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  • Noguera - Esparcia - Análisis Políticas Públicas - Cuadernos de Geografía - 2000

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    politicas publicas

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    Cuad. de Geogr: « 67/68 « 103 - 118 « Valencia 2000 JOAN NOGUERA TUR JAVIER ESPARCIA PEREZ* FUNDAMENTOS TEORICOS PARA UN ANALISIS FFECTIVO DE LAS POLITICAS PUBLICAS isin La competitividaa tertoial de los espacios uraes ha disminuido como consocuenca de os ‘cambios fanconales oe se han producido en las stimas décadas. Ante of riesgo de que el incre- ‘man de lis desigualdades ene expats dinamicoe y desfwworecidosreduzca ls posblidades de lu cesrzllo glob sstenible Ins insttuccnes publicas han pucsto en funcionamientopoliticas programas pare favoreer [a cohetn de los espacics y las regions. Ba numerosas ocaslnes, et modo en que la acuacioncs publcas se han dseiado y Hevado ala prictica no ha sevido pare _mjora la situalin de as one mas arasadas sino que Ia ba agravad Los problemas de descoor- snack, la dispersin de competencas os period de gen inadectados, eset 0 nade- ‘cucin de los recursos financiers humans destinados, ek extn en el orgen de ests defilen- ‘cas Hasta el momento presente, no 8¢ ha pretado a alkene scent al modoen quese han dise- ado e implementado ls iicativas publica para promover el desarelo «st impacto sobre lecritrio. En este articulo se presenta, en forma de argumenacin tories, los elementos que deben serconsilerados en un proceso de alias ~ evaluacién Ansrtact ‘Territal competitiveness of ruc areas as suffered from the global dynamics aver the Tas lecades, Fundamental changes inthe baste functions demanded from those anas (frm food and Tabour providers to pos-productivistcIesure-reatd and suaity-oriented demands) have end foned the abit af some rural tertores to "nd their place In ore to rece the rk ofan ncre= ‘sed gap between dynamic and depeved areas that could rece chances for a glebal sustainable development, public deesion makers have lurched polices and programmes to promot cohesion. Frequently, the way in which public policies have been designed and implemented. has not cont tote at alt improve the situation of deprived areas, rather thas worsened. The main causes of these deicencies are: the lack of coordination, the presence of many authorities and organisations ‘vith decsion-power over a singe Issue, nadaquate implanting periods, the insuficent or inade {quate funding ete In this paper me present, rom a theoretical point of sew the main ekement that should be considered in an policy analysis ~ evaluation process. UDERVAL Depetament de Ganga, Universitit ls pl 108 JOAN NOGUERA TUR, JAVIER ESPARCTA PEREZ IeTMODUCCION La dindmica sociosconémica de las dltimas décadas en el conjunto de los espacios rurales desfavorecidos ha provocado un considerable deterioro de sus tujidos econémico ¥ social que slo en los ultimos aries, y en casos concretos, se ha visto frenado. Fl despo- blamiento y e! consecuente envejecimiento demogratico son las principales consecuen- cas, ya la ver causas, dela pérdica de competitividad territorial de estos espacios. Este proceso est teniendo efectos perniciosos para la calidad de vida de Ia poblacin rural y para Ia consecucign del equilibrio territorial, necesario en cualquier modelo de desarto- Tio sostenible a largo plazo, Como respuesta institucional a esta realidad, se han puesto fen Funcionamiento desde mediados de los ahs 80 una serie de actuaciones encaminadas '9 promover Ia integracign de los eapacios mis desfavorecides en el proceso de erect ‘miento econdmico y bienestar socal aleanzado por otros tetritorios mas dindimicos ‘A pesar del reconacimiento desde las instiruciones pablicas dela nacesidad de actuar para restablecer el equilibrio territorial, en numerosas ocasiones el modio en que las actua~ ones publicas se han diseriado y evade a la prictica no ha servide para mejorar la situacidn de las zonas més atrasadas sino que la ha agravado. Muchas veces el modo en {gue una actuacidn se ha implementado ha condicionado sus resultados: los problemas de descoordinacion, la dispersion de