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Poltica pblica
Luis F. Aguilar
compilador
bbap df
biblioteca bsica
de administracin pblica
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico
GUATEMALA
04310 MXICO, DF
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DIPUTACIN
NDICE
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AGRADECIMIENTOS
La Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal agradece a las siguientes instituciones su apoyo para editar la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica: Instituto Nacional de Administracin Pblica, Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas, El Colegio de Mxico, Instituto de Investigaciones Filosficas-unam, Instituto de Investigaciones Sociales-unam, Universidad de California, Universidad Nacional de Colombia, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Universidad Autnoma de Sinaloa, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra, Cmara de Diputados (LX Legislatura), X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma
del Estado, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo,
Programa Caribeo a Nivel Universitario de Gestin Pblica, Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos, A.C. As como a las siguientes revistas: Reforma
y Democracia, Revista de Administracin Pblica, Revista Buen Gobierno, Revista Foro
Internacional, Revista de Gestin y Poltica Pblica, Revista Conmemorativa del Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Revista Vasca de Administracin Pblica, California Management Review, Public Administration Review. Asimismo editoriales: Fondo de Cultura Econmica, Miguel ngel Porra, Alianza
Editorial, Editorial Porra, Editorial Espasa Calpe, Editorial Fineo, Ediciones
Lilmod, Editorial Norma, Editorial Taurus, Grupo Editorial Tomo, ditions
La Dcouverte, Lynne Rienner Publishers, Routledge Publishers, Russell Sage
Foundation, Sage Publications, Taylor and Francis Group, Harvard Business
School Press, Princeton University Press, Oxford University Press.
Reproduccin autorizada en los trminos de la Ley Federal del Derecho de
Autor, bajo licencia del cempro (Centro Mexicano de Proteccin y Fomento
de los Derechos de Autor) nmero CP15/10 para:
p. 61 Peter Deleon, Una revisin del proceso de las polticas pblicas: de
Lasswell a Sabatier, Revista de Gestin y Poltica Pblica, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), vol. vi, nm. 1, 1997, Mxico.
p. 151 Rodolfo Canto Senz, Polticas Pblicas. Ms all del pluralismo y la
participacin ciudadana, Revista de Gestin y Poltica Pblica, Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), vol. ix, nm. 2, 2000,
Mxico.
PRESENTACIN
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presentacin
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cialistas locales y regionales, y de traducciones especializadas que ponen las teoras y experiencias internacionales ms relevantes al alcance no solo de los servidores pblicos tanto del Gobierno del Distrito
Federal como de otros estados de la Repblica, as como de Amrica
Latina, sino tambin de lectores en los pases de habla hispana interesados en encontrar y conocer una visin actual de la administracin
pblica que a todos nos impacta.
Es de notar que un esfuerzo tan amplio (la primera parte de esta
Biblioteca Bsica de Administracin Pblica consiste en nueve volmenes) requiri la participacin de todo un equipo de trabajo encabezado por el notable coordinador general de esta obra, el doctor
Luis F. Aguilar Villanueva, especialista seero en la gestin pblica en
el mundo, de amplia y reconocida trayectoria avalada por decenas de
sus libros y publicaciones, a quien se reconoce como el introductor
del enfoque de las polticas pblicas en Amrica Latina, y ahora presidente del Comit de Administracin Pblica de la onu. Para cada
tomo de los que integran la Biblioteca, Luis F. Aguilar convoc a un
muy destacado especialista, referente en su campo de conocimiento,
quien reuni el trabajo de mltiples expertos que, en muchos casos,
cedieron sus derechos de autor y reservas sobre los artculos, investigaciones y obras realizadas.
Nuestra Biblioteca Bsica es publicada adems por una editorial
de relevancia y prestigio como lo es Siglo XXI, empresa que difunde
y fortalece la cultura mediante la obra de autores pioneros del pensamiento, seleccionando y creando obras que impulsan el crecimiento
y desarrollo de mltiples sectores de la sociedad.
El volumen 1 de la serie est a cargo del propio Luis F. Aguilar; inicia con un ensayo sobre la disciplina de las polticas pblicas escrito
por l especialmente para la ocasin e incorpora textos fundamentales sobre el tema que le da ttulo: Poltica pblica.
El segundo tomo se llama Administracin pblica y explora aspectos
relativos a la complejidad organizacional e institucional. Fue compilado por el doctor Enrique Cabrero Mendoza, eminente investigador
en las reas de gerencia y finanzas pblicas, anlisis organizacional
y gestin municipal y polticas pblicas, quien se desempea como
director general del prestigiado Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (cide).
Administracin pblica mexicana del siglo xx es el ttulo del tercer volumen, editado por la doctora Mara del Carmen Pardo, cuyo currcu
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INTRODUCCIN
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Tener gobiernos cuyas acciones directivas sean de impecable naturaleza pblica y de probada eficacia es una justa exigencia ciudadana.
Las acciones de gobierno, que tienen como propsito realizar objetivos de inters pblico y que los alcanzan con eficacia y aun eficiencia,
son lo que en trminos genricos puede llamarse poltica pblica.
De inmediato se observa que estas acciones de gobierno tienen una
doble dimensin, poltica y tcnica, un componente normativo y un
componente cientfico-tcnico. Por un lado son acciones de poltica,
en tanto se orientan a realizar objetivos de inters y beneficio social
general (en el marco de las prescripciones constitucionales y legales),
y por el otro son acciones que se sustentan en un razonamiento tcnico-causal con el fin de alcanzar los objetivos deseados y conseguir que
las intenciones de los gobernantes se vuelvan hechos sociales.
La bidimensionalidad constitutiva de la poltica pblica es algo que
toma en consideracin la disciplina acadmica que estudia la manera
en que las polticas se analizan y desarrollan, as como el ejercicio
profesional que se encarga de disearlas, promover su decisin y efectuarlas. El componente poltico y el tcnico de la poltica pblica (pp)
se articulan bien, sin rispideces ni tensiones, cuando las acciones decididas por el gobierno cuentan con suficiente aceptacin social y producen los resultados esperados. Otras veces los dos componentes de la
poltica no se corresponden, se confrontan y uno trata de prevalecer
sobre el otro, cosa que ocurre cuando las consideraciones polticas
llevan a prometer situaciones sociales valiosas, hermosas, pero que no
son factibles o son insensatamente costosas, o cuando a los decisores
de las pp no les importan mucho las consecuencias polticas, acaso desastrosas, que provocan sus decisiones tcnicamente fundadas.
En un primer apartado abordar el nacimiento de la disciplina
de las pp en Estados Unidos a mediados del siglo xx y su recepcin
en Mxico al final de la dcada de los aos ochenta y expondr los
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administrativo que va a encargarse de implementar la decisin directiva, el cual es considerado respetuoso de la legalidad, disciplinado
jerrquicamente, profesional y tcnicamente experto. La pp supone
correctamente que, desde una perspectiva institucional, el rgimen
poltico democrtico y el sistema burocrtico vigente son un contexto institucionalmente vlido. Por consiguiente, el inters problema del objeto de conocimiento de la pp es la identificacin de
las condiciones que hacen posible que las decisiones de gobierno
sean eficaces, de sus condiciones causales, que solo el conocimiento
emprico puede establecer.2 En resumen, el foco cognoscitivo de la
disciplina no es la validez institucional del rgimen o de la accin del
gobernante, sino la validez directiva de las decisiones del gobernante
(si el gobierno lleva su sociedad a algn lado o va a la deriva), su
capacidad tcnica para realizar los objetivos sociales buscados. Dicho
en trminos tradicionales, el inters de conocimiento de la disciplina
de pp no es la legitimidad poltica del gobernante por su institucionalidad sino por la inteligencia y la eficacia de sus decisiones: por sus
resultados y rendimiento social. Se requiere un gobierno conocedor,
experto, adems de legtimo.3
La disciplina da por segura la validez institucional de las decisiones del gobernante, en tanto se enmarcan en los valores polticos del
Estado de derecho y del rgimen democrtico, pero no as su validez
cientfica o tcnica. Fue correcto entonces que la naciente disciplina se denominara ms especficamente ciencias de las polticas de
la democracia (policy sciences of democracy) y se concibiera como un
conjunto interdisciplinario de ciencias a las que les importa que el
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Sin entrar en detalles en este momento, es necesario apuntar que la eficacia de
la accin del gobierno o de la pp refiere a su causalidad, a su capacidad de producir
efectos. Por consiguiente, es fundamental tener un concepto correcto de la causalidad
gubernamental o pblica. En el enfoque cognoscitivo de la disciplina de pp la causalidad es entendida nicamente en modo tcnico o cientfico; tcnico, en tanto supone
que las variables institucionales y polticas estn presentes y operan correctamente,
pero la disciplina no plantea con precisin si la causalidad gubernamental o pblica es
solo tcnica o incluye componentes polticos e institucionales. Este punto se abordar
en Una mirada al futuro de la poltica pblica.
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Justamente porque a la disciplina le interesa conocer y resolver el problema de la
idoneidad causal de la decisin de gobierno puede presentarse como ciencia, como conocimiento de explicaciones causales empricamente validable o refutable. Su inters
cognoscitivo consiste en identificar y emplear modelos e hiptesis causales que sustenten la eficacia de la decisin gubernamental y cuya eficacia puede ser comprobada o
evaluada por los resultados observables que produce la poltica decidida.
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bsica o la sustancia misma de la transicin democrtica, y cuyo supuesto y consigna era la destitucin y sustitucin de los personajes
del rgimen autoritario. Otros, los menos, insistimos en que la democracia, aunque se sustente en elecciones libres, equitativas y legales,
es un orden poltico-institucional de races republicanas y liberales, a
cuya construccin no se haba prestado atencin, movidos por el mpetu de derrocar a los autoritarios y abrir las puertas a una nueva generacin de dirigentes. El proceso electoral legal e imparcial asegura
la legalidad del cargo del gobernante, su legitimidad poltica, pero
hay que asegurar tambin su responsabilidad y competencia directiva
a fin de que el gobernante democrtico pueda ser realmente gobierno. Para esto hay que crear el orden institucional, fiscal y administrativo propio de la democracia. Justamente los objetivos y los mtodos
de la disciplina de las pp contribuyen a crear las condiciones que la
democracia requiere para estar en aptitud de gobernar, pues buscan
asegurar la naturaleza pblica y la calidad tcnica-econmica-administrativa de las decisiones de gobierno. En suma, la recepcin de la
disciplina de pp en Mxico prest mayor atencin al momento gubernativo de la democracia, que no poda ser descuidado por el momento electoral de la democracia, aunque este por varias razones resultaba ms
llamativo y popular. Interesaba sin duda un gobierno representativo y
legal pero tambin uno que mostrara ser directivamente competente
y eficaz. Hasta la fecha esta es la situacin irresuelta en el pas.
Al momento de su aparicin en Mxico la disciplina se vio obligada a polemizar en diversos frentes con los modos tradicionales de entender y practicar la accin de gobierno. Para empezar, el concepto
de lo pblico, cuyo contenido y alcance es indefinible sin referencia a lo privado (desde la polis griega y la repblica romana hasta el
Estado occidental moderno), tuvo como efecto poltico reivindicar y
revalorar las libertades privadas y oblig a circunscribir con precisin
el mbito de lo pblico, lo que es responsabilidad del Estado, y el
mbito de lo que son intereses y responsabilidades privados. La idea
de lo pblico como valor diverso pero no adverso a los valores privados resultaba ser en esos aos algo incompatible para un gobierno
que, por razones ideolgicas o de control poltico, haba tolerado a
duras penas al mundo privado y lo tena subordinado, aduciendo que
era opuesto a la vocacin popular, justiciera y revolucionaria del
rgimen. Asimismo, el concepto de inters y beneficio pblico era
entendido sociolgica ms que republicana o liberalmente, de modo
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mantiene el supuesto de que el gobierno es todopoderoso, omnisciente y dispone de la plena aprobacin social. El pluralismo democrtico,
la racionalidad limitada, la escasez (e interdependencia) de recursos
y las restricciones legales son ms que suficientes para afirmar que un
proyecto de gobierno tan extremo y ambicioso es inviable.
La pp se entiende, en cambio, como un plan especfico de accin,
un plan limitado, orientado hacia el logro de objetivos relacionados
con la solucin de problemas pblicos especficos y con la mejora de
situaciones de vida social, cada una de las cuales es diferente y posee
su propia circunstancia. El espritu que anima la disciplina de pp y el
gobierno por polticas es el de un gobierno por asuntos, por temas,
concreto, orientado a entender y resolver la singularidad distintiva de
los problemas sociales, sean crnicos o crticos. Por ende, se trata
de un gobierno que disea acciones ajustadas, peculiares, cortadas a
la medida de esas situaciones problemticas especficas, a partir de la
premisa de que el gobierno reconoce sus lmites legales, cognoscitivos, financieros, organizativos, etc. Si se quiere sostener en el pas el
concepto de plan, por razones de prescripcin constitucional ms
que de consistencia intelectual y viabilidad prctica, entonces puede
entenderse y disearse el plan como el conjunto integrado y coherente de
polticas pblicas especficas, sectoriales, as como las pp han de ser entendidas como el conjunto integrado y coherente de programas y proyectos particulares.
