Manual Prático de Controle de Constitucionalidade

CONTROLE
DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

MANUAL PRTICO DE
CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE

PARTE 1 - TEORIA GERAL E CONTROLE DIFUSO
PARTE 2 CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE
PARTE 3 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NOS ESTADOS-MEMBROS

JOO PAULO LORDELO

2 EDIO - REVISADA
2015

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CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO
JOO PAULO LORDELO

Graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (2009), com perodo sanduche na Universidade
de Santiago de Compostela (ES). Especialista em Direito do Estado (2009). Mestre em Direito Pblico pela
Universidade Federal da Bahia (2013). Membro do Instituto Baiano de Direito Processual Penal e da
Academia Brasileira de Direito Processual Civil. Professor em diversas instituies de ensino superior, ps-
graduao e cursos preparatrios para carreiras pblicas. Aprovado em concurso para Procurador do
Estado (PE), Defensor Pblico Federal (DPU), Juiz de Direito (BA) e Procurador da Repblica (Ministrio
Pblico Federal - 1 colocao no concurso).
Ex-Defensor Pblico Federal (2010-2014), Procurador da Repblica (MPF) na Bahia.
Editor do site http://www.joaolordelo.com.

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MANUAL PRTICO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
ATUALIZADO EM 26/05/2015

PARTE 1 - TEORIA GERAL E CONTROLE DIFUSO P. 04

PARTE 2 CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE P. 42
PARTE 3 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NOS ESTADOS-MEMBROS P. 91

TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Sumrio:
1. Hierarquia entre normas do Ordenamento Jurdico
1.1. Hierarquia dos tratados internacionais
1.2. Hierarquia entre lei complementar a lei ordinria
1.3. Hierarquia entre leis federais, estaduais e municipais
2. Supremacia da Constituio
3. Conceito de inconstitucionalidade
4. Parmetro ou Norma de referncia
4.1. Bloco de Constitucionalidade
4.2. Inconstitucionalidade de normas constitucionais
5. Formas de controle de constitucionalidade
6. Formas de declarao de inconstitucionalidade
6.1. Quanto aos aspectos subjetivo e objetivo (erga omnes e vinculante)
6.2. Quanto ao aspecto temporal (ex tunc)
6.2.1. Modulao dos efeitos da deciso
6.2.1.1. Inconstitucionalidade progressiva (norma ainda constitucional)
6.2.1.2. Declarao de inconstitucionalidade sem pronncia da nulidade
6.2.1.3. Inconstitucionalidade circunstancial
6.2.1.4. Princpio da proibio do atalhamento constitucional ou do
desvio do poder constituinte
7. Controle difuso
7.1. Clusula de reserva de plenrio ou full bench
7.2. Suspenso da execuo pelo Senado Federal
7.3. Parmetro de controle
7.4. Controle de normas no STF
7.5. Peculiaridades
7.6. Controle incidental feito pelo STJ

1. Hierarquia entre normas do Ordenamento Jurdico

A hierarquia normativa, no ordenamento jurdico, pode ser assim representada:
Normas constitucionais e Tratados do art. 5, 3 da CF
Normas supra legais (Tratados do art. 5, 2 da CF)

Leis (ordinrias, complementares, federais, estaduais, municipais, tratados comuns)
Decretos

No topo da pirmide esto as normas constitucionais. Quanto a isso, no existe hierarquia entre normas da
Constituio, sejam originrias ou derivadas, direitos fundamentais ou no, princpios ou regras. O princpio que
afasta a hierarquia entre normas da Constituio o PRINCPIO DA UNIDADE DA CONSTITUIO.
ATENO: o fato de no existir hierarquia entre normas constitucionais no impede que uma norma feita por
emenda seja objeto de controle de constitucionalidade, embora no possam ser objeto de controle as normas
originrias. E norma introduzida por emenda pode ser objeto de controle porque a edio de emendas est sujeita a
uma srie de limitaes jurdicas. Assim, a emenda poder ser objeto de controle se no obedecer s limitaes do
art. 60 da Constituio Federal, embora no possam sofrer controle de constitucionalidade as normas originrias.

Junto com as normas constitucionais esto as normas previstas em tratados internacionais de direitos
humanos aprovados por 3/5, em dois turnos, em ambas as casas do Congresso Nacional (art. 5, 3 da CF).

Abaixo, esto as normas de tratados de direitos humanos no aprovados pelo procedimento do art. 5, 3
da CF, que possuem status supra legal. Abaixo destes, esto as leis, seguidas dos decretos.

1.1. Hierarquia dos tratados internacionais

Inicialmente, o STF entendia que todos os tratados internacionais seriam equivalentes s leis ordinrias,
fossem eles de direitos humanos ou no. Com o advento da CF/88 e seu art. 5, 2, as divergncias foram iniciadas,
especialmente aps a EC 45, que acrescentou o 3 ao art. 5.
Aps um perodo de divergncias doutrinrias acerca da natureza dos tratados internacionais, no final de
2007, no RE 466.343, o Ministro Gilmar Mendes passou a considerar que os tratados internacionais teriam uma tripla
hierarquia:
1.
Status de emenda constitucional ! Se o tratado internacional for de direitos humanos (requisito material) e
for aprovado por 3/5 e dois turnos (requisito formal).
Art. 5, 3 da CF. Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes
s emendas constitucionais. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)

2.
Status supralegal ! Se o tratado internacional for de direitos humanos, mas que no tenha sido aprovado
por 3/5 e dois turnos (a CF/88 no obriga que os tratados que versem sobre direitos humanos sejam
aprovados por 3/5 e dois turnos). Significa que estar acima das leis, mas abaixo da Constituio.
Art. 5, 2 - Os direitos e garantias [fundamentais] expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes
do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil
seja parte.
O argumento de que, se os direitos fundamentais expressos na CF/88 no excluem outros decorrentes de tratados
internacionais, esses direitos, ao adentrar no ordenamento, so manifestao desses prprios direitos fundamentais.
Esse o posicionamento do STF (RE 466.343, de 03/12/2008. Pedro Lenza diz que, inicialmente, a tese da
supralegalidade s era defendida por Gilmar Mendes, ficando o STF com o entendimento de que tambm os tratados
de direitos humanos, quando no aprovados pelo quorum qualificado do art. 5, 3 possuem status de lei ordinria.
Tudo mudou no final de 2008.
3.
Status de lei ordinria ! Se o tratado internacional for comum.
Pacto de San Jos da Costa Rica e a priso do depositrio infiel

O Pacto de San Jos da Costa Rica estabelece que no pode haver priso civil do depositrio infiel; a CF/88,
contudo, permite tal priso. A CF/88 prevalece sobre o Pacto, porque ele tem apenas carter supralegal. Assim, em
tese, seria possvel a priso do depositrio infiel.
No entanto, o STF no tem admitido a priso por dvida do depositrio infiel, sob o fundamento de que a
CF/88 no prev que haver priso civil por dvida, mas que poder haver. Sendo essa norma de eficcia limitada,
depende de regulamentao para ter eficcia, a qual foi dada pelo Decreto 911/69. Como o Pacto, de status
supralegal, prevalece sobre o Decreto, impede sua aplicao, razo pela qual no pode haver priso por depsito infiel
(bem como no caso da alienao fiduciria).

1.2. Hierarquia entre lei complementar a lei ordinria
O STJ, at pouco tem atrs, entendia que havia hierarquia entre essas duas leis (a lei complementar estaria
acima).
Hoje, tanto o STF quanto o STJ entendem que NO H hierarquia entre lei complementar e lei ordinria, pois
elas possuem campos materiais distintos estabelecidos pela Constituio.
O que determina a hierarquia de onde a norma retira seu fundamento de validade e, nesse caso, ambas as
normas retiram os seus da Constituio Federal (somente haveria hierarquia se o fundamento de validade das leis
ordinrias fossem as leis complementares). A Constituio estabelece as matrias que sero tratadas pela lei
complementar e a lei ordinria trata das matrias residuais.
O que diferencia a lei complementar da lei ordinria?

LEI ORDINRIA
LEI COMPLEMENTAR
Aspecto material
Competncia residual
Competncia reservada
Aspecto formal
Qurum de aprovao:
maioria relativa (50% dos presentes)
Qurum de aprovao:
maioria absoluta

A diferenciao quanto ao aspecto formal das leis ordinria e complementar est prevista nos seguintes
artigos da Constituio:
Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por MAIORIA ABSOLUTA.
Art. 47. Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero
tomadas por MAIORIA DOS VOTOS, presente a maioria absoluta de seus membros.

Qurum de VOTAO
Qurum de APROVAO
Lei Ordinria e Lei Complementar:
Lei Ordinria:
Lei Complementar:
Maioria ABSOLUTA (2 parte do art. 47)
Maioria RELATIVA (1 parte do art. 47)
Maioria ABSOLUTA (art. 69)

ATENO: A jurisprudncia do STF no sentido de que, mesmo no existindo hierarquia entre as leis
complementares e ordinrias, uma lei ordinria NO pode tratar de matria de lei complementar porque a matria
de lei complementar reservada.
No entanto, a lei complementar PODE tratar de matria de lei ordinria sem ser invalida por uma questo
de economia legislativa (pois o qurum da lei ordinria teria sido atendido, j que o de aprovao da lei
complementar mais rgido que o da lei ordinria).
Apesar de a lei no ser invalidada, ela ser apenas formalmente complementar. Materialmente, ela ser
ordinria. A conseqncia jurdica disso que essa lei poder ser revogada posteriormente por uma lei ordinria.

1.3 Competncia para soluo de conflito entre normas federais, estaduais e municipais
Antes da emenda 45, o tribunal competente para julgar conflito entre lei federal e lei local, por meio de
Recurso Especial, era do STJ (que, sendo o guardio da lei federal, terminava privilegiando-a).
Aps a emenda 45, essa competncia foi corrigida para ser do STF, pois ser necessrio que o conflito seja
resolvido com base na Constituio (j que as competncias das leis federais, estaduais e municipais esto previstas
na CF).
O conflito entre normas federais, estaduais e municipais dirimido pelo STF, com base na CF.
possvel, portanto, controle de constitucionalidade, quando houver conflito entre Lei estadual e Lei federal, por
exemplo, por violao a regra de competncia da CF.

2. Supremacia da Constituio
A supremacia da Constituio pode ser entendida por dois vis, pela supremacia material ou formal. Qual das
duas ser relevante para o Controle de Constitucionalidade?
SUPREMACIA MATERIAL ! Est relacionada ao contedo da Constituio. Ela possui contedo superior s
demais normas porque contm os fundamentos do Estado e do Direito (ex: Direitos Fundamentais, estrutura
do Estado e a organizao dos poderes). Toda Constituio tem supremacia material, independentemente de
ser rgida ou flexvel.
SUPREMACIA FORMAL ! Est relacionada ao processo atravs do qual a Constituio foi criada, ao seu
processo de elaborao e sua forma especial de reviso. Somente possui supremacia formal a Constituio
RGIDA (cujo processo de alterao seja mais solene que o processo ordinrio).
Para que a Constituio seja rgida, precisa ter normas escritas.

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A supremacia formal um atributo especfico das constituies rgidas. VERDADE .

Para fins de controle de constitucionalidade, o que importa a supremacia formal da Constituio. S
haver controle quando a Constituio for rgida. Se a Constituio for flexvel (como no caso da Inglaterra), no h
que se falar em controle de constitucionalidade.
No caso das constituies flexveis, o mesmo parlamento que elabora as leis pode alterar o contedo da
Constituio.
Muita gente confunde a supremacia formal e material com a inconstitucionalidade formal e material. Mas, na
verdade, a supremacia s indica se haver ou no controle de constitucionalidade. Uma vez que haja controle de
constitucionalidade (pela supremacia formal), ele poder ser feito tanto em relao ao contedo das leis
(inconstitucionalidade material) quanto em relao forma de elaborao das leis (inconstitucionalidade formal).
Controle de Constitucionalidade X Processo poltico-social (Gilmar Mendes):
A Constituio a ordem jurdica fundamental da coletividade (Konrad Hesse), que contm as linhas bsicas
do Estado. Ela possui, a um s tempo, rigidez e flexibilidade. rgida porque suas regras devem observar um
procedimento especial de promulgao e reviso. Por outro lado, como no tem pretenso de completude, possui a
flexibilidade necessria ao contnuo desenvolvimento, permitindo que seu contedo permanea aberto dentro do
tempo.
Vale dizer, possui uma perspectiva de legitimidade material ( escrita) e de abertura constitucional (
incompleta). Conciliam-se, assim, estabilidade e desenvolvimento (evitando-se a dissoluo da ordem constitucional e
o congelamento da ordem jurdica). essa conciliao entre legitimidade material e abertura constitucional que
permite a compatibilizao do controle de constitucionalidade (que pressupe uma Constituio rgida) com a
dinmica do processo poltico-social.

3. Conceito de inconstitucionalidade

Segundo Hans Kelsen, uma Constituio que no dispe de garantia para a anulao dos atos
inconstitucionais no propriamente obrigatria, razo pela qual a jurisdio constitucional seria decorrncia lgica
da Constituio em sentido estrito.

Inconstitucionalidade conceito que no se restringe idia de incompatibilidade com a Constituio,
abrangendo a idia de sano: ser inconstitucional o ato que no incorrer em sano (nulidade ou anulabilidade)
por desconformidade com o ordenamento jurdico.

ATENO: o conceito de inconstitucionalidade no abrange toda desconformidade com a Constituio, mas
apenas a que decorrer de atos ou omisses dos Poderes Pblicos.
Nas palavras de Gilmar Mendes, a violao da ordem constitucional por entes privados, embora relevantes
do prisma do direito constitucional, no se equipararia ofensa perpetrada pelos rgos pblicos, destinatrios
primrios de seus comandos normativos.
Questo: de onde surgiu a idia de controle de constitucionalidade? Qual o contexto histrico?
O caso Marbury v. Madison foi a primeira deciso na qual a Suprema Corte (americana) afirmou seu poder de
exercer o controle de constitucionalidade, negando aplicao a leis que, de acordo com sua interpretao, fossem
inconstitucionais. [...] foi a deciso que inaugurou o controle de constitucionalidade no constitucionalismo moderno,
deixando assentado o princpio da supremacia da Constituio, da subordinao a ele de todos os Poderes estatais e
da competncia do Judicirio como seu intrprete final, podendo invalidar os atos que lhe contravenham.

3.1. Sistemas de inconstitucionalidade (natureza jurdica da norma inconstitucional)

Quanto natureza jurdica das normas inconstitucionais h 3 correntes:

1 Corrente, uma norma inconstitucional norma inexistente.
Assim, a Constituio inglesa no tem supremacia formal.
2 Corrente, adotada pelo STF e nos EUA, a lei inconstitucional um ato nulo, padecendo de vcio de origem
(insanvel). Se uma lei inconstitucional pudesse reger dada situao e produzir efeitos regulares e vlidos,
isso representaria a negativa de vigncia da Constituio naquele mesmo perodo, em relao quela
matria (BARROSO).
3 Corrente, defendida por Hans Kelsen (adotada no sistema autraco), entende que uma lei inconstitucional
um ato apenas anulvel. Isso porque a lei deve ter obrigatoriedade, no podendo as pessoas alegar sua
nulidade para no cumpri-la. Para Kelsen, o controle de constitucionalidade consistia em uma atividade
legislativa negativa, devendo a norma permanecer vlida at que a corte viesse a pronunciar a sua
inconstitucionalidade. Tal entendimento no prevaleceu na doutrina e nem nos ordenamentos positivos,
exceto na ustria.
Atente: apesar de o Brasil ter adotado, ao lado do sistema difuso (EUA), o controle concentrado de
constitucionalidade (de origem austraca), adotou, quanto natureza jurdica da norma inconstitucional, a
teoria da nulidade, afastando-se a tese austraca da anulabilidade.
Assim, existem dois sistemas bsicos de inconstitucionalidade: a teoria da nulidade absoluta da norma
declarada inconstitucional e a teoria da anulabilidade da norma inconstitucional.
Sistema norte-americano da NULIDADE (Marshall)
Sistema austraco da ANULABILIDADE (Kelsen)
Lei inconstitucional ato NULO (invalidao ab initio)
Lei inconstitucional ato ANULVEL (a lei produz efeitos

at sua anulao)
A deciso de inconstitucionalidade declaratria
A deciso de inconstitucionalidade constitutiva
O vcio aferido no campo da validade
O vcio aferido no campo da eficcia
A deciso de inconstitucionalidade ex tunc (no pode A deciso de inconstitucionalidade ex nunc ou pro

sofrer modulao porque a lei jamais produziu efeitos futuro (em caso de modulao dos efeitos da deciso)
que demandem manuteno)

No direito moderno, o rigor das duas teorias foi flexibilizado.

O sistema austraco passou a admitir a atribuio de efeitos retroativos deciso anulatria da norma
inconstitucional. O sistema norte-americado, por sua vez, passou a admitir a modulao dos efeitos da deciso
declaratria de inconstitucionalidade.

O direito brasileiro adota o sistema norte-americano de nulidade absoluta da lei inconstitucional, mas mitiga
o princpio da nulidade com outros princpios constitucionais: segurana jurdica e boa-f.

Assim, a doutrina da ineficcia ab initio da lei inconstitucional no pode ser entendida em termos absolutos,
pois que os efeitos DE FATO que a norma produziu no podem ser suprimidos, sumariamente, por simples obra de um
decreto judicirio.

Mitigaes do sistema norte-americano da nulidade no Brasil:

a)
No controle concentrado de constitucionalidade ! Aplicao da tcnica da modulao dos efeitos da

deciso por previso legal art. 27 da lei 9.868/99.
Art. 27 da lei 9.868/99. Ao declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de
segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros
de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
b) No controle difuso de constitucionalidade ! Aplicao da modulao dos efeitos nas decises de

controle difuso por ponderao de valores, sem previso legal, por questes de segurana jurdica,
interesse social e boa-f.
Ex: ao civil pblica ajuizada pelo MP/SP pedindo a declarao incidental da inconstitucionalidade da lei que
aumentava o nmero de vereadores e devoluo dos subsdios indevidamente pagos. O STF, entendendo que a
declarao de nulidade com os ordinrios efeitos ex tunc da composio da Cmara representaria um verdadeiro
caos quanto validade, no apenas em parte, das eleies j realizadas, mas dos atos legislativos praticados por esse
rgo sob o manto presuntivo da legitimidade, entendeu que sua deciso s se aplicada para as eleies futuras. STF
RE 197.917/SP; Pleno; j. 06/06/2002.

4. Parmetro ou Norma de referncia (para o controle de constitucionalidade)

Parmetro a norma com status constitucional com base na qual deve ser realizado o controle de
constitucionalidade. a NORMA DE REFERNCIA.

Toda a Constituio Federal de 1988 serve como parmetro, inclusive os princpios implcitos constitucionais
(ex: princpio da proporcionalidade), exceto o prembulo.
possvel fazer controle de constitucionalidade com base em princpio constitucional implcito.
A CF/88 dividida em trs partes: Prembulo, Parte Permanente (art. 1 ao art. 250) e o ADCT. De todas estas
partes, a nica que no serve de parmetro para o controle o Prembulo, porque no tem carter normativo; no
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considerado norma jurdica pelo STF .
A parte permanente diz respeito aos princpios expressos e implcitos, podendo ambos servir de parmetro.
Os princpios implcitos no texto da Constituio tambm servem como parmetro para o controle, sejam da Parte
Permanente, sejam do ADCT.
Os tratados internacionais de direitos humanos aprovados por 3/5 em dois turnos de votao tambm
servem como parmetro, pois possuem status de norma constitucional. Como j dito, o que importa a rigidez do ato
(forma prevista no art. 5, 3) e no o contedo constitucional (pois a supremacia formal que possibilita o controle
de constitucionalidade).

4.1. Bloco de Constitucionalidade
Essa expresso foi criada por Louis Favoreu, para se referir a todas as normas do ordenamento jurdico
francs que tm status constitucionais.
Na Frana, possuem status constitucional: a Constituio de 1958 (atual), o prembulo da Constituio de
1947 (a anterior) e a Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, bem como outras normas.
O STF tem utilizado a expresso bloco de constitucionalidade para se referir NORMA DE REFERNCIA. O
termo pode ser interpretado de forma estrita ou ampla, no havendo consenso na doutrina:
"
Sentido estrito: Canotilho se refere a bloco de constitucionalidade em sentido estrito. Segundo ele,
fariam parte do bloco apenas as normas que servem de parmetro para o controle de
constitucionalidade.
"
Sentido amplo: Normas constitucionais + Prembulo + Normas infraconstitucionais reconduzveis

Constituio.
Normas infraconstitucionais reconduzveis Constituio so as fundamentais ao exerccio de
direitos constitucionais.
EXEMPLO: A concretizao do direito social (aberto), necessria sua densificao, mesmo
sendo feita por norma infraconstitucional, faria parte do bloco de constitucionalidade em
sentido amplo, submetendo-se vedao do retrocesso, para aqueles que compreendem o
bloco de constitucionalidade em sentido amplo.

4.2. Inconstitucionalidade de normas constitucionais

O controle de constitucionalidade contempla o prprio direito de reviso reconhecido ao Poder Constituinte
Derivado. Esse poder de reviso limitado pelas clusulas ptreas (forma federativa de Estado; voto direto, peridico,
secreto e universal; separao dos Poderes; direitos e garantias individuais art. 60, 4 da CF) que impedem a
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efetivao de um suicdio do Estado de Direito Democrtico sob a forma de legalidade .

A inconstitucionalidade de normas constitucionais decorre da afronta ao processo de reforma da Constituio
e das clusulas ptreas.

O STF decidiu isso quando julgou a ADI proposta contra o prembulo da Constituio do Acre, que no reproduzia a meno a Deus, existente na
Constituio Federal.
3
Nesse sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional alemo, asseverando que o constituinte no dispe de poderes para suspender ou suprimir
a Constituio.
4.2.1 Limites imanentes ao poder constituinte originrio

O constitucionalismo moderno se caracteriza pelo esforo de positivar o direito natural (direitos inatos,
princpios superiores ou prvios). A consolidao desses postulados em Constituies ocorreu por meio dos direitos
fundamentais.

Assim, as idias jusnaturalistas eram a base da Constituio americana de 1787. Segundo Gilmar Mendes, em
um primeiro momento, o direito constitucional norte-americano pautava-se na idia de que tanto o Poder Legislativo
quanto o Poder Judicirio estavam, independentemente de restries constitucionais expressas, limitados a
VALORAR os princpios eternos naturais ligados noo de JUSTIA, competindo-lhes apenas REVELAR essa
concepo. Assim, era constitucional o que fosse justo e inconstitucional o injusto.

Embora a teoria das limitaes implcitas tenha se desenvolvido bastante nos EUA e se reconhea a base
naturalista dos direitos fundamentais, a sua aplicao ao poder constituinte no teve grande acolhida na
jurisprudncia americana. Segundo Loewenstein, a idia de uma limitao imposta ao legislador constituinte
estranha ao pensamento jurdico americano.

Ao revs, a Alemanha ps-guerra admite o controle da reforma constitucional e reconhece a existncia de
princpios supra-positivos cuja observncia se afigura obrigatria para o prprio constituinte. A Corte alem
reconheceu, ademais, a sua competncia para aferir a compatibilidade do direito positivo com os postulados do
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direito suprapositivo .

5. Formas de controle de constitucionalidade
a) Quanto ao tipo de conduta do Poder Pblico, a inconstitucionalidade pode ser por:
Obs.: Quando trata da conduta do Poder Pblico, est se referindo ao objeto de controle (e
no ao parmetro).
AO # Pressupe uma conduta positiva do legislador que no se compatibiliza com os princpios e

normas constitucionalmente consagrados. Ex: quando o poder pblico cria uma lei inconstitucional.
OMISSO # Decorre de uma lacuna inconstitucional, ou seja, do descumprimento da obrigao

constitucional de legislar na regulamentao de normas constitucionais de eficcia limitada. Essa
omisso resulta tanto de comandos explcitos da CF como de decises fundamentais no processo de
interpretao. H uma conduta negativa do Poder Pblico que deixa de agir quando deveria.
Atente: A simples inrcia por parte do legislador no significa que esteja diante de uma omisso
inconstitucional. Esta omisso se configura com o descumprimento de um mandamento constitucional
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no sentido de que atue positivamente, criando uma norma legal .
Ex: Excluso de benefcio incompatvel com o princpio da isonomia (concedendo benefcios a
determinados segmentos ou grupos sem contemplar outros que se encontram em condies idnticas).
Essa excluso pode ser concludente (se a lei concede benefcios apenas a determinado grupo) ou
explcita (se a lei geral que outorga determinados benefcios a certo grupo exclui sua aplicao a outros).
Em relao s normas programticas, em regra no ser possvel falar em omisso inconstitucional,
salvo, por certo, se a inrcia inviabilizar providncias ou prestaes correspondentes ao mnimo
existencial.
A CF/88 concebeu dois remdios jurdicos diversos para enfrentar o problema:
"
Mandado de injuno, para a tutela incidental e in concreto de direitos subjetivos

constitucionais devido ausncia de norma reguladora;
"
Ao direta de inconstitucionalidade por omisso (AIO - art. 103, 2), para o controle por via
principal e em tese das omisses normativas (controle concentrado-abstrato).
Conforme pontua Gilmar Mendes, essa afirmao no passava, porm, de um obter dictum, que jamais assumiu relevncia jurdica.
Para haver uma omisso inconstitucional, necessrio que a norma da Constituio determine que o Poder Pblico faa algo e ele no faa. Ex:
direito de greve dos servidores pblicos a CF assegura o direito, mas define que ele deve ser exercido na forma da lei, sendo uma norma dirigida
ao Poder Pblico. Assim, se o Poder Pblico no elabora a lei, h uma omisso inconstitucional.
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A omisso pode ser total ou parcial:

o Omisso Total ! A omisso total ou absoluta est configurada quando o legislador, tendo o dever jurdico
de atuar, abstenha-se inteiramente de faz-lo, deixando um vazio normativo no tema. Neste caso, trs so
as possibilidades de atuao judicial:
i.
Reconhecer auto-aplicabilidade da norma constitucional e faz-la incidir diretamente: Existem

precedentes no STF, para casos em que h desnecessidade de criao de ato normativo. Geralmente,
d-se prazo ao rgo para que supra a lacuna.
ii.
Apenas declarar a existncia da omisso, constituindo em mora o rgo omisso: a prtica

jurisprudencial mais comum (declarao de inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade).
iii.
Criar a norma para o caso concreto: a opo menos comum, embora mais efetiva (e que tem
tomado fora). O tribunal supre a lacuna com base no art. 4 da LICC, utilizao a analogia, costumes,
princpios gerais do direito.
o Omisso Parcial ! A omisso parcial possui duas espcies: omisso parcial relativa ou omisso parcial
propriamente dita:
a) Omisso parcial relativa: A lei exclui do seu mbito de incidncia determinada categoria que nele
deveria estar abrigada, privando-a de um benefcio. H, aqui, violao ao princpio da isonomia.
Tambm so 3 as possibilidades de atuao judicial:
i. Declarao de inconstitucionalidade por ao da lei que fere a isonomia # Embora haja
alguns precedentes, gera o inconveniente de universalizar situao desvantajosa.
ii. Declarao de inconstitucionalidade por omisso parcial da lei, dando-se cincia ao rgo
legislador para tomar as providncias necessrias # J foi acolhida no Brasil, em sede de
ADI, mas sem fixao de prazo para o legislador.
iii. Extenso do benefcio categoria excluda # Enfrenta dificuldades, em razo do princpio da
separao de poderes.
A posio comum da jurisprudncia a rejeio de pedidos dessa natureza, com base na Smula 339
do STF: no cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo legislativa, aumentar vencimentos de
servidores pblicos sob fundamento de isonomia.
O STF, contudo, j abriu controvertida exceo sua prpria jurisprudncia, no AgRg em AI 211.422-
PI, estendendo aos servidores pblicos civis reajuste que havia dado apenas aos militares.
b) Omisso parcial propriamente dita: O legislador atua sem afetar o princpio da isonomia, mas de
modo insuficiente ou deficiente relativamente obrigao que lhe era imposta. No julgamento da
ADI 1.458, entendeu o STF:
[...] A procedncia da ao direta de inconstitucionalidade por omisso, importando em reconhecimento judicial do
estado de inrcia do Poder Pblico, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o
legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessrias concretizao do texto constitucional. -
No assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos prprios limites fixados pela Carta Poltica em tema
de inconstitucionalidade por omisso (CF, art. 103, 2), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o
objetivo de suprir a inatividade do rgo legislativo inadimplente.

b) Quanto norma constitucional ofendida ou origem do defeito que macula o ato questionado, a
inconstitucionalidade pode ser:
FORMAL ou NOMODINMICA # Ocorre quando a lei possui algum vcio de forma, independentemente
de seu contedo. Assim, funda-se na violao de procedimento previsto para a criao de uma lei. A
inconstitucionalidade formal pode ser:
o Subjetiva ou Orgnica ! A inconstitucionalidade decorre do desatendido de norma que estabelece
formalidade quanto COMPETNCIA, ou seja, quanto ao sujeito competente para praticar o ato. Ex:
lei municipal que discipline o uso do cinto de segurana, j que se trata de competncia da Unio
11

(orgnica); deputado que inicia projeto de lei tencionando modificar o efetivo das Foras Armadas,
6
de iniciativa privativa do Presidente da Repblica (subjetiva) .
OBS: Sano de projeto eivado com inconstitucionalidade formal subjetiva
O STF entende que a sano aposta pelo Chefe do Poder Executivo a projetos eivados pela
usurpao de iniciativa reservada (sua) no possui eficcia convalidatria. A falta de iniciativa vcio
de origem e, portanto, insanvel pela sano daquele que possua a competncia reservada. O STF,
inclusive, cancelou a smula 5, que dizia o contrrio.
Jos Afonso da Silva defende o contrrio por entender que a regra da reserva de iniciativa
imperativa no que tange a subordinar a formao da lei vontade exclusiva do titular da iniciativa,
mas que essa vontade pode atuar em dois momentos, ou no da iniciativa ou no da sano.

o Objetiva ! A inconstitucionalidade decorre de violao de norma constitucional que estabelece um
PROCEDIMENTO, uma formalidade com relao ao processo de elaborao. Ex: lei complementar
aprovada com qurum menor que a maioria dos membros inconstitucional formal objetivamente
(art. 69 da CF).
Ex: a emenda de redao pode existir na Casa revisora, mas desde que no signifique
substancial modificao do texto aprovado na Casa iniciadora. Se isso ocorrer, ter de voltar
para anlise de outra Casa.
o Por violao a pressupostos objetivos do ato normativo ! A violao/falta dos pressupostos,
requisitos externos e anteriores ao procedimento legislativo, tambm gera inconstitucionalidade.
Ex.: verificao dos requisitos de relevncia e urgncia quando da edio de medida provisria;
observncia dos requisitos do art. 18, 4 para a criao de Municpio.
Art. 18, 4 da CF. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual,
dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei.
Pode o Poder Judicirio analisar esses pressupostos constitucionais? O Poder Judicirio s pode
analisar os pressupostos constitucionais da Medida Provisria quando a inconstitucionalidade for
flagrante e objetiva (termos utilizados pelo STF). Isso raro.

MATERIAL ou NOMOESTTICA (de contedo, substancial ou doutrinria) # Quando a norma

inconstitucionalidade vicia o prprio contedo ou o aspecto substantivo do ato, originando-se de um
conflito com regras ou princpios estabelecidos na CF ou do desvio ou excesso de Poder Legislativo (deve-
se analisar a adequao, necessidade e proporcionalidade do ato). Ex: lei que viole o princpio da
igualdade; lei discriminatria.
Obs.1: o controle material de constitucionalidade pode ter como parmetro todas as categorias de
norma constitucionais: de organizao, definidores de direitos e programticas.
Obs.2: uma lei pode ser, ao mesmo tempo, inconstitucional formal e materialmente. Nestes casos, se a
inconstitucionalidade for evidente ou manifesta, temos o que o STF chama de inconstitucionalidade
chapada, enlouquecida, desvairada.

Ensina BARROSO:
O reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato normativo, seja em decorrncia de desvio formal ou material,
produz a mesma consequncia jurdica: a invalidade da norma [...]. H uma nica situao em que o carter formal
Ou, como denomina Pedro Lenza, inconstitucionalidade formal propriamente dita subjetiva ele a coloca como um espcie de
inconstitucionalidade formal propriamente dita junto com a objetiva. Para o autor as inconstitucionalidades formais se distinguiriam da seguinte
forma: a) inconstitucionalidade formal orgnica; b) inconstitucionalidade formal propriamente dita que se subdividiria em fundada em vcio
subjetivo (na fase de iniciativa) e vcio objetivo (nas fases posteriores iniciativa) ; c) inconstitucionalidade formal por violao a pressupostos
objetivos do ato normativo.
12

ou material da inconstitucionalidade acarretar efeitos diversos: quando a incompatibilidade se der entre uma nova
Constituio ou emenda e norma constitucional preexistente.
Neste caso, sendo a inconstitucionalidade de natureza material, a norma no poder subsistir. As normas anteriores,
incompatveis com o novo tratamento constitucional da matria, ficam automaticamente revogadas ( minoritria,
no direito brasileiro, a corrente que sustenta que a hiptese seria de inconstitucionalidade, passvel de declarao em
ADI). No o que ocorre, porm, quando a incompatibilidade entre a lei anterior e a norma constitucional nova de
natureza formal, vale dizer: quando a inovao introduzida apenas mudou regra de competncia ou a espcie
normativa apta a tratar da matria. Nesse caso, a norma preexistente, se materialmente compatvel com a CF,
recepcionada, passando apenas a se submeter ad futurum nova disciplina.
Ex.: na maior parte dos Estados da Federao, o cdigo da organizao judiciria era editado por via de Resoluo do
TJ. Com a CF/88, passou a ser exigida lei para tratar da matria. Os cdigos existentes continuaram todos em vigor,
vlidos e eficazes, mas qualquer modificao passou a depender igualmente de lei.

POR VCIO DE DECORO PARLAMENTAR # Pedro Lenza aponta essa ltima forma de
inconstitucionalidade, embora ainda no haja qualquer deciso nesse sentido, entendendo que se aplica
discusso da constitucionalidade das emendas constitucionais editadas por meio do sistema do
mensalo, diante da mcula ao voto e representatividade popular. Essa tese no deve ser cobrada em
concursos.
Inconstitucionalidade por excesso de poder

Em sntese, o excesso de poder legislativo ocorre quando a norma criada se afasta abusivamente dos fins
constitucionais e/ou declarados, o que pode ser corrigido por aplicao judicial do princpio da proporcionalidade
7
(censura adequao e necessidade do ato legislativo) .
O excesso de poder como manifestao de inconstitucionalidade configura censura judicial no mbito da
discricionariedade legislativa. No se analisa o mrito (convenincia) do ato legislativo, mas apenas sua
8
legitimidade .
As questes mais difceis relacionadas com o controlo da constitucionalidade [...] dizem respeito a estes
vcios de mrito [refere-se ao excesso de poder legislativo como vcio substancial da lei] e no aos vcios clssicos
materiais e formais (CANOTILHO).

c)
Quanto extenso, a inconstitucionalidade pode ser:
TOTAL # Pode ser total a inconstitucionalidade da lei, de artigo, de alnea. Normalmente, a

inconstitucionalidade total de lei decorre de inconstitucionalidade formal (dificilmente haver uma lei
cujo contedo conseguir ser completamente incompatvel com a Constitucional, pois sua aprovao
depende de controle prvio).
PARCIAL # a inconstitucionalidade que incide apenas sobre uma palavra ou expresso, desde que no
altere o restante do sentido (seno estar-se-ia criando uma nova lei, dando um sentido completamente
diferente lei criada pelo legislador), em expresso do princpio da parcelaridade.
No confundir a inconstitucionalidade parcial com o veto parcial

O veto parcial somente abrange texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea (art. 66 2 da CF). J a
declarao parcial de inconstitucional pode incidir sobre apenas uma palavra isolada ou uma expresso.
Art. 66, 2 - O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.

d) Quanto ao momento, a inconstitucionalidade pode ser:
Exemplos apontados pela doutrina de excesso de poder: violao ao princpio da proporcionalidade ou da proibio de excesso.
Reconhece-se ao legislador o poder de conformao dentro dos limites estabelecidos pela CF. Dentro desses limites, o legislador tem ampla
discricionariedade.
13

ORIGINRIA # A inconstitucionalidade existe desde quando a lei foi criada (o objeto surge aps o
parmetro). Ex: A lei criada em 1990, com base na Constituio de 1988.
SUPERVENIENTE # O objeto que originariamente era constitucional torna-se inconstitucional em razo

da superveniente mudana de parmetro (porque mudou a Constituio ou porque houve emenda).
pacfico que a inconstitucionalidade superveniente sempre material: refere-se contradio da lei
aos princpios e normas materiais da Constituio e no s regras formais ou processuais do tempo de
sua elaborao.
EXCEO: haver inconstitucionalidade formal superveniente no caso de competncia superveniente do
rgo legiferante (competncia que era dos Estados/municpios e passa para a Unio pois no
possvel a federalizao da legislao local).
Para Gilmar Mendes (acompanhado pela doutrina e jurisprudncia), h de se reconhecer eficcia
derrogatria norma constitucional que tornou de competncia legislativa federal matria
anteriormente afeta ao mbito estadual ou municipal. Por outro lado, se havia legislao federal e a
matria passou esfera de competncia estadual ou municipal, o complexo normativo promulgado pela
Unio subsiste estadualizado ou municipalizado, at que se proceda sua derrogao por lei estadual ou
municipal. o que parece autorizar o princpio da continuidade do ordenamento jurdico. Em sntese:
"
A competncia antes era da Unio e passou a ser dos Estados/DF ou Municpios # A antiga
norma federal permanece vigente, estadualizada ou municipalizada, at que se proceda sua
prorrogao por lei estadual ou municipal
"
A competncia antes era dos Estados/DF ou Municpios e passou a ser da Unio # Neste caso,
as normas estaduais/municipais so revogadas.