competencias, la escasez o inadecuacién de los recur- 508 financieros y hummanos destinados, etc. Hasta el momento presente, no se ha presta- do a atencién suficiente al modo en aise se han diseado e implementado la inilativas piiblicas para promaver el desarnollo ya st impacto sobre el terrtori| En Espana, el andlisis y evaluacién de los resultades de ls politicas publicas cuenta con escasa tradicin y menor relexi6n te6rica. Hasta fecha muy reciente, la mayor parte de las poitcas y programas publicos han eontado, en el mejor de Ios casos, con tna Valo racidn de Ios resultados consistente en la medida de oulput politico en relacion con el input econdmico empleaco. Sin embargo, en la mayoria de las situacianes, los recursos se hhan invertido sin quedar constancia de los resultados cualtativos alcanzados. La floso- fia tradicional y burocrstica dominarte en la mayorta de las instituciones, en lo que se rofiece al disedo y aplicacién de politieas publicas, ha supwesto una atencién cast exclusi- vaa los resultados cuantitatives las “metas” en cuanto a inversién © mimero de bene- ficiarios que una politica 0 progcama concreto debia aleanzae. Enel caso de iniciativas publicas encaminadas a favorecerel desarrollo de zonas rura- Jes y desfavorecidas, la recopilacién de informacién acerca de] namero de beneficiarios y Ue las inversiones realzadas por &tos, no constituye un indicador suficiente de su efi- ciencia y efiacia de tna politica 0 programa, y mucho menos pata descubrir todas so efectos dinectos, indireetos e inducidos' sobre una economia 0 sociedad concreta. Del "F199 sport wa atin dade los concepts efectos dens ues eins enel mand uae de paca “lcs recon Son gulls uciadon con cabin inmate enemas orca por vaio ‘espe, el ngeeten pena 9 ame, enya puterarenaer yo aoe capil theses publ y prea. eos nds Caron csp seas rowan pot empresas pbs $e tts exenanent de inpatos inter indus oe cabs mise eke sce el emple nreo> {amu gots gabertmentlerormacon de apt dente pubic prado debe asda {Sacer ndusta do td pe de ates mcesanos prs a prauson dun gn 9 se. Hfcos induces, Cambios hs puta de consumo po des fants cass por caries sive led ingran debicaa mr vee abs esos dics eins Eat eve gate Sn etree ‘Sonata on forma de as dortand, FUNDAMENTES TEORICOS FARA UN ANALISISEFECTTVODE LAS POLITICASPORLICAS 105 ‘mismo modo en que el diseRo y aplicacién de una politica debe, para obtener resultados ‘Sptimos, implicar a la poblacibn sobre la que va a aplicarse, el andlisis y evaluacién de sus resultados, necesario para incrementarel éxito de iniiativas futuras, debe tener a los beneficiarios y no beneficarios de una actuacisn canereta como cento del proceso de levaluacin. De este modo, emergersn los puntos fuertes y as carencias de la iniciativa tal ¥y como son percbicis por aquellos que han sido “sujetos pacientes" de la aplicacion de Ta misma Las recientes restricciones presupuestarias que afrontan la mayoria de los gobiernos ‘occidentales han impuesto los criterios de eficienciay eficacia en la administracién de los recursos puiblicos. Como consecuencia, coméerva ahaber una mayor preocupacion y con cienciacion entre los tomadores de decisiones sobre la necesidad de establecer mecanis- ‘mos de control y analisis de las iniciativas puestas en practica, para maximizar su impac- to y optimizar los recursos empleades. ‘Son dos los objetivos fundamentales del andlisis y evaluacion de politcas publicas: por un lado, el conocimiente sobre el modo en que los recursos utilizados por una politi- {0 programa alcanzan sus objetivas (eficacia), y el modo en que To hacen en relacién a los recursos empieados (eficiencia); por otto lado, el andlisis de los efectos de todo tipo sobte el sistema al que se aplica (impacto). Ambos, consfituyen elementos de creciente |mportancia en el proceso de elaboracién y aplicacién de politcas. Sin embargo, los departamentos o unidades de evaluacin y seguimiento han sido y siguen siendo vara ‘ois en el sistema institucional espafol, en sus distintos niveles de gobierno (Central Regional 6 Local) Tan solo recientemente, el impulso “evaluador” promovido por la ‘Unidn Europes esta suponiendo que se esté levando a cabo, no sin