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  • Procedimiento Administrativo Jaime Rojas Varas

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    DERECHO ADMINISTRATIVO NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECIDO EN LA LEY N° 19.880 Jaime Rojas Varas* E acto administrative constitnye ta base esencaly funds- mental de la actividad jurfdica det Estado, en sentido lato, y regula Ja funcién administrativa, ya sea en forma de actos juridicos o de ‘actos materiales, dando origen, por su complejidad, a la Hamada teoria del acto administrativo, No obstante ello, nuestro pafs durante un gran perfodo de tiempo no conté con un mecanismo tinico destinado a la elaboracisn de dicho tipo de actos, a peser de la importancia que revestia, sino {que éstos se dictaban en base a disposiciones aisladas y a los princi- pios establecidos tanto en la doctrina administrativa como por los pronunciamientos de la Contraloria General de la Repsbica Tal situacién cambié radicalmente con la promulgacién de la Ley N° 19.880, que establecié tas bases de los procedimientos ad- ministrativos que rigen los actos de los érganos de la Administra- ci6n del Estado, Esta ley, en adelante la Ley 0 LBPA, vino a dar Janse Roias Vat Profesor de Derecho Adminisaivo dela Universidad Cni- ca del Norte, sede Coguimbe, Abogado de fa Procradura Fiseal de La Seren, del Consejo de Defena del Bad, “La Ley N* 19:80 se publics en el Diario Oficial de 29 de mayo de 2003. 2 JAIME ROIAS VARAS ‘cumplimiento a lo ordenado hace més de veinte afios por nuestra Constituci6n Politica, en orden a que debfa ser un cuerpo legal que ‘estableciera las bases esenciales de los procedimientos de la Admi- nistraci6n. Mediante el presente trabajo, pretendemos dar una visién ge- neral de los contenidos més importantes de la Ley, pero enfocindola en el procedimiento mismo y no en aspectos que, si bien forman parte de la teorfa del acto administrativo, requieren un andlisis més ‘extenso. Es por ello que hemos dejado fuera de desarrollo el concep- to mismo de acto administrativo que se contiene en la LBPA, como todas aquellas normas relacionadas con la ineficacia del acto jurfdi- 0, particularmente lo que se refiere a invalidacién y revocacién, 1. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO El procedimiento no supone mas que una sucesién ordenada de actuaciones, de tal modo que las iniciales condicionan la validez, de las posteriores, y éstas, a su vez, la eficacia de las primeras. Desde la perspectiva de los elementos del acto administrativo, el procedimiento constituye su forma externa necesaria, y ahi la tras- cendencia que comports su examen, ya que Ia infraecién de las reglas de procedimiento podré traducirse en un vicio del acto, dando asf lugar a su ineficaci ‘Nuestra LBPA define el procedimiento administrativo sefilan- do que “es una sueesién de actos trimite vinculados entre si, emana- dos de la Administraci6n y, en su caso, de particulares interesados, ue tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”. IL, SUS FINALIDADES El conjunto de trémites que prepara una decisién administrati- va tiene el doble prop6sito de garantizar los derechos ¢ intereses de Jos patticulares y lograr el acierto en la decisién administrativa, La doble finalidad del procedimiento de preparacién de la decisin administrativa debe tenerse presente para comprender el significado de los distintos trémites que lo constituyen, determinar Tas consecuencias del incumplimiento de los mismos y enjuiciar su regulacin. [NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 2 Los trémites que integran este procedimiento suelen ser més ‘mumerosos cuanto més importantes son las consecuencias de! acto ‘administrativo que prepara. Sin embargo, el acierto de una decisién depende no sélo del cuidado en su preparacién, sino también de su adopcién en el momento més oportuno, Un acto administrativo muy bien preparado, cuidadosemente estudiado, pero dictado con retraso puede resultar totalmente inocuo. Por eso en el procedimiento admi- nistrativo importan mucho Ia economia, la celeridad y la eficacia. Al regular un procedimiento debe buscarse el dificil equilibrio entre la garantia de los administrados, el acierto y la oportunidad de la deci sin. Esto thtimo depende, en gran medida, del momento en que quella se adopte. I, ELEMENTOS SUBJETIVOS En todo procedimiento para la produccién de actos intervie- nen al menos dos clases de sujetos: Ia propia Administracién, a quien Ie seré imputado el acto, y los particulares interesados en su contenido (que legardn a ser sus destinatarios cuando coneluya el procedimiento de elaboracién). 1. La Administracién del Estado La Administracién del Estado®, tenga 0 no personalidad juri- dica propia, ha de actuar siempre a través de Srganos, que son los auténticos centros de imputacién en el Ambito de la competencia que tenga atribuida. Ademés, dentro del érgano debe encontrarse siem- pte una persona fisica (funcionatio autoridad), que es quien ejerce la competencia respecto al érgano. A la persona fisica que actéa ‘como autoridad o funcionario le serén exigidos unos requisites espe- ciales que se traducirén en Ia necesidad de un nombramiento correc to lo que se conoce como investidura regular y en la ausencia de causas de inhabilidad, 2 Segtn el aniulo 2 de In Ley N° 19.680, el concepto Adminstacidn 0 Adminisea- ifn del Bstedo se refer alos érearosy rgansmossefalados en su Inigo primer, exo es tnnisteros, tendering, goberracionesy servicios picos creas para el cumplimiento de Ja fociénadtinistraiva,Tambizn ineluye la Contaora Genera de la Replica as Fuerzas ‘Aumacas y Fuerat de