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  • Destaque - Um Instituto em Vias de Extinção (De Dulce Lopes)

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    Análise sistemática da figura dos destaques

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    Destaque - Um Instituto Em Vias de Extinção (de Dulce Lopes)

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    DIREITO Ke) N°10 AbrilJunho 2010 €20,00 ISSN: 1646-8392 recentes alteragdes ao Regime Juridico da Urbanizacao @ Edificacao - Breves reflexées sobre o Decreto-Lei n.” 26/2010, de 30 de Marco Fernanda Paula Oliveira 15 | Destaque: um instituto em vias de extinga0? Duice Lopes 29 | Limites regulamentagao municipal no ambito da propaganda politica José de Meio Alexandrino ‘Anotacao 35 | A participacdo variavel no IRS enquanto instrumento perequitativo, Ac. do Tribunal Constitucional n.° 711/2006, de 29.12.2006, Proc. n.° 1067/06 Ricardo de Matos Ferreira Informagdo de Jurisprudéncia 47 | Janeiro/Marco de 2010 Maria Jodo Antunes José Ant6nio Barreto Nunes José F. F. Tavares Maria Cristina Gallego dos Santos Carlos Carvalho 67 | Résumés/Abstracts 69 | Informagoes Destaque: um instituto em vias de exting4o? Introdugao Asalvaguarda de um correcto ordenamento do territ6rio e a garantia de uma adequada di- vistio fundidria do solo impem que a cada pré- dio corresponda apenas uma construgao prin- cipal, podendo admitir-se varias construc6es, mas desde que estejam funcionalmente ligadas entre si, Nos casos em que tal ndo suceda - ou seja, quando se pretenda implantar, legalizar ou autonomizar vérios edificios sobre um ou varios prédios -, 0 licenciamento ou admissio de comunicacao prévia da edificagao (") devem ser precedidos de uma operagio de divisao ou reorganizagdo fundiéria. Ora, os mecanismos que o ordenamento jus- -urbanistico predispée para o efeito sao 0 lotea- mento eo destaque. Eé precisamenteo destaque que constitai o nosso objecto de andlise. Onosso propésitoé fazer, dentro dos limites da presente publicagao, a andlise sistemdtica desta figura, definindo os seus contornos especificos, a sua natureza e regime juridicos e o seu papel num moderno direito do urbanismo, orientado pelas vertentes da programacao ¢ da conformagaoju- ridico-ptiblica do direito de propriedade. 1. Breve referéncia hist6rica Apesar de os destaques permitirem 0 frac- cionamento fundidrio simples de um prédio () Ou a emissao da autorizacio de utilizagao, quando, ‘em causa esteja apenas a autonomizagao juridica de edifi- cagdes legalmente existentes, (em duas parcelas), e, por isso, n&o revestirem a potencial complexidade das operagies de lo- teamento, surgiram em momento posterior a estas. As operagdes de destaque apenas foram re- guladas, na nossa legislagio urbanistica, pelo Decreto-Lei n° 400/84, de 31 de Dezembro, art. 2°. Este diploma considerava que se encontra- vam fora da nogao de loteamento as situagdes de destaque, isto & de celebragao de negécio juridico do qual resultasse a divisio de uma tinica parcela, desde que o prédio se situasse dentro doaglomerado urbano, a parcela confrontasse com arruamento publico eo particular detivesse pro- jecto aprovado para a construgao, no maximo, de dois fogos (com correspondente énus de ndo fraccionamento pelo prazo de 10 anos). Com 0 Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de No- vembro, previram-se situagdes de destaque nos aglomeraclos urbanos e nas areas urbanas (desde que do destaque nao resultassem mais de duas parcelas confrontantes com arruamentos publi- cose a construgao a erigir dispusesse de projecto aprovado pela ciara municipal), mas também fora desses aglomerados e areas urbanas, desde quea parcela a destacar se destinasse exclusiva- mentea finshabitacionais, nao detivesse mais de dois fogos e na parcela restante se cumprisse a unidade minima de cultura. Também se admitia que, havendo plano de urbanizagao ou plano de pormenor, o destaque passasse a obedecer ape- nas as condigdes previstas no plano, sendo docu- mento bastante, para efeitos de registo predial, a certidao do plano respectivo (art. 5). ‘Com o Regime Jurfdico da Urbanizagao e Bificagio (RJUE), oart. 6.° passou a diferenciar entre os destaques dentro e fora de perimetro Destaque: um intibto em via de enting3o? urbano (°), admitindo que a concretizagao dos -mesmios pudesse ser feita directamente no regis- to predial, deste que com apresentacao de certi- dao de destaque emitida pela cimara municipal. Os requisitos para o destaque eram similares 08 previstos no Decreto-Lei n.° 448/91, mui- to embora se tenha eliminado a referéncia aos destaques em Areas com plano de urbanizacéo ou de pormenor e se tenha admitido que, nos destaques em solo rural, a referéncia a unidade minima de cultura fosse substituida pelas dreas mifnimas indicadas nos planos de intervencéo em espago rural. 