Gobierno Local, Poder Nacional Mauricio Merino

GOBIERNO LOCAL, PODER NACIONAL
La contienda por la formacin

del Estado mexicano
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CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
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GOBIERNO LOCAL, PODER NACIONAL .

La contienda por la formacin
del Estado mexicano
Mauricio Merino
EL COLEGIO DE MXICO
352.072
M5623g
Merino Huerta, Mauricio.
Gobierno local, poder nacional: la contienda por la formacin del
Estado mexicano / Mauricio Merino. -- Mxico: El Colegio de
Mxico, Centro de Estudios Internacionales. 1998.
292 p. ; 21 cm.
ISBN 968-120862-5
1. Gobierno municipal-Mxico, 2. Gobierno Federal-Mxico. 3.

Gobierno local-Mxico. 4. Mxico-Poltica y gobierno-Siglo xx. 5.
Estado, El-Mxico.
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Portada de Maria Luisa Martnez Passarge

Fotografa de Agustn Estrada
Primera edicin, 1998
D.R:(~) El Colegio de Mxico

Camino al Ajusco, 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico, D.F.
ISBN 968-12-0862-5
Impreso en Mxice
1
lI
1
1
NDICE
Nota preliminar
11
Introduccin
Las hiptesis centrales del trabajo
Algunas noticias sobre el mtodo y las referencias tericas
Hiptesis complementarias: las piezas del texto
13
13
19
23
1. Ellegado
En busca del "acuerdo en lo fundamentar'"
La va mexicana al federalismo
La sustitucin de las entidades federativas
~. .1 \.'
11. Los primeros atisbos

Entre el antiguo rgimen y las reformas borbnicas
La importancia de Cdiz
El matiz regional en los primeros aos de independencia
III. La guerra
Las dos visiones del siglo pasado
Antes de la Constitucin
La Guardia Nacional
Las dos primeras batallas: guardias contra ejrcito
El tercer asalto: dos ejrcitos en busca de un Estado
La reorganizacin de las fuerzas
La guerra de bajo perfil en la Repblica Restaurada
El caso singular de Manuel Lozada
El otro desafo: Porfirio Daz
El apoyo de los gobiernos locales
El final de la contienda
27
27
36
41
49
49
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75
75
77
85
89
95
98
104
113
120
125
128
(
I
1
IV. Los aparatos
Algunos datos sobre la circunstancia
Una breve imagen de la situacin econmica y social del pas
La (des)organizacin de la poliarqua
Entre la legalidad y el conflicto: las herramientas bsicas
de la construccin
Las Leyes de Reforma: de la periferia al centro
En busca de los dineros: las alcabalas
La legitimidad forzada: el aparato poltico
135
135
137
145
155
160
173
189
1
I
V. El final del camino

El municipio que lleg al siglo xx
El municipio como un asunto subordinado
Las ideas previas: de 1906 a 1910
El gobierno de Francisco l. Madero
La lucha constitucionalista: de 1913 a 1916
La solucin constitucional: entre el artculo 27 y el 115
VI. La derrota municipal

Las instituciones perdidas
La poca de oro
La ofensiva liberal
Conclusiones
Bibliografa
211
211
214
217
224
230
234
241
241
245
251
259
267
[Djenos hacer en paz nuestra

Edad Media!
Gabriel Garca Mrquez,
El general en su laberinto
Alguien observar que la conclusin
precedi sin duda a las pruebas.
Quin se resigna a buscar pruebas
de algo no credo por l o cuya
prdica no le importa!
Jorge Luis Borges,
Artificios
NOTA PRELIMINAR
No hay libro que se precie de estar completo, que no contenga una

nota de agradecimientos y dedicatorias. Muchas veces lo critiqu,
pero al terminar ste me doy cuenta de que en realidad fue un
proyecto colectivo, por la larga lista de profesores, lectores, colaboradores y amigos que participaron en l. Es preciso mencionar, en
primer lugar, a quienes me ayudaron desde el comienzo, especialmente a Jorge Vergara, quien pas muchas horas encerrado en distintos archivos copiando, fotocopiando y clasificando todos esos
testimonios que siempre me parecan los ms importantes. Creo que
logramos una compilacin muy completa, que sin embargo utilic
solamente de manera parcial. Espero que Jorge sea compasivo con
el producto. Me consuela pensar que esos mismos papeles podran
ayudarle en su investigacin doctoral, cuando llegue el momento.
Claudio Guzmn me acarre varios kilos adicionales de documentos, que me sirvieron muchsimo. Ms tarde, el equipo del Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica me cobij
con su eficacia y me hizo posible robarle tiempo a las tareas cotidianas. Y al final, la asistencia de Susana Gonzlez fue un lujo: me
ayud mientras me exiga, y aprend mientras me ayudaba.
Por otra parte, estoy seguro de que esta obra habra sido muy
diferente si no hubiera sido escrita en un cubculo de El Colegio
de Mxico. Desde Madrid me benefici con las lecciones de Lorenzo Meyer y de Romana Falcn. Luego, al volver a Mxico, aprend
mucho ms entre los pasillos y la sala de profesores del Colrnex,
que son tan importantes como sus fantasmas y su esplndida biblioteca. He hablado mucho de estos temas con excelentes profesores y mejores amigos: Enrique Florescano, Soledad Loaeza, Fernando Escalante, MarcarmenPardo, Samuel I. del Villar y Blanca .
Torres; y he escuchado a Rafael Segovia y resistido la presin de
Iln Bzberg, tan til como el afecto de Humberto Garza. Mis alumnos de federalismo y gobierno local han sido a la vez pacientes y
gener?sos, e al.aceptar que la. h~t()ria p()l(ticamexican~ se. atraviese
~l).l).~S4"~ qt~~Q .<knlllSi~ fJ1l!;;\let)cia, Adems he contado
11
12
con Vicky, mi excelente secretaria. A la postre, sospecho que este

libro fue escrito tanto para la Universidad Complutense de Madrid
como para la comunidad de El Colegio de Mxico. Ambas instituciones han formado mi hogar acadmico desde hace seis aos.
En Madrid, la ayuda que siempre me blind Paloma Romn,
como a todos los mexicanos que pasamos por la Complutense, fue
tan estimulante como el apoyo amistoso de Manuel Alcntara y su
equipo. Adems tuve un tutor que se volvi cmplice: Miguel
ngel Ruiz de Aza. La verdad es que hay un recuerdo de la Complutense en cada una de estas pginas, del gl1lpO de amigos, y especialmente, de las fecundas y entraables conversaciones con Reinaldo Maia y Marisol Carretero. En ambos sitios me han perseguido la
erudicin enciclopdica y el caudal de razones, informacin y locuras de Jorge Javier Romero.
Pero esta obra tiene una deuda primordial con dos personas extraordinarias: Ludolfo Pararnio, a quien le debo algo ms que mi
arraigo en la tica de la conviccin y muchas horas de aprendizaje
plagadas de buen humor; y Sofa Jaso, quien no slo podra firmar
como la coautora de estas pginas sino de todo lo que he escrito y
hecho durante los ltimos doce aos. Ella es tambin la coautora de
nuestra hija Mara, a quien est dedicado este libro y las razones
para escribirlo.
Mauricio Merino
El Colegio de Mxico,
septiembre de 1996.
INTRODUCCIN
LAS HIPTESIS CENTRALES DEL TRABAJO
Los procesos de formacin de los estados nacionales han ocupado

buena parte de la literatura producida por la ciencia poltica desde
sus orgenes. De hecho, esa ciencia se afinc, con Maquiavelo, preguntndose acerca de los recursos de poder que hacan falta para
hacer brotar el Estado que el florentino reclamaba de la Italia renacentista. Y desde entonces, esa misma duda ha generado nuevas
respuestas y ms preguntas. Este trabajo parte de esa misma preocupacin, pero las suyas se refieren al Estado nacional mexicano. Ms
concretamente, a la influencia de uno de sus medios de accin: el
gobierno local. De modo que las preguntas que intenta responder
son las siguientes: Cul fue el papel del gobierno local en la construccin del Estado mexicano? Qu aportaron esos gobiernos locales para los asuntos polticos nacionales? Y finalmente, qu importancia pueden cobrar en el anlisis ms puntual de las relaciones
institucionales del poder?
En las ciencias sociales no hay ms camino hacia el conocimiento que el de la comparacin. A veces por analoga con realidades distintas o, en ocasiones, como 10 recomendaba Max Weber,
por la construccin de "tipos ideales" que respondan con la misma
eficacia a nuestros interrogantes acerca del devenir de las sociedades ms o menos complejas.' Pero las preguntas que este libro
formula exigen respuestas combinadas: de un lado, para verificar el
proceso "ideal" de formacin del Estado nacional con los hechos
histricos que llevaron a la construccin del entramado institucional
mexicano; del otro, para tratar de ubicar con mayor nitidez el papel
que le ha correspondido actuar, dentro de esa Urdimbre, al gobierno
local en particular.
ternas entrelazados, que atneritlUlun esfuerzo
respaldOd la situacin
14
institucional que guarda esa parte del gohierno que interesa para
esta obra, pero tambin como el conjunto de evidencias que hacen
falta para evaluar el sentido poltico que ha identificado a esa institucin en particular. Esta investigacin trata, pues, del papel que
han jugado los municipios como instituciones polticas en el largo y
difcil proceso de formacin del Estado nacional mexicano, De ah
que haya sido necesario recurrir a expedientes e interpretaciones
histricas, aunque el mtodo y los instrumentos de investigacin no
pertenezcan estrictamente a la historiografa, sino a ese terreno de la
ciencia poltica blanda que utiliza las evidencias cribadas por el
paso del tiempo, en busca de explicaciones.
La hiptesis que sirve de hilo conductor para engarzar las
piezas del texto es relativamente simple, pues se concreta en la idea
de que los municipios fueron aliados del centralismo poltico mexicano -as haya sido de modo indirecto-e- precisamente en el momento de mayor auge de las doctrinas liberales. Concepcin bsica
de la que se derivan al menos otras dos: la primera, que durante ese
proceso de concentracin de las decisiones en el gobierno de la
Repblica, los municipios fueron perdiendo paulatinamente sus
propias capacidades de decisin y de accin; la segunda, llue el
centralismo poltico del pas no se explicara sin haber tenido como
sustento un instrumento eficaz de dominacin a lo largo del territorio nacional. El resto de las pginas que ocupan este trabajo est
dedicado a perseguir esas hiptesis esenciales, para tratar de entender por qu la estabilidad poltica producida por el presidencialismo
en Mxico no ha dependido tanto de sus atribuciones formales, constitucionales, como de su capacidad para controlar con eficacia las
instituciones locales. Y de ah una obviedad: para reducir el peso
del centralismo poltico mexicano, sin alterar la estabilidad del pas,
no sera suficiente desmantelar las atribuciones concedidas al gobierno de la Repblica, sino que hara falta, adems, buscar un nuevo equilibrio territorial. Desandar la historia que llev a la formacin del Estado nacional mexicano, con el grave inconveniente de
que la historia no suele marchar hacia atrs.
La investigacin, as planteada, se origin hace aos con la curiosidad de las cosas actuales, tratando de entender las razones que
se escondan detrs de la vigencia de, un federalismo atado, en realidad, a las decisiones polticas adoptadas desde el gobierno nacional.
No pareca suficiente la explicacin que haca descansar todo en las
redes creadas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI),
15
INTRODUCCIN
como si ste hubiera surgido slo por la genialidad individual de