Em suma:
" Inconstitucionalidade formal superveniente ! No existe, no direito brasileiro,
inconstitucionalidade formal superveniente: a lei anterior subsistir validamente e passar a ter
status da espcie normativa reservada pela nova norma constitucional para aquela matria.
" Inconstitucionalidade material superveniente ! Resolve-se em revogao da norma anterior,
consoante orientao consolidada no STF.

ATENO: No Brasil, no usamos a expresso inconstitucionalidade superveniente. Esse fenmeno
chamado de NO-RECEPO ou REVOGAO (expresso utilizada pelo STF e em concursos). Isso vale tanto para o
caso de uma nova Constituio como para o caso de norma incompatvel com a posterior emenda constitucional.

H autores que entendem que a incompatibilidade de uma norma legal com um preceito constitucional
superveniente traduz valorao negativa da ordem jurdica, devendo, por isso, ser caracterizada como
inconstitucionalidade, e no simples revogao. As normas de recepo vigentes no ordenamento brasileiro,
contudo, ensejam o entendimento de que a coliso de normas no deve ser considerada em face do princpio da
supremacia da Constituio, mas sim tendo em vista a fora derrogatria da lex posterior.

Destarte, os juzes e tribunais ordinrios no esto compelidos a submeter ao STF as questes atinentes
compatibilidade entre o direito anterior e a Constituio, uma vez que no haver qualquer risco autoridade do
legislador constitucional. Qualquer juiz pode, ao analisar o caso concreto, deixar de aplicar uma norma no-
recepcionada.

Segundo Gilmar Mendes, a no-aplicao de norma em razo de sua no-recepo matria alheia ao
juzo de constitucionalidade, de simples aplicao do direito.

O STF entende que a questo da constitucionalidade somente se pe quando se cuida de lei posterior
Constituio. O Min. Seplveda Pertence contrrio a esse entendimento, mas o que prevalece.
OBS: Segundo o entendimento do STF, definido incidentalmente (na anlise de uma
preliminar de no-conhecimento), uma norma pr-constitucional, ao se incorporar a um
14

diploma ps-constitucional, que a poderia alterar, transforma-se em norma ps-

9
constitucional, de modo a admitir o controle abstrato de constitucionalidade .

O STF tambm j decidiu que a Corte pode reexaminar incidentalmente, em controle abstrato, a revogao
ou no-recepo do direito anterior. Esse tema, porm, perdeu relevncia diante da lei 9.982/99 que, ao
regulamentar a ADPF, admitiu o exame direto de legitimidade do direito pr-constitucional em face da norma
constitucional superveniente..
Afigura-se possvel, ainda, a caracterizao da inconstitucionalidade superveniente como decorrncia da
mudana de significado do parmetro normativo constitucional ou do prprio ato legislativo submetido a controle.
Nesses casos, alm de um eventual processo de inconstitucionalizao, pode-se ter a prpria declarao de
inconstitucionalidade de lei anteriormente considerada constitucional. No caso da inconstitucionalidade
superveniente decorrente de alterao da interpretao, haver a necessidade de se discutir os efeitos da deciso,
sendo insuficiente, na opinio de Gilmar Mendes, a tcnica da simples declarao de nulidade.

e) Quanto ao prisma de apurao, a inconstitucionalidade pode ser:
ANTECEDENTE ou DIRETA # Ocorre uma violao direta da Constituio quando o ato objeto de
controle encontra fundamento de validade primrio nela.
A ADI s ser admitida quanto a inconstitucionalidade for direta.
INDIRETA # Se entre o objeto e a CF houver um ato interposto, a inconstitucionalidade ser indireta.

Neste caso, o objeto ato normativo secundrio. Convm lembrar que a Constituio fundamento de
validade indireto dos atos normativos secundrios.
Ensina BARROSO: ser indireta quando o ato, antes de contrastar com a Constituio, conflita com
uma lei. O regulamento de execuo que desborda dos limites da lei, por exemplo, conquanto importe
em violao do princpio constitucional da legalidade, ter antes violado a lei que pretendeu
regulamentar, configurando uma ilegalidade previamente sua inconstitucionalidade.
Por tal razo, a jurisprudncia no admite controle de constitucionalidade de atos normativos
secundrios (inaptos a criar direito novo), de que so espcies, alm do regulamento, as resolues,
10
instrues normativas e portarias, dentre outros .
o
Conseqente/Inconstitucionalidade por arrastamento, atrao ou conseqente de preceitos no

impugnados ! Neste caso, a inconstitucionalidade do objeto uma conseqncia da
inconstitucionalidade do ato que ele regulamenta. Quando normas legais guardarem interconexo
entre si, guardando vnculo de dependncia jurdica, a declarao de inconstitucionalidade de uma
delas gera a inconstitucionalidade das demais. Na prpria deciso da ADI o STF define quais normas
Exemplo: ADI 3619 proposta contra artigos do ato 1/2005 do Regimento Interno da Assemblia Legislativa de So Paulo que reproduziam normas
originariamente veiculadas em na Resoluo n. 576/70.
10
ADI-AgR 2398 / DF - DISTRITO FEDERAL. Julgamento: 25/06/2007, rgo Julgador: Tribunal Pleno.
EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ao direta. Portaria n 796/2000, do Ministro de Estado da Justia. Ato de carter regulamentar. Diverses e
espetculos pblicos. Regulamentao do disposto no art. 74 da Lei federal n 8.069/90 - Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Ato
normativo no autnomo ou secundrio. Inadmissibilidade da ao. Inexistncia de ofensa constitucional direta. Eventual excesso que se resolve
no campo da legalidade. [...]. No se admite ao direta de inconstitucionalidade que tenha por objeto ato normativo no autnomo ou
secundrio, que regulamenta disposies de lei.
ADI 2626 / DF - DISTRITO FEDERAL. Julgamento: 18/04/2004. rgo Julgador: Tribunal Pleno
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARGRAFO 1 DO ARTIGO 4 DA INSTRUO N 55, APROVADA PELA RESOLUO N 20.993, DE
26.02.2002, DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. ART. 6 DA LEI N 9.504/97. ELEIES DE 2002. COLIGAO PARTIDRIA. ALEGAO DE OFENSA
AOS ARTIGOS 5, II E LIV, 16, 17, 1, 22, I E 48, CAPUT, DA CONSTITUIO FEDERAL. ATO NORMATIVO SECUNDRIO. VIOLAO INDIRETA.
IMPOSSIBILIDADE DO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. Tendo sido o dispositivo impugnado fruto de resposta consulta
regularmente formulada por parlamentares no objetivo de esclarecer o disciplinamento das coligaes tal como previsto pela Lei 9.504/97 em seu
art. 6, o objeto da ao consiste, inegavelmente, em ato de interpretao. Saber se esta interpretao excedeu ou no os limites da norma que
visava integrar, exigiria, necessariamente, o seu confronto com esta regra, e a Casa tem rechaado as tentativas de submeter ao controle
concentrado o de legalidade do poder regulamentar. Precedentes: ADI n 2.243, Rel. Min. Marco Aurlio, ADI n 1.900, Rel. Min. Moreira Alves,
ADI n 147, Rel. Min. Carlos Madeira. Por outro lado, nenhum dispositivo da Constituio Federal se ocupa diretamente de coligaes partidrias ou
estabelece o mbito das circunscries em que se disputam os pleitos eleitorais, exatamente, os dois pontos que levaram interpretao pelo TSE.
Sendo assim, no h como vislumbrar, ofensa direta a qualquer dos dispositivos constitucionais invocados. Ao direta no conhecida. Deciso por
maioria.
15

sero inconstitucionais por arrastamento. Essa tcnica de declarao de inconstitucionalidade de

preceitos no impugnados por atrao pode ser aplicada tanto em processos distintos como em um
mesmo processo, sendo uma exceo ao princpio processual da congruncia.
Assim, a inconstitucionalidade da lei atrai a inconstitucionalidade do decreto. O decreto pode ser
objeto de ADI junto com a lei, mas nunca s.
Note: a inconstitucionalidade por arrastamento (ou por atrao/consequencial) uma tcnica de
deciso judicial utilizada apenas no controle concentrado-abstrato.
Explicando: se existe uma lei entre o decreto e a Constituio, a violao no direta, de
modo que ele no poder ser objeto de uma ADI sozinho. Contudo, possvel que seja
ajuizada uma ADI questionando a lei e o decreto regulamenta essa lei tambm seja declarado
inconstitucional por meio da tcnica da inconstitucionalidade por arrastamento.
[...] Tambm o Supremo Tribunal Federal, no controle concentrado, fica condicionado ao
"princpio do pedido". Todavia, quando a declarao de inconstitucionalidade de uma norma
afeta um sistema normativo dela dependente, ou, em virtude da declarao de
inconstitucionalidade, normas subseqentes so afetadas pela declarao, a declarao de
inconstitucionalidade pode ser estendida a estas, porque ocorre o fenmeno da
inconstitucionalidade "por arrastamento" ou "por atrao". ADI n 2.895-2/AL
o
Reflexa ou Oblqua ! Nessa hiptese, a lei constitucional, mas o decreto que a regulamenta
ilegal (exorbita dos exatos limites da regulamentao ou contraria a lei). De forma direta, o decreto
ilegal, mas indiretamente ser tambm inconstitucional, pois a CF diz que cabe ao Chefe do
Executivo expedir decretos para a fiel execuo da lei. Nesse caso, o decreto no pode ser objeto de
ADI.

f)
Quanto finalidade do controle, o controle pode ser:
CONCRETO ou INCIDENTAL # o controle que surge a partir de um caso concreto. Esse controle tem
como finalidade principal assegurar direitos subjetivos, e no assegurar a supremacia da Constituio (j
que a constitucionalidade uma questo incidental). Como a declarao da inconstitucionalidade no a
questo principal a ser analisada pelo Poder Judicirio, esse controle tambm chamado de incidental. A
pretenso ser deduzida em juzo atravs de um processo constitucional subjetivo (porque sua
finalidade assegurar direitos subjetivos).
A terminologia incidental mais adequada para no gerar confuses, pois o juiz no analisa se a lei
constitucional ou no levando em considerao o caso concreto. A questo sobre a constitucionalidade
da lei uma questo de direito, que nada tem a ver com o caso concreto e suas circunstncias, sendo
chamada de questo antecedente, j que sua anlise deve anteceder a anlise da questo conseqente
(pedido). Somente na questo conseqente sero consideradas as circunstncias do caso concreto. Na
questo antecedente haver uma anlise independente do caso concreto de compatibilidade entre a
Constituio e a lei. Isso facilmente percebido nos casos dos tribunais, que dividem a anlise das
questes: a questo constitucional julgada pelo Plenrio e a questo conseqente julgada pelo rgo
fracionrio.
Inapropriadamente, alguns chamam o controle concreto de controle por via defesa ou de exceo, mas
isso no correto, pois pode haver controle por via de defesa de forma concentrada (no STF) e pode ser
utilizada a via incidental como fundamento da pretenso do autor, e no como defesa (ex: no caso de
mandado de segurana).
No Brasil, no existe controle difuso e abstrato (por qualquer juiz ou tribunal visando analisar apenas a
constitucionalidade da lei isso feito apenas pelo STF). Mas possvel o controle concentrado que
surge a partir de um caso concreto (caso da ADI Interventiva, que est prevista no art. 36, III da CF).
Em suma, todo controle difuso tambm um controle concreto, mas nem todo controle concreto
um controle difuso.
ABSTRATO # A finalidade principal a proteo da ordem constitucional objetiva, ou seja, o que se

visa no precipuamente a proteo de direitos subjetivos (que fica em plano secundrio), mas sim a
16

proteo da supremacia constitucional (do sistema de normas previstas na Constituio). A pretenso

deduzida em juzo por meio de um processo constitucional objetivo. A anlise da constitucionalidade o
objeto do pedido. Por isso, esse controle tambm chamado de controle por via principal ou direta.
Impropriamente, tambm chamado de controle por via de ao.

g) Quanto natureza do rgo, o controle de constitucionalidade pode ser:
a) POLITCO # o controle realizado por rgo que no tem natureza jurisdicional, que pode ser um
11
rgo especfico ou os Poderes Legislativo e o Executivo.
OBS: Discusso famosa entre Kelsen e Carl Schimit.

Kelsen entende que o guardio da Constituio deve ser o Tribunal Constitucional e Carl
Schimit entende que o guardio deve ser o Chefe do Poder Executivo.
b) JURISDICIONAL # o controle realizado pelo Poder Judicirio. Nosso sistema jurisdicional porque o
principal rgo encarregado de exercer o controle o Poder Judicirio. Quanto competncia, nosso
controle jurisdicional misto porque mistura os controles difuso e concentrado (o que leva muito gente
a confundir achando que adotamos um controle misto, o que no certo).
QUESTO: O sistema brasileiro misto. FALSO, o sistema jurisdicional, no misturando o
controle poltico com o jurisdicional. Quanto natureza do rgo que realiza o controle, nosso
controle jurisdicional. Quanto competncia, nosso controle jurisdicional misto (difuso e
concentrado).
c) MISTO # o controle realizado por rgo de natureza legislativa (controle poltico) e rgo de
natureza jurisdicional (controle jurisdicional). Ex: Na sua adota-se o sistema misto, a depender do tipo
12
de lei .

h) Quanto ao momento em que dever ocorrer, o controle de constitucionalidade pode ser:
Controle preventivo
1. Legislativo ! CCJ
2. Executivo ! Veto jurdico
3. Judicirio ! MS proposto por
parlamentar da casa, na defesa do devido
processo legislativo constitucional, em
controle concreto.
Controle repressivo
1. Legislativo
a) Sustar atos do chefe do executivo que extrapolem os limites
da delegao e do poder regulamentar (C. Nacional art. 49)
b) Controle sobre MP (CN art. 62)
c) Tribunais de contas (s. 347 do STF)
2. Executivo ! Negativa de cumprimento a atos normativos
inconstitucionais (motivao + publicidade)
3. Judicirio ! Controle difuso e concentrado
PREVENTIVO # o controle realizado para evitar a inconstitucionalidade de uma lei/ato normativo

ainda no formada. Em outras palavras, este ocorre antes do aperfeioamento do ato (MENDES). Por
bvio, esse controle preventivo no impede o posterior controle repressivo.
controle realizado pelo Poder Legislativo (pelas Comisses de Constituio e Justia) e Poder Executivo
e, excepcionalmente, pelo Poder Judicirio.
i. Poder Legislativo ! A CCJ elabora parecer terminativo sobre os projetos de lei acerca de sua
inconstitucionalidade. A CCJ pode emendar ou rejeitar. Se o parecer da CCJ no for unnime, cabe
recurso ao Plenrio do Senado (em relao CD no h previso de recurso) interposto por, no
mnino 1/10 (se for unnime, no h possibilidade de recurso nem no regimento do Senado).

11
Exemplo: na Frana, h o Conselho Constitucional, que foi criado especificamente para exercer o controle preventivo de constitucionalidade.
12
As leis federais so controladas pelo Poder Legislativo, e a leis locais feitas pelos cantes so controladas pelo Poder Judicirio.
17

ii. Poder Executivo ! No existe sano de emenda, mas quanto aos projetos de lei, o Poder Executivo
dispe do veto jurdico para realizar controle de constitucionalidade.
As leis tm uma presuno de constitucionalidade justamente porque passam por esses dois
controles preventivos.
iii. Poder Judicirio ! H apenas uma nica hiptese, com um nico legitimado, de controle de
constitucionalidade preventivo realizado pelo Poder Judicirio: O parlamentar pode impetrar
mandado de segurana quando no for observado o devido processo legislativo constitucional.
A jurisprudncia do STF consolidou-se no sentido de negar legitimidade ativa ad causam a terceiros
no parlamentares (ainda que invoquem sua potencial condio de destinatrios da futura lei ou
emenda), pois somente o parlamentar tem direito lquido e certo observncia do processo
13
legislativo, j que somente ele participa dele .
Controle de constitucionalidade de atos interna corporis e normas constitucionais interpostas

Segundo Pedro Lenza, o controle de constitucionalidade a ser exercido pelo Poder Judicirio
durante o processo legislativo abrange somente a garantia de um procedimento em total
conformidade com a Constituio, no lhe cabendo, todavia, a extenso do controle sobre aspectos
discricionrios concernentes s questes polticas e aos atos interna corporis, vedando-se, desta
feita, interpretaes de normas regimentais.
Embora tradicionalmente se diga que as questes interna corporis das Casas Legislativas no
so passveis de controle de constitucionalidade, Gilmar Mendes questiona isso, entendendo que se
o ato interna corporis disser respeito ao processo legislativo previsto na Constituio Federal,
principalmente no que disser respeito ao trmite de emenda constitucional (art. 60), possvel a
discusso judicial acerca de sua constitucionalidade (formal), pois essa discusso passa a ter
estatura de controvrsia constitucional. Assim, norma regimental ofensiva Constituio tambm
autoriza o exame judicial.
Na linha de Gilmar, Lenza entende que o conceito de matria interna corporis deve ser
temperando luz da idia das normas constitucionais interpostas, ou seja: se as normas
constitucionais fizerem referncia expressa a outras disposies normativas, a violao
constitucional pode advir da violao dessas outras normas, que, muito embora no sejam
formalmente constitucionais, vinculam os atos e procedimentos legislativos, constituindo-se normas
constitucionais interpostas.

Questes importantes:
" Por que o Presidente no legitimado, j que ele participa do processo? A legitimidade apenas do
parlamentar da Casa na qual a questo est sendo discutida. O Presidente no tem legitimidade
porque ele pode vetar o projeto de lei se considerar que o processo legislativo est sendo violado.
" Nesse caso, o controle quanto competncia difuso ou concentrado? Difuso, pois depende do
parlamentar para definir de quem ser a competncia para esse tipo de controle.
" Esse controle abstrato ou concreto de constitucionalidade? Concreto, porque analisa o direito
subjetivo do parlamentar ao devido processo legal.
O exemplo que apresentam em provas geralmente o art. 60, 4 da CF (clusulas
ptreas) porque a prpria deliberao de proposta de emenda tendente a abolir
clusula ptrea j viola o devido processo legislativo.

REPRESSIVO # o controle que ocorre depois de o ato estar prefeito/acabado. O controle repressivo
pode ser realizado pelo Poder Legislativo, Poder Executivo e, principalmente, pelo Poder Judicirio.
i. Poder Legislativo ! Hipteses de controle repressivo realizado pelo Poder Legislativo:

13
O raciocnio o mesmo no caso do processo judicial: somente as partes, que participam do processo, so legitimados a questionar o atendimento
ao devido processo legal durante o processo judicial.
18

"
Sustar, por meio de decreto legislativo, atos normativos do Presidente que exorbitem o
poder regulamentar Para alguns autores, trata-se, na verdade, de controle de legalidade, j
que o Poder regulamentar exercido por meio de decreto, que no constitui parmetro
14
direto para o controle de constitucionalidade .
"
Sustar, por meio de decreto legislativo, atos normativos do Presidente que exorbitem os
limites da delegao legislativa Em ambos os casos, se o Poder Executivo vai alm dos
limites do Poder Regulamentar (no caso do decreto regulamentar) ou da delegao legislativa
(no caso da lei delegada), o Congresso Nacional poder suspender a execuo do ato:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao
legislativa;

"
Medida provisria O Congresso deve analisar se esto atendidos os requisitos

constitucionais objetivos (relevncia e urgncias), o contedo da MP (se trata de assunto de
matria que no poderia ser objeto de MP) e se a proposta j havia sido rejeitada na mesma
sesso legislativa (art. 62, 10). Se no converter a medida provisria com base em sua
inconstitucionalidade, o Congresso estar fazendo controle de constitucionalidade repressivo
pois as MP tm fora de lei.
"
Controle realizado pelo Tribunal de Contas O Tribunal de Contas rgo vinculado ao

Poder Legislativo. Ele poder deixar de aplicar o ato por consider-lo inconstitucional, bem
como sustar outros atos praticados com base em leis vulneradoras da CF. Ateno: essa
faculdade s na via incidental, no caso concreto! O controle do TC est previsto na smula
347 do STF (no tem previso legal).
Smula 347 do STF. O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.
ii. Poder Executivo ! Pode realizar o controle pela negativa de cumprimento pelo Chefe do Executivo
de norma por ele considerada inconstitucional.
Isso parece estranho, mas tem lgica, pois o Chefe do Executivo no est subordinado ao Poder
15
Legislativo, mas apenas Constituio (assim como os demais Poderes ). Se o Poder Judicirio pode
se negar a aplicar uma lei criada pelo Poder legislativo que considere violar a Constituio, tambm
deve poder o Poder Executivo. Para tanto, o Poder executivo tem que atender a dois requisitos:
"
Tem que motivar o ato dizer as razes pela qual no quer cumprir
"
Dar publicidade ao ato tem que informar ao Congresso que no vai cumprir e s pessoas em
geral.
Todos os Chefes do Executivo podem negar cumprimento a qualquer lei (estadual, federal,
municipal).
Aps a Constituio de 1988, essa hiptese passou a ser questionada pela doutrina. Isso porque
como o Presidente passou a ser legitimado para propor ADI, no poderia negar cumprimento
simplesmente, devendo propor a ADI se quisesse questionar a constitucionalidade da lei. Esse
entendimento no majoritrio.
Prevalece no STJ e no STF que o Poder Executivo pode realizar controle repressivo de
constitucionalidade pela negativa de cumprimento de lei considerada inconstitucional.
iii. Poder Judicirio ! Pode realizar controle repressivo por meio dos controles difuso ou concentrado.

14
O decreto no pode tratar de assunto que no est previsto na lei. Se assim fizer, estar exorbitando os limites do Poder Regulamentar de editar
decretos.
15
O Poder Judicirio tem que aplicar as leis e o Poder Executivo tem que execut-las no porque o Poder Legislativo seja superior aos demais
Poderes, mas porque a Constituio manda.
19

i)
16
Quanto competncia (do rgo que realiza o controle judicial)

a)
DIFUSO, ABERTO ou NORTE-AMERICANO # Possibilidade de qualquer juiz ou tribunal realizar o

controle. o controle realizado pelo processo constitucional subjetivo.
No Brasil, somente a primeira Constituio republicana (1891) veio a consagrar esta hiptese. chamado
de controle norte-americano, surgindo nos Estados Unidos, em 1803, aplicado pelo juiz John Marshal, no
caso MARBURY VS. MADISON.
b) CONCENTRADO, RESERVADO, AUSTRACO ou EUROPEU # Trata-se de competncia originria de algum

rgo especfico. o controle realizado em processo constitucional objetivo.
Surge na ustria, em sua Constituio 1920, criado por Hans Kelsen. Da porque conhecido como
sistema austraco/europeu. No Brasil, surgiu com a EC 16/65, que introduziu o sistema na Constituio
Federal de 1946.
BARROSO aponta duas razes ftico-jurdicas que induziram ao desenvolvimento de um modelo
alternativo nos pases europeus: a) a inexistncia de stare decisis em seus sistemas judiciais; b) a
existncia de magistratura de carreira para a composio dos tribunais.
H, ainda, a possibilidade do chamado controle misto, que congrega os sistemas difuso e concentrado,
como acontece no Brasil.

6. Formas de declarao de inconstitucionalidade
6.1. Quanto aos aspectos subjetivo e objetivo

Quando aos aspectos subjetivo e objetivo, a depender do tipo de controle de constitucionalidade os efeitos
podem ser:
a) Controle Concreto O efeito inter partes.

b) Controle Abstrato O efeito erga omnes e vinculante. aplicvel ADI/ADC/ADPF (a ao de
declarao de inconstitucionalidade por omisso tem efeitos diversos).

Os efeitos da declarao de inconstitucionalidade em controle de constitucionalidade podem ser classificados
como erga omnes e vinculante.

a)
Quanto ao aspecto subjetivo (sujeitos atingidos pelo efeito)
EFEITO ERGA OMNES conseqncia lgica do controle abstrato (j que neste no existem partes formais
autor e ru mas apenas legitimados). O efeito erga omnes atinge tanto os particulares quanto os Poderes
Pblicos.
EFEITO VINCULANTE Foi introduzido pela EC 3/93, que criou a ADC, e depois foi estendido a todas as aes
(pelo art. 102, 2 da CF e pela lei da ADPF). Quando a Constituio trata do efeito vinculante, a Constituio
define quais rgos ficaro vinculados deciso.
Esto sujeitos ao poder vinculante:
a. Todo o Poder Judicirio, salvo o plenrio do STF.

b. Todo o Poder Executivo, incluindo o Chefe do
Executivo e a Administrao Pblica Direta e Indireta
(esferas federal, municipal e estadual inclui o
Distrito Federal porque esse tem tratamento de
Estado e Municpio).

No esto sujeitos ao Poder Vinculante:

a. O plenrio do STF (para evitar o fenmeno da
fossilizao da Constituio).
b. Poder Legislativo (para evitar o fenmeno da
fossilizao da Constituio).
c. No vincula os particulares diretamente. Nesse
aspecto subjetivo, mais restrito que o efeito erga
omnes.

16
Tal classificao no se confunde com aquela que divide o controle de constitucionalidade em concreto/abstrato. O critrio, aqui, a
competncia para exercer o controle.
20

Observaes:

somente o Pleno do STF que no est sujeito ao efeito vinculante. Os rgos fracionrios (relator ou
turmas) ficam vinculados e no podem ir de encontro deciso do Pleno do STF. Ademais, quando a Constituio
exclui o rgo, o que pretende excluir, na verdade, a funo realizada pelo rgo.

Assim, no o Poder Legislativo em si que no fica vinculado, mas sim a funo legiferante. O legislador (e
tambm o STF), quanto atuando em funo administrativa (nomeao de funcionrios), fica vinculado. Ou seja,
tambm o Poder Legislativo vincula-se sumula vinculante n 13 do STF porm, se quiser, como no se vincula quanto
funo legiferante, pode editar uma lei dizendo ser possvel a nomeao de cnjuge em cargo de confiana.

Da mesma forma, o Chefe do Poder Executivo s fica vinculado quanto funo administrativa. Assim, ele
no fica vinculado quanto a questo relacionada funo legislativa (elaborao de lei), porque se ficasse vinculado,
indiretamente o Poder Legislativo tambm ficaria.
Para qu existe o efeito vinculante, se o erga omnes mais amplo? Porque a diferena
principal entre os efeitos no est do aspecto subjetivo, mas sim do aspecto objetivo.

b) Quanto ao aspecto objetivo (relativo extenso dos efeitos)
EFEITO ERGA OMNES Torna oponvel contra todos apenas o dispositivo da deciso.
EFEITO VINCULANTE Alm de atingir o dispositivo da deciso, atinge os motivos determinantes da deciso
do STF. Esse o fenmeno da transcendncia dos motivos ou efeito transcendente dos motivos
determinantes.

ATENO: no toda a fundamentao que vincula, mas apenas a ratio decidendi. As questes decididas
obiter dicta (plural), secundrias, no determinantes deciso, no ficam abarcadas pelo efeito vinculante.

No efeito vinculante, no s a lei impugnada atingida pela deciso, mas tambm as normas paralelas (dos
outros entes da Federao, que no foram impugnadas, mas que so iguais julgada pelo STF).

EXEMPLO: H 26 leis idnticas estaduais prevendo a vedao de se fumar em locais pblicos. Se o STF julga a
lei de So Paulo inconstitucional por entender que o Estado no tem competncia para legislar sobre a matria, como
h efeito vinculante no necessrio que o STF decida 26 ADIs para questionar a mesma coisa, sendo suficiente o
ajuizamento de Reclamao Constitucional diretamente no STF se a deciso do STF no estiver sendo aplicada nos
demais Estados.

Foi essa a justificativa para a introduo do efeito vinculante pela EC 3/93.
Pergunta-se: o STF adota a teoria da transcendncia dos motivos determinantes? NO.

No STF, a adoo da transcendncia dos motivos (ratio decidendi) ainda no est pacificada. Ele j adotou
essa teoria em algumas decises, mas ela ainda est sendo discutida.

O STF j chegou a manifestar apreo pela teoria da transcendncia dos motivos determinantes na
manifestao de alguns Ministros, mas atualmente, a posio pacfica da Corte no sentido de que no pode ser
acolhida.

Em julgado recente da Corte, noticiado no Informativo 668, a 1 Turma do STF refora o entendimento de
que no se admite a teoria dos motivos determinantes (Rcl 11477 AgR/CE, rel. Min. Marco Aurlio, 29.5.2012). Confira
o resumo:

RECLAMAO E TRANSCENDNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. RCL 11477 AGR/CE

A reclamao medida excepcional e pressupe a usurpao da competncia do Supremo ou o desrespeito a
deciso por ele proferida. No possvel articular a reclamao com a teoria da transcendncia dos motivos.

H tambm outros precedentes:
EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAO CABIMENTO DA AO CONSTITUCIONAL AUSNCIA DE

IDENTIDADE DE TEMAS ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA DESTA CORTE TRANSCENDNCIA DE MOTIVOS
TESE NO ADOTADA PELA CORTE AGRAVO REGIMENTAL NO PROVIDO.
21

1. necessria a existncia de aderncia estrita do objeto do ato reclamado ao contedo das decises
paradigmticas do STF para que seja admitido o manejo da reclamatria constitucional.
2. Embora haja similitude quanto temtica de fundo, o uso da reclamao, no caso dos autos, no se
amolda ao mecanismo da transcendncia dos motivos determinantes, de modo que no se promove a cassao de
decises eventualmente confrontantes com o entendimento do STF por esta via processual. Precedente.
3. Agravo regimental no provido.
(Rcl 3294 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 03/11/2011)
(...) Este Supremo Tribunal, por ocasio do julgamento da Rcl 3.014/SP, Rel. Min. Ayres Britto, rejeitou a
aplicao da chamada teoria da transcendncia dos motivos determinantes.
(Rcl 9778 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 26/10/2011)

Efeito erga omnes
Efeito vinculante
Aplicao
Controle Concentrado Abstrato
Controle Concentrado Abstrato
Destinatrios
Poderes pblicos e particulares
Poderes Pblicos (no todos).
Particular
atingindo de forma direta.
atingido de forma indireta.
Extenso
Abrange o dispositivo e a fundamentao

Abrange apenas o dispositivo (ratio
determinante (ratio decidendi) transcendncia dos
decidens)
motivos (STF rejeita).
Normas
paralelas
No atinge as normas paralelas (de outros

Atinge as normas paralelas (STF rejeita).
Estados)

6.2. Quanto ao aspecto temporal (ex tunc)

Quanto ao aspecto temporal, os efeitos das decises sero os mesmos para os controles concentrado e
difuso de constitucionalidade.

Segundo o STF, a natureza da lei inconstitucional de ato nulo (que j nasceu viciada e no poderia ter
produzido efeitos no sistema adoo do sistema norte-americano). Assim, a regra da deciso de
inconstitucionalidade que produz efeitos ex tunc (retroativo), tanto no controle difuso como no controle
concentrado.

6.2.1. Modulao dos efeitos da deciso

Uma vez adotada a teoria da nulidade no Brasil, a deciso que declara a inconstitucionalidade tem natureza
apenas declaratria, declarando uma nulidade j existente. Da teoria da nulidade, extrai-se a regra da eficcia ex tunc
da deciso proferida pelo Judicirio. Ou seja: a lei inconstitucional desde o momento em que foi criada.

Mas atente: apesar de esta ser a regra, excepcionalmente admite-se uma modulao temporal dos efeitos
da deciso em controle de constitucionalidade. Ou seja, o STF pode estabelecer um momento para o qual a
inconstitucionalidade comea a valer, mesmo que se trate de um momento futuro. A modulao gera os seguintes
efeitos: ex tunc e pro futuro.

Esta modulao pode ser feita tanto no controle difuso de constitucionalidade quanto no controle
concentrado. Em qualquer caso, exige-se um quorum qualificado de 2/3 teros:
Art. 27 da lei 9.868/99. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de
SEGURANA JURDICA ou de EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria
de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a
partir de seu trnsito em julgado [ex nunc] ou de outro momento que venha a ser fixado [pro futuro].

O art. 27 da lei 9.868/99 prev que a modulao temporal dos efeitos de uma deciso deve atender a 2
requisitos:
22


17
a) Quorum qualificado de 2/3

b) Por questes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social

Essa regulamentao s prevista para o controle concentrado, mas o STF tem aplicado essa mesma norma
para o controle difuso por analogia. Julgado: RE 442683/RS
EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PBLICO: PROVIMENTO DERIVADO: INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO EX
NUNC. PRINCPIOS DA BOA-F E DA SEGURANA JURDICA. I. - A Constituio de 1988 instituiu o concurso pblico
como forma de acesso aos cargos pblicos. CF, art. 37, II. Pedido de desconstituio de ato administrativo que
deferiu, mediante concurso interno, a progresso de servidores pblicos. Acontece que, poca dos fatos 1987 a
1992 , o entendimento a respeito do tema no era pacfico, certo que, apenas em 17.02.1993, que o Supremo
Tribunal Federal suspendeu, com efeito ex nunc, a eficcia do art. 8, III; art. 10, pargrafo nico; art. 13, 4; art. 17
e art. 33, IV, da Lei 8.112, de 1990, dispositivos esses que foram declarados inconstitucionais em 27.8.1998: ADI
837/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, "DJ" de 25.6.1999. II. - Os princpios da boa-f e da segurana jurdica
autorizam a adoo do efeito ex nunc para a deciso que decreta a inconstitucionalidade. Ademais, os prejuzos
que adviriam para a Administrao seriam maiores que eventuais vantagens do desfazimento dos atos
administrativos. III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - RE conhecido, mas no provido. STF RE
442683/RS. DJ 13/12/2005. Rel. Min. Carlos Velloso.

Uma deciso muito famosa do STF quanto ao tema foi o RE 197917/SP (sobre o nmero de vereadores por
Municpio de Mira Estrela), segundo a qual a deciso s deveria ser aplicada a partir das prximas eleies (efeito pro
18
futuro) .

Atente: a Lei 9.868/1999 se refere ADI e ADC (para a ADPF h a mesma previso, em legislao prpria).
Assim, no existe uma lei que trate da modulao temporal dos efeitos da deciso em controle de
constitucionalidade no controle difuso. O STF que tem aplicado, por analogia, o art. 27 da Lei 9.868/99 para o
controle difuso.

possvel a modulao nos casos de recepo/no-recepo de uma norma?