Orden y Seguridad Poblien, los goberes regionals y las murzipal des, ™ JAIME ROIAS VARA Del nombramienio correcto dependerd que el acto pueda Hle- ‘gar a ser 0 no imputado a la propia Administracién, dando lugar a una teorfa que se conove con el nombre de los “funcionarios de hecho”, El principio de seguridad juridica obliga a considerar como supuesto general que el acto surtiré efectos, a menos que la natura- leza y gravedad del vicio sean tales que deba procederse a su invalidacién, En cuanto se refiere a los requisitos de idoneidad de los fun- cionarios, en principio su inexistencia no dacé lugar a la invalidez del acto, sin perjuicio de que pueda plantearse por los interesados en ‘cualquier momento de la tramitaci6n del procedimiento. Se sostiene que la Ley establece como causales de abstencién ‘un conjunto de motivos no contemplados hasta ahora expresamente en la legistacién previa, vinculando ahora a la imparcialidad de la decisién de ta autoridad administrativa a las condiciones que resten © puedan restar objetividad en Ia decisién. Esto significa, en nuestra ‘opinién, que como consecuencia del contenido y redaccién del N° 8, del articulo 62 de la LOCBGAE, las causales de contravencién ala probidad administrativa se amplfan a las establecidas en la LBPA‘. De acuerdo al articulo 12 de la LBPA: “Las autoridades y los funcionarios de la Administracién en quienes se den algunas de las circunstancias sefaladas a continua- cidn, se abstendrén de intervenir en el procedimiento y lo comunica- rn a su superior inmediato, quien resolverd lo procedente. ‘Son motivos de abstencin los siguientes: 1, Tener interés personal en el asunto de que se trate 0 en otro en cuya resoluci6n pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada 0 tener cuestisn litigiosa pendiente con algtin interesado, 2, Tener parentesco dé consanguinidad dentro del cuarto grado 0 de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesa- dos, con los administradores de entidades 0 sociedades intere- sadas y también con los asesores, representantes legales 0 7 fufonaio de hecho se encwentrareeoneldo expessnane en ls anieulos 63 4e la Ley Orginica de Bases Generales de I Adinistacién dl Estado N° 18.575, y 14 el Etta Administ de lot Funeionario Piblicoe N° 18.33%, Contre Vega, Luis BI Procedinienio Adwiniiati, Eta LeslsNess. 2003 [NOTAS SOBRE BL. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 2 mandatarios que intervengan en el procedimiento, asf como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representacidn o el mandato. 3. Tener amistad {intima o enemistad manifiesta con alguna de Jas personas mencionadas anteriormente. 4, Haber tenido intervencién como perito 0 como testigo en el procedimiento de que se trate, Tener relacién de servicio con persona natural o juridica inte~ resada directamente en el asunto, 0 haberle prestado en los dos ‘iltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar” Debe recordarse que la existencia de una causa de abstencién © inhabilidad no implica, por sf misma, la invalidez del acto. La ilegalidad del acto dependerd de otra serie de factores objetivos ‘como Ia desviacién de poder 0 el exceso en el ejercicio de la potes- tad, Si estos factores de legalidad objetiva sc cumplen, Ia existencia de causas de abstenci6n podra dar lugar a una responsabilidad perso- nal del funcionario que intervino en el procedimiento, pero no a la inyalidez del acto. 2. Los particulares Los particulares pueden intervenir 0 promover el procedi- miento administrative, para lo cual deben observar una serie de reguisitos que se refieren a su capacidad, legitimacién y, eventual mente, a la denominada postulacién, 21.‘ Capacidad El articulo 20 de la LBPA amplfa la esfera civil de la capaci dad de ejercicio, ya que la extiende, ademés, a los menores de edad para ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuacién esté permitida por el ordenamiento juridico-administrativo, sin la ~ asistencia de la persona que eerza la patria potestad, tutela 0 curate~ la. No obstante, se exceptiia el supuesto de los menores incapacita- os, cuando la extensién de Ia incapacidad afecte el ejercicio y de- fensa de los derechos o intereses de que se trate. 26 JAIME ROIAS VARAS 2.2. Legitimacién La legitimacién puede entenderse como la relacién existente entre un sujeto y el objeto de un proceso o procedimiento. Esta relacién debe poner de manifiesto la existencia de un interés 0 de un derecho que pueda resultar afectado por el procedimiento, de tal forma que justifique la presencia en el mismo del particular. Dicho de otra manera, la legitimacién es la que otorga al particular la calidad de “interesado” en el procedimiento administrative’. Siguiendo al profesor Villar Palasf, la legitimacién puede ser clasificada en activa y pasiva, y esta tiltima en estricta y amplia, a) —_Legitimacién activa: Comesponde a quienes promueven el procedimiento como titulares de intereses® individuales 0 co- lectivos (art. 21.1 LBPA). b) _Legitimacién pasiva estricta: Se teconoce esta clase de legiti macién a todos aquellos que, sin haber iniciado el procedi- miento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisién que en el mismo se adopte (art. 21.2 LBPA). ©) Legitimacién pasiva amplia: Se trata de todos aquellos sujetos que, sin haber iniciado el procedimiento, ostentan intereses de carécter individual o colectivo que puedan resultar afectados por la resolucién. En este caso, segin indica expresamente el articulo 21.3 de Ia LBPA, se requiere que se apersonen en el procedimiento antes de que haya recafdo resolucién definitiva 2.3. Postulacién La postulacién es un requisito