Plutarco Elas Calles. Bien visto, por el contrario, ese partido ha
sido tambin un producto de las estructuras creadas <;on mucha anterioridad, pues el Estado nacional mexicano no nad con el PRI.
Adems, su propia conformacin se deriv de un pacto entre caudillos regionales, herederos del movimiento armado de 1910-1917
que consolid, paradjicamente, los poderes centrales. Cmo podra explicarse entonces la racionalidad de ese acuerdo finalmente
centralista, celebrado entre caudillos que representaban regiones,
sin contar al menos con una referencia institucional previa?
Desde ese punto de vista pareca claro que, en materia de centralismo poltico, la Revolucin mexicana no haba transformado
gran cosa, menos an si se mira cuidadosamente hada su legado en
la organizacin prctica del federalismo mexicano. As que haba
que buscar un poco ms lejos; en efecto, haba que ir tras los orgenes mismos de la vida institucional del pas para escudriar entre
aquellos primeros intentos de lo que hoy llamaramos la "ingeniera
constitucional" mexicana, tratando de encontrar las explicaciones
que la historia reciente acaso ofreca como una serie de hechos con-
sumados.
Por fortuna, sin embargo, la revisin del siglo XIX mexicano ha
sido una de las preocupaciones centrales de muchos de los mejores
historiadores, pero tambin de socilogos y politlogos que han decidido estudiar las razones de fondo que dan cuenta del entramado institucional que tenemos en nuestros Jas. Adems hoy disponemos,
2 Debemos tener precaucin al retomar el concepto de "ingeniera constitucional" desarrollado recientemente por Giovanni Sartori, en Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995. Lo que se retrata en este trabajo no es tanto el esfuerzo de creacin de instituciones a travs
del expediente constitucional, como mediante las armas y los aparatos polticos
que convierten las decisiones del Estado en acciones eficaces. La postura de Sartori pasa por alto ese punto, en la medida en que le concede mucho mayor peso
especfico a la legalidad por ella misma, del que realmente ha tenido en sociedades conflictivas como la de Mxico. De modo que esa "ingeniera" no ha
sido til por legal, sino por efectiva, aunque con frecuencia contradiga los formatos constitucionales. En ese sentido, el libro estara un poco ms cerca. tal
vez, de las propuestas de Maurice Duverger en .cuanto a que el derecbo "queda
resituado dentro de la ciencia poltica y ambos se complementan mutuamente",
en un doble enfoque institucional a un tiempo jurdico y sociolgico. Vase, de
este autor, Instituciones poltticas ..~ der.e;!w constitucional, Barcelona. Ariel,
.
1980. pp. 2930.
16
como ha sealado Enrique Florescano, de un "nuevo pasado mexicano" que atraviesa por una abundante bibliograffa.:' Buena parte de
ella ha servido para armar las primeras hiptesis de este libro y
comenzar a indagar acerca de sus verdaderas posibilidades de interpretacin: de aportar algo al conocimiento poltico de Mxico. Pero
al mismo tiempo, esa bibliografa mostr que las referencias al mundo municipal apenas han asomado en estudios muy puntuales de microhistoria, ms o menos aislados, en medio de un ocano de visiones
mucho ms amplias sobre los grandes cambios polticos y sociales,
las vastas continuidades y rupturas en los proyectos polticos y los
grandes personajes que poblaron la vida mexicana durante el siglo
pasado. Muchos de esos trazos fueron ciertamente definitivos, pero la
mayora encaramados sobre la base de otros procesos, quiz menos
vistosos que eficaces, que iban delineando los rasgos de un Estado
nacional cada vez mejor perfilado, y siempre en tensin entre las formas constitucionales y las luchas cotidianas por el poder poltico.
En ese sentido, uno de los mejores y ms cercanos juicios sobre
la poca formativa del Estado apareci en un libro ahora clsico: La
Constitucin y la dictadura, de Emilio Rabasa, escrito en medio del
estrpito producido por los primeros disparos de la Revolucin
mexicana. Crtico de las formas legales que no se avenan con las
realidades polticas y, por ello mismo, defensor de la eficaz dictadura de Porfirio Daz, Rabasa haca descansar sus explicaciones en la
ineficacia de la Constitucin liberal de 1857, Y en un criterio mucho
ms amplio de necesidad poltica. O si se prefiere, en la idea de que
la verdadera construccin del Estado nacional no poda sujetarse al
cumplimiento puntual de esa Constitucin, porque sta nunca se
haba diseado para ser respetada en el gobierno de todos los das,
sino para imaginar escenarios perfectos lanzados hacia un futuro indeterminado. De ah que someterse al imperio del derecho, sin ms,
hubiese equivalido a perder el sentido de la realidad poltica y, por
lo tanto, el del ejercicio del poder. Una Constitucin que haba nacido como proyecto mucho ms que como instrumento definitivo
para organizar el Estado:
Jurez -escriba Rabasa en 1912- no par mientes en los errores de

la Constitucin que imposibilitaban la buena organizacin del gobierno
'Enrique Florescan,Ntle'II pasado mexicano, Mxico, Cm)' Arena,
1993.
INTRODUCCIN
17
[...] Juzgar los detalles de la ley corno base de gobierno. hahra sido
una puerilidad en momentos en que era imposible organizar y se necesitaba destruir [... ] Jurez muri en julio [de 1872] con el poder formidable de las facultades extraordinarias con que gobern siempre; los
breves periodos en que por excepcin no las tuvo, cont con la ley de
estado de sitio que, cuando no estaba en ejercicio actual, se alzaba
como un amago sobre los gobernadores. Con la Constitucin no gobern nunca."
Con qu gobern entonces? Si la instauracin de procedimientos legales no haba sido la clave para la construccin de las instituciones que, como veremos ms adelante, slo pudieron considerarse
como algo realmente til hasta ya entrados los aos setenta del siglo
XIX -como lo prob con generosidad el trabajo de los historiadores
reunidos alrededor de Daniel Cosa Villegas, en los primeros volmenes de la Historia moderna de Mxico-, qu fue lo que permiti llevar adelante ese difcil proceso constructivo de la maquinaria
del Estado nacional?
Las respuestas ms socorridas a esas dos preguntas se han inclinado por advertir que, desechado el respeto por las normas constitucionales que (casi) todo el mundo pasaba por alto, la prctica poltica descansaba en la separacin funcional entre las formas jurdicas
y las prcticas cotidianas o si se quiere, entre las leyes y los grandes
proyectos defendidos apasionadamente por la comunidad poltica
que se disputaba el poder, y Una sociedad distante y generalmente
ajena a esos grandes debates: la sociedad "holista", como la llama
Francois Xaver Guerra, aludiendo a su abandono de las grandes
causas que iban definiendo la Historia, con mayscula, o los "ciudadanos imaginarios", como los calificara ms tarde Fernando Escalante.P
Pero sin leyes y sin sociedad, sencillamente no se puede construir un Estado. Ocurre, sin embargo, que el Estado se form de todos modos durante ese tiempo singular de la historia poltica mexi-
4 Emi lo Rabasa, La Constitucin y la dictadura, Mxico, Porra, 1912,

pp. 97 Y 102 passim:
.
S Vanse, Fran90is Xavier Guer.t:a,M4i{:o: del antiguo rgimen a la
Revolucin, :4 W1., M,uco,.EOl1do~.CIl1tU1'a Econmica, 1988. y Fernando
Esl;:/illm~ Go_b9,.Ciu4a4al'lPslrlq8i~,.iosr
Mw;;o" . El Colegio de.. Mx.i,co,
1!??4; dOIll};)rps.J:lluy.f~uAAtad~ . JQlal'gQ.~.es~pbta. en.ocascnes para
citarlos, en~.para9iscu~1Q"i
18
GOBIERNO LOCAL. PODER NACIONAL
cana. As que fue necesario recurrir a otros caminos para encontrar

explicaciones intermedias mejor avenidas con las consecuencias
presentes de aquella complicadsima trama de sucesos: ms conformes con el legado vivo. Y esa herencia que nos muestra, entre otras
cosas, la eficacia de un centralismo presidencialista enfundado en
ideas federales, como un rasgo que se defini desde los primeros
orgenes de la fonna institucional adoptada por el Estado nacional
mexicano.
Por lo tanto, este trabajo se llev a cabo sobre la base de una
curiosidad que apuntaba un poco ms all de las grandes epopeyas
recogidas sobre todo por la historiografa oficial --esa que se utiliza para los discursos-, aunque tampoco dejara de guiarse por
esos momentos de definiciones. Pero en busca de explicaciones suficientes, pareca que el orden poltico que trataban de imponer las
lites desde sus cpulas -mediante una legalidad precaria y distante de la sociedad- tena 4ue haberse incrustado de cualquier
manera en un lugar menos etreo para completar la tarea de construir un Estado nacional, como evidentemente ocurri. Y ese sitio
pareca estar, de acuerdo con todas las evidencias disponibles, en el
terreno menos farragoso de los gobiernos locales, 4ue asomaban
con insistencia no slo como materia prima de casi todos los proyectos sino como la nica institucin capaz de recorrer la historia
poltica mexicana desde un principio."
En consecuencia, los municipios aparecen en las pginas de
este trabajo como los grandes aliados de ese proceso constructivo,
al ofrecer lo que podra llamarse la "infraestructura poltica" para la
edificacin de las instituciones nacionales. Al mismo tiempo, sin
embargo, los municipios fueron perdiendo atribuciones y poderes
paulatina pero constantemente, mientras el Estado nacional iba
ganando fuerza. Si se quisiera utilizar una metfora trgica para
describir ese proceso, podra decirse que el Estado nacional mexicano se gest con la sangre y la vida de sus municipios, hasta que
los agot. El nico propsito de las pginas siguientes es tratar de
explicar ese doble acontecimiento, que de un lado permiti el naci-
6 El nfasis de esta investigacin est puesto en los municipios, aunque

tambin se encuentran presentes los distritos: una instancia intermedia que hoy
reconoceramos como eje de las relaciones intergubernamentales de la poca, y
que servan para organizar municipalidades y, con frecuencia, para gobernarlas
desde arriba. Esta idea se desarrolla en el captulo IV, "Los aparatos".
INTRODUCCIN
19
miento del Estado que hoy conocemos, y del otro, la prdida gradual de las ventajas que durante toda una poca ofreci el municipio como base del orden territorial de Mxico y como una de las
instituciones ms fuertes de aquel tiempo.
ALGUNAS NOTICIAS SOBRE EL MTODO

Y LAS REFERENCIAS lERICAS
Basada en ese conjunto de ideas, la tesis de este libro se apoya en

dos teoras que aqu se presentan como instrumentos complementarios y que han servido para orientar y ordenar el trabajo de investigacin, as como para discriminar evidencias innecesarias. La primera es deudora de Hermann Heller y de su versin ya clsica
sobre el proceso de formacin de los estados nacionales." Hay que
subrayar que las aportaciones del profesor Heller fueron definitivas
para darle sentido a la bsqueda, porque evitaron la penosa tarea de
construir un tipo ideal ad hoc, de no muy concluyente factura. Ese
tipo ideal ya existe, y gracias a esto fue posible desdoblar el tema
en sus procesos fundamentales: la guerra, entendida como la concentracin violenta del poder; y los aparatos, como la tangible capacidad del Estado para controlar la vida poltica nacional a travs
de una burocracia jerarquizada, y como el mecanismo para ordenar
la administracin de los asuntos pblicos y formar estructuras eficaces de autoridad. A travs de esos dos procesos dc concentracin
del poder efectivo y de jerarquizacin de la autoridad administrati7 De acuerdo con Hermann Heller "[ ... ] la nueva palabra Estado designa
certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en
el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un carcter impreciso en lo territorial y cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en unidades de poder continuas y reciamente organizadas, con un solo
ejrcito que era, adems, permanente; una nica y competente jerarqua de
funcionarios, y un orden jurdico unitario, imponiendo adems a los sbditos
el deber de obediencia con carcter general. A consecuencia de la concentraci6n de los instrumentos de mando militares, burocrticos y econmicos en
una unidad de acci6n poltica [oo.] surge aquel monismo de poder, relativamente
esttico, que diferencia de manera caracterstica al Estado de la Edad Moderna
del territorio Medieval", en Hermann Heller, Teora del Estado, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1942, p.145. Tambin fue muy til --quiz ms- el
desarrollo de esos supuestos en, del mismo autor, La soberana, Mxico, UNAM,
1965, pp. 214 ss.
20
va, fluyen a su vez las leyes que a veces sirven para gobernar y en
ocasiones solamente para afincar la legitimidad, as como los dineros que permiten asentar todo ejercicio de dominacin. Dos rutas
paralelas aunque no sincrnicas que, efectivamente, pueden encontrarse en todas las historias singulares recorridas con ms o menos
xito por los estados nacionales. No son las nicas ni agotan las
posibilidades del anlisis, pero permiten al menos organizar la historia, si es que pudiera utilizarse una expresin semejante.
En todo caso, ya hemos sealado que las ciencias sociales proceden por analogas. Su mtodo usual consiste en someter dos o
ms casos a una comparacin, en busca de las semejanzas y diferencias para inferir, como consecuencia de ese ejercicio, las reglas
que se ocultan tras los comportamientos visibles: aquellas que permiten obtener razones para explicar lo que slo se aprecia en la superficie. Dicho de otra manera, las causas llue mueven a los individuos a relacionarse e interactuar con los dems de una manera
especca."
Esta investigacin se propuso entonces huscar bajo las apariencias, tratando de descubrir en ellas las pistas que llevaran hasta las
razones de los hechos y no slo describirlos. De ah que el mtodo
de la analoga no se detenga en los relatos -aunque necesariamente los incorpore-, sino que trascienda hacia la relacin entre
hechos e ideas: entre lo que realmente ocurri -incluyendo con
frecuencia sus secuelas- y los supuestos tericos que nos formamos para explicar las causas. Por eso, a diferencia del mtodo
empleado en las ciencias duras, las reglas de quienes quieren conocer las ciencias sociales no proceden de la repeticin sino de la inferencia: no sabemos si las cosas sucedern irremediablemente como
indican las reglas ya descubiertas, sino que encontramos explicaciones causales en comportamientos que slo' excepcionalmente se
repiten de la misma manera. Explicaciones que eventualmente remiten a ciertas reglas de comportamiento, que no sirven ms que
para comprender las razones de algo que ya ocurri, es decir, ayudan a entender mucho ms que a predecir. Pero comprendiendo,
tambin nos apropiamos al menos de una porcin del presente,
adquirimos la capacidad de saber por qu est sucediendo lo que
8 Adems de los "conceptos sociolgicos fundamentales" de Max Weber,
fue muy til en el diseo del mtodo la investigacin de Luis F. Aguilar, Weber: la
idea de ciencia social, 2 vol., Mxico, Porra, 1988.
INTRODUCCIN
21
hoy mismo salta a la vista: he ah la nica probabilidad de aportar