"
Para Gilmar Mendes, possvel a modulao tendo por objeto normas anteriores Constituio.
"
Celso de Mello, por outro lado, entendeu no ser possvel essa modulao temporal dos efeitos da deciso.
O STJ tem precedente nesse sentido:
1. O STF, ao julgar a ADPF N. 130, declarou a no-recepo, pela Constituio Federal, da Lei de Imprensa
em sua totalidade. No sendo possvel a modulao de efeitos das decises que declaram a no-recepo,
tem-se que a Lei de Imprensa invlida desde a promulgao da Constituio Federal (STJ, EDcl no Ag
1347330 / SP, 4T, DJe 13/05/2014).
Obs.: Alm da modulao dos efeitos da deciso, BARROSO expe outra exceo teoria da nulidade.
Segundo informa o autor, h consenso doutrinrio em que a declarao de inconstitucionalidade com efeitos

17
Se o STF for dar efeito ex tunc deciso, o quorum normal de maioria absoluta, mas se quiser modular os efeitos precisar observar o quorum
qualificado de 2/3.
18
RECURSO EXTRAORDINRIO. MUNICPIOS. CMARA DE VEREADORES. COMPOSIO. AUTONOMIA MUNICIPAL. LIMITES CONSTITUCIONAIS.
NMERO DE VEREADORES PROPORCIONAL POPULAO. CF, ARTIGO 29, IV. APLICAO DE CRITRIO ARITMTICO RGIDO. INVOCAO DOS
PRINCPIOS DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. INCOMPATIBILIDADE ENTRE A POPULAO E O NMERO DE VEREADORES.
INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAO EXCEPCIONAL. 1. O artigo 29,
inciso IV da Constituio Federal, exige que o nmero de Vereadores seja proporcional populao dos Municpios, observados os limites mnimos
e mximos fixados pelas alneas a, b e c. 2. Deixar a critrio do legislador municipal o estabelecimento da composio das Cmaras Municipais, com
observncia apenas dos limites mximos e mnimos do preceito (CF, artigo 29) tornar sem sentido a previso constitucional expressa da
proporcionalidade. 3. Situao real e contempornea em que Municpios menos populosos tm mais Vereadores do que outros com um nmero de
habitantes vrias vezes maior. Casos em que a falta de um parmetro matemtico rgido que delimite a ao dos legislativos Municipais implica
evidente afronta ao postulado da isonomia. 4. Princpio da razoabilidade. Restrio legislativa. A aprovao de norma municipal que estabelece a
composio da Cmara de Vereadores sem observncia da relao cogente de proporo com a respectiva populao configura excesso do poder
de legislar, no encontrando eco no sistema constitucional vigente. 5. Parmetro aritmtico que atende ao comando expresso na Constituio
Federal, sem que a proporcionalidade reclamada traduza qualquer afronta aos demais princpios constitucionais e nem resulte formas estranhas e
distantes da realidade dos Municpios brasileiros. Atendimento aos postulados da moralidade, impessoalidade e economicidade dos atos
administrativos (CF, artigo 37). 6. Fronteiras da autonomia municipal impostas pela prpria Carta da Repblica, que admite a proporcionalidade da
representao poltica em face do nmero de habitantes. Orientao que se confirma e se reitera segundo o modelo de composio da Cmara dos
Deputados e das Assemblias Legislativas (CF, artigos 27 e 45, 1). 7. Inconstitucionalidade, incidenter tantun, da lei local que fixou em 11 (onze) o
nmero de Vereadores, dado que sua populao de pouco mais de 2600 habitantes somente comporta 09 representantes. 8. Efeitos. Princpio da
segurana jurdica. Situao excepcional em que a declarao de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria grave ameaa a todo o
sistema legislativo vigente. Prevalncia do interesse pblico para assegurar, em carter de exceo, efeitos pro futuro declarao incidental de
inconstitucionalidade. Recurso extraordinrio conhecido e em parte provido.
23

erga omnes no desconstitui automaticamente a deciso baseada na lei que veio a ser invalidada e que
transitou em julgado. Neste caso, cabvel ao rescisria, se ainda no decorrido o prazo legal. Caso
tenha operado a decadncia, j no ser possvel desfazer o julgado.
Leciona MENDES o controle incidental e a aplicao do art. 27 da Lei n. 9.868/99.
A declarao de inconstitucionalidade in concreto tambm se mostra passvel de limitao de efeitos. A base
constitucional dessa limitao necessidade de um outro princpio que justifique a no-aplicao do princpio da
nulidade parece sugerir que, se aplicvel, a declarao de inconstitucionalidade restrita revela-se abrangente do
modelo de controle de constitucionalidade como um todo. que, nesses casos, o afastamento do princpio da
nulidade da lei assenta-se em fundamentos constitucionais, e no em razes de convenincia.
[...] Nesse contexto, [...] poder o Tribunal declarar a inconstitucionalidade com efeitos limitados, fazendo, porm a
ressalva dos casos j decididos ou dos casos pendentes at determinado momento (ex.: at a deciso in abstracto).
o que ocorre no sistema portugus.
[...] Se o STF declarar a inconstitucionalidade restrita, sem qualquer ressalva, essa deciso afeta os demais
processos com pedidos idnticos pendentes de deciso [porque ainda no julgados] nas diversas instncias. [...] A
inconstitucionalidade da lei h de ser reconhecida a partir do trnsito em julgado da deciso. Os casos concretos [j
julgados] tero o mesmo tratamento (decises com efeito ex nunc) se e quando submetidos ao STF.
Tendo-se em vista a autonomia dos processos no controle incidental ou concreto e de controle abstrato, mostra-se
possvel distanciamento temporal entre decises preferidas nos dois sistemas (decises anteriores, no sistema
incidental, com eficcia ex tunc e deciso posterior, no sistema abstrato, com eficcia ex nunc modulada). Pode-se
ensejar insegurana jurdica. razovel que o STF declare, nesses dois casos, a inconstitucionalidade com eficcia ex
nunc na ao direta, ressalvando, porm, os casos concretos j julgados ou, em determinadas situaes, at mesmo os
casos sub judice, at a data de ajuizamento da ao direta de inconstitucionalidade.

6.2.1.1. Inconstitucionalidade progressiva (norma ainda constitucional)
Cuida-se de tcnica de deciso aplicada s situaes constitucionais imperfeitas

localizadas entre a constitucionalidade plena e a inconstitucionalidade absoluta, nas quais as
circunstncias fticas daquele momento justificam a manuteno da norma.

Nestes casos, o tribunal opta por manter a norma, em vez de retir-la naquele momento,
por uma questo de segurana jurdica.

Explica Gilmar Mendes: fica evidente, pois, que o STF deu um passo significativo rumo
flexibilizao das tcnicas de deciso no juzo de controle de constitucionalidade, introduzindo, ao
lado de declarao de inconstitucionalidade, o reconhecimento de um estado imperfeito,
insuficiente para justificar a declarao de ilegitimidade da lei.

Exemplos:
" Ao civil ex delicto ajuizada pelo MP ! O MP questionou a constitucionalidade deste art.
68 perante o STF, na medida em que caberia Defensoria Pblica propor a ao civil e a
execuo de sentena condenatria se o titular do direito reparao do dano for pobre.
O STF entendeu: em alguns municpios ainda no h Defensoria Pblica. Assim, a norma
ainda constitucional, at que haja Defensoria acessvel em todas as localidades.
Declarou-se, pois, a constitucionalidade em trnsito para a inconstitucionalidade.
Art. 68 do CPP. Quando o titular do direito reparao do dano for pobre (art. 32, 1o e
2o), a execuo da sentena condenatria (art. 63) ou a ao civil (art. 4) ser promovida, a
seu requerimento, pelo Ministrio Pblico.

" A questo do prazo em dobro para a Defensoria Pblica no processo penal ! A lei 80/94
diz ser prerrogativa da Defensora Pblica a intimao pessoal em todos os processos e
24

graus de jurisdio, contando-se-lhes em dobro todos os prazos. Em relao ao processo

civil essa regra manteve-se pois h previso equivalente para o MP e a Fazenda Pblica. Em
relao ao processo penal, contudo, na medida em que o MP no goza da mesma
prerrogativa, questionou-se se a regra seria constitucional. STF decidiu que o prazo
processual em dobro para a Defensoria constitucional at que ela se instale
efetivamente.

Nestes casos, ocorre o que se chama de apelo ao legislador, semelhante ao que ocorre
na ADO. O Judicirio faz um apelo autoridade que teria competncia para elaborar a norma.
Veja, contudo, que, no Brasil, o STF no fixa prazo para a inconstitucionalidade progressiva.
Assim, a nica forma de se averiguar se a norma ainda continua constitucional se d com nova
provocao do STF, inclusive pela via de reclamao.

Para PACELLI ocorreu, em relao ao art. 68, a no-recepo progressiva, na medida em
que esta norma anterior CF.

6.2.1.2. Declarao de inconstitucionalidade sem pronncia da nulidade

Por este princpio, o STF reconhece que a lei inconstitucional, mas, mesmo assim, no a
nulifica, a fim de no causas catstrofes e prejuzos insuportveis.

Qual a diferena entre essa tcnica e a da inconstitucionalidade progressiva?

Inconstitucionalidade progressiva
Inconstitucionalidade sem pronncia de

nulidade
Neste caso, a norma considerada ainda

constitucional, ou seja, o estado imperfeito
gerado pelas circunstncias fticas justifica a
manuteno da sua constitucionalidade.
Neste caso, no h a manuteno da

constitucionalidade. Ao revs, a norma
declarada inconstitucional, mas no
nulificada, para evitar prejuzos.

Exemplo: Municpio de Luis Eduardo Magalhes
O art. 18, 4 da Constituio Federal prev diversos requisitos para a criao de
Municpios, cujo descumprimento enseja o vcio formal de inconstitucionalidade por violao
dos pressupostos objetivos do ato.
Art. 18, 4 da Constituio Federal A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento
de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei
Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade
Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Julgando ADI contra a criao do municpio em desateno ao previsto no art. 18, 4

(ainda no foi editada a lei complementar federal que permitir a criao de Municpios), o Min.
Eros Grau desenvolveu a tese de constitucionalidade com base em diversos argumentos (entre
eles: municpio putativo, princpio federativo; da continuidade do Estado; da segurana jurdica;
da confiana; da fora normativa dos fatos, de Jellinek; e da situao excepcional consolidada),
mas, posteriormente, o STF declarou a inconstitucionalidade da lei baiana, sem pronncia da
nulidade, mantendo a vigncia da lei por mais 24 meses, perodo em que dever ser editada a lei
complementar federal pelo Congresso Nacional (no houve imposio de prazo para a atuao do
CN, mas apenas fixao de um parmetro temporal razovel).
25

Obs: Pedro Lenza aponta que, nesse caso, houve indita possibilidade do fenmeno da
CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE permitindo que uma lei que nasceu viciada por
inconstitucionalidade formal seja corrigida mediante um procedimento futuro de adequao do
art. 18, 4 da CF.

6.2.1.3. Inconstitucionalidade circunstancial

Trata-se de declarao de inconstitucionalidade da norma produzida pela incidncia da
regra sobre determinada situao especfica, a despeito de sua validade geral. Ou seja, a norma
mantm-se constitucional, afastando-se apenas sua aplicao em um caso concreto.
Ex: Na ADI 233 discutia-se a constitucionalidade das normas que probem
concesso de tutela antecipada e liminares em face da Fazenda Pblica. Essas
normas so constitucionais em hipteses, por exemplo, de enquadramento de
funcionrio, mas inconstitucional no caso de concesso de tutela antecipada
para o Estado custear cirurgia em risco de morte.

6.2.1.4. Princpio da proibio do atalhamento constitucional ou do desvio do poder
constituinte

Esse princpio, de origem alem, foi aplicado no caso em que, visando burlar o princpio da
anualidade previsto no art. 16 da Constituio Federal (que estabelece que a lei que alterar o
processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se aplicando eleio que
ocorra em at um ano da data de sua vigncia), foi editada a Emenda Constitucional 52/2006 (que
acabava com a obrigatoriedade da verticalizao das coligaes partidrias) com efeitos
retroativos, dizendo que tinha aplicao nas eleies que j tinha ocorrido em 2002.

Ou seja, visando burlar o princpio da anualidade do processo eleitoral, editou-se uma
regra supostamente direcionada s eleies de 2002 (j ocorridas) para que pudesse ser aplicada
nas eleies de 2006.

Haveria desvio de poder ou finalidade pela utilizao de meio aparentemente legal com o
objetivo de atingir fim ilcito (ADI 3.685, j. 22/03/2006).

6.3. Quanto extenso dos efeitos

Para o STF, a lei inconstitucional um ato nulo. Portanto, a declarao de
inconstitucionalidade uma declarao de nulidade da lei. A declarao de nulidade ou
inconstitucionalidade pode ser:
a) Declarao de inconstitucionalidade COM REDUO DE TEXTO # Uma parte do texto ou
todo o texto ser excludo. Geralmente ocorre em casos de inconstitucionalidade formal. O
STF pode declarar a nulidade com reduo parcial de texto de apenas uma palavra isolada
ou expresso dentro de um dispositivo (no precisa declarar todo o artigo diversamente
do veto parcial do Presidente).
O ato do STF que declara uma lei inconstitucional tem a mesma generalidade e abstrao
de um ato legislativo ( como se fosse uma nova lei que diz que os artigos tais so
revogados). Por isso, Kelsen diz que o tribunal atua com legislador negativo.
26

O veto parcial no pode incidir sobre uma palavra isolada ou expresso,

devendo atingir todo o artigo, alnea, pargrafo ou inciso.
b) Declarao de inconstitucionalidade SEM REDUO DE TEXTO # O STF no declara a
nulidade de um texto, mas sim de uma interpretao que poderia ser dada quele texto.

I. Declarao de nulidade sem reduo de texto X Princpio da interpretao conforme

Cuidado: o STF s pode realizar a declarao de inconstitucionalidade sem reduo de
texto e a interpretao conforme se a norma em questo admitir espao para a deciso (for dbil).
Se o sentido da norma for unvoco, qualquer interpretao diversa dada pelo STF implicaria em
atuao como legislador positivo (e ele s pode atuar como legislador negativo).

Uma questo muito cobrada pelo CESPE a utilizao do STF como equivalentes da tcnica
da declarao de nulidade sem reduo de texto e do princpio da interpretao conforme
Constituio. Contudo, eles no se confundem.
Semelhanas:
a) No h alterao do texto da norma
b) H uma reduo do mbito de aplicao do dispositivo
c) Nos dois casos, o STF julga parcialmente procedente a ao direta de
inconstitucionalidade.

Distines:
Quanto
natureza
Quanto
tcnica
aplicada
Exemplos
Declarao de nulidade sem reduo de

texto
Princpio da interpretao
conforme
A declarao de nulidade (com ou sem

reduo) uma tcnica de deciso judicial
que s pode ser aplicada no controle
ABSTRATO de constitucionalidade O juiz
de primeiro grau e o legislador no podem
declarar a nulidade da lei sem reduo de
texto, por exemplo. O primeiro pode
simplesmente deixar de aplicar a lei
naquele caso concreto, mas no declara a
inconstitucionalidade (que apenas a causa
de pedir, e no o pedido).
O princpio da interpretao
conforme Constituio pode ser
aplicado em TODOS os controles
(inclusive o difuso), pois trata-se de
um
princpio
interpretativo/instrumental
da
hermenutica constitucional.
Somente possvel aplicar a interpretao conforme ou a declarao de nulidade

sem reduo de texto sobre normas polissmicas (que possuem mais de um
significado).
Exclui uma interpretao e permite as Permite uma interpretao e exclui
demais.

as demais.
Uma norma polissmica possui dois a norma X constitucional, desde
significados. Um destes significados (Y) que interpretada da maneira W.
incompatvel com a CF/88; outro
compatvel (W). O STF, em sede de controle
de constitucionalidade, decide: a norma X
27
inconstitucional se for interpretada da

maneira Y. O texto da lei permanece o
mesmo,
excluindo-se
determinada
interpretao.

No caso de duas interpretaes possveis de uma lei, h de se preferir aquela que se revele
compatvel com a Constituio. Essa variante de deciso aplicvel tanto no sistema incidental
quanto no abstrato.

II. Limites aplicao do princpio da interpretao conforme
" Clareza do texto legal: Se o texto legal claro, significa que no polissmico ou
plurissignificativo, fazendo com que o texto s possua uma interpretao possvel, de
modo que no ser possvel utilizar a interpretao conforme.
" O juiz no pode substituir a vontade da lei ou do legislador pela sua prpria vontade:
Significa que se a lei foi feita para uma finalidade B, que incompatvel com a Constituio,
no adianta o juiz tentar dar outra interpretao lei para tentar aproveit-la.

7. Controle jurisdicional difuso

Consagrou-se com o advento da Repblica, na CF de 1891, diferentemente do controle
abstrato, que surge no Brasil em 1965, com a EC n. 16 CRFB de 1946.
Trata-se de controle difuso e concreto, veiculada por meio de um processo constitucional
subjetivo.
Explicando: Todos os juzes ou tribunais podero exercer esse controle, dentro de seu
mbito de competncia, e sua finalidade ser a de assegurar direitos subjetivos, surgindo a partir
de um caso concreto. A inconstitucionalidade ser apenas a causa de pedir, uma questo
incidental, prejudicial, e no o pedido.
a) Requisitos subjetivos ! O controle de constitucionalidade concreto ou incidental, tal
como desenvolvido no Direito brasileiro, exercido por qualquer rgo judicial, no curso
de sua competncia. Cabe a todos os rgos judiciais indistintamente, tanto de primeiro
como de segundo grau, bem como aos tribunais superiores. A questo de
constitucionalidade pode ser suscitada:
" Pelas partes;
" Pelo MP;
" Pelo juiz ou tribunal, ex officio Como veremos, no que diz respeito ao
tribunal, a declarao de inconstitucionalidade somente poder ser
pronunciada pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do rgo especial (art. 97, CF).

b) Requisitos objetivos ! No h disciplina minudente da questo constitucional, no
controle incidenter tantum. O CPC/1973 introduziu, nos arts. 480 a 482, breve disciplina do
controle incidental exercido por rgos fracionrios dos tribunais.
28


7.1. Clusula de reserva de plenrio ou full bench
A clusula de reserva de plenrio, tambm chamada de regra do full bench (banco cheio)
foi introduzida no Brasil pela Carta de 1934 e reproduzida nas subseqentes. Trata-se de uma
verdadeira condio de eficcia jurdica da prpria declarao de inconstitucionalidade dos atos
do Poder Pblico.
Segundo o art. 97 da CF, se, no tribunal competente, distribudo o processo para a turma,
cmara ou seo, verificar-se que existe questionamento incidental sobre a constitucionalidade da
lei ou ato normativo, suscita-se uma questo de ordem e a anlise da constitucionalidade
remetida ao Pleno ou rgo especial, onde ser decidida somente pelo voto da MAIORIA
ABSOLUTA de seus membros.
A clusula de reserva de plenrio deve ser observada tanto no controle difuso quanto no
controle concentrado. O art. 97 no faz qualquer ressalva.

I. Extenso da clusula de reserva de plenrio
a) Pleno/rgo especial # De acordo com art. 93, XI, somente os tribunais com mais de 25
membros podem ter rgo especial, que pode receber delegao de dois tipos de funes
dadas pelo pleno: funes ADMINISTRATIVAS e JURISDICIONAIS.
Art. 93. XI da CF. Nos tribunais com nmero superior a vinte e cinco julgadores, poder ser
constitudo rgo especial, com o mnimo de onze e o mximo de vinte e cinco membros,
para o exerccio das atribuies administrativas e jurisdicionais delegadas da competncia do
tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigidade e a outra metade por eleio
pelo tribunal pleno; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
Atente:
"
A eleio do presidente do tribunal pode ser feita pelo rgo especial? NO. Trata-se
de funo poltica e no administrativa ou jurisdicional. Logo, no pode ser delegada
pelo pleno.
"
O tribunal pode delegar ao rgo especial a elaborao de regimento interno? NO. S

pode ser elaborado pelo pleno, por ser funo legislativa. S se delega funo
administrativa ou jurisdicional.
b) Maioria absoluta dos membros # A deciso, na reserva de plenrio, s pode ser proferida
atravs da maioria absoluta dos membros do tribunal ou de rgo especial deste. Maioria
absoluta = + de 50% dos membros.
c) Aplicao aos tribunais # A reserva de plenrio clusula que s se aplica no mbito dos
tribunais. Assim, um juiz singular pode, sozinho, reconhecer a inconstitucionalidade de
uma norma.
ATENO: A regra no precisa ser respeitada no mbito das Turmas Recursais, no mbito
dos Juizados Especiais, j que no so tribunais. ! questo de concurso!

d) Inconstitucionalidade # A clusula da reserva de plenrio s exigida se a declarao for
de inconstitucionalidade. Em se tratando de declarao de constitucionalidade, no
29

preciso observar a reserva de plenrio, podendo o prprio rgo fracionrio julgar, em

razo do princpio da presuno de constitucionalidade das leis.
e) No preciso respeitar clusula de reserva de plenrio:
" Normas no recepcionadas: A lei anterior incompatvel com a CF norma no
recepcionada. Como a no recepo no mesma coisa que inconstitucionalidade
(j que no se admite a inconstitucionalidade superveniente no Brasil), para a
declarao de no recepo de norma no precisa respeitar a reserva de plenrio.
" Declarao de nulidade sem reduo de texto/interpretao conforme a
Constituio: No necessria observncia da clusula de reserva de plenrio,
porque no a norma que objeto de controle, mas sim uma determinada
interpretao que pode ser dada lei ou ato pblico.
Gilmar Mendes discorda:
RE 184093 / SP - SO PAULO. Relator(a): Min. MOREIRA ALVES
EMENTA: Caderneta de poupana. Direito adquirido. Interpretao do artigo 17 da Medida
Provisria n 32/89 convertida na Lei 7.730/89. Reduo do percentual da inflao aplicvel
ao caso. - Inexistncia de ofensa ao artigo 97 da Constituio Federal. Com efeito, o acrdo
recorrido no declarou a inconstitucionalidade do artigo 17, I, da Medida Provisria n 32/89,
convertida na Lei 7.730/89, mas, apenas, em respeito ao direito adquirido, o interpretou no
sentido de que no se aplicava ele s cadernetas de poupana em que, antes da edio dela,
j se iniciara o perodo de aquisio da correo monetria. Note-se que no controle difuso
interpretao que restringe a aplicao de uma norma a alguns casos, mantendo-a com
relao a outros, no se identifica com a declarao de inconstitucionalidade da norma que
a que se refere o artigo 97 da Constituio, e isso porque, nesse sistema de controle, ao
contrrio do que ocorre no controle concentrado, no utilizvel a tcnica da declarao de
inconstitucionalidade sem reduo do texto, por se lhe dar uma interpretao conforme
Constituio, o que implica dizer que inconstitucional a interpretao da norma de modo
que a coloque em choque com a Carta Magna, e no a inconstitucionalidade dela mesma que
admite interpretao que a compatibiliza com esta. - Falta de prequestionamento (smulas
282 e 356) da questo constitucional relativa ao direito adquirido no que diz respeito
reduo do percentual da inflao aplicvel ao caso. Recursos extraordinrios no
conhecidos.

f) Afastar incidncia da lei # Recentemente, o STF editou a smula vinculante 10:
Smula vinculante 10. Viola a clusula de reserva de plenrio (CF, art. 97) a deciso de rgo
fracionrio de tribunal que, embora no declare expressamente a inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo do Poder Pblico, afasta sua incidncia no todo ou em parte.
No se trata, aqui, de declarao de nulidade sem reduo de texto. Essa smula foi
editada para evitar a declarao de inconstitucionalidade escamoteada. Por meio dessa
smula, o tribunal, mesmo que no declare expressamente a inconstitucionalidade de uma
norma, dever observar a reserva de plenrio, se afastar sua aplicao no todo ou em
parte.

II. Procedimento da reserva de plenrio

O procedimento segue a seguinte ordem:
30

Art. 480 do CPC. Argida a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder pblico,
o relator, ouvido o Ministrio Pblico, submeter a questo turma ou cmara, a que tocar o
conhecimento do processo.
Art. 481. Se a alegao for rejeitada, prosseguir o julgamento; se for acolhida, ser lavrado o
acrdo, a fim de ser submetida a questo ao tribunal pleno.

i. Uma apelao (contendo questo de constitucionalidade) chega ao Tribunal (ex: TJ), sendo
distribuda a um relator, integrante de rgo fracionrio (turma ou cmara).
ii. O relator, verificando a existncia de questo constitucional, ouvindo o MP, submete-a
turma/cmara (questo de ordem).
iii. Se o rgo fracionrio entender que a norma constitucional, continua o julgamento do
caso concreto. Ele no precisa remeter os autos ao pleno, em razo da presuno de
OBS: a argio de inconstitucionalidade inadmissvel quando:
"
No envolver ato de natureza normativa, emanado do Poder Pblico.
"
A questo de constitucionalidade no for relevante para o julgamento da causa; no for

uma questo prejudicial.
iv. Se o rgo fracionrio entender que a norma inconstitucional, lavrar-se- um acrdo

remetendo a questo para o Pleno ou rgo especial (art. 481, CPC), que somente pode se
pronunciar sobre o que, efetivamente, foi acolhido pelo rgo fracionrio. No pode o
pleno emitir juzo sobre questo julgada inadmissvel ou rejeitada pela Turma ou Cmara.
Os pronunciamentos do rgo fracionrio (acolhendo a argio e enviando ao
pleno/rgo especial ou rejeitando esta) e da deciso do plenrio, pela rejeio ou
acolhimento da argio de inconstitucionalidade, so irrecorrveis.
STF Smula n 293 - 13/12/1963 - So inadmissveis embargos infringentes contra deciso em
matria constitucional submetida ao plenrio dos tribunais.
STF Smula n 513 - 03/12/1969 - A deciso que enseja a interposio de recurso ordinrio ou
extraordinrio no a do plenrio, que resolve o incidente de inconstitucionalidade, mas a do
rgo (cmaras, grupos ou turmas) que completa o julgamento do feito.
Neste caso, ocorre uma repartio horizontal de competncia funcional. Apenas a

inconstitucionalidade em tese que ser julgada pelo plenrio/rgo especial, que no
julga o caso concreto ( como se fosse um controle concentrado). A argio de
inconstitucionalidade ser acolhida se conseguir reunir a maioria absoluta dos votos.
Publicado o acrdo, reinicia-se o julgamento da questo concreta perante o rgo
fracionrio. Esta deciso ter efeito vinculante dentro do prprio tribunal (vinculao
horizontal).
v. A deciso do Pleno vincula todos os rgos fracionrios daquele tribunal, e no s aquele
que suscitou o precedente (Turmas, Cmaras etc. no vincula os juzes de primeiro grau).
Assim, o rgo fracionrio ter que julgar o caso concreto partindo deste antecedente.
Somente da deciso do rgo fracionrio (que completa o julgamento do feito) cabe
recurso.

II. Excees da clusula de reserva de plenrio:
31

Art. 481, Pargrafo nico do CPC. Os rgos fracionrios dos tribunais no submetero ao
plenrio, ou ao rgo especial, a argio de inconstitucionalidade, quando j houver
pronunciamento destes ou do plenrio do Supremo Tribunal Federal sobre a questo.

a) Se o prprio tribunal j decidiu a respeito da questo de inconstitucionalidade da

norma (atravs do Pleno ou do rgo especial), o STF entende que o procedimento do
art. 97 s seria necessrio no caso de mudana de orientao por parte do prprio
Tribunal. A jurisprudncia do STF j admitia essa primeira exceo antes mesmo desta
virar texto legal.
b) Se o STF j decidiu (ainda que em controle difuso) que a norma inconstitucional, o
rgo fracionrio no precisa mandar a argio de inconstitucionalidade para o
Pleno/rgo Especial, pois mesmo no tendo decidido em controle abstrato, o STF o
guardio da Constituio e suas decises possuem relevncia maior. Interpretaes
divergentes fragilizam a fora normativa da Constituio. Logo, essa segunda exceo
tambm constitucional, at porque j vinha sendo admitida pelo STF.
Segundo Gilmar Mendes, tal norma sinaliza (ainda que tmida) a equiparao entre
efeitos da declarao de inconstitucionalidade em sede de controle incidental com os efeitos da
declarao em controle concentrado. Decide-se autonomamente com fundamento na declarao
de inconstitucionalidade (ou de constitucionalidade) do STF proferida incidenter tantum.
QUESTO: Pode o rgo fracionrio de um Tribunal se desvincular do dever de
observncia da deciso do Pleno ou rgo especial a que esteja vinculado, para adotar o
entendimento do STF? SIM.
O prprio STF j decidiu isso em alguns julgados: RE 190728, AgRgAI 168149, RE 150755,
150765 etc. Para Gilmar Mendes, esse entendimento passa a equiparar, praticamente, os efeitos
das decises proferidas nos processos de controle abstrato e concreto. A deciso do STF antecipa
o efeito vinculante de seus julgados em matria de controle de constitucionalidade incidental, diz
o autor.

III. Observaes importantes:
A inobservncia da reserva de plenrio (se o rgo fracionrio declara a
inconstitucionalidade sem remeter os autos ao pleno) gera a NULIDADE ABSOLUTA da
deciso, j que haver violao da norma de repartio de competncia funcional
horizontal;
A aplicao do art. 97 da CF obriga que se proceda juntada do acrdo proferido no
Pleno ou no rgo especial sobre a inconstitucionalidade da lei, sob pena de, no caso de
interposio de RE, entender o STF que no pode conhecer do apelo extremo por ausncia
de pea essencial para o julgamento definitivo (Gilmar Mendes). Cf. AgRgRE 158.540.
A jurisprudncia do STF enfatiza que no suficiente a transcrio do decidido pelo rgo
especial ou pelo Plenrio ou a juntada do voto condutor, porquanto no acrdo do
Plenrio que se h de buscar a motivao da deciso recorrida. Cf. RE-AgRg 164.569,
relatado por Seplveda Pertence:
RE: ACRDO RECORRIDO DE TURMA DO TRIBUNAL "A QUO", FUNDADO NA OBSERVANCIA
DEVIDA A DECISO PLENARIA ANTERIOR DA QUESTO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA
NORMA INCIDENTE NA CAUSA: AUSNCIA, NOS AUTOS, DO ACRDO PLENRIO, QUE
INVIABILIZA O RECURSO. 1. EM PROCESSOS CUJO JULGAMENTO CAIBA A RGOS PARCIAIS
32

DO TRIBUNAL, SUSCITADA A ARGIO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA INCIDENTE,

DA-SE REPARTIO DE COMPETNCIA POR OBJETIVO DO JUZO, DEVOLVENDO-SE AO
PLENRIO A DECISO DA QUESTO PREJUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDADE. 2. DESSE
MODO, E NO ACRDO PLENRIO QUE SE H DE BUSCAR A MOTIVAO DA DECISO
RECORRIDA, COM RESPEITO A ARGIO DE INCONSTITUCIONALIDADE, SENDO INDIFERENTE
O QUE A PROPOSITO DO MRITO DELA, CONTRA OU A FAVOR, SE DIGA NO ACRDO DA
TURMA. 3. JURISPRUDNCIA REAFIRMADA PELO PLENRIO, QUANDO SE DECIDIU TAMBM
QUE NO SUPRE A AUSNCIA DO INTEIRO TEOR DO ACRDO PLENRIO A JUNTADA DO SEU
VOTO CONDUTOR (RE 143.088, 24.6.93).
Por bvio, em caso de declarao incidente de constitucionalidade, no necessria a

juntada do acrdo do Plenrio, eis que a competncia para a deciso da
constitucionalidade de lei da Turma.
Para Gilmar Mendes, sempre que o STF j tenha se manifestado sobre a
constitucionalidade ou no de determinada norma, no haver necessidade de juntada da
deciso no incidente de inconstitucionalidade exarado pelo rgo jurisdicional com
competncia para tanto. Nestes casos, bastaria que o acrdo recorrido
extraordinariamente tivesse elementos suficientes para a verificao da identidade entre a
matria debatida no Tribunal de origem e a apreciada no STF.
Participao de amicus curiae, MP e outros interessados no incidente de
inconstitucionalidade perante os tribunais. A Lei 9.868/99, alterando o art. 482 do CPC,
permitiu a manifestao, no incidente de inconstitucionalidade do:
i. MP
ii. Das pessoas jurdicas responsveis pela edio do ato
iii. Dos titulares do direito de propositura de ADI
Alm disso, facultou-se ao relator a possibilidade de admitir, por despacho irrecorrvel, a
manifestao de outros rgos ou entidades. Veja-se, pois, que a declarao incidente
tende a desenvolver uma estrutura semelhante dos processos de ndole estritamente
objetiva (ADI, ADC e ADPF).
Art. 482 - Remetida a cpia do acrdo a todos os juzes, o presidente do tribunal designar a
sesso de julgamento.
1 O Mistrio Pblico e as pessoas jurdicas responsveis pela edio do ato questionado, se
assim o requererem, podero manifestar-se no incidente de inconstitucionalidade,
observados os prazos e condies fixados no Regimento interno do Tribunal. (Acrescentado
pela L-009.868-1999)
2 Os titulares do direito de propositura referidos no Art. 103 da Constituio podero
manifestar-se, por escrito, sobre a questo constitucional objeto de apreciao pelo rgo
especial ou pelo Pleno do Tribunal, no prazo fixado em Regimento, sendo-lhes assegurado o
direito de apresentar memoriais ou de pedir a juntada de documentos. (Acrescentado pela L-
009.868-1999)
3 O Relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos postulantes,
poder admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros rgos ou entidade.
(Acrescentado pela L-009.868-1999)

7.2. Suspenso da execuo pelo Senado Federal
No controle brasileiro h uma certa incoerncia, pois tnhamos inicialmente apenas um
modelo difuso ao qual foi acrescido o controle concentrado. No sistema norte-americano, apesar
33

de o controle ser difuso, a deciso vincula todo o Poder Judicirio. No Brasil no. A deciso que
vincula apenas a de controle concentrado. Para solucionar essa incoerncia, foi instituda a
resoluo do Senado.

Por meio de uma resoluo, o Senado suspende a execuo de uma lei, estendendo a
todos (erga omnes) uma deciso cujo efeito apenas entre as partes. Cuida-se de ato poltico
discricionrio do Senado que empresta eficcia erga omnes deciso do STF proferida em caso
concreto. Esse mecanismo adotado desde 1934.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso
definitiva do Supremo Tribunal Federal;
a) A resoluo do Senado s vai ser realizada sobre deciso definitiva proferida no controle
difuso de constitucionalidade. Isso tem previso expressa no RISTF, art. 178.
b) Como a competncia do Senado restringe-se suspenso de normas inconstitucionais, ela
no se aplica nos seguintes casos:
" No recepo porque norma anterior ao parmetro no inconstitucional.
" Declarao de nulidade sem reduo de texto tcnica que s pode ser utilizada
no controle concentrado. OBS: a interpretao conforme pode ser realizada no
controle difuso.
Segundo Gilmar Mendes, esse papel do Senado deveria ser interpretado de outra forma
(haveria uma mutao constitucional). Para ele, todas as decises do STF, inclusive as do controle
difuso, deveriam ter o efeito erga omnes, e no apenas inter partes. O autor entende que o art.
52, X, CF, perdeu parte de seu significado com a ampliao do controle abstrato de normas, bem
como em razo das smulas vinculantes, sofrendo um processo de obsolescncia.
A CF/88 reduziu o significado do controle de constitucionalidade incidental ou difuso, ao
ampliar, de forma marcante, a legitimao para a propositura da ao direta de
inconstitucionalidade (art. 103), permitindo praticamente que todas as controvrsias
constitucionais relevantes sejam submetidas ao STF mediante processo de controle abstrato de
normas. (Gilmar Mendes)
Mas surge a seguinte questo: como compatibilizar a deciso erga omnes do STF no
controle difuso e a suspenso do Senado? Para Mendes, a resoluo do Senado serviria apenas
para DAR PUBLICIDADE deciso, e no mais suspender a execuo da lei.
Seria possvel, sem qualquer exagero, falar0se aqui de uma autntica mutao
constitucional em razo da completa reformulao do sistema jurdico e, por conseguinte, da
nova compresso que se conferiu regra do art. 52, X da Constituio de 1988. Valendo-nos dos
subsdios de doutrina constitucional a propsito da mutao constitucional, poder-se-ia cogitar
aqui de uma autntica reforma da Constituio sem expressa modificao de texto.
Entende o autor que a atribuio de funes substantivas ao Senado Federal resulta na
prpria negao da teoria da nulidade da lei declarada inconstitucional, j que a sua no-aplicao
geral depende exclusivamente da vontade de um rgo eminentemente poltico, e no dos rgos
judiciais incumbidos da aplicao cotidiana do direito.
Cf. artigo de Gilmar Mendes no Material de apoio.