La pp es pensada adems en la disciplina como un proceso y no como
una accin singular de gobierno, autorreferida y autocontenida. La
pp es un proceso integrado por varias acciones intelectuales (de informacin, anlisis, clculo, crtica...) y acciones polticas (de movilizacin,
discusin, persuasin, negociacin, acuerdo...), interdependientes y
eslabonadas, que preceden y preparan la toma de decisin del gobierno y posteriormente la llevan a cabo. En este sentido, la pp no es o
no solo es el acto de decisin de la mxima autoridad pblica, sino un
proceso cuya estacin central es sin duda la toma de decisin, pero
que implica actividades que preceden y prosiguen a la decisin gubernamental. La pp es sin duda el objeto y el contenido preciso de la decisin gubernamental, pero la pp se ha iniciado antes, con una serie de
actividades y decisiones particulares sobre varios asuntos, que preparan y estructuran la decisin gubernamental principal, y se extiende
despus mediante decisiones y actividades prcticas que la efectan y
la ajustan conforme a los acontecimientos y las circunstancias. La pp
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Antes de la decisin central del gobierno hay tres actividades previas y despus de ella hay otras tres actividades, aunque no deben ser
concebidas como momentos o pasos de una secuencia cronolgica de
antes y despus. En realidad son operaciones intelectuales y polticas
que la decisin de la poltica requiere llevar a cabo para poder ser
pblica, ser real y ser eficaz, independientemente del momento temporal en que se ejecuten. El trabajo analtico y poltico est presente
en todas y cada una de las actividades del proceso, antes y despus de
la decisin gubernamental. Sin embargo, las operaciones prcticas
que se encargan de la comunicacin y la implementacin de las acciones decididas ocurren naturalmente despus de la decisin, as como
la actividad de evaluacin de las polticas tiene lugar al cierre de un
cierto tiempo o ciclo, particularmente si lo que se evala son los productos o los resultados de la poltica. El diseo o formulacin de la pp
corresponde al primer conjunto predecisional de actividades analticas
y polticas, mientras el segundo conjunto posdecisional se refiere a la
implementacin y evaluacin de las polticas.
Cada una de esas actividades anteriores o posteriores son en realidad decisiones acerca de ciertos asuntos especficos que son componentes de la pp e influyen en la configuracin y la ejecucin de la decisin
gubernamental de la pp. En la fase previa de la deliberacin, las decisiones que se toman son numerosas e importantes, pues se decide si
algo es realmente problema pblico o no, si el gobierno debe actuar
o no, cules son los pros y los contras de actuar o de no hacer nada;
se decide tambin en qu consiste el problema; cules son sus componentes, sus causas y sus efectos; cul es el tipo de acciones que por sus
instrumentos y actores podran enfrentar el problema y controlar sus
daos y expansin nociva; cules son los recursos financieros, legales
y humanos que se necesitan; qu resultados deben esperarse de las
acciones de la poltica y antes de cunto tiempo, etctera.
Una vez que el proceso de deliberacin termin y el gobierno se
decidi por una cierta poltica, se proceder a decidir cul es el tipo
de comunicacin social apropiado para informar a la ciudadana sobre la poltica decidida y qu medios de comunicacin se usarn y
para qu tipo de pblico; tambin se tomarn decisiones sobre las
unidades administrativas y el personal que ser responsable de implementar la poltica y sobre sus habilidades, especificaciones y responsabilidades de trabajo. Tambin habr que decidir sobre la periodicidad del flujo de recursos en apoyo a las acciones y los criterios
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Las dudas y crticas del debate sobre el tipo de racionalidad apropiado para el anlisis de las pp tuvieron el efecto de debilitar la visin olmpica que originalmente se tena o exiga de la pp, entendida
como el curso de accin correcto, eficaz y eficiente de solucin de
problemas pblicos, sustentado en un clculo cientfico, tecnolgico
y econmico riguroso. Las dudas y crticas rebajaron tambin las pretensiones exageradas de investigadores y asesores que consideraban
que es posible practicar una ciencia exacta de las decisiones de poltica y pensar las pp como planes maestros de efectividad segura o muy
probable, como si las restricciones cognoscitivas y polticas no fueran
inherentes a toda decisin de gobierno y no limitaran el anlisis. El
debate mostr que las pp no disponan de modelos causales en muchos de los problemas pblicos que deban atacar y que la eficacia
de la pp implica dimensiones polticas de aceptacin social, y no solo
clculos tcnicos.
El debate no est cerrado de ningn modo, particularmente en el
campo de la poltica macroeconmica y financiera, en la que est probado que las decisiones que se desvan del criterio de la racionalidad
estricta provocan efectos econmicos nocivos, tales como dficit pblico, inflacin, devaluacin, que desencadenan a su vez efectos desestabilizadores en la economa real y en el bienestar social. El enfoque
ms realista de racionalidad limitada se ha normalizado en cambio
a lo largo de estos aos como mtodo de anlisis y decisin en la
mayor parte de las pp, no obstante que el criterio de la racionalidad
estricta deba exigirse y sea una posicin responsable en numerosas
polticas sociales a fin de atacar a fondo problemas sociales crnicos
mal tratados a lo largo del tiempo, aun si provoca inconformidades y
crticas sociales, y a pesar de que sean atendibles los sealamientos de
numerosos autores cuando afirman que el gobierno no podr justificar ante la sociedad que su poltica es la mejor o la ms apropiada y,
por ende, que es un dirigente responsable y capaz, si no procede en
forma rigurosamente racional al momento de elaborar sus polticas
y cede en cambio a inercias decisorias, a arreglos polticos injustificables y a las rutinas del aparato administrativo.
La racionalidad limitada de anlisis y decisin ha tomado varias
formas, pero la ms conocida y practicada es la del incrementalismo, ideado por Charles E. Lindblom, que fue el primer autor que
critic con agudeza la racionalidad estricta que l llam omnicomprehensiva, exhaustiva. En su opinin los gobiernos pueden de-
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metodologa de las comparaciones sucesivas limitadas fue menos discutida que la posicin poltica de Lindblom, quien consider que el
estilo incremental o gradualista de gobernar era el propio y obligado de las democracias pluralistas, polirquicas, en las que actan
grupos de inters poderosos, bien informados y organizados, autnomos y capaces de presin efectiva, de modo que el diseo de la pp no
puede introducir innovaciones (grandes saltos) tales que fracturen
el equilibrio existente entre organizaciones que son poltica y econmicamente fundamentales para un pas, a menos que el gobierno
quiera, tontamente, provocar movilizaciones de contestacin y al final una crisis poltica.
En el marco del enfoque de racionalidad limitada aparecieron
otras propuestas, que modularon el anlisis racional de otro modo o
que se distanciaron de la exigencia de racionalidad e incorporaron
consideraciones de transaccin poltica afirmando que los dilogos,
las negociaciones y los ajustes mutuos entre las partes son un factor
determinante de la elaboracin y decisin de las pp reales. Los nuevos
esquemas y recomendaciones para elaborar las polticas son: el arte
y artesana (Giandomenico Majone, Aaron Wildavsky), el escner
mixto (Amitai Etzioni), el anlisis partisano (Lindblom) y, ms all
del anlisis, la interaccin social (Lindblom, Wildavsky), que nos
recuerda que en numerosas ocasiones la transaccin poltica que tiene lugar entre el gobierno, los partidos polticos y las organizaciones
sociales es ms importante y determinante que el anlisis, particularmente cuando los elementos cognoscitivos son insuficientes para
tomar la decisin sobre una pp.
El enfoque de artesana (Majone), fiel al valor del anlisis racional en el diseo de las polticas, reconoce las diversas restricciones
que limitan el trabajo del analista o del gobernante, restricciones legales, informativas, tericas (de modelos causales), de recursos y de
consenso poltico. La propuesta consiste en llevar a cabo un anlisis
que, en vez de presentarse como verdadero o tcnicamente perfecto,
ofrezca razones sobre por qu la pp decidida, bajo las restricciones
que se experimentan, es la ms apropiada para abordar el problema
en cuestin, y que elimine sus componentes ms nocivos. Racionalidad del anlisis significa ofrecer razones para favorecer el acuerdo
poltico acerca de la idoneidad de una pp en el marco de las condiciones limitantes de una determinada situacin social, ms que para
asegurar la estimacin causal incontrovertible, la verdad de la pp. A
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No hay que quedar atrapado por las minuciosidades del anlisis incremental que trabaja solo sobre lo que conoce, y renunciar al anlisis
de fondo de ciertas situaciones, que probablemente nos har conocer
otras dimensiones y causalidades del problema. Pero tampoco hay
que ir tras una teora integral explicativa de las situaciones sociales,
como si el anlisis de poltica fuera una actividad tcnica, acadmica,
sin descubrir y destacar los elementos del problema que el gobierno
puede atacar y modificar (la factibilidad gubernamental).
La cuarta propuesta es la del anlisis con partido tomado, el anlisis partisano o partidario (Lindblom). An se trata de anlisis, pero
de un anlisis racionalizador, ms que racional, de polticas, pues las
actividades informativas, analticas y argumentativas se realizan desde
la decisin que actores polticos o sociales determinantes ya tomaron
a favor o en contra de una cierta poltica, a partir de sus preferencias
valorativas o sus compromisos polticos, por lo que se trata de defender la posicin frente a las crticas de los adversarios o justificarla
ante rivales y prestigiarla entre los ciudadanos. Se trata de un anlisis
polticamente condicionado y funcional, cuyo principal propsito es
facilitar los entendimientos entre los actores polticos y sociales que
son clave para echar a andar una poltica, ms que producir una modelacin causal y econmica de las polticas en abstracto, que por lo
dems es imposible o no pertinente.
Esta propuesta se ubica prcticamente en la frontera entre el anlisis y la poltica, y da la impresin de que las prcticas de la poltica
se vuelven ms importantes que el anlisis en la formulacin de las pp.
Ya se haba mencionado que los ajustes mutuos entre las partes, utilizando el anlisis o modulndolo, resolvan ms problemas pblicos
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ensea a gobernantes y ciudadanos a aclarar y redimensionar sus metas (en oposicin a ensueos, exigencias desbordadas, ilusiones, etc.)
conforme a los alcances y lmites de las capacidades gubernamentales
y sociales. Esta tarea de ilustracin poltica hace que el anlisis deje de
ser una cavilacin intelectual, un exclusivo ejercicio terico-tcnico
en oficinas, y entre de lleno en la interaccin poltica, sea una actividad de un proceso social, pues la propuesta de pp ser imprctica
a menos que, en dilogo con los poderes pblicos, los funcionarios
y las organizaciones sociales muestren las ventajas de disciplinar los
deseos, jerarquizar las preferencias, aplazar las demandas y, al mismo
tiempo, persuadan acerca de la necesidad o la conveniencia de que
exista una mayor regulacin de las conductas, una mayor contribucin fiscal, una mayor corresponsabilidad ciudadana, que haran que
se incrementasen los alcances de la poltica pblica. Esto significa
que el anlisis incluye participacin ciudadana, interlocucin entre
expertos y polticos, debate pblico y formacin de acuerdos. Hay
un desplazamiento del criterio de correccin al criterio del acuerdo
(Wildavsky, 1979: 399). No obstante, el anlisis como cavilacin racional no pierde su sentido ni deja todo a la dinmica del proceso social,
pues su informacin, modelos y mtodos cuestionan, controlan, depuran la dinmica de la interaccin social cuando sta cae en estancamientos, simulaciones, y es presa de las propuestas de los poderosos,
los influyentes o los oportunistas astutos.
A manera de recapitulacin, puede afirmarse que las ideas ms influyentes del anlisis de polticas se distribuyen entre una posicin extrema que acenta la importancia indispensable del anlisis racional
estricto para decidir una pp correcta y eficaz y otra posicin extrema
que deja la decisin de la poltica al juego de los poderes y al arreglo
entre intereses organizados. Afortunadamente han surgido finas posiciones intermedias que han tratado de equilibrar razn y poltica,
destacando que en las democracias liberales y sociales la formulacin
de las polticas significa discutir, ofrecer razones, aceptar crticas, argumentar y llegar a acuerdos aunque sean parciales y temporales, y
esto implica disposicin a la interaccin poltica y social, adems de
pensamiento experto. El anlisis de pp, visto de esta manera, representa entonces una actividad de aprendizaje colectivo acerca del mejor modo de resolver los problemas de inters pblico, que entraa
practicar seriamente un anlisis tcnico pero en comunicacin con
la ciudadana. El interminable ir y venir entre el anlisis experto y la
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participacin ciudadana sirve entre otras cosas para criticar los oportunismos y las ilusiones desbordadas de los ciudadanos, a los que no
les cuesta nada levantar demandas que rebasan las capacidades del
gobierno, as como para cuestionar los anlisis de pizarrn con modelos cuantitativos elaborados pero desconectados de la realidad social
y sin inters por prever las consecuencias polticas de las polticas.
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limitaciones o errores conceptuales de la poltica y proceder a modificar planteamientos y acciones. Este camino, en el que la racionalidad de la poltica pblica es el criterio o la norma de decisin, es de
utilidad innegable, pero puede ser inviable o muy dificultoso, pues
con frecuencia la definicin y la explicacin que la pp incorpora tiene
que ser diferente de la cientfica o la tecnolgica por varias razones:
a] porque los problemas pblicos a atender (por ejemplo resolver
la violencia intrafamiliar, la criminalidad urbana, el bajo rendimiento escolar de ciertas capas sociales) no han sido objetos de estudio
cientfico, no hay teora ni modelo causal, o b] porque si el gobierno
asumiera la definicin-explicacin cientfica le sera imposible actuar
y atacar el problema, pues estara obligado a desarrollar acciones que
traspasan sus fronteras legales, econmicas y polticas, creando entonces problemas ms graves que los que pretende resolver. En estos
casos el camino a seguir es el indicado por los modelos de racionalidad limitada: aceptar que frente a un determinado problema se
tienen lmites cognoscitivos y tcnicos insuperables en el corto plazo,
por lo que hay que disear y decidir polticas que disminuyan la probabilidad de graves errores y daos (incrementalismo), o realizar el
mejor anlisis y diseo de pp en esas circunstancias restrictivas y someterlo a validacin, mejora y acuerdo con los opositores y el pblico
interesado a travs del dilogo, la discusin, la interlocucin (arte y
artesana, interaccin social, anlisis con partido tomado).
La tercera actividad se relaciona con la construccin de las opciones
de accin para atacar el problema pblico y con la seleccin de la opcin que se considera la apropiada. La tarea de la actividad consiste
en identificar cul fue el criterio dominante en la deliberacin y decisin o el que jerarquiz la importancia de los dems criterios: fue la
racionalidad econmica estricta, la viabilidad poltica, la factibilidad
administrativa? Asegurado el criterio de la legalidad de todas las polticas, la averiguacin de cul fue el criterio determinante y cul la
jerarquizacin de los criterios de la decisin es crucial para entender
por qu se eligi una pp con una configuracin especfica, con ciertos
objetivos e instrumentos, y se dejaron de lado otras polticas posibles,
aceptables y ejecutables. Muchas veces el punto dbil de las pp no
se encuentra en defectos de informacin o conocimiento sino en la
parcialidad o impertinencia del criterio preferencial de la decisin
que tomaron las autoridades. El anlisis puede llevar a descubrir que
la politizacin de la decisin (particularmente si fue capturada por
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sus causas nos ayuda a entender mejor las relaciones causales apropiadas entre las acciones y los objetivos deseados, las cuales mejorarn
el diseo y la ejecucin de la pp. Dicho de otro modo, en ausencia de
modelos causales probados que sustenten las decisiones de polticas,
la evaluacin es el recurso cognoscitivo que tenemos a disposicin y
que como una linterna en la oscuridad nos conduce progresivamente
a descubrir los factores causales que estn en la base de los problemas
crnicos y los desastres sociales que se padecen desesperadamente.
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entre los programas que integran una poltica como entre las polticas. Por ejemplo, hoy la poltica de educacin o de salud o agrcola
o ambiental es un universo de decenas o tal vez hasta de un centenar
de programas (dada la estructura programtica del presupuesto) que
no estn alineados en modo coherente hacia los objetivos generales y
sustantivos de la poltica general ni observan sus lineamientos generales de accin, por lo que chocan entre s y se perjudican mutuamente,
afectando la eficacia global de la poltica. La actual poltica de proteccin social, por su lado, al no haber considerado la poltica fiscal, la
econmica o la laboral, ha fomentado la informalidad, la ilegalidad,
la baja productividad y la evasin fiscal.
La fragmentacin de la actividad gubernamental, que ocasiona o
agrava su ineficacia directiva, es lo que explica que hoy se d ms importancia a evaluar la coherencia entre los programas que integran
una poltica (la coherencia o la consistencia de la poltica) que a evaluar el
desempeo de los programas particulares. Explica tambin por qu
se ha introducido el criterio de transversalidad en la formulacin
y ejecucin de las polticas, que es una referencia valorativa que deben tomar en consideracin todas las polticas y todos los programas
del gobierno a fin de estar en condiciones de resolver un problema
pblico complejo, multidimensional, o de asegurar el cumplimiento
de un valor pblico fundamental, que no es posible resolver o cumplir mediante polticas o programas singulares y separados, aun si son
exitosos. Es una paradoja gubernamental que coexistan programas
particulares de alto desempeo con un bajo rendimiento de la poltica que los engloba y que debera articularlos. Se tienen programas
especficos de educacin y salud con extraordinarios beneficios sociales, mientras la poltica educativa o de salud est desestructurada
en su conjunto y evidencia fatiga, al mostrar resultados inaceptables en
desarrollo humano o en equidad social.
Los ejercicios segmentados de anlisis y evaluacin de pp, que se
interesan solo en estructurar el asunto particular que captura su atencin o en medir el desempeo particular de un programa, han dejado
de contribuir a la unidad de accin directiva del gobierno, justamente cuando hoy se cuestiona agriamente al Estado contemporneo por
su desarticulacin, fragmentacin, pulverizacin y aun contradiccin
interna entre los cientos o miles de sus organismos, leyes, programas,
proyectos, que no forman una unidad, que se mueven en diversas y
hasta opuestas direcciones y que, por ende, restan al gobierno capa-
introduccin
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introduccin
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bibliografa bsica
Aguilar, Luis F. (1991), El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel
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introduccin
Hace ms de 45 aos, Harold D. Lasswell articul el primer uso
formal del concepto de ciencias de las polticas. Si bien durante
siglos los consejeros haban proporcionado a los dirigentes asesora poltica informal, Lasswell fue el primero en definir de manera coherente lo que constitua este nuevo enfoque del gobierno
(Lasswell, 1951; tambin Lasswell y Kaplan, 1951). Desde entonces,
las ciencias de las polticas, casi siempre bajo la rbrica del anlisis
de las polticas y, despus, de la administracin pblica, han hecho
grandes avances para lograr una amplia aceptacin, con toda seguridad en Estados Unidos, y cada vez ms en otras naciones. Pero ya
que el concepto ciencias de las polticas se acerca al medio siglo,
cabe preguntarse cules han sido sus resultados en trminos de la
visin original de Lasswell, su operacin cotidiana y, lo que es ms
importante, su xito. Los observadores ms pesimistas estaran de
acuerdo con los profesores Schn y Rein (1994: xvi), quienes escribieron que el movimiento analtico de las polticas que Harold
Lasswell inici a principios de la dcada de los cincuenta ha fracasado en gran medida.
Hace tres aos, en El Colegio de Mxico, seal qu partes de las
ciencias de las polticas podran beneficiarse si stas se reorientaran
y enmendaran, si se reinventara el futuro (deLeon, 1994a) para
* Publicado originalmente en Revista de Gestin y Poltica Pblica, editada por el
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), vol. vi, nm. 1, 1997, Mxico.
** El autor es profesor de la Escuela de Graduados en Asuntos Pblicos de la Universidad de Colorado en Denver. Este documento se present como parte del xx aniversario del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), en la ciudad de
Mxico, el 3 de junio de 1996. Agradezco los agudos comentarios de los profesores
Omar Guerrero (unam) y Jos Luis Mndez (El Colegio de Mxico). Traduccin del
ingls de Susana Moreno Parada.
[61]
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Iniciacin: Innovation in America, de Nelson Polsby (1984), y Agendas, alternatives and public policy, de John Kingdon (1984).
Estimacin: Systematic thinking for social action, de Alice Rivlin (1971),
y Analysis of public decisions, de Eduard Quade (1983).
Implementacin: Implementation, de Jeffrey Pressman y Aaron Wildasky (1973); The implementation game, de Eugene Bardach (1977).
Evaluacin: Evaluation research, de Eduard Suchman (1967), y The
gift relationship, de Richard Titmus (1971).
Terminacin: Are governmental organizations inmortal?, de Hebert
Kaufman (1976), y Every war must end, de Fred Ikle (1971).
En Advice and consent (1988), deLeon compar las fortalezas y las
debilidades relativas de segmentar el esquema del proceso de las polticas en tanto que afectaba la agenda de investigacin de las ciencias
de las polticas. Por un lado, estos trabajos vinieron a enriquecer las
ciencias de las polticas, pues Polsby y otros estudiosos de este campo
haban subrayado la gran complejidad que han pasado por alto los
tericos de las ciencias polticas y de la economa que buscan modelos
ms rigurosos y predictivos. Por ejemplo, al detallar el enorme drama que represent la Administracin para el Desarrollo Econmico
(ade) y su increblemente embarazoso ballet con la ciudad de Orlando, iniciado en parte para poner un alto a la violencia urbana potencial (que con toda seguridad no formaba parte de la misin inicial de
la ade), Pressman y Wildavsky demostraron cun involucrada puede
estar y, de hecho, cun tortuosa puede ser la implementacin de una
poltica pblica. Adems, el nfasis en el proceso alej la investigacin
del estudio estricto de las instituciones, como iba a ser cada vez ms
el caso de la ciencia de la poltica. Los anlisis de las diversas etapas
demostraron claramente la insistencia de Lasswell en el enfoque multidisciplinario de las ciencias de las polticas.
Sin embargo, al mismo tiempo estos anlisis de las etapas especficas en el modelo del proceso de las polticas tenan una clara desventaja, pues hacan que los estudiosos se dirigieran solo a una etapa a la
vez, negando, por lo tanto, el proceso completo; es decir, expresado
en la jerga de los economistas, optaron por entender las existencias
antes que el flujo. Y, por ltimo, muchos encargados de elaborar las
polticas llegaron a considerar el proceso como un conjunto diferenciado de movimientos: primero se define el problema, luego un conjunto completamente distinto de actores implementa la opcin de la
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en equilibrio
A pesar de las contribuciones de los profesores Sabatier y JenkinsSmith, an es necesario preguntarse sobre sus crticas respecto a si,
en el mejor de los casos, las mejoras marginales para fomentar resultados de las investigaciones en el proceso de las polticas iran de
la mano con el fomento de esfuerzos de investigacin en ese mismo
sentido. Propongo que la respuesta es positiva, que el esquema del
proceso de las polticas an sirve como una heurstica valiosa. En primer lugar, como he sugerido, y a pesar de sus repetidas protestas,4
existe cierta duda respecto a si ellas y el esquema de la coalicin de
apoyo han brotado del paradigma creado por el modo del proceso
de las polticas. Y, para ser justo, no est claro qu es lo que queremos de ellas, pues parece que gran parte de la investigacin central
todava est por realizarse dentro de un esquema, siempre y cuando
pueda admitirse que el proceso de las polticas no es un modelo en el
sentido formal de la palabra. Brewer y deLeon (y sospecho que otros
procesadores de las polticas) prefieren considerar la heurstica de
ese proceso como una forma de ver y categorizar actores y acciones
de modo que ayuden a desenmaraar y dilucidar determinadas polticas, de manera retrospectiva (que es, por supuesto, la ms clara) y
con un poco ms de cuidado prospectiva. Como sabe muy bien
el lector, este no es un logro menor, aunque no nos ayuda a contemplar en definitiva la siguiente montaa amenazante de las polticas.
Discutir si representa un modelo, una metfora o una heurstica
no sirve de mucho en la medida en que reconozcamos sus principales
fortalezas (por ejemplo, un medio para considerar las acciones de las
polticas) y sus debilidades concomitantes (una carencia de capacidad de prediccin), y actuar en consecuencia.
En segundo lugar, puede demostrarse que gran parte de las reiteraciones ms radicales de la investigacin sobre polticas pblicas
me refiero a los temas pospositivistas, incluida la investigacin de
la hermenutica y de la teora crtica tambin podra incorporarse
fcilmente al paradigma del proceso de las polticas. Por ejemplo, la
teora crtica prueba que las comunicaciones sistemticamente distorsionadas son una amenaza para las bases en las que se sustentan
una buena poltica y la legitimidad social; es decir, segn Jrgen Habermas, una racionalidad comunicativa. Una transicin fcil con4
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conclusin
En pocas palabras, antes de desechar a un amigo til, en este caso el
proceso de las polticas o el esquema por etapas de las polticas p-
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Titmus, Richard (1971), The gift relationship, Nueva York, Pantheon Books of
Random House.
Supongamos que un administrador recibe la responsabilidad de formular una poltica para combatir la inflacin. Podra comenzar tratando
de enlistar en orden de importancia todos los valores, por ejemplo el
pleno empleo, la ganancia razonable, la proteccin del pequeo ahorrador, la prevencin de un desplome en el mercado de valores. Luego
podra enumerar todos los resultados de las diversas polticas posibles y
clasificarlas como ms o menos eficientes para lograr un mximo de estos valores. Desde luego esto requerira una investigacin de una magnitud prodigiosa acerca de los valores de los miembros de la sociedad
y una cantidad igualmente inmensa de clculos acerca de cunto de
cada valor equivale a cunto de otro valor. El administrador diseara
entonces todas las opciones de poltica posibles. En un tercer paso,
procedera a comparar sistemticamente su conjunto de opciones y a
determinar cul sera capaz de lograr la mayor cantidad de valores.
Al comparar las polticas, podra apoyarse en cualquier teora disponible que ofreciera generalizaciones respecto de las distintas clases
de polticas. Al considerar la inflacin, por ejemplo, comparara todas las polticas a la luz de la teora de precios. Como no hay alternativas que escapen a su anlisis, considerara el control central estricto y
la abolicin de todos los precios y mercados, as como la eliminacin
de todos los controles pblicos y la liberacin completa del mercado, examinndolas a la luz de cualquier generalizacin terica que
pudiera encontrar para fundamentar tales economas hipotticas. Finalmente, tratara de elegir la que de hecho maximizara los valores.
Una lnea alternativa para abordar el problema sera que el administrador se planteara explcita o implcitamente como su objetivo
principal la meta relativamente sencilla de mantener los precios es* Publicado originalmente como The Science of Muddling Trough, Public Administration Review, nm. xxxix, 1959, pp. 317-336. La versin en espaol est tomada
de Luis F Aguilar (ed.), La hechura de las polticas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992,
traduccin de Margarita Bojalil.
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Racional-exhaustivo (a la raz):
1] Aclaracin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos
al anlisis emprico de polticas alternativas.
2] La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines:
primero se aslan los fines, despus se buscan los medios para lograrlos.
3] La prueba de una buena poltica es que puede comprobarse que
es el medio ms adecuado para los fines deseados.
4] El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente
importante.
5] Usualmente se basa en una teora.
Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas):
1b] La eleccin de metas valorativas y el anlisis emprico de la accin
necesaria para lograrlas no son distintos uno del otro, sino que
estn estrechamente interrelacionados.
2b] Como los medios y los fines no son distintos, el analisis mediosfines con frecuencia es inadecuado o limitado.
3b] La prueba de una buena poltica es normalmente que varios analistas estn de acuerdo acerca de ella (sin que estn de acuerdo
en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por
todos).
4b] El anlisis es drsticamente limitado.
i. No se presta atencin a posibles consecuencias importantes.
ii. No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes.
iii. No se presta atencin a valores afectados importantes.
5b] Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teora.
Si damos por hecho que el mtodo de raz es conocido y comprensible, acto seguido intentaremos aclarar por contraste su alternativa
competidora. Al explicar el segundo mtodo, describiremos cmo la
mayor parte de los administradores aborda de hecho las cuestiones
complejas, y que el mtodo de ir a la raz, pretendidamente el mejor modelo, en realidad no es operante para cuestiones de polticas
complejas, por lo que los administradores se ven obligados a usar el
mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas.
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foque marginal o incremental de los valores, a veces es posible comprobar que una cierta poltica realmente logra alcanzar los objetivos
deseados, pero el establecimiento preciso de los objetivos casi siempre toma la forma de la descripcin de la poltica elegida o de una
alternativa a la misma. Para mostrar que una poltica est equivocada
no basta ofrecer el argumento abstracto de que no se cumplieron con
ella los objetivos importantes; hay que proceder a mostrar por qu
razn habra de ser preferida otra poltica.
Hasta aqu no debera resultar difcil ver de manera distinta el tema
de la solucin de problemas. En efecto, muchos administradores seguramente concordaran con que la discusin realmente til acerca de la
correccin de una poltica es la que lleva a hacer comparaciones entre
ella y las otras polticas que podran haberse elegido. Pero, qu ocurre
cuando los administradores no pueden ponerse de acuerdo sobre los
valores u objetivos, ya sea en trminos abstractos, o marginales? Cul
es entonces la prueba de una buena poltica? Para el mtodo de ir a
la raz no hay ninguna prueba. Si falla el acuerdo respecto de los objetivos no hay ningn estndar para medir la correccin de una poltica.
Para el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas, la prueba es
el acuerdo respecto de la poltica misma, un acuerdo siempre posible
aun cuando no se pueda llegar a un acuerdo respecto a los valores.
Se ha dicho que el acuerdo del Congreso sobre lo deseable que es
ampliar la pensin de jubilacin se basa tanto en los deseos de los liberales de fortalecer los programas de bienestar del gobierno federal
como en el de los conservadores de reducir la presin de los sindicatos
para que haya planes privados de pensin. Si esto es as, puede verse con
toda claridad cmo individuos de diferentes ideologas pueden ponerse
de acuerdo en polticas concretas. Los mediadores en los conflictos de
trabajo mencionan un fenmeno similar: las partes en disputa nunca
podrn ponerse de acuerdo sobre los criterios para dirimir sus conflictos, pero pueden hacerlo en torno a propuestas especficas. De manera
similar, cuando el objetivo de un administrador es un medio para alcanzar otro objetivo, es muy probable que se ponga de acuerdo con otros
actores sobre una poltica determinada. El acuerdo sobre una medida
poltica se convierte, entonces, en la nica prueba viable para determinar su correccin. Si un administrador trata de ir ms all e intenta conseguir el acuerdo del otro sobre los fines, debe ser consciente de que
se embarca en una empresa intil y en una controversia innecesaria.
El acuerdo sobre la poltica como prueba de la mejor poltica
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plificacin se logra sistemticamente de dos maneras. Primero, al limitar las comparaciones entre polticas a las que difieren relativamente
poco de las que estn en curso en la actualidad. Tal limitacin reduce
de inmediato el nmero de las alternativas por investigar y simplifica
tambin de manera drstica la naturaleza de la investigacin de cada
una de ellas. Ya no es necesario emprender la investigacin exhaustiva
de una alternativa y de sus consecuencias; solo se requiere estudiar
aquellos aspectos en los que la alternativa propuesta y sus consecuencias difieren del statu quo. La comparacin emprica de las diferencias
marginales entre polticas alternativas que difieren nicamente en
forma marginal es, por supuesto, la contrapartida de la comparacin
incremental o marginal de los valores que se discuti antes.6
relevancia y realismo
Muchos investigadores han observador que en las democracias occidentales los administradores pblicos y los analistas de polticas limitan sus anlisis en gran medida a las diferencias marginales o incrementales de las polticas, las que a su vez se eligen porque solo difieren
incrementalmente. No lo hacen, sin embargo, tan solo porque necesiten simplificar sus problemas con urgencia, sino tambin para ser pertinentes. En efecto, las democracias cambian sus polticas casi siempre
a travs de ajustes incrementales. No se mueven a grandes saltos.
Se ha hablado con frecuencia de la naturaleza incremental del proceso poltico en Estados Unidos. Los dos partidos polticos principales
coinciden en lo fundamental, y ofrecen alternativas a los votantes con
diferencias en puntos relativamente pequeos. Ambos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de formas un poco distintas;
ambos promueven el desarrollo de los recursos hidrulicos, pero en
modos ligeramente diferentes, y ambos favorecen el seguro de desempleo, pero no con el mismo nivel de prestaciones. De manera similar,
las variaciones de la poltica de un partido ocurren en gran medida
a travs de una serie de cambios relativamente pequeos. Se puede
constatar que solo poco a poco se fue aceptando la idea de que hacer6
En mi artculo Policy analysis, American Economic Review, nm. 298, junio de
1958, hay una definicin ms precisa de polticas incrementales y una discusin de si
un cambio que a un observador le parece pequeo podra no parecrselo a otro.
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que realizar tareas que rebasaran sus capacidades. Un sistema semejante quiz sera deficiente porque una instancia podra destruir un valor
antes de que la otra entrara en accin para protegerlo o a pesar de sus
esfuerzos por protegerlo. Pero la posibilidad de que se pierdan valores importantes existe en cualquier forma de organizacin, aun en las
que intentan abarcar con sus planes ms de lo humanamente posible.
La virtud de esta divisin hipottica del trabajo es que cada inters
o valor importante suele tener en la sociedad su perro guardin.
Estos perros guardianes pueden proteger los intereses dentro de su
mbito de competencia de dos maneras bastante distintas: primero,
revirtiendo los daos realizados por otras instancias; segundo, anticipando y atajando el dao antes de que ocurra. En una sociedad como
la estadunidense, en la que los individuos son libres de asociarse para
dedicarse a casi cualquier inters comn que pudieran tener y en la
que las dependencias gubernamentales son sensibles a los miembros
de estos grupos, funciona un sistema bastante parecido al que acabamos de describir. Casi cada inters tiene su perro guardin. Sin pretender que cada inters tenga un perro guardin poderoso en todos los
casos, puede decirse que el funcionamiento del sistema de intereses
suele asegurar ms la atencin cabal a los valores de toda la sociedad
que cualquier intento de comprensin intelectual exhaustiva.
En Estados Unidos, por ejemplo, ninguna parte del gobierno intenta tener una visin integral de la poltica de distribucin del ingreso.
Pero la poltica evoluciona y responde a una gran variedad de intereses.
A travs de un proceso de ajuste mutuo entre grupos de agricultores,
sindicatos, municipalidades y consejos escolares, autoridades fiscales,
dependencias gubernamentales con responsabilidades en las reas de
vivienda, salud, carreteras, parques nacionales, incendios y polica, se
logra una distribucin del ingreso que permite que los problemas distributivos particulares que se hubieran descuidado en algn punto de
los procesos de decisin se vuelvan el asunto central en otro punto.
El ajuste mutuo va ms all de las formas explcitas de negociacin
entre grupos; persiste a travs de los impactos respectivos de un grupo sobre otro aun cuando no estn en comunicacin. A pesar de sus
imperfecciones y peligros latentes, este proceso ubicuo de ajuste mutuo logra adaptar las polticas a un mayor nmero de intereses que si
fuera un proceso centralizado. Notemos tambin cmo el esquema
incremental de la toma de decisiones encaja con el esquema de presiones mltiples, ya que cuando las decisiones son solo incrementales
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Supongamos que un administrador tiene que elegir entre un pequeo grupo de polticas que difieren solo incrementalmente entre s,
y la poltica actual. Podra tener la aspiracin de entender cada una
de las alternativas; por ejemplo, conocer todas las consecuencias de
cada aspecto de cada poltica. En este caso necesitar, por supuesto,
la teora. En los hechos, sin embargo, para los propsitos de la toma
de decisiones, solo requiere conocer las consecuencias de cada uno
de los aspectos en los que las polticas difieren una de otra. Para esta
aspiracin mucho ms modesta no precisa la teora (aunque le podra
ser de gran ayuda, si la tuviera), porque puede proceder a aislar las diferencias probables examinando las diferentes consecuencias de las
polticas pasadas. Se trata de un programa factible porque puede basar
sus observaciones en una larga secuencia de cambios incrementales.
Por ejemplo, sin una teora social ms acabada de la delincuencia
juvenil que la que los especialistas han elaborado hasta ahora, uno no
puede entender de ninguna manera cmo una variedad de polticas
pblicas, digamos de educacin, vivienda, recreacin, empleo, relaciones intertnicas y polica podran favorecer o prevenir la delincuencia.
Ahora bien, sin un conocimiento semejante no es posible obtener la
visin total del problema que prescriben los modelos del mtodo de
la raz. En contraste, si uno meramente quiere poner en juego el conocimiento que es suficiente para elegir entre un pequeo grupo de polticas similares polticas alternativas de procedimientos judiciales
para jvenes infractores, pueden analizarse comparativamente los
resultados que alcanzaron decisiones polticas similares en el pasado.
tericos y prcticos
Esta diferencia explica al menos en algunos casos por qu el administrador con frecuencia siente que el consultor externo o el especialista acadmico no le es de gran ayuda y por qu el acadmico,
a su vez, insiste en la necesidad de ms teora. Tambin explica por
qu un administrador frecuentemente se siente ms seguro cuando
sigue sus propias intuiciones que cuando se gua por el consejo de los
tericos. Los tericos con frecuencia le piden al administrador tomar
el camino menos directo para resolver sus problemas; en efecto, le
piden que se rija segn los mejores cnones del mtodo cientfico,
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cuando el administrador sabe que la mejor teora disponible no funciona tan bien como las comparaciones incrementales, ms modestas.
Los tericos no se dan cuenta de que con frecuencia el administrador
en realidad est operando con un mtodo sistemtico. Sera tonto
llevar esta explicacin demasiado lejos, ya que a veces los decisores
prcticos ni tienen un enfoque terico ni utilizan las comparaciones
sucesivas, ni ningn otro mtodo sistemtico.
Puede valer la pena hacer hincapi en que la teora es a veces de
una utilidad extremadamente limitada en la elaboracin de polticas
al menos por dos razones bastante diferentes. La teora se nutre de hechos; una teora puede construirse si se rene una gran cantidad de
observaciones, y normalmente no es lo bastante precisa para aplicarla
al proceso de las polticas que se desarrollan en cambios pequeos. Por
el contrario, el mtodo comparativo no tiene una necesidad tan grande de datos y dirige la atencin del analista solo a aquellos datos que
son importantes para las elecciones finas que debe realizar el decisor.
Con respecto a la precisin de la teora, la teora econmica es un
buen ejemplo. Predice que una economa sin dinero y sin precios asignar errneamente los recursos en ciertas reas especficas. Pero este
descubrimiento tiene que ver con una alternativa muy lejana a la clase
de polticas que los administradores enfrentan y en las que necesitan
ayuda. Por otra parte, no es lo bastante precisa para predecir las consecuencias de las polticas que limitan las fusiones de empresas, y esta
es la clase de cuestin en la que requieren ayuda los administradores.
La teora econmica solo alcanza suficiente precisin para contribuir
a resolver cuestionas de poltica concretas en reas relativamente restringidas; su utilidad en la toma de decisiones es siempre tan limitada
que necesita complementarse con el anlisis comparativo.
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consultor no habla pertinente y responsablemente cuando en realidad, de acuerdo con toda la evidencia objetiva ordinaria, podra estar
hacindolo. El problema est en el hecho de que la mayora de nos
otros estudiamos los problemas de polticas dentro de un marco de referencia integrado por nuestra visin de una cadena de elecciones de
polticas sucesivas efectuadas hasta el presente. Nuestra opinin acerca
de las polticas adecuadas (respecto, digamos, al control del trfico
urbano) est influida en gran medida por el conocimiento que poseamos sobre los pasos incrementales realizados hasta el presente. Un administrador posee un conocimiento muy personal sobre la historia de
decisiones pasadas que los extraos no comparten, razn por la cual
su opinin y la del extrao diferirn en maneras que pueden parecerles difciles de entender. Aunque aparentemente ambos hablen con
inteligencia, a cada uno le parecer insatisfactorio el anlisis del otro.
La pertinencia de la cadena de sucesin de polticas resulta an ms
clara cuando un estadunidense trata de discutir, digamos, las polticas
antimonopolio de un suizo, porque las cadenas de polticas en los dos
pases son asombrosamente diferentes y, en consecuencia, ambos individuos han organizado su conocimiento de formas muy distintas.
Si este fenmeno es una barrera para la comunicacin, entenderlo
promete un enriquecimiento de la interaccin intelectual en la formulacin de polticas. Una vez que se entienda la fuente de la diferencia, en ocasiones a un administrador le resultar estimulante buscar
a un analista que conozca y tenga experiencia con una cadena de
polticas diferente de la suya.
Esto plantea otra vez la cuestin que hemos discutido acerca de las
ventajas y desventajas de una mentalidad homognea entre los administradores de gobierno. Aunque gran parte de la teora organizativa
defienda las virtudes de los valores comunes y los objetivos organizacionales acordados, las dependencias deberan tener dos tipos distintos de personal que se enfrente a problemas complejos en los que es
inaplicable el mtodo de ir a la raz: administradores cuya opinin se
base en cadenas de polticas distintas a las que conoce la mayora de
los miembros de la organizacin y administradores cuyos valores o intereses personales o profesionales generen una diversidad de puntos
de vista (quiz gente que provenga de diferentes especialidades, clases
sociales, reas geogrficas) para que, incluso dentro de una sola instancia, pueda fragmentarse la toma de decisiones y unas partes de esa instancia puedan funcionar como perros guardianes de las otras partes.
[94]
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la visin aceptada
La visin convencional del anlisis fue sintetizada a principios de
los aos cincuenta en la Corporacin Rand y parecidos tanques de
pensamiento interesados en las polticas. Se trata de un compuesto
conceptual que incluye elementos de investigacin de operaciones
y ciencias administrativas, de microeconoma y teora de decisiones,
con una rociada de ciencia social y de la conducta. Una lnea continua de desarrollo une los primeros estudios de operaciones militares e industriales de estrategia y logstica con las preocupaciones ms
2
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96
giandomenico majone
globales del anlisis de sistemas en los aos sesenta y buena parte del
actual anlisis de polticas. La eficiencia tcnica como meta o criterio
de eleccin fue remplazada por la eficiencia econmica que, a su vez,
ha sido atemperada con consideraciones de equidad y factibilidad poltica. No obstante, el marco de referencia analtico original todava
es claramente reconocible y vigente, aunque se haya modificado la
atencin inicial a los problemas de asignacin de recursos.
En trminos de la visin aceptada resultan sinnimos la hechura
ideal de las polticas, la toma de decisiones racional, la solucin racional de los problemas y el anlisis de polticas.3
Hay una correspondencia uno a uno entre las etapas del proceso de
polticas y las fases del anlisis. Por ejemplo, esta lista de pasos puede
interpretarse como una descripcin idealizada de la elaboracin racional de las polticas, o bien como una frmula del anlisis de polticas:
Objetivo a modelo a hiptesis de accin control a prediccin a variar la accin control hipottica a revisar la accin control hipottica
a revisar la prediccin a repetir para escoger el ptimo a actuar a
observar la conducta a refinar el objetivo a revisar el modelo a actualizar la prediccin y optimizacin a actuar otra vez a continuar la
observacin a todo a la luz de las cambiantes circunstancias externas.4
En la base de la visin aceptada y de sus categoras bsicas de anlisis
metas alternativas, restricciones y criterios de eleccin se encuentra un compromiso ms profundo con una concepcin teleolgica de
las polticas. De acuerdo con esta concepcin tal como es formulada
por John Rawls son correctas las instituciones y actos que, entre las alternativas disponibles, producen el mayor bien o al menos tanto bien
como cualquiera de las otras instituciones y actos concebidos como
posibles. Rawls agrega: Las teoras teleolgicas ejercen una profunda
atraccin intuitiva puesto que parecen materializar la ideas de racionalidad. Es natural pensar que la racionalidad consiste en maximizar
algo [] Desde luego es tentador suponer como evidente que las cosas
deberan organizarse de tal manera que conduzcan al bien mayor.5
3
David Braybrooke y Charles E. A. Lindblom, Strategy of decision, Nueva York, The
Free Press, 1963.
4
J. Bray, Decision in government, Londres, Gollancz, 1970, p. 269.
5
John Rawls, A theory of justice, Nueva York, Oxford University Press, 1973, p. 24
(trad. esp. Teora de la justicia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1989).
97
98
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99
Hay, dice Heclo, no-polticas precisamente igual que hay no-decisiones. Pero es importante darse cuenta de que en la lgica de la
toma de decisiones una no-decisin es tratada a la par de todas las
decisiones; hay una simetra completa entre la decisin de no hacer
nada y todas las dems alternativas permisibles.11 Por otro lado, si seguimos a Heclo cuando define las polticas como reconstrucciones
racionales o teoras acerca de cmo las piezas de decisin y conducta
se ajustan entre s en un patrn coherente, entonces una no-poltica
tiene significacin especial para el analista. En efecto, implica que
hay una falta total de coherencia interna en la secuencia estudiada de
acontecimientos, sin que pueda dar forma a un patrn significativo.
Aun si entendemos las polticas en el sentido ms convencional de
elecciones deliberadas, el hecho de que un responsable de hacer polticas no llegue a una conclusin definida acarrea implicaciones que
estn ausentes por entero en el caso de la no-decisin. Las polticas,
una vez que se han alcanzado, tienden a convertirse en doctrinas,
dirigen y justifican la accin gubernamental por algn tiempo, por lo
que no pueden emprenderse a la ligera.
En realidad Chester Barnard se refiere a no-polticas ms que a
no-decisiones cuando escribe: El fino arte de la decisin consiste
en no decidir cuestiones que de momento no son pertinentes; en
no decidir prematuramente; en no tomar decisiones que no puedan
realizarse, y en no tomar decisiones que deberan tomar otros.12 Las
polticas presentan caractersticas que estn enteramente ausentes en
las decisiones, poseen cierta cualidad de deliberacin, de permanencia relativa, y la posibilidad de desarrollo doctrinal. Estas caracterstica se reconocen, aunque confusamente, en el lenguaje cotidiano. Se
puede hablar de hacer cumplir una decisin, pero difcilmente de
hacer cumplir una poltica, situaciones o acontecimientos.
10
H. Hugh Heclo, Review article: Policy analysis, British Journal of Political Science,
nm. 2, 1973, pp. 83-108.
11
J. W. Tukey, op. cit.
12
Chester L. Barnard, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University
Press, 1938, p. 194; anotado por Tukey, op. cit.
100
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Si las polticas se identifican con las decisiones, su desarrollo nicamente puede interpretarse como cambios de opinin en los decisores. Ahora bien, muchas polticas son el resultado de interacciones
complejas e imprevistas de decisiones previas. Son, en palabras de
Hume, resultados de la accin humana, no del designio humano.
Hay un notable fenmeno contemporneo que Wildavsky13 llama la
creciente autonoma del ambiente de las polticas es decir, estas
se convierten en su propia causa. Este fenmeno revela muy claramente los lmites del anlisis de decisiones como una aproximacin
general al estudio de las polticas.
El problema de la comunicacin en las organizaciones constituye
otra razn importante para distinguir entre decisiones y polticas. El
decisor de la teora de decisiones, como el consumidor de la teora
econmica, es el nico juez y ejecutor de sus propias decisiones. Pero
incluso en la organizacin ms compactamente centralizada son pocas las decisiones tomadas por individuos singulares, y todava menos
las que son puestas en prctica por una sola persona. Casi siempre
hay necesidad de explicar la decisin y persuadir a otros para que la
acepten. Las razones subjetivas y habitualmente tcitas que guiaron
al decisor suelen ser inadecuadas para satisfacer este requisito. En
consecuencia, deben suministrarse argumentos diferentes apropiados para la comunicacin interpersonal y cuidadosamente elaborados
para un pblico particular. Las polticas y las decisiones tambin difieren significativamente a este respecto, ya que los argumentos posdecisin, aunque son irrelevantes para la lgica de la eleccin, son parte
integral de la elaboracin y el desarrollo de las polticas.
Una analoga legal puede contribuir a aclarar este punto. Un juez
puede decidir un caso con base en su nocin subjetiva de imparcialidad, pero su opinin debe enmarcarse en las categoras objetivas del
argumento legal. Cualquier desarrollo subsecuente del caso (por ejemplo, una apelacin) deber basarse en la opinin hecha pblica, no en
los sentimientos y preferencias subjetivas del juez. De esta manera, los
argumentos posdecisin se convierten en parte esencial del proceso judicial. Los argumentos de apoyo, las interpretaciones, las calificaciones,
y desde luego todo el debate que sigue a los primeros enunciados de
una poltica llegan a integrarse en ella de manera similar y no pueden
separarse de su primera sustancia. Por esta razn, los responsables de
13
Aaron Wildavsky, Policy as its own cause, Speaking truth to power policy analysis as
an art and craft, Boston, Little, Brown & Company, 1979.
101
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toda la informacin importante, incluyendo el conocimiento completo de las consecuencias de todas las alternativas posibles, y partiera
de un conjunto dado de objetivos, de modo que las decisiones fueran
casi automticas, entonces el problema central del anlisis de polticas, desde luego, sera puramente lgico: encontrar la mejor asignacin de los medios disponibles entre los distintos objetivos. Pero
cuando el analista solo conoce en forma imperfecta los objetivos y las
restricciones, cuando sus datos son de dudosa confiabilidad y cuando
las acciones no se siguen automticamente de las decisiones, la lgica
pura no es ni ms ni menos importante para la hechura efectiva de
las polticas que la lgica formal para la prctica de la ingeniera. En
el resto de esta seccin me concentrar en los usos del anlisis una
vez que se ha alcanzado una conclusin. En las siguientes discutir las
habilidades artesanales que se requieren para producir argumentos
en materia de polticas que sean lgicamente consistentes y tambin
sustantivamente adecuados.
Decidir, incluso decidir racionalmente, no es suficiente. Las decisiones deben aceptarse y llevarse a la prctica; adems de los procesos
organizacionales de implementacin, debe haber un proceso intelectual paralelo para elaborar y desarrollar la idea original de polticas.
Puesto que una poltica existe por algn tiempo, constantemente se
requieren nuevos argumentos para dar a sus distintos componentes la
mayor coherencia interna posible y ajustarlos tambin, en lo posible,
a las cambiantes condiciones externas. Por otra parte, los hacedores
de las polticas frecuentemente actan bajo la presin de acontecimientos externos o bajo la fuerza de sus convicciones personales. En
tales casos los anlisis prospectivos no pueden desempear un papel
significativo en la hechura de las polticas. El anlisis, sin embargo,
sigue siendo necesario despus de haber elaborado la poltica con
objeto de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el acuerdo,
responder a las crticas, descubrir nuevas implicaciones y mejorar su
compatibilidad con otras polticas. Tradicionalmente estos propsitos han sido desechados como intentos de racionalizacin. Desde
luego, una de las crticas recurrentes que se hacen al anlisis es que
suministra racionalizaciones seudocientficas a posiciones que estn determinadas poltica o burocrticamente. Por ejemplo, se ha dicho que McNamara us estudios que mostraban que la proporcin
costo-efectividad era mayor para la defensa pasiva que para la defensa
activa [] para impugnar a los progresistas que queran misiles an-
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Pero si abandonamos la racionalidad de medios-fines o nos rehusamos a aceptarla como la nica forma de racionalidad, nos privamos
de la posibilidad de evaluar los resultados y argumentos de las polticas,
y nos resignamos a un enfoque de ah se va? La respuesta es no. Pero
para mostrar que es posible evitar el total subjetivismo en la hechura
de las polticas se impone considerar el anlisis como una artesana.
105
de un artista.22 Del mismo modo, para entender los aspectos artesanales del anlisis y para apreciar la calidad de un producto terminado,
se debe aprender a examinar la microestructura de los argumentos
analticos.
Existe una similitud innegable entre los trabajos de un analista y
los de un artesano tradicional. En ambos casos la ejecucin exitosa
depende de un entendimiento claro de las posibilidades y las limitaciones de los materiales y las herramientas, al igual que de una relacin altamente personal entre la persona y su tarea. El buen trabajo
analtico no puede producirse de forma mecnica, del mismo modo
que el trabajo artesanal fino no puede producirse en masa. El estilo
desempea aqu un gran papel, pues determina el valor y la aceptabilidad de un producto analtico, as como la calidad del producto final
de un artesano. Por supuesto, tambin hay diferencias obvias: los artesanos usan materiales concretos para producir un objeto con una
forma dada y un propsito bien definido, mientras que los analistas
usan datos, herramientas tcnicas y modelos para producir evidencias
y argumentos. Con estas diferencias en mente, revisemos las categoras del anlisis aristotlico clsico del trabajo artesanal y busquemos
aplicarlas al trabajo del analista de polticas.23
El esquema de Aristteles (descrito en la tica Nicomaquea) considera cuatro constituyentes (o causas) de la tarea artesanal: material, eficiente, formal y final. Estas se refieren, respectivamente, a
la sustancia fsica sobre la que trabaja el artesano, al agente y a las
herramientas que usa para darle forma, a la forma que adquiere la
sustancia y al propsito de la actividad esto es, la creacin de un
objeto especfico o las funciones que cumple ese objeto. Con modificaciones apropiadas las mismas categoras se aplican al trabajo analtico. El componente material seran los datos, la informacin y las
construcciones conceptuales usadas en el planteamiento del problema por analizar; las herramientas tcnicas y modelos seran el componente eficiente de la tarea del analista; la forma de la tarea sera el
argumento que allega la evidencia y del que se extrae la conclusin,
y el componente final sera la conclusin misma, con las actividades
relacionadas de comunicacin e implementacin.
E. H. Gombrich, Art and illusion, Princeton, Princeton University Press, 1971, 2a ed.
J. R. Ravetz ha demostrado la pertinencia del esquema aristotlico para analizar los
aspectos artesanales de la investigacin cientfica. Vase su Scientific knowledge and its social
problems, Hardmonsdworth, Penguin, 1973.
22
23
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Este esquema ofrece una manera alternativa de describir la estructura fina de la tarea del analista. Como vimos antes, el paradigma de
la toma de decisiones usa las mismas categoras (objetivos, criterios,
alternativas, restricciones, etc.) para describir el quehacer del analista
y las etapas o componentes del proceso de decisin; por consiguiente,
limita el alcance del anlisis a la predecisin, al modo de indagacin
propio de la solucin de problemas. La concepcin del anlisis como
artesana proporciona categoras (datos, informacin, herramientas,
evidencias, argumentos) que son aplicables a cualquier tipo y estilo
de anlisis, tanto retrospectivo como prospectivo, descriptivo como
prescriptivo, argumentativo como cientfico.
Para ilustrar las clases de cuestiones que sugiere el enfoque artesanal, consideremos las categoras evidencia y argumento.24 El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser,
normalmente, una mezcla compleja de declaraciones factuales y de
evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones lgicas y matemticas,
incluir inferencias estadsticas empricas y analgicas, referencias a
la opinin de expertos, estimaciones de costos y beneficios, adems
de matices y salvedades de distintos tipos. Esta complejidad inevitable
vuelve imposible cualquier prueba formal del argumento; cualquier
prueba que se haga debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, as como en la plausibilidad y la fuerza de los resultados y en los
criterios compartidos de adecuacin.
La naturaleza de la evidencia es crucial en esta clase de prueba,
puesto que una evaluacin incorrecta de su fuerza e idoneidad antes
de incluirla en el argumento puede conducir a trampas en el momento de sacar conclusiones. La evidencia no es sinnimo de datos ni tampoco es igual a informacin; es informacin seleccionada e introducida en un punto especfico del argumento para persuadir a un pblico
particular de la verdad o falsedad de un enunciado tcito. Seleccionar
datos o modelos inapropiados, ponerlos en el lugar equivocado del
argumento o escoger un estilo de presentacin inapropiado para el
pblico esperado puede destruir la efectividad de la informacin usada como evidencia a pesar de su valor cognitivo intrnseco. Los criterios para evaluar evidencias y para evaluar hechos deben ser distintos
24
G. Majone, Pitfalls of analysis and the analysis of pitfalls, Urban Analysis, 1977,
vol. 4, pp. 235-253.
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Este modelo conceptual es insatisfactorio, al menos por dos razones. Primero, porque comporta una concepcin errada del papel
prctico del conocimiento. Segundo, porque implica una teora preevolucionista de la accin. Cuando evaluamos el desempeo de los
que elaboran las polticas estamos mucho ms preocupados por sus
habilidades y competencias que por su repertorio cognoscitivo, y con27
Carol Weiss, Research for policys sake: The enlightenment function of social
research, Policy Analysis, vol. 3, nm. 4, verano de 1977, p. 533.
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En general usamos tres grupos de criterios para juzgar la correccin de las declaraciones: los criterios lgicos que utilizan las reglas
deductivas, los criterios empricos basados en hechos de experiencia
y reglas de induccin, y los acuerdos convencionales. Sin embargo,
en un argumento complejo sobre polticas no siempre es fcil decidir
qu criterios son importantes para un asunto y contexto dados. Sera
interesante, por lo tanto, revisar algunos de los debates de poltica
bien documentados (como las controversias sobre los misiles antibalsticos y la energa nuclear) para determinar qu criterios evaluativos
se utilizaron explcita o implcitamente, al igual que las reglas de evidencia, los criterios de adecuacin y los principios metodolgicos generales que consideraron confiables los defensores de las diferentes
posiciones. Otras cuestiones relacionadas que merecen un examen
cuidadoso son: cmo se evalan, en un contexto de polticas, las teoras y las evidencias? Cules son los mejores medios para asegurar que
se escucharn las voces de todos los partidos y para sostener una multiplicidad de aproximaciones a los problemas de las polticas (cmo
seguir en la prctica el mandato de Protgoras, hacer ms fuerte el
caso ms dbil)? Qu condiciones institucionales y procesales fomentan el debate productivo? Esta ltima cuestin es particularmente importante. Para responderla puede comenzarse con el examen de
la experiencia acumulada al poner en prctica la legislacin federal
relativa a la participacin ciudadana en los procesos regulatorios, o
experiencias anlogas en varios pases. Tambin sera til una revisin crtica de las proposiciones recientes para establecer tribunales
cientficos y otras instituciones semejantes, como el Centro para la
Resolucin de Conflictos Ambientales y el Foro de Energa.
problemas metodolgicos
La concepcin de las polticas como argumentos ha sido contrastada
con la concepcin ms tradicional de las polticas como decisiones
y resolucin de problemas. En la bibliografa se han discutido otras
concepciones que han influido en la prctica del anlisis de polticas. Por ejemplo, las polticas como bsqueda del bien pblico, las
polticas como poltica (politics), y las polticas como proceso social.
Claramente, diferentes estilos de anlisis corresponden a diferentes
113
concepciones de las polticas, aunque estas diferencias y su significacin prctica estn a la espera de una investigacin sistemtica. Las
diferencias de estilo se reflejan no solo en el uso de los datos y los
tipos de informacin y en la seleccin de las herramientas analticas,
sino tambin en el significado que se asigna a trminos clave como
poltica, decisin, problema, diseo, anlisis, planeacin, factibilidad,
implementacin y evaluacin. Los analistas necesitan saber ms sobre
el significado de estas diferencias y los cambios sutiles de sus significados para poder practicar la artesana. Igualmente, se necesita que
investiguen las preguntas relativas a qu estilos de anlisis son ms
apropiados para qu propsitos especficos, y si es posible elaborar
una metodologa comn que permita obtener conclusiones analticas
menos dependientes del contexto, y menos prejuiciadas en trminos
conceptuales.
114
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introduccin
El campo de las llamadas polticas pblicas ha venido adquiriendo
una creciente importancia dentro de las ciencias sociales contemporneas. Dicho campo estudia los diversos aspectos relacionados con
estas polticas, tales como: a] los procesos de definicin de los objetivos pblicos del Estado; b] el desarrollo de organizaciones y programas dirigidos a alcanzar dichos objetivos, y c] el impacto de estos
programas.
Aunque en Estados Unidos este campo viene desarrollndose desde
cuando menos los aos cincuenta, en Mxico y Amrica Latina apenas comienza a emerger, aunque de una manera bastante rpida.1
Algunas de las preguntas centrales dentro de este campo de estudio han sido: 1] qu es una poltica pblica? y 2] cmo podemos
entender su surgimiento y evolucin? Dado que el Estado puede con* Publicado originalmente en la Revista Foro Internacional, editada por el Colegio
de Mxico A. C., vol. 33, nm. 1, 1993, Mxico.
** Agradezco los comentarios de B. Guy Peters, Luis F. Aguilar, Jos Luis Mndez H.,
Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabrero y Myriam Cardoso. Tambin fueron provechosas las discusiones con estudiantes de El Colegio de
Mxico, la Universidad Iberoamericana y el cide.
1
Aunque este campo tiene races en la Alemania del siglo xviii, generalmente se
reconoce como texto fundador el de H. Laswell y D. Lerner (eds.), The policy sciences:
Recent developments in scope and method, Stanford, Stanford University Press, 1951. Recientemente han aparecido en Mxico varias publicaciones sobre el tema; vanse L. F.
Aguilar, Poltica pblica y gobierno del Estado; M. Merino, El gobierno fuera del
centro, y P. H. Moreno, Diagnstico y perspectivas de la descentralizacin en Mxico,
intento de aplicacin de un enfoque de poltica pblica, todos en Revista del Colegio,
octubre de 1990. Luis F. Aguilar ha publicado varias antologas excelentes comentadas,
como El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992, y La hechura
de las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992. Vase tambin O. Guerrero,
Polticas pblicas para la reforma del Estado, La reforma del Estado, Mxico, Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1992.
[115]
116
117
118
Ibid., p. 75.
119
Pasiva
Semiactiva
Activa
Macroenfoques
Estatista
Pluralista
Enfoques de alcance medio
Estilos nacionales
Estilo estatista
Estilo pluralista
Arenas de poltica pblica
Arena distributiva
Arena redistributiva
Arena regulatoria
Arena mayoritaria
Ecolgico
Coalicin + crisis + solucin
Crisis + solucin
O crisis + coalicin
Crisis o coalicin o solucin
X
X
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122
4] Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos e imprevistos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los nicos que
llevan a un determinado estado o situacin en alguna rea o aspecto
de las sociedades. Un estado (con minscula) social, econmico o poltico no solo se deriva de una inaccin, decisin o poltica pblica, sino
de una combinacin de estos y otros factores. Debido a un mal diagnstico o a circunstancias cambiantes, una poltica puede, por ejemplo, agravar un problema. Empero, no se puede decir por esto que la
poltica misma estaba dirigida a agravarlo. La combinacin de varias
decisiones pblicas tomadas por separado puede llevar a un determinado estado o situacin no previsto por ninguna de estas. As, en oposicin a otros autores,13 yo hara una distincin conceptual adicional y
a las situaciones mencionadas las denominara resultados pblicos.
Debido a que todos tienen consecuencias potencialmente significativas para una sociedad, los tres primeros tipos de situaciones pueden ser igualmente importantes. La importancia de las consecuencias de una decisin pblica es lo que probablemente ha llevado a
algunos autores a querer incluirlas tambin bajo el trmino poltica
pblica.14 Sin embargo, creo que esto no justifica no distinguir ambas situaciones con el fin de llegar a conceptos claros y distintos (es
decir, con un contrario emprico). Y aunque una decisin pblica
puede tener algunos elementos de poltica pblica, no los tiene todos (especialmente los relacionados con la ejecucin de un paquete
estratgico de acciones), por lo que creo conveniente reservar este
ltimo trmino para cuando todos los elementos estn presentes.
As, podra establecerse una distincin entre una decisin y una
poltica pblica a partir de una concepcin de esta ltima basada en
la ejecucin, por medio de ciertos incentivos, de un paquete estratgico de acciones relacionadas consciente y especficamente con
una solucin u objetivo general15 (otros autores usan trminos parecidos, como programa,16 curso17 o serie18 de acciones). En este
Ibid., p. 7.
Tal es el caso de Heidenheimer et al., p. 7. Vase tambin Johnson, op. cit., p. 7.
15
T. A. Smith, The comparative policy process, Santa Brbara, Clio Press, 1975, p. 1.
16
H. Laswell y A. Kaplan, Power and society, New Haven, Yale University Press, 1950,
p. 71; G. Starling, The politics and economics of public policy, Homewood, The Dorsey Press,
1979, pp. 4 y 7.
17
H. Heclo, op. cit., p. 84; J. Anderson et al., Public policies and politics in America,
North Scituate, Duxbury Press, 1978; Heidenheimer et al., op. cit., p. 2.
18
R. Rose, Comparing public policy: An overview, European Journal of Political Research, abril de 1973, p. 73.
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5] Los recursos de organizacin presupuestarios y legales son adecuados o suficientes para la ejecucin del nivel de accin previsto por
la estrategia. Los recursos de organizacin podran operacionalizarse
con base en el nivel jerrquico de la organizacin encargada de la
poltica, as como en el grado de disciplina e integracin internas de
dicha organizacin. Los recursos presupuestarios podran operacionalizarse con base en el nivel comparativo de los recursos presupuestarios asignados. Para la operacionalizacin de los recursos legales se
observara el tipo de base jurdica de la poltica y de la organizacin
encargada de ella.
De operacionalizarse de esta forma, este punto de la escala implicara que las organizaciones encargadas de la poltica pblica se
encuentran en las altas esferas gubernamentales, tienen a la mayora
de las entidades relacionadas con el problema directamente bajo su
mando (es decir, estas no estn desconcentradas, descentralizadas o
en un nivel jerrquico semejante), que los recursos presupuestarios
asignados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (y por
lo tanto son comparativamente altos) y que la poltica y la organizacin estn sustentadas en leyes o decretos propios y especficos.
6] La ejecucin de la serie de acciones programada por la estrategia se realiza de una manera cercana a la prevista. Por ejemplo, los
recursos son gastados y sus receptores realizan las actividades encomendadas. Esto puede operacionalizarse por medio de los resultados
de las evaluaciones estatales de las polticas y organizaciones. En caso
de no contar con ellos, tendra que utilizarse un cuestionario especfico.34
34
Cabe insistir en que aqu se est haciendo referencia al concepto de activismo
de las polticas pblicas, diferente, por ejemplo, del concepto de fuerza de las mismas.
Este ltimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacin de los
Estados. Vanse al respecto P. Katzenstein (ed.), Between power and plenty, Madison, The
University of Wisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, op. cit.; J. Hall y J. Ikenberry,
El Estado, Mxico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, Predatory, developmental and other
apparatuses: A comparative political economy perspective on the Third World state,
ponencia presentada en el XV Congreso Internacional de lasa, 4-6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente sera til tratar de acercarse a una definicin de una
poltica pblica fuerte considerando las lecciones ofrecidas por este debate. En este
sentido, dicha poltica podra ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos:
1] en ella el Estado logra una autonoma integrada con los grupos sociales afectados
(Evans, op. cit.). Esto es, el Estado logra captar e incorporar los intereses de los grupos
sociales, ya que tiene una relacin cercana con estos, pero a la vez es capaz de defender
los intereses generales o de largo plazo de la nacin, ya que goza de una autonoma
133
El punto intermedio de la escala, el de una poltica pblica semiactiva, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1] La legitimidad del problema es mediana (esto es, el problema es
considerado un problema de la agenda gubernamental o sistmica
mas no de la decisoria);35 la definicin del tipo de problema es
un poco confusa y no del todo legtima para varios de los actores.
2] Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema
con una solucin y estrategia especficas no son del todo claros y
legtimos para varios de los actores dentro de las categoras mencionadas.
3] La solucin propuesta por la poltica no es del todo clara, legtima
y bien conocida para varios de los actores.
4] La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, legtima ni bien
conocida para varios de los actores. La estrategia prev solo una
cierta coordinacin entre los actores involucrados en la poltica o
un nivel de accin que se considerara intermedio.
5] Los recursos de organizacin, presupuestarios y legales se encuentran solo en el grado intermedio de accin previsto para la estrategia.
6] La ejecucin del grado intermedio de accin propuesto por la estrategia se realiza de una forma cercana a la prevista.
El punto ms bajo de la escala, el de una poltica pblica pasiva,
podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1] La legitimidad del problema es baja (esto es, el problema est
situado al final de la agenda gubernamental); la definicin del
tipo de problema es confusa y poco legtima para muchos de los
actores.
significativa respecto a dichos grupos sociales, y 2] la poltica pblica es legtima pero
flexible; esto es, si bien el Estado incorpora los intereses sociales, tambin puede resistir la prolongacin injustificada de beneficios y aprender de los errores para cambiar
las polticas (Hall e Ikenberry, op. cit., pp. 195-196). El concepto de una poltica fuerte
podra servir para desarrollar otra escala til para el anlisis de las polticas pblicas,
pero tampoco es el nico posible. Podran desarrollarse escalas basadas en otros criterios, como el del grado en el que una poltica resuelve un problema, el nmero de
gente a la que beneficia directamente, el grado en que es pblica, etctera.
35
J. Kingdon, op. cit., p. 4.
134
135
Este anlisis busca argumentar que en esos dos estados se dio en ciertos aos una transicin de una poltica de fomento industrial pasiva
a una activa. Esta implic el reconocimiento de una crisis econmica como un problema pblico prioritario, la elaboracin y difusin
de planes y programas de accin para resolver dicho problema, el
surgimiento de nuevas organizaciones y el ejercicio de recursos presupuestarios comparativamente altos para ejecutar esos planes y programas. Esta investigacin sigue la lgica cientfica del llamado diseo de casos ms diferentes38 o comparacin remota.39 Con base en
esta lgica metodolgica, el estudio explora la utilidad del enfoque
ecolgico, que describir ms adelante, para explicar el surgimiento
de esta poltica activa.
Por otro lado, como ya lo indiqu, la escala parti tambin de los
trabajos de Ojeda,40 sobre todo en lo que se refiere al grado de actividad de una poltica. Ojeda estudia el paso en Mxico de una poltica
exterior pasiva a una activa a partir de los aos setenta. En este
sentido, describe ciertos momentos en los que hay un incremento
notable en el nmero de giras y misiones internacionales, as como
de recepciones de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplomticas en el exterior, nuevas y diferentes iniciativas internacionales,
etc. Otros investigadores han utilizado el concepto de poltica activa tanto en el rea de poltica exterior como en otras.41
Finalmente, vale hace notar que Hayes,42 basndose en Brown,43
presenta cuatro tipos de cambio de poltica pblica: a] polticas racionales incrementales; b] innovacin federal; c] innovaciones no inMxico (1985-1991) and Pennsylvania, United States (1979-1987), proyecto de tesis doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.), y Polticas pblicas para el desarrollo
industrial en Nuevo Len y Pennsylvania, 1979-1991, ponencia presentada en el XVII
Congreso Internacional de lasa, Los ngeles, 24-27 de septiembre de 1992.
38
H. Teune y A. Przeworski, The logic of comparative social inquiry, Nueva York, Wiley
Interscience, 1970, p. 34.
39
M. Duverger, Mtodos de las ciencias sociales, Mxico, Ariel, 1983, p. 420.
40
M. Ojeda, Alcances y lmites, op. cit., p. 177, y El surgimiento, op. cit.
41
R. Green, Mxico, la poltica exterior del nuevo rgimen, Foro Internacional,
nm. 69, 1977, p. 4; Y. Shapira, La poltica exterior de Mxico bajo el rgimen de
Echeverra: Retrospectiva, Foro Internacional, nm. 73, 1978, p. 89; O. Pellicer, Veinte
aos de poltica exterior mexicana: 1960-1980, Foro Internacional, nm. 82, 1980, p. 149;
J. Mttar, Algunas consideraciones acerca del impacto del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte sobre la pequea industria en Mxico, Idea Econmica, marzoabril de 1991, p. 21.
42
M. Hayes. Incrementalism and public, Nueva York, Longman, 1992, pp. 149-151.
43
L. Brown, New policies, new politics, Washington, D. C., Brookings Institution, 1983.
136
137
138
Estos enfoques han sido usados principalmente en las ciencias sociales estadunidenses y han tenido poca repercusin en las de Amrica
Latina. Con todo, aunque no se puede decir que adopten el enfoque
pluralista, varios autores han subrayado la existencia de una mayor
fragmentacin poltica del Estado latinoamericano de la que suele
percibirse.49
En el debate terico de los aos ochenta, y como reaccin al enfoque pluralista, resurgi con fuerza el llamado enfoque estatista.
En estos aos se llam de nuevo la atencin sobre la visin europeocontinental del Estado,50 en la cual este se concibe como un colectivo organizado, coherente e impersonal de funcionarios que reclama
e impone su control sobre los recursos humanos y materiales en
un territorio. Segn este enfoque, el Estado tiene una relacin simbitica con la nacin; en otras palabras, la existencia del primero
depende del mantenimiento o la fortaleza de la ltima. Por lo tanto,
el Estado tendera a representar el inters general o de largo plazo
de la nacin (el cual podra equipararse con el orden social, mas no
necesariamente con el orden establecido, ya que el inters de la
nacin puede ameritar la transformacin de este ltimo). Por ser
la condensacin de dicho inters general, el Estado no es simplemente un espejo de los intereses sociales o un rbitro de la lucha
entre estos, sino un actor en s mismo. Sin embargo, no es solo un
actor ms: es el actor fundamental y, por lo tanto, requiere prioridad
analtica.
As, para este enfoque el mayor peso del Estado como actor y la
tendencia de este ltimo a defender el inters general conduciran
generalmente a la formulacin y prctica de polticas pblicas que
promuevan el inters de largo plazo de la nacin. Estas polticas tenderan a incidir activamente en una amplia gama de reas y a ser coordinadas de manera efectiva por organizaciones pblicas poderosas,
49
C. Anderson, Politics and political change in Latin America, Princeton, University of
Princeton Press, 1967; L. A. Hammergreen, Corporatism in Latin American Politics:
A reexamination of the unique tradition, Comparative Politics, julio de 1977; D. A.
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50
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University Press, 1978; K. Dyson, The state tradition in Western Europe: A study of an idea
and an institution, Nueva York, Oxford University Press, 1980.
139
140
141
142
143
144
Concentrados
Dispersos
Dispersos
Arena: Distributiva
Jugadores en la arena:
Estado y ganadores
Tipo de juego:
Suma positiva (conflicto bajo)
Arena: Mayoritaria
Jugadores en la arena:
Principalmente el Estado
Tipo de juego:
Suma positiva (conflicto bajo)
Concentrados
COSTOS
BENEFICIOS
Arena: Redistributiva
Jugadores en la arena:
Estado, ganadores y perdedores
Tipo de juego:
Suma cero (conflicto alto)
Arena: Reguladora
Jugadores en la arena:
Estado, perdedores y ganadores
Tipo de juego:
Suma cero relativa
(conflicto intermedio)
coordinada dirigidos a darle solucin. En estos contextos se indica el Estado goza de una amplia autonoma y los actores cooperan
con los programas de largo plazo o de inters comn (tal como argumentan los estatistas). As, habr una tendencia al surgimiento de
polticas pblicas que propiciarn un mayor activismo y una mayor
coordinacin entre actores. Con todo, despus del choque inicial, y
una vez que se ha respondido a l con la formulacin de una poltica
y la creacin de organizaciones para ponerla en prctica, la sensacin
de crisis tender a disminuir (o a convertirse en una nueva normalidad) y los actores tendern a funcionar nuevamente como grupos de
inters (es decir, a defender sus intereses particulares).65 La poltica
pblica ser menos activa, aunque, basndome en lo dicho por Peters
y Hogwood,66 en mi opinin rara vez volver al punto de partida con
el mismo ritmo con el que lleg a la cspide; para ese momento las
organizaciones creadas para poner en prctica la poltica pueden haber escarbado un nicho en la estructura burocrtica. El planteamien65
F. Hampson, Forming economic policy: The case of energy in Canada and Mexico, Nueva
York, St. Martins Press, 1986; vase tambin Lindblom, en Hayes, op. cit., p. 153.
66
B. G. Peters y B. Hogwood, In search of the issue-attention cycle, The Journal of
Politics, vol. 47, 1985, p. 246.
145
146
Poltica
pasiva
Poltica
activa
Grfica 2
Normalidad
Crisis
Coalicin
Solucin
Nueva normalidad
fuente: Elaborado con base en Hampson (op. cit.), Downs (op. cit.), Peters y Hogwood (op. cit.) y Kingdon (op. cit.).
consideraramos los tres flujos o procesos que este seala (el de los
problemas, el de las soluciones y el de la poltica) como independientes; ms bien consideraramos los dos primeros como altamente
dependientes del de la poltica, ya que las percepciones sobre la presencia de una crisis o una solucin dependeran en gran medida de
la capacidad simblico-poltica de una coalicin o de un empresario
poltico para convencer a otras coaliciones o actores de que en efecto existe una crisis o una solucin (claro est, ayudados por cierta
evidencia emprica sobre las circunstancias o sobre ciertas relaciones
decausa-efecto).72 En opinin de Edelman, uno de los miembros ms
representativos de esta visin, las crisis ni siquiera son hechos dados, sino percepciones en gran medida construidas (algunas crisis
ambientales podran ser un buen ejemplo de esto).73
J. L. Mndez, Public polices and, op. cit.
Algunos textos sobre el enfoque de la construccin social son M. Edelman,
Constructing the political spectacle, Chicago, The University of Chicago Press, 1988; The
symbolic uses of politics, Chicago, The University of Illinois Press, 1985; Political language,
72
73
147
comentarios finales
El objetivo general de este artculo ha sido presentar una serie de recomendaciones y advertencias para un estudio ms integral y preciso
de las polticas pblicas y, en consecuencia, del Estado. En principio,
he buscado desarrollar conceptualmente una variable dependiente
a mi juicio importante para este campo de estudio, presentar
algunos enfoques y variables independientes y aclarar o deducir el
vnculo entre ambos tipos de variables. La grfica 1 ofrece una visin
sinttica de los resultados. En este ltimo apartado solo recapitular
las principales recomendaciones y advertencias presentadas, as como
su importancia para la agenda de investigacin del campo de las polticas pblicas y otros campos de estudio.
A mi parecer, la investigacin en torno de las polticas pblicas
podra avanzar ms si se utilizaran enfoques tericos que impliquen
o representen variables independientes; es decir, si se sigue el camino de las teoras de alcance medio y no el de los macroenfoques.74
Por ejemplo, adoptar preferentemente el macroenfoque estatista o
el pluralista supondra que el Estado o los grupos de presin, respectivamente, son los actores determinantes prcticamente en todo
momento y todas las sociedades. En mi opinin esto no hara justicia
a la variedad de casos y momentos nacionales.
En otras palabras, a estas alturas parecera ms til hacer uso de enfoques de alcance medio para entender la realidad que seguir discutiendo si un macroenfoque u otro es el mejor. Los enfoques de alcance medio podran ayudarnos a hilar ms fino en cuando menos dos
reas. Primero, podran orientarnos hacia clasificaciones ms precisas de los tipos de poltica. Segundo, con base en estas clasificaciones,
la investigacin podra dirigirse a esclarecer las causas o condiciones
especficas que estaran detrs del surgimiento de cada tipo.
Nueva York, Academic Press, 1977; B. J. Nelson, Making an issue of child abuse, Chicago,
The University of Chicago Press, 1984. Sobre la importancia de las percepciones vanse
P. Sabatier, An advocacy coalition framework of policy change and the role of policyoriented learning therein, Policy Sciences, nm. 21, 1988; W. Dunn, op. cit.; Peters y
Linder, op. cit., y M. Grindle y J. Thomas, Policy choices and policy change. The political
economy of reform in developing countries, Baltimore, The Johns Hopkins University Press,
1991. Estos ltimos dan una importancia especial a los contextos de crisis o normalidad, aunque tambin prefieren hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a
secas (vase p. 75).
74
Como bien lo recomend R. Merton en su Social theory and social structure, Glencoe, Free Press, 1957.
148
En cierto sentido, parecera que es esto precisamente lo que autores como Evans, Rueschemeyer y Skocpol,75 u Oszalak y ODonnell76
han propuesto para la agenda futura de las ciencias sociales. Dado
que para ellos el grado de autonoma dentro de los Estados tiene
una distribucin desigual en tiempo y espacio, no favorecen una visin de Estados fuertes y dbiles sino una que ve dicha autonoma en funcin de sectores o momentos especficos (lo cual, como
bien ha dicho Oszlak,77 rechaza el carcter monoltico del Estado y
las divisiones conspiratorias o manipuladoras que se derivaran de
tal carcter). As, este artculo solo estara sistematizando y desarrollando en trminos de variables dependientes e independientes un
planteamiento hecho ya por varios autores, pero que hasta el momento no ha sido valorado en su justa medida. De esta manera, por el
lado de las variables dependientes hemos esbozado una clasificacin
de tipos de poltica de acuerdo con un criterio de activismo; por el
otro, hemos presentado algunos enfoques que puedan ayudarnos a
vislumbrar las condiciones bajo las cuales tenderan a surgir ciertos
tipos de polticas.
Por supuesto, la discusin en torno a la evolucin tanto de las variables dependientes como de las independientes no quedar exenta
de dificultades y discrepancias conceptuales y metodolgicas. El desarrollo de escalas tiles de los tipos de polticas es una tarea conceptualmente compleja que se presta para un debate en torno, cuando
menos, de tres aspectos: 1] la seleccin definida de los elementos
por tomar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2] la definicin
de los indicadores empricos ms tiles en la difcil y extensa pero
necesaria tarea de operacionalizar la escala, y 3] la ubicacin de
algunas polticas pblicas en dicha escala (vase la nota 30). Este ar
tculo solamente ha esbozado una clasificacin heurstica y muy esquemtica de tipos de poltica pblica de acuerdo con un criterio que
en mi opinin es conceptualmente til. El objetivo ha sido facilitar la
comparacin de polticas pblicas entre diferentes periodos, pases o
tipos de polticas. Sin embargo, podran desarrollarse continuos ms
especficos de tipos de polticas, basndose ya sea en este o en otro
criterio (como el de su fuerza vase la nota 34, sus beneficiarios principales, etc.). Tambin cabra esperar que las investigaciones
P. Evans et al., op. cit., p. 14.
. Ozslak y G. ODonnell. op. cit., p. 376.
77
. Oszlak, op. cit., p. 16.
75
76
149
150
78
79
M. Weber, El poltico y el cientfico, Madrid, Alianza Editorial, 1979, pp. 223 y 231.
M. Weber, Ensayos sobre metodologa social, Buenos Aires, Amorrortu, 1978, p. 247.
[151]
152
153
154
Cabrero (2000: 2) es todava ms escptico respecto de las posibilidades de aplicacin del instrumental de las polticas pblicas en
Mxico. Se pregunta hasta dnde esta disciplina tiene una denominacin de origen (Estados Unidos). Para l, de hecho, no puede hablarse
propiamente de polticas pblicas en nuestro pas, sino en todo caso
de polticas gubernamentales: Mxico escribe es un pas con una
aplastante presencia histrica del Estado, vertical en sus formas de
relacin, proclive a la formacin de redes de intermediacin entre
grupos y actores, con una muy dbil tradicin participativa y centralista en su concepcin de la accin colectiva. En este sentido, lo que
puede estudiarse son solo polticas gubernamentales.
El escepticismo de Cabrero sobre la existencia de verdaderas polticas pblicas en Mxico parte de una concepcin de lo pblico como
el espacio de interseccin de la racionalidad estatal y la voluntad
social. Sostiene (ibid.) que el carcter pblico de las polticas tiene
una connotacin que va mucho ms all del contenido jurdico. Lo
pblico de las polticas, afirma, est lejos de significar exclusividad
estatal; en cambio, hace referencia al gobierno en y desde un contexto de pluralidad amplia: Estamos por tanto bajo el supuesto de
una alta permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a
la voluntad ciudadana. Lo pblico es un espacio de todos, del Estado
como ente abstracto, del gobierno como redes de organizaciones y de
la sociedad como tejido orgnico y ciudadano.
La argumentacin de Cabrero (ibid.) a favor de la pluralidad reivindica el enfoque incrementalista de las polticas pblicas:
Un sistema abierto de toma de decisiones en el que la posibilidad de imponer verticalmente y sin negociar la lgica de uno de los participantes
(los funcionarios gubernamentales, por ejemplo) es mnima, y en el que la
hechura de las polticas se hace incrementalmente porque las restricciones
de una arena regulada jurdica o simblicamente de una forma horizontal as
lo imponen. Hay adems una proclividad a la participacin ciudadana que
forma parte de los patrones culturales tradicionales.
La necesidad de distinguir entre las polticas verdaderamente pblicas y las polticas tan solo gubernamentales (como las que se practican
en Mxico) es compartida tambin por Baza y Valenti (1993: 27).
En realidad esta distincin entre polticas pblicas y polticas gubernamentales, que parte de una concepcin de lo pblico como rea
155
As, con base en esta concepcin de lo pblico, del pluralismo poltico y de lo que debe ser la administracin pblica, Aguilar (ibid.)
propone un gobierno por polticas pblicas: Gobernar de acuerdo
con poltica pblica significa incorporar la opinin, la participacin,
la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de los
contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a causa de
ellos, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier
poltica gubernamental (cursivas mas).
Preocupado por la reforma y la democratizacin del Estado mexicano, Aguilar marc, seguramente sin proponrselo, mrgenes demasiado estrechos al concepto de polticas pblicas. Al contrastar su
propuesta de un gobierno de acuerdo con polticas pblicas con lo que
realmente segua ocurriendo en Mxico, es comprensible que los au-
156
157
158
tomadas por los altos funcionarios pblicos y privados sin la participacin de la opinin pblica y los grupos de inters.
Sobre estas premisas, Lowi construye su propuesta de arenas de poder. Para cada tipo de poltica es posible encontrar un tipo especfico
de relacin poltica. Si el poder se define como la posibilidad de participar con autoridad en la elaboracin de una poltica o asignacin,
la relacin poltica en cuestin es una relacin de poder y, con el
tiempo, una estructura de poder. Los contornos de las tres arenas de
poltica se asemejan respectivamente a las teoras generales del proceso poltico que considera Lowi: la arena regulatoria corresponde a
la escuela pluralista; la arena distributiva se puede interpretar a partir
de una combinacin de las dos principales teoras y, finalmente, la
arena redistributiva se aproxima al punto de vista estratificado-elitista-clasista del proceso poltico.
No fue Lowi el nico analista de polticas que llam la atencin
sobre la carencia de teora poltica en las policy sciences. En 1973 Rittel
y Webber publicaron un artculo de crtica a la aplicacin sin ms
del paradigma clsico de la ciencia y la ingeniera a los complejos
problemas sociales (a los que denominan wicked problems o problemas
retorcidos); en dicho artculo reconocen que se carece de una teora
clara que diga cmo encontrar lo que podra considerarse un mejor
estado de la sociedad, o cul distribucin del producto social es la
mejor. En cambio, afirman:
Hemos tenido que confiar en los axiomas del individualismo que subyacen
a la teora econmica y poltica, deduciendo, en efecto, que el beneficio del
gran pblico resulta de la suma de elecciones individuales. Y aun as, sabemos que esto no ocurre necesariamente de este modo, como lo demuestran
dramticamente las experiencias actuales del problema de la contaminacin
(Rittel y Webber, 1993: 185).
En efecto, el modelo pluralista, por un lado, y el modelo del individuo racionalizador y maximizador de opciones, importado del
campo de la economa neoclsica, por otro, fueron los dos grandes
pilares terico-metodolgicos, y tambin valorativos, de la mayora
de los trabajos de los analistas de polticas estadunidenses, sin que,
por supuesto, la respectiva matriz terica se pusiera de manifiesto en
todos los casos. Formalmente no hubo teora poltica alguna detrs
de las policy sciences, vistas sobre todo como ciencias de la accin, pero en
159
los hechos, pluralismo y public choice, cada uno con sus diferentes matices, desempearon ese papel adems con una inconfundible carga valorativa que tampoco sola reconocerse de manera explcita.
Por lo dems, el propio Lindblom reconoce las insuficiencias del
pluralismo. En 1979, veinte aos despus de su clsico La ciencia de salir del paso, y de haber recibido numerosas crticas desde muy distintos
ngulos, acepta, en Todava tratando de salir del paso, el argumento de
algunos crticos de que los diversos participantes en el ajuste partidario mutuo no representan en realidad la variedad de intereses de la
poblacin, sino, por el contrario, los intereses y valores dominantes:
Es difcil negar la verdad esencial de esta crtica (Lindblom, 1992b:
248).
Lindblom responde con el planteamiento de dividir las cuestiones
polticas en dos categoras: las que pertenecen a las cuestiones ordinarias de las polticas y las que constituyen las grandes cuestiones relativas
a la estructura fundamental de la vida poltico-econmica. Las grandes
cuestiones, segn l, incluyen la distribucin del ingreso y la riqueza, la
distribucin del poder poltico y las prerrogativas empresariales. Con
notable objetividad, Lindblom (ibid.) acepta:
En el primer conjunto de las cuestiones comunes, ordinarias, el ajuste partidario mutuo es activo e influyente (aunque no sin defectos de desigualdad en
la participacin y no sin preocupantes tendencias hacia el corporativismo). El
ajuste partidario mutuo est en cambio ausente de las grandes cuestiones o es dbil. Un
alto grado de homogeneidad de opinin muy indoctrinada, yo aadira
gobierna el tratamiento de las grandes cuestiones en poltica. Como se ha
sealado con frecuencia, gracias a la homogeneidad de opinin (es decir, a la
inexistencia de una efectiva competencia de ideas), las grandes cuestiones simplemente
no se incluyen en la agenda (cursivas mas).
160
161
planificadores y los administradores pblicos, y en general los responsables de tomar decisiones, trabajan y actan. Los actores no son
tomos individuales con intereses azarosos y diversos, empujndose y
compitiendo como molculas en movimiento. Al contrario, estos actores sociales tienen, con frecuencia, una posicin antagnica en las
estructuras econmico-polticas. El escenario se caracteriza entonces
no por una pluralidad casual sino por una pluralidad profundamente
estructurada, donde la estructura y el poder difcilmente se encuentran separados. En tales escenarios, las definiciones sobre los problemas reflejan sus orgenes sociales.
En estas condiciones, contina Forester, las estrategias incrementales difcilmente responden a la realidad presente. Pueden evitar disgustos, pero la justicia social ser el precio de tal conveniencia, ya que son
profundamente conservadoras. Las estrategias que son apropiadas en
condiciones de severas distorsiones estructurales y de desigualdad
son las que marchan en sentido contrario a la perpetuacin de la desigualdad (cursivas mas). En este punto, Forester (p. 334) retoma la
idea de disear e implementar polticas redistributivas en el sentido
en que Lowi las haba definido:
Se puede adoptar la tradicional tctica liberal roosveltiana de redistribucin;
en este caso se canalizan los esfuerzos hacia formas de remediar o compensar
las desigualdades. La accin positiva, las concesiones particulares para aliviar
la pobreza y los esfuerzos de desarrollo comunitario son ejemplos comunes
de tales estrategias redistributivas. Segundo, se puede adoptar un enfoque
que busque formular y llevar a cabo reformas no reformistas; el esfuerzo se
dirige a dar poder a las poblaciones que podran ms adelante actuar para
modificar las estructuras de poder en la sociedad [...] Tercero, se podran
emprender ms directamente los esfuerzos no reformistas; en este sentido,
el trabajo de los planificadores y de los administradores pblicos podra estar
dirigido especficamente hacia los movimientos laborales y sociales que buscan inducir cambios estructurales en la organizacin econmica actual.
162
163
truir puentes (Lindblom), pero no para enfrentar los grandes problemas nacionales. Como afirman Rittel y Webber (1993: 170), al tratar
de explicar la escasa credibilidad de los planificadores pblicos, los
profesionistas sociales erraron el camino al suponer que podan fun
cionar como cientficos aplicados, es decir, que podan solucionar los
problemas con la misma clase de mecanismos con que los cientficos
resuelven los suyos. Un error muy grave.
La bibliografa sobre polticas pblicas brinda numerosos elementos
para acotar los lmites del cientificismo y el positivismo que estn en la
base de las tecnocracias gubernamentales de nuestros pases. Berman,
en su estudio sobre la implementacin de 1978, expresa conceptos
semejantes a los de Rittel y Webber. Sostiene que los estudios de caso
sobre proyectos federales de tecnologas duras, como las plantas de
energa nuclear o los sistemas de recoleccin de desechos, mostraron
cun miope poda ser una perspectiva de investigacin y desarrollo
(R & D). Sin embargo, segn Berman, la aplicacin errnea de un enfoque de R & D no se limit a las polticas pblicas basadas en tecnologas duras: las polticas sociales de las dos dcadas pasadas asuman
habitualmente enfoques exclusivamente tecnolgicos, siguiendo el
modelo de colocar al hombre en la luna (Berman, 1993: 288).
En 1986 William Ascher (1994: 193) lamentaba la insidiosa especializacin tcnica en el anlisis de polticas, que asla al cientfico
de los problemas sociales y polticos; la confianza excesiva en tcnicas
analticas, como los modelos de simulacin, la investigacin de operaciones o el anlisis costo-beneficio; el descuido de la importancia del
proceso, por considerar que solo el problema y la decisin son materia
del analista, y el abuso de la modelacin a gran escala, cuya complejidad puede servir para ocultar al cliente la fragmentacin y estrechez
analticas del analista. Desde 1978 Hugh Heclo (1993: 281) haba alertado sobre el creciente papel de los tecnopolticos, o los expertos que
se han ido apropiando de un nmero creciente de asuntos pblicos
y que suponen un riesgo para la democracia: puede haber un mayor
involucramiento del grupo de expertos y una menor legitimidad democrtica, mejor conocimiento de los asuntos y mayor ignorancia de
los ciudadanos.
Tambin en 1986 Douglas Torgerson habla del sello inconfundi
ble de la herencia positivista que conserva el anlisis de polticas. l
encuentra que, a pesar de los mltiples desarrollos que ponen en tela
de juicio la relevancia de dicha herencia, la perspectiva dominante
164
165
166
167
168
169
Solo pequeas unidades, de ser posible especializadas, podran internalizar los bienes pblicos dentro de un espacio dado y por lo tanto
determinar el precio justo que debe repercutir en el consumidor. El
tamao reducido no es una meta en s misma: se trata de especificar
los criterios para fijar la proporcin correcta, porque el tamao debe
estar en funcin de las polticas perseguidas. As, el consejo de barrio
170
171
conclusiones
1] Nuestra primera conclusin es, naturalmente, que el pluralismo, el
incrementalismo, el ajuste partidario mutuo y la participacin ciuda
dana no pueden ser considerados sin ms como los lmites positivos o
normativos de la poltica pblica. Se trata de lmites demasiado estre
chos, que en la prctica son rebasados por el quehacer de los gobiernos,
aun de los democrticamente electos. Por ejemplo, muchas reas de la
poltica pblica, con frecuencia las de mayor trascendencia y alcance,
desbordan los marcos del pluralismo y el ajuste partidario mutuo para
encontrar su justificacin y sentido ya sea en la iniciativa de los poderes
constituidos o bien en imperativos legales de aplicacin general, incluidas las constituciones polticas. Tal es el caso, por ejemplo, de algunas
polticas que persiguen objetivos fuertemente redistributivos.
2] De esto se sigue que no podemos confiar en los axiomas del plu
ralismo ni en los del individualismo metodolgico, caracterstico
del public choice como los referentes tericos obligados en el anlisis
de polticas. En este punto es preciso retomar plenamente la sugerencia de Lowi: emplear otros marcos tericos de referencia cuando
sea preciso dar cuenta de polticas que implican modificaciones de
fondo en los acuerdos nacionales bsicos, como son la distribucin
de la riqueza y el poder.
3] En cuanto a la participacin directa de los ciudadanos, nuestra
conclusin no es diferente. No hay duda de que determinadas reas
de la poltica pblica tendrn un mejor diseo, implementacin y
resultados con una participacin activa y directa de los ciudadanos,
sobre todo (pero no nicamente) en el mbito de los gobiernos
municipales. Sin embargo, esta participacin tampoco debe verse
como un postulado de validez universal, y debe reconocerse que para
determinadas polticas la participacin ciudadana directa no ser deseable o incluso no ser posible en absoluto.
4] Con Lowi y Forester a la vista, debemos concluir que hace falta
desarrollar tipologas tiles que permitan apreciar en algn grado las
caractersticas, de suyo profundamente heterogneas, de las distintas polticas pblicas. Con pocas excepciones, los analistas en general
tienden a ponerlas todas en un mismo saco, cuando resulta evidente
que varan grandemente en su naturaleza, contextos pblicos, contenidos y alcances. Podemos suponer que el desarrollo de tipologas en
Mxico incorporar un fuerte componente de discrecionalidad, pero
172
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