difcultades y gran- des deficencias, un creciente nuimero de anlisis de politicas publicas ‘TeNDENCIAS ACTUALES EN EL ANALISIS DE POLIMICAS PUBLICAS La principal finalidad del andlisis de politcas consiste en apoyar a los tomadores de levisiones en la eleccion de Ia alternativa de actuacién mis Optiaa de entre diversas ‘opciones bajo condiciones de elevada incertidumbre’. Es importante destacar en este pinto que el concepto clave en esta definicién es el de “apoyo”, por cuanto el papel de los analistas no es ol de sustitur el criteio de los tomadores de decisiones sino propor- cionar una base més sélida para justificar la decision tomada, ayudando a clarificar el problema, destacar las posiblesalternativas y compara sus consecuencis Pollit (1993), define el proceso como una actividad que implica la aplieacion sistem tica de teoria, métodos y tgenicas de Ins ciencias sociales con el fin de identfiar y valo- tar los procesos ¢ impactos de las politicas y programas publicos. Anade que esta activi- dad puede llevarse a cabo de forma retrospectiva (andlisis ex ~ post) prospectiva (andli- sis ex ~ ante), en secreto 0 publicamente, por el gobierno o por organizaciones no guber- inamentales. Por otro lado, puede considerarse el analisis ce politicas como un proceso ‘Lael on tos us cores y sts denn se pron caranante a waves dl empl popes [ores ul a cnarets dun poste provera que cerrtitawqura van Up dete [ales de cmrecon a provodors fr det) Loe proved 3 nave, Gobo al waters de ‘ar prose (force Poe em erent ea demand de matron osetlarememn Stns y ep gue naan ps ncn de coroner Seta desnerihsmbm orl hecho de que al cnt pity dace tomar con cone mec eamplt des psi lata dad quo see tndsva pastas no elias. 1 106 JOAN NOGUERA TU, JAVIER ESPARCIA PEREZ. ‘continuo # fo lango del periodo de aplicacién de una politica © programa determinado. [De este modo, el proceso permite incrementar la eficacia del analisis al considerar su. ‘componente dindmica, es decir, astudiando la “historia” de la politica en vez de obtenet "una impresiin esttica de un momento determinado. Fl concepto y contenido del ansliss y evaluacion de politicas ha variado substancial- ‘mente 2 lo largo del tiempo. La tarea de analizar politeas publicas comen76 a ser impor~ tante en los afos 60, cuando el objetivo consistia en Ia mejora de la actuacion guberna- mental en términos casi exclusivamente cuantitaives. Enel c250 de las polticas de “desa- rrollo rural” de la época, contradas en la promocién de la actividad agraria desde una, Figura 2, Suceson Tpica de Tareas y Resultados Comprendios en un Esto Orentad al Disefio {Be Modelow de Anal de Poiicas Fuente: Allen af {1982}, 119) [UNDAMENTOS TEDRICOS FARA UN ANALSSEFECTIVO DEAS POLITICAS PUBLICA 3 Dear, ells as, eons rourearaurca input |_eteze Fomiscee—s] ouTpUT | _ponieoumanaanii_f CAMBIO EN, "ese ores ysntes putas]. SOCIEDAD| + answer et! rma Teoveae Figura 3. Proceso de Toma de Dessiones Polticas. Fuente: Burch (1979), Jones (191), ‘sus products estén constituidos porlos diferentes tipos de decisiones politicas y sus con seeuencias. Las decisiones politics producen a su vez impactos sobre la sociedad que ‘modifican las demandas e intereses futuros que alimmentan el sistema (figura 3) Por tanto, se trata de un proceso ciclco y dinémico. Sin embargo, en el funcionamiento de este sis- tema, actian una serie de elementos que condicionan el modo en que las demandas & intereses sociales son introducidos a asimilados durante el proceso de toma de decisiones yen el que estin muy presentes los grupos de poder o lobbies. Winter (1996) aporta una tupologia de grupos de presién,distinguiendo entre dos tipos bisicos: los internos y los ‘externos. Los primeros san aquellos considerades como legitimos por el gobierno y que ‘actin come asesores de forma regular, los segundos no estan directamente implicados ‘eel proceso politico, Rosell (1993), propone un marco tebrico para el ansisis de las poiticas publics basa- ‘do en la tradicion de la economia del bienestar y el andlisis coste-beneficio, por un lado, y en conceptos relacionados con la ciencia politica, por otro. Dicho enfoque divide el and lisis de polticas en dos partes: por un lado, cl estudio del contexto politico -valores 1 objetives que debe alcanzar una poltica concteta- y, por otto lado, cl estudio de la for- ‘mulaci6n de la politica -estrategias para aleanzar los valores propuestos (figura 4), El estudio del contexto politico esta determinado por varios eriterios gue deben fun- amentar el proceso de seleccién de cualquier alternativa para la puesta en marcha de ‘una politica © progeama: la nocién de interés piblico, los crterios de equidad, eficacia y eficiencia,yel grado de factibilidad de cada alternativa figura 5) En funcion de la mayor ‘o menor imporlaricia que se otorgue a cada uno de estos criterias, la selecicin final de la estrategia politica a seguir se estaré moviendo en un continu en cuyos extremos se sit an los modelos de direcciin y conteol, por un lado, y de incentivos de mercado o liberal, por otro, Por st lado, el esto de la formulacién de la politica se define, ce forma simi las, como un continu: que va desde el modelo aprehersivo al modelo incrementaista tu) 14 JOAN NOGUERA TUR, JAVIERESPARCIA PEREZ. Contexto Politico vudee Criterios para Elegir Atemativas Eauidad Etoienda Het Bitte Puico Solocion do Caactrsioas do Confrmidad Caracteristicas de la Formulacién de Politicas acoral-Comprshenevo Incremental Figura 4. Critsios para EvaluarPolitiens Pablicas. Fonte: Rosell (199). [Nos vamos a centr en la ultima etapa del andlisis de politicas: ol andliss otroxpec- tivo o ex-post cuyos resultados se espera que sirvan para obtener recomendaciones part cl disefo e implementaciin de politicas fururas mis ofectivas, Winter (1996) seial las aliferentes fases que lo constituyen (figura 6) [La BUSQUEDA bE UN ANAVStS MAS EFECTVO Considerar que el analisis de una politica constituye una etapa mas en una sucesion de tareas es una visinrestrictiva del papel fundamental que el andlisis tiene a la hora de ‘optimizar el uso de los recursos piiblicos y los resultados de una accign conereta. Flans- (2 FUNDAMENTOSTEORICOS PARA UN ANALSISEFECTVO DEAS FOLITICAS FOB ACAS| 15 + EL Interés Péblico, Determinar el significado y contenido del interés publico es la condicign basica para el establecimiento de los objtivos a aleanzar por ls actuacio- res piblicas. EI contenido del concepto de interés publico no puede ser la simple adicign de las preferencias individuales puesto que siempre existtin intereses con- trapuestos. Fs necesario, por tanto, canstruir un concepto de interés pablico a partir dela negociacion y el consenso. «+ Equidad. FI sentido del téemino esté mas en relacin con a justicia social distri bbucion justa de los recursos escasos- que con la igualdad. La idea fundamental es que a cantidad de unbien o servicio proporcionada a cada grupo social no tiene por que ser la misna pues la demanda de ese bien o servicio variars en funcion del _gTupo social conereto, Lo que debe asegurarse es que cada grupo social pueda dis poner de la cantidad nocesaria de dicho bien o servicio. + Eficiencia. Es Ja cantidad de resultado atribuible a una politica (output politico) en relacidn a los recursos invertides en la misma (input politico). Los interesesy objet ‘0s contrapuiestos de los distintos grupos implicados en el proceso palitic, deter :minan que las politics pablicasalcancen un grado de eficiencialimitado, «+ Bficacia, Es la cantcad de resultado atribuible a una politica (ouput) en relacion «con el resultado esperado-metas u objetivos propuestos para tna actuaciin. La dife- rencia fundamental con el concepto de eficiencia es que solo hace hincapié en las consecuciones reales de una politica o programa determinado en relacién con las, consecuericias esperadas, sin prestar atencién a los recursos que han side necesatios para alcanzat los objetves. + Tactibilidad. Las alternativas politics con mejores consecuencias 0 resultados n0) siempre son las que se evan a cabo. El apoyo que una actuacisn obtenga estard en funcin de los intereses de cada grupe de poder y determinars su eleccién o recha- Figue 5 Criterios para gular I eleccion de alterativas palticas Hisis abarca todos los estadios de la “vida” de la politica © programa concreto y debe

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