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Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
WS Editor
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Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
GOVERNANA de TI
Transformando a Administrao
Pblica no Brasil
Porto Alegre
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APOIO:
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SUMRIO
Prefcio ..................................................................................................... 7
Agradecimentos ...................................................................................... 9
Apresentao ........................................................................................... 11
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PREFCIO
Glria Guimares
Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao1
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Governo Federal
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Governana de TI
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AGRADECIMENTOS
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Governana de TI
Tambm, devemos sublinhar que a riqueza das linhas que seguem fruto do
trabalho coletivo e cooperativo das equipes postas disposio do projeto, tanto pela
SLTI/MP quanto pelo CEGOV/UFRGS. Da parte da SLTI/MP, devemos destacar as
contribuies de Joo Batista Ferri, Cludio Muniz Machado Cavalcanti, Corinto Mee, Cristiano Heckert e Clesito Fechine e, novamente, Nazar Lopes Bretas e Paulo
Roberto Pinto. Da parte do CEGOV/UFRGS, devemos destacar as contribuies dos
pesquisadores Dr. Hlio Henkin, Ana Jlia Possamai, Fernando DallOnderSebben,
Slvia Sebben e Daniel Selo para a confeco dos captulos dispostos a seguir.
Finalmente, gostaramos de agradecer, novamente, a todas as autoridades
constantes do Anexo 7, abaixo, pela disposio de seu tempo em prol das entrevistas
realizadas em uma das etapas da pesquisa. E, por ltimo, mas no menos importante, convm ressaltar o papel de trs Secretrios da SLTI/MP que foram fundamentais,
cada um a seu tempo, para que a pesquisa que deu origem a este livro fosse desenvolvida: o Secretrio Rogrio Santanna, que viabilizou a parceria. Sua sucessora,
Secretria Loreni Foresti, que deu continuidade empreitada. E a Secretria Maria
da Glria Guimares dos Santos, que assumiu o cargo com o projeto j em desenvolvimento e abraou para si a responsabilidade de assegurar a sua concluso.
A todos, o nosso muito obrigado.
Marco Cepik
Diego R. Canabarro
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APRESENTAO
Esta publicao congrega, de forma reestruturada, uma srie de quatro relatrios que sintetizam o resultado do projeto de
pesquisa intitulado Governana de TI no Brasil: Anlise da Institucionalizao do SISP, realizado no ano de 2010, a partir de
parceria firmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
A equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS estudou a
evoluo histrico-institucional do Sistema de Administrao dos
Recursos de Informao e Informtica (SISP) da Administrao Pblica Federal (APF) do Brasil, com o objetivo de colaborar com a
tomada de decises acerca do futuro do SISP e da governana e
gesto de TI no Brasil.
Dentro desse escopo, empreendeu-se o estudo da evoluo
da governana e gesto de TI nos Estados contemporneos e os reflexos de tal evoluo observados no caso brasileiro; o avano da
institucionalizao da governana e da gesto de TI no Brasil; e a
governana e gesto de TI em cinco pases (Holanda, Reino Unido,
frica do Sul, Estados Unidos e Chile), com a finalidade de fornecer subsdios valiosos a respeito do que pode e do que no pode ser
aplicvel realidade do Brasil no futuro. Tais questes integram o
agregado de temas abordados pelos captulos deste livro.
A base documental da pesquisa foi constituda pela legislao
brasileira pertinente, os documentos das Estratgias Gerais de Tecnologia da Informao (EGTI) em 2008/2009 e 2009/2010 do Governo Federal brasileiro, os respectivos autodiagnsticos dos rgos
pblicos que acompanharam a elaborao dos respectivos Planos
Diretores de TI, bem como outros textos elaborados por agentes governamentais diversos. Alm da base documental, foram revisados
tambm dezenas de artigos e livros sobre gesto de sistemas pblicos de informao e temas correlatos, tanto textos tericos quanto
pesquisas comparadas e estudos de caso relevantes. Foram, ainda,
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CAPTULO
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O Novo Gerencialismo Pblico, ou New Public Management (NPM), foi adotado primeiramente na
Inglaterra na dcada de 1980. A Administrao Pblica Societal, ou Societal Public Administration
(SPA), um termo utilizado pelos autores dessa pesquisa para caracterizar a reao ao NPM ocorrida em muitos pases na dcada de 1990, enfatizando a participao cidad nas decises sobre
alocaes de investimento pblico e priorizao de polticas pblicas. No Brasil, a expresso mais
clara da SPA foi o crescimento da importncia dos conselhos e do oramento participativo (OP). J
a Governana da Era Digital, ou Digital Era Governance(DEG), foi o termo cunhado por Dunleavy
et alli (2005) para designar uma nova doutrina administrativa que se desenvolve com a mudana
de natureza e de alcance do papel das TIC na administrao pblica, capaz de transcender as polmicas e as limitaes do NPM e da SPA.
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dos custos ao longo das dcadas de 1960 a 1970 permitiu que outras esferas da atividade governamental adotassem ferramentas de informtica para auxiliar sistemas
de pagamento, de armazenamento de dados, etc. (Dunleavy et alli, 2006). Tarefas
rotineiras passaram a ser automatizadas atravs da criao de sistemas e aplicaes,
com vistas a uma maior eficincia na realizao dessas atividades (Holden, 2007).
poca, houve certa centralizao da gesto da TI, em nvel hierrquico superior ao
operacional, a fim de se obter um nvel mnimo de controle sobre os gastos em tecnologia e recursos humanos especializados, bem como sobre os padres adotados e
os tipos de aquisies realizadas (Dunleavy et alli, 2006). De uma maneira geral, esse
controle baseou-se em tecnologias de mainframe e foi centralizado em departamentos
de processamento de dados, tambm conhecidos como data centers ou CPDs (Centros
de Processamento de Dados).
Dessa forma, na era do mainframe, a TI era geralmente associada a sistemas
de informao, e o modelo de tratamento correspondente fora inicialmente denominado Gesto de Tecnologia Automatizada (Holden, 2007) ou, mais tarde, Gesto de
Sistemas de Informao (Holden, 2007).
Nesse momento, a gesto da tecnologia preponderava sobre a gesto da informao, e ficava restrita aos data centers. Os profissionais da informtica ficavam isolados dos
braos gerenciais e administrativos, e os usurios pouco tinham contato com os sistemas de informao, a no ser atravs do uso dos cartes perfurados e/ou do recebimento das cpias resultantes dos processamentos, impressas pelos CPDs (Holden, 2007).
Com a reduo dos custos dos equipamentos de informtica e com o surgimento dos computadores pessoais (PCs), a TI passou a ser incorporada rotina dos
processos de governo3 de vrios rgos. Nos Estados Unidos, a partir da adoo do
Paperwork Reduction Act (PRA), de 1980, a TI e a informao passaram a ser compreendidas como ferramentas estratgicas e a ser tratadas como recursos organizacionais, tais como os recursos humanos e os recursos financeiros (Holden, 2007). Por
tratar-se de um elemento estratgico de eficincia, os rgos passaram a definir as
aplicaes e usos da TI, bem como a adquirir seus prprios equipamentos e sistemas.
Assim, a TI passou a figurar como mais um item no oramento dos rgos governamentais, cabendo a estes, portanto, gerenciar suas aquisies, de forma descentralizada (Dunleavy et alli, 2006). Nesta transio, os CPDs deixaram de ser os centros
de controle da TI, para tornarem-se centros fornecedores de tecnologia. Marchand
(1985, apud Holden, 2007) denominou este modelo descentralizado adotado na era
dos microcomputadores de Gesto de Recursos de Informao.
As iniciativas de centralizao da coordenao e da gesto de TI observadas nas
dcadas de 1960 e meados de 1970, portanto, no prosseguiriam na dcada de 1990.
O uso estratgico da TI, porm, permaneceu o mesmo, ou seja, como um recurso
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Um passo frente, no setor privado, a Gesto do Conhecimento deu espao para repensar a maneira como se realizam as tarefas e servios. O redesenho de processos de negcio passou a preceder
a automatizao das operaes, de modo a assegurar que no se replicassem ou fortalecessem
tarefas arcaicas ou desnecessrias. Strassman (1990 apud Holden, 2007) advogava uma abordagem
que alinhasse os recursos de informao s misses da organizao. Nesse setor, a TI desenvolveu
sistemas de informaes estratgicos, servindo como ferramenta para adquirir vantagens competitivas no mercado (Holden, 2007).
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Nesse sentido, a governana de TI compreende o desenvolvimento de um plano estratgico que avalie a natureza do impacto organizacional do uso de novas
tecnologias, determine o treinamento de recursos humanos e alinhe os recursos de
TI aos objetivos institucionais do rgo (e da administrao), bem como proteja e
relacione os interesses de atores internos e externos organizao.
Na Tabela 1, identificam-se os principais aspectos da governana e da gesto
de TI.
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Gesto de TI
Foco interno
Futuro
Presente
Estratgias
Operaes e projetos
Gerao de benefcios
Custos e qualidade
Investimento sbio
Prestao de contas
Delegao
Controle (hands-on)
Este emprego observado nas recomendaes feitas pelo TCU governana de TI da APF brasileira, dispostas no Acrdo 1603/2008-Plenrio.
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Para maiores informaes sobre as diferenas entre o setor pblico e o setor privado, e os reflexos
destas diferenas sobre a governana de TI, ver Liu e Ridley (2007) e Sethibe, Campbell e McDonald(2007).
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Sugere-se a leitura direta dos textos de Weber sobre Burocracia, disponveis no Captulo VIII
(Burocracia) do volume editado das obras de Max Weber. Ver Weber (1982).
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Borges, 2001). Dos diagnsticos elaborados para compreenso e enfrentamento desse perodo de instabilidade, dois receberam especial destaque e ainda hoje tm sido
objeto de constante debate. Por um lado, assentado nos preceitos neoliberais da Escola Austraca e da Escola de Chicago, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) foi
defendido e aplicado como resposta dos conservadores da Nova Direita a uma administrao pblica considerada por eles muito grande, pesada e ineficiente. Por outro,
a alternativa popular e sindical apontou para a necessidade de retomada e ampliao
do participativismo, em um modelo que questionava o papel do Estado como nico
protagonista da gesto pblica, compreendido, no caso brasileiro, sob o escopo de
uma Administrao Pblica Societal (SPA) (Paes de Paula, 2005)8.
Inicialmente, o colapso da Unio Sovitica, a crise dos modelos de industrializao baseados na substituio de importaes em pases como a ndia, Mxico e Brasil,
bem como as presses exercidas pela globalizao do capitalismo nas ltimas dcadas
favoreceram o neoliberalismo e o Novo Gerencialismo, em detrimento da participao popular. Entretanto, os custos sociais associados a estas solues (aumento da
excluso, do desemprego, das desigualdades e da injustia), a contnua expanso dos
gastos governamentais e do papel Estado nos pases membros da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o sucesso de modelos alternativos como o do chamado Socialismo de Mercado na China foram fatores que
aumentaram simultaneamente as exigncias colocadas diante de ambas as perspectivas, a do NPM e da SPA. Ao fim e ao cabo, nenhuma das alternativas apresentadas
crise do Estado keynesiano-burocrtico nos pases capitalistas centrais respondeu
com eficcia aos desafios enfrentados pelos Estados contemporneos.
Ao defenderem a reduo/reviso do papel, do tamanho e/ou do protagonismo
no Estado, David Held alerta que essas vises subestimam a capacidade e os recursos do prprio Estado, que derivam, por exemplo, de seus aparatos burocrticos, ad8
David Held (1987), ao tratar do tema da crise da democracia liberal nas sociedades ocidentais na
dcada de 1960, que se acirrou com a crise fiscal nos anos 1970, destaca duas linhas tericas que se
propuseram a analisar o fenmeno e a sugerir alternativas ao impasse. Primeiro, assentados sobre
premissas pluralistas, os tericos do governo sobrecarregado (Brittan, 1975, 1977; Huntington,
1975; King, 1976; Rose e Peters, 1977) afirmavam a incapacidade de as burocracias cada vez maiores
atenderem de maneira eficiente s crescentes demandas dos mais diversos grupos da sociedade.
Essa interpretao apontava para um crculo vicioso em que a busca pelo atendimento das demandas aumentava o gasto pblico (pressionando a inflao) e cerceava iniciativas individuais.
Adotada pela Nova Direita, essa viso foi a base terica para o desenvolvimento e aplicao dos
preceitos gerencialistas no setor pblico, advogando a reduo do tamanho do Estado e a reforma do aparelho estatal. Partindo de premissas marxistas, os tericos da crise de legitimao do
Estado (Habermas, 1976; Oe, 1984) contestavam que as contradies de classe inevitavelmente
produziriam a deslegitimao do Estado, na medida em que o Estado buscasse regular a economia
a servio do capital, favorecendo alguns setores capitalistas, e tentasse se fazer perceber como ator
neutro para a massa eleitoral. Diante da inexistncia de alternativas dentro das estruturas scioeconmicas vigentes, a soluo da crise seria o progressivo surgimento de instituies socialistas e
o estabelecimento da democracia nos locais de trabalho e nas comunidades locais (Pateman, 1970;
Poulantzas, 1980). Essa fermentao terica estaria por trs dos movimentos sociais que surgiram
na Frana na dcada de 1960 e tomariam corpo no Brasil na dcada de 1980, com o novo sindicalismo, as comunidades de base (eclesiais e urbanas) e a reviso da postura da esquerda no pas
(Sader, 1988; Castaeda, 1994).
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o papel no apenas de produtor de um grande leque de servios pblicos, mas tambm de regulador e protetor da economia nacional. Como resultado, a teia da burocratizao foi estendida a um grande nmero de domnios da atuao estatal.
No entanto, a crise econmica que abateu os pases capitalistas ocidentais no
final da dcada de 1970, incio de 1980, no tardaria muito para traduzir-se em uma
crise do modelo de Estado de Bem-Estar, keynesiano e burocrtico, e a necessidade de
sua reforma entrou na pauta to logo se iniciaram os anos 1990. Alm da crise fiscal, o
final da Guerra Fria e a exploso da dinmica dos mercados internacionais reduziram
a autonomia dos Estados em formular e implementar polticas pblicas. Novos atores
surgiram no cenrio nacional e internacional, e o tamanho da mquina burocrtica
passou a ser visto pelos neoconservadores como um impeditivo capacidade estatal
em responder s demandas de cidados, empresas e demais interessados.
Com vistas a enfrentar esse ambiente dinmico e de constantes transformaes
e a combater a crise fiscal herdada do Estado de Bem-Estar Social, o Novo Gerencialismo Pblico (NPM) foi apresentado como a soluo da Nova Direita para destravar e racionalizar a mquina burocrtica que se desenvolvera ao longo do sculo
XX, considerada excessivamente grande, ineficiente, cara e, assim, incapaz de prover
servios de maneira eficiente (Bonina e Cordella, 2008). O NPM fundamenta-se na
crtica ao tamanho do setor pblico e ao ineficiente comportamento de maximizar oramentos, levado a cabo pelas burocracias governamentais. Importando modelos de
sucesso do setor privado, fundamentados no gerencialismo contemporneo9, o NPM
emprega uma srie de medidas que buscam a melhoria da performance e da eficincia
do setor pblico, com base no atendimento de resultados.
O Novo Gerencialismo Pblico foi difundido a partir da obra de Osborne e
Gaebler (1992), segundo os quais era necessrio reinventar o governo, alterando o foco
da departamentalizao e centralizao do modelo burocrtico em direo descentralizao, focada no cliente-cidado. A descentralizao tomou forma tanto a partir
do ponto de vista poltico (transferindo recursos e competncias aos nveis polticos
regionais e locais), como a partir do espectro da administrao, atravs da delegao de autoridade para os gestores, transformados em gerentes, cada vez mais autnomos. Firmou-se, assim, a separao no s entre poltica e administrao, mas
tambm entre deciso e gesto, relegando ao pice estratgico da organizao um
controle ativo e discricionrio das decises (free to manage) (Hughes, 1991).
O NPM redefine os diferentes papis exercidos pelo Estado na economia: comprador, prestador, contratante, regulador e rbitro. Ademais, define-se a existncia
de trs grandes atores: (1) o governo, (2) os gerentes de cada rgo, (3) os fornecedores do mercado, alm de um quarto, representado pelos cidados e a populao
(Lane, 2000). Em seu modelo puro, o NPM prope que o governo e os gerentes atuem
do lado da demanda, a qual ser atendida atravs de contrato com um fornecedor
(selecionado de modo competitivo e em condies de igualdade) que apresentar o
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Para um panorama geral a respeito da evoluo do gerencialismo puro em direo ao NPM, ver
Abrucio (1997).
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menor custo, mas mesma qualidade dos servios. Assim, o Novo Gerencialismo Pblico promoveu a separao tambm da prestao e da produo de servios e bens
pblicos, de modo a ganhar eficincia atravs da competio e dos contratos de curto
prazo, mais flexveis e formados tanto interna quanto externamente ao setor pblico
(Hughes, 1991). Com efeito, algumas reas antes sob responsabilidade do setor pblico acabaram sendo privatizadas, reduzindo-se as reas nucleares da administrao (Dunleavy et alli, 2005; Bresser Pereira, 1995).
Em sntese, o NPM apresenta-se como uma coletnea de prticas que, de maneira geral, podem ser enquadradas em torno de trs temas principais: a desagregao, o sistema de incentivos e a competio (Dunleavy et alli, 2005, 2006). A desagregao compreende a repartio do setor pblico fortemente hierarquizado em
estruturas divisionais10 amplas e menos verticalizadas, personificadas nas agncias
executivas, que so unidades menores, mais fceis de serem gerenciadas (Bresser
Pereira, 1995) processo que ficou conhecido por agencializao (Criado, Araujo e
Serra, 2002). Outras prticas caractersticas do NPM esto relacionadas alocao
de metas e responsabilidades (Hughes, 1991), medidas por elementos microeconmicos de desempenho e acompanhadas de um sistema de incentivos correspondente.
O controle a partir dos resultados e da prestao de contas condiciona a alocao de
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recursos e recompensas entre rgos e funcionrios da administrao . Por fim, o
NPM estabeleceu a competio no setor pblico, no intuito de que as novas formas
de aquisio e a maior competio entre fornecedores permitissem que os recursos
pblicos fossem alocados de maneira mais eficiente (Lane, 2000).
Como visto, politicamente, o NPM serviu para instrumentalizar polticas e
aes da Nova Direita e do neo-conservadorismo dos anos 1980, bem como do neoliberalismo, nos anos 1990 (Lane, 2000). O NPM foi implantado no Reino Unido, no
governo de Margareth Thatcher, com modelos reflexos na Austrlia e, sobretudo, na
Nova Zelndia. Mais tarde, o NPM chegaria aos Estados Unidos (por meio da National Performance Review, de 1993, no Governo Clinton), Escandinvia e a alguns
pases da Europa continental (Lane, 2000). Na Amrica Latina, as prticas gerencialistas foram aplicadas com maior ou menos intensidade, havendo permeado o setor
pblico atravs dos programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco Mundial
e pelo Fundo Monetrio Internacional, em resposta crise fiscal sofrida nos anos
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1980 (Milani e Solins, 2002) e, mais tarde, pelas reformas de segunda gerao
focada no downsizing (reduo do aparelho) e na reforma do servio pblico (Bresser
Pereira, 2002).
No entanto, Dunleavy et alli (2005, 2006) afirmam que a adoo dos postulados gerencialistas no setor pblico (sobretudo na Inglaterra, onde foram aplicados
em sua forma mais pura) gerou uma srie de empecilhos operao e realizao
dos objetivos da Administrao. Os autores citam a proliferao de quase-agncias
governamentais com sistemas hierrquicos e de gesto interna independentes uns
dos outros, o que acabou recriando ilhas burocrticas, resistentes ao trabalho inter e
transorganizacional. Esse fato acabou alimentando uma varivel irracional, na medida em que levou duplicao de esforos, processos e sistemas (fsicos e tecnolgicos), que melhor funcionariam se integrados ao longo do conjunto da Administrao. Dessa forma, houve uma ampliao dos custos de transao (e no o contrrio),
tanto na interao entre os rgos governamentais, quanto na interao governo e
sociedade a qual, inclusive, teve sua ao coletiva dificultada devido proliferao
de centros de ao e deciso governamental (Dunleavy et alli, 2005). Alm disso, a
fragmentao da administrao pblica acabou criando identidades organizacionais
prprias em cada rgo, gerando conflitos de interesse e diminuindo a eficcia do
setor como um todo. Essa realidade, somada disputa por recursos, levou a um desvio de foco no sentido do cumprimento das metas internas de cada rgos, ao invs
da busca pelo atendimento dos objetivos institucionais do governo como um todo
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
Para Bonina e Cordella (2005), porm, o desvio maior do NPM no foi a proliferao de quase-agncia, mas, o fato de ter-se buscado medir o desempenho e os
resultados dos rgos segundo o atendimento de metas de eficincia e perfomance,
indicadores claramente importados dos padres econmicos de operao do setor
privado. Ao faz-lo, negligenciou-se o fato de que as estratgias do setor pblico
diferem das estratgias do setor privado, uma vez que o primeiro visa criao de
valor pblico (public value); enquanto o segundo, valor privado (private value)12. O valor
pblico est relacionado ao atendimento dos objetivos estabelecidos pelos programas governamentais e prestao de servios pblicos ao conjunto de cidados. O
valor pblico no est, portanto, relacionado eficincia da ao da administrao pblica,
mas eficcia no atendimento dos programas de governo (Bonina e Cordella, 2005:16,
traduo nossa). Ademais, tal como explicita Moore, 2005), em Estados democrticos,
os valores coletivos fundamentais a que se aspira so, sobretudo, justia, equidade
e igualdade. Esses valores no podem ser avaliados em termos de mercado que
formado por consumidores mas sim (e somente) em termos polticos, de maneira
a atender o cidado e as decises coletivas tomadas pelas instituies democrticorepresentativas13 (Moore, 1995 apud Bonina e Cordella, 2005).
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O Oramento Participativo, adotado no municpio de Porto Alegre (RS Brasil) o expoente desse
desenvolvimento.
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Por empoderar o cidado entende-se a promoo de igualdade de capacidades dos atores em participar dos processos de deciso (Lubambo e Coelho, 2005). Para tanto, a SPA reconhece a necessidade
de transpor duas classes de dificuldades principais: a ao coletiva (custo de oportunidade de
participao, baixo nvel de informao dos atores sociais, baixo poder de barganha das classes
sociais mais pobres, baixa efetividade das instituies polticas) e o controle social (falta de acesso
s informaes governamentais por parte dos atores sociais).
18
Para um relato das origens do debate sobre as governanas, ver Milani e Solins (2002).
19
Ideias de boa governana estiveram bastante presentes nos discursos gerencialistas, sobretudo na dcada de 1990, e fazem referncia condio dos direitos individuais de propriedade, inviolabilidade,
igualdade, compensao dentro da lei e participao em tomada de deciso coletiva (OCDE, 2005).
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O debate acerca do Novo Gerencialismo Pblico e da Administrao Pblica Societal ainda est
em aberto, e o presente texto serve-se desse fato para explorar e avanar a discusso. Para maiores
informaes acerca do debate no Brasil, ver: Paes de Paula (2005b) e Bresser Pereira (2005).
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Embora j faa alguns anos que governos comearam a operar servios pblicos e outras atividades atravs de mdias tradicionais (televiso, rdio, jornais),
a novidade reside nas possibilidades criadas pelos novos espaos de interao disponibilizados pela Internet. A Internet transformadora, pois permite que qualquer
pessoa ou entidade publique informaes e contedos, a ponto de mudar a relao
de poder na esfera pblica: [a Internet] mune lderes polticos com novas rotas para
o poder. Ela mune cidados com novas formas de se fazerem expressar (Naes Unidas,
2010: 84, traduo nossa).
Com efeito, o avano tecnolgico observado a partir do final da dcada de 1990
e o conseguinte aumento do nmero de canais de comunicao e interao entre a
administrao e os administrados (e entre as prprias entidades da esfera administrativa) tm imposto a necessidade de reestruturar o emprego dos recursos de TIC
nos governos (Garson, 2007). H a necessidade tanto de incorporar novos servios
e tecnologias de maneira a ampliar a eficincia da administrao pblica, quanto de
atender novas demandas informacionais geradas por uma populao cada vez mais
atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2001).
Essa transformao reflete-se na estrutura do Estado e de seu aparelho
(Fountain, 2001; Dunleavy et alli, 2005), bem como no processo de formulao de
polticas pblicas, ao ampliarem-se as possibilidades e oportunidades de realizao da governana. Por conseguinte, a popularizao da Internet e das demais
TIC, especialmente num contexto de convergncia tecnolgica21, tem marcado o
desenvolvimento de um novo quadro de referncia para a administrao pblica.
O crescimento do uso da rede mundial de computadores, do e-mail, da Web e das
TIC em geral na Era Digital passou a modificar tanto os processos levados a cabo
21 Cada vez mais o tema da convergncia tecnolgica debatido, seja no setor privado, seja no setor
pblico. A convergncia tecnolgica refere-se, de uma maneira geral, tendncia de utilizao
de uma nica infraestrutura de tecnologia para prover servios que, anteriormente, requeriam
equipamentos, canais de comunicao, protocolos e padres independentes. O objetivo viabilizar o acesso dos usurios s informaes em qualquer lugar e atravs de qualquer meio de
comunicao.
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A TIC apia e potencializa melhorias de qualidade nos servios pblicos oferecidos nos moldes
tradicionais. A primeira tentao no sentido de empreg-las foi de automatizar processos rotineiros em papel, atravs de sistemas de informao, e/ou transferi-los para meios eletrnicos na web,
sem refletir sobre a lgica dos procedimentos em si. No entanto, o salto qualitativo de que tratamos hoje se d na medida em que so repensados os processos, de modo a aproveitar ao mximo
as potencialidades das TIC para a promoo de servios mais eficazes. H tempos a reorganizao
de processos e estruturas administrativas uma medida adotada por empresas privadas, realizada sob a concepo de reengenharia dos processos de negcio (Business Process Reengineering- BPR).
Porm, uma vez que tratamos da Administrao Pblica, que lida com cidados e demais usurios
(e no clientes e consumidores), uma abordagem mais adequada seria tratar o tema como reengenharia dos processos de governo (Government Process Reengineering - GPR) (Fugini, Maggiolini,
Pagamici, 2005). Nesse sentido, utilizaremos aqui os termos processos de governo e usurios, em
oposio tica gerencialista empresarial de processos de negcio e clientes. Ademais, outra opo
terminolgica foi feita ao buscar traduzir business como atividades finalsticas da administrao. Por
tratar-se de um tema novo, que dispe ainda de pouca literatura em lngua portuguesa, essas e
outras opes terminolgicas e de traduo sero feitas ao longo do livro, acompanhadas de notas
de rodap explicativas, quando couberem.
23
As TIC so empregadas de maneira inovadora na Administrao Pblica na Era Digital. Ao longo da dcada de 1990, quando primaram as prticas gerencialistas, as TIC tiveram um impacto
bastante limitado, uma vez que foram adaptadas a processos e culturas organizacionais pr-existentes, servindo antes para automatizar rotinas j consolidadas. Embora os rgos governamentais tenham tornado-se altamente dependentes da infraestrutura de TIC para suas atividades, as
formas de operao no sofreram alteraes significativas. Por sua vez, o novo enfoque, que tem
se desenvolvido no incio na presente dcada, delega um papel central e transformador s TIC e
aos profissionais da rea.
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Dentre os componentes-chave da reintegrao, a governana integrada (joinedup governance, JUG) destaca-se, na medida em que busca reverter a agencializao e
realizar grandes fuses de funes e processos em rgo centrais amplos, capazes
de coordenar e executar aes complexas e de grande escala25. Tem por trs a necessria convergncia das TIC para viabilizar a comunicao e a interao necessrias
entre os rgos. Por meio da DEG, busca-se simplificar a rede sobre a qual opera o
setor pblico (network simplification), aperfeioando a viso geral da administrao e
dos regulamentos que a sustentam, de modo a evitar a criao de equipes de gesto
em vrias reas polticas altamente balcanizadas o que dificulta o tratamento e a
coordenao das polticas pblicas e das atividades finalsticas da administrao. O
restabelecimento de processos centrais (reinstating central processes) tambm perseguido a fim de que sejam eliminada a duplicao de procedimentos e as hierarquias
com funes genricas similares, resultantes do NPM (Dunleavy et alli, 2005, 2006).
O segundo aspecto da Governana da Era Digital compreende uma viso holstica da administrao pblica, desenhada a partir das demandas dos usurios dos
servios pblicos (cidados, empresas, organizaes, etc.). Prope uma administrao voltada para fora (para as necessidades dos usurios) e no mais voltada para a
gesto dos processos internos de cada rgo. Mais ampla que a governana integrada proposta pela reintegrao, a viso holstica recai sobre todas as redes envolvidas
no setor pblico e prev novas e amplas macroestruturas de ao. Para realizar essa
concepo, faz-se necessria a reengenharia completa de processos de governo (extirpando etapas, custos de conformidade, listas de checagem e formulrios desnecessrios), bem como mudanas nos estilos de gesto e no tratamento dos sistemas
de informao. Nessa linha, demanda-se tambm um compromisso por parte dos
rgos governamentais de reutilizarem as informaes j coletadas de usurios, ao
invs de recolherem a mesma informao vrias vezes tal como acontece com as
formas gerencialistas, que detm sistemas de informao fragmentados, que no se
comunicam. Essa viso holstica sustenta-se sobre sistemas inteligentes de armazenamento de dados (data warehousing), que disponibilizam as informaes e os servios aos cidados de maneira pr-ativa, atravs do emprego de algoritmos viveis
que relacionam os inmeros dados dos usurios e os servios pblicos existentes
(Dunleavy et alli, 2005, 2006).
A viso holstica da DEG compreende a progressiva transio para um modelo
de prestao de servios do tipo parada nica (one-stop provision), o qual assume
vrias formas: os balces nicos (one-stop shops), onde vrios servios pblicos so
prestados pela mesma equipe, co-localizada; as janelas nicas (one-stop windows),
onde somente a interface do cliente est integrada; e os servios integrados em rede
(web-integrated services), onde a interface do usurio e os processos levados ao cabo
para a realizao dos servios so integrados em rede, sendo essencialmente eletr25
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Como exemplo, cita-se a criao do Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (Department of Homeland Security), uma resposta s deficincias anteriores da fragmentao das
agncias, evidenciadas quando da dificuldade em responder de forma rpida e coordenada aos
ataques terroristas de 11 de setembro (Dunleavy et alli, 2005).
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nicos. O objetivo reduzir o nus que recai sobre os cidados ou empresas, fazendo
com que os vrios rgos trabalhem conjuntamente e de forma pr-ativa, operando
processos independentemente das fronteiras organizacionais e resolvendo os problemas de duplicao.
O terceiro e ltimo aspecto da Governana da Era Digital refere-se diretamente
ao uso da web e da Internet pelos governos. A digitalizao prev que os canais eletrnicos (muitos dos quais foram criados de forma isolada ao longo da dcada de 1990)
deixem de ser vistos apenas como complementares aos canais convencionais, havendo a transio para operaes totalmente digitais (Dunleavy et alli, 2005), a ponto de
superar o problema dos sistemas duplos (two systems problem) (West, 2005). Surgem,
assim, os servios eletrnicos (e-servios) e as novas formas de automatizao de
processos, que eliminam a intermediao humana (zero touch technologies, ZTT), em
substituio aos servios realizados presencialmente. A digitalizao compreende
tambm o desenvolvimento de mecanismos eletrnicos que possibilitam aos usurios auto-executar suas demandas por processos e servios pblicos, facilitando uma
administrao pblica isocrtica (Dunleavy et alli, 2006)26.