34

c) Esta competncia do Senado exclusiva (apesar do texto constitucional) e no privativa,

porque exclui a possibilidade de delegao. Aplica-se apenas para o controle difuso.
d) A resoluo ato discricionrio esse o posicionamento majoritrio (doutrina e STF),
mas h doutrina divergente: para Zeno Veloso, trata-se de ato vinculado, estando o Senado
obrigado a suspender a execuo da lei.
e) Extenso da resoluo A discricionariedade do Senado apenas para saber se vai
suspender ou no. Se decidir suspender, o Senado tem que se ater aos exatos limites da
deciso do STF. No pode ir alm nem ficar aqum. Assim, se a lei foi integralmente
declarada inconstitucional, a suspenso desta tambm deve ser integral.
No pode a Alta Casa do Congresso, todavia, restringir ou ampliar a extenso do julgado
proferido pela Excelsa Corte (Gilmar Mendes). Justamente por isso, o art. 52, X da CF no
traz uma hiptese de controle de constitucionalidade feito pelo Poder Legislativo.
Logo, a expresso no todo ou em parte no diz respeito resoluo do Senado, mas sim
deciso do STF.
f) Eficcia subjetiva da resoluo Embora a deciso do STF seja inter partes (j que a norma
aqui se refere ao controle difuso), o efeito da resoluo do Senado ERGA OMNES.
g) Eficcia temporal no h entendimento unnime.
1 Corrente (majoritria): Alm de erga omnes, a resoluo tem efeitos EX NUNC,
porque apenas suspende a lei. Segundo Pedro Lenza e Alexandrino, esse o
entendimento majoritrio, adotado por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Jos
Afonso da Silva. A suspenso da lei corresponde revogao da lei, diz Bandeira
de Mello.
2 Corrente (Gilmar Mendes): Alm de erga omnes, a resoluo tem efeitos ex tunc,
com base nos seguintes fundamentos:
"
Princpio da igualdade;
"
Sobrecarregamento do Poder Judicirio.
De acordo com o Dec. 2346/97, se o Senado suspende a lei, o efeito ser ex tunc para a
Administrao Pblica Federal direta e indireta. Muita gente confunde isso, mas este
decreto s tem validade interna Administrao Pblica Federal.
h) Objeto da resoluo Ser objeto da resoluo de suspenso da lei ou atos normativos (lei
em sentido amplo) O Senado poder suspender lei federal, estadual e at municipal.
QUESTO: Tal entendimento viola o pacto federativo?
No. O Senado atua tanto como rgo de carter federal quanto como rgo de carter
nacional (diferentemente da Cmara dos Deputados, cuja competncia se limita s
questes de interesse da Unio). Isso porque o Senado formado por representantes dos
estados-membros.
Assim, ao suspender a execuo de qualquer espcie lei, o Senado atua como Legislativo
Nacional.
Obs: Michel Temer entende que, em face do princpio federativo, as Assemblias
Legislativas tambm devem poder suspender lei ou atos normativos declarados
inconstitucionais pelos TJs.
35


7.3. Parmetro de controle
ATENO: de modo diverso do que ocorre com o controle abstrato, que tem como
parmetro a CF vigente, o controle incidental realiza-se em face da Constituio sob cujo imprio
foi editada a lei ou ato normativo. Assim, no raro constatar a declarao de
inconstitucionalidade de uma norma em face da Constituio de 1967/69.

7.4. Controle de normas no STF
I. Introduo
A disciplina do controle incidental perante o STF sofreu significativa mudana. Aplica-se, ao
caso, o RISTF.
luz do Regimento anterior, a argio de inconstitucionalidade perante qualquer das
Turmas seria submetida ao Tribunal Pleno apenas se imprescindvel ao caso concreto. Atualmente,
no mais se enfatiza a imprescindibilidade do julgamento da questo para a deciso no caso
concreto, sendo suficiente a argio de inconstitucionalidade.
Nos processos de competncia das Turmas, haver a remessa do feito ao Plenrio, em caso
de relevante argio de inconstitucionalidade (RISTF, art. 176, 1).
O julgamento da matria exige quorum de 8 ministros (RISTF, art. 143), somente podendo
ser proclamada a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do ato impugnado se tiverem se
manifestado 6 ministros maioria absoluta (art. 173).
No caso da ausncia de ministros em nmero que possa influir no julgamento, haver a
suspenso, aguardando-se o comparecimento dos ausentes (173) ou convocando-se ministros do
Tribunal Federal de Recursos (40).
No ser declarada a inconstitucionalidade se no for alcanada a maioria de seis votos.
Se esta for declarada, no todo ou em parte, sero comunicados os rgos interessados,
remetendo-se cpia autntica da deciso ao Presidente do Senado Federal, para os fins do
disposto no art. 42, VII da CF.
A declarao de constitucionalidade ou inconstitucionalidade incidental, no mbito do STF,
aplica-se a todos os casos submetidos s Turmas ou ao Plenrio deste tribunal (103), assegurando-
se, porm, a qualquer ministro o direito de propor, em novos feitos, a reviso do entendimento
assentado.
Uma vez enviada comunicao da deciso ao Senado, essa reviso no mais dever
ocorrer.

II. Possibilidade de declarao incidental de inconstitucionalidade pelo STF sem que se verifique
a relevncia da aplicao da lei para o caso concreto
Como cedio, nas demais instncias, somente poder haver a declarao de
inconstitucionalidade da norma que deva ser aplicada causa.
Entende o STF, porm, que, verificada a inconstitucionalidade em sede de controle difuso,
deve ele emitir juzo quanto validade da norma, ainda que esta se mostre dispensvel soluo
da controvrsia.
36

Este entendimento foi sustentado nos seguintes julgados: RE 102553/DF; AO 499.

H, aqui, objetivao do processo de controle incidental no mbito do STF.

III. Repercusso geral e controle incidental no STF
A EC n. 45 consagrou no art. 102, 3, CF, o instituto da repercusso geral. Trata-se de
mudana radical do modelo de controle incidental, uma vez que os recursos extraordinrios tero
de passar pelo crivo da admissibilidade referente repercusso geral.
H, aqui, maximizao da feio objetiva do RE.

7.5. Peculiaridades
I. A ao civil pblica como instrumento de controle de constitucionalidade
Segundo o entendimento pacfico do STF e STJ, as AES COLETIVAS, dentre elas a ao
civil pblica, s podem ser utilizadas como instrumento de controle concreto jurisdicional difuso
concreto de constitucionalidade, desde que a inconstitucionalidade seja apenas uma questo
incidental. Neste caso, o pedido dever ser de efeitos concretos, e a inconstitucionalidade apenas
a causa de pedir, sendo o seu efeito inter partes.
Mesmo quando a ao civil pblica tem efeitos erga omnes, possvel o controle difuso
concreto pois, nessa hiptese, o efeito erga omnes apenas em relao ao pedido, que deve ter
efeitos concretos (ex: fechamento dos bingos). Como a inconstitucionalidade ser analisada
apenas na causa de pedir, a deciso quanto a ela no ter efeito erga omnes19.

Segundo Pedro Lenza, a ao civil pblica no pode ser ajuizada como sucedneo de ao
direta de inconstitucionalidade, pois, como em regra produz efeitos erga omnes, estaria
provocando verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade, em usurpao da
competncia do STF, cabe reclamao diretamente ajuizada no STF, para restaurar a sua
autoridade20.
Julgados: STJ Resp 557646, 294022; STF RE 227159.
S ser cabvel controle difuso em sede de ao civil pblica como instrumento idneo de
fiscalizao incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do
Poder Pblico, mesmo quando contestados em face da Constituio da Repblica, desde que,
nesse processo coletivo, a controvrsia constitucional, longe de identificar-se como objeto
nico da demanda, qualifique-se como simples questo prejudicial, indispensvel resoluo
do litgio principal (STF, Rcl 1.733-SP).

II. Recurso Extraordinrio como instrumento de controle concentrado-abstrato

19
Veja que ACP no se confunde, pela prpria forma e natureza, com os processos subjetivos, j que a parte no atua na defesa de interesse
prprio, mas procura defender interesse pblico devidamente caracterizado. Segundo Gilmar Mendes, o afastamento da incidncia de uma lei
inconstitucional, em ACP, acabaria se estendendo para alm das partes processualmente legitimadas, j que o seu objeto constitudo de
interesses difusos e coletivos.
20
Atente: reclamao no tem legitimado especfico. Qualquer um atingido por deciso contrria ao entendimento do STF pode ajuizar a
reclamao.
37


O RE, em regra, instrumento de controle difuso. Mas h uma exceo, na qual utilizado
como instrumento de controle concentrado-abstrato. Esta hiptese no est na lei nem na CF,
nascendo a partir da jurisprudncia do STF.

Em hipteses de violao de norma de observncia obrigatria caber RE ao STF, para fins
de controle concentrado-abstrato.

Ateno: se a forma for de mera repetio no caber RE com essa finalidade21.

Vejamos o seguinte exemplo: Procurador Geral de Justia de SP prope ADI
em face de lei municipal, tendo por parmetro a CE, mais especificamente
uma norma de observncia obrigatria. Da deciso do TJ, o PGJ interpe RE
ao STF. L, a lei municipal ser confrontada com a prpria CF/88, havendo
verdadeiro controle concentrado-abstrato.
H duas hipteses em que uma lei municipal pode ser objeto de controle
concentrado-abstrato: essa e por via da ADPF.

As normas de reproduo/repetio obrigatria so normas da CF cujo modelo,
obrigatoriamente, deve ser observado pelas constituies estaduais e leis orgnicas municipais.

Vejamos quais so estas, de acordo com o entendimento do STF:

a) Princpios bsicos do processo legislativo (arts. 59 a 69, CF). Exs.:
"
Art. 61, 1 (leis de iniciativa privada do Presidente, que devem ser

simetricamente estendidas ao Governador e ao Prefeito).
"
Derrubada do veto do Governador ou Prefeito. Deve ser feita atravs de

escrutnio secreto, por aplicao da simetria (art. 61, 4).
b) CPI Os requisitos para criao de CPIs no mbito estadual devem ser os mesmos
previstos na CF/88 (art. 58, 3), em razo da simetria. So eles: 1/3 dos membros,
objeto determinado e prazo certo.
c) TCU A prpria CF/88, em seu art. 75, informa a observncia obrigatria das normas
do TCU nos mbitos estadual, distrital e municipal.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas
respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.
Questo do MP/RJ: o art. 57, 4 da CFRB/88 norma de observncia obrigatria? NO.

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro
a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 50, de 2006)
4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no
primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas,
para mandato de 2 (dois) anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio
imediatamente subseqente. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 2006).
O prprio STF j entendeu que no. Cada Estado pode definir como bem entender, de

21
A norma de mera repetio aquela repetida porque o Estado quer, no sendo de observncia obrigatria.
38

acordo com a sua auto-organizao, se vedada ou no a reconduo para o mesmo cargo.

DICA: No confundir normas de observncia obrigatria com normas de mera
repetio e normas de remisso.

III. Tendncia de abstrativizao (objetivao/verticalizao/concentrao) do controle
difuso/concreto Gilmar Mendes e Pedro Lenza

O Brasil possui um sistema de constitucionalidade diverso dos demais pases pois abriga
institutos do common law (controle difuso) e do civil law (controle concentrado) ao mesmo
tempo.

A doutrina sempre sustentou que a declarao de inconstitucionalidade incidental gera
efeitos inter partes. Contudo, respeitvel parte da doutrina e alguns julgados do STF (Mira
Estrela22 e progressividade do regime de cumprimento de pena nos crimes hediondos 23) e do
STJ rumam para uma nova interpretao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade no
controle difuso pelo STF.

o que defende Gilmar Ferreira Mendes, inspirado pela regra do stare decisis norte-
americano. O autor sustenta a transcendncia, com carter vinculante, de deciso sobre a
inconstitucionalidade da lei, mesmo em sede de controle difuso. Atualmente, a frmula relativa
suspenso de execuo da lei pelo Senado h de ter simples efeito de publicidade, entende o
autor.
A primeira aplicao desse sistema foi por meio do julgado HC 82.959/SP
(controle difuso concreto), onde o STF decidiu que a vedao da progresso
de regime na lei de Drogas era inconstitucional. Os juzes comearam a aplicar
a deciso do STF como se fosse erga omnes. Um juiz disse que no ia aplicar
porque a deciso em HC no tem o condo de vincular todas as pessoas. A
defensoria do Acre no recorreu da deciso, mas ajuizou uma Reclamao
Constitucional 4.335/AC perante o STF, alegando que o juiz estava
desrespeitando a deciso do STF. Gilmar Mendes e Eros Grau votaram a favor
da reclamao (dizendo que o papel do Senado no de vincular os efeitos
para todas as pessoas, mas apenas de dar publicidade deciso do STF, essas
sim, erga omnes ainda quando proferidas em processo subjetivo), mas os Min.
Seplveda Pertence e Joaquim Barbosa entenderam que a deciso no HC
tinha efeitos inter partes (contra a reclamao).

Defendendo a tese da abstrativizao, Gilmar Mendes pauta-se em duas premissas:

22
No julgamento do RE 197917, o STF reduziu o nmero de vereadores do Municpio de Mira Estrela de 11 para 9, e determinou que a deciso s
atingisse a prxima legislatura. Alm de erga omnes, esse julgado aplicou efeito ex nunc declarao de inconstitucionalidade de lei municipal em
processo de controle difuso.
23
HC 82959/SP (progresso de regime nos crimes hediondos)
PENA - REGIME DE CUMPRIMENTO - PROGRESSO - RAZO DE SER. A progresso no regime de cumprimento da pena, nas espcies fechado, semi-
aberto e aberto, tem como razo maior a ressocializao do preso que, mais dia ou menos dia, voltar ao convvio social. PENA - CRIMES
HEDIONDOS - REGIME DE CUMPRIMENTO - PROGRESSO - BICE - ARTIGO 2, 1, DA LEI N 8.072/90 - INCONSTITUCIONALIDADE - EVOLUO
JURISPRUDENCIAL. Conflita com a garantia da individualizao da pena - artigo 5, inciso XLVI, da Constituio Federal - a imposio, mediante
norma, do cumprimento da pena em regime integralmente fechado. Nova inteligncia do princpio da individualizao da pena, em evoluo
jurisprudencial, assentada a inconstitucionalidade do artigo 2, 1, da Lei n 8.072/90.
39

" Fora normativa da Constituio # O STF o guardio da Constituio (art. 102,

CRFB/88). Assim sendo, cabe a ele dar a ltima palavra sobre como a Constituio deve ser
interpretada. Interpretaes divergentes enfraquecem o princpio da fora normativa da
Constituio (que estudaremos adiante). Com base nesse raciocnio, o autor tem
defendido que as decises do STF devem ser sempre erga omnes. Este efeito, tpico do
controle abstrato, deve ser estendido ao processo constitucional subjetivo (controle
concreto), segundo Gilmar Mendes.
" Sistema do Stare decisis # Os tribunais devem dar o devido peso ao precedente judicial.
No sistema da Common Law (onde se adota o controle difuso) existe um instituto chamado
de Sistema do Stare Decisis. Stare Decisis um sistema de vinculao de precedentes. Os
precedentes dos tribunais superiores vinculam os rgos inferiores a ele por meio do
binding efect (no a mesma coisa que o efeito vinculante brasileiro, mas bem
parecido). Vincula tanto verticalmente quanto horizontalmente (o prprio Tribunal fica
vinculado, a no ser que haja novas circunstncias).

No Brasil e nos pases que adotam o sistema do civil law24, o controle difuso
inapropriado, porque o tribunal decide, mas a deciso vale apenas para as partes envolvidas. Para
solucionar esse problema de quebra de segurana jurdica e isonomia, a Constituio desenvolveu
o sistema de resoluo do Senado com a finalidade de estender a todos a execuo da lei
declarada inconstitucional de forma difusa (art. 52, X da CF)25.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso
definitiva do Supremo Tribunal Federal;

Conforme pontua Lenza, em suma, os principais argumentos a justificar esse
posicionamento so:
i. Fora normativa da Constituio;
ii. Princpio da supremacia da Constituio e a sua aplicao uniforme a todos os
destinatrios;
iii. O STF enquanto guardio da Constituio e seu intrprete mximo;
iv. Dimenso poltica das decises do STF.

Uma outra tentativa para corrigir a distoro decorrente da adoo dos sistemas de
controle difuso e concentrado ao mesmo tempo foi a criao da smula vinculante (art. 103-A da
CF). A idia , a partir das decises reiteradas do STF, vincular a forma como a questo deve ser
tratada.

7.6. Controle incidental feito pelo STJ

O STJ, a exemplo de todos os demais rgos judiciais do pas, pode desempenhar o
controle incidental de constitucionalidade, deixando de aplicar as leis e atos normativos que
repute inconstitucionais.

24
Porque a fonte principal do direito brasileiro so as leis e no os precedentes.
25
O sistema de resoluo s serve para o controle difuso (pois no controle concentrado no h essa necessidade, j que as decises j so
vinculantes).
40


Mas atente: tal faculdade ser, via de regra, exercida nas causas de COMPETNCIA
ORIGINRIA (CF, art. 105, I) ou naquelas em que lhe caia julgar mediante RECURSO ORDINRIO
(CF, art. 105, II). E dessas decises, quando envolverem questo constitucional, caber recurso
extraordinrio.

Geralmente, no h discusso de matria constitucional em REsp, cujo objeto cinge-se s
questes infraconstitucionais. A menos que a questo constitucional tenha surgido
posteriormente ao julgamento pelo tribunal de origem.

41


AES DE CONTROLE CONCENTRADO-ABSTRATO e AES DE COMBATE S OMISSES CONSTITUCIONAIS
Sumrio:
1. Controle concentrado-abstrato
1.1. Diferenas entre o controle abstrato e difuso: o pedido e a causa de
pedir
2. Aspectos gerais a todas as aes de controle concentrado-abstrato
3. ADI e ADC
3.1. Objeto
3.2. Parmetro
3.3. Procedimento
3.3.1. Procurador Geral da Repblica
3.3.2. Advogado geral da Unio
3.3.3. Amicus curiae
3.3.4. Peculiaridades do procedimento da ADI
3.3.5. Peculiaridades do procedimento da ADC
3.3.6. Efeitos da deciso
4. ADPF
5. Instrumentos de controle das omisses constitucionais
5.1. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso
5.2. Mandado de injuno
6. ADI interventiva

1. Controle concentrado-abstrato

Esse controle composto, basicamente, de trs aes: ADC, ADI e ADPF. A primeira informao
importante aqui a seguinte: o processo, no controle concentrado-abstrato, de ndole objetiva. Tem-se,
aqui, um processo constitucional objetivo, no havendo partes, mas interessados. Por conta disso, alguns
princpios no se aplicam: contraditrio, ampla defesa e duplo grau de jurisdio.

As Leis 9.868/99 (ADI/ADC) e 9.882/99 (ADPF) disciplinam o controle concentrado-abstrato.
QUESTO: Cabe modulao de efeitos quando a deciso declarar a constitucionalidade da lei?

SIM. A lei s trata de modulao no que concerne declarao de inconstitucionalidade. Contudo,
no h impedimento de modulao, como no caso em que o STF d uma liminar suspendendo a aplicao
de uma lei que institui imposto. Se demorar muito para julgar, ir gerar grandes prejuzos aos contribuintes
que deixaram de pagar o imposto em razo da deciso liminar. Assim, poder modular os efeitos para que
o imposto seja cabvel ex nunc.

1.1. Diferenas entre o controle abstrato e difuso: o pedido e a causa de pedir

Pedido: No controle difuso, a inconstitucionalidade pode ser reconhecida de ofcio. No controle
abstrato tem que haver provocao (em razo do princpio da inrcia da jurisdio, pois o objeto principal
da ao a declarao da inconstitucionalidade), e observncia do principio da adstrio ao pedido.
EXEMPLO: Se o PGR est discutido apenas o art. 2 da lei na ADI, o STF no pode
analisar a constitucionalidade do art. 1 da mesma lei.

ATENO: Quando, porm, houver relao de interdependncia entre os artigos de uma lei, o STF
pode declarar a inconstitucionalidade do artigo impugnado e, por arrastamento, a inconstitucionalidade
42

dos artigos que dele dependem, no impugnados na ao de controle abstrato. Tirando essa hiptese, o
tribunal fica vinculado ao pedido.

Causa de pedir: O princpio da adstrio aplicvel somente ao pedido. A causa de pedir aberta,
nas aes de controle abstrato, pois, uma vez impugnada uma norma, sua constitucionalidade pode ser
analisada com base em qualquer parmetro constitucional, no ficando o STF adstrito ao parmetro
invocado.

2. Aspectos gerais a todas as aes de controle concentrado-abstrato (ADI, ADC e ADPF)
2.1 Competncia

Por se tratar de controle concentrado, a competncia para o julgamento dessas aes do STF, no
mbito federal, e do TJ, no mbito estadual (mas vamos estudar o controle de constitucionalidade nos
estados depois).

2.2 ndole objetiva

No existem partes propriamente dita, porque esses processos tm ndole objetiva. A finalidade
principal no proteger o interesse de ningum, mas assegurar a supremacia constitucional.

2.3 Princpios processuais no aplicveis

No se aplicam alguns princpios processuais como o contraditrio, a ampla defesa, o duplo grau de
jurisdio etc. porque so princpios que garantem o processo subjetivo.
Obs.: Para o STF, o duplo grau no est consagrado na Constituio (tanto que a CF
prev os casos especficos de competncia em duplo grau dos tribunais), embora seja
um importante princpio processual.

Isso foi decidido na primeira ADC (que discutiu justamente a constitucionalidade da ADC, que foi
introduzida na Constituio pela EC 3/93), em que se decidiu que por gerar um processo objetivo, que no
se prope a proteger direitos subjetivos e no possui partes, no necessrio que as aes de controle
concentrado de constitucionalidade respeitem os princpios processuais, que servem para assegurar os
direitos das partes.

IV. Nessas aes no se admite:
a) Desistncia No se pode desistir porque a supremacia da Constituio (que se busca com o
processo objetivo) indisponvel. Embora no possa desistir da ao, o PGR pode depois dar
parecer contrrio ao que houver ajuizado, se posteriormente mudar seu entendimento.
b) Interveno de terceiros (amicus curiae?)
c) Assistncia Ateno: nem todos consideram assistncia como interveno de terceiros. Apesar de
a lei fazer meno a interveno de terceiros, tambm no cabe assistncia, pois o regimento do
STF possui dispositivo que a veda nessas aes.
d) Recurso da deciso de MRITO, salvo embargos de declarao Isso porque no haveria para
onde recorrer. Se o relator no admitir a inicial, cabe agravo.
43

e) Ao rescisria.

V. Natureza hbrida

As decises tm natureza judicial e legislativa (j que o STF atua como legislador negativo).

VI. Momento a partir do qual a deciso se torna obrigatria

Nessas aes, a deciso (definitiva ou cautelar) se torna obrigatria a partir de sua publicao da
ata da sesso de julgamento no DOU/DJU, no sendo necessrio aguardar o trnsito julgado.

Isso ocorre porque a deciso do STF tem a mesma generalidade e abstrao de uma lei. Para ser
obrigatria precisa ser publicada, igual a uma lei comum. No pode ser do trnsito em julgado porque o
processo objetivo no tem partes.
Pergunta-se: a deciso da ADI se torna obrigatria a partir da publicao do inteiro
teor do julgamento (mesmo que no tenha ainda transitado em julgado)? Perceba-
se: a partir da ata da sesso de julgamento, mesmo sem trnsito em julgado.

VII. Legitimidade

A legitimidade de todas essas aes a mesma, prevista no art. 103 da CF/88. A CF/88 reduziu
bastante o mbito de incidncia do controle incidental/difuso, ao ampliar, de forma marcante, a
legitimao para a propositura da ADI.
Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de
constitucionalidade: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
I - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Cmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da Repblica;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional

Antes da CF/88, a legitimidade era restrita ao PGR. Depois dessa, essa legitimidade ativa foi
ampliada. Segundo a jurisprudncia do STF, existem legitimados ativos que so universais, enquanto outros
so apenas legitimados ativos especiais26. O que os diferencia a existncia de pertinncia temtica, que
exigida em relao aos legitimados especiais. H, assim:

26
Isso no est na lei, mas apenas na jurisprudncia do STF.
44

a) Legitimados ativos universais ! No precisam demonstrar pertinncia temtica.

b) Legitimados ativos especiais ! Estes precisam demonstrar pertinncia temtica. Para Gilmar
Mendes essa exigncia no tem respaldo na CF, no se compatibilizando, tambm, com o controle
abstrato de normas.
Pertinncia temtica

Entende-se por pertinncia temtica a relao existente entre o objeto da ao e a finalidade
institucional do autor interessado. Assim, os legitimados especiais devem demonstrar que o objeto de
controle viola interesse da sua categoria, das pessoas que representa.
Legitimados Ativos Universais
Legitimados Ativos Especiais
No tm necessidade de demonstrar pertinncia Devem demonstrar a pertinncia temtica como

temtica.
requisito de admissibilidade.
So legitimadas as autoridades relacionadas So legitimadas as autoridades relacionados aos
Unio. (Unio Universais)
Estados. (Estaduais Especiais)

Assim, podemos concluir:
"
O objeto da ADI deve guardar relao de pertinncia com a atividade de representao da

confederao sindical ou da entidade de classe de mbito nacional, p. ex. (ADI 202/BA);
"
O Governador de Estado/Assemblia legislativa devem demonstrar relao de pertinncia. Segundo

o STF, o Governador deve assinar a petio inicial sozinho ou juntamente com o Procurador-Geral
ou outro advogado. So ineptas as aes diretas propostas, em nome do Governador, firmadas
exclusivamente pelo Procurador-Geral do Estado (ADI 1.814/DF).
ATENO: em recente julgado (ADI 2906, julgada em 2011), o STF parece ter entendido de
maneira diversa! Confira-se:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEGITIMIDADE E CAPACIDADE
POSTULATRIA. Descabe confundir a legitimidade para a propositura da ao direta de
inconstitucionalidade com a capacidade postulatria. Quanto ao Governador do Estado,
cuja assinatura dispensvel na inicial, tem-na o Procurador-Geral do Estado. AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NATUREZA DA NORMA E ALCANCE. O fato de a
norma disciplinar matria balizada no a torna de efeito concreto. Este pressupe a
individualizao. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ATUAO DO ADVOGADO-
GERAL DA UNIO. Consoante dispe o 3 do artigo 103 da Constituio Federal, cumpre
ao Advogado-Geral da Unio o papel de curador da lei atacada, no lhe sendo dado, sob
pena de inobservncia do mnus pblico, adotar posio diametralmente oposta, como se
atuasse como fiscal da lei, qualidade reservada, no controle concentrado de
constitucionalidade perante o Supremo, ao Procurador-Geral da Repblica. GUERRA
FISCAL PRONUNCIAMENTO DO SUPREMO DRIBLE. Surge inconstitucional lei do Estado
que, para mitigar pronunciamento do Supremo, implica, quanto a recolhimento de
tributo, dispensa de acessrios multa e juros da mora e parcelamento.
Inconstitucionalidade da Lei n 3.394, de 4 de maio de 2000, regulamentada pelo Decreto
n 26.273, da mesma data, do Estado do Rio de Janeiro.
Executivo
Legislativo
Judicirio
MP
Outros
45
Legitimados
Universais
Legitimados
Especiais
Presidente
Governador
(Estados e DF)
Mesa da Cmara
PGR
Mesa do Senado
Mesa
da
Assemblia
Legislativa
(Estados)
ou
Cmara (no DF)
Partido Poltico (no CN)

OAB (Conselho Federal)
Confederao Sindical
(nacional)
Entidade Classe (nacional)

A interpretao que se d a estes legitimados, previstos no art. 103, deve ser restritiva, e no
extensiva. Isso por se tratar de norma excepcional. Na dvida? Interpretao restritiva.
Questes possveis:
1) O Vice presidente e o Vice Governador tm legitimidade? Sendo omissa a legislao, interpreta-se de
forma restritiva o dispositivo do art. 103. Ou seja, eles no podem ajuizar a ao. Embora eles no tenham
legitimidade em regra, tero se estiverem na titularidade do cargo. Detalhe: Se o vice prope a ao e,
antes de seu julgamento, a titularidade do cargo volta ao Presidente/governador, que retorna, a ao no
ser extinta, continuando o vice no plo ativo.
2) Mesa do Congresso Nacional tem legitimidade? A Mesa do Congresso NO tem legitimidade para a
propositura de ao de constitucionalidade em controle concreto abstrato, porque a interpretao
restritiva (mesmo ela sendo formada por componentes da mesa do Senado e da Cmara).
3) Quando deve ser analisada a legitimidade do partido poltico? A legitimidade do partido poltico deve
ser analisada no momento da PROPOSITURA da ao. Assim, se no momento da propositura o partido
tiver um nico representante no Congresso, mesmo que antes do julgamento o partido perca o
representante, a ao continua (Obs: at 2004, o STF entendia que deveria extinguir a ao sem
julgamento de mrito).
Entende o Supremo, ainda, que, para propor ADI, suficiente a deciso do presidente do partido,
dispensando-se interveno do diretrio partidrio. Todavia, exige-se que na procurao outorgada pelo
rgo partidrio conste a lei ou dispositivos impugnados.
4) As associaes devem ser compostas por pessoa fsica ou podem ser por pessoa jurdica? Desde 2004,
o STF entende que as associaes de associaes (associaes compostas por pessoas jurdicas) possuem
legitimidade, assim como as associaes de pessoas fsicas.
Na ADI 79/DF, o STF entendeu no possurem legitimidade as pessoas jurdicas de direito privado, que
reuniam, como membros integrantes, associaes de natureza civil e organismos de carter sindical,
exatamente em decorrncia desse hibridismo isso porque o STF no admitia que as associaes formadas
por pessoas jurdicas fossem legitimadas. A partir de 12-8-2004, o posicionamento alterou: atualmente, o
Supremo admite como legitimados associaes de associaes. Ex.: federao composta por associaes
estaduais.
5) Os legitimados tm capacidade postulatria? Somente partido poltico, confederao sindical e
entidade de classe NO tm capacidade postulatria, precisando ser representados por advogados para
propositura da ao. Os demais possuem capacidade postulatria que decorre da CF.
O STF entende que a petio inicial, quando subscrita por advogado, deve vir acompanhada de procurao
46

outorgada com poderes especiais para a instaurao da ADI, indicando, objetivamente, a lei ou o ato
normativo e respectivos preceitos que estejam sendo impugnados (STF, ADI 2.187/BA).
6) O que entidade de classe de mbito nacional? Para que a entidade seja considera de mbito nacional,
ela deve estar presente em, pelo menos, 1/3 dos Estados (ou seja, atuao transregional em 9 Estados27),
no sendo suficiente para atendimento desse requisito a simples declarao formal ou manifestao de
inteno constante de seus atos constitutivos.
Obs.: no julgamento da ADI 38/ES, esse critrio foi relativizado pelo mesmo Min. Moreira Alves. Foi
decidido que esse critrio [9 Estados] cederia nos casos em que houvesse a comprovao de que a
categoria dos associados s existe em menos de 9 estados. Foi o caso da Associao Brasileira dos
Extratores e Refinadores de Sal/Abersal, que se enquadrou nessa situao excepcional, pois a produo de
sal ocorre apenas em alguns Estados da Federao, sendo atividade econmica de relevncia nacional.
As confederaes sindicais so de mbito federal, as federaes, de mbito regional, e o sindicado
organizao de mbito local. Veja que a CF no fala em organizao sindical, mas sim confederao, ou
seja, o sindicado de mbito federal. Assim, como aponta Gilmar Mendes e de acordo com o STF exclui-
se a legitimao de entidades sindicais de menor hierarquia (federaes e sindicatos), ainda que de
mbito nacional (ADI-QO 1.006/PE).
ATENO: a simples associao sindical Federao nacional que rene sindicatos em cinco Estados
no tem legitimidade (ADI 398/DF).
O conceito de entidades de classe de mbito nacional tem preocupado o STF desde 1988. Segundo o
Supremo, no constituem entidade de classe:
a) aquelas instituies integradas por membros vinculados a extratos sociais, profissionais ou
econmicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelam-se
contrastantes (ADI 108/DF);
b) outros segmentos da sociedade civil, por exemplo, a UNE;
c) associao civil voltada finalidade altrusta de promoo e defesa de aspiraes cvicas de
toda a cidadania (Associao Brasileira de Defesa do Cidado);
d) Associao que rene, como associados, rgos pblicos, sem personalidade jurdica e
categorias diferenciadas de servidores (Associao brasileira de Conselhos de Tribunal de Contas
dos Municpios Abraccom) ADI 67/DF.

At a EC n. 45, existia uma diferena entre ADI e ADC (esta ltima tinha um rol mais limitado de
legitimados: Presidente, PGR, mesas do Senado e da Cmara). Com esta emenda, os legitimados passaram
a ser idnticos para ADI, ADC e ADPF.

3. ADI e ADC

A ADI e a ADC so aes que tm carter dplice ou ambivalente.

27
Aplicao analgica de idntico parmetro estabelecido na Lei Orgnica dos Partidos Polticos, orientao do Min. Moreira Alves.
47

3.1. Objeto

Podem ser objeto de ADI leis ou atos normativos primrios federais ou estaduais:
Art. 102 da CF. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL ou ESTADUAL e a
ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL;
Em relao ao objeto, trs aspectos devem ser observados:
"
Natureza do ato
"
Limite temporal
"
Limite espacial

1) NATUREZA DO ATO # Lei ou ato normativo.

Analisa-se, aqui, a essncia do ato, e no o nome que dado a ele. A antiga jurisprudncia do STF
exigia 3 requisitos:
a) O ato deveria ser ato normativo PRIMRIO, causando uma violao direta Constituio.
b) O ato deveria ser GERAL, e no especfico a generalidade refere-se ao destinatrio da norma.
c) O ato deveria ser ABSTRATO, e no concreto a abstrao refere-se ao objeto da norma.

Com base nesse entendimento, STF no admitia o controle de constitucionalidade de leis que
tivessem efeitos concretos (porque no atenderiam aos requisitos da generalidade e da abstrao). Assim,
o STF no aceitava que leis oramentrias fossem objeto de ADI, j que possuem efeitos concretos (leis
meramente formais, como se refere o Supremo).
QUESTO: o que uma lei de efeitos concretos?
A lei de efeitos concretos aquela que tem a natureza de ato administrativo, apesar
de ter forma de lei.

ATENO: esse entendimento foi alterado no final de 2008, no julgamento da ADI 4.048, ajuizada
pelo PSDB28, que tinha por objeto justamente leis oramentrias.

Posicionamento atual do STF # No importa se o ato geral ou especfico, se abstrato ou
concreto. Para haver controle de constitucionalidade necessrio que a controvrsia constitucional seja
suscitada em abstrato, ainda que o ato seja de efeito concreto.

Assim, hoje, somente permanece o requisito de que a violao seja direta Constituio (esse
requisito vale tanto para a lei quanto para o ato normativo).

28
Na ADI 4048 MC/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 17.4.2008.(ADI-4048), o Pleno por maioria de votos mudou o seu entendimento afirmando a
possibilidade do controle concentrado de normas de efeito concreto, admitindo-se o controle de constitucionalidade da Medida Provisria
405/2007, que abriu crdito extraordinrio, em favor da Justia Eleitoral e de diversos rgos do Poder Executivo. Outrossim, certo que entre as
medidas existentes para o controle concentrado temos a Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF, a qual admite o controle
de constitucionalidade de norma de efeito concreto.
48


ATENO: O STF atualmente distingue o ato normativo de efeito concreto editado pelo Poder
Pblico sob a forma de lei (ou medida provisria) e o ato normativo de efeito concreto no editado sob a
forma de lei. Este ter que ser geral e abstrato para ser objeto de controle concentrado de
Constitucionalidade, enquanto a lei/MP no precisa atender a esses requisitos29.