procesal que consiste en la necesidad que las partes intervinientes se encuentren debidamente representadas por un abogedo. Sin embargo, en el procedimiento administrativo, tal requisito no es exigible, como se pone de mani- fiesto en el articulo 22 de la LBPA, que autoriza a los interesados a SGonaélen Pérez dningue entre el ineresado principal, aque sujero que inecs 0 rene al ques incoa el procedinien, yo intresados accesories, aquellos euyos derechos ‘oimerese leit pueden reser afetados por la cecision que ve adopt. nla tramitein legisiaiva ke sup el adjtivo “Tet, pes se considers 40 la egitim o no de un interés es una materia qu debe se defini en sede jurisiccior NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 2 actuar por sf mismos o por medio de apoderados, entendiéndose que éstos tienen todas Jas facultades necesarias para la consecucién del acto administrativo, salvo manifestacién expresa en contratio. En el aspecto formal, el poder deberd constar en escritura piblica documento privado susetito ante notario, y se requeriré siempre de escritura piiblica cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad. Lo anterior no impide que los interesados, en todo caso, pue~ ddan actuar asistides de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses (art. 10 inciso 3° LBPA). La ley nada dice sobre la falta 0 insuficiente acreditacién de la representacién, por lo que deberfa entenderse como lo hace la legis- lacién espafiola, que ello no impide que se tenga por realizado el acto de que se irate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro de determinadc plazo. IV. REQUISITOS OBJETIVOS 1. Lugar Los requisitos objetivos del lugar se concretan en la demarca- cin © circunscripcién territorial det érgano competente, para la pro- duecién det acto. La violacién de la competencia territorial supone que una au- toridad interviene en el Ambito tervitorial reservado por el derecho objetivo a otra. Este vicio no se produce frecuentemente, dado que fen pocas ocasiones se presta a dudas la delimitaci6n territorial admni- nistrativa actualmente vigente. 2. Tiempo Como regia general, el articulo 27 de la LBPA establece un plazo méximo de seis meses para el procedimiento administrativo, contados desde su iniciacién hasta la fecha en que se emita la deci- siGn final, salvo caso fortuito o fuerza mayor. Si la resolucién del procedimiento se dilata mas alld de este plazo de seis meses se producirdn dos consecuencias importantes: En primer lugar, la responsabilidad disciplinaria del funciona- tio 0 autoridad causante de la demora, Esta consecuencia debe po- 8 INIME ROJAS VARAS nerse en relacién con el detecho de los particulares a identificar al personal de Ia Administracién bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (art. 17.b), lo cual permite exigir esta responsabi- Jidad, Enseguida, la entrada en juego de la institucién del silencio administrativo, que permite evitar Ia indefensién del particular frente ala inactividad de la Administracién (arts. 64, 65 y 66 LBPA). La LBPA establece ademas determinados plazos para la emi- sign de los actos trémites’ que van a fundar o preparar el acto termi- nal. Estos son: 2) Recepcidn: Ei funcionario del organismo al que corresponda, resolver, que reciba una solicitud, documento o expediente deberé hacerlo llegar a la oficina correspondiente a mas tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepcisn, b) Providencias de mero irdmite: Estas deberin dictarse por quien deba hacerlo dentro del plazo de 48 horas, contado desde la recepcién de la solicitud, documento 0 expediente. ©) Informes: Los informes, dictémenes w otras actuaciones simi- lares deberén evacuarse dentro del plazo de 10 dias, contado desde la peticién de la diligencia. @)_Decisién definitiva: Deberén expedirse dentro de los 20 dias, siguientes, contados desde que, 2 peticién del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La prolongaciGn injustificada de la certificacién dard origen @ responsabilidad administrativa. En relacién al cémputo de los plazos deben tenerse presente los siguientes aspectos: + Cémputo del plazo: De acuerdo al artfculo 25, los plazos de dias establecidos en la LBPA son de dfas habiles, entendiéndose que son inhdbiles los dias sdbados, domingos y festivos. Si el plazo se fija en meses 0 en afios, éste se computaré fecha a fecha y sien el mes de vencimiento no hubiera equivalente al dia " Los acts tries son presapueso e a decsin de fondo, Son actos pevias a 12 recolcign que ordenan el proceimiento, come son, por ejemplo: las actos d incoacia, de inetrveign, comnieaciones, notfiarions. No Sos impusnables en sede sdmiistrativ, sal ‘wo ave determines Is imooiilidd de continual procedimientoopruduzcan inefensién, NOTAS SOBRE BL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. » del mes en que comienza el cOmputo, se entender que el plazo expira el Giltimo dia de aquel mes. Finalmente, y en el caso que el ‘timo dia del plazo sea inhdbil, se entenderé prorrogado al primer ia habil siguiente, El dfa inicial para el cémputo de plazos fijados por dfas seré el dfa siguiente a aquél en que se notificé o publicé el acto. Los restantes plazos (computables por meses o por afios) se contarén a partir del dfa de la notificacién 0 publicacién del acto, salvo que en 1 se disponga otra cosa’, En cuanto a la determinacién de Ia fecha final, como se indi- 6, si el wltimo dia de un plazo fuese inhabil, éste se entenderé prorrogado al siguiente dia hdbil. Consideramos, como se dird més adelante, que el tiltimo dia no se entiende finalizado sino hasta las ‘einticuatro horas. + Modificacién de los plazos: La