A partir da definio da DEG e de seus elementos constitutivos tal como apresentados por Dunleavy et alli (2006), pretende-se fazer uso do termo e de sua concepo sem, contudo, restringi-los mera reestruturao das operaes do aparelho do
Estado. A Governana da Era Digital por ns compreendida como um referencial
que vai alm da superao das contradies do NPM e adere s crticas feitas pela
SPA ao modelo gerencial-liberal. A DEG aqui apresentada como um modelo de
governana mais completo e transformador da Administrao Pblica, baseado fortemente nas possibilidades e alternativas criadas pelas Tecnologias de Informao
e Comunicao. A DEG reafirma o papel fundamental do Estado na gesto pblica,
buscando tanto uma maior eficincia de suas operaes quanto uma ampliao das
oportunidades de participao popular no processo de formulao e elaborao de
polticas pblicas. A DEG entendida, enfim, como um conjunto de prticas que
visam reestruturar a Administrao Pblica de maneira a fazer frente dinmica do
Estado, da sociedade e do mercado contemporneos, bem como assegurar a soberania e a participao popular, em importante momento de consolidao democrtica.
Dessa forma, a verdadeira e completa transformao que a DEG prope apenas
ser realizada se forem considerados e articulados os postulados de participao popular da SPA. Em consonncia com essa viso, Hanna (2010) aponta que os governos
cada vez mais tero que se guiar segundo trs pilares principais: (1) a personalizao
de servios pblicos, cujo valor depender do grau de atendimento das necessidades
especficas de cada usurio; (2) a co-criao exercida entre administrao e usurios,
onde ambos adicionaro contedo e valor aos servios, diretamente ou atravs do
uso de comunidades e redes sociais (avanando a ideia de governo centrado no ci26
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Para uma descrio detalhada dos componentes da Governana da Era Digital segundo seus autores originais, ver Dunleavy et alli (2006, 2010).
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Na realidade, para alm da Governana da Era Digital, Hanna (2010) enquadra esse novo enfoque
de administrao pblica e de sua relao com a sociedade dentro de um espectro de mudanas
mais amplas, ao qual se atribui o ttulo de e-transformao (e-transformation), ou ainda e-desenvolvimento (e-development). Trata-se, portanto, no apenas de um modelo de administrao, mas
de um modelo de desenvolvimento, que tem as TIC como seu elemento indutor. Mais abrangente
que a Governana da Era Digital, a e-transformao transpassa e extravasa as fronteiras da administrao pblica, promovendo mudanas na economia e na sociedade como um todo.A e-transformao envolve uma srie de elementos. Tal como a DEG, contm elementos de governana,
ao passo que requer o envolvimento e a participao dos mais diversos atores na consecuo da
estrutura institucional e das polticas pblicas de incentivo ao uso e produo de TIC. Para tanto,
governos devem promover aes no sentido da e-transformao no s no interior da administrao pblica, mas tambm na sociedade. A criao de programas de educao tecnolgica uma
dessas aes, e visa a atender a crescente demanda por recursos humanos capazes de fazer uso das
novas tecnologias, tanto dentro da administrao, como na sociedade civil. Incentivar a indstria
de TIC nacional tambm fundamental, tanto para alimentar a economia domstica como para
abastecer a crescente demanda por aplicaes de softwares. A criao de ampla infraestrutura de
telecomunicaes outro pr-requisito para o e-desenvolvimento, a fim de que se torne possvel
prover acesso Internet e s ferramentas de TIC a preos acessveis (Hanna, 2010).
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A Governana da Era Digital no se restringe aplicao das TIC aos processos de governo, e profissionais de TIC sozinhos no conseguiro assegurar as mudanas e transformaes necessrias
nas rgidas culturas organizacionais que caracterizam as burocracias modernas mesmo aquelas que passaram por processos mais profundos de reforma do Novo Gerencialismo Pblico. Ao
analisar as estruturas institucionais responsveis pelo e-desenvolvimento em vinte e sete pases,
Hanna (2007) aponta para uma tendncia no sentido de um maior engajamento institucionalizado
do presidente (ou primeiro-ministro) ou de um ministro forte (como o de finanas ou economia)
na agenda da Era Digital, atravs, sobretudo, da criao de unidades de coordenao especficas
junto ao gabinete presidencial ou de um comit de coordenao liderado pelo primeiro ministro
ou chefe de Estado. Presidente, primeiro-ministro ou ministro tornam-se, assim, e-lderes (Hanna,
2007; Hanna, 2010).
29
Os e-lderes no se limitam s figuras tradicionais da administrao pblica. Os profissionais de
TIC tm assumido um novo e relevante papel com o surgimento da Governana da Era Digital. E
no se trata apenas de um papel especificamente relacionado gesto das tecnologias e sua aplicao nova administrao: as potenciais transformaes da DEG exigem profissionais de TIC com
perfil (e posio) de liderana e com especial conhecimento em gesto, a fim de que acompanhem
e trabalhem junto aos braos polticos e executivos do governo. Denominao herdada do setor
privado, os Chief Information Ocers (CIOs) representam esse novo profissional nas administraes pblicas (Hanna, 2007; Hanna, 2010; Rocheleau, 2006).
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Administrao
Pblica Societal
(SPA)
A Governana
da Era Digital \
(DEG)
Projeto poltico
Enfatiza a eficincia
administrativa e se
baseia no ajuste
estrutural, nas
recomendaes
de organismos
multilaterais e
no movimento
gerencialista.
Enfatiza a importncia
da apreenso/uso das
TIC pelo Estado para o
aumento da capacidade
estatal e da governana
democrtica. Prioriza
a cooperao e a
colaborao das
agncias pblicas e
privadas na busca de
resultados a partir
do esforo conjunto
(Parcerias PblicoPrivada).
Dimenses
estruturais
enfatizadas na
gesto
Dimenses
econmicofinanceira e
institucionaladministrativa.
Dimenso
sociopoltica.
Dimenses institucionaladministrativa,
sociopoltica e
econmico-financeira.
Preponderam as duas
primeiras.
Tema
Continua
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Hanna (2007) identifica seis tipos principais de instituies-chave para a implementao da etransformao (e-desenvolvimento) e, por conseguinte, da Governana da Era Digital: Conselho
Nacional de Alto Nvel para o e-Desenvolvimento; Comit de Gabinetes para o e-Desenvolvimento; Comit Ministerial para o e-Governo; Agncia Executiva para o e-Desenvolvimento ou Agncia
de TIC; Escritrio Executivo do e-Governo; Conselho de CIOs e Quadro de CIOs do Setor Pblico. Alm destas, h outros tipos de instituies, cujos papis podem vir a ser relevantes quando
da aplicao das estratgias de e-transformao e da DEG, como so as agncias reguladoras de
servios de telecomunicao. O autor adverte, no entanto, que no h um conjunto nico de instituies recomendvel a todos os pases: as estruturas so definidas e adaptadas de acordo com as
estruturas polticas bsicas e a cultura organizacional de cada pas, seu nvel de descentralizao
e de delegao do poder (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Para saber mais sobre as e-instituies, ver
Hanna (2007).
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Organizao
administrativa
do aparelho
do Estado
Separao entre
as atividades
exclusivas e
no exclusivas
do Estado
nos trs nveis
governamentais
No h uma
proposta para
a organizao
do aparelho do
Estado, e enfatiza
iniciativas locais
de organizao e
gesto poltica.
Estado procura
integrao/harmonia
de atividades meio
e fim que compem
os processos e aes
do Estado, inclusive
mediante o trabalho
em redes.
Abertura
das
instituies
polticas
participao
social
Participativo no
nvel do discurso,
mas centralizador
no que se refere ao
processo decisrio,
organizao
das instituies
e construo
de canais de
participao
popular.
Participativo
no nvel das
instituies,
enfatizando a
elaborao de
estruturas e canais
que viabilizem
a participao
popular.
As TIC ampliam a
possibilidade de
interao G2C, G2B,
G2G, B2G, C2G, e
abrem canais diversos
para a e-participao.
A tomada de deciso
um esforo conjunto e
coletivo. Mas o Estado
tem papel decisivo em
orquestrar o trabalho
em rede.
Abordagem
de gesto
Gerencialismo:
enfatiza a
adaptao das
recomendaes
gerencialistas para
o setor pblico.
Gesto social:
enfatiza a
elaborao de
experincias de
gesto focalizada
nas demandas
do pblico-alvo,
incluindo questes
culturais
e participativas
Governana digital
como construo
do Estado. Emprego
das TIC para otimizar
alocao de recursos,
reduzir desigualdades
e democratizar as
relaes entre o Estado
e os cidados.
Fonte: tabela elaborada pelos autores com base em PAES DE PAULA (2005), CONSINDINI e LEWIS (2003),
DUNLEAVY et alli (2006), HANNA (2010).
Consideraes Finais
No h um modelo nico de arranjo institucional que sirva a todos os pases.
No entanto, desafios comuns so apresentados a essas instituies digitais, entre os
quais se destacam: 1) a capacidade de engajar diferentes atores no desenvolvimento
e implementao de uma estratgia nacional de TIC; 2) o desenvolvimento de estrutura poltica e legal, bem como de padres de governo eletrnico, comrcio eletrnico e outras aplicaes; 3) a criao de altos postos executivos dedicados s funes
das TIC no processo de e-desenvolvimento e coordenao em mltiplos nveis (nacional, regional e local) e setores dos programas e estratgias; 4) a diviso de trabalho
e a coordenao das atividades entre os vrios rgos governamentais, incluindo
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2
CAPTULO
A INSTITUCIONALIZAO DO SISP
E A ERA DIGITAL NO BRASIL
Marco Cepik Diego Canabarro Ana Jlia Possamai
Neste captulo, discute-se o processo de evoluo da institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP), tendo como caso
estudado o Brasil, desde a emergncia de um esboo de modelo de
gesto de TI decorrente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), no primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998), at as mudanas introduzidas durante os dois
governos do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010).
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lizao, atravs do qual sua organizao e suas aes e prticas ganharam valor e
estabilidade (Huntington, 1968; Goodin, 1996).
Em 1994, especificamente, o pas adotou o Decreto n 1.048, atravs do qual o
Sistema de Controle da Informtica do Setor Pblico ganhou sua formatao definitiva como Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica,
da Administrao Pblica Federal (cujo acrnimo apontado pela norma foi o de
SISP), com a finalidade de centralizar o planejamento, a coordenao, a organizao,
a operao, o controle e a superviso dos recursos de informao e informtica dos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, em articulao
com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gesto da informao pblica
federal. Em linhas gerais, cabe ao Sistema: (1) assegurar suporte de informao adequado, dinmico, confivel e eficaz APF; (2) estimular o uso racional dos recursos
de informao e informtica disponveis aos rgos governamentais, contribuindo
para incrementar a qualidade do ciclo da informao; e (3) integrar as reas de TI do
governo federal a partir da concatenao de esforos para o compartilhamento de
experincias comuns e solues adotadas.
Compem o SISP, segundo o Decreto n 1.048/94, os seguintes rgos (ver Figu3
ra 2) :
rgo Central do Sistema, responsvel por sua coordenao e pela superviso e orientao normativa a respeito de suas atividades. Segundo o decreto
de instituio do SISP, caberia ao rgo central a proposio de polticas e
3
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Optou-se, na figura, por apresentar a composio atual do Sistema. A hachura nos rgos correlatos justifica-se, porque tal categoria passou a existir apenas a partir da adoo da Estratgia Geral
de TI de 2008/2009, que ser estudada abaixo. Os rgos correlatos so aqueles criados por secretarias finalsticas dos ministrios para gerir os recursos de TI quando tais secretarias decidem que
as estruturas de TI centrais dos ministrios so deficitrias para atender suas necessidades4. No
so subordinados estrutura central de TI do Ministrio. Um exemplo dessa situao seriam as
Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional, que possuem rgos de TI mais estruturados
do que a setorial de TI do Ministrio da Fazenda. Atualmente, a composio integral do SISP pode
ser encontrada na planilha disponibilizada no stio do MP, em: http://www.governoeletronico.gov.
br/biblioteca/arquivos/orgaos-integrantes-do-sisp. ltimo acesso em 03/08/2010.
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diretrizes de TI a serem adotadas e implementadas no mbito da Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Federal.
rgos Setoriais: compostos pelas esferas de Coordenao de Modernizao em Informtica das Subsecretarias de Planejamento, Oramento e
Administrao (SPOAs) dos diversos Ministrios e rgos da APF. So os
responsveis por coordenar, planejar, articular e controlar os recursos de
informao e informtica no mbito dos Ministrios ou das Secretarias da
Presidncia da Repblica; coordenar, planejar e supervisionar os sistemas
de informao no mbito dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da
Repblica, das autarquias e fundaes; fornecer subsdios ao rgo Central,
por intermdio da Comisso de Coordenao, para a definio e elaborao
de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central; participar,
como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros de trabalho,
programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
rgos Seccionais: so representados pelas instncias que atuam na rea de
administrao dos recursos de informao e informtica nas autarquias e fundaes. So responsveis por cumprir e fazer cumprir as polticas, diretrizes e
normas emanadas do rgo Setorial; subsidiar o rgo Setorial na elaborao
de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; participar dos encontros de
trabalho programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.
Comisso de Coordenao: integrada por todos os representantes dos rgos Setoriais, sob a presidncia de um representante do rgo Central.
Responsvel por participar da elaborao e implementao das polticas,
diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processo
normativo de compras do Governo na rea de informtica; assessorar o rgo Central no cumprimento de suas atribuies; promover o intercmbio
de conhecimento entre seus participantes e homogeneizar o entendimento
das polticas, diretrizes e normas; acompanhar e avaliar os resultados da
regulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos.
Vale observar que, apesar de a APF contar com empresas pblicas de informtica, estas no so includas como membros do Sistema. Qualquer tipo de cooperao
que possa existir entre as empresas pblicas de informtica e os rgos do SISP,
referente administrao dos recursos de informao e de informtica, depende da
vontade poltica dos dirigentes de cada uma das reas.4
4
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Tais empresas integram, entretanto, o CEGE atravs de seus Comits Tcnicos e, com isso, pode-se
afirmar que j existem mecanismos que podem fomentar a convergncia das aes dos rgos do
SISP e das empresas pblicas de informtica. Porm, tal configurao institucional deve ser entendida com as ressalvas que so feitas abaixo a respeito da sobreposio das competncias do Sistema
e do Comit Executivo.
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Em anexo, traz-se uma tabela com o rol de medidas adotadas no perodo em questo, com a descrio sumria dos objetivos pretendidos para cada uma delas.
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Para um panorama crtico abrangente em relao ao perodo apontado por Cardoso como sendo
crucial para o entendimento das crises vividas pelo Brasil no final do sculo XX, ver LIMA Jr (1998).
Para uma compreenso maior a respeito da crise do Estado de Bem-Estar Social intensificada a
partir da dcada de 1970, ver BRENNER (1998).
7
Como alerta Visentini (2006:110) ao diferenciar as supostas concepes distintas do gerencialismo
puro (correspondente ao neoliberalismo propriamente dito), as novas concepes mais voltadas para
a organizao do setor pblico e para a prestao dos servios pblicos caracterizariam melhor o modelo gerencial e constituiriam uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, por preconizar a existncia de um Estado
atuante. O PDRAE adota essa linha de raciocnio. Alis, com fundamento nessa diferenciao, na verdade
uma transposio da ideia de oposio entre Estado e mercado como esferas separadas do poltico e do econmico, que o PDRAE afirma ter como objetivo o fortalecimento do Estado e no sua minimizao. (...) Isso no
significa, porm, que o modelo gerencial seja oposto ao modelo neoliberal. Aquele, ao revs, sucessor desse. O
gerencialismo puro ou neoliberal critica o protecionismo estatal e a interveno direta do Estado na economia;
e o gerencialismo, partindo da crtica neoliberal, adota uma posio construtiva, admitindo como necessria a
atividade estatal para realizar determinadas funes. No caso brasileiro, um bom exemplo da atividade
estatal acima descrita pode ser obtido a partir do estudo do histrico da Telebrs. Disponvel em:
http://www.telebras.com.br/historico.html. ltimo acesso em 20/10/2010.
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pretendeu uma administrao pblica gerencial e teve como caractersticas bsicas a preocupao com a eficincia e a efetividade da mquina administrativa, com a descentralizao e com a implantao de controles gerenciais, a melhoria da capacidade da burocracia e a democratizao da gesto
orientada ao cidado, com mecanismos de transparncia e controle social.
Foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), cujas
aes priorizavam a reforma administrativa (Chahin et al., 2004:11)8.
Conforme aponta Lima Jr., no ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidade de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, modernizao da gesto e promoo da qualidade no servio pblico9 (Lima Jr., 1998:18). No contexto
dessa reforma administrativa, a modernizao do Estado brasileiro foi marcadamente influenciada pelos postulados do NPM (Diniz et alli, 2009), uma vez que a reforma
tinha a misso anunciada de aumentar a eficincia da mquina pblica, de melhorar a
gesto dos recursos disponveis e de aumentar a transparncia da gesto.
O Plano determina, em quatro grupos distintos, as atividades que devem ser
exercidas pelo Estado e, para cada grupo, a forma de administrao mais apropriada
a ser implementada. Reproduz-se, abaixo, cada um dos setores (Brasil, 1995: item 5.1):
(1) NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o
setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento.
, portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder
Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares
e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
(2) ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que
s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso
do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos
temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social
bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas
8
Uma evoluo sumria das aes do MARE assim apresentada por Pinto e Fernandes (2005:6):
Entre 1995 e 1998, representou foco central de atuao de um ministrio ento criado para a formulao
e implementao da reforma administrativa (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE). Desde 1999, o tema sofreu um reposicionamento que o relegou a menor centralidade, sendo abrigado
em uma secretaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: a Secretaria de Gesto - SEGES.
As dificuldades de coordenao e articulao do governo como um todo, que j existiam durante o perodo de
atuao do MARE, se agravaram com perda de insero estratgica da agenda da reforma.
9
O autor prossegue, porm, com uma crtica: O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que,
posteriormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder realidade
brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, afirma que as fases patrimonialista e burocrtica esto
superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida
evidencia precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao burocrtica; e,
quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neutralizar seus efeitos benficos (Lima Jr., 1998:18).
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Segundo o Decreto ainda vigente: No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica
e fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou
entidade (Art. 1). As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica,
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes
sero, de preferncia, objeto de execuo indireta ( 1) (grifos artificiais).
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as atividades principais so as atividades propriamente de governo,
so as atividades em que o poder de Estado exercido. So as aes de
legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas,
para que essas funes do Estado possam ser realizadas, necessrio que os
polticos e a alta burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a mdia administrao pblica do Estado, contem com o apoio de uma srie de
atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte, coperagem,
servios tcnicos de informtica e processamento de dados etc. Segundo a
lgica da reforma do Estado nos anos 90, esses servios devem em princpio,
ser terceirizados, ou seja, devem ser submetidos a licitao pblica e contratados com terceiros. Dessa forma, esses servios, que so servios de mercado, passam a ser realizados competitivamente, com substancial economia
para o Tesouro (Bresser-Pereira, 1998a:100, grifo nosso).
Como resultado direto de tal distino propugnada pelo PDRAE, aos servidores pblicos responsveis pelas atividades relacionadas TI governamental foi
relegado o ltimo lugar dentro da lgica hierrquica proposta para a APF (Marconi,
2002). Alm disso, diante da inevitabilidade da incorporao das TIC rotina de trabalho da Administrao Pblica, grande parte dos rgos da Administrao Pblica
foi levada a constituir, de maneira autnoma e desvinculados de uma lgica coerente, setores responsveis pela gesto de TI segundo as exigncias das atividades por
eles desempenhadas. Abriu-se, com isso, espao para o surgimento de culturas organizacionais fortes capazes de influenciar e obstaculizar o desempenho das atividades
de coordenao previstas para o SISP.
Tendo-se tal panorama em mente, podem-se avaliar as medidas adotadas para
a consolidao de um Estado digital no Brasil no perodo, de maneira a permitir as
reflexes finais a respeito da institucionalizao do SISP.
Em relatrio que cobre o perodo de 1995 a 2001, a Escola Nacional de Administrao Pblica aponta a adoo das seguintes medidas, no que diz respeito ao
mbito da Informtica e Sistemas de Informao (ENAP, 2001): (Veja Figura 4,
Medidas do PDRAE para Informtica e Sistema de Informao, na pgina seguinte).
O que a ENAP define como sendo o Marco Legal para o Governo Eletrnico
no Brasil , na verdade, um conjunto de normas referentes tipificao de condutas
criminosas relacionadas informtica e a sistemas de informao, bem como regras
referentes a segurana e salvaguarda de informaes. Alm disso, houve, no perodo
da anlise, a atualizao dos bancos de dados do Sistema de Informaes Organi-
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11
Para uma avaliao do status atual do Sistema, consultar o stio virtual: http://www.siorg.redego
verno.gov.br/. ltimo acesso em 28/07/2010.
12
O Sistema Informatizado de Administrao dos Servios Gerais, denominado SIASG, est ramificado pelos
rgos e entidades da Administrao Federal, por meio de 2.400 terminais informatizados. Sua implantao tem
ocorrido de forma gradativa, sendo que j esto em funcionamento diversas ferramentas de apoio s compras e
contrataes, destacando-se o cadastro unificado, com cerca de 133 mil fornecedores cadastrados em todo o pas,
o sistema de registro de preos praticados nas licitaes, a divulgao eletrnica dos editais de compras e contrataes e o Comprasnet, site de servios na Internet (www.comprasnet.com.br) (ENAP, 2001:14).
13
A Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica foi transformada no Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), por fora da Lei n 9.649, de 27 de maio
de 1998. O MARE, por sua vez, foi extinto como determinao da MP 1.795 de 1999 (revogada
e reeditada pela MP 1.799-1 do mesmo ano), quando suas atribuies foram repassadas ao hoje
denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Como explica o histrico do
MP disponibilizado no stio virtual do rgo (http://www.planejamento.gov.br), em 1995, com a
reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a SEPLAN foi transformada no Ministrio do Planejamento e Oramento - MPO. Em 1 de janeiro de 1999, no segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a modificao feita pela Medida Provisria n 1.795, o MPO passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto - MOG. A partir de 30
de julho de 1999, com a Medida Provisria n 1.911-8, o MOG recebeu o nome atual de Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG (SIC). O SISG, por sua vez, foi institudo pelo
Decreto 75.657/1975 (e foi reorganizado pelo Decreto 1.094/1994) com a finalidade de organizar as
atividades de administrao de edifcios pblicos e imveis residenciais, material e transporte,
comunicaes administrativas e documentao. A SLTI ocupa, tambm, o posto central desse
Sistema. Durante a reforma da administrao empreendida pelo governo de FHC, o MARE adotou a Instruo Normativa n 18/1997, para disciplinar a contratao dos servios gerais.
14
O referido decreto j sofreu inmeras alteraes. A competncia da SLTI na ocupao do posto de
rgo central do SISP perdura at os dias atuais e foi reforada pela adoo do Decreto n 7.063
de 2010. Todas as informaes referentes criao e evoluo da SLTI foram obtidas a partir do
stio virtual do SIORG, no endereo virtual: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/. ltimo acesso
em 02/08/2010. Deve-se ressaltar, porm, que o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica (segurana da informao), o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI) e
o Ministrio da Cincia e Tecnologia (linhas mltiplas de ao) definem, em suas reas de competncia, padres e normas que devem ser observadas para a aplicao de TI s atividades do setor
pblico. Para maiores informaes a respeito da competncia e da atuao de cada um dos rgos,
ver o stio virtual de cada um deles, com os respectivos endereos virtuais: http://www.gsi.gov.
br/; http://www.iti.gov.br/; e http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/73431.html. ltimo
acesso para todos em: 17/08/2010.
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Tanto o relatrio preliminar dos trabalhos do GTTI quanto a proposta final apresentada ao Executivo encontram-se disponveis, respectivamente, em: http://www.governo eletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/relatorio-preliminar-gtti-consolidado e http://www.governoeletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/proposta-de-politica-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 29/07/2010.
16
Vide Decreto de 10 de Outubro de 2003, que institui Comits Tcnicos do Comit Executivo do
Governo Eletrnico e d outras providncias.
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so, todos eletrnicos) de forma a poder repassar sociedade em geral e
aos prprios rgos do governo, a maior quantidade possvel de informao, contribuindo para melhor transparncia e maior eficincia na conduo
dos negcios do Estado (Brasil, 1995: item 8.2.8)17.
Inicialmente, era impossvel a constituio plena da rede. Segundo o Plano, seriam disponibilizados
alguns bancos ou tipo de informaes atravs da INTERNET e interligados alguns rgos em Braslia com
servios de comunicao eletrnica. A previso para a expanso da rede era o ano de 1996. Atualmente, o projeto de constituio de uma Infovia Brasil, uma rede de comunicao de voz, dados e imagens
de alta velocidade, com abrangncia nacional, que permite a integrao de todos os rgos da administrao
pblica federal no Pas, est sob a responsabilidade da SLTI/MP. Maiores informaes em: http://
www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/infovia. ltimo acesso em 29/07/2010.
18
Os endereos na internet do Portal so: http://www.e.gov.br, http://www.redegoverno.gov.br. ltimo acesso em 29/07/2010.
19
Para uma avaliao completa do avano do e-Gov no Brasil de 2000 a 2002 pela tica da SLTI/MP,
ver o documento intitulado Dois anos de Governo Eletrnico Balano Preliminar, que avalia o que
se passou e estabelece metas para os anos subsequentes, disponibilizado em: http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anos-de-governo-eletronico-de-2-de-dezembro-de-2002.
ltimo acesso em 29/07/2010.
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Instituio da obrigatoriedade de autorizao do CEGE para prestar ou contratar servios de certificao digital.
Adoo de regras e diretrizes para os stios na Internet da Administrao
Pblica Federal.
Criao do Subcomit de Integrao de Sistemas Administrativos SISA no
mbito do CEGE.
Instituio do Portal Governo como ambiente virtual de interao interna
dos rgos da Administrao Pblica Federal.
Instituio do Portal de Servios e Informaes de Governo E-Gov.
Instituio do Inventrio de Recursos de Tecnologia da Informao e de Comunicao INVENTIC, com o objetivo de reunir as informaes quantitativas a respeito de equipamentos, sistemas operacionais bsicos, aplicativos
de apoio, informaes sobre redes locais e segurana, dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Note-se, aqui, que a SLTI/MP exerce o papel de Secretaria-Executiva e de provimento de apoio tcnico-administrativo necessrio ao funcionamento do Comit,
em uma competncia que no deve se confundir com as competncias de rgo
central do SISP, decorrentes do Decreto n 1.048, de 21 de janeiro de 1994. Assim,
a despeito da participao decisiva da SLTI nas aes do CEGE nos primeiros estgios do governo FHC, pouco se avanou em termos de institucionalizao do
Sistema. Pelo contrrio: a sobreposio de competncias distintas no Sistema e no
CEGE continua a enfraquecer, at os dias atuais, seu papel em ambos os regimes
questo que ser mais bem explorada ao final deste captulo, bem como nos captulos 5 e 6, abaixo.
Apesar de no figurar no registro da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP, 2001), merece destaque a publicao adotada no ano de 2000 pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia intitulada Livro Verde da Sociedade de Informao. O
Livro Verde objetivava guiar a insero do pas na sociedade da informao e estabelecer diretrizes polticas gerais para os administradores pblicos dos distintos rgos
governamentais que planejassem aes e polticas pblicas direta e indiretamente
vinculadas ao tema em questo. relevante que seja analisado o contedo do Livro
Verde, j que tem ntima relao com o desenvolvimento de um Programa de Governo Eletrnico no Brasil.20
O Livro Verde composto de sete grandes linhas de ao estratgica: a) mercado, trabalho e oportunidade; b) universalizao de servios para a cidadania; c)
educao na sociedade da informao; d) contedo e identidade cultural; e) governo
20
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O Grupo de Trabalho que criou e adotou o Programa anunciou, como uma de suas misses, se dispor a ser um dos facilitadores na busca dos objetivos da criao, pelo Governo Brasileiro, de uma
sociedade digital no pas. Na ocasio, o Livro Verde fornecia o principal substrato terico nacional
para tal empreitada.
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ao alcance de todos; f) pesquisa e desenvolvimento (P&D), tecnologias-chave e aplicaes; e g) infraestrutura avanada e novos servios (Takahashi, 2000).
O Livro Verde apresenta uma ampla descrio das oportunidades e riscos a serem enfrentados pelo Brasil no limiar da plena insero do pas na Sociedade da Informao21
(Coelho, 2001:112). So metas apresentadas pela publicao (Takahashi, 2000:6-10):
comrcio eletrnico, entendido como a pedra de toque da nova economia.
novas oportunidades para pequenas e mdias empresas, como, por exemplo, divulgao de negcios, comunicao mais rpida e barata, acesso a informaes teis, agilidade na compra e venda, ampliao de mercados e diminuio de
custos operacionais.
florescimento do empreendedorismo no pas, a partir da inovao e capital
intelectual como base dos novos negcios, pois o cenrio econmico transforma-se de tal modo que inovar e converter conhecimento em vantagem competitiva
passam a constituir importantes diferenciais.
mais e melhores empregos, num contexto em que os empregos e atividades
tradicionais so transformados, substitudos e at eliminados.
o combate s desigualdades e a promoo da cidadania, no sentido de que
a universalizao dos servios de informao e comunicao condio necessria,
ainda que no suficiente, para a insero dos indivduos como cidados.
o fortalecimento da educao como elemento-chave da insero, que demanda competncias especiais para a movimentao dos atores na nova
economia.
valorizao de contedos e identidade cultural, porquanto o amparo s identidades culturais nos novos meios resultar em benefcios evidentes, na forma de
incremento da atividade econmica em geral e de desenvolvimento da cidadania.
o compromisso com a administrao transparente e centrada no cidado,
orientada emisso de documentos, prestao de informaes ligadas aos servios
pblicos, acompanhamento das aes de governo e conduo dos negcios pblicos,
acesso aos governantes e representantes eleitos e tambm ao aperfeioamento
da prpria gesto do governo coordenao, planejamento, execuo e controle de
aes, contabilidade pblica etc. e suas transaes comerciais com o setor privado.
a aquisio de benefcios para o pas a partir de P&D, que deve refletir as necessidades e prioridades nacionais, orientando-se no sentido da gerao de resultados
inovadores e de produtos e servios que contribuam para a melhoria da qualidade de
21
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Os riscos so apresentados difusamente ao longo do texto, mais como decorrncia da no perseguio das possibilidades abertas no cenrio digital do que como externalidades negativas advindas
de aes no sentido daquelas. Exceo deve ser feita para a questo da excluso digital, quando se
pontua que o maior acesso informao poder conduzir a sociedades e relaes sociais mais democrticas, mas tambm poder gerar uma nova lgica de excluso, acentuando as desigualdades e excluses j existentes, tanto entre sociedades como, no interior de cada uma, entre setores
e regies de maior e menor renda.
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vida e do bem-estar social, assim como para o aumento da eficincia e competitividade do setor produtivo.
a necessidade de se reformular o marco regulatrio nova realidade como
forma de garantir a compatibilizao de padres tecnolgicos, leis de proteo a
consumidores e autores, regimes de tributao de bens e servios.
o reconhecimento do valor das TIC no auxlio garantia do desenvolvimento sustentvel, pois com elas possvel criar sistemas e servios avanados de
informao e de preveno de riscos sobre o meio ambiente, como alerta e suporte s
polticas pblicas, estratgias empresariais e aes sociais.
a integrao regional, especialmente no espao latino-americano, pois, por
meio dela, pequenos negcios podem desenvolver afinidades econmicas, ganhar visibilidade global e conquistar mercados.