2. Natureza juridica do destaque O destaque é uma figura que assume, na legis- aco urbanistica, contornos especificos. Com ela pretendeu o legislador proceder a um balancea- mento de interesses entre a necessidade de as- segurar uma configuragao juridico-pitblica dos solos e a manutencdo de uma margem, ainda que reduzida, de conformagao juridico-priva- da dos prédios, Entre 0 geral (e objectivamente desejével) e 0 concreto (e subjectivamente sen- tido) surgiu a figura do destaque como forma de desafogo dos proprietérios perante as cres- centes investidas da legislagao e administragao urbanisticas. O destaque 6 usualmente considerado um loteamento simples (em sentido esirito), uma vez que dele resulta o fraccionamento da pro- priedade para fins edificativos, mas apenas ~ é este um dos elementos essenciais do destaque, @) Em consonancia com a diferenciagao introduzi ina Lei de Basos le Ordenamento do Terrtério e do Urba- nismo e no Regime Juridico dos Instrumentos de Cestio ‘Territorial (RJIGT). Para os demais planos, designadamen- te, 08 elaborados & luz do Deereto-Lei n 69/90, de 2 de Margo, que partia de umas nogbes diferenciadas, devem considerarse integrados no perimetro urbano os prédioe que se localizam em solos urbanos, urbanizgveis ou indus- trials como tal previstos no respective plano municipal. 16 mas jé nao do loteamento ~ um fraceionamento em duas parcelas (), Esta aproximagio nao denota porém, na sua total extensdo, a originalidade da figura do des- taque, j4 que, a0 contrario do loteamento e dos demais actos de gestao urbanistica que assu- ‘mem a natureza juridica de actos autorizativos constitutivos ou, pelo menos, permissivos do exercicio de determinados direitos (*), 0 desta- que é um instituto complexo que assenta numa combinagao entre um acto cettificativo da Ad- ministragio e um acto final, de concretizagao da divisao fundidria, da responsabilidade do proprietsrio. A insergio do destaque numa norma sobre isengio de controlo prévio denota, precisamen- te, a especialidade desta figura. O que nao sig- ica que a concretizagao de uma situagio de destaque esteja dispensada do cumprimento de exigéncias procedimentais, mas estas sero em regra distintas das reguladas nas demais dispo- sighes do RJUE. Aquelas exigéncias procedimentais apontam para a necessidade de emissao de um acto de cariz certificativo por parte da cimara muni- cipal (*), em que esta avalia se os pressupostos legais dispostos no art. 6.° se encontram veri- ficados €, portanto, se nao exigivel a pratica ¢) Também nés procedemos a esta analogia entre 1o- teamento € destaque (cf, Feevanna Paula OLVERA, MA- sun José Castanea Neves, Duuce Loves e PERNANDA MA- AS, Regime Jurico da Urbanizagto Eiificagao Comentado, Coimbra, Almedina, 2008, comentérlo a0 at. 6. (sta distingao entronea na cldssiea discussao sobre © contecido urbanistico da propriedade do solo, como ex- planada por Feeanpo Atvis Coseia, Manual de Direto do Urbanismo, vol. I, 4* ed, Coimbra, Almedina, 2008, pp. 830 e segs, e encontra wun bardo legislative na distingio estraturante entre licenga e admissio de comunicagio pré- via estabelecida no RJUE. () Apesar de o art 62, n.¢9, do RIUE se referir 8 com- peténcia da c&mara municipal para a emissao da certidaéo de destaque, oart. 65. da Lei n° 169/99, de 18 de Setem- bro, permite genericamente a delegagdo de competéncias daquola no Presidente da Camara de um acto de licenciamento ou admissio de comunicagio prévia do loteamento (°). Emitida esta certidao comprovativa, encontra-se 0 pro- prietério habilitado a proceder ao destaque na conservatéria do registo predial, sem que Ihe possa ser exigida qualquer atestagdo adicional ou recusado o registo [efi. art. 6°, n.°9, do RJUE e art. 85, n. 1, alinea , do Cédigo de Registo Predial). E6 poracertidao da admissibilidade de des- taque constituir um documento suficiente ebas- tante para que o proprietério do prédio mae o possa, dirigindo-se a conservatéria, concretizar que a doutrina qualifica, e bem, este acto como uma verificagao constitutiva (’). Estas verifica- ges so actos de objecto ¢ efeitos declarativos, mas que constituem certezas juridicas sobre a ocorréncia de um facto ou a existéncia de uma qualidade e, nessa medida, produzem um efeito (10 prazo para emissio da certidio de destaque nao se encontra estipulado no RJUE, devendo ser procurado 1no Cédigo do Procedimento Administrative (CPA). Aeste Propésito, como nao est em causa a emissio de um acto autorizative municipal, nto deve ser aplicfvel o prazo de 90 dias previsto no art. 108, n° 1, do CPA (prazo alonga- do.este que, inclusive, contrariaria toca logica subjacente a tramitagio dos procedimentos urbanisticos), mas 9 pra- zo geral de 10 dias previsto no art.71.%,n2 1, domesmo di- ploma. No caso dea certidao de destaque néo ser emitida ro prazo relerido, como se trata de um acto especialmente regulado no RIVE, deve considerar-se tacitamente defe- Hida a pretensao do interessado, nos termos da alinea ©) do art. I1L.*, No entanto, como ¢ essencial a coneretizagio do destaque a apresentacao fisica de uma certiddo na con- servatoria do registo predial (j4 que, por si s6, a certidio camaréria nao tem efeito permissive), aquele deferimento ‘cto seguir-se-d, em regra, a (insistente) solicitagio da cemissio desta certidao no drgao administrative compe- tente ou o recurso a via judicial, sendo, neste caso, idéneo ‘© processo urgente de intimacao para a prestagao de infor- ‘magdes, consulta de processas ou passagem de certidces (arts. 104° ¢ segs. do Cédigo de Processo nos Tribunals Adiministrativos). (() Neste sentido, Nuno Micuet Maneazes De Mio, "AS certidges de destague enquanto actos verificativos da le- galidade urbanistica de uma operacio de reestruturagao fundiria”, in Revista Juridica do Urbanism e do Ambiente, n° 29/30, 2008, p.222. Das Recent eLocat 0° 10 wil/unho 2910, juridico inovador nas relagdes externas da Ad- ministragao, preenchendo, assim, o conceito de acto administrativo (*). Em face desta qualificagao, no nos revemos integralmente no Parecer do Conselho Técnico da Direceao-Geral dos Registos e do Notar do, actual Instituto dos Registos e Notariado, segundo 0 qual, nos casos (entao) legislativa- mente omissos ~ os dos destaques em prédios mistos -, caberia ao conservador definir, com base nos dados de facto que fossem levados a0 seu conhecimento na certidao de destaque, os critériosjuridicos para proceder ao destaque (). Esta posicdo equivaleria, em diltima linha, a de- ferir um pape! constitutivo ao registo predial em sede de destaque,o que, para além de contrariar a fungio deste registo, permitiria a uma terceira entidade - 0 conservador—definir os pressupos- tos para a ocorréncia do destaque, contrariando ‘8 pressupostos de simplicidade e “automatici- dade” em que assenta este instituto. 3. Destaque ¢ loteamento Oloteamento consiste numa operagio de di- visdo ou reorganizagao fundidria, na qual pelo menos um dos lotes se destina a construcdo. De acordo com a actual formulagao do art. 2.°, alf- nea i), do RJUE, configuram operagdes de lotea- (Sobre a figura, em geral, das veriticagées constitati- vas ou actos cettificativos, vide Rocts4o SonRes, Direito Ad- ‘ministrativo, Coimbra, 1978, pp. 134-135; Marcsto ReReio be SOUSA ¢ ANDRE SaLGano ne Maros, Divito Administration Geral, Tomo Ill Actividade Administrativa, Lisboa, Dom (Quixote, 2006, p. 101; ¢ José CARLOS ViFiRA DF ANORADE, "AS formas principaisdaactividadeadministrativa:regulamen- to, acto e contrato administrative”, Sumérios das Ligbes de Diteito Administrativo I (1 Turma), 2009/2010, p. 25 () Parecer emitido no proceso n.° R. P. 126/2008 DSI-Cr, homologado por despacho do Director-Geral, de 14.06.2008, e publicado no Boletin dos Regstose do Notaria- do, n.° 4, 2005, p. 52, Nao discutimos, para, 0 acerto subs- tancial do criterioindicado naquele parecer ~ 0 da aplic (Go do regime juridico que integra a parcela a destacar -, ue fol aquele que veio a merecer consagracao legal. Desaque: um instituto em vine de extingi? mento “Asacges que tenham por objecto ou por efeito a constituicao de um ou mais lotes destina- dos, imediata ou subsequentemente, a edificagao iso de um ou varios urbana e que resulte da di prédios ou do seu reparcelamento” Da caracterizagio juridica do loteamento re- sultam semelhangas evidentes com o destaque: o facto dese tratar de acces voluntirias dos in- teressados endo de situagdes de divisdo fundié- tia motivadas por actos da Administragao ("), como sucede com situagées de expropriacéo parcial por utilidade puiblica ("), ou por factos alheios a esta e ao interessado, como acontece com 0 desvio de um curso de égua em virtude de uma ocorréncia natural. Nestes casos, as divi- ses prediais ocorridas prescindem ou, mesmo, contrariam a vontade do proprietétiodo imével, pelo que nao devem ser integradas na nocao de loteamento ou de destaque. Outra similitude com o loteamento resulta do facto de pelo menos uma das parcelas ou um dos lotes se destinara edificagao urbana ("). Esta finalidade permite distinguir 0 loteamento e 0 (*)Similares estas situagdes so os casos de cedéncias de bens que precedem ou se incluom no émbito do proce: dimento expropriativo. Neste sentido, cfr. Fiano PAULA ‘Ouveia e Durce Loves, implicagdes Notariais Registas das Normas Usbanéstces, Almedina, Coimbra, 2005, p. §5. ()Porém, 20 contrério do destaque, hs no Ambito das ‘operagbes de loteamento, uma maior possibilidade de mo- delagio juridico-puiblica, E o que ocorre com as situagdes dealteragdo.a licenga ou comunicagio prévia do loteamen- {oppor iniciativa municipal (art. 48.° do RJUE). Assinale-se, ainda assim, que tal como hd operagies de loteamento que ‘fo da iniciativa de entidades puiblicas (art. 7° do RJUE), 0 _mesmo pode suceder com operagdes de destaque. (2) Note-se que, apesar de a nogio de loteamento sere ferir a lotes destinados, imediata ou subsequentemente a edificagdo urbana, esta formulagdo é suficientemente lata para ser aplicada no caso de diviséo fundisria de prédios ‘em que se encontram ja edificagdos (que se pretendem le galizar ou autonomizar juridicamente), & semethanga do ‘que sucede com os destaques, Alias, uma das situagdos em que o loteamento serve, precisamente, a finalidade de reconversao de situagoes de edificagdes ilegais cesulta da legislagao atinente as dreas urbanas de génese ilegel | destaque das operages de fraccionamento de prédios para fins agricolas ou outros, afirmando a distingio fulcral entre operacées de fraccio- | namento fundisrio e operagdes urbanisticas de reconfiguracao do solo. De notar, acste propésito, que, com aaltera- ‘ao introduzidano RJUE pela Lein.° 60/2007, de 4 de Setembro, se passoua admitir que do lotea- mento resultasse apenas um lote (mantendo-se a restante drea como parte sobrante do prédio inicial), o que aproximou, em termos "graficos”, 08 loteamentos e os destaques, pasando ambas as figuras a proceder a uma individualizagao juridica de dois prédios que, assim, passam a poder ter um desenvolvimento urbanistico per- feitamente autonomizado (*). Por tiltimo, sendo a certidao de destaque, co- mo vimos, um acto certificativo de imputagio municipal, a sede prépria para a discussio da validade deste (isto 6, da correcgaio dos pressu- postos de facto e de direito que atesta), sao os tribunais administrativos e nao os tribunais ju- diciais. A semethanga, aliés, do que sucede com a discusséo da validade dos actos de licencia- mento ou admissdo de comunicagao prévia das operagdes de loteamento (e dos demaisactos de | gestio urbanistica) (*) No entanto, pensamos que, nestas situagdes sim- ples, apenas fard sentido recorrer ao Joteamento sempre que o instrumento de planeamento aplicdvel apontar para 8 adopgio deste institute. Isto porque, se a intengao for ‘apenas a de construir um imével na parcela a destacay, tal pode ser conseguido por intermédlio do destaque, sem a necessidade de cumprir quaisquer encargos urbanisticos; se a intengio for a de construir um conjunto de edificios ligados funcionaimente entre si apenas numa parte de win Drédio, também.o destaque éa figura adequada js queape- ‘nas se tramita como tm licenciamento de obras de edifica- ‘520, eventualmente antecedide de licenciamento de obras de urbanizagio, dispensando o loteamento), Em ambos os cas05, a imposigto de encargos urbanisticos semelhantes 408 aplicdveis a uma situago de loteamento, apenas.acon- tocerd se a edificagdo ou edificagSes a implanter no terre= no detiverem, de acordlo com os regulamentos municipais aplicéveis, impacte relevante (art. 44, n° 5, do RJUE). 18 Feita esta aproximagao, haveré agora de apontar as principais —e relevantes - diferencas entre estas figuras. Diferencas estas que levam alguma doutrina a recusar uma qualquer ana- logia entre destaques ¢ loteamentos ("),e que, a nosso ver, se ligam a aspectos do regime juridico reservados por lei aos loteamentos (ou, even- tualmente, a situagdes que detenham impacte urbanistico semelhante a estes). Fo caso dos encargos urbanisticos — em par- ticular, a garantia de dotagdes minimas de dreas piblicas ou comuns para usufruto colectivo—que se encontram associados tradicionalmente aos loteamentos, uma vez que sio estes que, na pers- pectiva do legislador, procedem a um desenhoes- truturado da sua rea de intervengao e garantem condigdes de vivéncia urbana digna. Também a nossa jurisprudéncia considera essencial o papel do loteamento, instituto este que, nas palavras do Supremo Tribunal Administrativo, “destina-se a evitar, néo 56 a desagregacio da propriedade nistica, mas, sobretudo, a sua desagregacao sel- vagem, que, nfo controlada, levariaa proliferagao da construgao sem estruturas basicas minimas de enquadramento urbanistico” ("), Ao invés, as obras de construcao isoladas eram perspectivadas como detendo um impacte urbanistico limitado, que poderia ser suficien- temente compensado pelo pagamento de taxas urbanisticas. Sendo o destaque uma forma de facilitar a edificagao destas construgdes, nao existia nem existe, quanto a ele, a obrigagao de inscrever parametros de dimensionamento ou de realizagao de cedéncias ou prestacao de compensagdes (") (4) Neste sentido, ANoRé Fotaut, mas apenas a0 referir aque “o destaque nao dé lugar a dois lotes, mas a duas par- «elas. Sem lotes, ndo hd loteamento”. Cir. Curso de Direi- 10 da Urbanizagio ¢ Edifcagio, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p- 6 (°) Acordio de 02.11.2004, proferido no recurso 0? 34060. (9) Esta austincia de encargos urbanisticos & porém, nas operagies de destaque, compensacla pelo facto de se 19 nro Rroowst eLocat "10 + Abi/Junho 2010 Mesmo 0 pagamento de taxas, no caso do destaque, 6 apenas exigfvel no que se refere ao custo da emissdo da certidao, nao devendo ser considerado o beneficio que dela resulta, queem regra € indeterminado, por ndo haver ainda a definigdo do projecto da edificagao a implantar. Naturalmente que, hojeem dia, a possibilida- de de, por intermédio de regulamento municipal de urbanizacaoe/ou de edificagto, se alargarem aqueles encargos urbanisticosa outras operagoes com impacte urbanistico relevante conduz a que, 0 que nao 6 objecto de cedéncia/compen- sago aquando do destaque o possa (e deva) ser aquando do licenciamento das edificagdes. Mas tal aconteceré, sempre, num momento légica € temporalmente diferenciado do do destaque. Outra distingao relevante entre as operagies de loteamento e de destaque ~ e que resulta da presungio jé avancada de que as operagies de loteamento sao aquelas que, em regra, criam ci- dade, alterando ou inviabilizando outros us0s potenciais do solo— refere-se ao facto de os lotea- mentos se encontrarem proibidos em solo rural (art. 41.° do RJUE)("). Por seu turno, 0 destaque pode ocorrer normalmente tanto em solo urba- no, como em solo rural, ainda que nesta tiltima prover um dius de nio fraccionamento do prédie pelo prazo de 10 anos (¢ de um condicionamento da constru- ‘80 no caso dos destaques em solo rural), 0 que, por si 56, representa um elemento dissuasor do recurso a estas ope- ragdes. Tal ndo significa, porsm, que algumas operades de destaque nao possam ser acompanhadas de cedéncias, mas estas, em regra, apenas servem como pressuposto para a criagio de condigdes dle admissibilidade da opera Bode destaqueem solo urbano, em pasticular, aexigencia de conirontagio com via pblica (°) Embora se conhegam excepgbes « esta limitagao, espacial de cariz imperativo, como sucede com o regime aplicével aos empreendimentos turfsticas (art. 38°, n° 2, do RJUE). Esta proibigo nem sempre existiu, jé que os primeizos diplomas nesta matéria admitiam, em poténcia, Joteamentos, qualquer que fosse a érea por cles abrangida. Apenas com o Decroto-Lei n.* 448/91 se passou a restrin- gir 0 uso deste instrumento urbanistico as reas classitica- das nos planos municipais de ordenamento do terzt6rio como urbanas, urbanizdveis e industrais (art 8°). Destaque: um institute evi de entngzo? situagdo a sua regulamentagio legal seja mais estrita, de modo a promover a compatibilidade entre o uso urbano accionado pelo destaque a destinagao predominantemente rural da par- cela sobrante. Por diltimo, hé ainda uma diferenga rele- vante de regime jurfdico entre o destaque ¢ Joteamento, nos casos em que a autonomizacao juridica dos prédios ou a edificagao nestes te- nha ocorrido contra 0 disposto na certidao de destaque ou contra o acto de licenciamento ou admissao de comunicagao prévia do loteamento, ou cuja certidao ou acto respective nao hajam sido emitidos. Nos casos em que o licenciamento de obras de edificacao nao seja precedido de loteamento ou no caso de o contrariar, a consequéncia ju- ridica é a mais gravosa: a nulidade, nos termos dispostos no art. 68.° do RJUE, ao passo que a auséncia de certificagao do destaque previamen- te ao licenciamento ou admissao de comunica- cdo prévia das obras de edificagao gera apenas a anulabilidade destes actos (art. 135.° do CPA). Neste sentido, concorre nao apenasa falta de in- dicagdo expressa que ao vicio de violagéo da lei corresponde a sangio da nulidade, mas também 0 facto de nao poder, para este efeito, sustentar- -se uma analogia substancial entre a gravidade da violagio de um destaque ¢ a de um jotea- mento, jé que, ao invés do que sucede neste, no destaque nao sio salvaguardados interesses ptiblicos imperativos: a dotagto da urbe de espa- 0s, equipamentos e infra-estruturas essenciais a uma adequada qualidade de vida (") (®) J4 no caso da certiddo do destaque ou da licenca ‘ou admisso de comunicagio prévia do loteamento pade- cerem, eles mesmos, de um vicio, as consequénciasjuridi «cas deste variarso consoante o regime legal aplicavel e a sua gravidade, sendo que, se em causa estiver a violagd0 de plano municipal ou especial de ordenamento do terei- trio on de medidas preventivas, a sangio, em ambos os cases, seré sempre a da nulidade [no caso dos loteamen- tos fundados no art. 68. alinea a), do RJUE ¢ no caso dos Aanélise que, até a0 momento, fizemos des- tas duas figuras, encontra-se traduzida no se- gutinte quadro-sintese: | [cetetio | toteamento Desiaque | [pode | Autorizagio em | Verifeagio conc acto senidoamplo) —_| tutive Privada (esaltane de uma cond Tricorn | SguMACONCE | vada (dm) teres) Finatdade | Faiscactouibana | Eaifaglo wana hea | Solo urbano e solo abrangida | Sura | Fy Dols ou mais pre Prédios | dics(nominimo, | POlPrédis(parcela resuliantes | umoteeopredio | Scestécire pares jantes | um lotro predio | rant) robrante) Premio de || apenas tna pola Encargos | Pardmetiosde | oo srodo ato are | Gimensionamento, | SH urban | Simensionamento, | rasta do oe sedéncas ou cme | etaque(e Sus de armas tras rncionament ' Sebanstias i a | | Miotgas essto| Stade Anulabicade Tribunais compe | Adminstratvos | Administativos tents 4. Destaque e fraccionamento de prédios para fins rurais Os contornos da figura do destaque nao so apenas dificeis de tragar relativamente aos lo- teamentos urbanos, uma vez que também co- nhecem estreitas, mas nem sempre pacificas, felagdes com 0 fraccionamento rural de pré- dios (*), destaques, no art. 103.° do RJIGT). Note-se que o diferente cenquadramento juridico destas nulidades pode condiuzir 8 desarmonia no sistema juridicousrbanistico, caso nko se _admita a aplicacdo do regime especial de caducidade pre- visto non 4 do art, 68. do RJUE também as certides de destaque que padecam de nulidade, (*)Note-se, porém, quendo deve ser aceite a limitagso ddo destaque ao fraccionamento de prédios tisticos, come 20 Como vimos, 05 destaques sdo operacdes de fraccionamento do solo para fins de construcio urbana, pelo que nao faz sentido, sempre que cumpridos os critérios previstos no art. 6.