I. Questes
a) Um decreto pode ser objeto de controle de constitucionalidade? Sim, se se tratar de DECRETO
AUTNOMO, editado pelo Presidente da Repblica com fundamento de validade na CF, como ato
normativo primrio.
Em regra se diz que o decreto regulamentar no pode ser objeto. Isso porque h uma lei entre
este (ato normativo secundrio) e a CF. Como regra, atos normativos secundrios no podem ser
objeto de controle concentrado de constitucionalidade, j que no revestidos de autonomia
jurdica (antes de inconstitucionais, so ilegais). Mas atente: o Presidente da Repblica pode editar
um Decreto autnomo, regulamentando diretamente a CF. Neste caso, o decreto vira um ato
normativo primrio, podendo ser objeto de ADI/ADC30.
Ementa: CONSTITUCIONAL E TRIBUTRIO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES DE
INPCIA DA INICIAL, DE INCINDIBILIDADE DA LEI, E DE IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO DE
DECRETO REGULAMENTAR REJEITADAS. PRELIMINAR DE AUSNCIA DE PERTINNCIA TEMTICA
PARCIALMENTE ACOLHIDA. DECRETOS ATACADOS QUE FORAM REVOGADOS OU CUJOS EFEITOS SE
EXAURIRAM. CARNCIA SUPERVENIENTE DA AO. INTERESSE PROCESSUAL. UTILIZAO DE POLTICA
DESONERATRIA PELO DF. ICMS. "GUERRA FISCAL". ARTIGO 155, 2, INCISO XII, g, DA CF. LEI
COMPLEMENTAR 24/75. NECESSIDADE DE CONSENSO DE TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. PARCIAL
PROCEDNCIA.
I - Rejeio da preliminar de inpcia da petio inicial pela ausncia de indicao dos dispositivos legais
apontados como violadores da Constituio Federal. Deixou evidenciado o autor que, no seu entender, os
textos legais so, na sua integralidade, violadores do ordenamento constitucional ptrio. Possibilidade.
Precedentes do STF.
II - Rejeio da preliminar de incindibilidade das leis para efeitos do exerccio do controle concentrado de
constitucionalidade, posto que alegao dessa natureza no pode ser invocada quando o normativo atacado
trata individualmente questes diferentes.
III - Rejeio da alegao de impossibilidade de controle concentrado de decreto regulamentar, posto no
se tratar de mero antagonismo entre ato infralegal, de um lado, e lei em sentido formal, de outro. A
controvrsia enfrentada diz respeito ao ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO editado em perfeita
consonncia com a lei regulamentada, mas que, assim como ela, supostamente estaria a atentar contra o
texto constitucional.
IV - Alegao preliminar de ofensa indireta Constituio que se confunde com prprio mrito da
controvrsia travada.
V - Acolhimento da alegao de ausncia de pertinncia temtica do autor para a discusso da
constitucionalidade da Lei 2.427, de 14 de julho de 1999, pois o mencionado diploma normativo no traz

29
Ex: Medida provisria de efeitos concretos que abre crditos extraordinrios pode ser objeto de controle de constitucionalidade, pois tem fora
de lei.
30
Os decretos que veiculam ato normativo tambm devem sujeitar-se ao controle de constitucionalidade exercido pelo STF (ADI 2.950-AgR p/ o
ac. Min. Eros Grau).
49

referncia especfica alguma competncia legislativa estadual, assim como no faz qualquer meno aos
incentivos ou benefcios tributrios relacionados ao ICMS.
VI - O controle de constitucionalidade concentrado NO encontra obstculo na norma constitucional de
eficcia contida. A regulamentao relegada lei federal deve necessariamente respeitar os fins e os
limites traados pela norma constitucional, razo pela qual, quando violados algum destes, perfeitamente
possvel o exerccio do controle de constitucionalidade.
VII - O art. 155, 2, inciso XII, g, da Constituio Federal dispe competir lei complementar, mediante
deliberao dos Estados membros e do Distrito Federal, a regulamentao de isenes, incentivos e
benefcios fiscais a serem concedidos ou revogados, no que diz respeito ao ICMS. Evidente necessidade de
consenso entre os entes federativos, justamente para evitar o deflagramento da perniciosa "guerra fiscal"
entre eles. lei complementar restou discricionria apenas a forma pela qual os Estados e o Distrito
Federal implementaro o ditame constitucional. A questo, por sua vez, est regulamentada pela Lei
Complementar 24/1975, que declara que as isenes a que se faz referncia sero concedidas e revogadas
nos termos dos CONVNIOS celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal.
VIII - Necessidade de aprovao pelo CONFAZ de qualquer poltica extrafiscal que implique na reduo ou
qualquer outra forma de desonerao do contribuinte em relao ao ICMS. Precedentes do STF.
IX - Necessidade de modulao de efeitos da declarao de inconstitucionalidade, diante do decurso do
tempo, bem como pelo fato de inmeros empreendimentos econmicos terem sido beneficiados com o
incentivo fiscal contestado.
X - O Decreto 20.957, de 13 de janeiro de 2000 teve os seus efeitos integralmente exauridos, enquanto que
os Decretos 21.077/00, 21.082/00 e 21.107/00 foram revogados, fato que implicou na carncia
superveniente da ao. Interesse processual.
XI - Parcial procedncia da ao para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2, inciso I e seus 2 e 3;
do artigo 5, seus incisos I, II e III e seu pargrafo nico, inciso I; do artigo 6, na sua integralidade; e dos
pargrafos 1 e 2, do artigo 7, todos da Lei 2.483, de 19 de novembro de 1999.
ADI 2549/DF. Min. Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno. J. 01/06/2011.

b) Uma portaria pode ser objeto de controle abstrato? Depende. Em se tratando de ato normativo
primrio, pode.
c) Uma resoluo pode? Mesma coisa. Violaes indiretas que no podem ser objeto de ADI e ADC.
Decreto, portaria e resoluo ! Devem ser atos normativos primrios, para fins de controle.
d) Deliberaes administrativas dos rgos judicirios? Podem ser objeto de controle de
constitucionalidade, segundo entendimento do STF (ADI 728), salvo as convenes coletivas de
trabalho (ADI 681). O Supremo j reconheceu, inclusive, o carter normativo das resolues do
Conselho Internacional de Preos.
e) Regimentos internos de tribunais? Podem ser objeto de controle de constitucionalidade.
f)
Medidas provisrias? Podem ser objeto de controle de constitucionalidade concentrado porque

possuem fora de lei. No entanto, se for convertida em lei ou tiver perdido sua eficcia, considerar-
se- prejudicada a ADI (no caso de converso, o legitimado tem que aditar o pedido).
Obs.1: Os requisitos constitucionais legitimadores da edio de MP relevncia e urgncia
(conceitos jurdicos indeterminados), apenas em carter excepcional se submetem ao controle
jurisdicional, por fora da separao dos poderes.
50

Obs.2: Os requisitos constitucionais de imprevisibilidade e urgncia, especficos da MP que abre

crdito extraordinrio, podem ser objeto de controle jurisdicional, pois recebem densificao
normativa da Constituio no art. 167, 3, em forma de interpretao analgica ao contrrio do
que ocorre em relao aos requisitos de relevncia e urgncia (art. 62), que se submetem a
ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente (ADI 4.048-MC, j. 14/05/2008).
Art. 167, 3 da CF - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para
atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo
interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62 [relevncia e urgncia].

Tambm podem ser objeto de controle: emendas constitucionais; medidas provisrias (exceto se
tiverem perdido sua eficcia ou tenham sido convertidas em lei); tratados internacionais (de qualquer
natureza);

II. Atos que, segundo a jurisprudncia do STF, no podem ser objeto de ADI ou ADC:
a) Atos tipicamente regulamentares Segundo a jurisprudncia do STF, o decreto regulamentar (que
regulamenta a lei, no atendendo ao requisito da violao direta da Constituio), ainda que tenha
exorbitado os limites da regulamentao legal, no pode ser objeto de ADI ou ADC.
ATENO: Embora o decreto regulamentar no possa ser objeto de controle de
constitucionalidade, o decreto editado pelo Presidente para regular diretamente a
Constituio pode ser objeto porque considerado ato primrio (ligado diretamente
Constituio).
DICA: No importa se a questo trata de lei ou de decreto; o que importa se o ato
primrio ou no.
b) Questes interna corporis Trata-se de questes que devem ser resolvidas dentro do mbito de
determinado poder. A doutrina costuma cham-las de questes prprias de regimento interno.
Exemplos: o julgamento do Presidente da Repblica pelo Senado interna corporis,
j que possui natureza essencialmente poltica; cassao de deputado por quebra de
decoro parlamentar. O STF no pode invadir o mrito dessas questes.
Mas cuidado: Recentemente, algumas questes do STF tm relativizado este entendimento. Se,
juntamente a essa questo, existe uma violao de direitos consagrados na Constituio (sobretudo
direitos fundamentais), o Poder Judicirio pode analisar a questo. Assim: se a questo for
exclusivamente interna corporis, no cabe anlise pelo Poder Judicirio; caso contrrio, cabe.
Questo: Normas de um regimento interno de um tribunal podem ser objeto de ADI? SIM, claro.
Normas de regimento no se confundem com questes internas. No o regimento interno que
est excludo, mas sim as questes internas ao rgo.
c) Normas constitucionais originrias No Brasil, no se admite esse controle, luz do princpio da
unidade (Otto Bachof). Por outro lado, As normas constitucionais derivadas (que integram a CF
atravs de emenda) se submetem ao controle de constitucionalidade, pois o Poder Constituinte
Derivado Reformador deve observar as exigncias formais do art. 60 e as clusulas ptreas.
d) Leis revogadas ou que tenham perdido sua vigncia aps a propositura da ADI Mesmo que a ADI
j tenha sido proposta, ela ser extinta por perda do objeto, pois no h mais ameaa supremacia
da Constituio. Esse o posicionamento tradicional do STF.
51

Vale destacar que na ADI 3.232 (j. 14/08/2008) o STF afastou a prejudicialidade da perda do
objeto por se tratar de revogao da lei objetivo da ao com o intuito direto de frustrar o
julgamento. O STF entendeu que se tratava de verdadeira fraude processual e, assim, superou a
questo de ordem.
Atente: Gilmar Mendes vem propondo a reviso da jurisprudncia do STF para o fim de admitir o
prosseguimento do controle abstrato nas hipteses em que a norma atacada tenha perdido a
vigncia aps o ajuizamento da ao, seja pela revogao, seja em razo do seu carter
temporrio, restringindo o alcance dessa reviso s aes diretas pendentes de julgamento e s
que vierem a ser ajuizadas.
STF. 2011. ADI: PREJUDICIALIDADE E FRAUDE PROCESSUAL - ADI 3306/DF
a) O STF declarou a inconstitucionalidade de resolues da Cmara Legislativa do DF que
tratam da remunerao dos servidores do referido rgo. b) Configura fraude processual e
no afasta o conhecimento da ao a posterior alterao das normas impugnadas em ADI
com o intuito de prejudicar a demanda [alterao de posio anterior que declarava
prejudicada a ADI nessas situaes]. In casu, aps a prolao de medida cautelar que
suspendera, com efeitos ex tunc, os dispositivos impugnados, em razo de vcio formal, a
Cmara Legislativa teria realizado vrias alteraes nas referidas normas, visando ensejar a
prejudicialidade da ao.

e) Alterao do parmetro constitucional invocado o STF entende que h perda do objeto da ADI.
f) Leis suspensas pelo Senado
g) MP revogadas, rejeitadas ou prejudicadas O mesmo das leis.
h) Leis temporrias, aps o perodo da sua vigncia Isso porque no h ameaa para a supremacia
da Constituio nas leis de eficcia exaurida, assim como as leis revogadas, rejeitadas e
prejudicadas.
ATENO: Se a lei temporria tiver extra-atividade, a pessoa pode alegar, em sua
defesa, a inconstitucionalidade. Mas isso em controle difuso. Em controle
concentrado, no se admite ADC/ADI, mas pode ser admitida ADPF.
Nenhum destes atos pode ser objeto de ADI. O controle concentrado-abstrato, aquele em que a
pretenso deduzida em juzo atravs de um processo constitucional objetivo, tem por finalidade
principal assegurar a ordem constitucional objetiva.
Nenhum destes atos pode vir a ameaar a supremacia da Constituio, de modo que o STF no
admite que sejam objeto de ADI e ADC (na ADPF, a situao diferente, como veremos).
a) Projeto de lei e lei aprovada, mas ainda no promulgada Essa questo j caiu em vrios
concursos. O controle abstrato pressupe a existncia formal da lei ou do ato normativo aps a
concluso definitiva do processo legislativo. Assim, o projeto de lei no pode sofrer controle
abstrato de constitucionalidade. Pela via judicial, os PLs somente podem ser objeto de controle de
constitucionalidade mediante MS impetrado por parlamentar (controle difuso). Concluses:
" No se exige que a lei esteja em vigor (ADI 466). Basta a publicao (pode estar na vacatio legis).
" Exclui-se a possibilidade de se propor ADI ou ADC de carter preventivo (ADI 466).
Mas ateno: No julgamento da ADI 3.367, o Tribunal afastou o vcio processual suscitado pela
AGU, que demandava a extino do processo pelo fato de a norma impugnada (EC n. 45) ter sido
publicada aps a propositura da ADI. Entendeu-se que a publicao superveniente da mesma
corrigiu a carncia original da ao.
52

b) Smulas De acordo com a ADI 594/DF, s podem ser objeto de controle de constitucionalidade
perante o STF leis e atos normativos federais ou estaduais. Smula de jurisprudncia no possui o
grau de normatividade qualificada.
Mesmo as smulas vinculantes no podem ser objeto de controle, pois, alm de no serem
marcadas pela generalidade e abstrao, h um procedimento especfico de reviso (L.
11.417/2006). Em algumas decises, a Min. Ellen Grace entendeu que o mecanismo para se rever a
smula vinculante seria a ADI (HC 96.301, 06/10/2008), mas Lenza continua entendendo que
prevalece a impossibilidade de smula ser objeto de ADI31.
c) Divergncia entre a ementa da lei e o seu contedo O STF entendeu no caracterizar situao de
controle de constitucionalidade (ADI 1.096-4).
d) Respostas emitidas pelo TSE O STF entendeu no caracterizar situao de controle de
constitucionalidade, j que no possuem eficcia vinculativa aos demais rgos do Poder
Judicirio (ADInMC 1.805-DF).
e) Lei estadual e concorrncia de parmetros de controle Declarada a inconstitucionalidade de
direito local em face da Constituio estadual, com efeito erga omnes, h de se reconhecer a
insubsistncia de qualquer processo eventualmente ajuizado perante o STF que tenha por objeto a
mesma disposio (Gilmar Mendes).
Tambm a declarao de inconstitucionalidade em face da CF torna sem objeto eventual argio
requerida perante Corte estadual.
Mas ATENO: A suspenso cautelar da eficcia de uma norma no torna inadmissvel a
instaurao do processo de controle abstrato, nem afeta o objeto do processo j instaurado
perante outra corte.
Questo importantssima suscitada por Gilmar Mendes:

Questo problemtica h quanto aos processos instaurados simultaneamente perante TJ e STF, no
caso de aes diretas contra determinado ato normativo estadual em face de parmetros estadual e
federal de contedo idntico.

O STF tem entendido que, nos casos de tramitao paralela com objeto comum, e com fundamento
em norma constitucional de reproduo obrigatria para o Estado-membro, h de se suspender o processo
no mbito da Justia estadual at a deliberao definitiva da Suprema Corte.

2) LIMITE TEMPORAL # Para que o ato seja considerado inconstitucional, deve ser posterior
Constituio. No h inconstitucionalidade superveniente, como vimos.

Assim, os atos normativos objeto de ADI e ADC devem ser posteriores a 05.10.1988 ou, no caso de
emenda, ao parmetro invocado (ou seja: quando o parmetro constitucional for alterado por emenda, o
ato normativo deve ser posterior Emenda).

A ADC foi acrescida CF/88 por Emenda (EC 03/93). Para parte da doutrina, somente atos
posteriores a 03/93 poderiam ser objeto de ADC. Esta ressalva no feita pelo STF. O Supremo no se
importa com esta questo (a ADC n. 1, p. ex., tinha por objeto uma lei de 1991).

31
Inclusive porque em dez. de 2008 o presidente do STF editou resoluo disciplinando o processamento de proposta de edio, reviso e
cancelamento de smula vinculante de forma bem diferente da ADI (processamento eletrnico, v.g.).
53

3) LIMITE ESPACIAL # H, aqui, uma distino entre ADI e ADC.

1 A ADC s pode ter como objeto uma lei ou ato normativo emanados da esfera federal, por
expressa previso constitucional (essa informao cai muito em concursos).
2 A ADI, por outro lado, pode ter por objeto lei ou ato normativo federal ou estadual.
(Anomalia: autoridade federal pode propor ADC, mas esta ao no pode ter por objeto ato
normativo estadual).
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL ou ESTADUAL e a
ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 3, de 1993).

As leis ou atos normativos municipais, por falta de previso legal, no esto sujeitos ao controle
concentrado por via da ADI ao STF.

a) Leis e atos normativos federais Devemos entender com tais:
i. Disposies da CF propriamente dita (direito constitucional secundrio);
ii. Lei de todas as formas e contedos (inclusive MPs, se no rejeitadas, revogadas ou
prejudicadas);
iii. Decreto legislativo que contm aprovao do Congresso aos tratados e autoriza o Presidente a
ratific-los em nome do Brasil (art. 49, I);
iv. Decreto do chefe do Executivo que promulga os tratados e convenes;
v. Decreto legislativo do CN que suspende execuo de ato do Executivo, em virtude de
incompatibilidade com a lei regulamentada (art. 49, V, CF);
vi. Atos normativos editados por pessoas jurdicas de direito pblico criadas pela Unio, em como
os regimentos dos Tribunais Superiores, se configurado seu carter autnomo;
vii. O Decreto legislativo aprovado pelo CN com o escopo de sustar os atos normativos do PE que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (49, V);
viii. Outros atos do PE com fora normativa, com os pareceres da Consultoria-Geral da Repblica,
devidamente aprovados pelo Presidente, ou Decreto que assuma perfil autnomo ou exorbite
flagrantemente do mbito do Poder Regulamentar.
b) Leis e atos normativos estaduais Podem ser assim considerados:
i. Disposies das Constituies estaduais;
ii. Leis estaduais, qualquer que seja seu contedo;
iii. Leis estaduais editadas para regulamentar matria de competncia exclusiva da Unio;
iv. Decreto editado com fora de lei;
v. Regimentos internos dos tribunais estaduais e assemblias legislativas;
vi. Atos normativos expedidos por pessoas jurdicas de direito pblico estadual.
c) Leis e atos normativos do Distrito Federal O Distrito Federal exerce competncia legislativa
hbrida: a lei distrital pode ter contedo tpico de lei estadual ou de lei municipal.
54

"
Se a norma distrital tiver contedo estadual, caber ADI em face da CF ao STF32.
"
Se a norma distrital tiver contedo municipal, poder sofrer controle de

constitucionalidade concentrado pelo TJ/DF em face da Lei Orgnica:
Smula 642 do STF. No cabe Ao Direta de Inconstitucionalidade de lei do distrito federal
derivada da sua competncia legislativa municipal.
Antes de adentrar no mrito da questo aqui debatida, anoto que, muito embora
no tenha o constituinte includo o Distrito Federal no art. 125, 2, que atribui
competncia aos Tribunais de Justia dos Estados para instituir a representao de
inconstitucionalidade em face das constituies estaduais, a Lei Orgnica do Distrito
Federal apresenta, no dizer da doutrina, a natureza de verdadeira constituio local,
ante a autonomia poltica, administrativa e financeira que a Carta confere a tal
ente federado. Por essa razo, entendo que se mostra cabvel a propositura da ao
direta de inconstitucionalidade pelo MPDFT no caso em exame (STF, RE 577.025, j.
11/12/2008)
ATENO: Normas municipais

Em relao aos atos normativos MUNICIPAIS no haver controle concentrado em face da
Constituio Federal, por falta de previso legal (silncio eloqente). Jurisprudncia:
"
Cabe ADPF contra a norma municipal que contrariar a CF, perante o STF.
"
No pode a Constituio Estadual prever o controle concentrado de constitucionalidade de

normas municipais em face da CF realizado pelo TJ local (STF, ADI 347/SP).
"
Pode haver controle concentrado perante o TJ de normas municipais em face da CE, ainda que a
norma da CE invocada como parmetro seja de repetio obrigatria e idntica norma da
Constituio Federal (STF, Rcl 383/SP).
Obs: Cabe RE ao STF quando a norma que serviu de parmetro de controle da Constituio
Estadual for norma de reproduo obrigatria, repetida e copiada da Constituio Federal.
"
Pode haver controle difuso (inclusive com a possibilidade de posterior suspenso do ato pelo
Senado Federal).
"
O controle de norma municipal em face da Lei Orgnica do Municpio no controle de

constitucionalidade, mas sim de legalidade.

3.2. Parmetro

parmetro do controle o BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE, o qual foi ampliado pela EC 45, que
passou a prever os tratados de direitos humanos com status de emenda constitucional (quando aprovados
pelo quorum qualificado)33. Assim, esto abrangidos no bloco de constitucionalidade:
"
Normas da Constituio (originrias ou decorrentes de emendas)
"
Princpios expressos e implcitos decorrentes do sistema constitucional

32
Algumas leis do Distrito Federal tratam tanto de competncia tpica estadual quanto municipal. Neste caso, o controle abstrato se restringe ao
contedo estadual, ante a impossibilidade de se proceder ao exame direto de constitucionalidade da lei municipal, perante o STF.
33
Segundo Lenza, mesmo a tendncia ampliativa do bloco de constitucionalidade ainda lhe parece tmida, pois adota a supremacia formal, apoiada
no conceito de rigidez constitucional e na conseqente obedincia aos princpios e preceitos decorrentes da Constituio.
55

"
Tratados internacionais com status de emenda constitucional

Nos termos do art. 102, I, a, CF, o parmetro do controle abstrato de normas , exclusivamente, a
Constituio vigente. No se admite controle abstrato tendo por parmetro norma constitucional j
revogada. Essa hipteses seria possvel na via incidental.
Dvida: possvel o exame de constitucionalidade de uma lei se o parmetro de controle foi modificado
aps a propositura da ao?
Prevalecia no STF o entendimento de que, se ocorresse alterao no parmetro constitucional
invocado, e j proposta a ADI, esta deveria ser julgada prejudicada em razo da perda superveniente de
seu objeto. Isso aconteceria, por exemplo, se o parmetro fosse alterado por emenda. Gilmar Mendes (QO
na ADI 1.244) entendia, isoladamente, que ADI deveria continuar a ser julgada nestes casos.
Julga-se prejudicada total ou parcialmente a ao direta de inconstitucionalidade no ponto
em que, depois de seu ajuizamento, emenda Constituio haja ab-rogado ou derrogado
norma de Lei Fundamental que constitusse paradigma necessrio verificao da
procedncia ou improcedncia dela [...]. (ADI 1.434/SP).
Em 15/09/2010, no julgamento da ADI 2158, o STF alterou seu posicionamento, rejeitando a

preliminar de prejudicialidade, mesmo tendo havido alterao no parmetro em confronto, para analisar
a constitucionalidade da lei luz da regra constitucional que vigorava poca (pois o STF no admite o
fenmeno da constitucionalidade superveniente e, assim, a lei deve ser nulificada perante a regra da
Constituio que vigorava poca de sua edio princpio da contemporaneidade). Argumentos
utilizados pelo STF:
EMENTA Ao Direta de Inconstitucionalidade. AMB. Lei n 12.398/98-Paran. Decreto
estadual n 721/99. Edio da EC n 41/03. Substancial alterao do parmetro de controle.
No ocorrncia de prejuzo. SUPERAO DA JURISPRUDNCIA DA CORTE ACERCA DA
MATRIA. Contribuio dos inativos. Inconstitucionalidade sob a EC n 20/98. Precedentes.
1. Em nosso ordenamento jurdico, no se admite a figura da constitucionalidade
superveniente. Mais relevante do que a atualidade do parmetro de controle a
constatao de que a inconstitucionalidade persiste e atual, ainda que se refira a
dispositivos da Constituio Federal que no se encontram mais em vigor. Caso contrrio,
ficaria sensivelmente enfraquecida a prpria regra que probe a convalidao. 2. A
jurisdio constitucional brasileira no deve deixar s instncias ordinrias a soluo de
problemas que podem, de maneira mais eficiente, eficaz e segura, ser resolvidos em sede de
controle concentrado de normas. 3. A Lei estadual n 12.398/98, que criou a contribuio
dos inativos no Estado do Paran, por ser inconstitucional ao tempo de sua edio, no
poderia ser convalidada pela Emenda Constitucional n 41/03. E, se a norma no foi
convalidada, isso significa que a sua inconstitucionalidade persiste e atual, ainda que se
refira a dispositivos da Constituio Federal que no se encontram mais em vigor,
alterados que foram pela Emenda Constitucional n 41/03. Superada a preliminar de
prejudicialidade da ao, fixando o entendimento de, analisada a situao concreta, no se
assentar o prejuzo das aes em curso, para evitar situaes em que uma lei que nasceu
claramente inconstitucional volte a produzir, em tese, seus efeitos, uma vez revogada as
medidas cautelares concedidas j h dez anos. 4. No mrito, pacfica a jurisprudncia
desta Corte no sentido de que inconstitucional a incidncia, sob a gide da EC n 20/98, de
contribuio previdenciria sobre os proventos dos servidores pblicos inativos e dos
pensionistas, como previu a Lei n 12.398/98, do Estado do Paran (cf. ADI n 2.010/DF-MC,
Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 12/4/02; e RE n 408.824/RS-AgR, Segunda Turma,
Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 25/4/08). 5. igualmente inconstitucional a incidncia,
56

sobre os proventos de inativos e pensionistas, de contribuio compulsria para o custeio de

servios mdico-hospitalares (cf. RE n 346.797/RS-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa,
Primeira Turma, DJ de 28/11/03; ADI n 1.920/BA-MC, Relator o Ministro Nelson Jobim, DJ
de 20/9/02). 6. Declarao de inconstitucionalidade por arrastamento das normas
impugnadas do decreto regulamentar, em virtude da relao de dependncia com a lei
impugnada. Precedentes. 7. Ao direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente
procedente.

3.3. Procedimento

O relator poder indeferir a petio inicial de ADI e ADC inepta, deciso da qual caber AGRAVO.
No sendo caso de indeferimento liminar, o relator pedir informaes aos rgos e autoridades das quais
emanou o ato impugnado, que sero prestadas em 30 dias.

Decorrido o prazo das informaes, sero ouvidos, sucessivamente, o AGU (que necessariamente
dever defender o ato impugnado atua como defensor legis) e o PGR (que pode dar parecer tanto
favorvel como desfavorvel atua como custos constitucionis).

3.3.1. Procurador Geral da Repblica

O Procurador Geral da Repblica tem atuao prevista o art. 103, 1 da CF:

Art. 103, 1 da CF. O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente ouvido nas
aes de inconstitucionalidade e em todos os processos de competncia do Supremo
Tribunal Federal.
O PGR atua em TODOS os processos de competncia do STF.

No art. 103 h previso expressa de que o PGR deve atuar em todas as aes de controle
concentrado de constitucionalidade que tramitam perante o STF: ADC, ADI, ADPF e ADO.

A diferena entre relao s aes de controle de constitucionalidade e os demais processos de
competncia do STF, que nas aes de constitucionalidade o PGR tem que ser ouvido, enquanto nos
demais processos basta que ele tenha cincia da tese jurdica discutida.

Assim, segundo entendimento do STF, o PGR no precisa ser intimado formalmente de todos os
processos de competncia do STF, mas apenas das aes de controle de constitucionalidade, onde ser
imprescindvel sua manifestao.

Em todos esses processos, o PGR atua como custos constitutionis fiscal da ordem objetiva, da
Constituio, e no custos legis (fiscal da lei).

Caso proponha a ADI como legitimado, o PGR no poder desistir, j que, como vimos, no cabe
desistncia nas aes de controle concentrado-abstrato. Mas atente: no h bice a que o PGR venha a
emitir parecer em sentido contrrio ao que ele mesmo (ou outro PGR) aduziu na inicial.

3.3.2. Advogado geral da Unio assunto muito cobrado em concursos da AGU.

A funo geral do AGU est prevista no art. 131 da CF. Ele o chefe da Advocacia Geral da Unio,
possuindo status de ministro de Estado.
57

Art. 131 da CF. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de

rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos
da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de
consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
1 - A Advocacia-Geral da Unio tem por chefe o Advogado-Geral da Unio, de livre
nomeao pelo Presidente da Repblica dentre cidados maiores de trinta e cinco anos, de
notvel saber jurdico e reputao ilibada.
2 - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituio de que trata este artigo far-se-
mediante concurso pblico de provas e ttulos.
3 - Na execuo da dvida ativa de natureza tributria, a representao da Unio cabe
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.
Como ministro de Estado, o AGU est subordinado ao Presidente da Repblica.

A atuao do AGU diferente do PGR. Seu papel no defender a Constituio, mas a presuno
de constitucionalidade das leis: a legalidade de determinado ato. Assim, a funo do AGU de defensor
legis (defensor da lei diferente de custos legis).
Art. 103, 3 da CF - Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade,
em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado-Geral da Unio,
que defender o ato ou texto impugnado.

O AGU somente defende o ato impugnado no controle abstrato de constitucionalidade (em tese),
e no no controle concreto (onde j h a defesa da legalidade do ato por uma das partes formais).

I. Extenso da funo de defensor legis do AGU

O AGU atua como defensor legis apenas na ADI. Somente nesta ao, ser citado. Na ADC, no h
necessidade de que seja citado. Na ADPF, a autoridade que praticou o ato que vai defend-lo. Obs.:
enquanto na ADI o AGU citado para defender o ato impugnado, na ADC, ADPF e na ADO ele ser apenas
intimado para se manifestar.

Ele defende lei estadual? SIM. Na ADI, o AGU atua no s como defensor legis da lei federal, mas
tambm no controle concrentrado de lei estadual. Nesse caso, o AGU no est desempenhando a funo
de chefe da Advocacia Geral da Unio, mas uma funo especfica de defensor legis que lhe foi conferida
em relao ADI. Como a ADI pode ser proposta em face de lei ou ato normativo da esfera federal ou
estadual, nesses dois casos ele estar obrigado a defender o ato impugnado.

II. Excees obrigatoriedade da atuao do AGU
QUESTO: O Advogado Geral da Unio sempre est obrigado a defender o ato
impugnado? NO.

Na jurisprudncia do STF h duas hipteses:
O AGU no obrigado a defender uma tese jurdica considerada inconstitucional pelo

Supremo (NO A LEI, mas a tese jurdica).
58

Ex.: lei que chegou ao STF atravs de RE (em controle difuso), decidindo o STF pela
sua inconstitucionalidade. Depois, essa mesma lei objeto de controle concentrado.
Neste caso, o AGU no precisa defend-la.
O AGU no obrigado a atuar na defesa em favor do ato impugnado, quando este ato
contrariar interesse da Unio, cuja proteo sua funo primordial, j que a funo principal
do AGU de Chefe da Advocacia Geral da Unio (ADI 3916/DF, de 10/2009).
Ex.: possvel que o Presidente queira propor ADI e designe o AGU para faz-lo.
Neste caso, o Advogado Geral ajuza a ao como procurador do Presidente (chefe da
Advocacia Geral da Unio). Pela lei, o AGU, em seguida, seria intimado pelo STF para
defender o ato por ele impugnado na qualidade de procurador do Presidente. Neste
caso esdrxulo, a doutrina sempre entendeu que o AGU seria obrigado a defender a
constitucionalidade da lei - mesmo que contrrio ao Presidente da Repblica
(funo especial de curador do princpio da presuno de constitucionalidade da lei
defensor legis). Contudo, na ADI 3916/DF, o STF entendeu que no se exige que o
AGU sempre atue na defesa em favor do ato impugnado, especificamente nos casos
em que o interesse da Unio coincide com os interesses com o autor da ADI.

3.3.3. Amicus curiae

Numa traduo literal, amicus curiae seria um amigo do juzo/corte.

Esta figura existe no direito brasileiro desde a dcada de 1970 (questo da ESAF cobrou isso), em
legislaes bastante especficas (Lei 6.385/76, que trata da CVM; Lei 8.884/94 que trata do CADE). Com o
advento da Lei 9.868/99 (art. 7, 2), a figura ficou bastante conhecida.

Esta lei, alm de prever expressamente o amicus curiae na ADI, acrescentou o pargrafo 3 ao art.
482 do CPC, relativo ao controle difuso (O Relator, considerando a relevncia da matria e a
representatividade dos postulantes, poder admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros
rgos ou entidade). Assim, o amicus curiae passou a ter previso tanto no controle difuso quanto no
controle concentrado.

A Lei da ADPF no faz qualquer meno quanto ao amicus curiae. Tambm no h previso para a
ADC. Apesar disso, o STF aplica, por analogia legis, o art. 7, 2 ADC e ADPF, excepcionalmente.
Obs.: Embora o Presidente tenha vetado a norma que previa o amicus curiae para a
ADC, expressamente consignou que isso no afastava a possibilidade de aplicao
analgica da norma que o previa para a ADI, inclusive porque ADI e ADC so aes
ambivalentes.

Em suma, h previso do amicus curiae nos seguintes processos:

"
Processos de interesse da CVM (art. 31 da lei 6.385/76)
"
Processos de interesse do CADE (art. 89 da lei 8.884/94)
"
Controle difuso de constitucionalidade (art. 482, 3 do CPC)
"
Processo no mbito dos Juizados Especiais Federais (art. 14, 7 da lei 10.259/2001)
"
Procedimento de edio, reviso e cancelamento de smula vinculante (art. 3, 2 da lei

11.417/2006)
"
Repercusso geral pelo STF no julgamento de RE (art. 543-A, 6 do CPC)

59

I. Natureza jurdica do amicus curiae

Essa questo bastante controvertida na doutrina.

1 Corrente: O amicus curiae seria um auxiliar do juzo (Fredie Didier). No se trata de interveno de
terceiros (que, inclusive, foi expressamente proibida na ADI/ADC).
2 Corrente: Trata-se de uma espcie de assistncia qualificada, apesar do RISTF no admitir
assistncia (Edgar Bueno).
3 Corrente: Trata-se de interveno de terceiros sui generis (parece ser o entendimento mais
adotado pelo STF: Celso de Mello, Marco Aurlio, Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Ellen
Gracie).
Obs.1: tanto o STF quanto o STJ entendem que Segundo jurisprudncia consolidada no Supremo Tribunal
Federal, colaboradores admitidos em processos objetivos e causas com repercusso geral na condio de
amicus curiae no detm legitimidade para recorrer de decises de mrito, ainda que tenham participado
do julgamento mediante a oferta de elementos de informao. 2. Embargos de declarao no
conhecidos.. (STF, ADPF 77 MC-ED-segundos / DF - DISTRITO FEDERAL - DJ 16/04/2015)
Exceo: h quem entenda que o amicus curiae pode interpor recurso de agravo para impugnar a deciso
de no admissibilidade de sua interveno. Contudo, essa hiptese polmica.

II. Finalidade

A sua finalidade de pluralizar o debate constitucional, tornando-o mais democrtico. Alm disso,
confere maior legitimidade s decises do STF ( fator de legitimao social das decises da Suprema
Corte ADI 2.130).

A presena do amicus curiae est diretamente atrelada aos ensinamentos de Peter Hberle,
relativos sociedade aberta de intrpretes constitucionais. A interpretao constitucional no se
restringe ao Poder Judicirio, abrindo-se sociedade, entende o autor.

Alm do amicus curiae, as audincias pblicas tambm apontam para uma abertura da
interpretao constitucional.

III. Requisitos:

A lei estabelece dois requisitos (art. 7, 2, L. 9.868/99):

"
Relevncia da matria (requisito objetivo)
"
Representatividade do postulante (requisito subjetivo)
A jurisprudncia do STF tem exigido mais dois requisitos:

"
Pertinncia temtica (o Supremo entende se tratar de interveno de terceiro)
"
Ter natureza de pessoa jurdica (o STF no tem admitido pessoas fsicas como amicus
curiae porque a lei alude a outros rgos ou entidades). Apesar disso, h deciso do
TJDFT admitindo a interveno de parlamentar, quando ele demonstrar que atua como
representante ideolgico de uma coletividade.
60


Importante: quem vai admitir ou no a participao do amicus curiae o relator, em despacho
(deciso, em verdade) irrecorrvel (como dito, h min. que entendem ser recorrvel a deciso de no
admissibilidade da interveno). O Tribunal pode no referendar sua interveno, afastando-a, ainda que o
relator a tenha permitido (ADI 1.104).
2 O relator, considerando a RELEVNCIA DA MATRIA e a REPRESENTATIVIDADE DOS
POSTULANTES, poder, por despacho irrecorrvel, admitir, observado o prazo fixado no
pargrafo anterior, a manifestao de outros rgos ou entidades.
Pergunta-se: o amicus curiae pode fazer sustentao oral?

O STF tem admitido sustentao oral pelo amicus curiae. Em 30.03.2004, foi editada Emenda
Regimental que assegurou-lhe o direito de sustentao oral pelo tempo mximo de 15 minutos ou no prazo
em dobro, se houver litisconsortes no representados pelo mesmo advogado. Neste sentido, ADI 4413,
julgada em 2011. J o STJ no admite a sustentao oral. A Corte Especial definiu, em Questo de Ordem
examinada no REsp 1.205.946/SP (Rel. Min. Benedito Gonalves, sesso de 17.8.2011), que o "amicus
curiae" no tem direito sustentao oral.