Administracién puede amplier 0 reducir los plazos que afectan a los particulares, conforme a las sigutentes reg: Ampliacién. Se encuentra regulada en el articulo 26 de la LBPA en los siguientes términos: “La Administracién, salvo dispo- sicién en contratio, podré conceder, de oficio o a peticién de los interesados, una ampliacién de los plazos establecidos, que no exce- da de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero”, “Tanto la petici6n de los interesados como la decisién sobre la ampliacién deberdn producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate”. “En ningiin caso podré set objeto de ampliacién un plazo ya vencido”, Reduccién, La reduccién de los plazos implica la posibilidad de zoudir a un procedimiento de urgencia, que se encuentra regulado en el articulo 63 de la LBPA. Este precepto indica que cuando razones de interés piiblico lo aconsejen, se podré ordenar, de oficio o 2 peticién del interesado, que al procedimiento se le aplique Ia tra- mitaci6n de urgencia, En tales circunstancias, los plazos estableci- dos para el procedimiento ordinario se reducirén a la mitad, salvo Ssxeepeién esta rela lo que dispone eaten 60 a propésito del recurso ‘extacdnario de revisén, donde et plaza puede conarse desde que una semen joc se ‘encuente eeeutoreds, 20 JAIME ROIAS VARAS los relativos a la presentacién de solicitudes y recursos, Agrega que no cabré recurso slguno en contra de Ia decisién que ordene Ia aplicacién de la tramitacién de urgencia al procedimiento. V. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento de elaboracién de un acto administrative puede dividitse en fases. Son éstas: iniciaci6a, instruccién y termi- nacién, 1. Iniciaci6n El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio por el 6rgano administrativo competente para ello o a instancia de perso- na interesada. En el primer caso, Ia iniciacién puede decidirla por si 1 drgano; responder a la orden de un superior; a la peticién de otros Grganos, 0 a la denuncia de Tos particulares (acts. 28 y sgtes. de la LBPA). Ta naturaleza del acto de iniciacién es distinta, segiin sea de oficio o a instancia de parte. En el primer caso seré un acto adminis- trativo de trémize®, y en el segundo serd un acto de particular o de un 6rgano pGblico que acttia como particular. Pero tanto en uno como fen otf0 caso, existe un elemento comiin, cual es, el de delimiter et objeto del procedimiento. La peticién de la persona interesada ~que deberd contener las indicaciones que enumera el articulo 30 de la LBPA~ constituye el momento inicial del procedimiento, y éste determina la legistacién tanto en cuanto a la regulacién del mismo como para resolver el fondo de la cuestién planteada, La iniciacién del procedimiento produce los siguientes efectos: a) El 6rgano administrative competente ordenard todos los actos de instruccicn adecuados (art. 34 LBPA). b) A partir de éste comienza a correr el plazo de seis meses como maximo que debe durar el procedimiento, para dictar la correspondiente resolucién, * Como ato de rimite, no reauereaue ses motivad. NOTAS SOBRE EL. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.. 3 ©) _Iniciado el procedimiento, Ia antoridad competente para resol- verlo podré adoptar las medidas provisionales que estime ‘oportunas para asegurar la eficacia de la resoluciGn que pudie- ra recaer, si existieren elementos de juicio suficientes para ello (art. 32 LBPA). @) También se puede disponer Ia acumulacién del expediente a otros més antiguos con los que guarde identidad sustancial o Sntima conexién, Contra el acuerdo de acumulacién no proce- ord recurso alguno. (art, 33 LBPA). La ley no trata en forma expresa qué pasa si el procedimiento se inicia ante un érgano incompetente, y si el inicio de éste produce la suspensién o interrupcién de la prescripcién, cuestiones ambas de alta importancia para los administrados en la defensa de sus derechos. 2. Instruceién, i: “Son actos de instruccién todos aquellos dirigidos a la determinacién, conocimiento y comprobacién de los datos necesatios para la resoluci6n del procedimiento, llevindose a cabo de oficio 0 a instancia de los interesados (y, en todo caso, de oficio cuando el contenido de las resoluciones tuviese relevancia inmediata para el interés piblico”)" Los principios de ordenacién del procedimiento pueden resu- mirse de la siguiente forma: 2) El procedimiento, sometido al ctiterio de celetidad, se impul- sard de oficio en todos sus trémites. Las autoridades y funcio- narios de los érganos de la Administracién del Estado deberdin ‘actuar por propia iniciativa en Ia iniciacién del procedimiento de que se trate y en su prosecucién, haciendo expeditos los trémites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstéculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisién. En el despacho de los expedientes originados en una solicitud © en el gjercicio de un derecho se guardaré el orden riguroso ‘Villar Pola José Luis y Villa Escua, Jost Lui. Prinipias de Derecho Aub istaivo. Volumen I. Servicio de Publicaciones dela Universidad Complutense de Mal 1093, pig. 32 JAIME ROIAS VARAS de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contratio, de la que quede constancia (art. 7 LBPA). b) Se decidiran en un solo acto todos los trémites que, por su naturaleza, admitan un impulso simulténeo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo. ©) Los interesados podrén, en todo momento, alegar defectos de tramitaci6n, especialmente los que supongan paralizacién, in- fracci6n de los plazos sefialados o la omisidn de trémites que pueden ser subsanados antes de ta resolucién definitiva del asunto. ©) La Administracién debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislaci6n, tanto en Ia substanciacién del procedimiento como en las decisiones que adopte. f) El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado ¥ evitar perjuicios a los particulares. El vicio de. procedimiento o de forma sélo afecta la validex del acto administrative cuando recae en algiin requisito esencial del ‘mismo, sea por su naturaleza 0 por mandato del ordenamiento jurfdi- cco y genera perjuicio al interesado. La Administracién podré subsa- nar los vicios de que adolezcan Jos actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros, Los principales trémites de instrucci6n son las alegaciones de los interesados, los informes, la prueba, la audiencia del interesado (excepcional) o la informacién pablica y la propuesta + Alegaciones: Las alegaciones son las razones y datos que los interesados presentan a la Administracién en apoyo de sus pretensio- nes, Podrén presentarlas “en cualquier fase del procedimiento ante- rior al trémite de audiencia” (art, 17.£ LBPA). Se sigue asf un criterio antiformalista ya que, a diferencia de los procesos judiciales (en donde las alegaciones s6lo pueden hacer- se en determinados momentos previamente establecidos), las alega- ciones pueden ser formuladas en cualquier momento del tréznite, Iegando, como méximo, al momento en que debe darse audiencia al interesado. Novas soBRe | PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 2 + Informes: Los informes son manifestaciones de conosimiento 0 de juicio que tienen por finalidad dar a conocer hechos, argumentos o pareceres a la autoridad administrativa. Algunas veces las disposiciones legales 0 reglamentatias exi- gen a In Administracién que, antes de hacerlo, recaben y conozean determinados informes. Estos informes se denominan preceptivos u obligatorios. Cuando el informe es ademds indispensable para que el acto administrativo alcance su fin, debe considerarse como trémite esencial Podrfa ocurrir que, solicitado un informe preceptivo, quien debe emitirlo no lo hace por desidia u otra causa, Solicitado de ‘manera formal, la falta del informe solamente podria tener un efecto invalidatorio si no se hubiese pedido, pero no en e] caso que solici- tado adecuadamente haya dejado de evacuarse dentro de plazo, puesto que en otro caso la mera actitud pasiva tendria efectos evidentemente més decisorios que los de un informe fundado en cualquier sentido"! Las auroridades administrativas pueden tarubien extinuar ucce~ sario 0 conveniente conocer algiin o algunos pareceres antes de re- solver. A estos informes se les denomina facultativos 0 voluntarios. Segiin la LBPA (art. 37) sélo podrén solicitarse estos informes “si se Jjuzgan necesarios para resolver” y “fundamentando, en su caso, la conveniencia de requerirlos”. Los informes también se suelen clasificar en vinculantes y no vvinculantes (art, 38 LBPA), Pero Jos denominados informes vincu- lantes no son pareceres sino declaraciones de voluntad. La voluntad del sujeto receptor del informe debe sumarse a la voluntad del érga- no que ha informado con fuerza vinculante; se condiciona el naci- riento del acto administrative a que ta segunda voluntad coincida con la expresada por el Grgano calificado de informante, aunque es participante en la formacién de la voluntad. Los informes vinculan- tes los imponen las notmas juridicas cuando quieren que dos érga- nos administrativos se pongan de acuerdo para crear el contenido de ‘ana decisidn. Asi, por ejemplo, algunas disposiciones dicen que de- cidird un Ministro previo informe vinculante de otro Ministzo. En este caso, lo que se pretende es que Ia voluntad de los dos Ministros "Sin alae ete punta, inciso sagondo Gel arculo 38 dela LEPA express que s cranseure el plo sin ser evecunda ol informe se poe pocegur con a scxacin, 4 JAIME ROJAS VARAS. coincida. E} informe vinculaite constituye, pues, una de las volunta- des integrantes de un acto complejo. En algunos casos, Ja exigencia de obtener un informe favora- ble antes de adoptar la decisién no es un informe vinculante, pero la condicién necesaria para poder adoptar la decisién. Bl informe favorable constituye Ia causa del acto que se va a adoptar. Es la apreciacién de los hechos de la que deberg partir necesariamente el rgano con competencia para decidir si quiere adoptar Ia decision”, “Salvo disposicién expresa en contrario, los informes serdn facultativos y no vinculantes”, dice el articulo 38 de Ia LBPA, lo que cs una ratificacién de la propia naturaleza de los informes. + Prueba: La prueba se encuentra muy poco regulada en la LBPA, ‘como consecuencia del principio antiformalista en que se encuentra inspirada Prucba es el medio empleado para demostrar Ia existencia de los hechos que el érgano competente para decidir tendré en cuenta al configurar el contenido de su decisigu ‘Los hechos relevantes para Ia decisién de un procedimiento “dice el articulo 35 de Ia LBPA~ podrén acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciéindose en conciencia, Las pruebas pueden practicarse a instancia de la Administra- cin (art. 35 inciso I° LBPA) 0 de los interesados en el procedimien- to (art. 36 LBPA)!?, La utilizacién de los medios de prueba s6lo es necesaria en ‘caso que exista controversia acerca de los hechos alegados, pero no asi si la Administracién los admite de plano. En este sentido, el aztfculo 35 de la ley establece que cuando la Administracién no tenga por ciertos los hechos alegados o 1a naturaleza del procedi- miento lo exija, habré de acordarse Ia apertura de un periodo de "La disncidn enue informe vinelante(deleracién de volute informe favors be, elemento causa par us acto adinststivo, no siempre raul fi. Seealifies, Yee, Al informe vinculart: de informe favorable, La diferencia puede descubvise averguando si ui informa tiene o no competenca decir. Si aree de es inform no ser vinc= lant, spo elemento necesario del ato que ozo adopt Un antique allo esgate!selalaba que la Administacén “iene atemdee deer de ecarltar los aeios de insruceién adecuadee para determinsign, conimientoy compo baci de Tos dios en vita de fos cuales dba prnunclte Is reson y evendo wo tenga or cies fos hechos alegados por los ineresados acowdard by apetira de un pefoda de Pea ene] que se praciguen cuando se estimen pernores con event interencin dels Iteresodes" (Sentencia de 9 de febrero de 1965) [NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, co prueba por un plazo no superior a treinta dias ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento s6lo podré rechazar las prue- ’bas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente im- procedentes 0 innecesarias, mediante resoluciGn motivada, + Audiencia del interesado e informacién ptiblica: Nuestra LBPA no establece en forma general el trémite de la audiencia pre- via, como si se exige en el derecho comparado. A través de este trémite, los expedientes se ponen a disposicién de los interesados para que presenten las alegaciones y documentos gue estimen perti- nentes. Sélo en forma excepcional, se exige la audiencia obligatoria ‘en dos casos: a) Cuando se inicia el procedimiento invalidatorio (art. $3, LBPA), y b) Cuando en ta resolucion final deban resolverse cuestiones co- nexas (art. 41 LBPA). En estos dos casos, la Administracién se encuentra obligada a citar a los intetesados. Para el profesor Luis Cordero Vega, “la cita- cién a la audiencia de los interesados es para aquellos que hayan participado 0 no durante el procedimiento administrativo, pues esta etapa ha sido constituida en beneficio de los posibles afectados”"*, El trémite de audiencia responde a los principios genorales “audi alteram partem”, y “nadie puede ser condenado sin ser ofdo”, por transposicién del ordenamiento penal al administrativo. Cuando los interesados en un procedimiento son un grupo indeterminado de sujetos o son inicialmente desconocidos, el proce- dimiento se somete a la informacién pablica. La informacién pablica en algunos casos es obligatoria como en el procedimiento de elaboracién de un plan regulador comunal- pero puede adoptarse facultativamente. El articulo 39 de Ia LBPA dispone que “el érgano al que corresponda la resolucién del procedi- miento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podré ordenar un perfodo de informacisn publica”. Cordero Vega, Las, Obra itd, pig 129 36 JAIME ROIAS VARA La informacién pablica “se anunciaré en el Diario Oficial o en tun diario de circulaci6n nacional, a fin de que cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se indi- que”, debiendo sefialarse “el lugar de la exhibicién y determinaré el plazo para formular observaciones, que en ningin caso podré ser inferior a diez dias” (art. 39 incisos 2° y 3° LBPA). Debe destacarse que la actuacién en el trémite de informacién piiblica no otorga, por sf misma, la condicidn de interesado, pero sf da derecho a los intervinientes en ella a que la Administracién les otorgue una respuesta razonada en lo pertinente, que podrd ser co- iin para todas aquellas observaciones que plantecn cuestiones sus- tancialmente iguales. + Propuesta: La propuesta es el proyecto de decisién que prepara quien ha instruido el procedimiento y eleva a la autoridad que debe decidir. En ella se formaliza la causa y se propone el contenido del acto administrativo. La LBPA no regula la propuesta, pero la menciona en uno de sus preceptos (art. 17.8), El érgano con competencia para resolver puede aceptar la propuesta y convertitla en decisién propia o bien manifestar una voluntad total o parcialmente distinta de la propuesta. Excepcional- mente, las leyes 0 reglamentos imponen al érgano decisor Ia obliga- cci6n de hacerlo de conformidad con la propuesta'’, En estos casos Ia ropuesta es vinculante, 3. Terminacién E] procedimiento de elaboracién del acto administrative al- canza su objetivo cuando se adopta la decisién. Pero también puede terminar sin cumplir con su finalidad, bien por el desistimiento, Ia renuncia 0 la declaracién de abandono, El articulo 40 de la LBPA expresa que “pondrén término al procedimiento la resoluciGn final, el desistimiento, ta declaraci6n de abandono y la renuncia al derecho en que se funde Ja solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento juridico”. "Asi es, por ejemplo, el enso del areulo 9 del Exauto Adiinistativo 6 los oneionaroe Pubieos (Ley N" 18.834), donde ls autoriad ests obliga a nombrar en un [NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, a ‘A continvaci6n, el citado precepto afiade que también producira 1a terminacién del procedimiento Ia imposibilidad material de conti- nuarlo por eausas sobrevenidas (aun cuando en este caso debe pro- cederse a dictar una resolucién que ha de ser fundada). Ademés de ello habrfa que afiadir la figura del silencio positivo (arts. 64 y 66 LBPA), ya que en este supuesto no se admite un “acto tardio” que ponga fin meramente al procedimiento a diferencia del silencio ne- gativo, tal como tendremos oportunidad de verlo més adelante. ‘Todas estas formas pueden ser clasificadas en dos grandes ‘grupos, segiin se trate de supuestos normales o anormales de termi- nacién del procedimiento. = Forma de terminacién normal es la resolucién expresa, = Formas de terminacién anormales som la resoluciGn