° do RJUE, que se indague da aplicagao da legisla- G80 sobre fraccionamento rural (Decreto-Lei n? 103/90, de 22 de Marco, e Deereto-Lei n.° 384/88, de 25 de Outubro), na medida em que esta regula o emparcelamento ¢ fraccionamen- to do solo que fica, em qualquer caso, sujeito a finalidades agricolas (#), Neste mesmo sentido vai o disposto no art. 1377.°, alineas a) ec), do Codigo Civil portugués. Efectivamente, com as limitagies & possibi- lidade de fraccionamento de prédios riisticos visa-se evitar a perda de terreno agricola, em virtude da sua menor viabilidade econémica (*), enquanto que na divisdo do solo para finalida- des urbanisticas se visa, precisa e assumidamen- te, afectar 0 solo para edificacdo, o que significa necessariamentea redugao do seu potencial agri- cola (pelo menos na parte a edificar). © que nao significa que os proprietérios no possam proceder a um duplo e sucessivo frac- cionamento do terreno ~ primeiro nos termos da legislagio de fraccionamento dos prédios risticos e, posteriormente, nos termos da le- proposto por Joxo Pert Res, Mancamos Loursio e RU Risso Law, Regine Juric da Urkanizasaoe Edfcngo, 3¢ cx, Coimbra, Almedins, 2008, pp. 43 e 44. Isto na medida fem que o destaque pode intercederroativamente a pré- dios que estejam jf deseritos na conservatéria como ur ‘banos, porque incluem edificagSes cua autonomsizagio ou legalizagio se pretende, por via do destaque,levar a cabo. (@) Nestas hipéteses, a nica intersecgfo com o Ambito _urbanistco reside na necessidade de comunicagto a0 mie nictpio dos negscios juridicos de que result o fracciona- mento ov diviséo de prétios ristics, nos termos do art. 50. do RIUE, previsio esta 2 qual se encontraassociada 9 Jmposigio de urna contra-ordenagio, nos termos previstos no art. 98°, n° 1 alfneag, do mesmo diploma. ©) Ce, para maiores deseavolvimentos sobre a tleo- logla destas limitagdes, ANrOwe Meezes Cozoemo, “Da preferéncia na alienagéo de prétioslintrofes” (Parecet) §n 0 Direte, Ano 128°, Ml Ganeiro-unhe), 199, pp. 225- 256, em particular, p. 246. au Dx Reoowat Lacan? 10+ Abyil/usbo 2010, gislacdo urbanistica, dos destaques -, situacao esta que, em si, nada tem de ilegitima, desde que sejam respeitados os pressupostos inscri- tos, respectivamente, em cada um dos regimes juridicos (*). Por outro lado, se a mera divisdo fundiria nao € destinada a edificagao urbana, nao cor- tespondendo a uma operagao urbanistica (de loteamento), entdo a mesma jé nao estaria su- jeita a qualquer controlo preventivo por par- te dos muniefpios, motivo pelo qual nao faria qualquer sentido isenté-la por recurso a figura do destaque (®).. Significa isto que nao é uma operagio de lo- teamento a operagio que se traduza numa mera divisdo fundiéria que, néo obstante dar origem a novas unidades prediais (que teraoa capacidade edificativa que, em cada momento, os instru- ‘mentos de planeamento thes defiram ou venham a deferir), ndo ctia lotes ou parcelas urbanas (is~ to 6 novas unidades prediais com capacidade edificativa) (*), Ainda assim, se esta diferenciagio - entre operagées de transformagao fundidria e opera- ‘bes urbanisticas -é, em teoria, clara, na pratica, surge envolvida em nebulosas situagdes, sobre- (@) Também as consequéncias juridicas do desrespeito estes serio distintas, ndo sendo apliciveis ao destaque 0 prazo de caclucidade de ts anos, previsto no art. 1379., 12 3, do Cédigo Civil. Nio invalida esta assergio 0 facto de este mesmo artigo prever disposigies de caducidade cespecificas caso a construgio no seja iniciada dentro do prazo de trés anos a partir do fraccionamento, uma vez que 0 juizo de “censura” 6, nesta hipétese, dirigido objec- tiva claramente ao préprio proprietérioe nfo A adminis- tracio municipal (@) Sobre esta ligagio entre a nogio de loteamento ¢ 0 preenchimento da figura do destaque, efr. ANré2o Duan TE DE ALMEIDA e outros, Legislacto Fundamental de Direito do Urbanismo, Lisboa, Lex, 1994, p. 523, (C9) No sentido exposto aponta o disposto no n.° 3 do. art. 4° do RJUE, de acordo com o qual os actos de repat- celamento da propriedade de que resultem parcelas nao destinadas imediatamente a urbanizacio e edificacio de- pende da vontade dos proprietérios. estan: um institute em vin de extn? tudo nos casos de partilha de bens comuns ou de heranga, Nestas situagGes ¢ necessdrio assegurar que as finalidades urbanisticas prosseguidas pelos institutos do destaque e, sobretudo, do lotea- mento, sejam asseguradas, mas sem que tal implique a completa perda de disponibilidade dlos compartes ou dos herdeiros na definigao do destino da coisa comum (*). Pensamos que a solugao destas hipsteses pas- sa pela indagagao de qual a finalidade tiltima da operagio de diviséo fundidria pretendida, sendo que, nas situagdes em