concesionaria del servicio pblico.
Tambin se encarga de defender los derechos de los consumidores con denuncias ante el
Consejo de Transporte Pblico (ver subseccin precedente sobre este organismo). El Consejo
de Transporte Pblico es el rgano del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes encargado
de velar por la calidad del servicio de transporte remunerado de personas en sus diferentes
modalidades.
En la actualidad tiene en proceso un estudio de los modelos tarifarios de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Pblicos desde la perspectiva de los usuarios. El proyecto pre-
tende acercar al usuario al mbito tcnico de los servicios pblicos que regula la ARESEP,
de manera que el usuario pueda conocer los modelos de jacin tarifaria para ser utilizados
con una mayor eciencia en la presentacin de posiciones a diferentes procesos de aumento
tarifario.
Asociacin de Consumidores Libres
La Asociacin de Consumidores Libres de Costa Rica es una entidad sin nes de lucro
creada para defender el derecho de los consumidores a la libre eleccin. Nuestro objetivo es
defender a ultranza los derechos de los consumidores frente al Estado y los productores e
44
industriales. Defendemos el derecho a comerciar, el cual incluye el derecho a adquirir bienes
y servicios de cualquier oferente sin importar su raza, religin, nacionalidad, o cualquier otra
caracterstica. [7]
Tiene como nes lograr la apertura unilateral y absoluta de los mercados de bienes,
servicios, capitales y factores; la eliminacin y prevencin de todo monopolio u oligopolio
creado por ley; as como luchar por la igualdad de derechos entre productores y consumidores,
tanto en el rea del comercio internacional como el de los subsidios y otros incentivos.
Grupos ecologistas
Finalmente, si bien no constituye una instancia institucional propiamente dicha, hay
una diversidad de agrupaciones ecologistas y ambientalistas que ejercen presin sobre el
sector energa elctrica; alegando potenciales daos ecolgicos en cuencas hidrogrcas y
parques nacionales, especialmente como resultado de la construccin de represas o de plantas
geotrmicas en parques nacionales o zonas protegidas. Varias de ellas tienen presencia tanto
nacional como internacional.
Entre estos grupos se pueden citar:
Federacin Conservacionista de Costa Rica (FECON), Asociacin Regional Centroame-
ricana para el Agua y el Ambiente (ARCA), Asociacin Preservacionista de Flora y Fauna
Silvestre (APREFLOFAS), The World Conservation Union (IUCN), Alianza Nacional por
la Defensa del Agua, Federacin Ecologista de Costa Rica.
En fecha reciente ms de 80 organizaciones ambientalistas costarricenses anunciaron que
se unirn para crear la plataforma denominada ARA (Alianza de Redes Ambientales), una
iniciativa que tiene como n generar una agenda comn y plantear soluciones de este movi-
miento. La Alianza de Redes Ambientales (ARA) nace con el objetivo de reunir las propues-
tas de diversas agrupaciones en camino de lucha comn. El proyecto estar liderado por 4
de los colectivos ambientales ms grandes del pas: la Alianza Nacional por la Defensa del
Agua, COECOCeiba Amigos de la Tierra, la Federacin Ecologista de Costa Rica y la Red
Centroamericana de Accin por el Agua. [1]
4.1.2. Legislacin
Las leyes ms importantes en este campo tienen que ver directamente con la actividad
reguladora, como las leyes de la ARESEP, MOPT, MINAE y CTP, e indirectamente como
en el caso de la legislacin sobre la promocin de la competencia y los derechos de los
consumidores o bien la Defensora de los Habitantes, que en repetidas veces ha tomado
posiciones sobre asuntos tarifarios.
45
ARESEP
La principal es la ley de creacin, Ley 7593 (9 agosto de 1996) y las reformas de la ley
8660 (8 agosto 2008). Algunos de los artculos ms importantes son los siguientes.
Artculo 1. Transformacin
La Autoridad Reguladora no se sujetar a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el
cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta Ley; no obstante, estar sujeta
al Plan Nacional de Desarrollo, a lo planes sectoriales correspondientes y a las polticas
sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo.
Artculo 3.- Deniciones
Para efectos de esta ley, se denen los siguientes conceptos:
a) Servicio Pblico. El que por su importancia para el desarrollo sostenible del pas sea
calicado como tal por la Asamblea Legislativa, con el n de sujetarlo a las regulaciones de
esta ley.
b) Servicio al costo. Principio que determina la forma de jar las tarifas y los precios
de los servicios pblicos, de manera que se contemplen nicamente los costos necesarios
para prestar el servicio, que permitan una retribucin competitiva y garanticen el adecuado
desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artculo 31.
c) Prestador de servicio pblico. Sujeto pblico o privado que presta servicios pblicos
por concesin, permiso o ley.
d) Evaluacin de impacto ambiental. Estudio cientco-tcnico, realizado por profesiona-
les en la materia, que permite identicar y predecir los efectos que producir un proyecto
especco sobre el ambiente, cuanticndolo y ponderndolo, para plantear una recomenda-
cin.
Artculo 4.- Objetivos
Son objetivos fundamentales de la Autoridad Reguladora:
a) Armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestadores de los servicios
pblicos denidos en esta ley y los que se denan en el futuro.
b) Procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los pres-
tadores de los servicios pblicos.
c) Asegurar que los servicios pblicos se brinden de conformidad con lo establecido en el
inciso b) del artculo 3 de esta ley.
d) Formular y velar porque se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad,
continuidad y conabilidad necesarios para prestar en forma ptima, los servicios pblicos
sujetos a su autoridad.
e) Coadyuvar con los entes del Estado, competentes en la proteccin del ambiente, cuando
se trate de la prestacin de los servicios regulados o del otorgamiento de concesiones.
46
f) Ejercer, conforme lo dispuesto en esta ley, la regulacin de los servicios pblicos de-
nidos en ella.
Artculo 5.- Funciones
La autorizacin para prestar el servicio pblico ser otorgada por los entes citados a
continuacin:
(N. del a.) La ley cita los siguientes:
Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones.
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes.
Las municipalidades
Artculo 12.- Prohibicin de discriminacin
Los prestadores no podrn establecer ningn tipo de discriminacin contra un deter-
minado grupo, sector, clase o consumidor individual. No constituirn discriminacin las
diferencias tarifarias que se establezcan por razones de orden social.
Artculo 13.- Prohibicin de monopolios
Los prestadores no tendrn ningn derecho monoplico sobre el servicio que exploten
y estarn sujetos a las limitaciones y los cambios que les sean impuestos por ley. Podrn
otorgarse nuevas concesiones, permisos, autorizaciones siempre que la demanda de servicios lo
justique, o que estos puedan ofrecerse en mejores condiciones para el usuario. En todo caso,
se dar prioridad a los concesionarios que se encuentren prestando el servicio. Se exceptan
de esta norma los monopolios estatales, creados por ley u otorgados en administracin.
Artculo 14.- Obligaciones de los prestadores
Son obligaciones de los prestadores:
a) Cumplir con las disposiciones que dicte la Autoridad Reguladora en materia de pres-
tacin del servicio, de acuerdo con lo establecido en las le-yes y los reglamentos respectivos.
b) Mantener instalaciones y equipos en buen estado, de manera que no constituyan peligro
para personas ni propiedades, y no causen interrupcin del servicio.
c) Suministrar oportunamente, a la Autoridad Reguladora, la informacin que les solicite,
relativa a la prestacin del servicio.
d) Presentar, cuando la Autoridad Reguladora lo requiera, los registros contables de sus
operaciones, conforme lo disponen esta ley y sus reglamentos.
e) Proteger, conservar, recuperar y utilizar racionalmente los recursos naturales relacio-
nados con la explotacin del servicio pblico, segn la legislacin vigente.
f) Permitir a la Autoridad Reguladora el acceso a sus instalaciones y equipos, as como
la comunicacin con el personal, para cumplir con esta ley y su reglamento.
g) Realizar actividades o inversiones no rentables por s mismas, en los mbitos territorial
y material de su competencia. Sin embargo, aun cuando la actividad o inversin no sea
47
rentable por s misma, su costo debe estar cubierto por los ingresos globales del servicio
pblico que presta. La empresa puede ser obligada a suministrarlo, respetando el lmite de
su capacidad.
h) Admitir, sin discriminacin, el acceso al servicio a quienes lo soliciten dentro de su
campo.
i) Estar preparados para asegurar, en el corto plazo, la prestacin del servicio ante el
incremento de la demanda.
j) Brindar el servicio en condiciones adecuadas y con la regularidad y seguridad que su
naturaleza, la concesin o el permiso indiquen.
k) Prestar el servicio a sus clientes en condiciones de igualdad y cobrarles un precio justo
y razonable por el servicio prestado.
Artculo 24.- Suministro de informacin
A solicitud de la Autoridad Reguladora, las entidades reguladas suministrarn informes,
reportes, datos, copias de archivo y cualquier otro medio electrnico o escrito donde se
almacene informacin nanciera, contable, econmica, estadstica y tcnica relacionada con la
prestacin del servicio pblico que brindan. Para el cumplimiento exclusivo de sus funciones,
la Autoridad Reguladora tendr la potestad de inspeccionar y registrar los libros legales y
contables, comprobantes, informes, equipos y las instalaciones de los prestadores.
Artculo 30.- Solicitud de jacin o cambios de tarifas y precios
Los prestadores de servicios pblicos, las organizaciones de consumidores legalmente cons-
tituidas y los entes y rganos pblicos con atribucin legal para ello, podrn presentar soli-
citudes de jacin o cambio de tarifas. La Autoridad Reguladora estar obligada a recibir
y tramitar esas peticiones, nicamente cuando, al presentarlas, cumplan con los requisitos
formales que el Reglamento establezca. Esta Autoridad podr modicar, aprobar o rechazar
esas peticiones. De acuerdo con las circunstancias, las jaciones de tarifas sern de carcter
ordinario o extraordinario.
Sern de carcter ordinario aquellas que contemplen factores de costo e inversin, de
conformidad con lo estipulado en el inciso b) del artculo 3, de esta ley. Los prestadores debe-
rn presentar, por lo menos una vez al ao, un estudio ordinario. La Autoridad Reguladora
podr realizar de ocio, modicaciones ordinarias y deber otorgarles la respectiva audiencia
segn lo manda la ley.
Sern jaciones extraordinarias aquellas que consideren variaciones importantes en el
entorno econmico, por caso fortuito o fuerza mayor y cuando se cumplan las condiciones
de los modelos automticos de ajuste. La Autoridad Reguladora realizar, de ocio, esas
jaciones.
Artculo 31.- Fijacin de tarifas y precios
Para jar las tarifas y los precios de los servicios pblicos, la Autoridad Reguladora
tomar en cuenta las estructuras productivas modelo para cada servicio pblico, segn el
desarrollo del conocimiento, la tecnologa, las posibilidades del servicio, la actividad de que
se trate y el tamao de las empresas prestadoras. En este ltimo caso, se procurar fomentar
48
la pequea y la mediana empresa. Si existe imposibilidad comprobada para aplicar este
procedimiento, se considerar la situacin particular de cada empresa.
Los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservacin de energa y ecien-
cia econmica denidos en el Plan Nacional de Desarrollo, debern ser elementos centrales
para jar las tarifas y los precios de los servicios pblicos. No se permitirn jaciones que
atenten contra el equilibrio nanciero de las entidades prestadoras del servicio pblico.
La Autoridad Reguladora deber aplicar modelos de ajuste anual de tarifas, en funcin de
la modicacin de variables externas a la administracin de los prestadores de los servicios,
tales como inacin, tipos de cambio, tasas de inters, precios de hidrocarburos, jacio-
nes salariales realizadas por el Poder Ejecutivo y cualquier otra variable que la Autoridad
Reguladora considere pertinente.
De igual manera, al jar las tarifas de los servicios pblicos, se debern contemplar los
siguientes aspectos y criterios, cuando resulten aplicables:
a) Garantizar el equilibrio nanciero.
b) El reconocimiento de los esquemas de costos de los distintos mecanismos de contra-
tacin de nanciamiento de proyectos, sus formas especiales de pago y sus costos efectivos;
entre ellos, pero no limitados a esquemas tipo BO: (construya y opere, o construya, opere
y transera, BOT), as como arrendamientos operativos y/o arrendamientos nancieros y
cualesquiera otros que sean reglamentados.
c) La proteccin de los recursos hdricos, costos y servicios ambientales.
Artculo 32.- Costos sin considerar
No se aceptarn costos de las empresas reguladas:
d) Los gastos de operacin desproporcionados en relacin con los gastos normales de
actividades equivalentes.
e) Las inversiones rechazadas por la Autoridad Reguladora por considerarlas excesivas
para la prestacin del servicio pblico.
Artculo 35.- Acceso a estudios tcnicos
La Autoridad Reguladora deber permitir el acceso de los consumidores y usuarios de los
servicios pblicos regulados por esta ley, de la Defensora de los Habitantes y los ministros
rectores de tales servicios, a los estudios tcnicos en que fundament la jacin realizada.
Artculo 36.- Asuntos que se sometern a audiencia pblica
Para los asuntos indicados en este artculo, la Autoridad Reguladora convocar a audien-
cia, en la que podrn participar las personas que tengan inters legtimo para manifestarse.
Con ese n, la Autoridad Reguladora ordenar publicar en el diario ocial La Gaceta y en
dos peridicos de circulacin nacional, los asuntos que se enumeran a continuacin:
a) Las solicitudes para la jacin ordinaria de tarifas y precios de los servicios pblicos.
b) Las solicitudes de autorizacin de generacin de fuerza elctrica de acuerdo con la Ley
N.
Objetivo y nes.
El objetivo de la presente Ley es proteger, efectivamente, los derechos y los intereses
legtimos del consumidor, la tutela y la promocin del proceso de competencia y libre concu-
rrencia, mediante la prevencin, la prohibicin de monopolios, las prcticas monopolsticas y
otras restricciones al funcionamiento eciente del mercado y la eliminacin de las regulaciones
innecesarias para las actividades econmicas.
63
Derechos de los consumidores en Costa Rica:
Los siguientes corresponden a los derechos contemplados en el artculo 32 de la ley, el
cual establece que los consumidores tienen derecho a:
El acceso a una informacin, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios,
con especicacin correcta de cantidad, caractersticas, composicin, calidad y precio.
La educacin y la divulgacin sobre el consumo adecuado de bienes o servicios, que
aseguren la libertad de escogencia y la igualdad en la contratacin.
La proteccin administrativa y judicial contra la publicidad engaosa, las prcticas y
las clusulas abusivas, as como los mtodos comerciales desleales o que restrinjan la
libre eleccin.
Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus derechos
e intereses legtimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar
con prontitud la lesin de estos, segn corresponda.
ecibir el apoyo del Estado para formar grupos y organizaciones de consumidores y la
oportunidad de que sus opiniones sean escuchadas en los procesos de decisin que les
afecten.
Recientemente se llev a cabo una interesante Reforma Ley de Promocin de la Compe-
tencia y Defensa Efectiva del Consumidor - N