IV. Prazo para admisso

Em tese, o prazo para admisso o de 30 dias, contados do recebimento do pedido de informaes
aos rgos ou autoridades das quais emanou a lei ou ato normativo impugnado (art. 6, L. 9.868/99) (ADI
1.104).

Dada a natureza e finalidade do amicus curiae, contudo, o STF entendeu que esse prazo pode ser
flexibilizado pelo relator, que ter a discricionariedade para aceitar ou no a sua presena no processo
objetivo, ainda que aps o decurso do aludido prazo, ou, at mesmo, somente para a apresentao de
sustentao oral (ADPF 46/DF). Posteriormente, o STF restringiu um pouco mais a flexibilidade pelo relator,
dispondo que o amicus curiae s poder demandar sua interveno at a data em que o relator liberar o
processo para pauta (ADI 4071 de 22/04/2009).
A incluso do processo na pauta de julgamentos do Supremo Tribunal Federal o prazo
final para a entrada de terceiros como interessados amici curiae, ou amigos da corte
em processos de controle concentrado no Supremo Tribunal Federal, como aes diretas de
inconstitucionalidade (ADI) ou aes de descumprimento de preceito fundamental (ADPF).
Assim decidiu o plenrio do STF nesta quarta-feira (22/4), ao julgar um recurso. [...]
Os ministros Carlos Ayres Britto, Celso de Mello e Gilmar Mendes discordaram. Para eles, a
participao de terceiros no processo pode ser solicitada a qualquer momento, o que legitima
ainda mais as decises do STF. Para Celso de Mello, essa interveno pluraliza o debate
constitucional, com fundamentos e razes que podem muito bem orientar a Corte no
desempenho de sua funo constitucional. site Conjur.

3.3.4. Peculiaridades do procedimento da ADI

O procedimento vem delimitado nos 1 e 3 da CF; nos artigos 169 a 178 do RISTF; nas regras
trazidas pela Lei n. 9.868/99:
I. Petio inicial
61

a) A ao ser proposta por um dos legitimados do art. 103. A petio inicial no est vinculada a
qualquer prazo (decadencial ou prescricional), estando vinculada a alguns requisitos trazidos pela
Lei 9.868/99:
"
Indicao do dispositivo de lei ou do ato normativo impugnado, bem como os fundamentos

jurdicos do pedido em relao a cada uma das impugnaes (art. 3, I, e 14, I);
No se admite alegao genrica sem qualquer demonstrao razovel, nem ataque a
quase duas dezenas de medidas provisrias em sua totalidade com alegaes por
amostragem (ADI 259, R. Moreira Alves, DJ 19.2.1992).
interessante notar que, embora adstrito ao pedido, no fica o STF adstrito aos fundamentos
do autor. dominante no mbito do Tribunal que na ADI (e na ADC) prevalece o princpio da
causa petendi aberta (ADI 2.728/AM).
"
Formulao do pedido com suas especificaes (arts. 3, II e 14, II). O pedido pode abranger,
alm da emisso de um juzo definitivo, a postulao de medida cautelar e de pronncia acerca
do efeito repristinatrio tcito.
b) A Lei 9.868 prev, ainda, que a inicial dever ser apresentada em duas vias, com cpias da lei ou
ato normativo que contenham os dispositivos sobre os quais versa a ao proposta. Tambm
requerido instrumento de procurao, o qual, segundo deciso recente do STF, deve conter
poderes especficos quanto impugnao da norma:
Art. 3 da lei 9868/99. A petio indicar:
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurdicos do pedido
em relao a cada uma das impugnaes;
II - o pedido, com suas especificaes.
Pargrafo nico. A petio inicial, acompanhada de instrumento de procurao, quando
subscrita por advogado, ser apresentada em duas vias, devendo conter cpias da lei ou do
ato normativo impugnado e dos documentos necessrios para comprovar a impugnao.
c) O relator poder indeferir peties ineptas, no fundamentadas ou manifestamente

improcedentes (art. 4 e 15). Desta deciso, caber AGRAVO no prazo de 5 dias:
Art. 4 A petio inicial inepta, no fundamentada e a manifestamente improcedente sero
liminarmente indeferidas pelo relator.
Pargrafo nico. Cabe agravo da deciso que indeferir a petio inicial.
II. Informaes: autoridades das quais emanou o ato normativo, AGU e PGR

No sendo o caso de indeferimento liminar, 3 (trs) possibilidades de desenvolvimento do iter
procedimental surgem (procedimento ordinrio s/ liminar; c/ liminar; procedimento sumrio):
a) Procedimento ordinrio sem pedido de medida cautelar ! Neste caso, o relator pedir
informaes aos rgos ou s autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado
(art. 6). Tais rgos e autoridades devero responder ao pedido de informaes no prazo de 30
dias, contados do recebimento do pedido.
Art. 6 O relator pedir informaes aos rgos ou s autoridades das quais emanou a lei ou o
ato normativo impugnado.
Pargrafo nico. As informaes sero prestadas no prazo de trinta dias contado do
recebimento do pedido.
62

b) Procedimento ordinrio com pedido de concesso de medida cautelar ! Nesse caso, os rgos
ou autoridades dos quais emanou a lei ou o ato disporo de 5 (cinco) dias para manifestar-se sobre
o pedido de liminar (art. 10).
Art. 10. Salvo no perodo de recesso, a medida cautelar na ao direta ser concedida por
deciso da MAIORIA ABSOLUTA dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22,
aps a audincia dos rgos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo
impugnado, que devero pronunciar-se no prazo de cinco dias.

Somente aps o julgamento da cautelar deve, ento, o relator pedir as informaes a que se refere
o art. 6. Nas duas hipteses (com ou sem pedido de liminar), decorrido o prazo das informaes,
sero ouvidos, sucessivamente, o AGU e o PGR, no prazo de 15 (quinze) dias (art. 8). Decore: 30
(manif.; 5 - liminar) 15 (AGU e PGR).
Art. 8 Decorrido o prazo das informaes, sero ouvidos, sucessivamente, o Advogado-Geral
da Unio e o Procurador-Geral da Repblica, que devero manifestar-se, cada qual, no prazo
de quinze dias.

c) Procedimento sumrio ! H apenas uma hipteses de procedimento sumrio para ADI. Segundo
dispe o art. 12 da Lei, o relator, em face da relevncia da matria e de seu especial significado
para a ordem social e a segurana jurdica, poder submeter o processo diretamente ao Tribunal,
que ter a faculdade de julgar definitivamente a ao, aps a prestao das informaes, no prazo
de 10 (dez) dias, e a manifestao do AGU e PGR, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias.
Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevncia da matria e de
seu especial significado para a ordem social e a segurana jurdica, poder, aps a prestao
das informaes, no prazo de dez dias, e a manifestao do Advogado-Geral da Unio e do
Procurador-Geral da Repblica, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo
diretamente ao Tribunal, que ter a faculdade de julgar definitivamente a ao.

III. Apurao de questes fticas no controle de constitucionalidade

O art. 9, 1, autoriza o relator, aps as manifestaes do AGU e PGR, em caso de necessidade de
esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de notria insuficincia das informaes existentes
nos autos, requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para emitir parecer
sobre a questo ou fixar data para, em audincia pblica, ouvir depoimentos e pessoas com experincia e
autoridade na matria.
Art. 9 Vencidos os prazos do artigo anterior, o relator lanar o relatrio, com cpia a todos
os Ministros, e pedir dia para julgamento.
1 Em caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de
notria insuficincia das informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar
informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre
a questo, ou fixar data para, em audincia pblica, ouvir depoimentos de pessoas com
experincia e autoridade na matria.

Segundo Gilmar Mendes, o legislador afastou-se de uma leitura radical do modelo hermenutico
clssico, a qual sugere que o controle de normas h de se fazer com o simples contraste entre a norma
questionada e a norma constitucional superior. Essa abordagem simplificadora tinha levado o STF a afirmar,
63

s vezes, que fatos controvertidos ou que demandam alguma dilao probatria no poderia ser
apreciados em ADI. Em outros termos, a aferio dos chamados fatos legislativos constitui parte essencial
do controle de constitucionalidade.

IV. Medida cautelar

A medida cautelar serve para suspenso da vigncia da norma impugnada. A deciso da medida
cautelar se torna obrigatria com a publicao da ata da sesso de julgamento (parte dispositiva da
deciso) no DOU/DJU no prazo de 10 dias, a contar do julgamento.

"
Salvo em caso de excepcional urgncia e perodo de recesso, o Tribunal somente conceder a

liminar - consistente na suspenso da vigncia da norma impugnada, por deciso da maioria
absoluta de seus membros (6 ministros, observado o quorum de instalao da sesso, com pelo
menos 8 ministros) - aps audincia dos rgos ou das autoridades das quais emanou a lei ou ato
normativo impugnado (art. 10, j visto).
"
Em caso de excepcional urgncia, poder ser dispensada a audincia dos rgos.
"
No perodo de recesso, o Presidente do Tribunal ser o competente para apreciar a medida

cautelar, em caso de efetiva necessidade (ADI 2380/DF).
Na ADI, os efeitos da medida cautelar so ERGA OMNES, EX NUNC e VINCULANTES.
OBS: A lei explicita (no art. 11) apenas que a deciso concessiva de liminar ter
eficcia erga omnes, mas a jurisprudncia do STF entende que deve ser vinculante
tambm.

Em regra, a eficcia da medida cautelar ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-
lhe eficcia retroativa (em modulao temporal dos efeitos da deciso, igual faz em relao deciso de
mrito, atendendo ao requisito de qurum de aprovao de 2/3).
Art. 10 da lei 9868/99. Salvo no perodo de recesso, a medida cautelar na ao direta ser
concedida por deciso da MAIORIA ABSOLUTA dos membros do Tribunal, observado o
disposto no art. 22, aps a audincia dos rgos ou autoridades dos quais emanou a lei ou
ato normativo impugnado, que devero pronunciar-se no prazo de cinco dias.
1 O relator, julgando indispensvel, ouvir o Advogado-Geral da Unio e o Procurador-
Geral da Repblica, no prazo de trs dias.
2 No julgamento do pedido de medida cautelar, ser facultada sustentao oral aos
representantes judiciais do requerente e das autoridades ou rgos responsveis pela
expedio do ato, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal.
3 Em caso de excepcional urgncia, o Tribunal poder deferir a medida cautelar sem a
audincia dos rgos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo
impugnado.
Art. 11 da lei 9868/99. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal far
publicar em seo especial do Dirio Oficial da Unio e do Dirio da Justia da Unio a
PARTE DISPOSITIVA da deciso, no prazo de DEZ DIAS, devendo solicitar as informaes
autoridade da qual tiver emanado o ato, observando-se, no que couber, o procedimento
estabelecido na Seo I deste Captulo.
1 A medida cautelar, dotada de eficcia contra todos, ser concedida com efeito EX NUNC,
salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficcia retroativa.
64

2 A concesso da medida cautelar torna aplicvel a legislao anterior acaso existente,

salvo expressa manifestao em sentido contrrio.

OBS: No caso da ADC a deciso apenas para o Judicirio (para suspender o julgamento dos
processos). Por isso, a medida cautelar em ADC publicada apenas no Dirio de Justia da Unio. J no caso
da ADI, a deciso erga omnes, de modo que deve ser publicada tanto no Dirio de Justia da Unio como
no Dirio Oficial da Unio.
O art. 11, 2 da lei 9868/99 prev o efeito repristinatrio tcito.
O efeito de suspenso do julgamento dos processos, previsto apenas para a ADC, aplicado pelo
STF, por analogia, ADI. Por uma questo de coerncia, o STF deveria aplicar tambm o prazo de 180 dias,
mas ele no aplica.
OBS: A no concesso de medida cautelar no possui efeito vinculante. Se na ADC o STF no
concedeu a medida cautelar, no significa que o STF est dizendo que a lei inconstitucional. Cada juiz
pode continuar julgando como bem entender, at o julgamento final da ao (essa uma alterao do
antigo posicionamento do STF)34.

V. Deciso de mrito na ADI

A deciso de mrito vincula o Poder Judicirio e Executivo, mas no vincula o Poder Legislativo35. A
deciso, na ao direta de inconstitucionalidade e na ADC, somente ser efetuada se presente na sesso
pelo menos 8 (oito) ministros, devendo-se proclamar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da
lei ou do ato normativo questionado se num ou noutro sentido se tiverem manifestado pelo menos 6 (seis):
Art. 22 da lei 9868/99. A deciso sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei
ou do ato normativo somente ser tomada se presentes na sesso pelo menos oito
Ministros.
Art. 23 da lei 9868/99. Efetuado o julgamento, proclamar-se- a constitucionalidade ou a
inconstitucionalidade da disposio ou da norma impugnada se num ou noutro sentido se
tiverem manifestado pelo menos seis Ministros, quer se trate de ao direta de
inconstitucionalidade ou de ao declaratria de constitucionalidade.
Pargrafo nico. Se no for alcanada a maioria necessria declarao de
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, estando ausentes Ministros em nmero que
possa influir no julgamento, este ser suspenso a fim de aguardar-se o comparecimento dos
Ministros ausentes, at que se atinja o nmero necessrio para prolao da deciso num ou
noutro sentido.

O tribunal pode declarar tanto a constitucionalidade como a inconstitucionalidade, sendo esta
ltima correspondente a uma declarao de nulidade da lei.

Segundo o art. 26 da Lei, a deciso de mrito, na ADI e ADC, irrecorrvel e no-rescindvel (art.
26), em homenagem segurana jurdica e economia processual:

34
Por causa da inexistncia de efeito vinculante, o STF j decidiu no sentido de que no cabe reclamao contra deciso de juiz em controle difuso
que contraria a posio do STF (Rcl. 3.458/Agr.).
35
Em relao funo tpica de legislar, apenas. Em relao s demais funes, o Poder Legislativo fica vinculado. Por isso, o TCU, rgo do Poder
Legislativo, fica vinculado. Da mesma forma, se estiver atuando no processo legislativo, o Presidente da Repblica no ficar vinculado pela deciso
de ao abstrata de controle de constitucionalidade.
65

Art. 26 da lei 9868/99. A deciso que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade

da lei ou do ato normativo em ao direta ou em ao declaratria irrecorrvel, ressalvada a
interposio de embargos declaratrios, no podendo, igualmente, ser objeto de ao
rescisria.

No prazo de 10 dias aps o trnsito em julgado, o STF far publicar a PARTE DISPOSITIVA do
acrdo proferido, em seo especial do Dirio Oficial da Unio e Dirio da Justia:
Art. 27 da lei 9868/99. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo
em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela
declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de
outro momento que venha a ser fixado.
Art. 28 da lei 9868/99. Dentro do prazo de DEZ DIAS aps o trnsito em julgado da deciso, o
Supremo Tribunal Federal far publicar em seo especial do Dirio da Justia e do Dirio
Oficial da Unio a parte dispositiva do acrdo.
Pargrafo nico. A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a
interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem
reduo de texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do
Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual e municipal.

3.3.5. Peculiaridades do procedimento da ADC

A presuno de constitucionalidade de leis relativa, e no absoluta. A utilidade da ADC
justamente transformar uma presuno relativa de constitucionalidade em absoluta (jure et de jure). Ou
seja, julgada procedente a ADC, tal deciso vincular os rgos do Poder Judicirio e a Administrao
Pblica, que no mais podero declarar a inconstitucionalidade da aludida lei, ou agir em desconformidade
com a deciso do STF.

I. Finalidade e objeto

A finalidade da ADC abreviar o tempo de pronncia pelo STF.

Busca-se, por meio desta ao, declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (frise-
se: somente lei ou ato normativo federal, diferentemente do que ocorre com a ADI genrica, cujo objeto
pode ser lei/ato normativo estadual).

II. Requisitos de admissibilidade

Para que o STF no vire rgo de consulta, h um requisito de admissibilidade: existncia de
CONTROVRSIA JUDICIAL RELEVANTE.
Art. 14 da lei 9868/99. A petio inicial indicar:
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo questionado e os fundamentos jurdicos do pedido;
II - o pedido, com suas especificaes;
III - a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio objeto da
ao declaratria.
Pargrafo nico. A petio inicial, acompanhada de instrumento de procurao, quando
subscrita por advogado, ser apresentada em duas vias, devendo conter cpias do ato
66

normativo questionado e dos documentos necessrios para comprovar a procedncia do

pedido de declarao de constitucionalidade.

III. Medida cautelar

As leis se presumem constitucionais at que algum declare sua inconstitucionalidade.

Apesar disso, possvel a medida cautelar em ADC. Seu efeito ser especfico: suspender o
julgamento dos processos nos quais a constitucionalidade da lei ou ato normativo est sendo questionada.

Como a ADC pressupe a existncia de controvrsia judicial relevante, existem vrios processos nos
quais a medida cautelar estar sendo discutida. Eles devero ser todos suspensos pelo prazo de 180 dias,
findo o qual voltam a tramitar normalmente e podem ser julgados.
Art. 21. O Supremo Tribunal Federal, por deciso da maioria absoluta de seus membros,
poder deferir pedido de MEDIDA CAUTELAR na ao declaratria de constitucionalidade,
consistente na determinao de que os juzes e os Tribunais suspendam o julgamento dos
processos que envolvam a aplicao da lei ou do ato normativo objeto da ao at seu
julgamento definitivo.
Pargrafo nico. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal far publicar em
seo especial do Dirio Oficial da Unio a PARTE DISPOSITIVA da deciso, no prazo de dez
dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ao no prazo de cento e oitenta dias,
sob pena de perda de sua eficcia.

ATENO: Nas aes de controle abstrato (todas, e no s a ADC), em regra, as medidas cautelares
so concedidas pela maioria absoluta dos membros do STF36. S excepcionalmente o relator pode conceder
medida cautelar.
Medida cautelar
Ao
Efeitos
Prazo
ADC
ADI
Suspende o julgamento dos " Suspende a vigncia da norma/ato impugnado.

processos (previso legal)
" Suspende o julgamento dos processos (analogia)
O efeito s para o Judicirio.
Erga omnes, vinculante e ex nunc
180 dias
O STF no aplica o prazo de 180 dias

IV. Caractersticas

A ADI e a ADC tm carter dplice ou ambivalente. Trata-se de aes com sinal trocado. Esta
mesma natureza fica muito clara no art. 24 da Lei 9.868/99:
Art. 24 da CF. Proclamada a constitucionalidade, julgar-se- improcedente a ao direta ou
procedente eventual ao declaratria; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-
procedente a ao direta ou improcedente eventual ao declaratria.

Uma ADI julgada improcedente exatamente a mesma coisa que uma ADC julgada procedente. Se
propostas duas aes, uma ADI e uma ADC, tendo por objeto a mesma lei, estas sero reunidas no STF,
para fins de julgamento simultneo.

36
Por isso que normalmente as decises em medida cautelar so confirmadas: porque elas so concedidas j por maioria absoluta.
67


Seu regramento praticamente igual ao da ADI: mesma competncia, mesmos legitimados e quase
o mesmo procedimento, com as seguintes modificaes:
"
Parece no haver necessidade em determinar a citao do AGU, j que inexiste texto legal
impugnado. Por outro lado, lembram alguns autores que, como a improcedncia da ADC gera a
declarao da inconstitucionalidade da lei, deve o AGU ser citado para se manifestar, de modo a se
respeitar o art. 103, 3 da CF.
"
H um requisito a mais: a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da

disposio objeto da ao declaratria;
"
possvel deferimento de medida cautelar para que os juzes suspendam o julgamento dos
processos que envolvam a aplicao da lei ou do ato normativo objeto da ao at seu julgamento
definitivo (prazo mximo de 180 dias da publicao da deciso no DOU). Essa liminar tambm
poder ter efeito vinculante e erga omnes.

3.3.6. Efeitos da deciso

A deciso em ADI e ADC produzem efeitos erga omnes; ex tunc ou ex nunc (se tiver modulao dos
efeitos por deciso de 2/3 efeito prospectivo); vinculante em relao aos demais rgos do Judicirio e da
Administrao Pblica federal, estadual, distrital e municipal.
Obs.: A previso de suspenso do ato pelo Senado s se aplica ao controle difuso de
Do efeito anulatrio ex tunc da deciso decorrem duas consequncias:
"
Efeito repristinatrio tcito ! Como a norma inconstitucional nula, nunca chegando a ter
eficcia, no gerou o efeito de revogar as normas anteriores a ela. Com a declarao de
inconstitucionalidade, a norma anterior restabelecida
Ateno: se o legitimado ativo objetiva que o STF analise a inconstitucionalidade da lei que vai
voltar a produzir efeitos (em razo do efeito repristinatrio da deciso), ter de, expressamente,
fazer o pedido de apreciao pelo STF em relao a essa outra lei, sob pena de o STF no poder, de
ofcio, apreci-la.
"
Ao rescisria ! Para grande parte da doutrina, possvel o ajuizamento de ao rescisria com

base em nova interpretao acerca da constitucionalidade de uma norma, desde que respeitado o
prazo de 2 anos. S sero afetados pela declarao de inconstitucionalidade com eficcia geral os
atos ainda suscetveis de reviso ou impugnao que versem sobre direito constitucional,
afastando-se a smula 343 do STF (STF, Rcl 2.600, j. 03/08/2007).
Smula 343 do STF. No cabe ao rescisria por ofensa a literal disposio de lei, quando a
deciso recindenda se tiver baseado em TEXTO LEGAL de interpretao controvertida nos
tribunais.
Mas atente: em recentes precedentes, tanto o STF quanto o STJ tm retomado com maior fora o
Enunciado n. 343/STF:
AO RESCISRIA VERSUS UNIFORMIZAO DA JURISPRUDNCIA. O Direito possui
princpios, institutos, expresses e vocbulos com sentido prprio, no cabendo colar a
sinonmia s expresses ao rescisria e uniformizao da jurisprudncia. AO
RESCISRIA VERBETE N 343 DA SMULA DO SUPREMO. O Verbete n 343 da Smula do
Supremo deve de ser observado em situao jurdica na qual, inexistente controle
concentrado de constitucionalidade, haja entendimentos diversos sobre o alcance da
68

norma, mormente quando o Supremo tenha sinalizado, num primeiro passo, ptica
coincidente com a revelada na deciso rescindenda (STF, RE 590809 / RS - RIO GRANDE
DO SUL, Julgamento: 22/10/2014).
O que pretende a recorrente a reviso da sentena acobertada pelo manto da coisa
julgada para que seja promovida nova interpretao do mrito luz da modificao
superveniente do entendimento jurisprudencial, agora favorvel sua pretenso,
hiptese que no autoriza o ajuizamento da ao rescisria (Smulas 343/STF e 134/TRF) -
(REsp 1351716 / RO, T2, DJe 25/03/2015)
"
Embargos rescisrios ! O CPC prev a interposio de embargos do devedor fundado na

inexigibilidade do ttulo decorrente de posterior declarao de inconstitucionalidade em ADI. Lenza
entende que isso s ser possvel se ainda estiver no prazo da rescisria (de modo a se adequar ao
posicionamento do STF encampado na Rcl 2.600).
Art. 741 do CPC. Na execuo contra a Fazenda Pblica, os embargos s podero versar
sobre:
II - inexigibilidade do ttulo;
Pargrafo nico. Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se
tambm inexigvel o ttulo judicial fundado em lei ou ato normativo declarados
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicao ou interpretao
da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatveis com a
Constituio Federal.
Art. 475-L do CPC. A impugnao somente poder versar sobre:
II inexigibilidade do ttulo;
o
1 Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se tambm inexigvel
o ttulo judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo
Tribunal Federal, ou fundado em aplicao ou interpretao da lei ou ato normativo tidas
pelo Supremo Tribunal Federal como incompatveis com a Constituio Federal.
"
Reclamao constitucional ! O STF admite o ajuizamento de reclamao para a garantia da

autoridade da deciso do STF em sede de controle concentrado de constitucionalidade atravs de
ADI, desde que o ato judicial que se alega ter desrespeitado a deciso do STF no tenha transitado
em julgado.
Alterando seu posicionamento anterior, atualmente o STF entende que constitucional do art. 28,
p. n. da lei 9.868/99, passando a considerar parte legtima para a propositura da reclamao
todos aqueles que forem atingidos por decises contrrias ao entendimento firmado pelo STF no
julgamento de mrito proferido em ao direta de inconstitucionalidade (Rcl AgR-QO 1.880/SP, j.
06/11/2002).
Para o conhecimento da reclamao no se exige a justada de cpia do acrdo do STF que teria
sido desrespeitado. A pea dispensada porque o acrdo foi proferido pela prpria Corte que ir
analisara reclamao.
Segundo o STF, a reclamao tem natureza jurdica de instrumento de extrao constitucional,
como verdadeiro exerccio constitucional de direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de
direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5 XXXIV, a).

4. ADPF
69

I. Introduo
a) Previso legal ! A CF somente trata da competncia da ADPF. O STF entendeu que o 1 do art.
102 da CF uma norma de EFICCIA LIMITADA. Por isso, de 1988 a 1999, no foi possvel o
ajuizamento de ADPF, j que sua regulamentao s veio com a Lei 9.868/99.
Art. 102, 1 da CF. A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente
desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

b) Legitimidade ! So os mesmos legitimados do art. 103 da CF. A relao de pertinncia temtica

tambm deve ser recordada. Alguns legitimados so universais, outros no. o art. 2, II da lei
9.882/99, que permitia a legitimao para qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder
Pblico, foi vetado. Contudo, qualquer pessoa poder solicitar ao PGR a propositura da ADPF.
c)
Competncia ! Somente o STF pode processar e julgar ADPF (art. 102, 1). Existe possibilidade
de previso na Constituio Estadual de ADPF estadual, julgada no TJ.
d) Finalidade ! No visa discutir a constitucionalidade da lei, mas argir o descumprimento de

preceito fundamental.
Descumprimento no se confunde com inconstitucionalidade, sendo mais amplo. Assim, toda
inconstitucionalidade , necessariamente, um descumprimento, mas nem todo descumprimento
uma inconstitucionalidade.
Ex: A aplicao de uma lei anterior Constituio que com ela incompatvel no hiptese
de inconstitucionalidade (porque no se admite inconstitucionalidade superveniente), mas de
descumprimento.
II. Parmetro ! Preceito fundamental

Enquanto a inconstitucionalidade pode recair sobre qualquer norma da CF/88, o descumprimento
recai apenas sobre os preceitos fundamentais. Assim, no caso da ADPF, somente o preceito fundamental
parmetro.

A CF e a Lei no definem o que vem a ser preceito fundamental. Isso fica a cargo do STF na prpria
ADPF. O STF, at hoje, no traz uma definio precisa, tendo apenas definido com exatido o que no
preceito fundamental.

A doutrina (e o STF tambm tem seguindo essa linha) qualifica como preceitos fundamentais os
seguintes dispositivos:
"
Princpios Fundamentais (Ttulo I da CF fundamentos, objetivos, princpios internacionais etc.)
"
Direitos Fundamentais (Ttulo II da CF)
"
Direitos fundamentais fora do ttulo II ex: sade (art. 196 da CF) e meio ambiente
"
Princpios constitucionais sensveis (art. 34, VII da CF)
"
Clusulas ptreas esto no art. 60, 4 e espalhadas pela CF/88 (princpio da anterioridade).

O critrio que normalmente se utiliza para definir o parmetro: aquele imprescindvel identidade
e ao regime adotado pela Constituio.

III. Carter subsidirio da ADPF (art. 4, 1 da Lei 9.882/99)

A ADPF s cabvel quando no existir outro meio EFICAZ para sanar a lesividade (ex.: ADI)
70
Art. 4 da lei 9882/99. A petio inicial ser indeferida liminarmente, pelo relator, quando no
for o caso de argio de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos
requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.
1 No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando
houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

A jurisprudncia do STF entende que, para que o meio seja considerado eficaz tem que ter trs
caractersticas: mesma EFETIVIDADE, IMEDIATICIDADE e AMPLITUDE da ADPF.

Para alguns autores, este requisito da ADPF inconstitucional (Andr Ramos Tavares). A
jurisprudncia do STF, contudo, pacfica de que o requisito essencial para o cabimento da ADPF.

A exigncia de que tenha a mesma efetividade, imediaticidade e amplitude da ADPF para ser
considerado meio eficaz permite concluir que apenas quando houver cabimento de outra ao de controle
abstrato de constitucionalidade (ADC, ADI ou ADO) haver meio eficaz?

No. Como exemplo, a smula vinculante, que editada e revista pelo STF, com efeitos vinculantes
e erga omnes. Portanto, no cabe ADPF quando for possvel smula vinculante.

Na ADPF 33 o STF decidiu que a possibilidade de manejar processos ordinrios e recursos
extraordinrios no deve excluir, a priori, a utilizao da argio de descumprimento de preceito
fundamental, em virtude da feio marcadamente objetiva dessa ao (ADPF 33, j.07/12/2005).

IV. Fungibilidade entre a ADPF e a ADI

possvel que haja fungibilidade entre ADPF e ADI. Em um caso exemplificativo, o STF converteu
uma ADPF em ADI. Em tese, o certo seria inadmitir a ADPF, j que havia outro meio eficaz de sanar a
lesividade (ADI).

V. Hipteses de cabimento

A ADPF poder ser AUTNOMA ou INCIDENTAL.

a) ADPF autnoma ! Pode ser preventiva ou repressiva, buscando evitar ou reparar leso a
preceito fundamental. Pode ter como objeto ato do poder pblico, inclusive decretos
regulamentares.
Art. 1 da lei 9882/99. A argio prevista no 1o do art. 102 da Constituio Federal ser
proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a
preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico.
b) ADPF incidental, por equiparao ou equivalncia ! Tem por objeto lei ou ato normativo.
preciso que seja demonstrada a controvrsia judicial relevante37. Est prevista no art. 1,
pargrafo nico, inciso I:
Pargrafo nico. Caber tambm argio de descumprimento de preceito fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato
normativo FEDERAL, ESTADUAL ou MUNICIPAL, includos os anteriores Constituio;

37
Pedro Lenza entende que a constitucionalidade da argio por equiparao depende de emenda constitucional que inclua no art. 102, I, a da
Constituio Federal a possibilidade de o STF apreciar atos municipais, sob pena de o legislador infraconstitucional da lei 9.882/99 estar atribuindo
competncia ao STF no fixada na CF/88. O autor alerta, contudo, que o STF no entrou nessa discusso.
71


A lei admite como objeto de ADPF tambm ato de poder pblico, no apenas lei ou ato
normativo. Ex.: deciso judicial. Os atos de efeito concreto sempre puderam ser objeto de ADPF (e agora de
ADI, cf. entende o STF).
Obs: Na ADPF 1/RJ entendeu-se que o veto constitui ato poltico do Poder Pblico,
insuscetvel de ser enquadrado no conceito de ato do Poder Pblico, razo pela qual no
pode o STF controlar a constitucionalidade do veto do Chefe do Poder Executivo.

Esse objeto pode ser de natureza federal, estadual e at municipal. E mais: o ato pode ser anterior
Constituio (parmetro) ou posterior. Isso porque no se trata de ao de inconstitucionalidade (que s
h em ato posterior CF), mas sim de descumprimento.

Veja que a ADPF incidental fala em lei ou ato normativo, enquanto a autnoma trata de ato do
poder pblico. Alguns autores fazem essa distino com relao ao objeto. O STF, todavia, no faz.
Ademais, para ajuizamento de ADPF incidental necessrio que haja controvrsia judicial RELEVANTE. No
pode ser uma controvrsia doutrinria, mas alguma que esteja sendo discutida perante o Poder Judicirio.
o
Art. 3 da lei 9882/99. A petio inicial dever conter:

I - a indicao do preceito fundamental que se considera violado;
II - a indicao do ato questionado;
III - a prova da violao do preceito fundamental;
IV - o pedido, com suas especificaes;
V - se for o caso [de ADPF incidental], a comprovao da existncia de controvrsia JUDICIAL
relevante sobre a aplicao do preceito fundamental que se considera violado.
Pargrafo nico. A petio inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso,
ser apresentada em duas vias, devendo conter cpias do ato questionado e dos documentos
necessrios para comprovar a impugnao.
QUESTO: Qual a diferena entre a ADPF autnoma e a incidental?

A ADPF incidental proposta quando j h uma demanda concreta aduzida no Poder Judicirio. Ex:
caso Severina, que ajuizou ao na primeira instncia uma ao para obter autorizao para abortar feto
anencfalo.

Neste caso, h uma ciso entre o caso concreto e a questo constitucional: o juiz de primeiro grau
julga o caso concreto e o STF a questo constitucional (com efeito vinculante e erga omnes).

Parece muito com a clusula de reserva de plenrio, s que aqui h uma vinculao vertical, e no
horizontal, pois quem julga a questo constitucional o STF e no o Pleno/rgo especial do Tribunal.

VI. Objeto
a) Natureza ! O objeto pode ser lei/ato normativo ou qualquer ato do Poder Pblico.
b) Aspecto temporal ! O objeto pode ser tanto anterior como posterior ao parmetro (pode incidir
sobre lei revogada, lei temporria de eficcia exaurida etc.)
c) Aspecto espacial ! o ato impugnado pode ser federal, estadual ou municipal. Assim, pode-se
dizer que no aspecto espacial no h qualquer limitao.
QUESTO: Lei municipal pode ser objeto de controle abstrato. VERDADE, atravs de
ADPF e de Recurso Extraordinrio levado ao STF.
72


VII. Distines
Aes
Natureza jurdica
Parmetro
ADI/ADC
ADPF
So aes de inconstitucionalidade.
ao de
Constituio.
descumprimento
Toda a Constituio
Preceitos fundamentais apenas
da
S ato normativo ou lei federal (ADI e Qualquer ato do Poder Pblico (seja
ADC) e estadual (ADI apenas).
normativo ou no).
Objeto
Inclui atos municipais.

Inclui atos anteriores CF/88.

DICA: Para lembrar as esferas dos objetos:
1) ADC ! F
2) ADI ! F e E
3) ADPF ! F, E e M

VIII. Medida cautelar

Segundo o art. 5 do 1 da lei 9.882/99, no existe na ADC uma medida cautelar dada pelo relator
(somente por maioria absoluta, pois no h urgncia). Na ADI h a possibilidade o relator dar medida
cautelar em uma exceo (recesso do Tribunal). J na ADPF, h trs situaes em que o relator poder
conceder medida cautelar:
a) Extrema urgncia
b) Perigo de leso grave
c) Perodo de recesso

Posteriormente, a medida cautelar deve ser referendada pelo Pleno.

Conforme art. 5, 3, a medida cautelar suspende o andamento dos processos (na ADI e ADC,
suspende-se o julgamento dos processos); os efeitos de decises judiciais ou de qualquer medida que
apresente matria objeto de argio de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes
da coisa julgada.

Informao muito cobrada: Se houver coisa julgada, no h suspenso da deciso judicial.

Na ADI 2.231-MC/DF, o Min. Nri da Silveira suspendeu o art. 1, p. n., que prev a ADPF
incidental, e, por conseqncia, o art. 5, 3 da lei 9.882/99, considerando que esse dispositivo
autorizaria a argio incidental em processos em curso, a qual no poderia ser criada pelo legislador
ordinrio, mas, to s, por via de emenda constitucional e, portanto, proferiu voto no sentido de dar ao
texto interpretao conforme CF a fim de excluir de sua aplicao controvrsias constitucionais
concretamente j postas em juzo. Mas ATENO: essa posio est ultrapassada! O STF vem aplicando
normalmente as normas.
73

IX. Deciso de mrito

O efeito erga omnes e vinculante estar presente tanto nas decises de mrito quanto nas
liminares, na ADI, ADC e ADPF.

Quanto ao efeito temporal, a deciso tem efeitos retroativos (ex tunc). Apesar de essa ser a regra,
tambm se admite a MODULAO TEMPORAL dos efeitos da deciso. Para essa modulao ser feita, exige-
se os mesmos requisitos da ADI/ADC (qurum qualificado de 2/3 dos ministros + razes de segurana
jurdica ou excepcional interesse social)

Art. 11 igual ADI e ADC, quando se refere aos efeitos ex nunc, ex tunc e pro futuro. A
declarao de inconstitucionalidade pode ser dada em relao a lei ou atos normativos.
Modulao da deciso em ADPF

Essa modulao no s quanto ao aspecto temporal, mas tambm quanto possibilidade de
restrio dos efeitos de abrangncia daquela deciso (s situaes que sero atingidas por ela). O STF
pode excluir determinadas hipteses/situaes do mbito de incidncia da deciso na ADPF.

a) Peculiaridade da deciso na ADPF

Na deciso de mrito da ADPF existe uma peculiaridade em relao ADI e ADC:

Art. 10 da lei 9882 a ADPF pode ter por objeto qualquer ato do Poder pblico. Assim, a autoridade
responsvel pela prtica dos atos questionados ser comunicada. A peculiaridade o STF fixar as
condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito fundamental e comunicar posteriormente
autoridade. Essa hiptese uma decorrncia da funo de guardio da Constituio, a quem cabe dar a
ltima palavra sobre como a Constituio deve ser interpretada.