que nao se pretenda tio- -86 a autonomizacao juridica de partes do prédio {pondo termo, assim, d indivisdo deste), mas a autonomizagio juridica de edificagdes nele cons- truidas ow a viabilizagao de projectos que jé se encontram ou se encontraram em tramitagéo no municipio, se deve exigir um prévio loteamen- toou destaque. Sob pena de, se estes ndo forem emanados, quando exigiveis, 0 acto ou actos de ficenciamento ou de admissio de comunicagio das edificagdes (ou a emissio de autorizagées de utilizagio individualizadas para cada uma estas) serem ilegais @). ©) Deve evitar-se a0 maximo que ests sejam “forga- dos” a desencadear uma operacio de loteamento ou de destaque, caso tal seja possvel, ea antecipar uma edif- cabilidade concreta (rea de implantagio, cea dle cons- trugdo) que ni pretendem concretizar, quando apenas Pretendem cessar uma situagdo complexa e nem sempre Pacifica de titularidade sobre um bem. (C9 No caso de se tratar de um lotesmente, come vi ‘mos, a sancio em causa 6a da nulidade. O que significa que, pata efeitos urbanstios, 0 préio continua a const- tule uma unidade, n8o pocenco © minicfpi licenciar ou admitir comunicagbes prévias deeifcagso nos ots (mes- mo que sejam de legaizacho de eificades preexistentes) nem conceder autorizagdes de wilizagio individuaiza- das para cada um dos ediicios, sem que previamente te nha havido lugar a ralizagdo de uma operacto forma de loteamento (et, neste sentido, 0 Acérdo do Supremo Tr- bbunal Administrative, de 20022002, proferido no ambito do proc. n° 047854), 2 5. Destaque, acessio industrial imobiliéria eusucapiio Cada vez mais, 0 crazamento entre a figu- 1a do destaque e institutos juridico-privados evidente, constituindo as situagées de acessio industrial imobilidria e usucapiao, sobretudo se parciais, mais um exemplo de ocorréncia frequente (®). Podendo a acessio industrial imobilidria ¢ a usucapiéo conduzir & aquisicéo do direito de Propriedade sobre um novo imével no qual se implante uma construgio, e que é formado a Partir de uma dtea de terreno exclufda do pré- dio que originariamente pertencia, é necessario indagar se se encontram cumpridos os requtsi- tos legais para concretizagio do destaque sobre © prédio mae. Asentidades competentes, antes de se decidi- rem pelo reconhecimento de uma aquisigéo par- celar por efeito de acessao industrial imobilid- ria ou de usucapiao, devem certificar-se de que do iré consolidar-se uma situacdo desconforme com as regras que limitam o fraccionamento de Prédios rasticos, bem como com as que regu lam as operagdes de fraccionamento para fins urbanisticos. Para o efeito, porém, ndo pode ser solicitada pelo interessado na invocagdo da acessio indus- ja ou da usucapiao a emissio de trial imobil uma certidao que, de forma efectiva e completa, ateste a possibilidade imediata de concretizacao do destaque ou, mesmo, a coneretizagao de pré- vio destaque sobre a parcela, uma vez que care- ce interessado de legitimidade para solicitar a emissio de tal certidao sobre prédio alheio ou sobre prédio cuja titularidade seja omissa. ©) Sobre esta matéria, remetemos, para maiores de- senvolvimentos, para o artigo realizado em co-autoria ‘com Monica Jano, intitulado “Acessio Industrial imo- biliria e usucapito parcial versus destaque e loteamento”, elaborado no aimbito do curso de pés-graduacio em Dizei- to Registal e Notarial, organizado pelo CENOR, e que se encontra no prelo, Efectivamente, a concretizagio das opera- (goes de divisdo fundiaria para fins urbanisticos depende da legitimiclade do interessado na sua promogdo. Em especial, o art. 9.°,n.° 1, do RJUE aponta para a necessidade de em qualquer re- querimento ou comunicagao constar a identi- ficagao do requerente ou comunicante, com a indicagao da qualidade de titular de qualquer direito que Ihe confira a faculdade de realizar a operagio urbanistica pretendida, exigéncia que deve aplicar-se emissio da certidao de desta- que e que funciona como pressuposto proce- dimental subjectivo para a continuagio deste procedimento (*). Admitimos, no entanto, que a certidaio que ateste a edificabilidade do prédio seja emitida a pedido de quem nao seja proprietario ou titular de um direito sobre o mesmo, por analogia com o regime jurfdico aplicavel a informacao prévia, segundo 0 qual um interessado pode solicitar a emissdo de um acto sobre uma pretensfo urba- nistica relativa a um prédio titulado por tercei- 0s, desde que com as cautelas que este artigo prevé, isto €, se dé aestes o conhecimento daque- la pretensao (cfr. arts. 14.° e segs. do RJUE). Esta certidao emitida pela camara municipal apenas atesta, objectivamente, a edificabilidade no prédio que se pretende destacar, ficando 0 efectivo destaque dependente de um acto, con- trato ou decisao judicial, jf que so apenas estes que munem 0 interessado de legitimidade para concretizacao do destaque. O regime juridico aplicavel aos destaques nao 6 uniforme, dependendo os seus contornos das caracterfsticas do prédio sobre o qual incidem, Em qualquer caso, porém, ¢ como forma de compensagao ou de limitagao do recurso a €) Alias, muitos regulamentos municipais, ao defini- 19m 05 elementos que dever instruir a pedido de certidao de destaque, ineluem, neles expressamente, legitimidade, prova de 23 ‘operagies de destaque — consideradas, em solo urbano, um mecanismo menos aneroso, substi- tutivo dos loteamentos e, no solo rural, opera- ‘Ges excepcionais de divisio de terreno para fins urbanisticos —, 0 art. 6.