O Captulo 6 do documento denominado Governo ao Alcance de Todos, e
serviu como fundamento principal para o trabalho do GTTI na formulao de uma
proposta de Programa de Governo Eletrnico no pas. Na seo, trata-se essencialmente de e-Gov, especialmente da disponibilizao de informaes e servios aos
cidados via Internet, dos requisitos para a infraestrutura de redes para o Governo,
dos padres tcnicos e diretrizes tecnolgicas a serem adotados e da necessidade de
legislao adequada para dar sustento implementao das mudanas necessrias
em cada um desses campos. So apontados, alm disso, os avanos j alcanados no
pas em cada uma das reas mencionadas, com nfase dada s compras governamentais e arrecadao tributria (Takahashi, 2000:69-77).
A inserida, encontra-se uma seo especfica sobre Gesto Estratgica de TIC,
onde se constata uma imensa lacuna em capacitao para gesto estratgica de tecnologias de informao e comunicao no setor pblico brasileiro e, desde a, atribuiu-se ao
Ministrio do Planejamento a responsabilidade pelo planejamento de uma poltica de
capacitao acelerada de recursos humanos para a gesto de tecnologias de informao e comunicao (Takahashi, 2000:77).
Como aponta Simes Visentini, ao citar Harvey (2005:5-86), certos Estados pautados por premissas neoliberais (...) facilitam a competio entre empresas, aceitam as
regras do livre comrcio e baseiam suas economias no comrcio exterior; mas so ativamente
intervencionistas no que se refere a criar a infraestrutura necessria para o comrcio e a
competio internacional (Harvey, 2005:72). Assim, o neoliberalismo pode incentivar determinados Estados a desenvolverem suas infraestruturas, a pesquisa e o desenvolvimento
de tecnologia e a investir em educao, j que esses so vistos como pr-requisitos para o
aumento da competitividade no comrcio exterior (Simes Visentini, 2006:55). Diante
disso, pode-se afirmar que, conforme o visto acima, a elaborao do Livro Verde foi
claramente marcada por princpios do NPM, o que influiu decisivamente no estabelecimento da moldura terico/administrativa do documento. Theis (2009), em uma
avaliao histrica a respeito da poltica de cincia e tecnologia no pas em que se
insere a anlise do Livro Verde, explica que
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o setor produtivo, sempre citado nos planos anteriores, agora ganharia centralidade. A emergente sociedade da informao (para a qual deveria conduzir a empresa brasileira competitiva) seria o pretexto de um importante documento preparatrio para a Conferncia Nacional de Cincia,
Tecnologia e Inovao o Livro Verde (TAKAHASHI, 2000). Esse mergulho
na sociedade da informao proposto pelo Livro Verde seria facultado pelo
ajustamento da sociedade brasileira s condies de produo e consumo
de C&T no plano internacional. A destacar que o admirvel mundo novo
almejado (a sociedade da informao) e o esforo para se alcan-lo se
que, de fato, a sociedade como um todo o quisesse estavam completamente descolados do mundo real a partir do qual seus designers projetavam
suas boas intenes (Theis, 2009:73).
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O autor aponta, no texto referenciado, inmeras diretrizes e agendas de projetos distintos que
recaem sob a responsabilidade de rgos diferentes da Administrao Pblica Federal. No texto, abordam-se temas como incluso digital (sob a responsabilidade prioritria da SLTI/MP), universalizao dos servios de telecomunicaes (sob a responsabilidade do Ministrio das Comunicaes), certificao digital (sob a responsabilidade prioritria da ITI/PR), carto magntico para
a distribuio de auxlios monetrios a diversos segmentos da sociedade (inserido no contexto do
programa de e-Gov), compras eletrnicas (Portal Comprasnet, sob a responsabilidade da SLTI/
MP), sociedade da informao (sob a responsabilidade do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e comrcio eletrnico (sob a responsabilidade prioritria do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior).
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o. A nfase dada introduo do Estado brasileiro na Era Digital aplicava a lgica prioritria apontada por West (2005) no desenvolvimento do governo eletrnico,
com nfase para a maximizao da eficincia e eficcia da arrecadao tributria,
da facilitao dos fluxos de comrcio eletrnico e da capacitao do pas em geral,
sempre deixando transparecer a preponderncia de objetivos econmicos atrelados
s iniciativas em questo.
Uma ressalva e um apontamento merecem ser feitos. Deve-se apontar que,
atrelado aos objetivos enunciados, nos documentos produzidos pelos dois governos
FHC sempre se buscou falar de uma orientao cidado-cntrica nas medidas relativas informtica e aos sistemas de informao. Por exemplo, ver os trechos do Livro
Verde, acima reproduzidos, bem como a seo 8.2.9 do PDRAE, segundo a qual,
alm de estabelecer padres de integrao e de suporte tecnolgico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, preciso buscar informaes coletadas de forma coerente
e sem duplicidade e processadas com segurana e eficincia, que possuam
um carter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administrao
pblica. Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, ser possvel torn-los acessveis sociedade, para que esta controle
e julgue o desempenho da administrao pblica. Com isso, os sistemas
tambm estaro articulados com os objetivos do Projeto Cidado e da Rede
de Governo, ao permitir que a disponibilizao dessas informaes ocorra
por vrios meios (com nfase em sistemas de fcil acesso como a INTERNET)
alimentados permanentemente pelos servios e recursos da Rede do Governo (Brasil, 1995: item 8.2.9).23
Entretanto, mesmo reconhecendo a importncia dos Sistemas de Gesto Pblica, no h, no PDRAE, qualquer meno expressa funo do SISP e nenhum tipo
de atribuio de papel especfico a ele na consecuo das metas de interligao e o
redirecionamento estratgico dos diversos sistemas de informao (SIAFI, SIAPE, SIDOR,
SISPLAN, SIASG e SIORG) expressamente mencionados no corpo do Plano.
A ressalva feita indica que o discurso da nova administrao pblica (Kouzmin e
Andrews, 1998:97-191), isto , da administrao gerencial aplicada ao setor pblico,
23
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O Projeto Cidado guarda semelhana com os objetivos intrnsecos ao Decreto 6.932/2009. Segundo
o PDRAE, esse projeto tem como objetivo aperfeioar as relaes entre os rgos da Administrao Pblica
e os cidados, no mbito de suas atribuies institucionais, atendendo diretriz do Projeto de Reforma do
Estado, de localizao das aes nas necessidades do cidado, atuando nas seguintes reas: simplificao de
obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidado do nascimento sua morte; implementao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do cidado sobre a
qualidade e a eficcia dos servios pblicos que demandam uma resposta pr-ativa da Administrao Pblica
a respeito; implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do funcionamento e acesso aos servios pblicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados; na definio da qualidade do servio,
que dever constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental ser o tempo de espera do
cidado para ser atendido; as filas so a praga do atendimento pblico ao cidado (Brasil, 1995: item 8.2.1).
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uma forma de gesto pblica que visa a gerar, a partir da perseguio dos objetivos
de ordem econmica, as externalidades sociais apontadas retoricamente. Por ora,
convm entretanto lembrar que sua inerente lgica de autonomia da gesto de recursos humanos, materiais e financeiros e o fomento concorrncia entre rgos governamentais distintos, por si s, so o suficiente para gerar a proliferao de estratgias
de gesto voltadas para as peculiaridades e os objetivos dos distintos rgos da APF,
causando a fragmentao do aparelho do Estado (Paes de Paula, 2005:42).
Alm disso, o papel secundrio atribudo, no perodo, s tecnologias da informao e da comunicao cujas aplicaes eram entendidas como meramente
auxiliares aos esforos da Administrao pode ser considerado a causa imediata do
hiato existente entre as atividades meio e fim dos rgos governamentais, bem como
do desalinhamento entre tais atividades e a TI governamental e, por consequncia,
da ausncia de governana de TI expressiva na APF at o incio do segundo mandato
do presidente Lula (a partir de 2008), conforme se aponta a seguir.
Em sntese, portanto, na reforma administrativa empreendida na era FHC
(1995-2002) esto claros os corolrios do NPM, medida que se indicava como prioritria a adoo de medidas destinadas a alinhar e ajustar o pas aos imperativos de
uma nova ordem internacional, baseada em uma nova economia digital. No entanto, no houve institucionalizao substancial do SISP que poderia ter conduzido
o pas a esse rumo porquanto, ao invs de estar voltado para a ao centralizada
a partir do Sistema, o Governo Fernando Henrique pautou-se pela descentralizao
das prticas de gesto de TI a cada rgo da APF.
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coletivo e assegurar maior equidade na representao dos distintos interesses no processo decisrio (Rezende, 1987: 247).
No primeiro ano do Governo Lula, houve uma ampliao do Escopo do Programa Governo Eletrnico. Em 2003, o Decreto no numerado de 29 de outubro de
2003 institui comits tcnicos responsveis, cada um, pela coordenao e articulao
do planejamento e da implementao de projetos e aes nas respectivas reas de
competncia. Cada comit responde, respectivamente, por: implementao do software livre; incluso digital; integrao de sistemas; sistemas legados e servios online; infraestrutura de rede; governo-para-governo (G2G); gesto do conhecimento e
informao estratgica.
No ano de 2004, houve, a partir do trabalho inicial de cada um dos Comits,
a confeco de um Relatrio Consolidado de planejamento para as aes referentes
consolidao do Estado Digital no Brasil que apontaram o e-Gov no mais como
prioritariamente voltado a moldar a organizao do Estado brasileiro para a melhor
insero do Brasil na Sociedade da Informao, mas sim como elemento de transformao social.24 Segundo o documento,
O primeiro papel o de promotor da cidadania e do desenvolvimento. Isto significa que o governo eletrnico deve orientar-se para as demandas dos cidados enquanto indivduos e tambm, para promover o acesso e
a consolidao dos direitos da cidadania. [...] O segundo papel do governo
eletrnico o de funcionar como instrumento de mudana das organizaes
pblicas, de melhoria do atendimento ao cidado e de racionalizao do uso
de recursos pblicos. [...] O terceiro papel que o governo eletrnico pode
desempenhar o de promover o processo de disseminao da tecnologia de
informao e comunicao para que este contribua para o desenvolvimento do pas. [...] O quarto papel do governo eletrnico a promoo, uso
e disseminao de prticas de Gesto do Conhecimento na administrao
pblica. [...] Outro ponto importante a ser lembrado o deslocamento dos
interlocutores. No admissvel que a construo e implementao da poltica federal de governo eletrnico tenha como interlocutores quase nicos
os prprios agentes do governo federal e os fornecedores. A mudana na
interlocuo que se encontra em curso busca no s incorporar novos atores discusso (em especial os setores organizados da sociedade civil, os
governos estaduais e municipais e as universidades) como tambm ampliar
a profundidade e publicidade dos debates (Brasil, 2004:6-7).
O relatrio em questo adotou, ainda, as diretrizes estratgicas para o desenvolvimento do governo eletrnico no pas, numa clara superao da viso que vinha
24
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A ntegra do documento pode ser encontrada no seguinte stio virtual: http://www.governoeletronico. gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-de-governo-eletronico. ltimo acesso em 02/08/2010.
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sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de tudo como cliente dos servios
pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal (Brasil, 2004:8). Tais
diretrizes podem ser sumarizadas como segue:
promoo da cidadania como prioridade: Significa que o governo eletrnico
tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos indivduos (Brasil, 2004:8).
indissociabilidade entre incluso digital e o governo eletrnico: a poltica de
e-Gov deve ser vista como estratgia para construo e afirmao de novos direitos
e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de
contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base
de usurios (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrnico), nem
reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de
consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios (Brasil,
2004:12).
utilizao do software livre como recurso estratgico: a opo pelo software
livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas
pelas possibilidades que abrem no campo da produo e circulao de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em
ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. A escolha do
software livre como opo prioritria onde cabvel encontra suporte tambm na preocupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obriglo a usar plataformas especficas (Brasil, 2004:15).
gesto do conhecimento como instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas pblicas: compreendida, no mbito das polticas de governo eletrnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais,
capazes de incrementar a habilidade dos gestores pblicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informaes e conhecimentos estratgicos que podem
servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso
do cidado como produtor de conhecimento coletivo (Brasil, 2004:17).
racionalizao dos recursos: O governo eletrnico no deve significar aumento
dos dispndios do governo federal na prestao de servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a este aspecto, inegvel
que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos
(Brasil, 2004:19).
adoo de polticas, normas e padres comuns: O sucesso da poltica de governo eletrnico depende da definio e publicao de polticas, padres, normas e
mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico
que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas (Brasil,
2004:21).
integrao com outros nveis de governo e com os demais poderes: a natureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos Poderes no pode significar
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obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal
um papel de destaque nesse processo, garantindo um conjunto de polticas, padres
e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos
trs Poderes (Brasil, 2004:23).
A partir de tais premissas, portanto, inverteu-se, ao menos no plano retrico, a
lgica da apropriao e do emprego das TIC pela APF observada no perodo de 1995
a 2002, que passaram a estar voltadas, principalmente, s questes de cidadania.
Embora haja esse avano constatado em 2003, a literatura mais alinhada aos
esforos indicados pelo PDRAE aponta, porm, uma estagnao governamental no
perodo de 2003 a 2007 no que diz respeito reforma da gesto pblica. Pinto e Fernandes (2005) contendem que
ao longo de 2003, houve a tentativa frustrada de formulao de uma
poltica de gesto e de aes direcionadas para os projetos e reas prioritrios de governo, porm inviabilizadas por dificuldades de articulao
transversal, de alinhamento estratgico do conjunto do governo e de liderana para a obteno de apoios (Pinto e Fernandes, 2005:6).
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controle poltico e social dos agentes governamentais
avano do governo eletrnico como estratgia central
necessidade de melhor alinhamento meio-fim das aes governamentais
25
Para acessar a ltima verso da e-Ping e da e-Mag, visitar o stio: http://www.governo eletronico.
gov.br/acoes-e-projetos/. ltimo acesso em 12/07/2010.
26
Disponvel em: http://www.computadoresparainclusao.gov.br. ltimo acesso em 12/07/2010.
27
Disponvel em: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/1E15_469GuiaLivre-v1-02.pdf. ltimo acesso em 12/07/2010.
28
Disponvel em: http://www.comprasnet.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
29
Disponvel em: http://www.inclusaodigital.gov.br/. ltimo acesso em 12/07/2010.
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estudadas em termos de avano do governo eletrnico e em termos de administrao dos recursos de informao e de informtica da APF. Apesar de os dois temas
demandarem aes coordenadas, o tratamento indistinto dado aos dois temas se
configura como um dos desafios institucionais mais evidentes observados ao longo
da pesquisa que originou esta obra.35
Vejam-se os casos da e-PING e dos padres e-MAG. Apesar de terem vinculao direta com a temtica do governo eletrnico e contarem com rgos que atuam
em tal seara, os padres foram adotados pela SLTI, no escopo de suas atividades
como rgo central do SISP, sem qualquer referncia explcita ao programa Governo Eletrnico propriamente dito. Antes de significar a ao do rgo em sua
competncia verdadeiramente vinculada aos objetivos e finalidades do SISP, tal situao pode ser interpretada como falta de clareza a respeito do escopo do Governo
Eletrnico e da administrao dos recursos de informao e de informtica do Governo Federal. Isso serve, ainda, para demonstrar que, de 2003 a 2007, os esforos do
Governo Federal e da prpria SLTI continuaram vinculados ao avano do e-Gov no
pas, em detrimento dos verdadeiros propsitos de coordenao e planejamento da
governana e da gesto de TI.
Convm ressaltar que, paralelamente ao processo de emprego multifuncional
de tecnologias da informao e da comunicao pela APF, ocorreu no Brasil um
processo semelhante de incorporao das TIC s atividades-meio e finalsticas da
burocracia estatal tanto em termos verticais (Estados e Municpios) quanto horizontais (nos poderes constitudos de cada um dos nveis verticais).36 Exemplo oportuno
desta tendncia por ter impacto direto na inflexo observada na atuao do SISP
a partir do segundo mandato do presidente Lula o da trajetria da incorporao
das TI s atividades do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que, depois de alcanar
o status de ferramenta indispensvel para a execuo das suas atividades administrativas
internas, seja como instrumento de aprimoramento da sua misso institucional de controle
externo, seja, ainda, como relevante objeto das suas prprias fiscalizaes, revelou ao rgo
de controle o papel da relevncia das tcnicas adequadas s enormes demandas de gerenciamento relacionado ao uso dessa tecnologia (Cavalcanti, 2007:7).
De 1994 a 2006, o Tribunal realizou a coordenao/participao em uma srie
de auditorias realizadas em diferentes sistemas de informao do governo federal.
Em apresentao realizada no Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Exter35
A sobreposio entre SISP e CEGE ocorre tambm em paralelo no mbito da prpria SLTI, onde
trs departamentos distintos lidam com os distintos temas tratados por este relatrio: o Departamento de Governo Eletrnico, o Departamento de Integrao de Sistemas de Informao e o Departamento de Servios de Rede. Ou seja: a mesma diviso de responsabilidades entre departamentos
da SLTI em relao ao e-Gov existe em relao ao SISP.
36
Para uma breve evoluo da informatizao do setor pblico no Brasil, ver a Seo 2 de Cepik,
Eklund e Eisenberb. Desenhos Institucionais em Informtica Pblica: estudo comparativo em quatro cidades brasileiras. In: Informtica Pblica, ano 3, n. 2, dezembro de 2001, pp. 47-72.
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no em Ao37, que ocorreu entre os dias 20 e 21 de novembro de 2008, sintetizouse o trabalho do TCU para o perodo de 1994 a 2006:38 29 fiscalizaes com foco em
auditoria de sistemas e dados; adoo de procedimentos de auditoria de sistemas
e manual de auditoria de sistemas; e orientao aos gestores sobre temas distintos
(Castello Branco, 2008). A partir de 2002, mais especificamente, verifica-se uma intensificao das auditorias realizadas pelo TCU no que diz respeito contratao de
servios de TI, em decorrncia do crescente emprego destas tecnologias pelos rgos
governamentais a partir da virada do sculo.39
Como indicou o Ministro do TCU Augusto Sherman Cavalcanti, na abertura do
Frum 30 Anos TI no TCU ocorrido em Braslia em 04 e 05 de dezembro de 2007,
a experincia interna assim obtida capacita e legitima o Tribunal para
que, em suas fiscalizaes, possa avaliar de forma mais segura a gesto dessa tecnologia no mbito da Administrao Pblica Federal. Do mesmo modo
que o Tribunal, os demais rgos e entidades da Administrao Pblica Federal no podem prescindir de boa gesto de recursos de TI, ou da Governana
de TI, em razo tanto da funo estratgica do emprego dessa tecnologia no
mbito dessas organizaes, quanto do alto grau de dependncia dos seus
processos de trabalho em relao a ela (Cavalcanti, 2007:8).40
Para estimar em termos numricos tal incremento, o TCU determinou a realizao de uma fiscalizao prpria para a mensurao dos gastos em TI no governo federal. Na Fiscalizao 257/2007
(Oramento e referncia de preos em TI), a partir de informaes consultadas junto ao SIAFI e
ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, a SEFTI/TCU constatou
que houve, de 2002 a 2006, um crescimento de 4,2 a 6,5 bilhes de reais com gastos em TI.
38
1994: executada a primeira auditoria de TI nos sistemas de arrecadao da Secretaria da Receita
Federal.
39
H, no stio virtual da Secretaria, apenas um link para o informativo digital a respeito da ao.
Disponvel em: https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=832:1:1177209236394852. ltimo acesso em
11/08/2010.
40
A programao completa do seminrio, com a lista de conferencistas, pode ser encontrada em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/781811.PDF. O discurso completo proferido pelo
Ministro pode ser encontrado em: http://www.efsur.org/portal/pls/portal/docs/783742.PDF. Ambos
os endereos com ltimo acesso em 11/08/2010.
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A compilao das apresentaes de slides feitas pelos conferencistas pode ser acessada atravs da
URL: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/eventos/documentos_eventos?evento=171.
ltimo acesso em 11/08/2010.
42
O levantamento foi autorizado pelo Acrdo do TCU de nmero 435/2007 Plenrio, e, como estratgia de investigao, foi formulado um questionrio, que foi respondido por 255 rgos pblicos
distintos, cujas respostas consolidaram os achados apresentados pelo acrdo 1603/2008-Plenrio.
43
Foram avaliados: Ministrio da Educao, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Justia, Ministrio
das Relaes Exteriores, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Banco do Estado de Santa Catarina - BESC, Banco do Estado do Piau - BEP, Companhia
Hidroeltrica do So Francisco - CHESF, Fundao Universidade Federal de Rondnia, Tribunal
Regional do Trabalho da 13 Regio e Tribunal Regional Federal da 4 Regio.
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A partir desses dois trabalhos iniciais, em uma srie de outras aes voltadas,
sobretudo, para a temtica da contratao de TI no mbito de rgos especficos, a
SEFTI/TCU passou a ter um papel indutor e reforador da governana de TI na APF
brasileira.44 Como sublinhou o Ministro do TCU Ubiratan Aguiar ao realizar o encerramento do Seminrio Tecnologia da Informao: Controle Externo em Ao em 2008,
com a instituio da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) o Tribunal passou a ser, talvez, o maior indutor de processos
de aperfeioamento da governana de TI na Administrao Pblica Federal,
consequncia direta da implementao de orientaes oriundas de mais de
uma dezena de fiscalizaes realizadas diretamente por essa unidade, alm
de outras dez em colaborao com as demais unidades tcnicas do TCU
(Aguiar, 2008).45
Para uma lista das fiscalizaes, dos processos julgados e processos, por ora, instrudos no mbito
da Secretaria, ver o stio virtual da SEFTI/TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comunidades/tecnologia_informacao. ltimo acesso em 11/08/2010.
45
No mesmo evento, o responsvel pela Secretaria apresentou como um dos trabalhos mais relevantes da SEFTI/TCU a induo da Instruo Normativa n 4/2008 adotada pela SLTI/MP no mbito
do SISP.
46
A IN2/2008, por ser mais ampla, aplica-se subsidiariamente ao que no for especificamente tratado
pela IN4/2008.
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Um exemplo dos efeitos da ausncia de regulao especfica das aquisies de TI pela APF pode
ser encontrado no corpo do acrdo do TCU 1588/2003-Plenrio. Em seu item 9.7, a deciso determinou Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da Secretaria de Tecnologia da
Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de
informtica, levando em considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem como os critrios
de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o
regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas, cooperados etc.), entre
outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestao do Tribunal sobre o assunto.
48
A realizao de consultas pblicas nas aes da SLTI reflete a preocupao do governo federal em
ampliar a participao popular nas deliberaes governamentais, em consistncia com os princpios da chamada Administrao Pblica Societal.
49
As concluses do Acrdo 2471/2008-Plenrio se basearam em anlise superficial da nova IN n 4,
conforme expressamente consignou a alnea e do item Atuao do TCU e medidas estruturantes.
No item 23 do voto do Relator Benjamin Zymler, pondera-se que as Instrues Normativas n
2/2008 e n 4/2008, ambas editadas em observncia a recomendaes exaradas pelo TCU, devem produzir
efeitos positivos a curto e mdio prazos, o que consagra o xito da estratgia de recomendar a edio de normas
especficas pelos rgos competentes do Poder Executivo. Ao responder s consideraes do TCU, o MP,
atravs da nota tcnica de n 12, de 29 de janeiro de 2009, reiterou a adoo prvia da IN 04/2008,
bem como seu curto tempo de vigncia desde sua entrada em vigor, e expressou o seu entendimento no sentido de que no momento atual, no oportuna a publicao de outro documento normativo, ou
reviso do normativo vigente. Em momento futuro do processo de acompanhamento da implantao de novo
modelo de contratao de servios de TI ser reavaliada a oportunidade de incorporar os pontos da proposta
que ainda no se encontram explcitos na norma vigente.
50
Essas premissas refletem consideraes exaradas pelo TCU nos acrdo 786/2006 e reiteradas pelo
acrdo 1603/2008, ambos proferidos em plenrio.
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estabelecimento de mecanismos de controle efetivo da execuo dos servios.
Sendo assim, a partir da adoo da IN 04/2008, os rgos do SISP que desejarem contratar servios de TI devem antes proceder consecuo de seu Plano Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) (art. 3), que consiste em um instrumento de
diagnstico, planejamento de gesto dos recursos e processos de Tecnologia da Informao que
visa a atender s necessidades de informao de um rgo ou entidade para um determinado
perodo (art. 2, inciso X). O PDTI de cada rgo do Sistema dever ser subsidiado
por uma Estratgia Geral de Tecnologia da Informao para a Administrao Pblica
(EGTI) (art. 4).
Assim, podem-se resumir os instrumentos e responsabilidades por sua elaborao como segue:
Planejamento estratgico: a cargo do SISP, por ao sinrgica do rgo central e dos rgos setoriais e seccionais.
Planejamento diretor: a cargo de cada entidade da APF, como forma de aliar
os recursos de TI disponveis s necessidades decorrentes das atividades desempenhadas.
Planejamento da contratao por cada rgo: processo especfico a ser realizado para cada contratao no intuito de determinar quais servios, produtos e outros elementos devem integrar determinada soluo de TI, para que
sejam alcanados os objetivos predefinidos. O planejamento da contratao
tem suas fases e procedimentos elencados no Captulo II da IN 04/2008.51
Deve estar em plena consonncia com o planejamento estratgico e o planejamento diretor.
51
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Em 12 de maio de 2010, o Presidente da Repblica adotou o Decreto n 7.174, atravs do qual regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal,
direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes
sob o controle direto ou indireto da Unio. Note-se que a IN4/2008 tem mbito de aplicao mais
restrito (dispe sobre o processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e fundacional) do que o Decreto. Porm, o art. 11 do Decreto Decreto n 7.174/2010 prev que os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e o da Cincia
e Tecnologia podero expedir instrues complementares para a execuo deste Decreto. Como
se viu acima, tanto o MP quanto o MCT tm competncia para a adoo de normas e diretrizes
relativas aplicao de TI pelo governo federal. No possvel vislumbrar, por ora, os tipos de
aes sobrepostas e medidas duplicadas que podem surgir a partir da duplicao das entidades
responsveis pela regulamentao do Decreto. Pode-se apenas ressaltar que a IN4/2008 pode j, de
imediato, ser considerada uma norma complementar ao Decreto. E que h, alm disso, no mbito
do SISP, a circulao de uma verso draft de uma IN formulada pela SLTI/MP com base nos avanos e desafios auferidos pela introduo da norma de 2008, que dever substituir a IN4/2008, a ser
adotada ainda no ano de 2010.
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A norma, porm, determinou a ao ulterior do SISP e de suas respectivas entidades da na confeco dos planejamentos estratgico e o diretor de TI.52
Com efeito, no segundo semestre de 2008, depois de realizar um processo composto por trs etapas,53 o rgo central do SISP instituiu a Estratgia Geral de Tecnologia da Informao da Administrao Pblica Federal, com o objetivo de estabelecer as bases para a transio entre a situao atual de gesto dos ambientes de informtica
do Executivo Federal heterognea e em geral vulnervel, conforme apontado no Acrdo
1603/2008 TCU Plenrio e o pleno cumprimento da Instruo Normativa SLTI 04/2008
(Portaria n 11, de 30 de dezembro de 2008). Alm de elencar os princpios norteadores que deveriam orientar a governana de TI na APF, a EGTI 2008/2009 adotou
um modelo marco zero de governana e articulou os eixos de sustentao de tal
modelo, a partir das seguintes metas (explicitamente referindo-se s recomendaes
do Acrdo 1603/2008-Plenrio do TCU) a serem atingidas no ano de 2009:
Aperfeioamento da gesto de TI e alinhamento com o planejamento institucional do rgo.
Aprimoramento quali-quantitativo dos Recursos Humanos.
Melhoria do Processo de Contratao de TI.
Construo e Adoo de Padres e Modelos de Apoio Gesto e Tecnologia.
Segurana da Informao.
O documento instituiu tambm a realizao de um autodiagnstico para os
rgos do SISP do SISP. A realizao do autodiagnstico teve
o objetivo de contextualizar preliminarmente a situao atual e as
metas de melhoria de cada um dos rgos integrantes do SISP em relao
Governana de Tecnologia da Informao, de forma a contribuir para a
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transio do modelo de funcionamento das reas de informtica nos rgos entre a situao atual e o pleno atendimento da Instruo Normativa
04/2008 SLTI/MP (Anexo, Portaria n 11/2008).
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O formulrio pode ser encontrado em: http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/estrategia-geral-de-ti. ltimo acesso em 30 de janeiro de 2010.
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Comits de TI, nos termos da EGTI 2008/2009, so comits institucionais de informao e/ou informtica nos diversos rgos da Administrao Pblica Federal que orquestrem as aes de tecnologia e de reas
correlatas, de forma que a governana de TI seja mais eficiente e estruturada.
56
Tais aes derivam da criao do cargo de Analista em Tecnologia da Informao e da instituio
da Gratificao atravs da Medida Provisria n 441 de 29 de agosto de 2008, convertida na lei Lei
n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009.
57
A soma da GSISP com a remunerao do servidor no pode superar, por fora do anexo CLIX da
Lei 11.907, de 2 de fevereiro de 2010, os limites mximos de R$ 8.850,00 (cargos de nvel superior)
e de R$ 5.628,00 (cargos de nvel intermedirio).
58
Alm da instituio da gratificao para servidores dedicados ao SISP e da criao do cargo de
Analista em TI, o SISP, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, instituiu quatro cursos focados em Gesto de TI para auxiliar os servidores de rgos do Sistema a
incorporarem a suas rotinas de trabalho as determinaes da IN 04/2008. Informaes a respeito do
Programa de Desenvolvimento de Gestores de TI esto disponveis em: http://www.enap.gov.br/
index.php?option=com_content&task=view&id=1075&Itemid=158. ltimo acesso em 14/08/2010.
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Segundo a ata dessa reunio, a pauta de deliberaes englobou os seguintes tpicos: Relatos sobre
a atuao e trabalhos nos Ncleos de Boas Prticas do SISP: NgovTI Ncleo de Governana de
TI; NpadTI Ncleo de Padronizao de TI; e NCTI Ncleo de Contrataes de TI. Apresentao do projeto de implementao: C3S Central de Suporte ao SISP. Nomeao de novos ATI.
Avaliao da G-SISP: apresentao do Plano de Trabalho e fechamento dos formulrios. Evento do
SISP: Informaes sobre a Organizao do Evento (Programa e Necessidades dos rgos). Oficinas
Preparatrias para os rgos participantes; estabelecimento de Parcerias com os rgos. Oficina
preparatria do evento e trabalho dos consultores sobre a situao atual da governana de TI do
SISP: Anlise dos principais achados do AD (autodiagnstico) e PM (Plano de Metas); Proposta
de trabalho dos grupos de consultores em Governana de TI.
60
No Portal CATIR, a Comunidade Virtual do SISP, h uma seo inteiramente dedicada s atividades da Comisso, onde podem ser acessados documentos variados, como pautas, atas das reunies, planos de atividades, relatrios, entre outros. Disponvel em: http://catir.softwarepublico.gov.
br. ltimo acesso em 14/08/2010.
61
O Programa dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao
da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal; II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas; III - promover a eficincia, por meio de
melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ao pblica; IV - assegurar a eficcia
e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica(art. 2). Para o GESPBLICA, foi
institudo, no mbito do Ministrio do Planejamento, um Comit Gestor do Programa que tem
como Secretaria Executiva a Secretaria de Gesto do mesmo Ministrio.
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Brasil e institui a Carta de Servios ao Cidado. Com isto, pretende-se levar aos
cidados informaes referentes aos servios prestados pelo rgo ou entidade, s
formas de acesso a estes servios e aos respectivos compromissos e padres de qualidade de atendimento ao pblico.
Ademais, com o Decreto de 2009, foi estabelecida uma srie de diretrizes no
que toca s relaes entre a Administrao e os administrados (artigo 1): ficou consignado que, a partir da vigncia do instrumento em questo (salvo nos casos de
comprovao de antecedentes criminais, informaes de pessoas jurdicas e outras
situaes restritas por leis), os rgos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem de documentos comprobatrios de regularidade de situao do cidado,
atestados, certides ou outros documentos comprobatrios que constem em base
de dados oficial da Administrao Pblica Federal devero obt-los diretamente do
respectivo rgo ou entidade (artigo 2). Ficou proibido, alm disso, aos rgos e entidades do Poder Executivo Federal exigir do cidado a apresentao de certides ou
outros documentos expedidos por outro rgo ou entidade do prprio Poder Executivo Federal (artigo 3). E, o mais significativo: todos os rgos e entidades gestoras
de base de dados oficial devem colocar disposio dos rgos e entidades pblicos
interessados as orientaes para acesso s informaes constantes das bases de dados sob sua responsabilidade, dentro de 180 dias, a contar da publicao do Decreto
(artigo 4). Finalmente, tambm foram adotadas algumas medidas com o objetivo de
diminuir o tempo despendido pelo cidado para a realizao de seus trmites e transaes com a Administrao Pblica Federal. Segundo o Decreto de 2009, portanto,
as bases de dados oficiais da Administrao Pblica Federal devem estar disponveis
para outros rgos e entidades pblicos interessados.
Para operacionalizar essa determinao da Presidncia da Repblica, no segundo semestre de 2009, a SLTI/MP estabeleceu parceria com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e orientou um estudo abrangente a respeito dos requisitos
tcnicos, institucionais e legais para a construo de uma plataforma de interoperabilidade que englobasse, em um primeiro momento, servios eletrnicos de rgos
do Executivo Federal e que pudesse, em um segundo momento, vir a incorporar os
servios de outros poderes do mbito federal, bem como de Estados, Municpios e
Distrito Federal. O estudo resultou em um plano de ao de curto, mdio e longo
prazo, que atualmente se encontra em fase de implementao no mbito do SISP,
atravs da confeco de uma Portaria Normativa que d aprofundamento ao processo de consolidao da e-PING (Barros, Canabarro e Cepik, 2010).62
Assim, como resultado dos desenvolvimentos apresentados acima, o documento de referncia da EGTI para o ano de 2010 revela que, sob a liderana do rgo
central do Sistema, 80,7% das metas previstas pela EGTI 2008/2009 foram postas em
marcha, com 61,3% delas tendo sido efetivamente realizadas. Os rgos setoriais,
porm, tiveram desempenho mais modesto: de seis itens avaliados, quatro tiveram
62
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Verso resumida do Plano de Ao foi publicada por seus autores em captulo do livro Panorama da Interoperabilidade no Brasil, sob organizao do Ministrio do Planejamento. Ver: Barros,
Canabarro e Cepik, 2010.
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retrospecto positivo e dois tiveram retrospecto negativo.63 Tal desempenho, entretanto, superou as metas previstas para 2009 em quase todos os critrios.
O panorama verificado pelo SISP no ano de 2009, somado anlise aqui realizada, permite afirmar que o SISP dever ganhar mais robustez e maior estabilidade
no que diz respeito composio dos rgos do Sistema, s prticas de governana
e gesto de TI e ao quadro de pessoal dedicado s atividades relacionadas aplicao de TI s atividades da APF especialmente com a efetivao plena das medidas
decorrentes da EGTI. O panorama indica a necessidade de transformao, dentro de
um perodo de transio, dos processos de trabalho das reas de TI, no sentido de
alcanar a realizao de um modelo consolidado de governana e gesto de TI.
Depois de iniciada a transio, que levou a um aumento sensvel da governana de TI no mbito do SISP, o ano de 2010 pode ser considerado um ano-chave para
a governana de TI do Executivo Federal, na medida em que se procedeu qualificao dos recursos humanos e realizao dos planejamentos dos rgos da APF, para
a melhor adequao das aplicaes de TI s necessidades de cada um.
Neste contexto, atravs da Resoluo n 1 de 18 de fevereiro de 2010, a SLTI/
MP adotou a Estratgia Geral de TI para 2010, que resultou da reviso da EGTI 2009,
reajusta os objetivos institucionais e as metas estabelecidas em 2009, resultando em um novo
referencial da Viso Atual do Modelo de Governana do SISP agregao de valor que
exige agora um novo conjunto de compromissos por parte dos rgos integrantes do sistema
(Brasil, 2010). Reiterando os princpios adotados pela EGTI 2008/2009, a EGTI 2010
indicou uma srie de princpios norteadores para a Governana de TI da APF, desdobrveis em direcionadores estratgicos, estes por sua vez classificados em quatro
eixos distintos: Fortalecimento da TI, Alinhamento, Desenvolvimento de Capacidades, e Integrao. Como princpios da EGTI 2010, tm-se (EGTI 2010:7-8):
A finalidade da aplicao dos recursos de TI o cumprimento da misso institucional do Governo Brasileiro, devendo para tanto ser planejada
em consonncia com metas institucionais. O exerccio de atividades de TI no
mbito do SISP deve contemplar basicamente a gesto, sendo recomendvel
que atividades de execuo se faam na forma de contratao de servios,
preservados os casos em que condies especiais exijam execuo por servidores pblicos e os rgos que possuam carreira com quadros especficos
para rea de TI. Das formulaes relacionadas a Governo Eletrnico entendemos que devem ser herdadas diretivas para o uso de TI voltado promoo da cidadania e ao desenvolvimento social, tecnolgico e econmico
da sociedade brasileira. Condies que podem ser ilustradas pela busca de
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Governana de TI
auxiliar a SLTI para tornar a carreira de TI mais atrativa e estimular a integrao das reas de TI.
disseminar melhores prticas de gesto de contratos.
J aos rgos do SISP caber:
em conjunto com a SLTI e a CC-SISP, estimular a melhoria no relacionamento da TI com as outras reas de negcio e de apoio.
trabalhar com a SLTI para aumentar o nmero de profissionais de TI nos
rgos do SISP.
atender ao disposto no Decreto da Simplificao (Decreto 6932/2009).
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Consideraes Finais
A partir do segundo mandato do Presidente Lula, observa-se uma maior atuao do TCU no sentido de cobrar do Poder Executivo Federal a adoo de estratgias
assertivas para contornar as lacunas decorrentes das aplicaes de TI no suficientemente bem-coordenadas na era FHC e no primeiro governo Lula. No primeiro caso,
tem-se, por conta da incipincia do tema, percepo equivocada a respeito do papel
da informtica na transformao do Estado, equvoco que foi potencializado pelas
caractersticas da reforma administrativa pautada pelo NPM que se tentou implementar no pas no perodo. No segundo, houve uma grande preocupao com as
reas-fim da ao governamental, especialmente no que diz respeito ao exerccio
da cidadania e da incluso social, em contraste com uma menor preocupao com
as reas-meio, o que ilustra de forma clara a guinada que o novo governo deu em
direo SPA.
No primeiro mandato do presidente Lula, porm, como foi descrito acima,
pode-se observar uma preocupao com a adoo de padres comuns e estratgias
centralizadas para o e-Gov, bem como a maior atuao do CEGE e da SLTI ainda
que em sobreposio funcional e institucional. Estas iniciativas atuaram no sentido
de uma reorientao das aplicaes da TI governamental para o apoio mais substancial dos grandes eixos temticos da ao governamental.
A partir da atuao sistmica e incisiva do TCU, porm, especialmente a partir
dos anos de 2006 e 2007, ficaram evidenciadas as inconvenincias da ausncia de
governana de TI no Poder Executivo Federal. Com isso, de maneira exgena ao
Executivo, o rgo central do SISP passou a ser acionado para que adotasse as medidas recomendadas pelo Tribunal, a fim de superar o cenrio adverso identificado
pelas auditorias e levantamentos da SEFTI/TCU, o que vem alertando a APF como
um todo a respeito da necessidade de se articular de forma apropriada DEG e SPA
em prol da verdadeira transformao do Estado brasileiro.
Em decorrncia das medidas e estratgias voltadas governana e gesto de
TI no mbito do SISP aps o ano de 2008 seja pela SLTI/MP, seja pelos demais rgos
setoriais e seccionais , o processo de institucionalizao do Sistema atingiu nveis
sem precedentes ao completar vinte anos de existncia. Com isso, pode-se dizer que,
a partir de meados do segundo mandato do presidente Lula, o SISP alcanou uma
situao de maior estabilidade e inegvel aumento do valor de sua existncia para
o alcance da Governana e da Gesto de TI no mbito do poder Executivo Federal.
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3
CAPTULO
A CONTRATAO DE SERVIOS DE
TECNOLOGIA DA INFORMAO PELA
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Hlio Henkin Daniel C. Selao
A contratao de servios de Tecnologia de Informao passou a ser objeto de legislao especfica no mbito da Administrao
Pblica Federal (APF), a partir da edio da Instruo Normativa
04/2008 (IN 04/2008). O conjunto de normas e regras que constitui
a IN 04/2008 derivado do Acrdo 2.471/2008, adotado pelos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, o qual trata amplamente
de novas recomendaes acerca de como devem ser gerenciados e
formulados os processos de aquisio de servios de Tecnologia da
Informao por parte dos distintos rgos da Administrao Pblica Federal.
Por outro lado, o governo federal, atravs do Sistema de
Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP),
reuniu, no mbito da Estratgia Geral de Tecnologia da Informao, a qual vem sendo objeto de atualizao anual, um conjunto
de objetivos e aes voltadas a adequar o arcabouo institucional e
gerencial, de modo que se viabilizasse a transio entre a situao
existente anteriormente edio da IN 04/2008 e o pleno cumprimento das novas normas relativas contratao dos servios de TI.
O objetivo deste captulo, no mbito da Anlise da Institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP, o de avaliar o impacto gerado pela
edio da IN 04/2008 e as mudanas eventualmente ocorridas nos
processos e nas caractersticas das compras governamentais de servios de Tecnologia da Informao. A pesquisa e a anlise acerca
da existncia, natureza e dimenso dessas mudanas pressupe a
identificao dos principais eixos norteadores do novo processo de
aquisio estabelecido a partir da IN 04/2008. Em outras palavras,
trata-se de identificar as principais premissas e concepes acerca
de como devem ser estruturadas as funes de Tecnologia da Infor-
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Governana de TI
mao no mbito da Administrao Pblica Federal e a decorrente utilizao de servios de terceiros por parte dos distintos rgos da APF.
Com base nos documentos gerados no mbito do SISP e, de modo particular,
no acrdo 2.471/2008 e na Instruo Normativa 04/2008, possvel destacar as seguintes premissas e eixos norteadores:
a) Em primeiro lugar, importante registrar que o fato de ter sido elaborada uma Instruo Normativa especfica para servios de Tecnologia da Informao implica a admisso de que a natureza e o processo da compra
de servios de Tecnologia da Informao possuem caractersticas que os
distinguem da natureza e do processo de compra de outros servios; caso
contrrio, seria suficiente a legislao ento vigente sobre compras governamentais (leis e instrues normativas sobre licitaes, preges, entre outros
aspectos das aquisies de bens e servios pela Administrao Pblica Federal). Estas caractersticas referem-se diversidade tecnolgica existente
na produo de servios de Tecnologia da Informao, a qual contribui para
que seja menos trivial a padronizao dos servios de Tecnologia da Informao (ao menos para um subconjunto relevante destes servios), diferentemente do que ocorre em outros tipos de servios (segurana patrimonial,
limpeza, transporte, entre outros) e diferentemente do que ocorrem com a
produo de bens, mesmo os de Tecnologia da Informao;
b) Em segundo lugar, o acrdo 2.471/2008 estabeleceu com clareza a necessidade de se limitar o grau de terceirizao das atividades de Tecnologia
de Informao no mbito da Administrao Federal, ao recomendar Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
que fossem adotadas as medidas necessrias para que as reas ou setores
responsveis pelo provimento de Tecnologia da Informao nos diferentes
rgos e entidades da APF se estruturassem organizacionalmente e a eles
fosse disponibilizado quadro permanente de pessoal suficiente para realizar as tarefas de planejamento, definio, coordenao, superviso e controle das atividades de informtica. O objetivo desta recomendao era o de
garantir a autoridade e o controle da Administrao Pblica Federal sobre
o funcionamento dos setores de informtica, de forma independente das
empresas prestadoras de servios. Evidentemente, estabelecer este limite
implica simultaneamente admitir que h uma gama de tarefas e servios de
informtica que no sero integrados verticalmente (em outros termos, produzidos internamente) nos rgos da APF, o que, portanto, exige um conjunto
normativo capaz de dotar de racionalidade e princpios de economicidade o
processo de aquisies a serem realizadas pelos diferentes rgos, em diferentes etapas da construo das solues de TI.
c) Em terceiro lugar, fica estabelecido que os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero realizar seus processos de aquisio de servios de TI de forma que estejam orientados e alinhados por procedimentos
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de formulao e planificao de estratgias, quer institucionais, quer especficas para o setor de Tecnologia da Informao de cada rgo. A nfase
no processo de planejamento se refere a mais de uma dimenso: o planejamento de cada contratao deve ser precedido por e estar alinhado com o Plano
Diretor de Tecnologia da Informao (PDTI) de cada rgo; o PDTI de cada
rgo deve estar alinhado com as estratgias gerais do rgo ou entidade da
APF a qual pertence, bem como com as diretrizes emanadas da Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao, que deve ser formulada e atualizada
permanentemente pelo rgo central do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica SISP.
Alm destas premissas e concepes, o escopo da regulamentao recomendada pelo Acrdo 2.4712/2008 e implementada pela Instruo Normativa 04/2008
abrange a necessidade de ampliar o controle sobre um conjunto de aquisies que
podem desobedecer aos princpios de racionalidade e economicidade (tanto estticos no tempo, quanto dinmicos), em decorrncia da diversidade e complexidade
tecnolgica do setor de Tecnologia da Informao (acima mencionada).
A avaliao dos efeitos da Instruo Normativa, no mbito deste Relatrio, foi
realizada com base em dados disponveis acerca das compras governamentais efetuadas nos anos imediatamente anteriores e posteriores edio da IN04/2008. A
seo abaixo contm uma anlise dos dados disponveis de compras de servios de
TI. A seguir, analisada a evoluo das condies institucionais e organizacionais,
no mbito da Administrao Pblica Federal, relativas governana de TI e ao arcabouo organizacional recomendado pelo Acrdo 2.4712/2008 para a realizao das
contrataes de servios de TI por rgos pblicos federais. A anlise foi baseada
no autodiagnstico aplicado aos diferentes rgos da APF no ano de 2009, alm de
consultas diretas a outras fontes, como artigos e contatos/entrevistas com gestores de
TI e representantes do setor produtivo de servios de TI.
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Governana de TI
Descrio
1260
1279
3530
3549
3840
14958
Informtica - Internet
16217
21113
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compras em termos de itens adquiridos j vinha ocorrendo desde o incio das observaes (2002), mas sofreu acelerao a partir de 2006.
Neste processo de desconcentrao das compras, alguns itens apresentam um
crescimento da quantidade demandada ao longo do perodo analisado. So eles: 24333
(Servio de Licena Pelo Uso de Software), 5398 (Prestao de Servios de Informtica),
24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades de Informtica), 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem). Os dados referentes a estes itens e todos os itens comprados pela APF no perodo entre o ano de 2002 e
o primeiro semestre de 2010 so apresentados no Anexo 3 ao fim do livro.
Tabela 2 Quantidade (unidades) dos servios de TI mais comprados 2002-2010
Cdigo
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1260
881
778
568
592
538
628
1.608
4.575
636
1279
1.260
875
983
1.412
1.602
2.206
1.860
2.413
542
3530
4.161
3.745
3.588
3.426
2.562
2.160
2.500
3.268
758
3549
5.344
4.671
4.690
4.543
2.783
2.204
146
3840
992
940
1.099
1.372
1.329
1.572
2.134
2.533
858
14958
736
795
535
516
558
576
880
1.018
481
16217
640
627
739
806
627
447
702
656
127
21113
603
668
605
599
598
539
924
672
270
Total
14.617
13.099
12.807
13.266
10.597
10.332
10.754
15.135
3.672
Total Ano
19.952
18.298
18.552
19.944
18.147
19.405
23.405
28.572
9.614
73,26
71,59
69,03
66,52
58,40
53,24
45,95
52,97
38,19
(%)
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82
Governana de TI
2003
2004
2005
2006
2007
2009
2010
1260
Cdigo
131.314
252.398
776.468
668.169
1.081.114
1.161.938
526.571 49.415
2008
49.902
1279
17.585
13.792
35.640
32.559
30.886
7.825
25.235 77.003
50.646
3530
1.417
1.594
1.720
3.502.630.293
1.864
2.658
6.276
5.721
2.930
3549
468
812
584
1.526
1.880
1.217
4.765
3840
4.942
2.697
5.371
3.335
4.810
6.331
5.859
9.305
12.616
14958
1.751
1.783
2.066
19.966
7.254
9.752
12.318 21.987
575.237
16217
35.472
6.112
7.024
27.472
9.976
12.056
13.130 62.897
40.275
21113
6.296
12.185
242.991
13.174
89.003
6.622
8.314 37.538
2.556
O Grfico 2 apresenta o preo mdio (em R$) dos servios mais comprados pela
administrao pblica federal no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
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83
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84
Governana de TI
2007
2008
2009
2010
Minist. da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento
5.738.828
38.424.008
26.556.515
19.436.394
Ministrio da Cincia e
Tecnologia
30.808.186
20.083.158
25.476.265
15.234.131
Ministrio da Educao
40.237.528
56.177.913
93.308.589
37.096.971
Ministrio da Fazenda
949.872.099
1.101.803.924
346.236.868
376.533.306
Ministrio da Justia
275.346.334
49.986.197
38.707.043
33.926.680
Ministrio da Previdncia
Social
62.198.290
501.536.008
60.298.736
55.922.137
Ministrio da Sade
69.737.438
128.586.146
206.778.562
35.921.786
Ministrio da Defesa
45.657.880
149.544.789
343.116.167
265.712.370
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
17.757.612
22.880.677
64.286.580
37.716.871
Presidncia da Republica
23.865.219
107.960.760
87.227.062
22.753.842
Total
1.521.219.412
2.176.983.582
1.291.992.388
900.254.488
Total Ano
1.953.983.078
2.818.452.411
1.920.996.868
1.284.463.335
77,85
77,24
67,26
70,09
(%)
2007
2008
436
433
2009
403
2010
188
669
855
596
240
5.484
5.146
6.028
2.280
Ministrio da Fazenda
782
897
627
333
Ministrio da Justia
925
873
660
477
182
118
238
45
Ministrio da Sade
399
417
471
180
Ministrio da Defesa
Ministrio da Educao
3.308
3.032
4.138
2.112
233
268
297
249
Presidncia da Repblica
272
181
209
84
Total
12.690
12.220
13.667
6.188
Total Ano
14.263
14.970
16.059
7.028
88,97
81,63
85,10
88,05
(%)
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85
WZ
DWK'
D
D^
DW^
D:
D&
D
Dd
DW
Fornecedores
As quatro tabelas a seguir apresentam os dez fornecedores que mais venderam para a APF de acordo com o valor total no perodo entre o ano de 2007 e o primeiro semestre de 2010. As tabelas trazem informaes sobre a quantidade, o valor
total correspondente aos itens fornecidos APF, bem como sobre a proporo (em
termos percentuais) da quantidade e do valor total em relao ao total do ano em
questo. De modo geral, observa-se que no houve desconcentrao das compras
em cada ano, embora se registre a mudana a cada ano das empresas que integram o
conjunto dos principais fornecedores de servios de TI para a APF.
De acordo com as tabelas, a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A
Embratel encontra-se presente nos quatros perodos analisados, enquanto a Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), a B2BR
Business to Business Informtica do Brasil S/A, e Brasil Telecom S/A esto presentes em 2 dos 4 anos analisados. Por fim, h empresas que, apesar de estarem
presentes em apenas um dos 4 anos analisados, destacam-se pelo valor dos itens
fornecidos APF. So elas: Motorola Industrial Ltda (2007), Intelig Telecomunicaes Ltda (2008), Ao Informtica Brasil Ltda (2008), CTIS Tecnologia S/A (2008),
Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO) (2009), IBM Brasil - Indstria Mquinas e Servios Ltda (2009), DATAMEC S/A Sistemas e Processamento
de Dados (2010).
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112
26
Total Ano
Total
13.640
683
90
88
230
Getronics Ltda
125
Qtde.
Nome do Fornecedor
1.810.953.885,04
1.253.501.716,86
23.395.065,00
26.594.220,62
29.581.973,54
34.018.089,64
37.669.599,91
57.603.154,43
97.692.692,84
107.396.260,45
245.658.250,59
593.892.409,84
Valor Total
100,00
5,01
0,01
0,19
0,66
0,65
0,04
0,82
1,69
0,92
0,01
0,03
Qtde.
(%)
100,00
69,22
1,29
1,47
1,63
1,88
2,08
3,18
5,39
5,93
13,57
32,79
Valor Total
(%)
86
Governana de TI
28/07/2011 21:40:58
Cap_03.indd 87
Total Ano
1.897.165.799,81
14.466
37.263.705,20
1.161.241.327,56
42.330.000,00
46.593.600,00
49.871.880,00
75.503.514,81
95.192.723,39
122.773.726,76
179.364.383,81
247.689.881,60
264.657.911,99
Valor Total
631
Total
13
125
130
57
282
14
Qtde.
Nome do Fornecedor
100,00
4,36
0,04
0,01
0,01
0,09
0,86
0,90
0,01
0,39
1,95
0,10
Qtde.
(%)
100,00
61,21
1,96
2,23
2,46
2,63
3,98
5,02
6,47
9,45
13,06
13,95
Valor
Total (%)
87
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19
Total Ano
16.636
746
69
Total
80
202
43
119
208
Qtde.
Nome do Fornecedor
3.446.371.033,08
2.740.735.053,48
28.197.740,62
28.488.836,92
42.351.901,34
49.244.399,00
53.995.297,60
65.370.000,00
94.545.499,00
121.035.127,84
163.588.220,74
2.093.918.030,42
Valor Total
100,00
4,48
0,11
0,41
0,48
1,21
0,01
0,02
0,01
0,26
0,72
1,25
Qtde.
(%)
100,00
79,53
0,82
0,83
1,23
1,43
1,57
1,90
2,74
3,51
4,75
60,76
Valor
Total (%)
88
Governana de TI
28/07/2011 21:40:58
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12
1
1
Total Ano
7.581
490
26
Total
215
113
41
79
Qtde.
Nome do Fornecedor
823.699.550,59
562.110.836,63
14.017.261,45
14.479.123,68
16.902.021,45
21.814.427,59
32.276.299,60
32.480.527,55
38.328.237,09
106.387.465,64
110.316.926,96
175.108.545,62
Valor Total
100,00
6,46
0,01
0,01
0,16
0,34
0,01
2,84
1,49
0,54
1,04
0,01
Qtde.
(%)
100,00
68,24
1,70
1,76
2,05
2,65
3,92
3,94
4,65
12,92
13,39
21,26
Valor Total
(%)
89
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90
Governana de TI
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91
De acordo com o Grfico 5, aproximadamente 44% dos rgos que responderam ao Autodiagnstico apresentam um documento formal de Planejamento de Tecnologia da Informao publicado pelo rgo. Os demais rgos apresentam estgios
diferenciados, desde aqueles rgos que no apresentam nenhum tipo de planejamento at aqueles que esto em fase de elaborao do instrumento ou em fase de
estudos, e, por fim, outros que, apesar de no possurem um documento formal,
aguardam aprovao e publicao do documento.
Grfico 5 - Planejamento de Tecnologia da Informao 2009
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92
Governana de TI
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O Grfico 8 indica que aproximadamente 16% dos rgos respondentes do Autodiagnstico apresentam processo formal de aquisio de bens e servios alinhado
com a IN 04/2008.
Grfico 8 - Processo formal de aquisio de bens e servios de TI alinhado com a IN
04/2008
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Governana de TI
No que se refere gesto de pessoal na rea de TI, houve um esforo no sentido de aumentar a quantidade e a qualificao dos servidores pblicos. Embora seja
difcil determinar a exata proporo da distribuio do pessoal entre servidores pblicos e prestadores externos de servios de TI, os grficos abaixo indicam algumas
tendncias importantes na distribuio interna a cada categoria.
O Grfico 10 indica que, entre os servidores pblicos alocados na rea de TI,
a maior parcela corresponde a funcionrios efetivos do quadro prprio do rgo,
enquanto que o restante dividido entre efetivos de outros rgos, comissionados e
de contrato temporrio.
Grfico 10 - Servidores pblicos alocados na rea de TI
O Grfico 11, por sua vez, demonstra que, dentre os profissionais externos
prestadores de servio na rea de TI, 50% so terceirizados, enquanto que 40% so
estagirios, sendo o restante profissionais de um organismo internacional.
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95
O Grfico 12 apresenta os profissionais na rea de TI (tanto funcionrios pblicos quanto prestadores externos de servios) de acordo com a rea interna de
atuao. Os profissionais encontram-se divididos sobretudo em trs grandes reas:
desenvolvimento de sistemas/administrao de dados, suporte ao usurio e/ou atendimento, e infraestrutura/segurana de informaes.
Grfico 12 - Distribuio do pessoal de TI por tipo de atividade.
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96
Governana de TI
Consideraes Finais
Quanto evoluo das compras governamentais de servios de TI, os dados
disponveis indicam que no houve desconcentrao significativa das compras em
cada ano, a partir do ano em que foi adotada a IN 04/2008, embora se registre mudana a cada ano das empresas que integram o conjunto dos principais fornecedores
de servios de TI para a APF.
Do ponto de vista da estrutura organizacional e da formao de capacidade na APF para a realizao das tarefas de planejamento, definio, coordenao,
superviso e controle das atividades de informtica, possvel concluir que tem
havido uma evoluo satisfatria na maior parte dos rgos da Administrao Pblica Federal. A elaborao de planos diretores de Tecnologia da Informao uma
realidade, embora o autodiagnstico no permita analisar aspectos qualitativos
do processo de planejamento e, de modo especial, o grau de adeso das decises
tticas e operacionais ao direcionamento estratgico (o que um dos problemas
centrais do processo de planejamento estratgico, quer no setor pblico, quer no
setor privado).
A evoluo das tcnicas de gesto estratgica contempornea tem enfatizado a
necessidade de criao de sistemas de avaliadores de desempenho, que constituem
a traduo das principais diretrizes estratgicas (ou posicionamento estratgico) em
objetivos, indicadores e metas que possam ser mensurados e que, a partir de anlise
contnua dos resultados, permitam a avaliao da eficcia da estratgia formulada e,
especialmente, do grau de implementao efetiva do que foi planejado.
A explicitao dos objetivos estratgicos de cada rgo da APF, individualmente, e dos objetivos da sua rea de TI, bem como a articulao entre eles, condio
necessria para que o processo de avaliao da evoluo da atuao da rea de TI e
das compras de servios de TI seja bem realizado.
A partir desta articulao e do desdobramento dos objetivos em indicadores
e metas, podem ser avaliados tanto os resultados da atuao de cada rgo quanto
a contribuio da rea de TI para a atuao do rgo, bem como o alinhamento da
utilizao e das compras de servios de TI s determinaes do Acrdo 2471 e da
IN 04/2008, alm de outras normas que tenham sido e venham a ser implementadas ao longo do tempo.
Neste sentido, altamente recomendvel que sejam utilizados sistemas de avaliadores de desempenho, com a utilizao de painis de indicadores, para se analisar
a evoluo e o grau de implementao, quer da estratgia geral do rgo especfico
da APF, quer da estratgia da rea de TI. As compras de servios de TI, neste contexto, sero avaliadas em termos de sua eficcia e de seu alinhamento ao conjunto
normativo das compras governamentais destes itens.
Por outro lado, a avaliao dos requisitos e tendncias da qualidade dos servios de TI utilizados na APF requer que sejam mais minuciosamente conhecidas as
caractersticas organizacionais e tecnolgicas do setor de servios de TI no Brasil. De
modo especial, sugere-se analisar se ainda h algum grupo de servios que no seja
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4
CAPTULO
GOVERNANA DE TI EM
PERSPECTIVA COMPARADA:
BOAS PRTICAS IDENTIFICADAS
Fernando DallOnder Sebben Slvia Sebben
Este captulo procura identificar, a partir da literatura especializada, boas prticas de governana de TI no exterior. Registra
caractersticas e procedimentos considerados crticos para o desempenho da administrao pblica e do setor de tecnologia da
informao em especial. Os casos selecionados so Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile. Alguns deles so
pioneiros em reformas administrativas, caso dos EUA e do Reino
Unido. Outros possuem modelos diferenciados de administrao
e de gesto da TI, caso da Holanda. Outros, ainda, passaram por
experincias comuns ou possuem desafios semelhantes ao Brasil,
caso de Chile e frica do Sul.
A Holanda se destaca por possuir um modelo sui generis de
governana. Os rgos pblicos possuem forte capacidade de suprimento em TI e terceirizam apenas projetos de pequena escala
ou partes especificar de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria para o governo, e, em
caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero
de fornecedores. Ademais, o mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais. Este padro contribui para
gerar um modelo em que prevalecem a cooperao (interao entre governo e setor privado) e a competio (fornecedores buscam
vencer as licitaes).
O Reino Unido teve uma experincia notria com as reformas
gerencialistas, e muitas das caractersticas observveis no pas ainda so herana dos anos 80 e 90. Este o caso do nvel de terceirizao: atualmente, cerca de 65% do fornecimento de TI ficam a cargo
do setor privado. Em relao ao mercado do setor, o pas apresentou um longo perodo com predomnio de companhias estrangeiras. Todavia, nos ltimos anos, tem logrado reverter este padro.
Um grande nmero de empresas britnicas tem crescido em volume de vendas e participao, especialmente nas administraes
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100 Governana de TI
locais. Em termos institucionais, vale destacar a forte reao ao modelo gerencialista
de departamentalizao e autonomizao. Em 2010, o governo Gordon Brown publicou a sua estratgia geral para Tecnologia da Informao: a Government ICT Strategy:
Smarter, Cheaper, Greener. Trata-se de uma das iniciativas mais completas e de um dos
melhores referenciais em boas prticas de governana da TI.
A frica do Sul apresenta um diferente modelo de compras de TI centralizado
na SITA (State Information Technology Agency). Esta agncia concentra 80% das compras pblicas no setor. Uma vez que boa parte dos governos locais e departamentos
sul-africanos no conseguia ter um suprimento de TI adequado o que resultava em
altos gastos com terceirizao , o pas criou esta instituio com o propsito de gerar
economias de escala e evitar sobreposio de esforos entre as agncias.
Os Estados Unidos so conhecidos por suas boas prticas de gesto de TI, como,
por exemplo, a iniciativa pioneira do Clinger-Cohen Act (1996), que criou a figura do
Chief Information Ocer. O suprimento de TI caracterizado pelo fato de haver uma forte tendncia terceirizao da compra de servios de TI dentro das agncias governamentais, ao mesmo tempo em que se busca tornar tais agncias cada vez mais capazes
de prover suas prprias solues de TI. Em relao ao governo eletrnico, o pas um
dos lderes mundiais no quesito de e-participao, com uma quantidade cada vez maior
de seus cidados utilizando-se dos instrumentos online dos servios governamentais.
O Chile se diferencia pelo elevado grau de participao da sociedade civil na
formulao e na implementao da estratgia de TI. Junto aos organismos pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor trazem demandas e
solues. O pas apresenta tambm um modelo de compras de TI bastante flexvel.
Outra medida importante o estmulo indstria nacional do setor, inclusive para
pequenas empresas.
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Ainda segundo o autor, governana definida como [o conjunto de] mecanismos de concertao
para formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas (Barros, 2010).
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101
Desenho Institucional
Esta medida aponta as principais instituies responsveis pela governana da
tecnologia da informao. Contudo, no se trata de uma descrio exaustiva. Procura-se atentar para as atribuies da administrao federal dos vrios pases, fruto
da tentativa de adaptao dos governos em busca da melhor forma de governana.
O critrio de classificao utilizado se baseia nos modelos de Nagy Hanna (2007),
o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco tipos:
1)Responsabilidade compartilhada entre ministrios;
2)Coordenao poltica pelo Poder Executivo;
3)Ministrio lder;
4)Agncia Executiva de TI;
5)Agncia de TI como Parceria Pblico-Privada.
O Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios, considerado como a soluo padro adotada pelos pases, mormente naqueles com longa
tradio no uso de tecnologias da informao. Segundo Hanna (2007:22), funciona
bem em pases onde ministrios conseguem interagir de forma autnoma e sem a
necessidade de enforcement do Poder Executivo. Considerado o mais descentralizado
dos cinco, suas desvantagens so o risco de sobreposio de polticas, a ausncia de
coordenao e potencial falta de mobilizao por parte das instituies envolvidas.
Trata-se do modelo adotado por Sucia, Finlndia, Frana e Alemanha.
No Modelo 2, a formulao da agenda de TI est diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro. Nestas instncias, define-se a poltica
pblica para o setor. Todavia, a implementao funo distribuda entre Ministrios-chave. Segundo Hanna (2007:29), sua principal vantagem o fato de forar a
coordenao poltica entre os atores, ao passo que seu principal ponto fraco, tal como
no modelo anterior, uma implementao excessivamente descentralizada. China,
Japo, Itlia, EUA, e Reino Unido estes dois ltimos estudados durante a pesquisa
que deu origem a este livro so pases que adotam este formato organizacional.
No Modelo 3, a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um s Ministrio
ou est dividida entre Ministrios em funo de temas especficos. Segundo o autor,
este o caso de, por exemplo, Canad (Ministrio das Finanas), Brasil (Ministrio
do Planejamento) e frica do Sul (Ministrio de Servios Pblicos e Administrao),
caso em que o Ministrio das Comunicaes participa da formulao. Segundo Hanna (2007:41-43), as vantagens deste modelo so a prioridade oramentria que a rea
de TI recebe, devido vinculao do setor com ministrios como Planejamento ou Finanas (Fazenda). Por outro lado, esta virtude pode ser tambm uma desvantagem,
visto que este modelo pode gerar um foco excessivo em questes macroeconmicas
ou de oramento pblico em detrimento dos impactos na administrao pblica e
para a sociedade (ibidem).
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102 Governana de TI
No Modelo 4, h uma Agncia Nacional de TI responsvel tanto pela formulao como pela implementao da estratgia para a rea. A Agncia coordena a
poltica e busca atender demandas de diversos setores. Normalmente esta agncia
conta com o auxlio de um Conselho de Desenvolvimento ou Comit de e-governo.
Coreia do Sul, Cingapura e Ruanda so exemplos de pases que se organizam desta
maneira.
No Modelo 5, forma-se uma Agncia Nacional de TI como resultado da parceria entre setor pblico e setor privado. Este rgo centraliza todas as atribuies
relacionadas poltica de TI: elaborao, formulao, implementao, execuo e
avaliao. Conforme Hanna (2007: 71-72), as principais vantagens deste modelo so
sua agilidade e flexibilidade, essencialmente em virtude da participao do setor
privado e de prticas de administrao do mercado. A Agncia pode tornar-se uma
ilha de excelncia, combinando as melhores caractersticas dos setores pblicos e
privado. Todavia, sua principal desvantagem a potencial falta de suporte poltico.
A agncia pode se isolar e no ter o apoio de nenhum Ministrio com fora poltica.
Embora este captulo no realize uma avaliao especfica de custos, ele analisa
como se d a contratao de TI nos vrios pases e verifica o grau de terceirizao e
a organizao administrativa, enfatizando o nmero de funcionrios e o oramento dedicado tecnologia da informao. Ademais, este indicador tambm avalia o
mercado dos pases estudados. Verificam-se o grau de oligopolizao e a origem
das empresas fornecedoras (se nacionais ou estrangeiras). O objetivo investigar se
existe alguma relao entre as caractersticas do mercado e o desempenho da administrao na esfera da TI.
Recursos Humanos
Este indicador procura detectar se as organizaes pblicas do pas analisado
possuem um Chief Information Ocer (CIO) e um Conselho de CIOs. Segundo a estratgia britnica de TIC, Government ICT Strategy, um CIO
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103
o executivo em uma organizao responsvel pela tecnologia da informao e pelos sistemas de computao que do suporte entrega de resultados e objetivos estratgicos. O CIO se concentra na formulao da estratgia
de TIC, no planejamento e no alinhamento estratgico com os objetivos da
corporao (traduo dos autores a partir de Reino Unido, 2010c: 60).
A presena de CIOs denota a importncia que o sistema de organizao administrativo atribui gesto da tecnologia da informao. Geralmente, os CIOs se renem em um Conselho, com o propsito de discutir as dificuldades das organizaes
que coordenam e encontrar solues. Outra funo importante, cuja presena ser
verificada, a existncia de um Chief Technology Ocer (CTO). CTO
o executivo de uma organizao responsvel pelas questes tcnicas.
No que se refere TI do rgo, o CTO encarregado das seguintes questes:
arquitetura, design e desenvolvimento, segurana, integridade operacional,
suporte e manuteno dos sistemas (adaptado de Reino Unido, 2010c: 60).
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104 Governana de TI
preciso registrar que, mais do que medir o efetivo desempenho em e-gov, o
relatrio da ONU demonstra a progresso ano a ano obtida pelos pases. No obstante, fornece uma varivel proxy o desempenho global em e-gov que ser relacionada com a estrutura de governana de TI de cada pas. Embora no se possa falar
em causalidade entre governana de TI e desempenho em e-gov, o estudo se prope
a verificar se existe algum grau de correlao entre os dois fatores.
Estudos de Caso
Com base nos quatro parmetros (desenho institucional da gesto de TI, suprimento de TI, recursos humanos e desempenho global em e-gov) definidos na seo
anterior, passaremos agora a estudar os cinco casos selecionados para a pesquisa
(Holanda, Reino Unido, frica do Sul, Estados Unidos e Chile). Ao final de cada
caso, encontra-se um brevssimo juzo sinttico sobre o mesmo.
A Governana de TI na Holanda
Pode-se considerar a Holanda como um caso muito prximo de implementao
efetiva de uma Administrao em rede. A administrao pblica holandesa regida
pelo chamado Modelo de Rhineland. Neste modelo, tambm vigente em pases como
ustria, Frana e Alemanha, procura-se um equilbrio entre o livre-mercado e a responsabilidade social e ambiental. Diferentemente do tradicional modelo anglo-saxo
marcado pela descentralizao, competio e fragmentao, o Modelo de Rhineland
visa cooperao, ao consenso, ao dilogo e ao apoio mtuo. A longa tradio no
uso de tecnologias da informao2, um modelo de tomada de deciso baseado em
ampla consulta, concertao e uma administrao pblica participativa so tambm
caractersticas do modelo holands (OECD, 2007:177).
A Holanda um dos pases pioneiros na implementao de governo eletrnico. A primeira preocupao governamental com o tema data de 1998, quando o
Ministrio do Interior e das Relaes do Reino publicou o Electronic Government Action Programme (OECD, 2007). Tratava-se de um programa de ao que estabelecia
objetivos para a boa prestao de servios eletrnicos aos cidados holandeses. No
ano seguinte (1999), a ideia se concretizou por meio do lanamento do primeiro programa de governo eletrnico, denominado Dutch Digital Delta The Netherlands OnLine (D3). Tratou-se de uma iniciativa conjunta de vrios Ministrios: do Interior
e Assuntos do Reino (rgo responsvel), Assuntos Econmicos, Finanas, Justia,
Educao, Cultura e Cincia, Transporte, Servio Pblico e Gesto de guas (Dunleavy et alli, 2006:50).
Atualmente, a instituio responsvel pela governana de TI na Holanda o
Ministrio do Interior e de Relaes do Reino, que possui cerca de trs mil funcion2
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83% dos holandeses tm pelo menos um computador pessoal em casa, e 78% tm acesso a Internet,
sendo 70% com banda larga (OECD, 2007:57). Estes dados, de 2005, apresentam tendncia evoluo.
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rios (Holanda, 2010). Trata-se do Ministrio Lder do Modelo 3 de Hanna. Ele abriga
a Diretoria Geral de Administrao Pblica (Directorate-General for Public Administration), ncleo da governana e responsvel no s pela aproximao entre governo
e sociedade no que tange utilizao de TIC, mas tambm pela implementao da
estratgia de TI definida no Ministrio.
O modelo de governana holands se organiza da seguinte maneira:
Secretaria Geral
CIOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Holanda (2010).
Para o caso brasileiro, trata-se de prtica de referncia. No caso de municpios, por exemplo, o bom
desempenho pode ser usado como um critrio adicional de distribuio do Fundo de Participao
dos Municpios. O Fundo de Participao dos Municpios est previsto na Constituio Federal
(art. 159, I). Trata-se da transferncia da Unio de parte do Imposto de Renda (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) para os municpios. Atualmente, o critrio de distribuio se
d somente de acordo com o tamanho da populao. Naturalmente, o mrito poderia ser complementado com polticas compensatrias, isto , iniciativas para capacitar municpios que no tm
capacidade de prestao de servios eletrnicos.
4
Outro exemplo de boa prtica na Holanda o fato de, por lei, novos impostos ou benefcios sociais
institudos terem de ser acompanhados de um certificado que aprove a existncia do respectivo
suporte de TI necessrio. Se no houver esta aprovao, no se pode cri-los (Dunleavy et alli,
2006:71).
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106 Governana de TI
cias especficas5. A mais importante delas a ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie), instituio criada em 2001 com o apoio da associao de municpios6 (VNG Association of the
Netherlands Municipalities)7 e do setor privado. A ICTU responde pela implementao
e pela execuo das polticas de governo eletrnico, funcionando como uma espcie
de ilha de excelncia em TI (OECD, 2007:117) que atua em prol de um federalismo
cooperativo. Segundo a prpria instituio se autodefine, ela transforma iniciativas
polticas em projetos tangveis (ICTU, 2010). Sua misso ajudar rgos pblicos a
otimizar sua performance em TI e auxili-los em quaisquer questes nessa rea que
contribuam para um melhor uso da TI (adaptado, ibidem). Trata-se de uma importante boa prtica da Holanda. Em questes de TI, a ICTU auxilia os rgos pblicos a
identificar problemas e resolv-los, especialmente ajudando os municpios a disponibilizar seus servios eletrnicos.
Em 2008, o governo holands assinalou conquistas e desafios na rea de TI. Publicou, naquele ano, o programa nacional de reformas, discutido pelo Parlamento e
adotado pelo Conselho de Ministros o National Reform Programme for the Netherlands
20082010 (Holanda, 2008). No documento, registrou-se o gasto de 900 mil euros pelo
municpio de Amsterd como iniciativa exemplar, a qual conectou 85% das escolas da
cidade em Internet banda larga e capacitou professores no uso de recursos de informtica. O programa tambm destacou a importncia do portal Answers for Businesses
(Antwoord voor Bedrijven). Este stio um canal de comunicao para empresrios perguntarem sobre leis e polticas de governo relacionadas a seus negcios, como marcos
regulatrios, impostos, incentivos, licenas etc. (Holanda, 2008).
Ademais, nos ltimos anos, a Holanda apresentou dois importantes documentos que nortearam a governana da TI no pas. Um dos principais programas holandeses o The Netherlands Open in connection. Esta diretriz governamental estimula a
utilizao de padres abertos e softwares de fonte aberta8. A partir de 2008, todas as
instituies pbicas deveriam utilizar o princpio comply or explain, and commit, o
qual determina a utilizao de padres abertos para novos sistemas, modificaes
5
Destacam-se: 1) BKWI Bureau of Information Exchange and Income, agncia que armazena e compartilha dados relacionados seguridade social (fundada em 2002); 2) Govcert.nl The Dutch Computer
Emergency Response Team, exemplo de boa prtica na Holanda, esta agncia auxilia rgos pblicos
que passem por problemas e crises relacionados segurana informacional. Alm disso, a agncia
atua na preveno, aconselhando os rgos; 3) IB Groep: The Informatie Beheer Group, agncia que gerencia informaes no setor de educao pblica; 4) Inlichtingenbureau, agncia criada em 2001 para
fiscalizar o pagamento de benefcios sociais, especialmente nos municpios. 5) RINIS Institute for
Routing of (Inter)National Information Stream agncia que fornece e gerencia a rede que permite os
rgos pblicos holandeses trocarem dados. Cuida da padronizao e da proteo das informaes.
6
A administrao pblica holandesa se divide em trs nveis: governo central, provncias (12) e municipalidades (458), todas com grande autonomia poltica e administrativa. As municipalidades no
se subordinam s provncias e possuem competncias prprias em prestao de servios pblicos,
no raro sobrepostas com as competncias provinciais.
7
A VNG rene 458 municpios e desempenha importante papel na coordenao entre municpios e
governo central.
8
O Conselho de Normalizao Pblica ficou responsvel por elaborar uma lista bsica especificando
os padres abertos a serem utilizados por cidados, empresas e governos. Tambm est prevista a
expanso da lista, de acordo com as demandas e solicitaes de stakeholders.
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107
O princpio possui uma aplicabilidade especfica. Comply significa que o rgo pblico deve obedecer instruo para a utilizao de padres abertos em novos sistemas ou extenses e modificaes de contratos. Explain significa que h excees especficas para o rgo poder justificar o no
obedecimento: a) a inexistncia de padres abertos para a funcionalidade demandada; b) o padro
aberto ter uma aplicabilidade excessivamente restrita (poucas plataformas podem utiliz-lo); c) a
utilizao do padro aberto implicar riscos de segurana ou violao de acordos internacionais j
existentes. Commit significa que o rgo deve dar preferncia utilizao de padro aberto at que
as excees no lhe sejam mais aplicveis (Holanda, 2007:13).
10
O documento entende interoperabilidade como a capacidade de os sistemas de informao intercambiarem dados e informaes dentro e entre organizaes.
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108 Governana de TI
O segundo importante programa holands o The Netherlands Initiative: Programme eSkills & eAwareness (Digivaardig & Digibewust). Trata-se de uma iniciativa para reduzir o nmero de analfabetos digitais no perodo de 2009 a 2013, construda com base em
parcerias entre governo e setor privado e organizaes no governamentais. Embora
o programa vise a toda populao holandesa, o foco so aqueles que tm nenhum ou
muito pouco conhecimento e habilidades na utilizao de informtica, como idosos e
desempregados. No intuito de majorar a participao dos holandeses na sociedade da
informao, o programa prev diversas atividades em cooperao com entidades pblicas, capazes de oferecer o treinamento necessrio (Unio Europeia, 2009).
A implementao dos dois programas holandeses ficou em xeque com a chegada de um novo governo em outubro de 2010, formado pelos Partidos Liberal e Democrata Cristo. O primeiro-ministro passou a ser o liberal Mark Rutte. Entre suas
principais metas est uma reduo oramentria de 18 bilhes de euros, a proibio
da burca e o endurecimento da poltica de imigrao.
Na Holanda, o gerencialismo percebido como uma experincia superada. No
que tange ao suprimento de TI, o governo conta com capacidade prpria de fornecimento. Assim, unidades administrativas mantm grandes divises de larga escala
que possuem e desenvolvem seus prprios sistemas de informao (Dunleavy et alli,
2006: 61). Segundo a OCED, as organizaes desenvolvem e implementam a maioria dos servios de governo eletrnico usando recursos e competncias prprias
(OECD, 2007: 116).
As agncias terceirizam apenas projetos de pequena escala ou partes especficas
de um projeto. De forma complementar, contratam indivduos para prestar consultoria
para o governo (Dunleavy et alli, 2006: 51). Ademais, em caso de terceirizao, as agncias procuram maximizar o nmero de fornecedores, de modo a aumentar a competio interempresarial e reduzir o poder das empresas sobre a administrao pblica.
O mercado holands de TI largamente dominado por empresas nacionais.
Para trabalhar com o governo holands, as empresas contratadas no s devem se
acostumar a pequenos contratos (que raramente excedem um milho de dlares),
mas tambm precisam fornecer uma assistncia contnua e aproximada a seu produto
(Dunleavy et alli, 2006:61). Este aspecto dificultou a entrada das grandes companhias
globais, que possuem pouca participao no mercado holands. Ademais, as pequenas
companhias holandesas se protegem das grandes transnacionais, por exemplo, no
lanando muitas aes no mercado de uma vez s (Dunleavy et alli, 2006: 61-62).
Os principais fornecedores na Holanda so a francesa Cap Gemini11, a inglesa
CMG e trs empresas nacionais: a Pink Roccade antigo data center governamental,
Ordina e Getronics, que, em 2005, adquiriu a Pink Roccade (Dunleavy et alli, 2006: 61).
As grandes empresas mundiais encontram dificuldade em se adaptar cultura
holandesa, especialmente no que tange cooperao entre agncias governamentais
e setor privado, que trabalham de forma muito prxima. Em um sistema de retroali11
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A Capgemini opera em trinta e cinco pases na Europa, Amrica do Norte e sia. Conta com cerca
de 83 mil colaboradores no mundo inteiro e uma receita global de cerca de 8,7 bilhes de euros
(2007). Cf. http://www.br.capgemini.com/quem_somos/; ltimo acesso: 22/08/2010.
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Em Roterd, lanou-se um projeto que previa a criao de um e-mail individual para cada sem-teto
da cidade, com o propsito de a pessoa ter ao menos esta forma de contato. Cf.Dunleavy et alli
(2006: 51)
13
Esta forma de cooperao guarda certa analogia com a Coreia do Sul no que se refere tomada de
deciso do governo coreano em assuntos econmicos, isto , as reunies de consulta com os grandes conglomerados (chaebols). Em seu relacionamento com a indstria de TI, seria possvel apontar
a Holanda como uma Coreia do Sul ocidental.
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110 Governana de TI
Implementou de forma muito intensa processos de privatizao, agencificao e terceirizao. Politicamente, o pas perdeu capacidade de ao. Economicamente, o mercado
de TI se tornou oligopolizado e dominado por companhias estrangeiras. Houve diversos projetos fracassados, que resultaram em escndalos pblicos e prejuzo de bilhes.
Todavia, a partir dos anos 2000, com a administrao do Partido Trabalhista,
o pas reverteu essa tendncia em grande medida. Realizou uma reforma institucional, mediante a qual a E-Government Unit e o Conselho de CIOs adquiriram protagonismo e trouxeram uma administrao mais eficaz e mais eficiente. Em 2009, o
Reino Unido teve um gasto anual de cerca de 16 bilhes de libras, o que equivale a
aproximadamente 24 bilhes de dlares ou 43 bilhes de reais (4,6% do oramento
federal britnico). Ademais, em 2010 o pas publicou sua Government ICT Strategy,
pea central para a recuperao governamental no setor.
A ICT Strategy trouxe novos princpios para a governana de TI no pas: 1)
adaptar a oferta demanda; 2) antecipar mudanas estruturais; 3) identificar sobreposio e oportunidades para padronizao e compartilhamento; 4) questionar
relativamente projetos de pequeno valor; 5) estabelecer prioridades quando a capacidade de ao escassa (Reino Unido, 2010c: 48). Todavia, a implementao da Estratgia geral est em xeque, pois em maio de 2010 o governo trabalhista foi sucedido
por um Gabinete conservador.
O primeiro importante mecanismo de governana de tecnologia da informao no Reino Unido tinha como ncleo o chamado Oce of the e-Envoy (OeE). A agncia foi criada em 1999, como resultado de uma fuso com a antiga unidade central
de TI, a Central Information Technology Unit (CITU, criada em 1995). O OeE ditava a
poltica geral de TI e tinha trs objetivos especficos: tornar disponvel todos os servios governamentais online at 2005, com nfase no cidado; tornar o Reino Unido
o melhor ambiente do mundo para e-comrcio; e assegurar o acesso Internet a
todos os cidados at 2005 (Hanna, 2007: 32). Ele foi responsvel pelo lanamento do
primeiro portal de governo eletrnico do Reino Unido, o UK Online, que comeou
a operar em 2001 com pouco xito (Dunleavy et alli, 2006: 49). O OeE se reportava
diretamente ao primeiro-ministro e a dois outros ministros:
Gabinete do Primeiro-Ministro
Fonte: elaborao dos autores com base em Dunleavy et alli (2006) e Hanna (2007).
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Gabinete do Primeiro-Ministro
E-Governement Unit
Conselho de CIOs
Conselho de CTOs
Fonte: elaborao dos autores com base em Hanna (2007) e Reino Unido (2010a).
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A reestruturao da governana refletiu, em parte, uma reao ao modelo gerencialista de departamentalizao e autonomizao. Assim, de um formato em que
o OeE era o responsvel autnomo pela gesto da TI, passou-se a um modelo progressivamente mais integrado, de forma a corrigir os erros das polticas anteriores.
Neste esquema, o papel central da eGU, que assessorada pelo Conselho de CIOs
e opera com base em seis princpios (Reino Unido, 2010a):
Trabalhamos em projetos de servios pblicos, no apenas em projetos de TI;
Agregamos valor e fornecemos suporte, ao invs de simplesmente controlar
ou impor;
Empreendemos parcerias com outros departamentos e fornecedores;
Estabelecemos metas realistas e procuramos super-las;
Promovemos as melhores prticas globais;
Compartilhamos solues sempre que possvel, e oferecemos flexibilidade a
necessidades especficas.
visvel a transformao da viso do principal rgo de TI britnico. Trata-se
no s de uma reao ao modelo gerencialista de administrao, mas tambm de
uma tentativa de adaptao e de busca por um modelo mais moderno, prximo, em
tese, governana da era digital (Dunleavy et alli, 2006).
Alm das mudanas de princpios, a E-government Unit passou a ter um controle mais direto sobre os programas governamentais de TI, aumentando o grau de
integrao problema crtico na atuao da OeE. Tambm se alterou o foco, que
passou da agncia para o cidado (Hanna, 2007: 33). A misso da eGU, atribuda pelo
ex-primeiro-ministro Tony Blair, assegurar que a TI d suporte transformao
do governo de modo que possamos fornecer servios pblicos melhores e mais eficientes (Reino Unido, 2010a).
Alm dos seis princpios mencionados, a eGU possui quatro atribuies centrais e 16 objetivos. Suas atribuies so:
formular a poltica e a estratgia de TI;
desenvolver componentes comuns de TI para uso em todo o governo;
promover boas prticas em todo o governo;
fornecer servios online com base nas demandas dos cidados.
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A Government ICT Strategy est baseada em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns, e se organiza em 14 pontos, que a
seguir tm seus principais aspectos destacados. Trata-se de um rol de boas prticas,
resumidas a seguir:
Armazenamento de dados
A estratgia consiste, neste aspecto, em reduzir a quantidade de data centers
(que, atualmente, so centenas) (Reino Unido, 2010c: 13) para 10 ou 12 (ibidem). O
objetivo produzir uma economia de escala, gerando um melhor aproveitamento de
centros de armazenamento modernos e potentes.
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Trata-se de importante tendncia na tecnologia da informao. Segundo Alecrim (2010), Computao em Nuvem, ou Cloud Computing, se refere, essencialmente, ideia de utilizarmos, em qualquer
lugar e independente de plataforma, as mais variadas aplicaes por meio da internet com a mesma
facilidade de t-las instaladas em nossos prprios computadores. (...) Um exemplo prtico dessa nova
realidade o Google Docs, servio onde os usurios podem editar textos, fazer planilhas, elaborar
apresentaes de slides, armazenar arquivos, entre outros, tudo pela internet, sem necessidade de ter
programas como o Microsoft Oce ou OpenOce.org instalados em suas mquinas.
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Compartilhamento de servios
Reforando os pontos anteriores, esta diretriz procura garantir que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias vezes (Reino Unido, 2010c: 27).
Arquitetura e padres
Este ponto procura atentar para a importncia da interoperabilidade na administrao pblica britnica (Government e-GIF).
Preocupao ambiental
A utilizao de tecnologias da informao e da comunicao responsvel por
dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34). Reconhecendo este problema, a ICT Strategy definiu que novos contratos de TI devem
priorizar empresas que trabalhem e respeitem a sustentabilidade do meio ambiente.
Segurana informacional
Este ponto visa preocupao com a segurana da informao pblica, visto
que o desenvolvimento das ameaas informticas no mundo continua crescente.
Capacitao em TI
Trata-se de incrementar a capacitao dos servidores pblicos na rea de TI,
reduzida em boa parte em virtude das reformas gerencialistas. Em vez de comprar
a soluo de um fornecedor privado, o governo pretende reduzir em 50% o gasto
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em consultorias e contratos at 2020 (Reino Unido, 2010c: 15). Alm disso, pretende
incentivar e fortalecer a profisso de TI, tendncia tambm presente no Brasil17.
Gesto de fornecimento
A ICT Strategy entende que fornecedores esto controlando melhor o governo
do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42). A fim de reverter esta
situao, a Estratgia reage de trs maneiras. A primeira consiste em estabelecer avaliaes semestrais dos fornecedores (conduzida pelo Conselho de CIOs); a segunda a
confeco de uma lista de contratos modelo, isto , padres de referncia na contratao
de TI; a terceira visa a estabelecer a cooperao como princpio entre governo e setor
privado. Um exemplo desta ltima medida a formao de grupos de trabalho ad hoc
(Tiger Teams) entre empresrios e funcionrios pblicos (Reino Unido, 2010c: 43).18
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Eciency Programme (Reino Unido, 2009), um estudo apresentado por cinco auditores externos para o pas melhorar sua performance em gastos em TI e em accountability21. Contudo, obtiveram-se, como varivel proxy, informaes sobre o grau de
terceirizao em contratos do tipo Strategic Service-delivery Partnership (SSP)22 em governos locais da Inglaterra23, conforme a tabela a seguir:
Reino Unido: Participao de mercado das principais empresas
de TI em governos locais
No de
contratos
% participao
de mercado (pelo
valor do contrato)
Origem (capital
predominante)
Agilisys
1,6
Reino Unido
Arvato Services
4,7
Alemanha
BT Group PLC
18,8
Reino Unido
Capgemini
1,3
Frana
26,9
Reino Unido
IBM
9,9
EUA
4,9
EUA
18
Reino Unido
3,5
Reino Unido
Steria
1,6
Frana
Vertex
8,8
EUA
Total
37
100
100
Contratante privado
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Participao de Mercado
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O documento estabelece que requerimentos especficos sero atendidos apenas onde seja inevitvel e onde exista clara justificativa operacional para ciclos de vida adicionais. Traduzido de Reino
Unido (2010c: 26).
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120 Governana de TI
Em 2005, implementou-se um Conselho de CIOs. Neste mesmo ano, o programa Transformational Government estabeleceu que as principais agncias usurias de
TI deveriam ter um CIO e um Conselho de CIOs.
Ademais, cabe registrar que se estima em 35 mil o nmero de funcionrios
do governo central envolvidos com TI (Reino Unido, 2010c: 10). A Government ICT
Strategy informa que o setor de TI responsvel por um a cada 20 empregos no pas.
Segundo a mesma fonte, o setor pblico britnico emprega 10% da fora de trabalho
nacional, o que corresponde a 135 mil funcionrios. Destes 135 mil, tem-se que 35 mil
trabalham na rea de TI o que corresponde a cerca de 25%.
O Reino Unido ocupa a excelente quarta posio no ranking mundial de governo eletrnico da ONU. O Relatrio de 2010 destaca o lanamento de ferramentas de
interao para o cidado no stio http://www.hmg.gov.uk/ no mbito do programa
de recuperao econmica aps a crise de 2008-09, o Building Britains Future - New
Industry, New Jobs. Ademais, o pas disponibiliza 100% dos servios cidados online,
ao passo que a mdia da Unio Europeia de apenas 71% (Reino Unido, 2001c: 8).
Outra iniciativa de destaque foi o stio Real Help Now, o qual fornecia um ambiente de oportunidades para proprietrios, empregados e desempregados. Estimase que, por meio dos portais governamentais, diariamente empregadores ofertavam
15 mil vagas de emprego, enquanto cinco mil pessoas obtinham seu posto de trabalho (Reino Unido, 2010c: 9). Contudo, aps a troca de governo em maio de 2010, a
nova administrao do Partido Conservador fechou o portal.
Em sntese, pode-se afirmar que, embora o Reino Unido ainda possua um alto
grau de dependncia do setor privado e pouca capacidade prpria de suprimento de
TI, o pas avanou muito desde a publicao do clssico estudo de Dunleavy et alli
(2006), obra em que tem seu desempenho avaliado de forma bastante insatisfatria. A
criao da E-goverment Unit e o lanamento da Government ICT Strategy representaram
forte retomada da capacidade estatal no setor, no s diminuindo custos, mas tambm
e principalmente melhorando a qualidade dos servios prestados ao cidado. A principal questo da GTI do Reino Unido passa a ser como se comportar o novo governo
britnico. Em 11 de maio de 2010, o trabalhista Gordon Brown renunciou. Ele estava
no poder desde 2007, e seu governo foi o principal responsvel pela reao governamental na rea de TI. Em seu lugar, assumiu o Conservador David Cameron, cujo partido esteve tradicionalmente ligado s privatizaes e s reformas do gerencialismo.
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Enquanto a formulao da estratgia sul-africana de TI fica a cargo do DoC, sua
implementao atribuda ao DPSA, que tem a misso de fornecer suporte ao Ministrio do Servio Pblico e Administrao Ministrio Lder da TI na conduo da
administrao do servio pblico, dar conselho profissional e suporte para garantir
a excelncia do servio pblico no pas e promover a boa governana nos mbitos
nacional, continental e global (frica do Sul, 2010c).
A coordenao da implementao da TI que feita pelo DPSA, entretanto,
no feita de forma isolada. Tambm participam do processo foras-tarefa e grupos de trabalho especializados. Tais grupos atuam na rea de TI com focos temticos, como o grupo econmico liderado pelo Departamento de Indstria e Comrcio
(Hanna, 2007:48).
Os principais rgos responsveis pela gesto e pela governana de Tecnologias da Informao na frica do Sul esto subordinados ao DPSA, sendo eles: a
SITA (State Information Technology Agency) e o GITO (Government Information Technology Ocers). Alm deles, trs corpos consultivos foram criados a fim de aconselhar
o presidente sul-africano26 quanto a mercados globais de TIC (Fora de Trabalho
Internacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento, atuando junto a
representantes de diversos pases, tais como Brasil e ndia, a fim de promover a cooperao internacional), iniciativas locais de TIC e capital humano (Comisso Presidencial Nacional sobre Sociedade da Informao e Desenvolvimento), e funes
governamentais de TI (Conselho de TI) (frica do Sul, 2010b).
O modelo sul-africano de GTI se organiza da seguinte maneira:
Presidente
DoC (Departamento
de Comunicaes
Diretor-Geral
SITA (Agncia de
Tecnologia da Informao)
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O principal consumidor de servios de TI na frica do Sul o governo sulafricano. Conforme se ressaltou anteriormente, a SITA (State Information Technology
Agency) a empresa pblica que centraliza a compra governamental de TI. As principais motivaes relacionadas sua criao foram a busca por ganhos de economia
de escala e a preocupao com a melhoria da interoperabilidade de servios.
Os objetivos bsicos da SITA esto enquadrados na estratgia de TI da frica
do Sul. A SITA opera com base em um conjunto de princpios denominado House of
Values de Tecnologias da Informao e Comunicao do pas. O principal objetivo
por ela estabelecido a reduo dos custos de tais tecnologias para o governo sulafricano, ao mesmo tempo em que so aumentadas a eficincia e a eficcia do governo, facilitando o acesso dos cidados aos servios governamentais.
Os objetivos mximos da House of Values so: a) reduzir duplicaes (garantindo a reutilizao e o compartilhamento de solues existentes); b) influenciar em
economias de escala (usar o poder de compra governamental para adquirir produtos
e servios de TIC para o prprio governo); c) garantir que todos os produtos e servios so seguros; d) garantir que as solues de TIC dentro do governo so integradas
e interoperveis; e e) estabelecer polticas que habilitem os historicamente desfavorecidos, buscando facilitar o acesso aos servios do governo e oferecendo treinamento
e desenvolvimento de habilidades para um melhor entendimento e uso dos diferentes canais disponveis para o acesso dos servios governamentais.
Apesar de a SITA ser a principal agncia responsvel pela TI do governo sulafricano, a maior parte dos departamentos governamentais possui suas unidades de
TI, que adquirem servios de TI atravs da SITA e garantem interoperabilidade e segurana dentro das diversas instncias do governo. Cerca de 80% das agncias pblicas
sul-africanas adquirem produtos e servios atravs da SITA (frica do Sul, 2010b).
As causas a que se deve a criao da SITA esto relacionadas necessidade
de recrutamento, desenvolvimento e manuteno de funcionrios especializados em
TI. Afinal, grande parte dos departamentos do governo sul-africano no conseguia
recrutar funcionrios suficientemente qualificados e experientes na rea, o que levava tais departamentos a optarem por contratarem servios no setor privado ou
em consultorias (Hanna, 2007: 49). Em diversos casos, os consultores acabavam se
tornando empregados full-time, o que gerava custos pesados para os departamentos.
A dependncia do governo em relao aos contratantes, gerada por tal tipo de relacionamento, e os gastos que tais servios traziam para o governo sul-africano foram
algumas das principais motivaes para a criao da SITA (frica do Sul, 2010b).
O mercado de TI na frica do Sul se caracteriza pela grande quantidade de
empresas. Entretanto, tal mercado possui alto grau de concentrao, j que algumas
poucas empresas apresentam lucro na casa dos US$ 20 milhes. Por exemplo, os
lucros da Comparex Holding Ltd. superam em cem vezes a lucratividade mdia de
suas concorrentes (Saitis Baseline Studies, 1999: 66). Isto pode trazer uma srie de
resultados negativos, j que a diminuio da competitividade dentro de tal mercado
faz com que os servios prestados pelas empresas de TI acabem sendo regulados em
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124 Governana de TI
nvel mais prximo ao padro de oligoplio, com tendncia a elevao do preo e
diminuio da qualidade do servio prestado.
Em termos de recursos humanos, vale destacar que a frica do Sul foi um dos
primeiros pases a implementar o sistema de Chief Information Ocers (CIOs) para promover liderana compartilhada e facilitar a coordenao dos servios governamentais
na rea de TI. A primeira iniciativa data de 1998, quando um relatrio de uma comisso de reforma e transformao do setor pblico detectou alta fragmentao e desperdcio no setor de TI e determinou, como uma das solues, a instituio de CIOs.
No atual sistema sul-africano, o Departamento de Servio Pblico e Administrao conta com o apoio de um Conselho especializado em TI, equivalente a um
Conselho de CIOs. O rgo auxilia o governo na aplicao de tecnologias que possam melhorar os servios governamentais. Tal Conselho o chamado Government
Information Technology Ocers (GITO). Ele composto pelos principais oficiais de
informaes de departamentos nacionais e escritrios de premis, equivalentes a
Chief Information Ocers. Dependendo do nvel de autoridade, os departamentos governamentais podem possuir tambm Chief Technology Ocers (CTOs). O objetivo
principal do GITO o de desenvolver um quadro de poltica de segurana de TI,
regras bsicas para a aquisio de TI, e estratgias e polticas de e-governo. Alm
disso, o Conselho GITO monitora todos os projetos governamentais sul-africanos
que envolvam TI, a fim de evitar sobreposio de esforos em polticas pblicas do
setor (frica do Sul, 2010b).
Em termos de desempenho global em e-Gov, no ranking apresentado na
pesquisa feita em 2010 pela ONU sobre e-governo, a frica do Sul aparece como o
quarto pas melhor colocado dentro do continente africano, estando atrs apenas de
Tunsia, Ilhas Maurcio e Egito (ONU, 2010). A qualidade dos servios de e-governo
na frica do Sul, entretanto, parece ter diminudo nos ltimos anos. Em 2008, o pas
apresentava um ndice de desenvolvimento de e-gov de 0,5115, valor que diminuiu
para 0,4306 em 2010. A posio sul-africana no ranking mundial de desenvolvimento
de prticas de e-governo diminuiu. Em 2008, o pas estava na 61 posio, ocupando
agora o 97 lugar. Mesmo assim, a frica do Sul ainda classificada como apresentando as melhores prticas de e-governo do sul do continente africano. A classificao sul-africana no ranking da ONU melhora quando o quesito e-participao, no
qual o pas ocupa a 64 posio.
Em sntese, o caso da frica do Sul um exemplo tpico de pas em desenvolvimento que tem utilizado a gesto de TI como forma de alcanar seus objetivos de
gerar maior transparncia, eficcia e eficincia na proviso de servios governamentais. Iniciativas como a busca pela especializao na rea de TI, percebidas atravs
da criao de conselhos como o GITO e da criao da SITA, agncia estatal especializada no assunto, demonstram o esforo sul-africano no sentido de estabelecer uma
estratgia eficiente para melhorar a qualidade do e-governo no pas. Cabe destacar
o papel da SITA como reao duplicao de esforos, incapacidade dos governos
locais em suprimento de TI e fragmentao. A agncia representa forte reverso do
modelo gerencialista e de processo de centralizao em compras de TI.
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126 Governana de TI
Cada agncia foi chamada a designar um CIO, responsvel pela aquisio e
administrao de TI das agncias. Os CIOs das diversas agncias tomariam
parte de um Conselho Federal de CIOs;
Implementar uma arquitetura de TI integrada;
Promover melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996).
O Ato criou e colocou os CIOs em uma posio de liderana entre as agncias,
alm de ter estabelecido a criao de um Conselho de CIOs junto ao governo federal.
As regras para a aquisio de TI foram reformuladas, a fim de gerar um processo
mais responsivo, levando o foco da comunidade governamental de TI da aquisio para a administrao dos processos de TI. Sendo assim, a regra bsica para a
aquisio governamental de TI deveria estar baseada na lgica da competitividade,
alocando apropriadamente os riscos entre o governo e os contratantes, vinculando o
pagamento dos contratos ao seu cumprimento, e aproveitando ao mximo as oportunidades fornecidas pela tecnologia comercial (Memoranda 97-02, 1996). Os investimentos em TI tambm foram regularizados, sendo colocados a cargo das agncias
governamentais, que deveriam conduzir seus projetos independentemente do setor
privado ou do governo central (Memoranda 97-02, 1996).
A inteno primordial das iniciativas do Clinger-Cohen Act foi a de promover
melhorias, padronizao e modernizao dos servios governamentais norte-americanos, alm de aumentar a comunicao interagncias e promover um maior alinhamento entre a prtica de TI e as misses das respectivas agncias governamentais
(Hanna, 2007: 29). De acordo com Nagy Hanna, a principal contribuio do Ato foi
a de ter estabelecido o quadro necessrio para que as prticas de TI pudessem dar
suporte tanto para agncias quanto para misses governamentais (Hanna, 2007: 29).
A normativa se tornou referncia nos EUA e no mundo todo.
Os recursos humanos da governana de TI nos Estados Unidos esto vinculados, em nvel federal, ao Gabinete de Administrao e Oramento que, por sua vez,
est vinculado ao Gabinete do Presidente. O Diretrio de Tecnologias da Informao
e e-Governo (Director of Information Technologies and E-government) norte-americano
est localizado dentro do OMB.
Outro rgo importante da gesto de TI norte-americana a Administrao
Geral de Servios (General Services Administration - GSA), que tem um importante
papel em temas como padres tecnolgicos, aquisio de tecnologias, padronizao
das competncias dos CIOs, e outras questes tcnicas (Hanna, 2007: 29).
A administrao de TI e de sua efetividade estabelecida pelo Gabinete de
Administrao e Oramento atravs de uma srie de ferramentas de governana.
Uma delas o desenvolvimento da Arquitetura de Empreendimento Federal, com o
suporte da Administrao Geral de Servios e de um Conselho Federal de CIOs. A
Arquitetura um quadro focado em negcios que fornece ao Gabinete de Administrao e Oramento e outras agncias governamentais as melhores formas de governar e guiar os investimentos em TIC, identificando oportunidades de colaborao e
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Presidente
Gabinete do Presidente
Diretoria de Tecnologia
da Informao
Conselho de CIOs
(Chief Information Officers Council)
Dentre as prticas institucionais dos EUA, cabe ainda destacar o GSA Information Technology Plan para os anos fiscais de 2010 a 2012 (GSA, 2010). A estratgia Geral
de TI da GSA traz importantes tendncias27. Destacam-se quatro objetivos estratgicos, os quais abrigam, individualmente, iniciativas especficas, das quais destacamse principalmente:
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Cumpre registrar a Misso e a Viso autoatribudas pela GSA. Misso em TI: Ns provemos servios e solues em TI de alta qualidade para dar o melhor suporte possvel em colaborao com
nossos empregados, clientes e stakeholders (GSA, 2010); Viso em TI: Tecnologia da informao
que gere excelncia em assuntos de governo (ibidem). A GSA tambm destaca alguns fatores crticos de sucesso: apoio dos servidores antigos, comunicao efetiva dentro da organizao e entre
stakeholders, recursos disponveis e, por fim, processos bem estruturados e disciplinados (idem).
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1)Alavancar a TI de modo a criar organizaes dinmicas e que aprendem, as
quais apoiem a busca por excelncia em questes governamentais;
2)Prover sistemas e solues de TI eficazes e confiveis;
3)Prover governana e recursos que capacitem o uso da tecnologia, tendo
como objetivos especficos:
desenvolver e implementar um plano de capital humano de TI;
otimizar a utilizao de data center; e
gerar contratos padres de TI para adquirir produtos e servios em comum;
4)Prover uma gesto balanceada da tecnologia da informao, tendo como
objetivos especficos:
desenvolver polticas e estratgias preocupadas com o meio ambiente; e
melhorar a acessibilidade das aplicaes para pessoas portadoras de necessidades especiais.
O documento, ademais, destaca-se pela boa prtica de atribuir, para cada objetivo geral e especfico, quais so os rgos pblicos envolvidos e a quem possam
prestar contas. Estabelece, ainda, o ano em que cada uma dessas agncias deve atuar.
A Estratgia tambm realizou uma anlise SWOT para os anos de 2010 a 2012. extremamente organizada e favorece as prticas de accountability em geral.
Em termos de suprimento de TI, o governo federal norte-americano gasta, em
mdia, 60 bilhes de dlares anuais em tecnologia da informao (Hanna, 2007: 30). As
diretrizes bsicas para a disposio de tais gastos estabelecem que a gesto de TI deve
ser centrada nos cidados, orientada para resultados e baseada no mercado de TI. O objetivo simplificar e unificar os servios de acordo com as necessidades dos cidados,
maximizar a operabilidade entre agncias e minimizar redundncias (Hanna, 2007: 30).
A terceirizao uma forte tradio dentro do setor pblico norte-americano,
ao mesmo tempo em que, nos ltimos anos, possvel perceber um aumento significativo nas capacidades das agncias governamentais norte-americanas.
O mercado de TI do pas bastante amplo, difuso e competitivo. As cinco maiores companhias, juntas, detm uma participao de mercado de apenas 20% (Dunleavy et alli, 2006: 2). At o final do sculo XX, tal mercado era dominado pela IBM.
Em 2001, a EDS (empresa que foi recentemente comprada pela Hewlett-Packard)
superou a IBM, tornado-se a lder do mercado de TI norte-americano (Dunleavy et
alli, 2006: 57). H grande influncia do setor de defesa no mercado de TI dos Estados
Unidos. O fato de grande parte do oramento do pas ser destinado s compras no
setor de defesa faz com que as empresas de TI que prestam servios a tal setor se
tornem mais competitivas que as demais empresas do mercado, j que, em alguns
contratos, tais empresas vencem as licitaes.
Em relao ao sistema de licitaes governamentais fornecidas a empresas privadas, Dunleavy et alli mencionam que, at o incio da dcada de 1990,
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havia licitaes muito formais, sem limites ou restries, com prazos excessivos, termos de contratos inflexveis, ausncia de oportunidades
para lucros ou retornos conjuntos, e um regime pblico orientado a impedir qualquer empresa de obter taxas de lucro exorbitantes (Dunleavy et
alli, 2006: 75).
Esta tendncia foi revertida durante a dcada de 1990 pelo governo de Bill
Clinton, que implementou a Reviso da Performance Nacional (National Performance
Review - NPR). Tal medida gerou mudanas no sistema de licitaes ao implementar
contratos call-o28, compras eletrnicas e compras abertas ao mercado usando cartes de crditos institucionais quando a compra fosse referente a pequenas quantidades de equipamento (Dunleavy et alli, 2006: 75). O que se percebe o fato de que,
cada vez mais, as agncias do governo norte-americano tm sido capazes de prover
suas solues de TI. Somente quando necessitam de servios altamente especializados que tais agncias recorrem ao mercado privado de TI.
Em relao ao processo de compras de servios de TI, possvel perceber um
esforo do governo federal norte-americano no sentido de profissionalizar os funcionrios responsveis por tais compras, incrementando suas competncias e intercambiando experincias entre as diferentes agncias governamentais. Todavia, o alto
risco e a existncia de alguns problemas no mtodo de compras governamentais so
alguns obstculos a serem considerados na tentativa de tornar o suprimento de TI
dos EUA ainda mais competitivo (Dunleavy et alli, 2006: 75).
A contratao de servios de TI por parte do governo norte-americano segue
uma frmula especfica, que a de encorajar e desenvolver o mximo possvel o mercado de TI, de modo a mant-lo extremamente competitivo e encorajando a emergncia de pequenas companhias que desenvolvem tecnologia. O incentivo, previsto
por lei, participao de pequenas empresas (ou empresas cujo proprietrio seja
mulher ou de minoria tnica) um fator que favoreceu o surgimento de pequenas e
mdias empresas na rea de TI nos ltimos anos (Dunleavy et alli, 2006: 123).
A aquisio de TI por parte das agncias governamentais norte-americanas foi
regularizada pelo Clinger-Cohen Act de 1996, que estabeleceu algumas diretrizes
para a compra governamental de servios de TI, tais como o estabelecimento de programas-piloto de aquisio de TI, que buscam testar diferentes abordagens para a
compra de TI por parte das agncias intergovernamentais (Clinger-Cohen Act, 1996).
Em relao aos recursos humanos vinculados gesto de TI nos Estados Unidos, possvel perceber uma busca crescente pela especializao das agncias governamentais, que passaram a possuir Chief Information Ocers (CIOs) desde 1996,
quando do estabelecimento de lei tratando do assunto no Clinger-Cohen Act. Tal Ato
tambm estabeleceu as regras para a atuao e as responsabilidades dos CIOs, que
deveriam atuar no sentido de auxiliar no controle dos riscos relacionados ao desen28
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Contratos em que se especifica a quantidade a ser comprada (mnimo e mximo), o prazo de entrega e as especificaes do servio.
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volvimento de sistemas, administrar os gastos com tecnologia e buscar melhoras na
performance dos servios das agncias governamentais.
Um aspecto interessante sobre o modelo de gesto de TI norte-americano o
fato de governos estaduais terem papel ativo nos processos de inovao, integrao,
liderana e coordenao dos pilares de e-desenvolvimento. Cada estado possui um
CIO, que se reporta diretamente ao governador de tal estado.
As funes dos CIOs, segundo o Clinger-Cohen Act, so as seguintes:
Fornecer informaes e assessoria chefia do rgo em questes de TI e de
recursos informacionais;
Garantir que a aquisio e a gesto de TI estaro alinhadas com as disposies legais do Clinger-Cohen Act;
Ajudar a desenvolver um sistema de controle de riscos;
Otimizar o gasto em TI e contribuir para a melhor performance da agncia
(Estados Unidos, 1996b:58).
Na prtica, a funo dos CIOs varia. Alguns desempenham uma funo mais
tcnica, como os CTOs, enquanto outros possuem um papel estratgico, relacionado
ao planejamento das demandas e da utilizao da TI por parte do rgo. Por lei,
sua opinio deve ser considerada na formulao das decises de TI em nvel federal
(Dunleavy et alli, 2006: 92). Em mbito estatal, as funes principais dos CIOs consistem em promover a indstria local de TI, desenvolver e-polticas e promover maior
conhecimento digital (Hanna, 2007: 30)29,30.
Um estudo do Government Accountability Oce (GAO) comparou especificamente as funes desenvolvidas por CIOs do setor privado com os CIOs da administrao pblica federal norte-americana. O grfico da pgina seguinte demonstra a
porcentagem de responsabilidades assumidas.
Ademais, conforme ressaltado, h de se destacar as funes do Conselho Federal de CIOs, mormente a implementao de uma arquitetura de TI integrada e a
promoo de melhorias nos processos de trabalho (Clinger-Cohen Act, 1996). O Conselho composto por 28 CIOs de vrios departamentos do governo norte-americano.
o principal responsvel por governo eletrnico e tambm est encarregado de dis29
No setor privado, a maioria dos CIOs possui uma carreira na rea de TI. 41% se reportam ao CEO
(Chief Executive Ocer), 23% ao CFO (Chief Financial Ocer) e 16% ao COO (Chief Operating Ocer)
(Auret & Estevez, 2009:29). Em mdia, permanecem em suas funes durante quatro anos.
30
Interessante perceber a criao da U.S. Federal CIO University em 1997, tendo sua primeira turma de
egressos no ano 2000. Criou-se uma instituio, com parceria com outras sete universidades, voltada para a formao de quadros tanto para o setor pblico quanto para o privado. A grade curricular
est baseada nas competncias requeridas pelo Conselho Federal de CIOs, como: capacidade em
planejamento estratgico e de recursos informacionais; liderana e capacidade de gesto; avaliao
da performance de TI; desenvolvimento organizacional e de pessoal; orientao para resultados etc
(Auret & Estevez, 2009:25-55).
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seminar boas prticas e recomendaes aplicveis modernizao e ao compartilhamento de recursos de TIC (Barbalho & Pereira, 2007:5).
De acordo com o E-Government Survey 2010 da ONU (ONU, 2010), os Estados
Unidos ocupam a segunda posio no ranking geral de desempenho em governo
eletrnico, ficando atrs apenas da Coreia do Sul. A classificao do pas como segundo colocado do ranking geral de governo eletrnico no ano de 2010 representa
uma melhora em relao ao ltimo ranking, elaborado pela ONU em 2008, em que
os Estados Unidos ocupavam o quarto lugar no quesito desempenho em prticas de
e-governo (ONU, 2010: 60).
Tal classificao justificada pela ONU pelo fato de os Estados Unidos possurem portais desenvolvidos com um amplo espectro de e-servicos para seus cidados,
assim como por terem criado ambientes favorveis para encorajar tais cidados a
participarem das tomadas de deciso sobre questes polticas e a fornecerem feedback
sobre os diversos servios e prticas governamentais (ONU, 2010: 66).
O relatrio da ONU d grande destaque ao portal nacional de e-servicos do
governo norte-americano conhecido como USA.gov, que considerado lder em egoverno. Tal portal conduz a mais de cem servios e transaes governamentais online, buscando sempre tornar o acesso a informaes o mais simples e rpido possvel.
As informaes contidas no portal so disponibilizadas em 88 lnguas, e o contato
com o governo atravs de ferramentas de mdias sociais, tais como Youtube, Twitter,
Facebook e outras (tais como o Gov Gab Blog, que um espao para que usurios
de blogs compartilhem informaes sobre o governo e onde os cidados podem comentar e compartilhar suas experincias), facilitado. Em resposta crise econmica
global, o portal nacional norte-americano oferece tambm links para o site Recovery.
gov, que fornece informaes e dados sobre a atual crise econmica, acompanhamento dos fundos para recuperao de tal crise e dicas sobre como os cidados podem se
beneficiar deles (ONU, 2010: 67)31.
Outro portal do governo norte-americano que mencionado no relatrio da
ONU o portal da Administrao da Seguridade Social (Social Security Administration SSA), que o portal governamental dos Estados Unidos com maior ndice de
aprovao por parte dos cidados. Tal ndice estabelecido pelo ndice de Satisfao
do Consumidor (Costumer Satisfaction Index), que avalia funcionalidade, navegao,
31
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O relatrio da ONU menciona uma srie de outros websites do governo norte-americano criados
em resposta crise econmica global. Alguns deles so: 1) FinancialStability.gov (http://www.financialstability.gov/): website do plano de estabilidade financeira nacional; 2) USAspending.gov (http://
www.usaspending.gov/): website responsvel pelo fornecimento de dados sobre os gastos governamentais norte-americanos, que inclui um IT Dashboard para acompanhamentos dos gastos
do governo no setor de TI; 3) The Presidents SAVE Award (http://www.whitehouse.gov/omb/save/
SaveAwardHomePage/): parte do website da Casa Branca que permite que os empregados do governo federal submetam suas ideias sobre como o governo pode economizar e obter um melhor
desempenho, como parte do processo de estabelecimento do oramento governamental anual; 4)
National Dialogue (http://www.thenationaldialogue.org/): website que busca o dilogo com os cidados a fim de aprimorar o website Recovery.gov.
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A governana de TI no Chile
O Chile apresenta um relativo alto grau de desenvolvimento institucional no
que tange rea de TI, especialmente se comparado aos pases sul-americanos. Um
de seus principais diferenciais a intensa participao da sociedade civil na formulao da estratgia nacional para o setor, o que compreende o envolvimento de
universidades, empresas, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Seu
modelo de compras de TI flexvel, e o mercado apresenta tendncia concentrao.
No Chile, o principal documento poltico da rea de TI a Estratgia Digital
Chile 2007-2012, documento lanado pelo governo de Michele Bachelet em janeiro de
2008. A poltica possui um escopo amplo. Procura se inserir no modelo de desenvolvimento do pas, aproveitando o potencial das TIC para, por exemplo, aumentar a
transparncia e a participao poltica, a qualidade da educao e a produtividade e
a competitividade da economia do pas (Chile, 2007:7).
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Ademais, a Estratgia estabeleceu quatro objetivos especficos (Chile, 2007:16-18):
1)Aumentar a competitividade do setor empresarial por meio do uso das TICs;
2)Fomentar uma nova cultura a fim de aumentar a participao e a transparncia poltica;
3)Desenvolver um e-gov de qualidade;
4)Difundir o uso de TIC na sociedade civil.
preciso destacar uma importante boa prtica referente ao modo de operao
adotado a fim de atingir os objetivos mencionados. Trata-se da formao de grupos
de trabalho envolvendo funcionrios pblicos, universidades, empresas e organizaes do terceiro setor. A participao de todos os stakeholders gera um processo
mais rico e mais representativo, ainda que, dada a multiplicidade de interesses, seu
gerenciamento seja mais complexo e, como consequncia, os resultados levem mais
tempo para aparecer. A Estratgia no s reconhece em seu organograma as Mesas
de Trabalho (grupos de trabalho), mas tambm considera decisivo o suporte do trip
setor pblico, setor privado e sociedade civil.
A Estratgia ainda estabelece dois importantes procedimentos: a padronizao
e o fomento indstria nacional de TI. A primeira vista como um desafio com o
intuito de massificar o uso das TIC e obter um elevado padro de interoperabilidade (Chile, 2007: 33). A segunda consiste em tornar a indstria chilena do setor uma
referncia internacional. Para tanto, prev-se financiamento especial para esta rea,
tornando-a mais competitiva (Chile, 2007: 34).
A Estratgia Digital estabeleceu que a concretizao da Estratgia se daria por
meio de um Plano Estratgico, o Plan de Accin Digital 2008-2010 (Chile, 2008) tambm denominado Plan Estratgico Nacional de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (PENTIC). O Plano definiu objetivos, metas, atribuies e indicadores.
Ademais, estabeleceu que, a cada seis meses, a Secretaria Executiva deve se reportar
ao Comit de Ministros, alm de anualmente dever realizar uma prestao de contas
para tal Comit (Chile, 2007: 47).
O Plano est centrado em seis linhas de ao, cada uma com metas definidas
(Chile, 2008):
Conectividade e Acesso objetiva difundir a Internet em reas rurais e menos desenvolvidas. A meta conectar 2,3 milhes de residncias em rede de
banda larga32.
Governo Eletrnico seguindo os parmetros definidos pela Estratgia, objetiva-se aumentar a participao e a transparncia. Para tanto, o foco recai
na padronizao dos e-servios. A meta colocar em prtica a operao de 37
trmites com a disponibilidade de 30 servios de informao, aumentando,
sempre que possvel, a interoperabilidade entre processos e sistemas (Chile,
32
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Em 2008, 1 milho e 100 mil residncias chilenas possuam acesso a internet (1 a cada 3) (Chile,
2008). A populao do pas de aproximadamente 17 milhes.
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2008: 12). Ademais, pretende colocar em operao, por exemplo, uma Plataforma Integrada de Servios Eletrnicos33, um Portal de Comrcio Exterior e,
como forma de aproveitar o alto grau de difuso de aparelhos celulares entre
a populao, disponibilizar 10 servios de informao para a cidadania por
meio de SMS (Chile, 2008: 14).
Difuso de TICs o Plano pretende no s ampliar o nmero de corporaes
que utilizam tecnologia da informao na produo, mas tambm reduzir
o gap tecnolgico entre pequenas e grandes empresas34. Ademais, tambm
prev o fomento a setores definidos como estratgicos pelo Conselho Consultivo. A meta duplicar o nmero de empresas que incorporam TIC em
seus processos produtivos.
Educao e Capacitao o Plano reconhece que a mera difuso das TIC
insuficiente. preciso capacitar os usurios e, para tanto, estabelece-se como
meta diminuir a taxa de 29 alunos por computador para 10 alunos por computador35. Ademais, outra interessante medida a previso da construo
de uma Rede Digital de Educao, a qual pretende integrar quatro mil
escolas (70% do total).
Potencializar a indstria de Servios Tecnolgicos Globais (oshoring) o
Plano mais uma vez se preocupa em fortalecer o setor produtivo nacional,
neste caso, o setor de servios. Sua meta para esta linha de ao consiste
em quadruplicar as exportaes de servios oshore para um patamar de 1
bilho de dlares36.
Melhorar condies do entorno esta linha de ao contempla as seis anteriores e visa melhoria do ambiente para a utilizao da tecnologia da informao. Estabelece como meta especfica a criao de um Projeto-Lei para
Delitos Informticos e, como objetivos amplos, a atualizao da normativa
nacional e a difuso de software livre nas organizaes pblicas.
O objetivo reunir cinco rgos pblicos: Servicio de Impuestos Internos (SII), Instituto de Normalizacin Previsional (INP), Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI), Tesorera General de la Repblica
(TGR) e Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Estas instituies devero trocar informaes
a fim de automatizar 37 trmites e tornar disponvel 30 servios de informao (Chile, 2008: 13).
34
Segundo o Plano, em 2006, 70% das pequenas empresas e 100% das mdias possuam ao menos
um computador, ao passo que 62% das pequenas e 95% das mdias e grandes possuam acesso a
Internet. Ademais, registra-se o baixo uso de TIC: 17,9% das empresas as utilizam em tarefas de
administrao e finanas, 8,4% em relacionamento com clientes e provedores, e apenas 2,6% em
processos produtivos.
35
No obstante, o Plano registra os avanos j obtidos pelo governo nesta linha de ao. 96% dos alunos matriculados tm acesso a computadores. So 10 mil escolas conectadas e 100 mil professores
capacitados (Chile, 2008).
36
Segundo o Plano, em 2008 havia 50 centros internacionais instalados no pas, os quais investem
US$ 200 milhes e exportam US$ 150 milhes, alm de empregar mais de nove mil trabalhadores.
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instncia (Chile, 2008). No obstante, procura integrar e definir a coordenao das
linhas de acordo com um organograma, j previsto pela Estratgia Digital.
O modelo organizacional do Chile difere dos modelos de Hanna (2007), mas
se aproxima do Modelo 1, de responsabilidade compartilhada entre Ministrios. Difere contudo do modelo do autor, visto que os Ministrios chilenos se renem em
um Comit com vrios ministros, o que lhe confere um maior grau de articulao,
caracterstica ausente no Modelo 1 de Hanna. Ademais, no modelo chileno h uma
Secretaria Executiva que tem papel substantivo na implementao da estratgia de
TI, elemento tambm ausente no Modelo 1. A arquitetura institucional da governana da tecnologia da informao no Chile a seguinte:
Comit de Ministros
Esta instncia formada pelos ministros da Fazenda, Educao, Secretaria
Geral da Presidncia, Transportes e Telecomunicaes, Trabalho e Previdncia Social, Sade, Interior, Justia e Economia, este ltimo tambm responsvel pela pre-
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Conselho Consultivo
a instncia que rene os principais stakeholders da TI nacional, inclusive
empresas e acadmicos. Sua funo bsica discutir e acompanhar a implementao
da Estratgia Digital.38
Conselho Internacional
Trata-se de instncia que tem como propsito identificar boas prticas internacionais e avaliar sua aplicabilidade para a Estratgia Digital. Rene seis especialistas
e assessora o Comit de Ministros. Prev-se sua reunio para uma vez ao ano; porm,
sua assessoria ao Comit permanente (Chile, 2008).
Secretaria Executiva
o ncleo central da governana. O Secretrio Executivo nomeado pelo Ministro da Economia e o encarregado da coordenao e da execuo da Estratgia
Digital. Ademais, possui a funo de encaminhar as demandas e propor iniciativas
para o Comit de Ministros.
Mesas Regionais
Trata-se da instncia que busca contemplar as diferentes demandas e experincias das regies do Chile. Permite a participao de atores do setor pblico e do
privado.
Mesas de Trabalho
a instncia para a participao de empresas, universidades, funcionrios pblicos e organizaes do terceiro setor. Tais atores podem avaliar a Estratgia Digital
e sugerir mudanas ou encaminhar demandas, repassadas Secretaria Executiva.
Do ponto de vista do suprimento de TI, o governo do Chile gasta, em mdia, 205 milhes de dlares anuais em TIC (2003), valor equivalente a 2,3% do gasto
37
At 2008, o Comit havia se reunido apenas quatro vezes, porm passou a adotar reunies mensais
a fim de assegurar a continuidade da poltica (Chile, 2008).
38
O Conselho se reuniu trs vezes at 2008. Na primeira, foi instalado; na segunda, revisou o documento da Estratgia Digital; na terceira, apresentou o Plano de Ao (PENTIC). Pretende aumentar
a frequncia de reunies para quatro vezes ao ano (Chile, 2008).
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pblico e a 0,2% do PIB (Barros, 2005: 1). Embora, do ponto de vista do comrcio
exterior, o Chile seja um importador de TI (especialmente em itens de hardware), o
pas possui capacidade prpria de suprimento no setor. No obstante, as compras
governamentais de tecnologia da informao apresentaram, nos ltimos anos, uma
srie de problemas.
A pedido da Direccin de Compras Pblicas do Chile, Barros (2008) realizou uma
avaliao das compras pblicas de TI, na qual identificou os seguintes problemas:
Ausncia de mecanismos que permitam uma negociao final;
Modelo contratual excessivamente rgido;
Requerimentos mal-definidos;
Pouca experincia dos provedores e estimativa errada de custo e de tamanho
de projeto;
Dotaes oramentrias destoantes dos reais custos da soluo;
Critrios de avaliao mal-definidos;
Exigncias administrativas a provedores representam barreiras de entrada;
Adoo de metodologias de desenvolvimento/desenho ainda no testadas;
Processo licitatrio mal-definido e/ou com prazo inadequado;
Demanda de solues em que existem subsdios cruzados;
Indefinio de mecanismos e responsveis pela soluo antes de receber as
ofertas;
Modelo de licitao excessivamente rgido.