Existe uma discusso sobre se essa ltima palavra seria definitiva ou provisria. Prevalece que essa
ltima palavra apenas provisria, pois o legislador pode se insurgir contra a interpretao do STF e tentar
apresentar uma interpretao melhor.

b) Extenso do efeito vinculante da deciso na ADPF

A deciso da ADPF imediatamente autoaplicvel, na medida em que o Presidente do STF
determinar o imediato cumprimento da deciso, lavrando-se acrdo posteriormente.

Diferentemente do que ocorre na ADI e ADC, na lei da ADPF se fala simplesmente em demais
rgos do Poder Pblico (3 do art. 10). Dessa leitura extrai-se que o STF fica de fora da vinculao da
deciso na ADPF (assim como na ADI e ADC). Contudo, resta a dvida sobre se o Poder Legislativo tambm
foi excludo do mbito de vinculao da deciso da ADPF.

Para Andr Ramos Tavares, na ADPF haveria uma vinculao tambm do legislador. A maioria da
doutrina contra esse entendimento, pelos seguintes argumentos:
i. Realizando interpretao sistemtica do ordenamento, com base em interpretao conforme
Constituio, como a CF, quando fala dos efeitos da deciso na ADI e na ADC exclui o Legislador,
no falando nada sobre a ADPF, no poderia o legislador ordinrio ir de encontro essa tendncia
constitucional.
74

ii. Em um Estado Democrtico de Direito, o Poder Judicirio no pode impedir o legislador de realizar
sua funo tpica de legislar (Princpio da Separao dos Poderes).

5. Instrumentos de controle das omisses constitucionais

A Constituio uma norma jurdica e, por isso, possui uma fora normativa prpria. Desta forma,
ela manda/obriga/determina, segundo lies de Hesse (1957).

Trata-se de uma norma jurdica superimperativa, possuindo imperatividade reforada, em
decorrncia do princpio da supremacia da Constituio.

As nossas constituies pretritas no eram aplicadas, em razo da inao, falta de ao do
legislador constitudo. Algumas normas constitucionais precisam de regulamentao, devida pelo
legislador, que descumpria frequentemente os comandos constitucionais.

A sndrome de inefetividade justamente a desobedincia da Constituio, em razo da falta de
regulamentao. Trata-se de patologia constitucional ao lado do fenmeno da constitucionalizao
simblica, que reclama a identificao de mecanismos para sua concretizao e, nisso, o Poder Judicirio
tem assumido a importante misso de implementar a efetividade das normas constitucionais, o que tem
feito por meio das tcnicas de mandado de injuno e ao direta de inconstitucionalidade por omisso.

Todas as normas constitucionais possuem eficcia jurdica. Apesar disso, apenas parte delas possui
eficcia social. Entende-se por eficcia jurdica a qualidade da norma constitucional que est apta a
produzir efeitos nas relaes concretas. Por outro lado, a eficcia social consiste na potencialidade da
norma vigente para ser aplicada em determinadas matrias.

A doutrina mais moderna do direito constitucional entende que todas as normas constitucionais
devem possuir eficcia social, alm da eficcia jurdica. A sndrome de inefetividade pode ser resolvida
atravs de dois remdios constitucionais distintos:
i. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso;
ii. Mandado de injuno.

5.1. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso

Trata-se de inovao da CF/88, inspirada na Constituio portuguesa. O que se busca combater
uma doena chamada sndrome da inafetividade das normas constitucionais.

Em outras palavras, a ADO ao de controle concentrado que busca tornar efetiva norma
constitucional destituda de efetividade, ou seja, somente aplicveis para as normas constitucionais de
eficcia limitada.

A ao direta de inconstitucionalidade por omisso est prevista no art. 103, 2 da CF,
regulamentado pela lei 9.886 (da ADI e ADC).
Art. 103, 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva
norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias
necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.

A finalidade da ADO tornar efetiva a norma constitucional. Significa uma preocupao com a
ordem constitucional objetiva em assegurar a supremacia da Constituio.
75


Trata-se de uma ao de controle abstrato de constitucionalidade. Sendo assim, a pretenso ser
deduzida em juzo atravs de um processo constitucional objetivo.

I. Espcies de omisso

A omisso poder ser total ou parcial:

"
Total # Quando no houver o cumprimento do dever constitucional de legislar. Ex: art. 37, VII, que
prev o direito de greve para os servidores pblicos.
"
Parcial # Quando houver lei integrativa infraconstitucional, porm de forma insuficiente. A

inconstitucionalidade por omisso parcial se divide em:
a) Parcial propriamente dita ! A lei integrativa existe, mas regula de forma deficiente o texto.
Ex: art. 7, IV, que estabelece o direito ao salrio mnimo.
b) Parcial relativa ! Nesse caso, a lei existe e outorga determinado benefcio a certa categoria,
mas deixa de conced-lo a outra, que deveria ter sido contemplada. Prevalece o contedo da
Smula 339/STF: No cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo legislativa, aumentar
vencimentos de servidores pblicos sob fundamento de isonomia..

II. Objeto

A omisso impugnada de qualquer um dos poderes: Legislativo, Executivo ou Judicirio. em
relao s normas que devam criar (no cabe contra desdia do juiz que no julga processo). So
impugnveis, no controle abstrato da omisso, a inrcia legislativa em editar quaisquer dos atos
normativos primrios suscetveis de impugnao em ao direta de inconstitucionalidade... O objeto aqui,
porm, mais amplo: tambm caber a fiscalizao da omisso inconstitucional em se tratando de atos
normativos secundrios, como regulamentos ou instrues, de competncia do Executivo, e at mesmo,
eventualmente, de atos prprios dos rgos judicirios. (BARROSO)
"
Perda de objeto: Segundo o STF, pendente julgamento de ADI por omisso, se a norma que no
tinha sido regulamentada revogada, a ADI por omisso dever ser extinta por perda do objeto.
O STF tambm entendia que haveria perda de objeto na hiptese de encaminhamento de projeto
de lei sobre a matria ao Congresso Nacional (ADI 130-2/DF). Contudo, esse entendimento foi
repensado no julgamento da ADO 3.682: o Supremo entende no se justificar a demora na
apreciao de projetos j propostos, passvel de caracterizar uma desautorizada conduta
manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, colocando em risco a ordem
constitucional.
"
Fungibilidade: Segundo deciso do STF, no MI 395-QO, no h fungibilidade da ADI por omisso

com o Mandado de Injuno, tendo em vista a diversidade de pedidos.

III. Competncia

O rgo competente para apreciar a representao de inconstitucionalidade por omisso o STF,
de forma originria (art. 103, 2, CF), porque todo controle concentrado de constitucionalidade s pode
ser feito pelo Tribunal Constitucional.
OBS: No mbito Estadual tambm ser possvel haver ADO. Nesse caso, a
competncia ser do TJ.
76


IV. Legitimidade
a) Legitimidade Ativa ! So legitimados os mesmos da ADI genrica (previstos no art. 103 da CF),
com as peculiaridades j apontadas em relao pertinncia temtica. H, aqui, um tpico
processo constitucional objetivo.
b) Legitimidade Passiva ! Responder pela ADO a autoridade ou rgo responsvel pela
medida para tornar efetiva a norma constitucional.

V. Procedimento

Este procedimento praticamente o mesmo da ADI por ao. Encontra-se previsto na Lei 9.868/99:
i. Antes da lei 12.063/2009, que alterou a lei 9.868/99, o STF entendia que o AGU no precisava ser
citado, j que no existe ato impugnado para ele defender. Modificando esse posicionamento, a lei
passou a estabelecer que o relator poder solicitar a manifestao do AGU, cujo encaminhamento
dever ser feito no prazo de 15 dias.
ii. A Lei determina que o PGR seja ouvido em toda ao direta de inconstitucionalidade pro omisso,
no prazo de 15 dias, depois de prestadas as informaes.
iii. No existe prazo para o seu ajuizamento (para a ADI tambm no h prazo!).
iv. Se o legitimado apresenta projeto de lei durante o processo, a ADO perde o seu objeto, com a
exceo j apontada.

VI. Parmetro

Somente as normas constitucionais de eficcia limitada (no auto-aplicveis) podem ser parmetro
de controle. Esse o posicionamento majoritrio.

VII. Medida cautelar

A lei 12.063/2009, que modificou a lei 9.868/99, alterou bastante a medida cautelar e a deciso de
mrito.

A jurisprudncia do STF, antes da alterao feita em 2009, era pacfica no sentido de que no cabia
medida cautelar em ADO total (quando no existisse nenhum ato). O argumento do STF era de que, sendo
o efeito da deciso de mrito apenas dar cincia ao poder competente de sua omisso (o STF no supre a
omisso, apenas comunicando a omisso), no haveria sentido em dar uma medida cautelar, pois ela
apenas daria cincia antecipada, sem resolver o problema da pessoa. A lei de 2009 alterou a lei 9.868/99
para admitir a medida cautelar:
Art. 12-F. Em caso de excepcional urgncia e relevncia da matria, o Tribunal, por deciso
da maioria absoluta de seus membros, observado o disposto no art. 22, poder conceder
MEDIDA CAUTELAR, aps a audincia dos rgos ou autoridades responsveis pela omisso
inconstitucional, que devero pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias. (Includo pela Lei n
12.063, de 2009).
O 1 do art. 12-F trata dos efeitos da medida cautelar em ADO.
77


o
1 A medida cautelar poder consistir na suspenso da aplicao da lei ou do ato

normativo questionado, no caso de omisso parcial, bem como na suspenso de processos
judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra providncia a ser fixada
pelo Tribunal. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).

No caso da inconstitucionalidade por omisso parcial, ser possvel conceder uma cautelar para
suspender o ato (a depender do caso). O STF j admitia a medida cautelar em caso de omisso parcial. A
novidade foi a concesso de medida cautelar por omisso total, hiptese em que os efeitos podero ser:
suspenso dos processo judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda outra providncia a ser
fixada pelo Tribunal.
o
2 O relator, julgando indispensvel, ouvir o Procurador-Geral da Repblica, no prazo de 3

(trs) dias. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).
o
3 No julgamento do pedido de medida cautelar, ser facultada sustentao oral aos

representantes judiciais do requerente e das autoridades ou rgos responsveis pela
omisso inconstitucional, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal. (Includo pela Lei
n 12.063, de 2009).

VIII. Efeitos da deciso de mrito

Declarada a inconstitucionalidade, surge a dvida quanto possibilidade do STF elaborar a lei, para
suprir a omisso. Em respeito tripartio dos Poderes, no permitido ao Judicirio legislar (salvo
hipteses constitucionalmente previstas, como no caso de Regimentos Internos).

A sentena proferida em sede de ADI por omisso, contudo, tem carter mandamental,
constituindo em mora o poder competente que deveria elaborar a lei e no o fez.

O art. 103, 2 estabelece efeitos diversos para o poder competente e para o rgo
administrativo:
a) Poder competente # Ser dada cincia ao poder competente, no tendo sido fixado qualquer
prazo para a elaborao da lei.
Art. 12-H. Declarada a inconstitucionalidade por omisso, com observncia do disposto no
art. 22, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias
necessrias. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).
OBS: Na ADI 3682, o STF apenas sugeriu um prazo para que o legislador suprisse a
omisso.
Atente: Na ADI 3.682 (omisso de lei complementar federal prevista no art. 18, 4
da CF para criao de municpios38), sob relatoria do Min. Gilmar Mendes, diante da
negligncia dos parlamentares, foi dado ao Congresso Nacional prazo de 18 meses
para adotar as providncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever
constitucional imposto39. Embora a ementa no indique o carter coercitivo da
deciso [ela afirma que no se trata de impor um prazo para a atuao legislativa do
Congresso Nacional, mas apenas da fixao de um parmetro temporal razovel],

38
Na verdade, uma ADO, mas at 2009 o STF registrava as ADO como ADI.
39
Aos Municpios foi dado o prazo de 24 meses para que tivessem, pelo menos, 6 meses a mais que o Congresso, j que somente podem criar a lei
depois da criao da lei complementar federal.
78

entende Pedro Lenza que a leitura do acrdo completo d a idia de que, em razo
do carter mandamental da deciso, o Congresso Nacional ter de legislar dentro do
perodo de 18 meses. Inclusive, em ofcio encaminhado ao Presidente do Congresso,
o Presidente do STF deixou claro que findo 24 meses sem solucionar a questo dos
municpios, eles seriam extintos.
Sem criar a lei complementar federal, o Congresso editou a EC 57/2008
acrescentando o art. 96 ao ADCT, convalidando os atos de criao, fuso,
incorporao, desmembramento de Municpios cuja lei tenha sido publicada at 31
de dezembro de 2006, em uma burla ao apelo feito pelo STF.

b) rgo administrativo # Dever editar a norma no prazo de 30 dias, sob pena de responsabilidade.
Tendo em vista a existncia de situaes complexas, em que esse prazo no suficiente, a lei
9.868/99 permite que, excepcionalmente, o STF estabelea prazo diferenciado para o rgo
administrativo cumprir a deciso:
o
Art. 12-H, 1 Em caso de omisso imputvel a rgo administrativo, as providncias

devero ser adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo razovel a ser estipulado
excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstncias especficas do caso e o
interesse pblico envolvido. (Includo pela Lei n 12.063, de 2009).
5.2. Mandado de injuno

A Constituio (art. 5 LXXI) estabelece que se conceder mandado de injuno sempre que a falta
de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes NACIONALIDADE, SOBERANIA e CIDADANIA.

Seus dois requisitos so:

a) Norma constitucional de EFICCIA LIMITADA prescrevendo direitos, liberdades constitucionais e
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania
b) Falta de norma reguladora, tornando invivel o exerccio dos direitos, liberdades e prerrogativas
mencionados.
QUESTO: Cabe MI em casos de inviabilizao de exerccio de direito previsto em lei?
NO. S cabe MI quando h inviabilidade de direito previsto na CF.

Tambm surge para curar a sndrome da inefetividade das normas constitucionais, vale dizer,
normas constitucionais que, de imediato, no momento em que a Constituio promulgada, no tm o
condo de produzir todos os seus defeitos, precisando de uma lei integrativa infraconstitucional.

Como sua finalidade assegurar o exerccio de direitos subjetivos, o mandado de injuno
instrumento de controle concreto ou incidental de constitucionalidade da omisso. Assim, ser a pretenso
deduzida em juzo por meio de um Processo Constitucional Subjetivo.

I. Legitimidade ativa

A legitimidade vai depender do tipo de mandado de injuno:

79
a) Mandado de injuno individual ! legtima qualquer pessoa cujo direito constitucional subjetivo
seja inviabilizado pela ausncia de norma regulamentadora.
OBS: O STF, superando entendimento anterior, decidiu que pessoa jurdica de direito pblico pode
impetrar MI, inclusive porque so titulares de direitos fundamentais (MI 725/SC, j. 10/05/2007).
b) Mandado de injuno coletivo ! Como no existe lei regulamentadora do MI, o STF, por analogia,
aplica os legitimados do mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX da CF):
Art. 5, LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados.

Mandado de Injuno coletivo
ADO
Partido poltico com representao no Congresso Partido poltico com representao no Congresso
Nacional (igual ADO)
Nacional (igual ao MI)
Qualquer
organizao
sindical
pode Apenas a confederao sindical pode ajuizar aes
(confederaes, federaes ou sindicatos) de controle abstrato (ADO). No precisam ter 1 ano.
impetrar MI, mas devem ter pelo menos 1 ano.
Podem impetrar MI as entidades de classe de Apenas as entidades de classe de mbito nacional
qualquer esfera, mas devem ser pelo menos 1 podem ajuizar ao (presente em ao menos 1/3 dos
ano.
Estados da Federao). No precisam ter 1 ano.

II. Legitimidade passiva

a mesma legitimidade da ADO. Assim, responder pelo Mandado de Injuno a pessoa estatal
responsvel por regulamentar a norma, e nunca o particular.

Se o MI tem por finalidade assegurar direitos subjetivos no caso concreto, significa que algum (que
no a autoridade responsvel pelo ato) ter que suportar os efeitos do exerccio do direito subjetivo
pleiteado por meio dessa ao.
Ex: O dispositivo que dizia que os juros seriam de, no mximo 12% ano (Lei de Usura)
sempre foi considerado de eficcia limitada pelo STF. As pessoas que tinham dvidas
com bancos impetraram MI pedindo a regulamentao da norma para que os juros
pudessem ser aplicados nesse limite. Se o STF julgasse essas aes procedentes, os
bancos, que no figuravam no plo passivo da ao, teriam que suportar as
conseqncias.

Sendo assim, muitos doutrinadores defenderam a realizao de litisconsrcio, mas, contudo, o STF
jamais admitiu litisconsrcio passivo nessas aes, mesmo que algum tenha que suportar os efeitos da
deciso.

III. Competncia (arts. 102, 105, 121 e 125, CF)
80


Como no se trata de controle de constitucionalidade concentrado, fundado na supremacia da
Constituio, o Mandado de Injuno no da competncia exclusiva do STF.

Mas o MI no um instrumento de controle difuso como os demais. Para processar e julgar o
Mandado de Injuno, o rgo tem que ter essa competncia prevista na Constituio Federal, na
Constituio Estadual (pode atribuir ao TJ ou ao juiz estadual, a depender da autoridade que se omitiu40) ou
em lei federal. S que at hoje no h lei federal regulamentando o MI ou atribuio de competncia a
algum rgo jurisdicional.

Tendo em vista que no h regulamentao legal especfica para o MI, visando permitir sua
utilizao, o STF indica a aplicao, por analogia, da legislao referente ao Mandado de Segurana.

A CF atribui competncia ao:

a) STF (art. 101, I, q) Julga o mandado de injuno, quando a elaborao da norma
regulamentadora for atribuio do:
"
Presidente da Repblica
"
Congresso Nacional
"
Cmara dos Deputados/Senado Federal
"
Mesas de uma dessas casas
"
TCU
"
Tribunais superiores
"
Prprio STF
Compete ao STF, ainda, processar e julgar, em recurso ordinrio, o mandado de injuno decidido
em nica instncia pelos Tribunais Superiores, se denegatria a deciso (art. 102, II, a).

b) STJ (art. 105, I, h) Compete ao STJ processar e julgar, originariamente, o mandado de injuno,
quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio de rgo, entidade ou autoridade
federal, da administrao direta ou indireta, excetuados competncia do STF e dos rgos da Justia
Militar, da Justia Eleitoral, Justia do Trabalho e da Justia Federal.
c) TSE (art. 121, 4, V) Competncia para julgar em grau de recurso o MI denegado pelo TRE.
Art. 121, 4 da CF - Das decises dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caber
recurso quando:
V - denegarem "habeas-corpus", mandado de segurana, "habeas-data" ou mandado
de injuno.
d) Estados (art. 125, 1) Os Estados organizao sua Justia, observados os princpios estabelecidos
na CF, sendo a competncia dos tribunais definida na Constituio do Estado.
Tipo de controle
O Mandado de Injuno hiptese de controle difuso limitado, porque a competncia para exerc-lo
limitado pela CF.

40
A maioria das Constituio estaduais brasileiras atribuem a competncia dessa forma: autoridade estadual ! competente o TJ; autoridade
municipal ! competente o juiz estadual. Por bvio, as Constituies Estaduais no pode atribuir competncia para juzes federais.
81


IV. Parmetro

Assim como no caso da ADO, somente as normas constitucionais de eficcia limitada (no auto-
aplicveis) podem ser parmetro de controle, j que o controle visa suprir omisses constitucionais.

Segundo a doutrina majoritria, a CF restringe ainda mais o parmetro do MI, definindo que
somente quando houver violao de direitos fundamentais consubstanciados em normas de eficcia
limitada ser possvel a impetrao de mandado de injuno.

Mas a interpretao do STF muito mais ampla que a interpretao realizada pela doutrina, j que
ele vem aceitando a impetrao de mandado de injuno em casos que no violam direitos fundamentais
(a exemplo do caso do MI dos juros de 12%).

Para o STF, qualquer direito constitucional violado, se estiver em norma de eficcia limitada,
pode fundamentar MI.

V. Medida cautelar

Como o STF dava ao MI as mesmas conseqncias da ADO, tambm no permitia liminar. Ocorre
que o STF, nas decises mais recentes, mudou seu entendimento quanto aos efeitos das decises de mrito
(que deixaram de ser apenas de dar cincia). Sendo assim, questionou-se sobre a possibilidade medida
cautelar j que agora o STF entende que a deciso de mrito tem o efeito de suprir a omisso.

O STF se posicionou mantendo a impossibilidade de concesso de medida cautelar em mandado
de injuno (o que incongruente).

VI. Procedimento e efeitos da deciso de mrito

Aplica-se, analogicamente, o rito do mandado de segurana (pargrafo nico do art. 24 da Lei
8.038/90). Como no h norma especfica definindo quais sero os efeitos da deciso de mrito em
mandado de injuno, existem quatro correntes que tratam disso:
Corrente no concretista ! o Tribunal no supre a omisso do legislador ou do rgo

administrativo. O Tribunal no concretiza a norma. O efeito da deciso apenas de dar cincia ao
Poder competente de sua omisso. Por muito tempo, essa corrente foi a dominante no STF (MI
107-DF). Esse posicionamento sofreu muitas crticas, na medida em que o MI ficaria esvaziado j
que, tendo a mesma abrangncia da ADO, o MI no realizaria sua finalidade de viabilizar o exerccio
de direitos fundamentais, na persistncia da inrcia legislativa.
Corrente concretista geral ! As correntes concretistas tm, em comum, o entendimento de que o

Tribunal pode concretizar a norma que vai assegurar o direito, suprindo a omisso do rgo
responsvel. Pode ser criticada porque o STF atua como legislador positivo. Essa corrente
concretista geral porque a norma criada pelo Tribunal tem efeito erga omnes, valendo para todas
as pessoas que se encontrem naquela situao.
Recentemente, no julgamento dos MIs 670, 708 e 712, foi adotada a corrente
concretista geral, declarando o STF, por unanimidade, a omisso legislativa e, por
maioria, determinando a aplicao, no que couber, da lei de greve vigente no setor
privado aos servidores pblicos.
82
Corrente concretista individual ! O efeito concretista inter partes. O STF concretiza a norma
apenas para as partes envolvidas na impetrao.
Recentemente o STF adotou a corrente: MI 721, estabelecendo os critrios para a
contagem de tempo especial apenas para os servidores que impetraram o MI (at
porque para cada tipo de atividade deve haver uma contagem de tempo especial
diferente).
Corrente concretista intermediria ! O STF primeiro d cincia, fixando prazo para que a omisso
seja suprida, prevendo que se a omisso no for suprida no caso fixado, dever ser aplicada uma
norma concreta criada pelo prprio Tribunal. Segundo Joo Paulo, essa corrente seria individual,
pois os efeitos seriam inter partes. Essa corrente j foi adotada no MI 232.

No possvel definir qual a corrente preferida pelo STF, que seria definida pelas peculiaridades de
cada caso. No caso da lei de greve o STF aplicou a corrente concretista geral porque j havia normas gerais
a respeito da questo (ele basicamente determinou a aplicao por analogia da lei j existente para os
trabalhadores privados). O mesmo no seria possvel no caso da contagem de tempo especial (pois no
havia parmetros legislativos nos quais se basear o STF).

Pergunta-se: a supervenincia de lei regulamentadora faz o Mandado de Injuno perder o
objeto? O Plenrio do STF, em fevereiro de 2013, disse que NO:
PLENRIO - MANDADO DE INJUNO E AVISO PRVIO - 2
Devem ser aplicados os critrios estabelecidos pela Lei 12.506/2011 que normatizou o aviso prvio
proporcional ao tempo de servio a mandados de injuno, apreciados conjuntamente, em que alegada
omisso legislativa dos Presidentes da Repblica e do Congresso Nacional, ante a ausncia de
regulamentao do art. 7, XXI, da CF (Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de
outros que visem melhoria de sua condio social: ... XXI - aviso prvio proporcional ao tempo de servio,
sendo no mnimo de trinta dias, nos termos da lei). A supervenincia da lei no prejudicaria a
continuidade de julgamento dos presentes mandados de injuno. A partir da valorao feita pelo
legislador infraconstitucional, seria possvel adotar-se, para expungir a omisso, no a norma
regulamentadora posteriormente editada, mas parmetros idnticos aos da referida lei, a fim de
solucionar os casos em apreo. Nesse tocante, o Min. Marco Aurlio salientou a impossibilidade de
incidncia retroativa dessa norma. MI 943/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-943). MI 1010/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-1010). MI 1074/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-1074).
MI 1090/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 6.2.2013. (MI-1090)
Em sntese: o fato de ter surgido lei regulamentadora no faz o mandado de injuno perder o objeto,
pois a nova lei no pode retroagir! Assim, devem ser aplicados aos mandados de injuno em curso os
mesmos parmetros da nova lei!

VII. Quadro sinptico de diferenas: ADO x MI:

A finalidade da ADO assegurar a fora normativa da Constituio, proteger a ordem
constitucional objetiva. Trata-se, pois, de controle abstrato, em tese.

O mandado de injuno, por outro lado, instrumento de controle concreto. Mais diferenas
podem ser traadas:
83

Mandado de Injuno41
ADO
Quanto finalidade
Controle abstrato
Controle concreto
Quanto pretenso
Processo constitucional objetivo
Processo constitucional subjetivo
Quanto competncia
No qualquer rgo do judicirio que pode julgar

o MI.
do STF, havendo controle concentrado.
Segundo a CF, somente o STF, STJ, TSE e TRE (arts.

102, I, q; 105, I, h; art. 121, 4, V). Por bvio,
os Estados-membros podem criar o MI em seu
mbito.
Para a doutrina, h, aqui, um controle difuso
limitado.
Parmetro
Segundo Jos Afonso da Silva, apenas normas constitucionais de eficcia limitada (ou no auto-
aplicveis).
Segundo a maioria da doutrina, somente normas que consagram direitos fundamentais podem ser
parmetro em mandado de injuno. O STF, todavia, faz uma interpretao ampla deste parmetro,
no restringindo apenas aos direitos fundamentais.
Legitimidade ativa
Qualquer pessoa fsica ou jurdica pode ajuizar

mandado de injuno (art. 5, inc. LXXI).
A legitimidade ativa aquela prevista no art.

103 da CF:
O MP tambm legitimado, quando se tratar de
direitos difusos, coletivos ou individuais
indisponveis, em face do que dispe o art. 129, II e
III.
Para a doutrina majoritria, rgos pblicos no

IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da podem impetrar mandado de injuno. Dirley da
Cmara Legislativa do Distrito Federal; Cunha discorda, j que rgos podem impetrar MS.
[pertinncia temtica]
H, ainda, o mandado de injuno coletivo,
V - o Governador de Estado ou do Distrito segundo entendimento do STF. Os legitimados, por
analogia, so os mesmos do MS coletivo (art. 5,
Federal; [pt]
LXX).
VII - o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no
Congresso Nacional;

41
Obs.: questo recentemente cobrada em concurso: aplica-se, em face da ausncia de lei especfica, a Lei do Mandado de Segurana ao MI (V).
84

IX - confederao sindical ou entidade de classe

de mbito nacional. [pt]
Legitimidade passiva
Segundo o STF, recai, exclusivamente, no rgo ou entidade encarregados da elaborao da norma
regulamentadora. Mais ningum (nem mesmo aquele que ir suportar a deciso, no caso do MI).
Se o projeto de lei for de iniciativa exclusiva ou privativa, a legitimidade passiva do MI e ADIO ser do
responsvel pelo projeto.
Ateno s provas de concurso: no pode a autoridade que deveria ter elaborado a norma ajuizar
essas aes, ainda que a legitimidade seja concorrente.
Deciso de mrito
Os efeitos dependem da corrente adotada:
Segundo previso do art. 103, 242, CF, o

efeito da ADIO apenas o de dar cincia ao
Poder competente para adoo das medidas
necessrias e, em se tratando de autoridade
administrativa, para faz-lo em 30 dias (carter
mandamental).
a) No concretista
Na ADI 3682, o STF fixou um prazo de 18 meses

para que a omisso fosse suprida. Esse prazo,
todavia, consistiu em mero parmetro
temporal razovel, no se fixando qualquer
sano pela inrcia (no peremptrio).
b) Concretista
b.1 Concretista geral
b.2 Concretista individual
b.3 Concretista intermediria
Liminar
O STF vinha admitindo concesso de medida

cautelar s para o caso de omisso parcial. Com
a lei 12.063/09, alterando a Lei 9.868, passou a
ser admitida a medida cautelar tanto para a
omisso parcial como para a total.
Como o STF adotava a corrente no concretista,

sempre aderia ao entendimento defendido na AIO:
no cabimento de medida liminar.
O curioso que, apesar de passar a admitir, em
algumas decises, a corrente concretista, ainda
assim o STF no admite liminar em mandado de
injuno.
Mesmo com a Lei 12.063/2009, o Tribunal
continuou no admitindo a medida liminar.

6. ADI interventiva
6.1 Introduo
A ADI interventiva tema que certamente ser cobrado nos prximos concursos, em razo da
recente edio da Lei n. 12.562/2011, que, regulamentando o inciso III do art. 36 da CRFB/88, tratou
especificamente sobre o processo e julgamento da representao interventiva perante o STF.

42
Art. 103. 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder
competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
85

Deste modo, temos hoje uma lei especfica tratando dessa modalidade de controle concentrado de
constitucionalidade. Confira-se:
Lei n. 9.868/1999 # Regula a ADI, ADC e ADIO;
Lei n. 9.882/1999 # Regula a ADPF;
Lei n. 12.562/2011 # Regula a ADI interventiva.

6.2 Previso na Constituio

Os entes federados so todos autnomos. Excepcionalmente, a Constituio Federal prev
situaes de anormalidade em que haver interveno:
a) Unio # nos Estados, DF (art. 34) e Municpios localizados em Territrios Federais (art. 35)
b) Estados # nos Municpios (art. 35).
Art. 34 da CF. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
VI - prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial;
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e
servios pblicos de sade.
Art. 35 da CF. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios
localizados em Territrio Federal, exceto quando:
IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de
princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou
de deciso judicial.

A ADI interventiva funciona como um dos pressupostos para a decretao da interveno federal
ou estadual pelos Chefes do Poder Executivo.

O Poder Judicirio no nulifica o ato, mas apenas verifica se esto presentes os pressupostos para a
futura decretao da interveno pelo Chefe do Executivo.

6.3 Objeto
O objeto da ADI interventiva est previsto no art. 36, III da Constituio Federal:
Art. 36. A decretao da interveno depender:
III de PROVIMENTO, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral
da Repblica, na hiptese do art. 34, VII, e no caso de recusa execuo de lei federal.
86

a) Recusa execuo de lei federal No caso de interveno estadual ser utilizada a ADI
interventiva tambm pela recusa ao cumprimento de deciso judicial. No mbito federal no
manejada a ADI interventiva para esse fim em razo do disposto no art. 36, II da CF:
Art. 36. A decretao da interveno depender:
II - no caso de desobedincia a ordem ou deciso judiciria, de REQUISIO do Supremo
Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia ou do Tribunal Superior Eleitoral;
b) Lei, ato normativo, omisso ou ato governamental estaduais que desrespeitem os PRINCPIOS
SENSVEIS da Constituio Federal. So princpios sensveis:
Forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;
Direitos da pessoa humana;
Autonomia municipal;
Prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
Aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a

proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e
servios pblicos de sade.

6.4 Competncia ! Somente o Supremo Tribunal Federal possui competncia para julgamento.
6.5 Legitimidade ativa ! Somente o Procurador Geral da Repblica possui legitimidade para propor a
representao interventiva, como previsto no art. 2 da Lei n. 12.562/2011:
o
Art. 2 A representao ser proposta pelo Procurador-Geral da Repblica, em caso de

violao aos princpios referidos no inciso VII do art. 34 da Constituio Federal, ou de
recusa, por parte de Estado-Membro, execuo de lei federal.

6.6 Procedimento
I. Petio inicial

Como sobredito, cabe ao PGR ajuizar a representao interventiva perante o STF.
Com efeito, a petio inicial dever conter, conforme previsto no art. 3 da Lei n. 12.562/2011:
i.
A indicao do princpio constitucional violado ou, no caso de recusa aplicao de lei federal,
a indicao das disposies questionadas;
ii.
A indicao do ato normativo, administrativo ou concreto, ou da omisso, impugnados;
iii.
A prova da violao do princpio ou da recusa de execuo de lei federal # Observe-se, neste

ponto, a necessidade de prova pr-constituda. A petio inicial dever conter, se for o caso,
cpia do ato questionado e dos documentos necessrios prova da impugnao;
iv.
O pedido, com suas especificaes.

Uma vez ajuizada a representao, ser possvel o indeferimento liminar da inicial pelo relator,
nos seguintes casos: no se tratar de hiptese de representao; ausnca algum dos requisitos legais;
inpcia (art. 4).

Havendo indeferimento liminar, caber agravo, no prazo de 5 (cinco) dias (art. 4, pargrafo
nico).
87


II. Liminar

O STF poder, por deciso da maioria absoluta de seus membros, deferir medida liminar na
representao interventiva (art. 5).

Vejamos como a legislao regulamenta a concesso de liminares nas aes de controle
concentrado de constitucionalidade:
ADI
ADC
ADIO
ADPF
ADI interventiva
Liminar deferida
por
maioria
absoluta
dos
membros do STF,
salvo no recesso.
Liminar deferida
por
maioria
absoluta
dos
membros do STF.
Liminar deferida
por
maioria
absoluta
dos
membros do STF.
Liminar deferida por

maioria
absoluta
dos membros do
STF, salvo no caso
de extrema urgncia
ou recesso, quando
o relator decide ad
referendum
do
plenrio.
Liminar deferida
por
maioria
absoluta
dos
membros do STF.

Conforme previsto no art. 5, 1, da Lei, no caso de requerimento de medida liminar, o relator
poder ouvir os rgos ou autoridades responsveis pelo ato questionado, bem como o Advogado-Geral da
Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no prazo comum de 5 (cinco) dias.

Vejamos como a legislao regulamenta a as informaes antes da medida liminar nas aes de
controle concentrado de constitucionalidade:
ADI
ADC
ADIO
Autoridades43 # 5d No h previso Autoridades # 5d

(no
caso
de especfica.
(no h previso
urgncia, no ouve)
especfica
de
urgncia)
AGU e PGR # 3d (se
necessrio)
PGR # 3d (se
necessrio)
ADPF
ADI interventiva
Autoridades # Autoridades # 5d
5d
AGU e PGR # 5d
AGU e PGR #

5d

A liminar poder consistir em (art. 5, 2):
Determinao de que se suspenda o andamento de processo ou efeitos de decises

judiciais ou administrativas;
Qualquer outra medida que apresente relao com a matria objeto da representao
interventiva.

III. Requisio de informaes

43
rgos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado.
88


Conforme previsto no art. 6 da Lei, Apreciado o pedido de liminar ou, logo aps recebida a
petio inicial, se no houver pedido de liminar, o relator solicitar as informaes s autoridades
responsveis pela prtica do ato questionado, que as prestaro no prazo de at 10 (dez) dias.

Em seguida, sero ouvidos o AGU e o PGR, que se manifestaro tambm em 10 (dez) dias .

Vejamos como a legislao regulamenta a as informaes nas aes de controle concentrado de
constitucionalidade:
ADI
ADC
Autoridades # 30d
Autoridades # 30d
AGU e PGR # 15d
PGR # 15d
Procedimento

sumrio (relevncia +
liminar):
ADIO
ADPF
ADI interventiva
Igual Autoridades # 10d

ADI
PGR # 5d
Autoridades # 10d
AGU e PGR # 10d
Autoridades # 10d
AGU e PGR # 5d

IV. Instruo e amicus curiae

Nos termos do art. 7, Se entender necessrio, poder o relator requisitar informaes adicionais,
designar perito ou comisso de peritos para que elabore laudo sobre a questo ou, ainda, fixar data para
declaraes, em audincia pblica, de pessoas com experincia e autoridade na matria.

Demais disso, dispe o seu pargrafo nico que Podero ser autorizadas, a critrio do relator, a
manifestao e a juntada de documentos por parte de interessados no processo.