°, n.° 6, do RJUE impoe um 6nusde nao fraccionamento tanto da parcela destacada como da parcela da qual ela resultou pelo prazo de 10 anos ().. ‘Também em qualquer uma das situagies de destaque, este pode ocorrer tanto relativamente a prédios que nao tenham ainda qualquer ocu- pacio urbantstica, como relativamentea prédios nos quais jé se encontrem implantadas edifica- Ges (seja no prédio sobrante, a destacar ou em ambos) (*}. Nestas tiltimas situagGes, 6 essencial que o municipio proceda a um controlo claro e preciso das condigdes de edificagdo na parcela a destacar e na parcela sobrante, de modo a evitar a duplicagio de edificabilidade, duplicagao esta que nao tem sido tao espiiria quanto se poderia pensar na pratica urbanistica Efectivamente, os destaques tém servido, nal- gumas circunstancias, para individualizar pré- dios nos quais em abstracto se poderia construir, ‘masem que, em concreto, jd se mostra esgotada a capacidade edificativaem virtude de uma outra edificagao existente no prédio mae. Fstas situa- ges devem, em virtude da sua gravidade, ser apreciadas com particular circunspeccao pelos municfpios que, antes de emitirem a certidao de destaque, devem avaliar qual a capacidade urbanistica dispontvel para a parcela a destacar epara a parcela sobrante e fazerem constar, sem- pre que adequado, estes valores da certidao emi- (*) Bste Gnus de nao fraccionamento vale apenas para novas situages de destaque, masjé ndo para loteamentos que pretendam ser aprovados, seja na parcela sobrante, seja na parcela a destacar, uma vex que nestes serio ga- rantidos tanto controlo da arrumagio urbana, como @ prestacio dos encargos urbanisticos exigiveis, (©) Cf, neste sentido, 0 nosso (em eo-autoria) Regime Iuridico da Urbanizagio e Edifeagto Comentado, cit, anotagio ao art. 6°, e ANTONIO Duarte oF ALMADA ecuteos, Legislagto Fundamental, cit, p.529, Destoque uo institute en via de extngto? tida (*). Caso contrétio, com a individualizaggo dos prédios no registo perde o municipio o con- trolo sobre a origem destes, podendo permitir, inconscientemente, a ocorréncia de verdadeiras fraudes a lei, a aplicagao dos indices urbanisti- 08 ¢, por isi, a violagao das disposicées legais e regulamentares que se devem sempre ter por aplicaveis (art. 6°, n.° 8, do RJUE). 4) Destaques dentro de pertnetro urbano Dentro de perfmetro urbano, a emissao da certidao de destaque & possivel, desde que as duas parcelas resultantes do destaque confron- tem com arruamentos ptiblicos, o que exclui a relevancia de caminhos de natureza privada ou de serviddes prediais que permitam o acesso a prédios encravados. Neste ambito, deixou com a Lei n.° 60/2007 dese exigit que o municipio aprovasse um pro- jecto da obra a construir sobre o prédio a des- tacar, operagéo esta que se revelava a mais das vezes onetosa e intitil para o interessado. Mas tal ndo significa que nao haja lugar a defi da capacidade edificativa das parcelas resul- tantes do destaque. Este controlo, para além de ser essencial & configuragao do destaque como mecanismo de fraccionamento do solo para fins de edificacdo, €ainda exigido, como vimos, pelo n° 8 do att. 6.° do RJUE, que obriga ao respeito pelas disposigées normativas sobre uso ¢ trans- formagio do solo. ‘Também as restrigdes ao fraccionamento do solo introduzidas por instrumentos de planea- (1) Sobre os contornos deste controlo, cfr. 0 Acérdio do Supremo Tribunal Administrative, de 12.03.2008, pro- ferido no proc. n.* 0442/07, Este controlo nao necessita ‘exist quando, tanto na parcela destacar como na parcela sobrante, nio existam edificagbes ou existam apenas edi ficagdes legais (mavime porque anteriores & aplicagdo do Regime Geral das Edificagdes Urbanas). Nestes casos, a colocar-se posteriormente a questo da construgSo ou da ampliagio das edificagies preexistentes, as mesmas serio apenas referidas & drea de cada ium dos prédios 24 mento municipal e especial devem ser aprecia- das, sempre que seja solicitada a emissao de uma certidao de destaque. Isto porque pode haver disposigdes de planeamento que condicionem ou inviabilizem a ocorréncia de destaque. Tal sucederé sempre que a edificacdo esteja depen- dente da verificagao de uma érea minima (de lo- te ou de parcela) ou sempre que o plano aponte como seu instrumento de execugdoa aprovagao de operagées de loteamento (*). b) Destaques fora de pertimetro urbane No que diz. respeito aos destaques fora do perimetro urbano, a lei exige, cumulativamente, que na parcela a destacar s6 seja construfdo edi- ficio que se destine exclusivamente a fins habita-

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