presunta (po- sitiva 0 negativa), la renuncia, el desistimiento y ef abandono. Hay que tener en cuenta que la referida clasificacién conside- a como criterio de normatidad o anormalidad a las formas de termi nuvidu sin eludit # una idea estalistica, sino al hecho de considerar como anormales todas aquellas en que no exista un pronunciamiento expreso de la Administracién. + La resolucién expresa. Esta no es otra cosa que el acto definitive {que pone fin al procedimiento conteniendo el pronunciamiento de la Administracién, La resolucién que ponga fin al procedimiento decidiré las cuestiones planteadas por los interesados (art. 41 LBPA). La resolu- ci6n debe ser congruente con la peticién del particular que inicié el procedimiento 0 con el acuerdo de iniciacién del misrio adoptado por la Administracién, pero puede ir més allé de Jo pedido. La peticién del particular no limita Tas facultades de decisi6n de la antoridad administrativa'S. Esta puede resolver todas las cuestiones recogidas en el expediente””, "eDistnto ene gue se el acuaradministrativa en co de peiclonessermtivs 0 subsiiarae, pe af como en état no cabe dua Sobre su oblgacién de resolver, sein Dedeterminada preferecia en oren 8 as distnts petciones hechas, yu que se he. fijudo txprecamentelavoluntad de obtener una stucin con emayor deseo que ois, que los insta parse spuesto que no sea fctiblelogr It queitcesa primordial; en eambio, cuando ol iteresa soictaen forma india ence varia situaione, sn mostrar preferenciss por lguna de elas, logco que I Adminitrcin opt pr aqucla que eninde ms convenin ‘era ts interes oe servicio sin icin alguna cn se cleccia, Boguera Olver, los Marie, Extullar sobre el Ato Administrative, Bdvral Cx 8 JAIME ROIAS VARAS La resolucién debe también ser motivada. Para facilitar el ‘cumplimiento del deber de motivar se permite que ésta se realice por referencia a informes o dictémenes, siempre y cuando se incorporen al texto de la resolucién'®, Por motivacién del acto administrativo debe entenderse la exposicién de las razones que han movido a la Administracién a tomar el acuerdo en que el acto consiste!? Asimismo, la resolucién ha de hacer referencia a los recursos que contra In misma procedan, el érgano administcativo 0 judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerios. ‘Afiade Ia Tey que “cuando en la elaboracién de la resolucién final se adviertan cuestiones conexas, ellas serdn puestas en conoci- rmiento de los interesados, quienes dispondrén de un plazo de quince «fas para formular las alegaciones que estimen pertinentes y aportar, fen su caso, medios de prueba, Transcurrido ese plazo el drgano ‘competente decidira sobre ellas en la resolucién final”. En este caso se trata de wn alargamiento circunstancial del procedimiento, debido ala iniciativa de la Administracion. Finalmente dos precisiones que In LRPA introduce al tratar Jas resoluciones expresas. En primer lugar, y respecto a los procedi- mientos tramitados a solicitad del interesado, la necesidad que la resolucién sea congruente con las peticiones formuladas por éste “sin que en ningin caso pueda agravar su situacién inicial y sin perjuicio de la potestad de la AdministraciOn de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente” (art. 41 inciso 3°). Se climina asf la controvertida posibilidad de la “reformatio in pejus” de consecuencias tan perjudiciales para el particular”®, En segundo término, la prohibicién del ‘non liquet”, hasta ahora aplicable s6lo a los Tribuiales de Justicia, aspecto al que alude el articulo 41 inciso 5°: “En ningiin caso podré la Administra cin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insu- ficiencia de los preceptos legales apticables al caso, aunque podré resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurfdico 0 manifiestamente carentes de fundamento” Sila motvacgn puede lener un imprtnciasecundatia cuando se rata de tos replados, sdguiere especial relieve en relacign con ls actos discrecionale. La exigencis de motivaein puede constr en este terreno el primer pas pare admit el rss pe devs: dn de poder "Garrido Falls, Femando, rade de Derecho Administrative, Volumen 1. Eeiah, ‘Teonos. 2002, pig 621 "La “erat in pj soa a posi de qu a smn dl prea [NOTAS SOBRG BL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.. 8 + El desistimiento. Desistir significa “apartarse de una empresa intento empezado a ejecutar” (Diccionario de la Lengua Espafiola). Desistir de un procedimiento seré, por consiguiente, apartarse de él, “Todo interesado —dice el articulo 42 de la LBPA- podré desistirse de su solicitud”, por cualquier medio que permita su constancia. Si el escrito se hubiese formulado por dos o més interesados, el desisti- miento sélo afectaré a aquellos que lo hnubiesen formulado. Consideramos que la Administracién puede desistir de un pro- cedimiento inicizdo de oficio. + La renuncia. El art{culo 42 de Ia LBPA dice que todo interesado en un procedimiento podré renunciar a su derecho “cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurfdico”. La renuncia como modo de terminacién del procedimiento significa, pues, dejacién voluntatia de un derecho del que se es titular. Si se ha iniciado el procedimiento para lograr el reconocimiento de un derecho © conse- guir su efectividad, aquél terminard si se renuncia al derecho. La renuncia también puede hacerse por cualquier medio que permuta su constancia, Si el escrito de iniciacién se hubiese presentado por dos ‘0 més interesados, Ia renuncia sélo afectaré a aquellos que la hubie- sen formulado (art. 42 LBPA). ‘+ El abandono, “Cuando por 1a inactividad de un interesado se produzca por més de treinta dias la paralizaciGa del procedimiento iniciado por él, la Administraci6n le advertiré que si no efectia las ciligencias de su cargo en el plazo de siete dfas, declarari el abando- no de ese procedimiento”, declara el artfculo 43 inciso I®de la LBPA. Agrega que si transcutre el plazo sefialado, sin que el parti- cular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacién, 1a Administcacién declararé abandonado el. procedi- iento y ordenaré su archivo, notificéndoselo al interesado. El abandono no produce por sf sélo la prescripcién de Tas acciones del particular o de la Administracién. En todo caso, los procedimientos abandonados no interrumpirdn el placo de pres- cripcién®!, EN es eausn de sbsndono Is tardanza en la tamitacin y sesoluidn de prosed= ‘eno, al haber posade lor plezs soles pars waite, y solamence lo que poode dezrminer es In adopeién de mediéat par log Tuncionaros responsobes, pero ranet kt ‘nficacia del proceimicno Pa JAIME ROJAS VARAS Se establece, por dltimo, que la Administracién puede no de- clarar el abandono, cuando la cuestién suscitada afecte el interés xgeneral 0 fuera conveniente continuarla para su definicidn o esclare~ cimiento. VL BL SILENCIO ADMINISTRATIVO Se entiende por Garrido Falla”? que hay silencio administrati- vo, en general, cuando una autoridad administrativa no resuelve ex- presamente una peticién, reclamacién o recurso interpuesto por un particular. La cuesti6n que se plantea es la de saber si la inactividad ‘administrativa produce en esos casos efectos juridicos y, en caso de que los produzca, si al silencio hay que dar un valor positivo (favo- rable a la petici6a o reclamacin del particular) o negativo (es decir, desestimatorio) En sus comienzos, Ia doctrina del silencio administrativo se limit6 a ser una puerta abierta para que el particular plantease ante los tribunales de justicia la cuestién de que la Administracién no hhabfa querido resolverle favorablemente: naturalmente, esto postula- ‘ba una interpretaciGn negativa y desestimatoria del silencio adminis- trativo, La LBPA, en cambio, ha querido utilizar también ef silencio administrativo como un arma para combatir la pasividad negligen- cia administrativa, suponiéndola entonces una intespretacién positi- Va que, no obstante, consideramos que sigue siendo excepcional. Se sostiene® que el efecto atribuido por la norma al silencio de la Administracién vale como presuncién del alcance o significado de la voluntad administrative. La norma realiza aqui una interpreta- ci6n razonable del sentido de ese silencio, No se trata, pues, de una ficcién de la norma, sino de una presuncién aceptada por ésta, basa- da generalmente en datos de experiencia’. De acuerdo a la ley, la Administracién debe dictar resolucién expresa en el procedimiento y la notificaré al intezesado, en un plazo ‘que no puede exceder los seis meses. Gato Fall, Feranéo, Obata, pig. 624, "Marien, Miguel S. Trwado de Derecho Adninicratve. Tomo W. Etoral Abelado Prot, pi 323, En con, Roi Rozas, Andrea, qulen sone qe x una cc legal 06, unt reacion yal que frente 2 Je concurencia de determirados requisites stnibuye un eeeto ‘ositivo.o negative, En Ruiz Rezas, Andres, “Acto Administestiva, Silencio Administtive y Revisin de Acto Adminiscatvo™. Apuntes Escuela de Grados Facog de Ciencias Jui- ‘ices y Sores dels Universidad de Chile. 06 17, [NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISIRATIVO, 4“ Respecto de la regulacién del silencio positivo, el artfeulo 64 de la LBPA prescribe que en los procedimientos iniciados a sotici- tud del interesado, transcurrido el plazo méximo para resolver, sin que la Administraci6n se pronuncie sobre ella, aquél podra denun- ciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debe resolver el asunto, requiriéndole una decisién acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberd otorgar recibo de la denuncia, con expresién de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerérquico dentro del plazo de veinticuatro horas. Si la autoridad que debia resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco dfas contados desde la recepcién de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderd aceptada, En dichos casos, el interesado podrd pedir que se certifique ‘que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado sera expedido sin mds trémit. En cuanto al silencio negativo, se establece que se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplica en los casos en que la Administracién actia de oficio, cuando deba pronun- ciarse sobre impugnaciones 0 revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de peticién consagrado en el numeral 14 del articulo 19 de la Constitucién Polf- tica, En todos estos casos, el interesado podra pedir que se certifique ‘que su solicitud no ha sido resuelta dentto del plazo legal. El certifi- cado se otorgard sin mas trémite, entendiéndose que desde le fecha ‘en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interpo- ner los recursos que procedan. Los plazos para interponer recursos, en caso de silencio nega- tivo, se contardn desde la fecha de expedicién de la cettificacion. Por diltimo, la LBPA expresa que los actos administrativos que concluyan en aplicacién de los articulos 65 y 66 tendrén los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolucién cexpresa de la Administracién, desde la fecha de la certificacién res- pectiva. Uno de los problemas que pueden plantearse con el silencio positivo ¢s el do su prueba, En efecto, cuando se trate de hacer valer el acto ante Ia propia Administracién que hubo de dictarlo, no hay

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