Observe-se, pois, que possvel a manifestao, em audincia pblica, de pessoas com experincia
e autoridade na matria, o que confirma a possibilidade de amicus curiae nas representaes
interventivas.

V. Deciso

Ao final, o STF decidir, presentes na sesso pelo menos 8 (oito) ministros, como em qualquer
outra ao de controle concentrado. A deciso ser pela procedncia ou improcedncia se, em um ou
outro sentido, se manifestarem pelo menos 6 (seis) ministros (como nas demais aes de controle
concentrado).
O que ocorre se estiverem ausentes Ministros em nmero que possa influir na deciso sobre a
representao interventiva? O mesmo do que ocorre nas demais aes.
Neste caso, dispe o art. 10, pargrafo nico, que o julgamento ser suspenso, a fim de se
aguardar o comparecimento do Ministros ausentes, at que se atinja o nmero necessrio para a prolao
da deciso.

Por fim, julgada a ao, far-se- a comunicao s autoridades ou aos rgos responsveis pela
prtica dos atos questionados, e, se a deciso final for pela procedncia, o Presidente do STF, publicado o
acrdo, o levar ao conhecimento do Presidente da Repblica, para que, no prazo improrrogvel de 15
89

(quinze) dias, d cumprimento aos 1 e 3 do art. 36 da CRFB/88 (ou seja, decrete a interveno). O
Presidente, por meio de decreto, limitar-se- a suspender a execuo do ato impugnado. Caso essa medida
no seja suficiente para o restabelecimento da normalidade, a sim o Presidente decretar a interveno
federal.
Art. 36, 3 - Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciao pelo
Congresso Nacional ou pela Assemblia Legislativa, o decreto limitar-se- a suspender a
execuo do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.
4 - Cessados os motivos da interveno, as autoridades afastadas de seus cargos a estes
voltaro, salvo impedimento legal.
Dentro de 10 dias, a partir do trnsito em julgado, a parte dispositiva da deciso ser publicada no
D.O.U.
A deciso final irrecorrvel e insuscetvel de ao rescisria (art. 12).

90

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO MBITO DOS ESTADOS-MEMBROS

Sumrio:
1. Introduo
2. Espcies de controle
2.1. Aes cabveis no mbito estadual
3. Ao direta de inconstitucionalidade no mbito estadual
3.1. Legitimidade
3.2. Competncia
3.3. Objeto de controle
3.4 Parmetro/paradigma de controle (art. 125, 2, CF)
3.5. Efeitos da deciso
3.6. Quadro comparativo: controle concentrado no mbito federal x estadual
3.7. Estabilizao da deciso do TJ
4. Sistema difuso no mbito estadual
5. Ao direta de inconstitucionalidade interventiva do Estado nos Municpios

1. Introduo
A CF/88 possui fora normativa (Konrad Hesse). Ela uma norma jurdica dotada de
imperatividade reforada ( super-imperativa).
De acordo com a teoria da construo escalonada de Hans Kelsen, a CF se coloca no pice da
pirmide normativa. Assim, ela o fundamento de validade ltimo das Constituies Estaduais.
Regras do controle abstrato de constitucionalidade prevista na CF:
" Somente leis ou atos normativos estaduais ou municipais podero ser objeto de controle
" Apesar de no fixar os legitimados, a CF vedou a atribuio de legitimidade apenas um nico rgo
" O rgo competente para o julgamento da ao pela via principal apenas o TJ

2. Espcies de controle
Existem, dentre vrias classificaes, duas espcies de controle de constitucionalidade quanto ao
momento em que ele feito: controle preventivo e controle repressivo.
O objetivo do controle PREVENTIVO evitar, impedir que a norma inacabada adentre no
ordenamento jurdico. A norma, aqui, ainda no aprovada, sendo, portanto, um projeto.
No Brasil, o controle preventivo se manifesta em trs momentos:
a) Controle preventivo feito pelo legislativo: Art. 58, 2 # Existe CCJ nas Assemblias Legislativas44.
b) Controle preventivo feito pelo executivo: Art. 66, 1 # Existe o controle preventivo em sede
estadual, atravs de veto JURDICO do Governador.
Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente
da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
c) Controle preventivo feito pelo judicirio # Isso existe no TJ: parlamentar estadual ajuza MS no
TJ, em defesa do direito lquido e certo ao devido processo legislativo.
Controle preventivo

44
As CCJ editam parecer, nos projetos de lei, analisando a sua constitucionalidade.
91

Poder legislativo
CCJ no mbito das Assemblias Legislativas parecer prvio;
Poder Executivo
Veto jurdico do Governador;
Poder Judicirio
Mandado de segurana ajuizado por parlamentar no TJ, na defesa do devido

processo constitucional (direito lquido e certo; controle concreto).

Obs.: Normas a respeito do devido processo legislativo so normas de reproduo obrigatria em
sede estadual. Assim, grave (questo cobrada): os Estados-membros no podem inovar em sede de
processo legislativo.
Pergunta: qual a importncia do devido processo legislativo constitucional?
A CF/88, em seu art. 5, II, trata do princpio da liberdade de ao (ou legalidade): ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. A Constituio no se contenta
com qualquer espcie de lei, devendo esta respeitar o devido processo constitucional. Veja que a
legalidade, para o particular, algo distinto da sua face para o Poder Pblico.
H, ainda, o controle REPRESSIVO, que visa retirar, expurgar a norma inconstitucional do
ordenamento. Esse controle repressivo jurisdicional como regra, atravs do sistema difuso ou
concentrado (misto).
O sistema concentrado se divide em 5 aes:
"
Ao direta de inconstitucionalidade genrica
"
Ao direta de inconstitucionalidade por omisso
"
Ao direta de inconstitucionalidade interventiva
"
Ao declaratria de constitucionalidade
"
Argio de descumprimento de preceito fundamental.

2.1. Aes cabveis no mbito estadual
O art. 125, 2, nos revela a existncia do controle repressivo no mbito estadual. O art. 125, CF,
dessa forma, trata da chamada representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos
estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual.
Art. 125, 2 - Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de
leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a
atribuio da legitimao para agir a um nico rgo.

I. Representao de inconstitucionalidade
possvel qualquer dos meios de controle previsto na CF, respeitando o princpio da simetria.
Assim, pode-se concluir que a representao de inconstitucionalidade gnero, do qual retiramos as
seguintes aes:
"
Ao direta de inconstitucionalidade genrica a nica expressamente prevista na CF.
"
Ao direta de inconstitucionalidade por omisso - Segundo o STF legtima a previso de ADO

nas constituies estaduais (RE 148283).
92
"
Ao declaratria de constitucionalidade Apesar de no haver jurisprudncia sobre o tema (pois

nenhuma Constituio Estadual prev isso) ou doutrina, como a ADC tem a mesma natureza da ADI
( uma ADI de sinal trocado), sendo cabvel a ao direta de inconstitucionalidade, seria cabvel
tambm a ADC.
Existe uma busca pela equiparao entre a ADI e a ADC, a comear pela equiparao dos
legitimados, o que ocorreu com a EC n. 45. Alm disso, as decises so as mesmas, com mesmos
efeitos, na medida em que se trata de aes dplices, conforme dispe o art. 24 da Lei 9.868/9945:
Art. 24. Proclamada a constitucionalidade, julgar-se- improcedente a ao direta ou
procedente eventual ao declaratria; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-
procedente a ao direta ou improcedente eventual ao declaratria.

II. ADPF
No que diz respeito ADPF, no existe vedao para que as Constituies Estaduais criem a mesma
no mbito dos Estados-membros. Apesar disso, o cabimento de ADPF no mbito estadual parece bastante
difcil de ser admitido. Argumentos que impediriam:
a) Constituio Estadual pode ter preceito fundamental? O conceito de preceito fundamental fluido.
Seria possvel sustentar que somente a CF abriga preceitos fundamentais.
b) O Estado no pode legislar sobre direito processual. Sendo assim, ele no teria competncia para
regulamentar a ADPF, previsto na Constituio Federal como norma de eficcia limitada.
Segundo entendimento do STF, a ADPF (no mbito federal) s possvel desde que exista uma lei
regulamento a sua instituio. Essa lei a 9.882/99. Por conta disso, caso o Estado-membro trate
da ADPF na sua Constituio, tambm ser necessria uma lei para regular a ao. Pergunta-se:
essa lei, que regular a ADPF em sede estadual, federal ou estadual? Somente poder ser uma lei
federal, na medida em que o Estado no pode legislar sobre processo, mas sim sobre
procedimento.
c) Carter subsidirio da ADPF Como a ADPF s cabe quando no existir outro meio eficaz para
sanar a lesividade, a ADPF no mbito estadual terminaria esvaziando a ADPF federal.
Controle repressivo no Estado membro Poder Judicirio
ADI
Art. 125, 2, CF (representao de inconstitucionalidade)
ADO
Art. 125, 2, CF (representao de inconstitucionalidade)
ADC
Art. 125, 2, CF (representao de inconstitucionalidade) ! Isso porque existe

uma tendncia de equiparao da ADI com a ADC (so aes dplices, com os
mesmos legitimados).
ADI interventiva
ADPF
Art. 35, IV CF/88

Pode existir no mbito estadual, caso a Constituio do Estado preveja. Neste caso,
norma de eficcia limitada, sujeita aos regramentos da lei federal.

45
Conclui Gilmar Mendes: ora, tendo a CF/88 autorizado o constituinte estadual a criar a representao de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estadual ou municipal em face da Carta Magna estadual (CF, art. 125, 2) e restando evidente que tanto a representao de
inconstitucionalidade, no modelo da Emenda n. 16, de 1965, e da Constituio de 1967/69, quanto a ao declaratria de constitucionalidade
prevista na EC n. 3, de 1993, possuem carter dplice ou ambivalente, parece legtimo concluir que, independentemente de qualquer autorizao
expressa do legislador constituinte federal, esto os Estados-membros legitimados a instituir a ao declaratria de constitucionalidade.
93


3. Ao direta de inconstitucionalidade no mbito estadual
A CF/88 d a esta ao o nome de representao de inconstitucionalidade, termo genrico, como
j vimos.

3.1. Legitimidade
A Constituio Federal no diz quais so os legitimados em sede estadual. No entanto, ela nos d
notcia de uma regra: a CF/88 veda a existncia de apenas um legitimado. Isso est no art. 125, 2, ltimo
perodo:
2 - Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da
legitimao para agir a um nico rgo.
A doutrina apresenta, tambm, como limitao da legitimidade a vedao de abertura de

legitimidade para qualquer cidado (uma espcie de ao popular).
Por que a CF veda a legitimao a um nico rgo?
Isso ocorre porque a CRFB/88 inaugura a denominada democracia participativa. Ela se abre para a
participao do cidado na organizao do Estado. Ex. dessa participao coletiva: mandado de segurana
coletivo (no existia antes de 1988); mandado de injuno coletivo.
O controle concentrado foi sistematizado por Kelsen em 1920, na ustria. No Brasil, ele chegou em
1965, atravs da EC n. 16. De 1965 at 1988, somente o PGR detinha a legitimidade para as aes de
controle de constitucionalidade. A partir da CF/88, vrios legitimados surgem, luz do ideal de democracia
participativa.
Em sendo o documento mais importante que temos, a CF deve ser democratizada, discutida por
toda a sociedade. Em assim sendo, surge, com a lei 9.868/99 um movimento da sociedade aberta de
intrpretes constitucionais (Peter Hberle) pautada no alargamento da legitimidade da ADI, na previso
do amicus curiae etc.
Ao vedar a existncia de um nico legitimado no controle de constitucionalidade no mbito dos
Estados-membros, a CF democratiza o mesmo.
A CF/88 no especificou quais so os legitimados. Os Estados podem adotar tanto um modelo de
introverso quanto um modelo de extroverso.
"
Modelo Introverso ! somente rgos do Poder Pblico poderia ajuizar ADI no mbito estadual.
"
Modelo extroverso ! abrange entidades que no so dos Poderes Pblicos. Segue o modelo de
extroverso a CF/88 (que admite a legitimidade de entidades de classe, v.g.).
Para parte da doutrina, os Estados no esto obrigados a seguir em simetria estrita o art. 103 do
CF, justamente porque a inteno da Constituio Federal foi ampliar o rol de legitimados para a
propositura da ADI. Para outra parte, como se trata de manifestao do Poder Constituinte Derivado
Decorrente, deve-se respeitar o parmetro/paradigma, que o art. 103 da CF.
Art. 103 - Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de
constitucionalidade: (Alterado pela EC-000.045-2004)
94

IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; (Alterado
pela EC-000.045-2004)
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Alterado pela EC-000.045-2004)
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

Para o STF, previses nas Constituies Estaduais de outros legitimados no abrigados pelo art. 103
so plenamente CONSTITUCIONAIS, em razo da autonomia organizativa do Estado-membro.
O STF entendeu constitucional o art. 162 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro, com o
seguinte teor: Art. 162 - A representao de inconstitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais
ou municipais, em face desta Constituio, pode ser proposta pelo Governador do Estado, pela Mesa, por
Comisso Permanente ou pelos membros da Assemblia Legislativa, pelo Procurador-Geral da Justia,
pelo Procurador-Geral do Estado, pelo Defensor Pblico Geral do Estado, por Prefeito Municipal, por
Mesa de Cmara de Vereadores, pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil, por partido
poltico com representao na Assemblia Legislativa ou em Cmara de Vereadores, e por federao
sindical ou entidade de classe de mbito estadual (STF, ADI 558-9 MC).
Assim, algumas Constituies do legitimidade s seguintes autoridades:
i.
Procurador-Geral do Estado;
ii.
Defensor Pblico Geral do Estado;
iii.
Deputado Estadual.
Embora o STF entenda constitucional a ampliao do rol de legitimados em relao Constituio

Federal, no h decises quanto restrio. A CF somente veda a legitimao de um nico rgo, ento eu
entendo que possvel.
Atente:
a) O Governador, obrigatoriamente, deve constar como um dos legitimados no controle de
constitucionalidade no mbito estadual. As CEs obrigatoriamente devem dar legitimidade ao
mesmo, em razo da existncia de freios e contrapesos do poder. Caso a CE no inclua o
Governador, ela ser inconstitucional.
b) Tambm obrigatoriamente a mesa da assemblia legislativa deve ter legitimidade para ajuizar a
representao de inconstitucionalidade em sede estadual. Isso em razo defesa das minorias
parlamentares.
Ex: um Estado que tenha 8 Deputados Federais ter, no mnimo, 24 Deputados
Estaduais. Digamos que o Governador detenha 20 DEs. Estes 20 aprovam o projeto
de lei, que sancionado pelo Governador. Estes 4 podem, atravs da mesa, levar ao
95

Poder Judicirio a discusso a respeito da constitucionalidade da lei.

c) A mesa da Cmara Municipal a autoridade simtrica Mesa da Assemblia Legislativa, prevista
no art. 103, IV. Alm dela, tambm o Prefeito Municipal deve, obrigatoriamente, constar como
legitimado em controle de constitucionalidade em sede estadual, simtrico ao Governador de
Estado (art. 103, IV).
Justificativa para estes dois legitimados: trata-se do nico instrumento que esta pessoa jurdica
com capacidade poltica Municpio tem para debater o controle concentrado (de lei municipal ou
estadual). Como cedio, no existe, como regra, o controle de constitucionalidade de lei municipal
no mbito do STF.
d) A autoridade simtrica ao Procurador Geral da Repblica (art. 103, VI) o Procurador Geral de
Justia, legitimado obrigatrio. Uma Constituio Estadual que no ofertasse legitimidade ao PGJ
para ajuizar ADI em sede estadual seria inconstitucional (questo recentemente cobrada em
concurso do MP).
A razo dessa inconstitucionalidade est no art. 129 da CF, que trata das atribuies do MP:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
IV - promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da
Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;
e) O Conselho Estadual da OAB o simtrico ao Conselho Federal (inciso VII). Segundo a doutrina, a
legitimidade do Conselho Estadual obrigatria. Explica: a) a OAB uma autarquia sui generis
federal, que tem papel importante na defesa da democracia. Trata-se da nica oportunidade da
pessoa jurdica Unio debater a constitucionalidade em sede estadual; b) A OAB representa a
sociedade civil organizada.
f) A CRFB/88 valoriza o partido poltico, a ponto de no permitir que o cidado seja candidato, sem
que seja filiado a partido poltico (a filiao partidria condio de elegibilidade). Assim, o
partido poltico com representao tambm, obrigatoriamente, legitimado para debater
controle de constitucionalidade em sede estadual.
g) Federao sindical ou entidade de classe de mbito estadual PODEM figurar como legitimados. A
doutrina no empresta obrigatoriedade, de modo que o Estado-membro tem autonomia para dar-
lhes ou no legitimidade.

3.2. Competncia
Segundo o STF, a Constituio Estadual s pode atribuir competncia ao TJ, no podendo atribuir
competncia ao STF (como tentaram algumas Constituies): ADI 717 e a ADI 1669.
Assim, cabe exclusivamente ao Pleno ou rgo Especial do TJ conhecer e julgar a representao de
inconstitucionalidade, por maioria absoluta de votos (art. 97, CF).
Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do
respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo do Poder Pblico.
EXCEO: possvel rgos fracionrios (turma/cmara/cesso)

inconstitucionalidade na hiptese prevista no art. 481, pargrafo nico do CPC:
reconhecerem
Art. 481 - Se a alegao for rejeitada, prosseguir o julgamento; se for acolhida, ser lavrado o
acrdo, a fim de ser submetida a questo ao tribunal pleno.
96

Pargrafo nico - Os rgos fracionrios dos tribunais no submetero ao plenrio, ou ao

rgo especial, a arguio de inconstitucionalidade, quando j houver pronunciamento
destes ou do PLENRIO do Supremo Tribunal Federal sobre a questo.

3.3. Objeto de controle
Pode ser objeto de controle de constitucionalidade em sede de Estados-membros lei ou ato
normativo estadual ou municipal.
No caso de controle abstrato, o efeito erga omnes automtico. Assim, j se pronunciou o STF no
sentido de que inconstitucional a norma da CE que prev a necessidade de participao do legislativo
para que a execuo da lei seja suspensa, pois essa previso, na CF, para o controle difuso.
As leis federais s podero ser objeto de controle perante o STF.
Exemplo de crise federativa: A Constituio do Estado de So Paulo dispunha que o
rgo especial do TJ composto metade pelos membros mais antigos do tribunal;
metade por eleio, enquanto a LOMAN (LC 35/75), lei complementar federal,
dispunha que os rgos especiais so compostos exclusivamente pelos membros
mais antigos dos tribunais. Havia constitucionalidade? A questo foi para o STF, que
decidiu que a Constituio Estadual de So Paulo inconstitucional em face da
Constituio Federal, por ter tratado de competncia da Unio. Logo, h, aqui, crise
federativa e no crise de constitucionalidade (veja que, posteriormente, a EC n45
deu razo ao Estado de SP).
Ademais, o STF no pode analisar lei municipal em face da Constituio Estadual, embora possa
analis-la em sede de ADPF em face da Constituio Federal e, excepcionalmente, no caso de RE contra
deciso de ADI no TJ sobre a constitucionalidade de normas da CE de reproduo obrigatria da CF.

3.4. Parmetro/paradigma de controle (art. 125, 2, CF)
Em sede estadual, o parmetro (ou paradigma) de controle s pode ser a Constituio Estadual46.
Lei orgnica municipal tambm no pode servir de parmetro de controle de constitucionalidade.
O STF no pode analisar lei municipal em face da Constituio Estadual, embora possa analis-la em
sede de ADPF em face da Constituio Federal.
Mudana de jurisprudncia
As constituies estaduais abrigam normas com as seguintes caractersticas especiais:
a) Normas de observncia obrigatria Normas da CF que obrigatoriamente devem ser
observadas pela Constituio Estadual. Nesses casos, a CE no tem liberdade, devendo
seguir o modelo da CF.
EXEMPLOS: requisitos para criao da CPI, normas relativas organizao e
funcionamento do TCU, princpios bsicos do processo legislativo federal.
b) Normas de mera repetio Normas que a Constituio Estadual copia da CF por vontade

46
Uma constituio estadual que dispusesse que o controle concentrado no TJ tenha por parmetro de controle a Constituio Federal, ser
inconstitucional.
97

do legislador, sem que haja obrigatoriedade nessa reproduo. Essa norma que
simplesmente reproduz o que est na CF serve de parmetro para o controle de
constitucionalidade estadual?
c) Normas remissivas A Constituio Estadual no escreve o contedo da norma, apenas
fazendo uma remisso norma existente na Constituio Federal.
Exemplo: No mbito do Estado do Piau observam-se os direitos e garantias
individuais previstos na CF.
Atualmente, o STF admite que qualquer norma prevista em Constituio Estadual, sem
exceo, sirva de parmetro para o controle de constitucionalidade no mbito estadual, ainda que seja
de reproduo obrigatria, de mera repetio ou remissiva.
Contudo, quando a norma for de reproduo obrigatria, da deciso do TJ caber RE ao STF,
cuja deciso ter efeitos erga omnes, ex tunc e vinculante.

3.5. Efeitos da deciso
Os efeitos da deciso do controle concentrado em sede estadual so:
"
Erga omnes;
"
Vinculante;
"
Ex tunc.
possvel a modulao ou manipulao dos efeitos da deciso, nos termos da Lei 9.868/99.
O trao que diferencia o sistema concentrado do difuso diz respeito, justamente aos efeitos da
deciso. No se exige a participao legislativa.

3.6. Quadro comparativo: controle concentrado no mbito federal x estadual
mbito federal
mbito estadual
Previso: art. 102, I, a, CF.
Art. 125, 2
Competncia: STF
TJ
Objeto: lei ou ato normativo federal, estadual ou Lei ou ato normativo estadual ou municipal
municipal
Parmetro: Constituio Federal
Constituio Estadual

Veja que a lei estadual pode ser desafiada, no que tange sua constitucionalidade, no mbito do
STF (tendo em conta a CF) e no TJ (tendo em conta a CE). H, assim, a simultaneidade de controle da lei
estadual.
Diante disso, vejamos as situaes importantes:
I.
Foram ajuizadas, simultaneamente, duas aes: uma discutindo a constitucionalidade da lei

estadual no STF e outra discutindo a constitucionalidade da mesma lei junto ao TJ. Aqui, o STF
determina o sobrestamento da representao de inconstitucionalidade no TJ, at que decida a
questo.
98
"
Se o STF decidir que a lei INCONSTITUCIONAL, haver a perda superveniente de objeto da

representao ajuizada perante o TJ. Isso porque, ao declarar a inconstitucionalidade de uma
lei, o Supremo expurga esta do ordenamento jurdico.
"
Se o STF decidir que a lei CONSTITUCIONAL, em regra, esta deciso vincula o TJ (tambm
erga omnes, vinculante e ex tunc). Nada impede que o TJ declare a lei inconstitucional, com
fundamento em outro parmetro: na Constituio Estadual. Isso porque, em controle de
constitucionalidade, vigora a cognio aberta (ou conhecimento aberto).
QUESTO: E se a norma da Constituio Estadual for de observncia obrigatria ou
de mera repetio? Nesse caso, entra em voga a teoria dos efeitos transcendentes
dos motivos determinantes. Assim, sendo os parmetros idnticos, a deciso do TJ
tambm ter que ser a mesma da do STF47.
II.
Aes no foram ajuizadas ao mesmo tempo. Primeiramente, foi ajuizada representao de

inconstitucionalidade no TJ, tendo este tribunal reconhecido a inconstitucionalidade dessa lei.
Pergunta-se: possvel ajuizamento de uma ADI no STF, discutindo a constitucionalidade dessa
mesma lei em face da CF?
NO. Se o TJ reconhece, no sistema concentrado, a inconstitucionalidade dessa lei, ela deixa de
existir, sendo retirada do ordenamento jurdico. Assim, no existe possibilidade de ajuizar ADI no
STF, discutindo objeto que no mais existe.
III.
Se o TJ reconhece, em controle concentrado, que a lei constitucional, possvel o ajuizamento

posterior de uma ADI no STF?
SIM. No h que se falar em coisa julgada, aqui, pois a causa de pedir (parmetro) diversa.

3.7. Estabilizao da deciso do TJ
Uma das caractersticas do pacto federativo que as decises do TJ devem se estabilizar dentro do
prprio territrio do Estado. Logo, somente excepcionalmente caber recurso extraordinrio das decises
do TJ, em sede de controle concentrado de constitucionalidade48: quando a norma da CE parmetro for de
reproduo obrigatria da CF ou norma central federal49.
Smula 280 do STF. Por ofensa a direito local, no cabe recurso extraordinrio.
O RE no inaugura uma nova ao, sendo, pois, continuidade da mesma relao jurdica processual.
No caso em tratativa, ele no desafia uma deciso do controle difuso, mas sim concentrado.
Consequentemente, a deciso do STF, em sede deste RE, ter os efeitos do controle concentrado (ser erga
omnes, ex tunc e vinculante, podendo o STF, naturalmente, modular os efeitos da deciso). Atente: neste
caso, no se exige do Senado qualquer participao (no se aplicando o art. 52, X, CF).
O art. 25 da Constituio Federal cuida do poder constituinte derivado decorrente:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem,
observados os princpios desta Constituio.

47
Ex: se o autor legitimado afirma que a Lei X ofende o art. 200 da CF (e o STF entende que constitucional), o TJ pode reconhecer a
inconstitucionalidade com fundamento em outros parmetros prprios (que se encontram na Constituio Estadual).
48
De modo geral, da deciso do TJ local em controle abstrato (ADI) de lei estadual ou municipal perante a CE no cabe recurso para o STF, j que o
STF o intrprete mximo de lei (federal, estadual ou distrital de natureza estadual) perante a CF, e no perante a CE. (Pedro Lenza).
49
Expresso consagrada por Raul Machado Horta.
99

Pelo princpio da simetria, as Constituies estaduais devem respeitar os limites da CF/88. H

comandos previstos na CF/88 que alcanam os Estados-membros de forma obrigatria, inserindo-se, a,
as chamadas normas centrais federais.
Segundo o prof. Raul Machado Horta50, as normas centrais federais so:
a) Princpios da Constituio, tambm denominados princpios estabelecidos Estes
vinculam os Estados-membros, limitando sua autonomia organizativa. Ex.: arts. 1, 2, 3,
37, 127, 170.
b) Forma republicana, sistema representativo e direitos da pessoa humana
c) Normas de competncia deferidas aos Estados-membros Ex: competncia comum,
legislao concorrente.
d) Normas de pr-ordenao
A Constituio Federal, desde j, preordena as autoridades dos Estados-membros. Ex.:
mandato dos DE e governadores, data da posse dos governadores etc.
O prof. Jos Afonso da Silva identifica outras normas centrais federais:
a) Princpios constitucionais sensveis (art. 34, VII) # So aqueles facilmente percebidos
pelos sentidos, cuja observncia obrigatria, sob pena de interveno.
b) Princpios constitucionais estabelecidos (ou organizatrios) # So aqueles que limitam a
autonomia organizatria do Estado.
c) Princpios constitucionais extensveis # Integram a estrutura da federao. Consistem em
regras de organizao que a Constituio estendeu aos Estados-membros.

QUESTO: Lei municipal pode ser objeto de controle concentrado no STF?
Em regra, no, mas possvel controle concentrado de lei municipal perante o STF,
no s por meio de ADPF, como tambm atravs de Recurso Extraordinrio de
deciso proferida em controle concentrado no mbito do TJ, quando o parmetro for
norma constitucional de reproduo obrigatria.
4. Sistema difuso no mbito estadual
a) Legitimidade Qualquer pessoa fsica ou jurdica parte legtima para alegar a
inconstitucionalidade.
b) Competncia Qualquer juiz, tribunal, diante de um caso concreto, pode reconhecer a
inconstitucionalidade (inclusive de ofcio). Nos tribunais, como cedio, exige-se maioria absoluta
(clusula do full bench).
c) Objeto de controle Lei ou ato normativo estadual ou municipal.
d) Parmetro/paradigma de controle a Constituio Estadual.
e) Efeitos da deciso No sistema difuso, os efeitos da deciso so: inter partes e ex tunc.
Se o controle for difuso, a quem dever ser comunicada a deciso para suspenso do
ato, Assemblia ou Cmara Municipal?
O STF j decidiu que cabe a cada Constituio definir.

50
A classificao proposta apenas uma das diversas existentes.
100

Em regra, as Constituies Estaduais definem que deve ser comunicado a Assemblia

Legislativa, seja a declarao de inconstitucionalidade de lei estadual ou municipal.
Os Estados do MS, RS, RN, TO e AM definiram que a declarao de
inconstitucionalidade de lei estadual ser comunicada Assemblia Legislativa e; a
declarao de inconstitucionalidade lei municipal ser comunicada Cmara
Municipal.
Obs: Gilmar Mendes lembra que o instituto da suspenso da execuo de lei tem por
escopo to-somente imprimir eficcia geral a uma deciso com efeitos inter partes.
Assim, no pode uma Constituio Estadual condicionar a eficcia de deciso
proferida em sede de controle abstrato, no mbito estadual, deciso de um rgo
poltico estadual ou municipal. Tal previso afrontaria a prpria CF/88, que autoriza a
instituio de um controle de constitucionalidade exercido por rgo jurisdicional, e
no por rgo poltico.

5. Ao direta de inconstitucionalidade interventiva do Estado nos Municpios
Algumas observaes so importantes:
"
A regra a no-interveno da Unio nos Estados e dos Estados nos Municpios (no existe
hierarquia entre as pessoas jurdicas com capacidade poltica, eis que uma das caractersticas da
federao a diviso constitucional da competncia).
"
O Distrito Federal uma pessoa jurdica com capacidade poltica, porm menos autonomia
(maiores limites). Ex: a) os Estados-membros podem se dividir em Municpios (art. 18. 4); o DF
no pode (art. 32). b) os Estados-membros possuem MP prprio; o MP do DF est vinculado ao
MPU. c) o DF no organiza sua Polcia, Judicirio e Defensoria Pblica, que so mantidas pela Unio.
"
A Unio NUNCA pode intervir nos Municpios dos Estados. S pode intervir, excepcionalmente, nos
Municpios localizados em seus territrios.
"
Existem 4 excees que justificam a interveno dos Estados em seus Municpios:

a) Determinao direta do Poder Executivo estadual;
b) Solicitao do Poder Legislativo estadual;
c) Requisio direta do Poder Judicirio estadual.
d) Requisio do Poder Judicirio Estadual depois de julgar procedente a representao
interventiva (art. 35, IV).
No art. 35, IV, CF, existem 4 motivos para que haja a interveno:
a) Observncia dos princpios indicados na Constituio Estadual
b) Prover a execuo de lei
c) Prover ordem judicial
d) Prover deciso judicial
S os dois primeiros motivos possibilitam o ajuizamento da ADI interventiva do Estado nos

Municpios (representao interventiva). Os dois ltimos motivos ensejam direito de petio (qualquer
cidado pode manejar).
Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados
em Territrio Federal, exceto quando:
101

I - deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida
fundada;
II - no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e
desenvolvimento do ensino;
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e
desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade;(Redao dada pela
Emenda Constitucional n 29, de 2000)
IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de
princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem
ou de deciso judicial.

Ficha da ADI interventiva:
a) Legitimidade S o Procurador-Geral de Justia (art. 129, IV) tem legitimidade para ajuizar ADI
interventiva dos Estados nos Municpios.
b) Competncia do TJ.
c) Objeto de controle So eles:
"
Observncia dos princpios indicados na Constituio Estadual;
"
Execuo de lei federal, estadual ou municipal;
Observaes:
A maioria das Constituies dos Estados no traz princpios. A doutrina entende que os princpios que
devem estar nas CE so aqueles previstos no art. 34, VII da CF (princpios constitucionais sensveis).
Ainda que no previstos na CE, possvel a interveno.
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
ensino e nas aes e servios pblicos de sade.(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 29, de 2000)
A lei cuja execuo deve ser provida poder ser federal, estadual ou municipal.
Se o Municpio no prover a execuo de uma lei federal, o Estado pode intervir neste, pois:
a) A Unio no pode intervir nos Municpios. Se o Municpio no der provimento lei federal,
caso de interveno do Estado nele. Se o Estado no intervm no Municpio que desobedeceu
102

a lei federal, caso de interveno da Unio no prprio Estado.

b) O art. 23, I, CF dispe: competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis51 e das instituies democrticas e
conservar o patrimnio pblico.;

d) Efeitos da deciso O TJ julga procedente a ao ajuizada pelo PGJ e requisita ao Governador a
interveno. O Governador est obrigado/vinculado a expedir o Decreto, que pode trilhar um de
dois caminhos possveis:
"
Suspende os atos que ensejaram a interveno, se isto bastar (isso significa que no
necessariamente ser nomeado interventor ao Municpio. A questo, aqui,
discricionria).
"
Se isto no bastar, nomeia interventor.
A Lei Orgnica do Distrito Federal tem natureza constitucional. Portanto, paradigma de controle
da Lei Distrital.
A Lei Orgnica do Municpio no ostenta natureza constitucional, mas sim de lei. Logo, no se pode
dizer que uma lei municipal inconstitucional em face da LOM. Neste caso, h crise de legalidade, e no

51
No h especificao aqui. Assim, cabe tambm aos Municpios zelar pela guarda das leis federais.
103

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CONTROLE

DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

JOO PAULO LORDELO

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

PARTE 1 - TEORIA GERAL E CONTROLE DIFUSO P. 04

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

A hierarquia normativa, no ordenamento jurdico, pode ser assim representada:

Normas constitucionais e Tratados do art. 5, 3 da CF

Normas supra legais (Tratados do art. 5, 2 da CF)

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

1.1. Hierarquia dos tratados internacionais

Status de lei ordinria ! Se o tratado internacional for comum.

Pacto de San Jos da Costa Rica e a priso do depositrio infiel

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

Lei Ordinria e Lei Complementar:

Maioria ABSOLUTA (2 parte do art. 47)

Maioria RELATIVA (1 parte do art. 47)

Maioria ABSOLUTA (art. 69)

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

A supremacia formal um atributo especfico das constituies rgidas. VERDADE .

Quanto natureza jurdica das normas inconstitucionais h 3 correntes:

Assim, a Constituio inglesa no tem supremacia formal.

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

Sistema austraco da ANULABILIDADE (Kelsen)

Lei inconstitucional ato NULO (invalidao ab initio)

Lei inconstitucional ato ANULVEL (a lei produz efeitos

A deciso de inconstitucionalidade declaratria

A deciso de inconstitucionalidade constitutiva

O vcio aferido no campo da validade

O vcio aferido no campo da eficcia

A deciso de inconstitucionalidade ex tunc (no pode A deciso de inconstitucionalidade ex nunc ou pro

No direito moderno, o rigor das duas teorias foi flexibilizado.

Mitigaes do sistema norte-americano da nulidade no Brasil:

No controle concentrado de constitucionalidade ! Aplicao da tcnica da modulao dos efeitos da

b) No controle difuso de constitucionalidade ! Aplicao da modulao dos efeitos nas decises de

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

Sentido amplo: Normas constitucionais + Prembulo + Normas infraconstitucionais reconduzveis

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4.2.1 Limites imanentes ao poder constituinte originrio

AO # Pressupe uma conduta positiva do legislador que no se compatibiliza com os princpios e

OMISSO # Decorre de uma lacuna inconstitucional, ou seja, do descumprimento da obrigao

Mandado de injuno, para a tutela incidental e in concreto de direitos subjetivos

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

A omisso pode ser total ou parcial:

Reconhecer auto-aplicabilidade da norma constitucional e faz-la incidir diretamente: Existem

Apenas declarar a existncia da omisso, constituindo em mora o rgo omisso: a prtica

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

MATERIAL ou NOMOESTTICA (de contedo, substancial ou doutrinria) # Quando a norma

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Inconstitucionalidade por excesso de poder

Quanto extenso, a inconstitucionalidade pode ser:

TOTAL # Pode ser total a inconstitucionalidade da lei, de artigo, de alnea. Normalmente, a

No confundir a inconstitucionalidade parcial com o veto parcial

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

SUPERVENIENTE # O objeto que originariamente era constitucional torna-se inconstitucional em razo

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

diploma ps-constitucional, que a poderia alterar, transforma-se em norma ps-

INDIRETA # Se entre o objeto e a CF houver um ato interposto, a inconstitucionalidade ser indireta.

Conseqente/Inconstitucionalidade por arrastamento, atrao ou conseqente de preceitos no

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE JOO PAULO LORDELO

sero inconstitucionais por arrastamento. Essa tcnica de declarao de inconstitucionalidade de

Quanto finalidade do controle, o controle pode ser: