Caractersticas de la gestin pblica

Y el concepto de desempeo

El presupuesto es uno de los procesos fundamentales que estructuran el

funcionamiento del Estado. No existe hoy ningn gobierno, por dbil o
inestable que este sea, que no prepare un presupuesto anual. Sin embargo,
la preparacin y ejecucin de los presupuestos no ocurre en el vaco, pues
se espera que estos reflejen el conjunto de obligaciones, compromisos y
propsitos de un gobierno. Pese a toda la atencin que atrae la discusin
anual de un presupuesto, este no es un objetivo en s mismo.

Funciones del Estado y gestin pblica

La expansin del Estado
Uno de los elementos ms caractersticos del siglo XX fue la expansin de
las actividades que lleva adelante el Estado y los recursos necesarios para
desempearlas. El grfico 1.1 muestra la trayectoria de gasto pblico, como
proporcin del producto interno bruto (PIB), en los pases avanzados y en
Amrica Latina desde la primera mitad del siglo XX hasta nuestros das
Como puede observarse, en los sesenta aos transcurridos entre la dcada
1920 y la de 1980 el gasto pblico en los pases avanzados pas del 20%
del PIB al 42% del PIB. En Amrica Latina, el Estado tambin creci durante
el siglo XX, aunque de modo ms inestable y dentro de un rango ms bajo
que lo observado en el mundo desarrollado. Las mayores expansiones
ocurrieron en 194560, 196575 y 19902000, con una importante
correccin a la baja entre 1975 y 1990.(introducir tabla 1.1)

Teoras sobre la expansin del gasto pblico.

El grfico 1.2 sugiere tres hechos estilizados en el dimensionamiento del
Estado a travs del tiempo y entre pases: primero, que el Estado crece a
medida que los pases se desarrollan; segundo, que este crecimiento es ms
que proporcional, lo que hace que el tamao relativo del Estado se
incremente, y, tercero, que los pases ms desarrollados tienen Estados ms
grandes que los pases ms pobres. El hecho de que el Estado tienda a
crecer a medida que los pases se desarrollan fue advertido a fines del siglo
XIX por el economista alemn Adolph Wagner. Para explicar la Ley de
Wagner se han adelantado numerosas hiptesis. El propio Wagner sostuvo
que esta relacin se explicara por el grado creciente de complejidad que el
desarrollo introduce en las relaciones sociales y econmicas de los pases, y
porque algunos bienes pblicos, como la educacin, seran bienes
superiores, puesto que su demanda crecera ms que proporcionalmente

con el aumento del ingreso. El desarrollo social nivela el poder y la

influencia de distintos grupos, lo cual hace necesario que el Estado
responda a necesidades ms diversas y costosas. El desarrollo viene
habitualmente acompaado de un importante proceso de urbanizacin, y
entonces el Estado debe actuar a fin de regular el uso del espacio urbano y
la provisin de bienes pblicos. Peacock y Wiseman (1961) sostienen que
los cambios duraderos en el tamao del Estado pueden caracterizarse como
desplazamientos en la frontera entre el Estado y el mercado, provocados
por eventos excepcionales, que luego facilitan la ubicacin de los Estados
en un plano superior, gracias al acostumbramiento de la poblacin a niveles
superiores de carga tributaria. Esta teora sobre el desplazamiento del
Estado puede ilustrarse con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial.
Durante este perodo, los pases involucrados debieron asumir un
importante esfuerzo blico sobre la base de una combinacin de
endeudamiento pblico y aumento de los impuestos.
La teora de la eleccin pblica, surgida en la dcada de 1970, sistematiz
la visin de la expansin del gasto pblico como un proceso generado por la
interaccin entre la burocracia pblica y el sistema poltico en el proceso
presupuestario.
Mientras que los polticos buscan asegurar su reeleccin ofreciendo a la
ciudadana bienes pblicos que esta valora, los burcratas buscan aumentar
su poder y prestigio personal maximizando el tamao de los recursos
(financieros, personal) que administran.
Sin embargo, el intercambio de polticos y burcratas en el proceso
presupuestario se encuentra marcado por asimetras de informacin, pues
solo los burcratas conoceran la verdadera funcin de produccin de bienes
pblicos. La llamada teora del votante medio (Downs, 1956) argumenta
que, en una democracia con un sistema mayoritario de decisin, en la
medida en que el ingreso medio est por sobre la mediana, una mayora de
votantes preferir elevar la carga tributaria para redistribuir ese ingreso a
los ms pobres.
La esencia de este enfoque es que los procesos de ampliacin de la voz
poltica inciden tanto sobre la demanda como sobre la oferta de recursos
para el financiamiento de servicios sociales.
El hecho de que las preferencias ciudadanas puedan afectar tanto la
demanda como la oferta de recursos pblicos permitira explicar cmo en un
nmero importante de pases avanzados, en lugar de conflicto, inestabilidad
o decadencia se ha observado una ampliacin de las polticas sociales junto
con un sostenido desarrollo econmico.

Una perspectiva histrica y funcional

Estudios como el de Lindert nos recuerdan que la expansin del Estado,

desde los comienzos del siglo XX hasta nuestros das, es un proceso que no
ha ocurrido en el vaco, sino que se ha dado en un contexto de profundas
transformaciones polticas, econmicas y sociales.
La primera de estas transformaciones fue la consolidacin de la democracia
como sistema poltico. Hasta la Primera Guerra Mundial eran relativamente
pocos los pases que contaban con democracias estables.
Los ltimos 100 aos tambin se han caracterizado por un fuerte
crecimiento econmico, sin parangn en la historia precedente. Mientras
que en los ltimos 80 aos del siglo XIX el PIB mundial se duplicaba, en
promedio, cada 28 aos, a partir de 1950 y hasta finales del siglo XX se ha
duplicado, en promedio, cada siete aos.
Posiblemente el fenmeno con mayor incidencia sobre el cambio en las
funciones y el tamao del Estado durante el siglo XX haya sido el
surgimiento del Estado de bienestar.
El fenmeno que influy sobre el devenir del Estado en el curso del siglo XX
fue el surgimiento del keynesianismo como doctrina econmica. El
crecimiento del Estado no es un fenmeno gradual y homogneo, sino que
resulta del desarrollo de nuevas funciones pblicas y se refleja en el
dinamismo de ciertos componentes de los ingresos y gastos pblicos.
De acuerdo con las cifras compiladas por estos autores (Tanzi y Schuknecht)
(2000), la dinmica del gasto pblico durante el siglo XX estuvo dominada
por dos grandes fuerzas: la masificacin de los servicios pblicos y el Estado
de bienestar .El primero de estos fenmenos tuvo especial fuerza entre
1960 y 1980, y estuvo asociado a la ampliacin de servicios pblicos,
especialmente en materia de educacin y salud, administrados por un gran
nmero de empleados del Estado. Por su parte, el Estado de bienestar se
expres en una fuerte expansin de las transferencias para el pago de
pensiones y subsidios sociales, y en este campo pas de menos del 10% del
PIB en 1960 a casi el 25% a fines del siglo XX.
De este modo, se concluye que la expansin del tamao del Estado en los
pases desarrollados en los ltimos 100 aos no habra sido producto de
factores tcnicos, como la urbanizacin o el envejecimiento de la
poblacin, sino de la decisin poltica de extender los servicios y la
proteccin del Estado hasta conformar sistemas de beneficios universales.

(introducir tabla 1.2)