Em reao a esta gama de problemas, em 2008 o governo chileno anunciou uma
39
diretiva para compras de TI . O documento foi anunciado pela Direo de Compras
e Contratao Pblica, em conjunto com o Ministrio da Economia e a Directivas
Compras TIC, a partir do aprendizado obtido no relacionamento com o setor privado
(Chile, 2008b). Ele traz solues diametralmente opostas aos problemas, dentre as
quais se destacam as seguintes (Chile, 2008b):
1)o rgo pblico deve tornar sua demanda o mais clara possvel. Sob a forma
de um projeto, deve especificar o prazo em que espera resolver o problema,
os usurios do produto (finalidade), os detalhes tcnicos (por exemplo, se
o contrato for para o desenvolvimento de um stio na web com uma seo
em ingls, deve ser especificado se a traduo de documentos far parte do
contrato), enfim: a requisio deve ser extremamente precisa e detalhada;
39
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Os itens cobertos pela normativa so: servios de desenvolvimento de software, de operao de sistemas, de aquisio de hardware ou software, de anlise de dados, plataforma de dados, de hosting
ou housing, de externalizao, otimizao ou automatizao de processos de gesto etc.
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preciso registrar que 46,8% da receita so gerados pelas micros, pequenas e
mdias. Entretanto, apesar de o critrio de vendas retratar um momento de participao significativa destas empresas (para o ano de 2007), de acordo com o critrio
de investimentos, h uma realidade oposta. As grandes empresas absorvem a maior
parte dos investimentos, ou seja, 63% de um total de US$ 1,19 bilho (OCPR, 2007), o
que revela forte tendncia concentrao.
Assim, apesar de ser o pas com mais tratados de livre comrcio do mundo41 o
mercado nacional de TI tem apresentado forte tendncia concentrao, com domnio de companhias nacionais. E so estas empresas que tm maior participao nas
compras governamentais de TI.
Dentre as grandes corporaes, as principais competidoras do pas so a Quintec e a Sonda. A Sonda teve uma receita de 540 milhes de dlares em 2007 e emprega
mais de 7 mil funcionrios (Sonda, 2008). Entre os importantes contratos em que
atuou, destaca-se o desenvolvimento do portal ChileCompra (www.chilecompra.cl/) e
de um novo sistema de registro civil, ambos para o governo chileno. A empresa alega
j possuir 31% do market share do Chile (Sonda, 2008). A empresa brasileira Politec,
uma das maiores do Brasil, chegou a anunciar um processo de fuso com a Sonda,
porm ambas as empresas desistiram da operao, embora anunciassem a manuteno da cooperao em projetos especficos.
Por outro lado, estima-se que a Quintec, principal concorrente da Sonda, detenha uma participao de mercado um pouco menor, mas no mesmo patamar que a
Sonda. Em 2009, a receita da Quintec foi de mais de 145 milhes de dlares (Quintec,
2010). A empresa tem mais de 1600 funcionrios e opera em quatro pases. A Sonda
tentou, sem sucesso, adquirir a Quintec.
Embora as pequenas e mdias empresas detenham significativa parcela das
vendas no mercado chileno, as grandes corporaes tm investido pesadamente e revertido esta situao. O mercado tende oligopolizao, com o domnio das grandes
corporaes chilenas Quintec e Sonda.
Do ponto de vista dos recursos humanos, apesar de a Estratgia Digital atribuir ampla possibilidade de participao a atores dos setores pblico e privado, as
agncias pblicas no possuem um gerente especializado em TI, o Chief Information
Ocer. Na realidade, h um nico CIO nacional. A funo do CIO, durante o governo Ricardo Lagos (2000-2006), era ditar a estratgia geral para a TI (mxima autoridade em TIC), porm, na prtica, seu poder era pouco mais do que simblico (Ramrez, 2007: 27). Durante o governo Bachelet (2006-2010), no houve a figura do CIO.
As questes de TI foram tratadas no mbito do Ministrio da Economia (ibidem).
Em 2010, o presidente Sebastin Piera nomeou para a funo o Secretrio Executivo
(Secretrio para o Desenvolvimento Digital). Ele responsvel pela coordenao e
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Segundo o MRE do Brasil (s/d): A rede de acordos comerciais do pas (cerca de 60) cobre pases
que correspondem a 86% do PIB mundial e permite que mais de 91% das exportaes chilenas sejam realizadas em bases preferenciais, o que faz reduzir a tarifa uniforme do pas de 6% para 1,5%.
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Consideraes Finais
A anlise exposta dos cinco casos permite a identificao de uma srie de boas
prticas, procedimentos cada vez menos utilizados, e tendncias emergentes43.
A primeira considerao que no h um modelo institucional ideal. Cada
pas tem uma histria, uma cultura poltica e uma trajetria institucional que condicionam o leque de solues que podem ser adotadas de forma satisfatria. Uma
instituio que funciona bem em um Estado pode no se adaptar a outro, o que vai
ao encontro da concluso de Hanna (2007: vi), que afirma:
no h um modelo nico, uma nica soluo adequada para todos.
Entretanto, h princpios comuns que devem se aplicar maioria dos pases e economias de modo a transformar a TI em uma poderosa ferramenta
de desenvolvimento (grifo nosso).
42
A funo ocupada atualmente por Alfredo Barriga. Barriga licenciado em Ciencias Econmicas y
Empresariales pela Universidad Complutense de Madrid, e possui MBA na Escuela de Negocios da
Universidad de Navarra (IESE). Com ampla experincia na rea de TI, em 1992 Barriga fundou a
consultoria Knowledge, cuja principal atividade era o desenvolvimento de estratgias de negcio a
partir do uso de tecnologias da informao.
43
Um resumo estruturado do estudo dos cinco casos encontra-se na tabela constante do Anexo 6.
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Assim, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar a melhor aplicao da TI para suas finalidades polticas.
O modelo mais prximo de abarcar tais princpios comuns, aqui registrados como
boas prticas, o do Reino Unido. Tal fato surpreendente, visto que o pas foi
pioneiro e adotou profundamente as reformas da Nova Administrao Pblica. A
Government ICT Strategy tem muitas diretrizes idnticas estratgia dos EUA, porm
bem mais completa. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos. Primeiro, a construo de rede de redes, a Public Sector
Network. Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia dos EUA). Terceiro, a ideia de que o setor pblico compre uma vez e utilize
vrias vezes. Uma boa prtica compartilhar aplicaes, incentivando fortemente
a reutilizao dos sistemas j existentes (tambm presente na estratgia da frica do
Sul). Quarto, a preferncia pela utilizao de cdigos e padres abertos (open source).
Quinto, a preocupao ambiental. Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores
esto controlando melhor o governo do que ns os estamos controlando (Reino
Unido, 2010c: 42). Trata-se de uma herana do modelo de privatizaes do gerencialismo, e, para contrabalan-la, o governo procura investir na posse de capacidade
prpria em TI. Stimo, a existncia de cooperao internacional. Esta iniciativa est
tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. uma boa prtica criar fruns internacionais de compartilhamento de desafios e solues. Oitavo, a adoo da
computao em nuvem, inovao tecnolgica com grande potencial de economia
(tambm presente na estratgia dos EUA).
Outro modelo exemplar de governana a Holanda. O modelo holands se
destaca pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento a custo competitivo, como tambm proteger a indstria nacional e evitar a
dependncia de oligoplios, os quais reduzem o nmero de alternativas e elevam o
preo. Ademais, o governo tem um corpo tcnico muito qualificado, capaz de prover
a maioria das solues de TI. Todavia, quando necessita de um servio especializado,
recorre ao mercado. Por outro lado, a tradicional cultura de liberdade e autonomia
gera problemas de integrao, em especial nos nveis locais de governo, que muitas
vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s decises do governo central. Sem diminuir o xito da Holanda, preciso registrar que a pequena dimenso do pas (territrio e populao) contribui para a gerao deste ambiente de
cooperao. No obstante, a combinao de corpo tcnico qualificado com solues
de mercado o padro tambm adotado pelos EUA. Trata-se, sobretudo, de uma
prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a indstria nacional, presente
na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos Estados Unidos, e tambm
pode ser registrada como boa prtica.
Em relao a compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico de administrao, modificou seu sistema
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CAPTULO
DESAFIOS DA TI
NO GOVERNO FEDERAL:
A PERCEPO DOS GESTORES
Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Ana Jlia Possamai
Fernando DallOnder Sebben
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Os autores gostariam de agradecer a colaborao dos entrevistados e entrevistadas pela cesso de espao em suas agendas e pela gentil recepo da equipe
do CEGOV/UFRGS. Alm disso, deve-se agradecer o empenho de Nazar Bretas e Paulo Pinto, ambos da SLTI, no arranjo das entrevistas e na interlocuo
dos encontros realizados em Braslia.
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SISP, revelada pela pesquisa terica e pela investigao emprica trazidas no captulo
que inaugura este livro. Objetivou-se, ainda, apreender dos depoimentos ouvidos informaes relevantes e percepes a respeito do futuro do SISP e dos prximos passos para consolidar a governana plena de TI no mbito federal, bem como induzi-la
nos mbitos estadual e municipal.
Para dar conta de tais objetivos, procurou-se ouvir os entrevistados a respeito:
da situao atual do uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira; da situao do uso das Tecnologias de Informao (TI) no
rgo em que a autoridade consultada trabalha; do papel da TI para a realizao das
polticas pblicas no Brasil; da evoluo do Sistema de Administrao dos Recursos
de Informao e Informtica (SISP) no Brasil, sobretudo depois de 1994; da atuao
da SLTI/MP como rgo central do SISP; do programa de Governo Eletrnico brasileiro, em termos da prestao de servios e de seu potencial para o fortalecimento
da democracia; e, finalmente, de maneiras de se fortalecer o modelo de governana
de TI e de e-Gov no Brasil.
Em linhas gerais, o material coletado ilustra de forma bastante clara a diversidade do avano da TI na Administrao Pblica Federal brasileira, onde se observa
a existncia tanto de ilhas de excelncia quanto de situaes onde o avano da TI ,
ainda, incipiente. Por conta disso, optou-se por suprimir a autoria dos trechos reproduzidos abaixo, exceto quando a manifestao claramente diz respeito situao do
emprego da TI pelo rgo em que trabalha a pessoa entrevistada.
A seguir, apresentam-se, de acordo com a ordenao das perguntas da entrevista, as manifestaes mais significativas a respeito do passado, do presente e do
futuro do SISP.
De incio, a fim de captar uma viso mais ampla dos atores acerca do uso da TI
na APF, sem intimid-los no caso de uma eventual falta de conhecimento especfico
sobre tecnologia e/ou o SISP, perguntou-se sobre a percepo da situao atual do
uso das Tecnologias de Informao (TI) na Administrao Pblica Federal brasileira,
de uma maneira geral.
As vises mais gerais acerca da utilizao da Tecnologia da Informao na APF
perpassam temas de gesto, de contratao, as empresas estatais, as corporaes, a
carreira de TI, entre outros. Uma boa sntese das impresses colhidas a esse respeito
diz que genericamente falando, [...] certamente a TI ocupou um lugar, chegou mais perto
de uma situao que teria de ser importante do ponto de vista estratgico. Afirma-se, em
suma, que
h grupos de situao de governana [...] bem claros onde as reas
financeiras e estatais esto em um nvel mais avanado; Judicirio e Legislativo no intermedirio, em geral; e o Executivo, a maioria, nesse nvel inicial.
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vlido observar que o desenvolvimento de sistemas pela via interna aos rgos do SISP e a contratao de empresa pblica ou pela via da terceirizao para
empresa privada externa tambm objeto de debate. H, segundo uma das manifestaes colhidas, uma fragilidade do Estado brasileiro em contratar. Ns vamos por dois
caminhos: o Estado no sabe contratar para fora e no sabe contratar para dentro.
O tratamento dos sistemas legados, alm disso, pode ser apontado como um
fator crtico para a governana de TI no governo federal:
no possvel tratar do processo, sem tratar do legado. E tem que dizer o seguinte: o legado constante. [...] O que precisa fazer estar organizado para enfrentar essa mudana contnua, pra ter flexibilidade de mudar.
Muito menos do que fazer um exerccio de saber pra onde vai a previso,
porque em geral nenhuma delas funciona bem. E, em geral, os que melhor
sobrevivem so os que tm flexibilidade de fazer a mudana [tal que] ele
possa ser substitudo e colocado outro sem que isso afete a estrutura total.
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H um desbalanceamento, uma certa distoro nas estruturas de fiscalizao. Elas ficaram fortes demais, sem que o Estado tenha acompanhado esse crescimento com capacidade de responder. Em alguns casos, por
invaso de competncia, na medida em que eles passam a dar opinio sobre
assuntos alheios ao seu escopo de atuao.
Este o cenrio. H foras que atuam nele. Uma fora atuando so
os rgos de controle. No geral, os rgos de controle so bastante bem
intencionados, bastante bem qualificados, mas a natureza do processo [...]
vai contra atravessar a situao de caos em direo ao pragmatismo. [...] No
acredito muito que o caminho seja intensificar processos de controle. [...] Atuamos em outra direo de construir capacidade, de construir gente etc.
Ao mesmo tempo em que ficou patente a utilidade que uma carreira prpria
de ATI, por exemplo, tem para a administrao pblica, ficou tambm bastante evidente a dificuldade de se suprir a demanda que os rgos governamentais tm por
profissionais de TI, de acordo com o que ilustra o fragmento abaixo:
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essas 230, 240 (sic) pessoas [Analistas em TI] que entraram nos ajudam a ganhar um tempo no processo [de gesto adequada de TI], at que
se possa discutir com mais profundidade essa carreira, que foi improvisada,
com funo gratificada. Outro aspecto : tem a vaga e no consegue contratar, porque no tem o salrio [...], e o mercado muito competitivo.
Mesmo que a contratao externa seja uma realidade possvel, um dos entrevistados sublinhou a relao entre a necessidade de capacidade interna de desenvolvimento e as possibilidades de terceirizao: estrategicamente, voc tem que ter alguma
capacidade interna no desenvolvimento (programador etc.). Mas a capacidade de escala tem
que ser terceirizada. Nesse sentido, a autoridade de um dos Ministrios consultados
revelou uma das alternativas empregadas para garantir a capacidade interna de desenvolvimento: a contratao de concursados temporrios da Unio, nos seguintes
termos:
os concursados temporrios da Unio permitem um processo seletivo
simplificado. A remunerao, se no compatvel com o mercado, quase.
Ento conseguimos trazer pessoas com experincia, com conhecimento que
v agregar governana. [...] Esse outro problema, ns no temos uma
carreira de TI especfica compatvel. [...] No temos como atrair e manter
bons profissionais. No pode ser estudante de universidade; no pode ser
gesto poltica (porque esvazia). E, trabalhando s com terceiros, voc no
consegue desenvolver boas metodologias, trazer e consolidar o conhecimento dentro da instituio ele fica existindo por espasmos de qualidade.
A resistncia das corporaes (sic) seja as sediadas em rgos bem-sucedidos na rea, seja nos mais deficitrios em compartilhar bases de dados e aderir
a um esquema unificado de transao e de governana de TI outra questo que
impe desafios realizao da Governana da Era Digital na APF:
o uso da TI pelos governos foi feito a partir de ilhas de excelncia [...]
independente de ter um plano mais global. [...] com o tempo, o crescimento
dessas ilhas de excelncia obrigou a uma tentativa de unificao, que em
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de TI no organograma institucional dos diversos rgos um problema patente na
realidade da APF:
Efetivamente, com os rgos com um posicionamento hierrquico
muito abaixo no nvel estratgico da organizao, voc no tem como fazer
governana, por definio.
A situao da Presidncia ilustrativa desse empecilho que se enfrenta na realizao da governana de TI transversal. O Diretor de TI consultado explicou a situao de sua diretoria da seguinte maneira:
A DIRTI est subordinada Secretaria de Administrao, que por sua
vez est ligada Secretaria Executiva, que por sua vez est ligada Casa Civil, que apenas um dos onze componentes da Presidncia. Isso gera dificuldade de administrao. (...) Para amenizar esta situao, foi criado o Comit
Gestor da TI da Presidncia da Repblica (em agosto de 2009, via portaria
ministerial), um verdadeiro divisor de guas. Nele esto representados todos grandes atores que fazem uso da TI no rgo. uma instncia apenas
consultiva (no deliberativa), mas j um grande avano. muito melhor
poder ouvir as vrias reas, ao invs de decidir sozinho o rumo tecnolgico
de ambientes muitas vezes desconhecidos.
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Como terceiro item investigado, pautando o campo das expectativas dos entrevistados quanto ao uso da TI na APF, a equipe do CEGOV/UFRGS inquiriu os entrevistados sobre sua percepo a respeito da contribuio das tecnologias realizao
das polticas pblicas no Brasil. Esta pergunta visou a obter uma indicao sobre o
universo de valores e desejos do entrevistado a respeito da relao entre TI e o ciclo
das polticas pblicas, relacionando as expectativas normativas (o reino do dever
ser) frente situao atual.
As respostas foram quase unnimes no sentido do que falou um dos entrevistados:
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a TI o corao da administrao pblica federal, podendo faz-la
avanar ou estagnar.
Aps anos hibernando, os avanos perceptveis por parte dos atores entrevistados remete ao ano de 2008, com a edio da IN-04 e o Acrdo 1603 TCU-Plenrio.
Um dos entrevistados afirma que, apesar de ser ter muito mais uma avaliao
de desgovernana do que de governana, h sinais de melhoria da governana de TI na
APF:
em virtude do Acrdo 1603 [do TCU], [...] houve uma melhoria no
planejamento estratgico[...]. Outro elemento muito vinculado ao SISP,
rea do Executivo [...] com a cooperao da SLTI foi a parte de carreira de
TI, de gestores de TI, de cursos, treinamentos [...]. Os gestores ainda no so
suficientes ainda, mas j um indicativo de melhoria.
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Um dos entrevistados, porm, alertou: agora isso no significa que seja suficiente,
pois ainda h muita coisa a ser feita, at mesmo consolidar todas essas ideias que esto por
trs da IN-04.
A IN-04 vista por um dos entrevistados como um grande avano, um divisor de
guas; mas, como em tudo, necessrio um processo de melhoria contnua. Outro entrevistado manifestou-se no sentido de que
a ideia est posta, mas a implementao disso, no andamento da
administrao, lenta e gradual; necessria insistncia e colaborao no
sentido de dar eficcia efetivamente a essa norma ao nvel que se considere
pelo menos razovel. H muito trabalho a ser feito, especialmente na rea
de gesto de TI, gesto de servio, gesto de contratos de TI, na rea de
governana de TI, na segurana de TI, precisamos evoluir muito.
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no se implanta governana de TI por acrdo, decreto ou lei. No
funciona assim. [...] Voc pode at determinar, mas como o receio dele [do
servidor] de cumprir determinados ritos maior, e ele se fecha; em vez de
cumprir, ele vai encontrar subterfgios para fazer aquilo que ele entende
que razovel, ou vai cumprir de forma to lenta, que aquilo no haver
efetividade. Voc mobilizar, motivar uma estrutura de equipe dessas, voc
tem que ter legitimidade. Para obter essa legitimidade, precisa obter algumas aes de ganho, vitria, de mobilizao [...] e sobretudo o aspecto de
meritocracia. Se ele um bom lder, ele vai subir na escala de liderana interna. Se ele no um bom lder, ele vai ser rebaixado como efetivamente
a gente faz l. Dessa forma, a gente vai criando um esprito de que ele tem
condio de construir.
Outros compreendem que a SLTI fez um grande trabalho. Com o tempo, seu papel
de liderana pode servir de modelo. A SLTI tem um papel importante na normatizao dos
processos. Alm disso, consignou-se que
a orientao da SLTI importante porque a prpria estratgia geral
diz que a SLTI vai sugerir modelos de planejamentos, processos, procedimentos. Isso vai ajudar a dar esse start: de quem no tem nada, a ter alguma coisa e depois conseguir seguir aquela alguma coisa que ele fez, e o
alinhamento da TI com as necessidades do negcio, de estratgia, vai sair
naturalmente dessa juno.
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truo das solues, com destaque especial para a IN-04. Tudo isso trouxe
um legado altamente positivo. Cabe destacar, por exemplo, a vinda do GSISP
e dos ATIs. No obstante, ainda h muita coisa por fazer.
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daria maior concentrao de foco para a parte de TI. Mas tem que
ser feito algo urgente na parte de logstica. [...] Acho que deveria separar,
contanto que se lutasse muito para que a rea de logstica tivesse parmetros e critrios semelhantes rea de TI, e que o gestor de logstica seja to
conhecedor desses elementos quanto na rea de TI.
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to, quando aparece um servio de governo eletrnico que tenha uma certa
universalidade, ele aparece, na minha avaliao, decorrncia de um processo anterior de integrao, de um maior esforo de organizao interna, a
ponto de poder integrar a informao mais organizada. Nas reas sociais,
isso s comea a acontecer agora.
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cilitar voc a resolver os problemas. Se dificultar, s vai criar raiva no cidado
(e estamos falando de servios pblicos).
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Tem que dimensionar, contratar, um enxoval mnimo para um servidor. Teria que ser centralizado. Todo servidor que entrar para trabalhar tem
que receber uma mesa, uma cadeira, um computador ou um notebook (dependendo de sua funo) e uma impressora em uma determinada relao
de setor, um ponto de rede, um hub na estrutura central, um certificado
digital etc. isso no acontece.
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O envolvimento da alta administrao tambm apontado como essencial para
fazer deslanchar o governo eletrnico no Brasil:
Para o prximo ciclo, para o governo eletrnico dar certo, preciso
combinar dois elementos: um SISP sob controle da SLTI cuidando da parte
operacional, e uma orientao de quais servios e quais as prioridades, a
partir do Palcio, cuidando da priorizao e da ordem dos processos. Eu
no vejo esse espao sendo criado no Palcio. A Comunicao no ser esse
espao. Eu no vejo, por conta das profundas fragilidades do Planejamento,
o MP dando conta das duas tarefas. [...] E o espao de priorizao de quais
os servios, quais as prioridades, algo de baixa visibilidade, que antema
no Palcio. O nvel de poder necessrio palaciano; o nvel de ateno no
palaciano. O nvel de poder no MP hoje no existe e, a no ser que seja
criado, no vai se ter. [...] A incluso digital pode articular, estruturar o espao necessrio para a SLTI, pois este tema andar bem no prximo governo,
e capaz de mobilizar uma interveno palaciana (ao contrrio do tema
governo eletrnico).
O papel das empresas de TI pblica no modelo de governana do SISP foi tambm abordado:
O prximo passo, depois de consolidar o SISP, criar um comit executivo com a presena das estatais. A SLTI sempre soube que precisava ter
as estatais no dilogo.
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CAPTULO
Na terceira etapa deste projeto, a equipe do CEGOV/UFRGS realizou um estudo sobre boas prticas em governana de TI
presentes em cinco pases: Holanda, Reino Unido, frica do Sul,
Estados Unidos e Chile (disponvel no Captulo 4 deste livro). Para
a anlise, quatro variveis foram escolhidas: (i) desenho institucional, (ii) suprimento de TI e anlise de mercado, (iii) recursos humanos e (iv) desempenho global em e-Governo.
Neste captulo, retoma-se brevemente cada uma das variveis
e destacam-se as principais concluses a respeito do estudo das
boas prticas internacionais. Em seguida, analisa-se o desempenho
brasileiro nas quatro variveis estudadas de modo que, de posse
deste conjunto de ferramentas analticas, extraem-se recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico na APF e, de modo geral, no Brasil. Antes disso, convm
retomar o referencial terico que guiou a anlise.
Como amplamente abordado no Captulo 1 deste livro, a
chamada Governana da Era Digital objetiva a consolidao de
governos mais geis e mais abertos participao de cidados e
empresas no processo de formulao de polticas pblicas e no monitoramento das atividades governamentais atravs das TIC. Segundo tal abordagem, deve haver uma mudana no tratamento da
informao e da TI com a finalidade de transformao da organizao dos servios pblicos, passando tambm pela transformao
dos processos e rotinas administrativas das atividades dos rgos
governamentais (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli, 2006).
As mudanas trazidas pela Governana da Era Digital podem
ser consideradas sob trs aspectos principais: (1) a reintegrao, (2)
o desenvolvimento de uma viso holstica de administrao, baseada nas necessidades dos usurios, e (3) as transformaes trazidas
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pela digitalizao, com o surgimento de instituies digitais (Dunleavy et alli, 2005;
Dunleavy et alli, 2006).
O modelo terico de Dunleavy et alli (2006) busca aferir uma relao entre o
desempenho dos governos nacionais no que toca a governana de TI e o governo
eletrnico (de maneira geral) e (i) os arranjos institucionais presentes no interior da
administrao pblica e (ii) o poder detido pelas indstrias de Tecnologia da Informao nas negociaes das compras governamentais de bens e servios de TI. Esse
modelo terico, que orientou a pesquisa realizada pelo CEGOV/UFRGS, est sintetizado na Figura 1:
No caso da varivel Desenho Institucional, procedeu-se anlise das instituies responsveis pela governana da tecnologia da informao em cada pas. Para
tanto, utilizou-se o critrio de classificao baseado nos modelos de Nagy Hanna
(2007), o qual qualifica o processo de liderana e a forma de governana em cinco
tipos bsicos principais. Em sntese, tem-se:
1) Responsabilidade compartilhada entre Ministrios interao entre vrios Ministrios para a formulao e execuo da agenda de TI, com a mxima descentralizao possvel.
2) Coordenao poltica pelo Poder Executivo a formulao da agenda de TI est
diretamente ligada Presidncia ou ao Gabinete do Primeiro-Ministro.
3) Ministrio lder a coordenao das polticas de TI fica a cargo de um nico
Ministrio ou est dividida entre Ministrios, em funo de suas reas especficas.
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No entanto, embora no exista soluo institucional nica, h princpios potencialmente capazes de alavancar um melhor alinhamento da TI s atividades-meio e
s atividades finalsticas da administrao. O modelo mais prximo de abarcar tais
princpios comuns, aqui registrados como boas prticas, o apresentado no Reino
Unido, onde o modelo de Governana da Era Digital vem melhor se desenvolvendo, de maneira a superar os obstculos causados pela fragmentao gerencialista.
Tal fato surpreendente, visto que o pas foi pioneiro e adotou profundamente as
reformas do Novo Gerencialismo Pblico. A estratgia britnica, denominada
Government ICT Strategy, tem muitas diretrizes idnticas correlata nos Estados Unidos. O modelo britnico est baseado em trs princpios: infraestrutura comum, padres comuns e capacidades comuns.
Em relao a caractersticas especficas da estratgia britnica, cabe recordar
alguns de seus objetivos:
Primeiro, a construo da rede de redes, a Public Sector Network.1
Segundo, a reduo da quantidade de data centers (tambm presente na estratgia estadunidense).
Terceiro, o princpio de que o setor pblico compre uma vez e utilize vrias
vezes. Aqui se observa uma boa prtica, qual seja: a de compartilhar aplicaes, incentivando fortemente a reutilizao dos sistemas j existentes e legados. Esse princpio tambm encontra correspondncia no modelo da frica do Sul. Como se pode
observar na seo anterior, essa tendncia foi ressaltada por um dos entrevistados
como de suma importncia para a governana de TI na APF, em especial no que diz
respeito s empresas pblicas de informtica.
Quarto, o Reino Unido aponta para a preferncia pela utilizao de cdigos e
padres abertos (open source) tendncia essa que divide a opinio de especialistas
no Brasil, e foi considerada por alguns entrevistados como inadequada, especialmente em virtude da pouca garantia de continuidade que disponibiliza em um ambiente de constante mudana.
Quinto, a preocupao ambiental, como forma de minimizar os impactos das
emisses de carbono decorrentes do uso das TIC2, diminuir o nmero de documentos circulando pela via impressa, etc.
Sexto, o reconhecimento de que os fornecedores esto controlando melhor o
governo do que ns os estamos controlando (Reino Unido, 2010c: 42) ilustra uma
herana decorrente das privatizaes levadas a cabo pelo gerencialismo. Para contrabalanar essa situao, o governo britnico passou a investir na internalizao de
capacidade em TI.
1
Seu propsito, j abordado no Captulo 4, gerar uma rede nica, de modo a no s evitar que cada
rgo desenvolva sua prpria rede, mas tambm permitir que haja um ambiente favorvel ao compartilhamento de dados. Como resultado, pretende-se estabelecer padres comuns de operao,
melhorando o grau de interoperabilidade.
2
Como referenciado no Captulo 4, a utilizao de tecnologias da informao e da comunicao
responsvel por dois a trs por cento das emisses globais de carbono (Reino Unido, 2010c: 34).
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Stimo, a existncia de cooperao internacional fato tambm presente de maneira exemplar na frica do Sul. A cooperao internacional possibilita a criao de
fruns internacionais que promovem o compartilhamento de experincias, desafios
e solues.
Oitavo, a adoo da computao em nuvem (cloud computing), uma inovao
tecnolgica com grande potencial de gerao de economia e eficincia nos processos
de governo. A computao em nuvem tambm tem se feito presente na estratgia
dos EUA.
Outro modelo exemplar de governana de TI o empregado na Holanda. A
estratgia holandesa destaca-se pela predominncia da cooperao. O pas consegue no s manter um suprimento a custo competitivo como tambm proteger a
indstria nacional e evitar a dependncia de oligoplios que tendem a reduzir o
nmero de alternativas (fornecedores e modelos) e a elevar o preo dos bens e servios. Ademais, o governo holands detm um corpo tcnico muito qualificado, capaz
de prover a maior parte das solues de TI utilizadas na administrao, recorrendo
ao mercado apenas quando da necessidade de um servio especializado. Por outro
lado, a tradicional cultura holandesa de liberdade e autonomia dos rgos governamentais tem gerado problemas de integrao dos sistemas e bases de dados em
especial nos nveis locais de governo, que muitas vezes adotam solues conflitantes ou duplicadas em relao s adotadas no governo nacional. No entanto, deve-se
registrar que a pequena dimenso do pas (territrio, populao) contribui para a
gerao desse ambiente de cooperao.
Na verdade, a combinao de corpo tcnico qualificado dentro da Administrao Pblica com solues de mercado o padro tambm adotado em outros pases.
Trata-se, sobretudo, de uma prtica de referncia. A preocupao em desenvolver a
indstria nacional, presente na Holanda, um objetivo da estratgia do Chile e dos
Estados Unidos, e tambm pode ser registrada como boa prtica.
Em relao s compras governamentais, cabe destacar duas solues opostas.
O Chile, em reao ao modelo burocrtico-racional de administrao pblica, modificou seu sistema de licitaes para um padro flexvel. Por sua vez, a frica do
Sul, em reao fragmentao e disperso de esforos decorrente de prticas gerencialistas, passou a centralizar suas compras na SITA (State Information Technology
Agency).
O fato de a frica do Sul ter optado por organizar uma agncia estatal responsvel pela consolidao e coordenao de seus servios de TI revela uma importante
forma de soluo para a compra de bens e servios de TI. De um lado, a atuao da
agncia reduz os riscos de duplicao de esforos, de agencificao e de autonomia
excessiva o que, como visto, pode levar m alocao de recursos, uma caracterstica normalmente observada em pases que adotaram intensamente a terceirizao
e as prticas gerencialistas de administrao. De outro, o fato de os rgos governamentais realizarem quase que a totalidade de suas compras atravs da Agncia gera
uma sobrecarga de demanda e um custo elevado de transao, visto que preciso
atender as demandas de cada unidade e coorden-las de forma eficaz e eficiente.
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170 Governana de TI
Trata-se de uma boa prtica, mas que exige no s um grande nmero de servidores
capacitados, mas tambm intensa capacidade de comunicao entre a agncia central e seus rgos, a fim de agilizar as compras e obter um feedback acerca da entrega
do produto.
Quando o tema governo eletrnico, de um modo geral, o estudo dos cinco
casos demonstrou que, pelo menos aparentemente, no h uma correlao entre a
governana de TI e o desempenho do pas e-governo, segundo o EGDI da ONU. O
Reino Unido, com mercado oligopolizado e alto grau de terceirizao, possui um dos
e-governos mais desenvolvidos do mundo. A Holanda, igualmente bem posicionada, possui um mercado atomizado e baixo grau de terceirizao. O Chile, com modelo de compras governamentais flexvel, tem um bom desempenho (34 em 2010),
enquanto que a frica do Sul, com modelo centralizador, tem um mau desempenho
(97). De fato, demonstra-se que ao desempenho do governo eletrnico importam
tanto variveis econmicas quanto variveis institucionais.
Como observado, o ndice de Desenvolvimento do e-Governo avalia o grau de
difuso das TIC e da infraestrutura de telecomunicaes, fatores em que a capacidade produtiva do Estado e o nvel de renda dos habitantes so aspectos fundamentais.
No obstante, importam tambm fatores institucionais. A forma com que os recursos
(recursos oramentrios) so alocados e a capacidade do governo em transform-los
em produtos servios ao cidado so decisivas. Esta dimenso tambm parcialmente contemplada, visto que o ndice da ONU avalia a prestao de e-servios.
Enfim, no que se refere governana de TI, todos os pases analisados adotaram, em algum grau, reformas administrativas tpicas do Novo Gerencialismo Pblico, tendo adotado prticas de privatizao, flexibilizao e fragmentao. Nesse
espectro, h muitas diferenas, e procurou-se registr-las ao longo do relatrio. No
que tange s solues, de algum modo todos os pases analisados procuraram alternativas para reverter a fragmentao provocada por aquelas prticas. Em comum e
consideradas aqui como boas prticas esto as preocupaes com a interoperabilidade, a reduo da duplicao de esforos e a segurana informacional. Mais importante, porm, destaca-se o posicionamento comum em no considerar a TI como
um mero problema tecnolgico, buscando, sim, alinh-la aos objetivos e desafios de
desenvolvimento social e econmico do pas.
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(ATI) atuem tanto na governana de TI quanto na rea da gesto do governo digital.
Cumpre registrar, porm, que existem alguns casos, inclusive entre os entrevistados,
em que h a figura do CIO. Ainda que a funo no esteja regulamentada para toda a
APF, h alguns poucos rgos que a instituram formalmente, como no caso da Controladoria Geral da Unio. Em outros, como no caso do Ministrio do Planejamento e
da DIRTI da Casa Civil, Diretores de TI so desviados de sua funo originria para
atuar na coordenao da TI, representando, na prtica, um CIO.
Em que pese este quadro estrutural, sabe-se dos esforos da SLTI para dotar
os rgos com tcnicos capazes de participar dos processos de deliberao e de
deciso. A Instruo Normativa 04/2008 estabeleceu como um dos elementos obrigatrios da EGTI a orientao para a implementao efetiva de Comit de TI em
cada um dos rgos da APF. Em 2009, cerca de 70% dos rgos setoriais do SISP j
o tinha institudo.
Por fim, no que tange ao desempenho global em e-Governo, o Brasil apresenta
o seguinte desempenho no ranking da ONU para 2010:
61 desenvolvimento de e-Gov do mundo:
55 em e-servios online;
70 em infraestrututra de telecomunicao;
83 em capital humano;
o 22 entre os pases em desenvolvimento;
o 10 no continente americano, 5 na Amrica do Sul;
o 42 em e-Participao.
A institucionalizao do governo digital no Brasil teve algum impulso no ano
de 2000, com a Proposta de Poltica de Governo Eletrnico que culminou com a criao do CEGE. Contudo, a criao do Departamento de Governo Eletrnico em 2004
(e o lanamento do portal e.Gov.br) no foi suficiente para assegurar um bom desempenho do governo digital na Administrao Pblica Federal, cujos resultados
comearam a decair aps a avaliao positiva de 2005, de acordo com o ilustrado na
figura 2.
evidente, tambm, a falta de planejamento setorial das iniciativas de governo
digital. Isto, porm, ainda depender da formulao de um amplo programa nacional de governo digital, que oriente os planos setoriais e aqui, sim, caber SLTI
despender esforos para retomar a agenda do CEGE e concertar a criao de um
novo instrumento de coordenao e planejamento. Uma oportunidade para faz-lo
pode ser atrves do ensejo dado pela recriao da Telebrs em vistas execuo do
Plano Nacional de Banda Larga, que reaproximou a alta administrao do tema da
Sociedade da Informao.
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Fonte: Naes Unidas (2003, 2004, 2005, 2008, 2010), elaborao dos autores.
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A Carta de Servios do Cidado um documento que objetiva informar aos cidados quais os
servios prestados pelo rgo da APF, como acessar e obter esses servios e quais so os compromissos com o atendimento e os padres de atendimento estabelecidos, visando simplificao do
atendimento do usurio.
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174 Governana de TI
pouco consiga fazer no sentido de encaminhar os rgos do SISP e a APF como um
todo realizao da Governana da Era Digital.
Apesar do progressivo desenvolvimento dos padres de interoperabilidade ePING, as aes da SLTI ainda carecem de transversalidade e cogncia o que se reflete, por exemplo, na dificuldade de expandir, para todos os rgos da APF, o uso da
e-PING. Porm, como fora visto, renovados esforos se fazem presentes desde 2008
no que se refere ao planejamento da governana de TI, como no caso da construo
de uma plataforma de interoperabilidade para e-servios no pas, o que pode ser um
impulso para a expanso do uso dos padres e da arquitetura de interoperabilidade
brasileira.
Diante dessas consideraes gerais, esboa-se abaixo, a ttulo de concluso, um
rol de recomendaes que podero ser consideradas pela APF no estabelecimento
de prioridades e metas relativas ao emprego das Tecnologias da Informao e da
Comunicao na Administrao Pblica brasileira.
Prximos Passos
A Governana da Era Digital encontra-se hoje como uma doutrina administrativa nova, recente e em constante evoluo, dada a prpria natureza inerentemente
dinmica daquela que sua principal ferramenta (as TIC). A DEG apresenta-se como
um conjunto de prticas orientadas por trs princpios fundamentais: a reintegrao,
uma viso holstica de administrao (focada nas necessidades dos cidados) e as
possibilidades de intercomunicao, prestao de servios etc. trazidas pela digitalizao. Longe de se apresentar como um modelo acabado e espera de aplicao,
seus princpios e estratgias demandam uma adequao realidade poltico-institucional dos pases cujos governos decidirem empreg-la.
Nesse sentido, um componente poltico precede a Governana da Era Digital,
visto que a deciso dos atores governamentais de aplic-la realidade de seu pas
tem um peso crucial. Para a sua realizao, a DEG demanda a reconfigurao de
posies, posicionamentos, rotinas, perspectivas e hbitos do conjunto da burocracia estatal. Nesse ponto, a governana de TI apresenta-se como fundamental e, ao
mesmo tempo, objeto de resistncia por parte das burocracias e corporaes. Sendo
assim, tamanha transformao propugnada pela DEG no ocorrer sem o apoio poltico da alta administrao, o qual vital para enfrentar as resistncias e desafios, bem
como para alocar os recursos (econmicos e de capital humano) em grandes projetos
e programas transversais.
Diante do contexto da transio governamental em 2010, eminente um novo
ciclo de escolhas e decises polticas acerca do futuro da Administrao Pblica Federal. Essas escolhas podero condicionar a velocidade da adoo do ideal da Governana da Era Digital no pas. Tendo esse espectro em vista, e estudada a realidade
brasileira e internacional nas etapas anteriores da pesquisa, sugere-se, abaixo, um
rol de recomendaes para a institucionalizao da governana de TI e do governo
eletrnico (em geral) na APF brasileira.
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No tocante ao desenho institucional de governana de TI e governo eletrnico adotado na APF, imprescindvel que se robusteam as estruturas de coordenao do SISP, dando continuidade ao modelo hbrido de governana de TI, com um
Ministrio lder, e o protagonismo legitimado pelas regras do SISP por parte dos
demais rgos que constituem pilares da TI no Governo Federal. Em conjunto, tais
instncias devem trabalhar para assegurar a continuidade do incentivo e do apoio ao
fortalecimento e integrao do processo de planejamento institucional (PDTI) entre
os rgos do SISP. Nesse sentido, crucial que o alinhamento entre as demandas de
informao para apoio deciso governamental e as iniciativas de TI seja internalizado e tratado como componente da rotina de trabalho dos rgos governamentais.
Ainda, como medida transversal a toda a administrao pblica brasileira,
necessrio que haja a integrao da TI governamental s reas finalsticas, responsveis pela formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. imprescindvel que os gestores e trabalhadores do campo da TI participem de forma ativa do
processo de elaborao das polticas pblicas, contribuindo para sua execuo mais
eficaz e eficiente. Para isso, uma alternativa vivel seria repensar o posicionamento
e as capacidades das unidades de TI em cada rgo governamental, de modo que
todas passassem a ser chefiadas e coordenadas por um CIO. Dentro do organograma
institucional da APF, tais unidades devem ser alocadas, em termos hierrquicos, o
mais prximo possvel da Secretaria-Executiva do respectivo rgo, com a finalidade
de alinhar bens e servios de TI aos objetivos institucionais do rgo, desde o incio
do processo de formulao das polticas pblicas. A alocao atual das reas de TI
dos Ministrios e uma proposta de rearranjo institucional so apresentadas nas ilustraes constantes dos anexos 9 e 10.
Os Comits de TI criados pela IN04/2008 devem ser fortalecidos e adquirir uma
posio mais elevada na hierarquia organizacional dos rgos do SISP. Sua composio deve ser qualificada no sentido de incorporar pessoal habilitado a participar na
elaborao do oramento de TI do rgo para lhe dar consonncia e viabilidade em
relao aos objetivos institucionais.
Finalmente, a segurana da informao nos rgos do SISP deve ser tratada
como prioritria atravs de um esforo conjunto entre rgos e SLTI na elaborao
e tratamento do tema, de modo a minimizar perdas e acessos indevidos s informaes tanto governamentais quanto dos cidados.
Especificamente em relao ao tema do suprimento e anlise de mercado, a
anlise da realidade brasileira (Captulo 3) e das boas prticas internacionais (Captulo 4) nos permite apontar a necessidade de se tratar a continuidade dos servios
de TI como meta governamental, tendo em vista o papel crtico de tais servios
para o funcionamento da administrao pblica. Tendo em vista a preocupao com
a continuidade do provimento de servios por parte das empresas contratadas, os
processos de contratao devem ser, a despeito dos avanos observados a partir do
ano de 2009, qualificados tanto em termos estruturais quanto em termos gerenciais.
Deve-se, para tais fins, avaliar qualitativamente se a aquisio de servios realizados
antes e depois da introduo da IN04/2008 tem sido capaz de garantir a qualidade
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176 Governana de TI
e a sustentabilidade de servios de TI em cada rgo. fundamental, portanto, a
participao da rea de TI dos rgos na elaborao do oramento de TI e no acompanhamento de sua execuo, de maneira a assegurar a observao das diretrizes
previstas nos PDTIs.
A produo e o compartilhamento de conhecimento na forma de modelos, boas
prticas etc. devem ser aprofundados. Os Ncleos recm-criados no mbito do SISP
podem desempenhar um papel fundamental para o avano de tais medidas.
No que diz respeito ao mbito interno dos rgos governamentais, deve-se perseguir a padronizao dos processos de gesto administrativa, bem como dot-los de
solues interoperveis e integradas.4
Finalmente, o SISP deve trabalhar em prol do alinhamento das aes das empresas de informtica pblica e demais rgos da administrao indireta Estratgia
Geral de Tecnologia da Informao da APF. Sugere-se, por exemplo, que as empresas
pblicas de informtica prestem servios no sentido de reforar a qualificao dos
PDTIs, a elaborao e a gesto de padres tecnolgicos, bem como a gesto de contratos.
Em relao aos recursos humanos, tema fundamental para a sustentabilidade
do modelo de governana de TI e de governo eletrnico perseguida atravs da Governana da Era Digital, crucial que, no mbito da APF, seja mantida e incrementada a capacitao continuada de servidores e de ATI, de maneira alinhada s necessidades e metas dos rgos. Para assegurar o alcance de tais metas, uma alternativa
possvel pode ser a associao da avaliao de servidores ao cumprimento de planos
de metas do rgo em que trabalham e, qui, da prpria EGTI em sentido global.
Devem ser empregados de maneira integrada, tanto na esfera de gesto de polticas pblicas quanto na esfera tcnica da gesto de TI, sistemas avaliadores de
desempenho (painis de indicadores) a fim de se mensurar e avaliar a evoluo e o
grau de implementao da estratgia de TI dos rgos. Nesse sentido, a atuao dos
Analistas em TI deve se voltar tanto para governana de TI quanto para a gesto do
governo digital no pas. Mais especificamente para os ATI, uma medida que pode
contribuir para o avano da institucionalizao da governana de TI no Governo
Federal seria a definio de um plano de carreira especfico, em que lhes fossem
atribudas funes gerenciais, e no meramente de execuo.
Por fim, quanto ao tema do governo eletrnico tema este que depende da governana de TI para sua realizao e componente-chave do modelo de Governana
da Era Digital , para a situao atual da APF, recomenda-se que seja alinhado o
programa de governo eletrnico aos programas de reforma administrativa em andamento e EGTI da APF. Em sentido reverso, o PDTI de cada rgo do SISP deve ser
4 Um bom exemplo para tanto o SIMEC (Sistema Integrado de Monitoramento Execuo e Controle). O Sistema encontra-se disponvel em: http://simec.mec.gov.br/. ltimo acesso: 29/11/2010.
Maiores informaes a respeito do SIMEC podem ser acessadas atravs do stio virtual http://
portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=143:simec&catid=114:sistem
as-do-mec ltimo acesso: 29/11/2010.
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MANDATO
ANEXO
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NORMA
TERMO
RGO
CONTEDO
Decreto
No 2.271, de 7 de
julho de 1997
Contratao de
Servios
Presidncia
Decreto N 3.294,
de 15 de dezembro
de 1999
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
Presidncia
Decreto de 3 de
Abril de 2000
Presidncia
Decreto N 3.505,
de 13 de Junho de
2000
Segurana da
Informao
Presidncia
Medida Provisria
N 2.200-2, de 24 de
agosto de 2001
Chaves pblicas e
certificao digital
Presidncia
Decreto N 3.587,
de 05 de setembro
de 2000
Chaves pblicas
e certificao
digital
Presidncia
28/07/2011 21:45:10
180 Governana de TI
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Decreto de 18 de
outubro de 2000
Sociedade da
informao,
digitalizao
das formas de
interao e governo
eletrnico
Presidncia
Resoluo N 01, de
8 de maro de 2001
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE
Implantao ou aperfeioamento
de sistemas de gesto destinados
ao uso compartilhado por
todos os rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal.
Decreto N 3.872, de
18 de julho de 2001
Chaves pblicas e
certificao digital
Presidncia
Resoluo N 02, de
30 de julho de 2001
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE
Decreto N 3.996,
de 31 de outubro de
2001
Chaves pblicas
e certificao
digital
Presidncia
Decreto de 4 de
dezembro de 2001
Rede Governo
Presidncia
Resoluo N 05-a,
de 15 de julho de
2002
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE
Obrigatoriedade de autorizao
do CEGE para prestar ou contratar
servios de certificao digital.
Resoluo N 07, de
29 de julho de 2002
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE
Resoluo N 08, de
4 de setembro de
2002
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE
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LULA (2003-2007)
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181
Resoluo N 09,
de 4 de outubro de
2002
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE
Resoluo N 12, de
14 de novembro de
2002
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
CEGE
Resoluo N 14, de
6 de dezembro de
2002
Sociedade da
informao,
digitalizao das
formas de interao
e governo eletrnico
CEGE
Decreto N 4.733, de
10 de junho de 2003
Polticas de
Telecomunicaes
Presidncia
Decreto N 4.829,
de 3 de setembro de
2003
Governana da
Internet
Presidncia
Decreto de 10 de
outubro de 2003
Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico
Presidncia
Decreto N 5.296 de
2 de dezembro de
2004
Acessibilidade
Presidncia
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LULA (2008-2010)
LULA (2003-2007)
182 Governana de TI
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Portaria Normativa
N 5 da SLTI/MPOG,
de 14 de junho de
2005
Interoperabilidade
Governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)
SLTI
Institucionaliza os Padres de
Interoperabilidade de Governo
Eletrnico - e-PING, no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao
e Informtica SISP, cria sua
Coordenao, definindo a
competncia de seus
integrantes e a forma de
atualizao das verses do
Documento.
Portaria N 3 da SLTI/
MPOG, de 7 de maio
de 2007.
Acessibilidade em
Governo Eletrnico
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)
SLTI
Institucionaliza o Modelo de
Acessibilidade em Governo
Eletrnico e-MAG no mbito
do Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica SISP.
Instruo Normativa
N 02, de 30 de abril
de 2008.
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI
Disciplinar a contratao de
servios, continuados ou no, por
rgos ou entidades integrantes
do Sistema de Servios Gerais
SISG
Instruo Normativa
N 4, de 19 de maio
de 2008
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI
Instruo Normativa
GSI/PR N 1, de 13
de junho de 2008
Segurana da
Informao
GSI/
Presidncia
Portaria N 11, de
30 de dezembro de
2008
Governana de TI
(EGTI)
SLTI
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Gesto de Riscos
de Segurana
da Informao e
Comunicaes
GSI/
Presidncia
Portaria N 63, de 27
de maro de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Analistas de TI)
SLTI
Portaria N 89, de 23
de abril de 2009
Governana de TI
(GSISP)
SLTI
A Gratificao Temporria do
Sistema de Administrao
dos Recursos de Informao e
Informtica GSISP, instituda por
intermdio do art. 287 da Lei n
11.907, de 2 de fevereiro de 2009,
destina-se exclusivamente aos
titulares de cargos de provimento
efetivo, que se encontrem em
exerccio no rgo Central e
nos rgos Setoriais, Seccionais
e correlatos do Sistema de
Administrao dos Recursos de
Informao e Informtica SISP.
Portaria N 8, de 12
de agosto de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI
Instruo Normativa
N 3, de 15 de
outubro de 2009
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
SLTI
Decreto N
6.932/2009
Carta de Servios
ao Cidado e
Interoperabilidade
Governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)
Presidncia
LULA (2008-2010)
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183
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184 Governana de TI
Governana de TI
(Regimento Interno
da Comisso de
Coordenao do
SISP)
SLTI
Portaria N 17, de 8
de janeiro de 2010
Governana de TI
(GSISP)
SLTI
Resoluo N 1, de
18 de fevereiro de
2010
Governana de TI
(EGTI)
SLTI
Documento de
Referncia da e-PING
Verso 2010
Interoperabilidade
governamental
(Sociedade da
informao, digitalizao das formas de
interao e governo
eletrnico)
CEGE
Padres de Interoperabilidade de
Governo Eletrnico 2010
Decreto N 7.174, de
12 de maio de 2010
Governana de TI
(Contratao de
Servios)
Presidncia
Regulamenta a contratao de
bens e servios de informtica e
automao pela administrao
pblica federal, direta ou indireta,
pelas fundaes institudas ou
mantidas pelo Poder Pblico e
pelas demais organizaes sob
o controle direto ou indireto da
Unio.
LULA (2008-2010)
Portaria N 13, 24 de
novembro de 2009.
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2
ANEXO
Anexos.indd 185
REFORMAS DO ESTADO
BRASILEIRO DE 1979 A 1994
Decreto 83.740/1979
Decreto 86.214/1981
Decreto 86.215/1981
Decreto 91.991/1985
Decreto 93.277/1986
Decreto-lei 2.300/1986
Decreto 93.213/1986
Decreto 93.214/1986
Decreto 93.215/1986
Decreto 93.216/1986
Decreto 95.886/1988
Lei 8.018
Lei 8.031
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186 Governana de TI
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PEC 59/1991
Lei 8.625/1993
Lei 8.666/1993
Lei 8.884/1994
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187
ANEXO
QUANTIDADE DE ITENS
A Tabela 1 apresenta a quantidade dos itens de servios de tecnologia da informao demandados pela administrao pblica federal entre o ano de 2002 e o
primeiro semestre do ano de 2010.
Com exceo dos itens listados na Tabela 2 (itens mais comprados pela APF)
do Captulo 2, alguns itens apresentam um crescimento da quantidade demandada, ao longo do perodo analisado. Os itens 24333 (Servio de Licena Pelo Uso de
Software) e 5398 (Prestao de Servios de Informtica) apresentam elevao constante ao longo dos anos analisados, com exceo do primeiro semestre de 2010. O
item 24970 (Servios de Tecnologia da Informao e Apoio Tcnico de Atividades
de Informtica) apresenta significativa elevao da quantidade demandada pela
APF a partir do ano de 2007, enquanto que o item 25135 (Servio Rede Comunicao Dados, Voz e Imagem) apresenta crescimento contnuo da quantidade a partir
do ano de 2005.
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Manuteno/Instalao - No Break
Locao de Computadores/Perifricos
Cdigo
736
833
1260
1279
1287
1295
2178
2658
2712
3530
3549
3743
3760
3840
4006
5398
5576
5673
13668
13676
267
30
130
213
207
295
992
10
5.344
4.161
248
248
133
83
160
1.260
881
179
2002
182
28
93
117
259
177
940
4.671
3.745
232
264
86
77
80
875
778
179
2003
215
15
95
168
344
219
1.099
4.690
3.588
263
349
117
67
79
983
568
171
2004
190
17
124
120
502
214
1.372
4.543
3.426
288
327
135
80
60
1.412
592
116
2005
187
25
155
120
777
254
1.329
2.783
2.562
223
432
77
76
22
1.602
538
164
2006
178
148
193
1.183
145
1.572
27
2.204
2.160
254
320
127
138
26
2.206
628
153
2007
272
28
219
214
1.586
502
2.134
146
2.500
289
381
187
122
13
1.860
1.608
18
2008
239
25
164
396
2.524
336
2.533
12
39
3.268
327
232
111
233
30
2.413
4.575
2009
62
32
96
784
169
858
22
758
82
101
49
60
542
636
17
2010
188 Governana de TI
28/07/2011 21:45:11
Anexos.indd 189
Informtica - Internet
Informtica - Desenvolvimento/Implantao/Manuteno
Rede de Computador
Cdigo
13684
13692
13935
14010
14486
14761
14958
15652
15741
15750
16217
16233
16772
16799
16837
16918
17272
17310
17795
46
45
31
779
43
40
13
37
640
28
221
57
736
419
168
16
76
88
19
2002
33
34
84
706
23
37
30
627
12
178
37
795
412
123
16
76
78
20
2003
32
65
52
714
39
26
20
739
17
124
56
535
294
117
13
55
85
19
2004
51
23
24
772
34
22
28
806
137
47
516
452
76
18
108
55
2005
43
20
31
447
16
26
23
627
39
211
55
558
536
167
87
80
2006
70
13
34
468
44
20
12
447
12
248
44
576
314
274
52
86
23
2007
40
242
25
74
12
702
17
213
63
880
447
335
14
77
102
11
2008
16
84
224
91
33
18
656
108
67
32
1.018
533
345
20
63
253
2009
17
96
27
52
15
127
110
20
22
481
163
104
15
21
68
2010
189
28/07/2011 21:45:11
Anexos.indd 190
Manuteno/Instalao/Desenvolvimento Software
18465
19291
19615
19909
20931
20958
21113
21121
21148
21202
21210
21644
22128
22179
22993
23990
24333
24970
25135
73
69
29
31
20
251
603
81
298
20
112
2002
19.952
TOTAL
Cdigo
18.298
243
21
144
81
75
42
23
18
315
668
95
292
14
139
2003
18.552
103
587
32
234
65
104
25
21
18
216
605
92
235
13
128
14
2004
19.944
112
350
793
46
188
45
238
11
24
45
13
221
599
95
294
116
10
32
2005
18.147
153
173
1.301
64
246
86
235
30
41
21
288
598
96
384
77
11
2006
19.405
158
167
2.064
59
325
151
351
29
12
16
305
539
72
555
19
124
18
2007
23.405
298
598
4.082
94
352
306
400
30
29
102
53
307
924
111
107
31
209
12
2008
28.572
428
1.163
2.756
77
512
220
478
40
58
57
264
354
672
454
11
2009
9.614
585
930
975
59
252
66
299
32
38
17
189
270
253
18
2010
190 Governana de TI
28/07/2011 21:45:11
4
ANEXO
EMBRATEL
2008
Cdigo - Descrio
Material Servio
Qtde.
Valor Total
Qtde.
19615 - Informtica
- Instalao/Manuteno Comunicao
Dados
19
43.049.571,04
12
14958 - Informtica
Internet
54
5.789.263,53
14
13935 Disponibilizao
de Linha para
Comunicao /
Transmisso de dados
2712 - Manuteno
de Equipamentos de
Comunicao
Valor Total
2009
2010
Qtde.
Valor Total
Qtde.
Valor Total
4.265.721,79
18
59.891.411,58
4.609.986,12
23
1.008.974,61
39
1.679.243,90
158.076,94
1.187.525,18
55
65.298.150,46
23
00.801.495,32
19
101.420.385,06
5.496.950,52
10
19.217.220,27
14
235.429,04
46.500,00
1.145.494,00
2.407.843,64
0,00
0,00
Dentre os itens da Tabela 1, apenas o item 14958 (Informtica Internet) encontra-se entre os mais comprados pela APF, de acordo com a Tabela 2 constante do
Captulo 2.
A Tabela 2, a seguir, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao da Embratel, de acordo com o valor dos itens, no perodo de 2007 at o primeiro semestre de 2010.
Anexos.indd 191
28/07/2011 21:45:11
192 Governana de TI
Tabela 2 rgos compradores da Embratel 2007-2010
2007
rgo
2008
2009
2010
Qtde.
Valor Total
Qtde.
Valor Total
Qtde.
Valor Total
Qtde.
Valor Total
Ministrio de Minas
e Energia
2.394.499,96
4.057.996,96
7.178.225,64
4.529.998,00
Ministrio da Defesa
30
632.381,30
16
49.615.703,09
37
3.112.210,76
18
100.061.318,73
Ministrio da
Educao
25
447.446,87
51
1.844.412,23
37
723.268,84
13
855.158,99
Repblica Federativa
do Brasil
624.733,42
533.467,98
3.657.991,92
154.499,99
Ministrio da Sade
1.039.190,00
193.928,00
79.960.476,13
0,00
Ministrio da
Agricult.,Pecuria e
Abastecimento
444.359,68
2.407.993,64
7.682.088,76
0,00
Ministrio da
Fazenda
15
3.852.939,28
181.494,92
113.740,00
0,00
Anexos.indd 192
28/07/2011 21:45:11
5
ANEXO
SERPRO
O Grfico 1 apresenta os principais itens fornecidos pelo SERPRO administrao pblica federal no ano de 2009.
Anexos.indd 193
28/07/2011 21:45:11
194 Governana de TI
o Rede de Computador), 21210 (Informtica - Diagnstico e Projeto Rede Dados),
19615 (Informtica - Instalao/Manuteno Comunicao Dados), 21121 (Hospedagem Servidor - Internet) e 21148 (Consultoria e Assessoria - Tecnologia Informao),
no figuram entre os mais demandados.
O Grfico 2, abaixo, apresenta os rgos da administrao pblica federal que
mais compraram itens de servios de tecnologia da informao do SERPRO, de acordo com o valor dos itens, no ano de 2009.
Anexos.indd 194
28/07/2011 21:45:12
2
6
ANEXO
RESUMO
DO
NOVODE
GERENCIALISMO
ANLISE
PBLICO
ERA
DOS
CINCOS
DA GOVERNANA
CASOS
DIGITAL
Governana de TI comparada
Casos
Anexos.indd 195
Desenho
Institucional
Suprimento de TI e
Anlise de Mercado
Recursos
Humanos
Desempenho
Global em
e-gov (ranking
da ONU)
Holanda
Ministrio lder
Capacidade prpria
em TI
Baixo grau de
terceirizao
Mercado atomizado
Possui
5 lugar
Reino
Unido
Coordenao
Poder Executivo
Pouca capacidade
prpria em TI
Alto grau de
terceirizao
Mercado oligopolizado
em nvel federal e
atomizado em nvel
local
Possui
Possui
4 lugar
frica
do Sul
Ministrio lder
Capacidade prpria
em TI
Grau mdio de
terceirizao
Mercado oligopolizado
Possui
Possui
97 lugar
Estados
Unidos
Coordenao
Poder Executivo
Capacidade prpria
em TI
Alto grau de
terceirizao
Mercado atomizado
Possui
Possui
2 lugar
Chile
Capacidade prpria
em TI
Grau mdio de
terceirizao
Mercado tendente
concentrao
CIO
federal
34 lugar
28/07/2011 21:45:12
7
ANEXO
LISTA DE AUTORIDADES
ENTREVISTADAS
PRIMEIRA RODADA DE ENTREVISTAS (21/09/2010 a 23/09/2010)
21/09/2010
Francisco Gaetani
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP)
Cludio Castello Branco
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao do Tribunal de Contas
da Unio (SEFTI/TCU)
22/09/2010
Jos Bueno
Diretor TI do Ministrio da Educao e Cultura (DTI/MEC)
Rogrio Santana
Presidente da TELEBRAS
Rodrigo Assumpo
Presidente da DATAPREV
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio (TCU)
23/09/2010
Gilberto Paganotto
Diretor-Superintendente do SERPRO
Francisco de Assis Leme Franco
Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio da Fazenda (MF)
Ellen Gracie Northfleet
Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF)
SEGUNDA RODADA DE ENTREVISTAS (26/10/2010 e 27/10/2010)
26/10/2010
Miriam Chaves
Assessora Especial da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica
27/10/2010
Anexos.indd 196
28/07/2011 21:45:12
8
ANEXO
ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Questes
Anexos.indd 197
28/07/2011 21:45:12
9
ANEXO
Anexos.indd 198
LOCALIZAO ATUAL DA
REA DE TI NOS MINISTRIOS
28/07/2011 21:45:12
10
ANEXO
Anexos.indd 199
PROPOSTA DE REALOCAO
DA REA DE TI NOS MINISTRIOS
28/07/2011 21:45:12
Anexos.indd 200
28/07/2011 21:45:12
REFERNCIAS
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Pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional
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Referencias.indd 201
28/07/2011 21:43:19
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2006a.
Referencias.indd 202
28/07/2011 21:43:19
203
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28/07/2011 21:43:19
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SOBRE OS AUTORES
Dr. Marco Cepik doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ e
professor assossiado na UFRGS, onde atualmente (2011-2012)
o diretor do CEGOV.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3923697331385475
Dr. Hlio Henkin doutor em Economia pela UFRGS e professor
adjunto na mesma instituio, onde atualmente (2009-2012) o
Diretor da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE).
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/3485516815571669
Me. Diego Rafael Canabarro bacharel em Direito e mestre
em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente, doutorando em
Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/4980585945314597
Me. Daniel Corra Selao mestre em Administrao pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com
nfase em Gesto da Tecnologia e da Produo.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/0309235461084568
Me. Fernando DallOnderSebben bacharel em Relaes
Internacionais e mestre em Cincia Poltica pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente
doutorando em Estudos Estratgicos Internacionais na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/6387096256140094
Ana Jlia Possamai bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Atualmente, mestranda em Cincia Poltica na UFRGS.
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/2444391478085588
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Slvia Carolina Sebben graduanda do curso de Relaes Internacionais pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/7646475659831186
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GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
GOVERNANA de TI
Transformando a
Administrao Pblica no Brasil
Organizadores:
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
WS Editor