algo nuevo al conocimiento,
De ah que "todas las ciencias sociales -o mejor, todo estudio
social bien entendido-- requiera de una visin histrica y de un uso
profundo de los materiales histricos"." Lo que tambin quiere decir que hace falta tanto la imaginacin de quien se acerca a los hechos sociales del pasado para producir explicaciones plausibles,
como suficientes evidencias para fundar los caminos seguidos por
esa imaginacin: una "visin histrica y un uso profundo de los materiales histricos", que no significan lo mismo, como condiciones
que se requieren mutuamente. No es exagerado agregar que todo
el edificio de las ciencias sociales se ha levantado sobre esos cimentos,
No obstante, el tipo ideal construido por Hermann Heller no fue
suficiente, a pesar de todo su poder explicativo, para seguir la pista
completa de los hechos que nos interesan, pues su mirador estrictamente europeo - y especficamente alemn- lo lleva a dejar de
lado las enormes distancias que, al menos en la historia de Mxico,
separaron a las instituciones formales de las prcticas que regulan el
juego del poder. Su entrada a la lgica institucional es, por as decirlo, extremadamente convencional: instituciones entendidas siempre como estructuras formales de autoridad. Sucede que en el caso
mexicano, esa forma de entender las instituciones ---como ya hemos atisbado y abundaremos ms adelante- no ayuda en la comprensin de las tensiones polticas que, a la postre, definieron el
curso del Estado-nacin. Mucho menos cuando se trata de las formas federales de Mxico que, como se dijo antes, tienen muy poco
que ver con la concentracin efectiva del poder.
Hubo entonces que echar mano de las propuestas tericas
formuladas por el llamado "nuevo institucionalismo"; es decir, la
visin segn la cual las verdaderas instituciones son aquellas que
establecen reglas efectivas del juego poltico, aunque stas no aparezcan escritas en la norma jurdica o, incluso, le resulten abiertamente opuestas; que ofrecen mayor o menor certeza a las relaciones
humanas y permiten reducir sus mrgenes de incertidumbre. Pero
lase bien: reglas del juego y no necesariamente leyes, una visin
9 C. Wright Mills, The Sociological Imagination, Nueva York, New York
University Press, p. 145; la versin en castellano es La imaginacin sociolgica,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1964.
22
terica que puede tener muchas limitaciones si se la aplica indiscriminadamente, aunque de gran ayuda para comprender las causas
de hechos en apariencia completamente desarticulados si se los
mira desde la ventana formalista del derecho.!"
La seleccin de esos dos instrumentos tericos como guas para
armar el rompecabezas de las evidencias aisladas no signific, sin
embargo, la renuncia al uso de otras herramientas metodolgicas
que se fueron entrelazando en los captulos siguientes como argamasa indispensable para ensamblar todas las piezas. As, cada uno
adquiri un sitio propio al unirse con el hilo conductor del trabajo
en su conjunto: aquello que llamamos marco terico. De ah que
sea necesario hacer dos aclaraciones ms. La primera se refiere a la
idea del centralismo poltico que, en esta obra, se entiende a la manera de Tocqueville como la concentracin de los medios polticos
suficientes para imponer decisiones a toda una nacin; algo distinto,
por lo tanto, del centralismo administrativo que acaso es apenas uno
de sus instrumentos. u Si lo fundamental de la vida poltica es quin
10 El "nuevo institucionalismo", en efecto, se apoya en dos ideas bsicas:
que las instituciones son reglas del juego que permiten articular las relaciones
sociales, y que su funcin primordial es reducir los mrgenes de incertidumbre.
Su inters principal no est necesariamente en las reglas escritas, y s en los
comportamientos efectivos: los que permiten suponer que un proceder en particular se considera apropiado dentro de un grupo, y en consecuencia produce
conductas ms o menos predecibles. Desde el punto de vista econmico, el enfoque ha sido desarrollado por Douglass North, Institutions, lnstitutional
Change and Econoniic Performance, Cambridge, Cambridge University Press,
1991. Por el lado de la sociologa, el texto ms completo se debe a James March
y Johan Olsen, que describe el enfoque en cinco puntos: "primero, vemos la lgica de lo apropiado como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro
de un concepto ms amplio de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin
como algo institucionalizado a travs de estructuras de reglas y rutinas. Tercero,
vemos las reglas como un reflejo de la experiencia histrica [...] Cuarto, aunque
las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente conflictivas y ricas
en contradicciones y ambigedades [...] Quinto, vemos el conjunto de reglas y
sus relaciones como algo basado en la confianza, como una respuesta que el
comportamiento apropiado [aunque no necesariamente bueno] puede esperar la
mayor parte del tiempo", en Rediscovering Institutions. Tite organizational basis
ofpolitics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38 passim.
11 Francisco Gil Villegas apunta, al respecto, que "[ ...] los efectos negativos de la democracia, entendida COmO el avance de la igualdad en condiciones
que tenda hacia la centralizacin, [slo] poorlan contrabalancearse con la democracia poltica, es decir, con algn grado de participacin popular, o ms am-
INTRODUCCIN
23
decide qu, cmo y cundo, entonces no debiera extraamos que el

centralismo que interesa a esta investigacin no sea slo el que se
concreta en la burocracia, sino el que atae a los instrumentos del
poder en su conjunto.
La segunda aclaracin es mucho menos apremiante. A lo largo
de las lecturas de exploracin que exige un documento de esta naturaleza, fueron surgiendo muchas otras posibilidades de acceso a la
informacin, por lo que las interpretaciones de Tocqueville, Weber,
Heller y los neoinstitucionalistas no resultaron ser las nicas ni mucho menos; aunque s fueron, sin duda, las ms completas y tiles
para los efectos de este libro. El apego de esos tres autores a la idea
de que el Estado constituye un fenmeno de la cultura, basado sin
embargo en un conjunto de razones que se derivan de circunstancias concretas, est mucho ms cerca de las ventajas del neoinstitucionalismo: esa introduccin terica que mira con ms atencin a
los hechos tal como ocurrieron y no, a la manera normativa de
Kant, como debieron haber sido.
HIPTESIS COMPLEMENTARIAS: LAS PIEZAS DEL TEXTO
Este trabajo comienza con una breve descripcin de "el legado"

originado por la concentracin del poder en Mxico, a la luz de las
tensiones producidas entre las ideas federalistas y la necesidad de
completar la integracin del Estado. Este texto se escribi despus
de haber concluido la investigacin bsica, pues resultaba conveniente discutir la singular conformacin del federalismo mexicano
antes de estudiar de manera especfica el papel que desempearon
los gobiernos locales. Se trata, en ese sentido, de una especie de
marco histrico complementario para lograr situar los trminos que
se emplean despus. Y es que si bien el gobierno local fue el instrupliamente, con la libertad poltica. ste es el sentido de la ambigedad de la
frase [de Tocqueville], contradictoria en apariencia, de 'usar a la democracia
para moderar a la democracia'. Es decir, usar una democracia poltica descentralizada para moderar los excesos de una democracia social racionalizadora y
centralizadora". Vase "Descentralizacin y democracia: una perspectiva terica", en Blanca Torres (comp.), Descentralizacin y democracia en Mxico,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1986, p. 41. Este texto se apoya en la obra de
T ocqueville de la que me sirvo en particular, para el desarro110 posterior de este
24
mento fundamental para construir al Estado, el federalismo no logr

consolidarse mediante las instituciones formalmente creadas por la
Constitucin. Por el contrario, se sustituy con los aparatos de control poltico-territorial que se fueron sucediendo - y perfeccionando-- desde los instaurados por la Iglesia catlica hasta el mucho
ms reciente Partido Revolucionario Institucional, pasando por los
jefes polticos de la etapa liberal. Instrumentos que se fueron creando por razones de necesidad poltica, como forma de apaciguar los
nimos levantiscos de los caudillos regionales en contra de la autoridad nacional, y para imponer paulatinamente la hegemona del
Estado, sa es la hiptesis que explica la convivencia entre las formas federales con el predominio del centro, y tambin la enorme
importancia de los gobiernos locales como materia prima de esos
aparatos polticos, que han servido para dominar e incluso suplir las
deficiencias de los estados miembros cada vez que ha hecho falta.
El segundo captulo, dedicado a "Los primeros atisbos" del Estado nacional, es el acceso al tema central de la investigacin, pero
llega hasta antes de su construccin definitiva, cuyo comienzo se
ubica en los aos de la Repblica Restaurada, es decir, despus de
1867. De ah su ttulo. Este apartado demuestra que la verdadera legalidad que imper durante los primeros aos del Mxico emancipado - y an mucho despus-, fue la que se hered de los ltimos
momentos coloniales: la diseada en las cortes constitucionales de
Cdiz entre 1810 Y 1812, trasladada hasta las cartas estatales preliminares y los primeros ordenamientos que daban sentido al gobierno interior de los pueblos, luego de la conversin de las
antiguas diputaciones provinciales en entidades federativas formalmente independientes. Narra la construccin inicial del federalismo
como alternativa ante el conflicto poltico planteado por la ausencia
del liderazgo espaol y las paradojas de una independencia que
acab por retomar las pautas de su herencia. En l puede observarse
que los municipios siguieron siendo el eje del ordenamiento poltico
de Mxico, mientras que el gobierno tlue se proclamaba nacional
-no importa de cul de los partidos-e- no poda establecer reglas
efectivas de organizacin de la vida poltica de todo el pas.
El captulo tercero est dedicado a "La guerra", y constituye
UIlO de los ncleos del trabajo. Su hiptesis expresa que los. municipios, esos sobrevivientes de todos los cambios anteriores, sirvieron
como eje organizativo delos ejrcitos que se disputaron el poder
desde 1846 hasta 1881, cuando finalmente el gobierno nacional 10-
INTRODUCCIN
25
gr consolidar el monopolio legtimo de la coercin fsica en prcticamente todo el territorio de Mxico: ese primer requisito weberiano, indispensable para considerar que efectivamente ha nacido un
Estado. Destaca el papel desempeado por la Guardia Nacional, de
origen local, frente a los tres ejrcitos que conoci el siglo XIX: el
que concretara la independencia; el que fue fundado por Benito
Jurez para la Guerra de Reforma, y el que reorganizaron Porfirio
Daz y Manuel Gonzlez. Tres organizaciones militares que haban
luchado contra las guardias nacionales formadas por las huestes reclutadas obligatoriamente en los municipios, y que al mismo tiempo
alimentaron sus filas mediante la leva -el reclutamiento forzoso--,
tambin organizado a travs de las instancias locales. Es la historia
de la guerra interna, finalmente local, que condujo hacia la creacin
definitiva del Estado.
El cuarto captulo --escrito en armona con el anterior y con
los dos siguientes-, se detiene en "Los aparatos": ese segundo requisito bsico para la edificacin de la maquinaria estatal, que se
desplegara en varios frentes para articular al gobierno nacional con
las instituciones polticas locales, tomndolas como el soporte de la
dominacin sobre el territorio, Tema que nuevamente encuentra su
base de sustentacin en el apoyo proporcionado por los municipios
en muy diversos frentes: en las alcabalas y la administracin de
puertos y fronteras que proporcionaban recursos financieros al gobiemo nacional, muy a pesar de las prohibiciones constitucionales;
en la organizacin de elecciones, que descansaba cn las instancias
polticas locales, con resultados cada vez ms aproximados al gusto
del gobiemo nacional; en las atribuciones de gobierno concedidas a
los jefes polticos que dirigan la administracin del territorio, y en
la legislacin secundaria, destinada especficamente a los mbitos
locales, donde se resolva el gobiemo efectivo por encima de las
grandes disposiciones constitucionales. Aparatos polticos cobijados
por una burocracia cada vez ms fiel y mejor articulada, puesta al
servicio de la legitimidad poltica, de los ingresos y de los controles
administrativos diseados por el gobierno nacional.
El captulo quinto completa ese recuento bsico con una revisin de los prncpales documentos generados por la Revolucin
mexicana, aqu llamado "El final del. camino". Hn! revolucin que
sin duda transform muchos de los supuestos en los llue se afincaba
el poder nacional, pero que no modific de manera sustancial la
dinmica del centralismo poltico que se haba convertido en una
26
condicin institucional durante los aos formativos del Estado. Los

revolucionarios no consideraron la redistribucin de competencias a
lo largo del territorio como un asunto vital para el pas, ni al municipio como un tema poltico de primer orden. Sus preocupaciones
fueron otras: la democracia y los derechos sociales, pero no el federalismo ni la bsqueda de una jerarquizacn territorial mejor equilibrada. Por el contrario, el movimiento revolucionario consolid el
predominio del centro que prevalece hasta nuestros das.
y el sexto captulo constituye, finalmente, un recuento de "La
derrota municipal", para completar las explicaciones que esta obra
quiere ofrecer, desde la visin exactamente opuesta: el mirador de
esas instituciones que fueron perdiendo autonoma, medios financieros y poder poltico en la misma medida en que la concentracin
del poder iba auspiciando el fortalecimiento del control nacional y
la consolidacin del Estado. Si acaso hubo una "poca de oro" en
los gobiernos locales mexicanos, ese periodo slo pudo desplegarse
gracias a la ausencia del Estado nacional. As que una vez revisada
la forma en que la construccin de ese Estado se sirvi de las instituciones polticas locales, a travs de este apartado observamos el
debilitamiento paralelo de los municipios.
Este trabajo termina, obviamente, con un captulo final de conclusiones: algo as como una nueva visita a los puntos principales
del libro, acompaada de un esfuerzo obligado por extraer las principales lecciones que se derivan de esta investigacin para el federalismo mexicano de nuestros das. No es necesario aadir que,
como muchas de las aportaciones de este mismo cuo, seguramente
plantea ms preguntas de las que logra responder. Es evidente que
hace falta un trabajo ms amplio, por ejemplo, en todo lo que hace a
los medios de financiamiento empleados por el gobiemo nacional,
que aqu aparecen solamente como un teln de fondo en cuanto a su
relacin con los mbitos locales; o acerca de las enormes contradicciones entre esos dos mundos legales que estaban animados por la
gobernabilidad o por la Iegitimidad, segn las necesidades polticas
de cada momento. Confo, en fin, en que esta entrada a la historia
mexicana desde la poltica pura y dura --de la ciencia poltica,
pues- tenga algo que aportar para tratar de descubrir los hilos que
llevaron a la construccin de un Estado como el mexicano, visto
desde el mirador de sus instituciones locales.
1. EL LEGADO
EN BUSCA DEL "ACUERDO EN LO FUNDAMENTAL"
Sera una exageracin afirmar que la vida municipal mexicana se

congel inmediatamente despus de la Revolucin de 1910-1917.
Resulta obvio que las pequeas historias locales siguieron poblando
el territorio de Mxico, a pesar de todos los controles que se fueron
imponiendo paulatinamente durante el proceso de construccin del
Estado que aqu estudiaremos." Lo cierto es que todas esas crnicas
lugareas aparecen desde entonces enmarcadas por una forma institucional que naci mucho antes, en los aos de la Repblica Restaurada, y que cuaj durante el porfiriato, para encontrar sus perfiles definitivos -tan concluyentes como las mudanzas polticas
del Estado--- en el movimiento armado de principios de sglo.?
1 Vase, por ejemplo, la microhistoria de San Jos de Gracia, esplndidamente

contada por Luis Gonzlez en Pueblo en vilo, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
De la misma familia, la excelente historia de Jorge F. Hernndez, uno de los alumnos
aventajados de Luis Gonzlez, sobre el Santuario de Atotoni1co, en el estado de Guanajuato: La soledad del silencio, Mxico, Fondo de Cultura Econmica/Universidad
de Guanajuato, 1991. Tambin Alicia Hernndez Chvez, Anenecuilca, Memoria y
vida de un pueblo, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, y Mayo Murrieta y Alberto
Hernndez, Puente Mxico, que cuenta la historia mucho ms reciente de la ciudad
de Tijuana, Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte, 1991.
2 Esa divisin de la historia moderna de Mxico se debe a la pluma de don
Daniel Coso Villegas. La Repblica Restaurada comenz en 1867, despus de la intervencin francesa, y termin con la rebelin de Tuxtepec en 1876. El porfiriato se
inici en 1877 y abarca todo el periodo en que gobern, por s mismo o a travs de su
compadre Manuel Gonzlez, el general Porfirio Daz, hasta el principio de la Revolucin mexicana. El propio Coso Villegas lo deca de esta forma: "[ ...] la divisin peridica de la historia es convencional y arbitraria, y no la corta ni el instrumento ms
amado, pues la realidad es fluida, continua [ ... ] Lo verdaderamente cierto es, sin embargo, que nadie prescinde de dividirla de algn modo [...] La historia antigua o formativa [de Mxico] comienza en 1808 o 1810, con los primeros esfuerzos para desprenderse de la metrpoli, y concluye mucho despus, cuando se han ensayado ya
varias formas de organizacin poltica y la autoridad del Estado domina las fuerzas
tradicionales contrarias al desarrollo de la nacionalidad [ ... ] Con la victoria total de
17
28
En ese sentido, entre las muchas interpretaciones que se han

producido alrededor de la Revolucin mexicana, importa subrayar
que este ensayo se encuentra en una suerte de punto medio entre
dos extremos; es decir, entre la idea de que la Revolucin fue en
realidad una continuacin de los movimientos polticos de corte liberal que se iniciaron desde mediados del siglo XIX, y la que
sostiene, en cambio, que se trat de un verdadero movimiento revolucionario que ech por tierra las estructuras completas del edificio institucional mexicano." La razn es que cuando se mira ese
proceso desde los gobiernos locales, puede apreciarse que no ocurri exactamente ninguna de las dos cosas: no hay duda de que se
produjeron grandes transformaciones en los mbitos del poder nacional, ni tampoco de que muchos de los valores tradicionales sucumbieron junto con las normas y estructuras de autoridad que los
respaldaban. Nadie sensato se atrevera a reducir la Revolucin
la Repblica sobre el Imperio y del liberalismo sobre la reaccin conservadora, se alcanza un equilibrio poltico que subsiste cuarenta y cuatro aos. Por eso, para m. la
historia moderna de Mxico se inicia en 1867 [ ...] As. me parece que la historia
moderna de Mxico debe arrancar en el ao de 1867 y concluir en 1908, 1910, 1911
o. a lo sumo, en 1916. Por qu en 1908'1 En ese ao surge la primera oposicin
abierta a Daz; es decir. nace ese elemento nuevo (Iue anuncia un ciclo histrico distinto". Vase "Llamada generar', en Historia moderna de Mxico. La Repblica
Restaurada. Vida poltica, Mxico, Hermcs, 1955, pp. 11-16 passim.
J Desde ese punto de vista. conviene rescatar la sntesis (jue propone Alicia
Hemndcz: "La interpretacin tradicional de la Revolucin Mexicana tiende a describirla como un fenmeno social y poltico sin precedentes, con escasas vinculaciones con el pasado republicano y liberal del siglo XIX. Bajo este supuesto su novedad
sera tal, y de tal fuerza, que sus efectos destructivos hubieron de ser frenados a partir
de 1915 y por ello se registra una involucin. En cambio, la historiografa ms reciente ha puesto mayor nfasis en sus races decimonnicas y en el papel que tuvieron las nuevas ideas. grupos sociales y organizaciones de la ltima dcada del siglo XIX. Los trabajos de los pasados 25 aos han puesto adems en discusin la
existencia de una revolucin nica para rescatar su pluralidad y carcter especfico
por regiones y estados. Conviene por ello retomar el hilo conductor de este ensayo
para destacar una vez ms que los elementos de descomposicin del viejo orden y la
emergencia de nuevos actores polticos son reconocibles por lo menos 15 aos antes
del estallido revolucionario. Es decir, la involucin o regresin del republicanismo
liberal de los aos 1890 se instaur cuando el movimiento que la anim devino rgimen incapaz de regenerarse y desarrollar polticas adecuadas para dar voz a las
nuevas formas de oposicin liberal." En otras palabras. para Alicia Hernndez la
Revolucin comenz antes, se gest durante el porfiriutov pero fue finalmente distinta
de su antecedente liberal: no hay continuidad sino ruptura. Vase La tradicin republicana del buen gobierno, Mxico, El Colegio de Mxico/Fondo de Cultura Econmica, 1993, p. 118.
26183
EL LEGADO
29
mexicana a una serie de contiendas armadas que llevaron al mismo

punto del que partieron, aunque tambin es verdad que ese movimiento no pudo prescindir del pasado cuando tuvo que definir sus
propias estructuras de autoridad. No pudo eludir el fenmeno que
Tocqueville observara en la Revolucin francesa: un conjunto de
valores polticos de nuevo cuo, que sin embargo se cumplan mediante una suerte de retorno hacia las viejas formas de ejercer el
poder.
Por otra parte, la Revolucin mexicana no fue un solo movimiento poltico sino varios que se originaron en el lapso de veinte
aos, con caractersticas regionales que no estuvieron al margen del
tipo de demandas que cada uno de ellos fue generando. Tan engaoso sera simplificar la trascendencia del movimiento armado de
principios de siglo, como referirse a l en voz singular, como si hubiese sido un asalto homogneo y perfectamente articulado al rgimen de Porfirio Daz. La verdad es que hubo varias revoluciones
con distintos matices ideolgicos, liderazgos y races sociales, que
no consiguieron resolver sus contradicciones internas sino hasta el
momento en que una de esas fracciones se impuso a las otras y gobern desde el centro:" de ah el retorno a las estructuras de autoridad del pasado. Por ello, la idea regionalista de la Revolucin no
debera producir -aunque de hecho ocurra-e- la fcil conclusin de
que al ser derrocado el rgimen anterior, se rescat lo mejor del federalismo que se haba sepultado entre los aparatos polticos dirigidos por Daz.
La concepcin mexicana del federalismo naci, en todo caso, de
una disputa entre el centro y la periferia poltica inmediatamente despus de que Mxico proclam su independencia de Espaa' En
aquellos primeros atisbos del Estado que todava estaba lejos de consolidarse, el rgimen federal se presentaba como una solucin poltica
de emergencia ante las amenazas de desintegracin dejadas como secuela por la retirada espaola. El federalismo fue entonces una salida
oportuna para mantener unido el territorio disperso, pero tambin una
frmula muy distante de la idea de pacto entre estados independientes
que est presente en las dos tradiciones de la teora federal.
4 Esta idea en particular est desarrollada con amplitud en Mauricio Merino,
Fuera del centro, Mxico, Universidad Veracruzana, 1992.
.s sa es la hiptesis que se deslll'tOlla en el captulo siguiente: "Los primeros
atisbos",
30
Lo ocurrido en aquellos primeros aos en realidad fue el principio de una trayectoria de contiendas armadas, que nunca lleg a resolver cabalmente el problema de la distribucin de competencias
legales entre los dos rdenes jurdicos que supona la federacin.
No es extrao, en ese sentido, que la primera forma de gobierno que
sigui a la independencia haya sido precisamente el Imperio de
Agustn de Iturbide. De modo que el origen de la forma federal finalmente adoptada no estuvo en un pacto histrico entre regiones
autnomas para su defensa recproca --<:omo es el caso de Estados
Unidos-, ni tampoco en la evolucin paulatina de las razones que
llevaron a construir las federaciones de Europa --<:omo en el caso
alemn-, sino en una solucin coyuntural para salvar una crisis.
As, a la inversa del principio federal clsico, que supone la delegacin de poderes de los estados miembros hacia el nivel nacional,
mediante un convenio plasmado en una constitucin general, en
Mxico fue el poder unitario el que tuvo que delegar competencias
hacia los estados miembros recin creados."
Esa solucin inmediata no prosper mucho tiempo ni funcion
realmente como un mtodo eficaz para construir las bases del nuevo
Estado. En ese sentido, tena razn fray Servando Teresa de Mier
-lder de una de las fracciones de los congresistas que habran de
6 Sobre los principios del federalismo, en efecto, Deil S. Wright sugiere las seis
caractersticas siguientes: 1. El federalismo es una unin permanente de varios entes
polticos quasi soberanos, que se han reunido sobre la hase de motivos comunes
manifiestos. 2. Esa unin implica la divisin de poderes o al menos la delimitacin
de la autoridad entre el gobierno nacional y los estatales. La delimitacin supone, a
su vez, que el gobierno nacional posee nicamente los poderes que le han sido delegados por los estatales, en el entendido de que los no delegados son retenidos por los
gobiernos estatales. 3. Tanto el gobierno nacional como los estatales obran directamente sohre las personas. Y este ejercicio sobrepuesto de la autoridad da lugar al
concepto de potestades concurrentes. 4. Desde el punto de vista de los ciudadanos,
esas potestades concurrentes dan como resultado una doble ciudadana. Las personas
pueden participar en los procesos de toma de decisiones de ambos gobiernos y son
responsables, tambin, ante ambos. 5. Desde un punto de vista institucional, los gobiernos nacional y estatales son entes con totalidad de competencias. Poseen rganos
de gobierno ejecutivo, legislativo y judicial para producir leyes y hacerlas cumplir, y
poseen tambin un aparato administrativo completo. 6. Cuando surgen conflictos entre las potestades concurrentes, prevalece el principio de la supremaca nacional.
Vase "Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos
de Amrica: una nueva perspectiva de la actuacin recproca entre el gobiernonacional, estatal y local", en Revista de Estudios Polticos, nm. 6, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1978, pp. 5-28 passun.
EL LEGADO
31
redactar la primera Constitucin mexicana propiamente dicha, despus del fallido intento de Agustn de Iturbide por crear un rgimen
de monarqua constitucional-, cuando advirti ante aquella asamblea, fundada por las lites regionales de Mxico que se encontraban
en bsqueda de mayores cuotas de autoridad poltica, que la adopcin acrtica del modelo federal de Estados Unidos producira ms
problemas que soluciones:
[... ] ellos ya eran estados separados e independientes unos de otros, y
se federaron para unirse contra la presin de Inglaterra; federarnos
nosotros cuando estamos unidos, es dividimos y atraernos los males
que ellos procuraron remediar con esa federacin."
Era cierto, aunque tambin lo era la conformacin regional de
aquel Congreso constituyente, que no estaba dispuesto a permitir la
instalacin de una suerte de gobiemo colonial interior, cuando apenas comenzaba a disfrutar de los primeros visos de independencia.
De modo que el federalismo se proclam como una de las grandes
transformaciones polticas ganadas por el nuevo rgimen frente a la
tradicin colonial, pero al mismo tiempo tuvo que convivir con los
estamentos militares y eclesisticos que de hecho haban conseguido la independencia, aunque fueran herederos del rgimen anterior.
El federalismo tendra que convivir, sobre todo, con una realidad
poltica mucho ms cruda: la de la ausencia de instituciones polticas vlidas para darle sentido al proyecto constitucional que acababa de gestarse. O si se prefiere decir de otra manera, la que se
asentaba en las verdaderas instituciones polticas del pas, que no
eran otras que las que conformaban la Iglesia y el ejrcito colonales."
7 En guila Mexicana, nm. 241, reeditado en Materiales de Cultura y Divulgacin de la Poltica Mexicana, nm. 8, Mxico, 1974, p. 23. Fray Servando, contra
10 que se piensa, nunca rechaz el sistema federal corno una buena opcin para Mxico. Su propuesta consista en "[ ...] ir soltando las andaderas de nuestra infancia
poltica hasta llegar al colmo de la perfeccin social, que tanto nos ha arrebatado la
atencin en los Estados Unidos", ibid., p. 17.
8 La Constitucin de 1824 fue federal porque as lo reclamaban las circunstancias polticas del pas, y lo exigan los diputados al Congreso constituyente que se
reuni --despus de otros intentos frustrados-e- el 5 de noviembre de 1823, luego de
las elecciones que se llevaron a cabo bajo el mtodo prescrito, paradjicamente, por
la Constitucin de Cdiz. Hubo un acta constitucional que se discuti entre finales de
ese ao y principios del siguiente, con el nimo bien dispuesto de legisladores que
32
GOBIERNO LOCAL, PODER NACIO:\lAL
As que a diferencia de otros federalismos, el mexicano surgi

como proyecto mucho antes de contar siquiera COl} las bases que
respaldaran la organizacin de las relaciones entre los nuevos estados y el gobiemo central, ms all de los aparatos polticos eclesisticos que dominaban la administracin territorial del pas. Con el inconveniente adicional de que la construccin de esas bases se vio
intenumpida muy pronto, a consecuencia de los efectos polticos,
econmicos y socialmente devastadores de la contienda por el poder y el enorme obstculo que represent para cualquier arreglo que
quisiera imponerse."
Durante aquellos primeros aos de independencia fue prcticamente imposible la instauracin de alguna de las dos opciones que
se tenan a la mano para darle estabilidad al sistema poltico: ni el
"[ ...] vinieron -segn Zavala- llenos de entusiasmo por el sistema federal, y su
manual era la constitucin de los Estados Unidos del Norte, de la que corra una mala
traduccin impresa en Puebla de los ngeles, que serva de texto y de modelo a los
nuevos legisladores". Y con ese modelo entre las manos, en abril de 1824 iniciaron
los debates sobre la nueva constitucin federal que habra de ser aprobada, finalmente, el 3 de octubre de ese ao y firmada con toda solemnidad al da siguiente. La
Constitucin comenzaba diciendo: "En el nombre de Dios Todopoderoso, autor y
supremo legislador de la sociedad." Y naturalmente estableca, en su artculo 3, que
"la religin de la nacin mexicana es y ser perpetuamente la catlica, apostlica, romana. La nacin la protege por leyes sabias y justas, y prohbe el ejercicio de cualquier otra". Vase Felipe Tena Ramrez, Leyesfundamentales de Mxico 1808-1992,
Mxico, POITa, 1992, pp. 161-195.
9 La sntesis destinada a la televisin que formul el equipo de investigadores
que rodeaba a Daniel Coso Villegas, en El Colegio de Mxico, no tiene desperdicio
por su plasticidad: "Entre 1821 y 1850 rein la inquietud en todos los rdenes. En
treinta aos hubo cincuenta gobiernos, casi todos producto del cuartelazo, once de
ellos presididos por el general Santa Anna. La vida del pas estuvo a merced de divididas logias masnicas, militares ambiciosos, intrpidos bandoleros e indios relmpago. Los generales producan guerritas a granel para derrocar presidentes y gobernadores. Se hacan de tropa por medio de 'levas', acorralaban a campesinos, escogan
a los ms jvenes y vigorosos y los despachaban a los mataderos. Los que lograban
desertar se convertan por regla general en bandoleros. Las partidas de bandidos llegaron a contarse por cientos, principalmente en la regin central. En las zonas perifricas el azote fueron los indios; en el norte las tribus de comanches, apaches,
yaquis y mayos; en el otro extremo del pas, en la pennsula de Yucatn, donde la explotacin de los indios por los blancos haba sido tambin inhumana, los mayas, en
1848, prendieron.la mecha de la 'guerra4e caatas.quedurante tres aos [sic] rob,
mat)' quem llin tteglJa ni piedad". Vase Luis Gonzlez, "Elp.e[()dofofmativo",
en Da.ni~l Cosfo Villegll$et al., Historia m~imadeA(xico,.}.t~P(),El Colegio
deM~~co,1~7.3, p.. 1()l.. H9~gl;\llgl'egar que~n .~llll$con4i:;~one!es ilnpos~~e 0b~arde.lae~stenciade.~sta4P alguno.
EL LEGADO
33
centralismo, por la carga colonial que heredaba, ni el federalismo,

por la ausencia de un criterio comn que le permitiera asentarse
como alternativa de solucin a los conflictos a largo plazo. Si el
primero careca de la fuerza suficiente para controlar a las fuerzas
polticas que se desgranaban en busca de autonoma por el vastfsimo territorio de Mxico -el ms grande de Hispanoamrica por
aquellos tiempos-, el segundo no poda conciliarse con las exigencias de los poderes centrales. De ah que la Constitucin de 1824 no
slo haya fracasado en su intento de colocarse en el justo medio,
sino que adems haya exacerbado las razones que convirtieron al
rgimen federal en la manzana de la discordia, poco despus de
haberse proclamado como la solucin para todas las dificultades futuras.!?
Casi veinte aos ms tarde, Mariano Otero daba un diagnstico
exacto de la situacin y llamaba, desde un nuevo Congreso constituyente que volvera a fracasar, a formular un "acuerdo en lo fundamental", capaz de conciliar entre los dos tipos de rgimen que se
ofrecan como alternativa desde un principio. Citando El espritu de
las leyes, de Montesquieu, Otero propona rescatar el sentido inicial
de la primera Constitucin, en el entendido de que los estados deban contar con todos los elementos jurdicos y polticos necesarios
para darse leyes realmente propias de gobierno interior, pero sin
estar siempre sujetos a las disposiciones legislativas emanadas del
centro:
[ ... ] la federacin es entre nosotros una verdad indispensable --deca
Otero- porque es una verdad de geografa, y hoy no tenemos que escoger entre ella y el centralismo, sino entre la independencia legal de
los departamentos que les proporcione autoridades populares que
\0 En el prembulo de la Constitucin de 1824, los diputados constituyentes no
dejaban lugar a dudas: "He aqu --escribieron- las ventajas del sistema de federacin. Darse cada pueblo a s mismo leyes anlogas a sus costumbres, localidad y
dems circunstancias; dedicarse sin trabas a la creacin y mejora de todos los ramos
de prosperidad; dar a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin las dificultades que opona el sistema colonial [oo.] proveer a sus necesidades en proporcin
a sus adelantos; poner a la cabeza de su administracin sujetos que, amantes del pas,
tengan al mismo tiempo los conocimient~s suficientes para desempearla con acierto;
los tribunales necesarios para el pronto castigo de los delincuentes y la proteccin de la propiedad y seguridad de sus >habitantes; terminar .sus asu~os ~msti
cos sin salir de los lmites de su.f3stado; enuna palabra, entrar en d~le1o goce delos
derechos de hombres libres". V~en TenaR.anrez, op. cit., p. 164.
creltr
34
cuiden de sus intereses con todas las garantas que da un poder popular
representativo y responsable, y aquella independencia legal anrquica,
amenazante, que resulta de la independencia que adquieren las autoridades locales por el abandono y la debilidad inevitable del centro.l '
La fnnula del "acuerdo en lo fundamental" auspiciada por Otero no era otra que la del respeto a un solo rgimen constitucional,
basado en el propsito definido de construir el federalismo con el
consenso de los estados y el respaldo de los aparatos centrales, siendo indispensable para ello darle contenido a la divisin de poderes.
Si la Constitucin de 1824 haba fracasado no era por el principio
federal mismo, sino por falta de un rbitro capaz de dirimir las
diferencias que haban brotado entre las legislaciones locales y la
Constitucin general:
Cuando los estados eran poderosos -sintetizaba ese autor- infringan
las leyes generales; y cuando el poder general fue fuerte, atac escandalosamente la independencia de los estados. Y una y otra cosa suceder siempre que no haya entre los dos ese regulador tan necesario, que
la Constitucin [centralista] de 1836 coloc en el Poder Conservador
y que alguno de los seores diputados de este Congreso pidi en
1833 se colocase en la Corte de Justicia. J2
La observacin de Otero era adecuada, pues reclamaba el establecimiento de lo que despus se conocera en la Europa de las
constituciones liberales como el Tribunal Constitucional. Tambin
tena razn al reclamar una vuelta al principio bsico del federalismo, que no poda descansar en un "poder general que da leyes uniformes para todas las partes", hasta el extremo de formular un "ca-
1I Mariano Otero,"El acuerdo en lo fundamental, base de la unidad nacional",

en Materiales de Cultura y Divulgacin Poltica Mexicana, nm. 2, Mxico, 1974,
p. 57. Vale la pena mencionar la cita que haca Otero de Montesquieu: "si una
repblica es pequea, se ve destruida por una fuerza extranjera, y si es grande sucumbir por un vicio interior. Este doble inconveniente corrompe de la misma manera las democracias Ylas aristocracias, sean buenas o malas, porque el mal est en
la naturaleza de las cosas y ninguna forma puede remediarlo. Por esto, es de presumir
que los hombres se hubieran visto al fin obligados a vivir siempre bajo el gobierno de
uno solo, si no hubieran imaginado una constitucin que a todas las ventajas interiores del gobierno republicano reuna la fuerza exterior de las monarquas. Hablo de
la repblica federativa", ibid., p. 50.
t2 Ibid., p. 25.
EL LEGADO
.'1'1
tlogo completo" de lo que deben ser y hacer los estados. Al mismo

tiempo pecaba de un evidente exceso de buena fe en las posibilidades polticas propias de una constitucin para transformar !a realidad del pas. Bien ligado a la "era de las constituciones", como ha
llamado a esa poca Juan Marichal, el discurso de Mariano Otero
confiaba menos en los acontecimientos que tena a la vista que en la
capacidad de concertacin entre las lites nacionales y regionales
que haban dado al traste con todos los arreglos legales.
En efecto, haba que llegar a un acuerdo en lo fundamental
pero, como resultara evidente, ese pacto no poda derivarse slo de
los principios de una carta constitucional, sino del eficaz peso y
equilibrio entre las fuerzas polticas: las verdaderas instituciones,
que los legisladores de la poca queran gobernar desde sus escaos, se esfumaban una y otra vez en tradiciones, costumbres polticas y prcticas que no se reconciliaban con los proyectos constitucionales largamente discutidos durante aquella etapa poscolonial. El
federalismo mexicano se presentaba, pues, como la solucin a un
conflicto entre dos visiones distintas -que ms tarde se identificaran con la pugna entre conservadores y liberales-, constituyndose por ello mismo en un proyecto por construir. Se propona
como el medio propicio para reconciliar la pugna entre los poderes
centrales, representados por los aparatos polticos de la Iglesia y los
fueros concedidos al ejrcito nacional, y los poderes locales, que
haban decidido abrazar las banderas del liberalismo para enfrentar
a sus adversarios centralistas. Pero al planteamiento le faltaba el
respaldo capaz de convertirlo en algo ms que un buen conjunto de
propsitos ticamente plausibles.
De ah que mientras las lites se disputaban el predominio de
las ideas y los controles polticos nacionales, la Repblica siguiera
transitando de hecho a travs de las otras instituciones, heredadas
de la Colonia, que operaban al margen de los discursos: aquellas
que descansaban en los gobiernos locales y en sus vnculos con la
Iglesia, a pesar de las enormes distancias que las separaban de los
grandes proyectos constitucionales que tenan lugar en el centro.
De ah tambin que los historiadores que han estudiado aquel periodo observaran la esquizofrenia que padeca la vida poltica nacional, acalorada y errtica en su incansable bsqueda de una identidad poltica capaz de sumar a todos los mexicanos, pero ajena a
la realidad que se desplegaba con otros ritmos en la vida local del
pas.
36
LA VA MEXICANA AL FEDERALISMO
Es indudable que el federalismo mexicano no surgi de un pacto defensivo entre lites regionales en busca de un poder nacional compartido. No fue "una simple copia del estadunidense, puesto que el
gobierno federal no gobernara a ciudadanos, sino a estados. El resultado era acorde con el contexto en que haban surgido las constituciones de los dos pases't.!" Tampoco se deriv de la otra vertiente
de la construccin federal, segn la cual los poderes locales fueron
cediendo soberana, paulatinamente, a los rdenes regionales y finalmente nacionales, sin perder por ello capacidades de gobierno interior propio. Ninguno de esos dos afluentes que concurren en la teora
del federalismo es cabalmente aplicable al caso mexicano, ya que no
coinciden con la historia de este pas, muy a pesar de todas las legislaciones que insistieron en recuperar la propuesta federal como la
mejor forma de gobierno entre los mexicanos.
La versin estadunidense de la teora del federalismo tiene muy
pocas coincidencias con la historia de Mxico, porque no hubo en
sta un pacto "entre estados cuasi soberanos, que se unieron con
propsitos comunes explcitos, para fundar una unin indestructible
entre estados indestructibles", 14 sino un intento fallido por fundar
una alianza de cuo distinto, celebrada entre los restos del centralismo colonial y la nueva visin de los grupos polticos liberales que
surgieron de las antiguas diputaciones provinciales.P En Mxico no
13 Josefina Zoraida Vzquez, "El federalismo mexicano, 1823-1847", en Marcello Carmagnani (coord.), Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina, Mxico, El Colegio de MxicolFondo de Cultura Econmica, 1993, p. 24.
14 En 1869, por ejemplo, hubo en Estados Unidos una decisin judicial que
defini con precisin ese perfil especfico del federalismo estadunidense: "La Constitucin, en todas sus previsiones, mira hacia una unin indestructible, compuesta por
estados indestructibles." Cosa muy diferente, como veremos en esta obra, a la concepcin mexicana. Vase Deil S. Wright, Understanding lntergovernmental Relatiom, California, Brooks/Cole Publishing Company, 1988, p. 33.
15 Josefina Zoraida Vzquez sugiere, al respecto, que a diferencia de los grupos
que representaban a la Iglesia y al ejrcito en los primeros aos de independencia,
"[oo.] las lites provinciales se haban amalgamado con la creacin de las diputaciones [ordenadas por la Constitucin gaditana]. Muchos de los personajes que
haban actuado en los viej()s ayuntamientos de las capitales pasaron a servir en la
nueva institucin y aprovecharon toda oportunidad para extender sus facultades al
servicio de sus..tradicionales aspiraciones de autonoma, logandomuchasveces el
apoyo de los comandantes de las provincias, ya fuera por la popularizacin de las
ideas del liberalismo gaditano o por simple oportunismo", op. cit., p. 31.
EL LEGADO
37
se trataba de comenzar a fundar un Estado nacional sobre una cultura homognea -rasgo que vera con nitidez el autor de La democracia en Amrica-, sino de mantener cohesionado a un abanico de razas y pueblos que todava no formaban nada semejante a
una "cultura nacional", pero que se haban integrado de todos modos gracias a la capacidad de control del Estado espaol sobre sus
colonas.l" Era, pues, un desafo completamente distinto, que se
condensaba en el reto de sustituir las redes de un Estado consolidado, el espaol, por las nuevas de una repblica en proceso de gestacin.
La misma razn excluye la comparacin simple del proceso de
Iederalizacin mexicano con la historia seguida en la formacin estatal en Europa. Lo que exista en Mxico no era una base feudal
sometida gradualmente por un doble proceso de concentracin-jorarquizacin de la autoridad poltica y administrativa, mediante el
cual se fueran desdoblando las herramientas del control militar, hacendario, burocrtico y poltico a lo largo de varios siglos de pugnas y guerras internas hasta desembocar en el absolutismo, junto
con una nueva concepcin de la jerarqua burocrtica que permitira
gobernar territorios extensos sin que jams los pisara un monarca:
concentracin del mando poltico y eficaz jerarqua en el ejercicio
de la autoridad adrninistrativa.l" En Mxico, en cambio, la cons16 Si fuera necesario citar alguna versin de la relacin entre democracia y cultura en Mxico, el libro bsico no seria el de Alexis de Tocqueville , sino el de Francisco Garca Caldern, Las democracias latinas de Amrica. La creacin de un continente, Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1979, pues salta a la vista que la mezcla de
razas y costumbres ha pesado siempre en la conformacin de todos los regmenes
polticos de Amrica con tradicin indgena. De ah que la idea de una nacionalidad
mexicana sea muy tarda y se deba a los criollos que defendieron la independencia de
Espaa. Enrique Florescano atribuye a Francisco Javier Clavijero una suerte de paternidad intelectual, al menos en lo que hace a la creacin de las primeras ideas sobre
un pasado nacional compartido, escritas en su Historia antigua de Mxico, en 1780:
"En primer lugar, porque su Historia vino a ser la primera integracin sistemtica y
moderna del pasado mexicano en un solo libro: la primera imagen luminosa de un
pasado borroso y hasta entonces inaprensible. En segundo lugar, porque al emprender la defensa de ese pasado demonizado, Clavijero dio el paso ms difcil en el complejo proceso que por ms de dos siglos perturb a los criollos para fundar su identidad: asumi ese pasado como propio, como raz y parte sustancial de su patria", en
Memoria mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 471-472.
17 sta es la descripcin ms conocida de ese proce.~o. Laprecsion de la jerarqua admini$trativa se debe en este caso a Renate Mayntz, Sociologa de la administracin pblica; Madrid, Alianza Universidad, 1985, p. 26. Pero la misma idea se ha
38
truccin del Estado decimonnico fue al mismo tiempo un desprendimiento de las herencias de la colonia. Hubo que construir un
aparato poltico mientras se desarmaba el anterior, que lleg al territorio de Mesoamrica despus de haber superado la etapa feudal. El
Estado espaol no tuvo que construir sino conquistar, con los medios que le ofreca aquel proceso de concentracn-jerarquizacin
convertidos en leyes, autoridades y valores polticos ya definidos.
En ese sentido no es una exageracin afirmar que esa forma de organizacin poltica cay encima de un mundo que hasta entonces
haba permanecido prcticamente aslado.!" As que no hubo tiempo ni modo -pero sobre todo, no hubo necesidad poltica- de
transitar por aquel proceso de concentracin-jerarquizacin sino
muchos aos ms tarde y, en un brevsimo lapso de quiz cuarenta
aos, apurando lo que en Europa haba tomado dos siglos formar.
De esto deviene la enorme importancia que cobr el gobierno
local como modo de organizacin poltica y social de la Colonia.
Un municipio que lleg al territorio americano despus que en Espaa se completara la reconquista.l? ya sometido a la expansin
del absolutismo, que no slo representaba el mejor instrumento para
la organizacin de las comunidades nativas a nombre del rey, sino
planteado de muchas maneras, desde Nicols Maquiavelo, cuyo Prncipe es justamente un relato de los medios indispensables para concentrar el poder en el Estado y
desde el Estado, hasta Hermann Heller en La soberana, op. cit. Contada de manera"
diversas, esa historia conduce, sin embargo, al mismo doble proceso de concentracin poltica y jerarquizacin administrativa,
18 La idea del aislamiento se prestara, por s misma, para escribir otro libro. La
tomo de la conversacin que sostuvo Octavio Paz con el historiador francs LeRoy
Ladourie, en ocasin del aniversario 500 del descubrimiento-encuentro de Amrica.
Octavio Paz subraya el aislamiento de los indios americanos, la ausencia de contacto
previo con otras civilizaciones, como una de las claves que facilitaron la conquista
europea. A diferencia de los espaoles -y portugueses, franceses e ingleses-e-, las
tribus americanas no haban visto una civilizacin diferente.
19 En este punto es muy rescatable la interpretacin de Moiss Ochoa Campos:
"Para la mentalidad castellana de principios del siglo XVI, la Reconquista se prolongaba en la Conquista de nuevos horizontes habitados por los infieles. Si en la empresa de la Reconquista, las Cartas Pueblas haban sido una va natural para el
usufructo de nuevas tierras destinadas a la ereccin de centros urbanos, en el intento
de conquistar las Indias Occidentales, ese mismo camino pareca el ms expedito,
justificndose con la fundacin del Concejo Municipal. derivado del Concilio comunero", en La reforma municipal, Mxico, POrIa, 1955, p. 94. Desde otro punto de
vista, vale la pena confrontar este dato con los relatos de Jos Luis Martnez en su
biografa de Hernn Corts, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990.
EL LEGADO
39
que tambin organizaba la jerarqua administrativa de la Corona.

Los municipios hicieron posible la expansin territorial del Estado
espaol permitiendo, a la vez, resolver el problema bsico de convivencia con las comunidades indgenas, al colocarlas bajo la vigilancia -con el mtodo del "repartimiento" y las "repblicas de indios"- de autoridades burocrticas concentradas cn los gobiernos
locales. Cumplieron as una doble funcin de igual relevancia: pcrmitieron arraigar el dominio territorial y organizaron a la poblacin
conquistada. Aunque tambin simbolizaron el traslado de una historia institucional -si cabe semejante expresin-e- tlue an no haba
sucedido en el territorio donde se gobemaba.
Esa institucin era tambin la nica que poda sobrevivir al
movimiento de independencia, precisamente por su doble carcter
de representante de los poderes de la Colonia -induyendo el predominio de la Iglesia catlica- y del ncleo de la organizacin
poltica y social de los pueblos, por ser una institucin que a pesar
de su carcter de transterrada le daba coherencia tanto a la dominacin metropolitana como a la vida interior de las comunidades.
Lo que faltaba era el espacio poltico intermedio, el equivalente a
los estados miembros de la unin estadunidense y a los reinos de
esa Europa que sigui al feudalismo, pues las verdaderas instituciones polticas de la ltima etapa de la Colonia no fueron las
diputaciones provinciales -aunque stas hayan servido para articular intereses-, sino los ayuntamientos que les dieron origen y
los aparatos jerrquicos de la Iglesia: esas instancias que se haban asentado desde los primeros aos de la conquista y que
haban sido utilizadas para fundar todo el entramado poltico de la
Colonia.
El federalismo mexicano naca, en consecuencia, a contracorriente de su propia historia. Quizs hubiese sido exitoso si el lugar
de los estados, que an no existan, hubiese sido ocupado por los
ayuntamientos de capital que fueron los que permitieron la formacin de diputaciones provinciales hacia finales del periodo colonial.
Pero el hecho es que no slo se crearon estados donde no los haba,
sino que a partir de ellos se intent construir desde entonces el resto
del entramado institucional del Estado nacional mexicano: la teora
federal prevaleci sobre las evidencias palpables. Lo que se gest
entonces fue una lucha imparable por ocupar los espacios que dejaba vacantes la Corona espaola, desde el temprano momento en que
el territorio peninsular fuera ocupado por los franceses en 1808. Por
40
eso el diagnstico que tanto molestaba a Mariano Otero segua siendo exacto treinta y cuatro aI10s ms tarde:
"[Si entre los Estados Unidos] hubo una poca en que la palabrafederalista significaba el apego al poder del centro contra las pretensiones
de los estados, entre nosotros significa exactamente lo contrurio't.P
Un centro representado por estamentos e instituciones heredadas de la Colonia, con la Iglesia catlica al frente, y estados que en
realidad significaban vida municipal, acaudillada sin embargo por
lderes polticos ciertamente ambiciosos, pero carentes de suficientes estruduras de poder como para articular una verdadera federacin, lo que era factible para evitar a su vez la polarizacin de todos
21
los contliclOS.
En las disputas que poblaron la historia mexicana desde 1808
hasta 1867 aparece siempre el mismo hilo conductor: los intentos
de formar las instituciones polticas del Estado, que iban y venan a
veces desde el mirador centralista, otras desde los movimientos federalistas, para nunca lograr el "acuerdo en lo fundamental" que
reclamaba Otero. De modo que la especie de federalismo que finalmente se impuso obedeci a la combinacin de eternas guerras entre las regiones y el centro, y el empleo del argumento federalista
como una ideologa til para organiZar paulatinamente al Estado
echando mano, en ambos casos, de los gobiernos locales. Fue, en
consecuencia, una construccin diferente de las que nos anuncian
las teoras basadas en otras evidencias histricas; el federalismo
mexicano naci cuando el Estado nacional pudo someter las reMariano Otero, op. cit., p. 48.
Otero se quejaba con amargura de esos extremos: 'l ..] pensar que las autoridades generales que se encuentran en la capital agobiadas bajo el peso de los
problemas de la Nacin, bien comprometidos y difciles. podan conocer desde aqu
todas las diversas neceSIdades de los departamentos de la Repblica, y cuidar de que
las autoridades locales las satisfagan debidamente, es fiarse en que el poder general
tendr una intencin verdaderamente divina, y el resultado de tal sistema no sera
nunca ms que uno de estos dos extremos: o el abandono completo de los intereses
locales bajo el cual sucumbieron tantos departamentos, o el despotismo de los poderes locales [... ] El poder del centro no puede atender los departamentos y los abandona' tampoco puede cuidar de la fiel ejeCUcin de las leyes, porque no sabe lo que
pasa en ellos, y los entrega a la v~lun~ad ciega de las autoridades locales, las que son
buenas para l siempre que no le mspiren recelos, de lo que resulta una combinacin,
la ms funesta de todas: malas leyes y malos magistrados", ibid., p.57.
20
21
ELLEGAD
41
vueltas orquestadas por los caudillos regionales, es decir, fue un Estado liberal y federalista en cuanto a sus argumentos polticos, teniendo tambin una ampla base de dominacin territorial sostenida
en los gobiernos locales. Una paradoja histrica: la culminacin de
un proceso cuyos orgenes estaban en los primeros aos de la Colonia.
LA SUSTITUCIN DE LAS ENTIDADES FEDERATIV AS
El problema fundamental que supona la carencia de instituciones

polticas intermedias de alcance regional hall resolucin por medios singulares, ya que el doble dominio que formaban, de un lado,
el poder central, y del otro, aquella base de autoridad territorial extendida a travs de los municipios, no alcanzaba para asegurar la estabilidad poltica del pas. Su contraparte estaba en la necesidad de
sofocar las contiendas armadas que se repetan hasta la saciedad, y
a falta de un arreglo federal realmente estable, y de instituciones
polticas regionales suficientemente fuertes como para regular el
eontlicto de manera legal,22 el camino elegido por las lites responsables de la conduccin del pas fue el de aparatos intermedios entre
los estados y los municipios.
Los liberales de la segunda mitad del siglo pasado, primero, y
ms tarde los revolucionarios de principios del siglo xx, buscaron
con tenacidad la moderacin de los conflictos a travs de la construccin alternativa de aparatos polticos que identificaran con nitidez a los vencedores, permitindoles articular sus intereses comunes frente a los de los adversarios: nosotros frente a los otros, sin
espacios para la tolerancia ni para el despliegue de ese "acuerdo en
lo fundamental" que hubiera preferido Mariano Otero.
No obstante, para liberales y revolucionarios la lgica de un gobierno nacional fuerte -basado en municipios bien articulados con
las instrucciones del centro- no poda sostenerse en un federalismo que diera demasiadas libertades a los estados. De ah la necesidad de determinadas maquinarias polticas que condujeron finalmente a la dictadura con fachada de democracia. Aparatos que se
22 No es necesario abundar sobre las instituciones como reglas del juego capaces de dar certidumbre a las relaciones sociales, cuyos perfiles estn definidos en
la introduccin de esta obra.
42
alimentaron de los municipios (de qu ms'!), y que se desplegaron

tambin mediante la mecnica partidaria para enlazar los intereses
regionales con los del centro. La Constitucin federal apareca, en
cambio, como teln de fondo que serva para dar fuerza legal a las
decisiones polticas tomadas de otra manera. Ninguno de los grandes caudillos que gobernaron Mxico durante el siglo pasado 10
hizo realmente apoyado en las leyes, aunque todos ellos las proclamaran como la base de su legitimidad poltica. As ocurri con las
mltiples legislaciones que sirvieron de base para las once presidencias de Santa Anna, y tambin con la Constitucin liberal de 1857
que diera amparo formal a los gobiernos de Jurez, Lerdo, Manuel
Gonzlez y Porfirio Daz, aunque los cuatro hayan gobemado de
hecho al margen de esa Constitucin.
No se poda gobernar de otro modo, porque la base misma de
los ordenamientos jurdicamente impecables estaba fundada, en efecto, en las pautas de una organizacin federal muy distante de las
verdaderas instituciones polticas del pas: el poder central y sus
municipios. De manera que la idea de construir un sucedneo partidista -con implantacin distrital- fue ganando densidad en la
misma medida en que el Estado nacional se iba consolidando. Tampoco gobern de otro modo el llamado partido liberal que encabezaba Benito Jurez -de ah el inters de sus partidarios en el control de los aparatos electoraes-s-r-' ni se explicara de diferente
manera la eficacia de la laxa dictadura del general Daz. Sin embargo, la idea de construir un partido poltico que diera estabilidad definitiva al rgimen liberal no comenz a plantearse a la luz del da
sino hasta el momento en que los liberales triunfaron definitivamente sobre sus adversarios conservadores. Derrotado el enemigo
comn, haba tlue organizar a los copartidarios. A partir de entonces
comenzara a brotar la idea, cada vez ms extendida, de construir un
partido para controlar el gobierno."
23 Maquinarias que se apoyaban en la designacin de jefes polticos yen el diseo de distritos controlados por ellos, corno veremos en la ltima parte del captulo
dedicado a "Los aparatos".
24 Para Alicia Hernndez Chvez, la idea de fundar un partido de gobierno germin desde la reforma electoral de 1877 --que estaba diseada por negacin: para
excluir a los partidarios de Lerdo de cualquier posibilidad de acceder al nuevo gobierno formado por Daz. Pero el primer intento formal de constituir un "partido de
gobierno", propiamente dicho, no ocurri sino hasta 1892, y siempre con exclusin
de los adversarios: ste en particular, surgi para defender una vez ms la reelec-
EL LEGADO
43
Es posible situar ese momento como una consecuencia de las

reformas al procedimiento electoral impulsadas por el general Daz
en 1877, pensadas explcitamente para dejar fuera de cualquier cargo pblico a los adversarios polticos que haban secundado la candidatura de Lerdo de Tejada a la presidencia de la Repblica, y que
tambin auspiciaron la formacin de los primeros "crculos polticos y electorales". Pero la ocasin de organizar un partido poltico
propiamente dicho se present con motivo de la nueva reeleccin
de Porfirio Daz a la presidencia, en 1892. Se trataba de una coyuntura propicia, ya que si bien es cierto que en algunos estados se prevea la reeleccin de los mandos, desde que Daz comenzara su tercer gobiemo en 1888, el que fuera instaurada sin restricciones y de
manera general "acabara por garantizar la continuidad de los crculos polticos que ganaran en las entidades federativas [... ]. En pocas
palabras, el ganador estaba ah para quedarse". Con la misma lgica
intent crearse la Unin Liberal, destinada a garantizar la reeleccin
de Daz y la futura estabilidad de su gobiemo mediante las redes formadas por los jefes polticos en cada distrito del territorio:
La red organizativa fue la del gobierno, y a todos sus gobernadores enviaron una carta el 25 de enero de 1892 para que ellos la turnaran, con
carcter de "reservado", a los jefes polticos de distrito. La instruccin
precisa era proceder a formar un "partido de Estado", como ellos lo denomnaban.P
Por supuesto, tuvieron xito, pero al mismo tiempo la creacin

de esas redes partidarias fue excluyendo la posibilidad de formar
otras opciones polticas, pues su propsito no era favorecer la competencia democrtica sino eludirla, abiertamente, mediante los dispositivos polticos destinados a controlar el poder. Por esto es que
cin de Daz corno presidente de la Repblica. Ms tarde, pero en la misma ltima
dcada del siglo pasado, el ministro de Hacienda .los Yves Limantour intent formalizar una convencin liberal, mientras que Bernardo Reyes -un miembro ms
que destacado de la lite militar-, intent formar otro movimiento que respaldara su
candidatura. Ambos fueron desautorizados de mala manera por el dictador Daz, de
modo que los partidos no veran la luz sino hasta el siglo xx, Pero "el ayuntamiento y
la vida municipal fueron los espacios vitales de la reorganizacin ciudadana entre
1892 y 1901, para emerger entre 19(H y 1902 a nivel nacional". en Alicia Hernndez Chvez, La tradicin republicana del buen gobierno, op. cit .. pp. 100-10 1
passim.
25
[bid.
44
la frmula poltica acuada en el porfiriato -pero diseada desde la Repblica Restaurada- estuvo fundada en la certeza d" que
quien controlaba la maquinaria de las redes partidarias, dominaba
tambin el pas. No es ninguna casualidad, por lo tanto, que el general Daz se haya negado sistemticamente a que ese artefacto fuera
conducido sino por l mismo, y que haya desautorizado la formacin de cualquier partido que no tuviera como propsito apoyar directamente su propia reeleccin y por el lapso estricto en que ese
proceso tuviera lugar.
La pieza que faltaba al entramado institucional mexicano para
acabar de darle su perfil singular al federalismo sin estados que finalmente cuaj era, pues, el partido poltico que pudiera sostener la
estabilidad del rgimen centralista de Daz, aun cuando ste ya no
estuviera; ese gozne que intentaron crear no slo los ms destacados
colaboradores del porfiriato, sino incluso el iniciador de la Revolucin mexicana de 1910, Francisco 1. Madero. El partido en lugar
del federalismo, bien descrito en 1909 por Andrs Malina Enrquez:
Cierto que no debernos separarnos del sistema de legislacin fundamental poltica que hemos adoptado y [... ] hecho cristalizar en nuestra
Constitucin federal y en las constituciones particulares de nuestros estados, porque si bien es verdad que todas esas constituciones no son ni
pueden ser en absoluto de observancia general, representan en conjuntu el alto ideal que condensa las aspiraciones de los mestizos [... ]. Pero
dentro de esas mismas constituciones, hay que dar a nuestros sistemas
de gobierno la nica forma en que ellos pueden llevar su funcin, concedindoles a la vez las facultades plenamente Iegules que de ellas se
desprendan y las facultades discrecionales complementarias que son y
sern por mucho tiempo absolutamente indispensables. Nuestros gobernantes, pues, hasta en tanto no se constituya definitivamente nuestra
patria [lase: las instituciones polticas regionales], debern tener facultades dictatoriales [... j. Pero por supuesto que el carcter dictatorial
de nuestros gobiernos deber referirse a sus facultades de accin, no a
la continuidad ni a la condicin de las personas que esos gobiernos encamen.i''
Facultades dictatoriales, discrecionales, para evitar que la vieja
contienda entre centro y periferia arrasara con las esperanzas de con-
26 Andrs Molina Enrquez, Los grandes problemas nacionales, Mxico,

Era, 1909, pp. 434-435.
EL LEGADO
45
servar la estabilidad poltica conseguida en el porfiriato. Y tambin

para suplir las carencias del federalismo sin estados que comenzara
el presidente Benito Jurez.
Mas no le correspondera al grupo liberal consolidar esa tendencia, sino a los vencedores de la Revolucin mexicana, muchos aos
despus de que los peligros que vea venir Molina Enrquez cobraran
forma en el movimiento armado que comenz en 1910, justamente
cuando la maquinaria del porfiriato dej de ser suficiente para orquestar los distintos intereses de una periferia que volva por asfixia
a las batallas en contra del centro poltico. As, quien puso en obra
las ideas del partido de gobierno que acuaron los liberales y que
describiera Molina Enrquez fue el general Plutarco Elas Calles, el
ltimo de los caudillos revolucionarios de principios de siglo, convertido en el jefe mximo de la Revolucin cuando todos los dems
lderes haban muerto por el camino. Una ms de las paradojas
propias de la historia de Mxico: los enemigos del general Daz
POIaIl en los hechos los consejos que estaban destinados a perpetuar
la vigencia del porfiriato.
En su ltimo informe como presidente de la Repblica, del 1 de
septiembre de 1928, Calles propona "pasar, de una vez por todas,
de la condicin histrica de pas de un hombre a la de nacin de
instituciones y leyes", tomando en cuenta que el asesinato del general lvaro Obregn --quien fuera electo para un segundo periodo
presidencial que deba comenzar en diciembre de ese ao-, dejaba
un vaco poltico despus de los aos ms violentos de la Revolucin, que enfrentaba a Mxico "por primera vez en su historia, con
una situacin en la que la nota dominante es la falta de caudillos".
De modo que la solucin definitiva tena que ser la construccin del
partido que diera coherencia y organicidad a lo que quedaba de la
"familia revolucionaria":
[ ... ] la entrada definitiva de Mxico al campo de las instituciones y de
las leyes, y el establecimiento, para regular nuestra vida poltica, de reales partidos nacionales orgnicos, con olvido de hoy en adelante de
hombres necesarios como condicin fatal y nica para la vida y la tranquilidad del pas.27
27 Plutarco Elas Calles, "El inicio de una nueva etapa institucional", Materiales de Cultura y Divulgacin Poltica Mexicana, nm. 4, .Mxico, 1974, p. 12.
46
Un partido capaz de sustituir la presencia de los grandes

caudillos -es decir, de los lderes regionales- y de articular con
eficacia los intereses polticos de los estados. Instituciones que
eran en realidad organizaciones; y leyes para regular la sucesin
del poder, mediante el triunfo electoral del partido de la familia
revolucionaria. Pero no instituciones ni leyes regionales, ni mucho
menos surgidas de los estados miembros de la federaci6n, sino nacionales y revolucionarias como la concreci6n exitosa del federalismo central:
Si la familia revolucionaria, con la vista slo fija en los principios y
con noble abstraccin de los homprcs, logra unirse para la designacin
de su candidato, corno debe hacerlo si quiere su salvacin y la del pas,
podr ir, sin temor, a la lucha ms honrada con los grupos conservadores antagnicos, para la disputa del triunfo en un terreno netamente democrtico [pero sin perder de vista que] por 10 que toca a
nosotros [las ideas revolucionarias] nos acompaarn hasta morir, estando dispuestos ahora y siempre a ir por esas ideas al campo de la
lucha, en cualquier terreno a que se nos llame, si la n::acCn no aprecia
o no aprovecha patritcamente la oportunidad legal de cooperacin en
el futuro que le ofrece la Revolucin mexicana. 2B
No es necesario subrayar demasiado la advertencia del general
Calles acerca de su disposici6n para volver a las armas en caso de
que "la reacci6n" no se mostrara dispucst., a colaborar con los proyectos revolucionarios. En cambio debe destacarse que, en ese discurso, que habra de inaugurar una poca completa para la vida
poltica mexicana, no existe efectivamente una sola menci6n a la
importancia que pudieran tener las regiones, estados o municipios a
la hora de la reconstrucci6n de las instituciones y las leyes capaces
de llenar el vaco de caudillos. La preocupaci6n de Calles, el sobreviviente, era crear un partido, no una federaci6n.
La idea que se arras traba desde los aos de auge del liberalismo
cristaliz6 en marzo de 1929, apenas siete meses despus de aquel
discurso fundador de Plutarco Elas Calles, con la Lleaci6n del Partido Nacional Revolucionario que concret, de hecho, lo que Malina Enrquez haba imaginado antes del estallido del movinento armado. Un partido que sera desde entonces el eficaz soporte de las
28
tsu., p. 11.
EL LEGADO
47
"facultades discrecionales complementarias" que necesitaba la presidencia de la Repblica para garantizar la estabilidad del pas.
El federalismo mexicano se conserv desde entonces cuidadosamente guardado en el cajn de las buenas intenciones del partido oficial. Al mismo tiempo, la creacin de un poderoso aparato
poltico no slo ocup el lugar de las instituciones polticas estatales que no haban logrado nacer, sino que consigui darle garantas de estabilidad a los gobiernos nacionales -siempre sobre la
base de la articulacin de intereses regionales con predominio del
centro. No obstante, ese legado se convirti tambin en una trampa
para el futuro. De un lado, porque la ausencia de instituciones polticas regionales acabara por convertirse en uno de los principales
obstculos para darle cauce efectivo a la idea federal, o al menos a
los intentos de descentralizacin administrativa que se hicieron indispensables hacia la dcada de los setenta de nuestro siglo; por el
otro, porque la misma dinmica centralista comenz a olvidar pronto que su base de sustentacin estaba en su contraparte municipal, y
que sta no tena como condicin de supervivencia la red partidaria,
sino otra cosa: el intercambio de beneficios mutuos con el gobierno
nacional. 29
De esa manera, las muy singulares claves del federalismo de
Mxico no se asentaron ya en los estados de la Repblica como instituciones autnomas, sino en la (re)construccin de la dominacin
territorial ejercida gracias a la vigencia de la vida municipal y a la
orquestacin de los intereses regionales dispersos, en virtud de la eficacia del partido fundado por Calles. El centralismo gravit as en
el binomio de la presidencia de la Repblica y el partido oficial,
pero su capacidad de control territorial sigui atada durante aos a
los municipios: la institucin poltica ms antigua de Mxico. El
modo en que pudo edificarse esa extraa combinacin de federalismo sin instituciones polticas estatales, y bases territoriales sobre
las que se levant el rgimen instaurado en la Revolucin mexicana, son las dos claves que explican buena parte de los conflictos
por los que ha atravesado la poltica del pas desde sus primeros
atisbos hasta nuestros das, atrapada siempre entre los ideales desproporcionados de sus dirigentes y las necesidades concretas del
29 Esta idea se desarrolla con amplitud en Mauricio Merino, "La (desjcentraIizacin en el sexenio de Carlos Salinas", en Foro Internacional, nm. 143-144, enero-junio, 1996, El Colegio de Mxico.
411
momento. Y aunque generalmente se le sigue la pista a los primeros, quiz porque los documentos disponibles lo facilitan, las que
le han dado sus perfiles especficos al Estado nacional mexicano
son las segundas. Las necesidades polticas que producen instituciones, y cuya formacin trataremos de explicar en las siguientes
pginas.
11. LOS PRIMEROS ATISBOS
ENTRE EL ANTIGUO RGIMEN Y LAS REFORMAS BORBNICAS
Hasta qu grado cambi la vida de Mxico despus de su independencia? En qu medida se modificaron sus instituciones polticas
bsicas y las relaciones internas heredadas de la Colonia? La hiptesis que persigue este captulo sostiene que los cambios producidos
por la independencia fueron ms bien superficiales, en la medida en
que la vida poltica de las regiones y pueblos de Mxico continu,
simplemente, la trayectoria adoptada durante los llimos aos coloniales. En particular, el papel asignado a los municipios despus de
1821 confirmara que las verdaderas transformaciones en la base
de la vida poltica del pas habran ocurrido aos antes. La independencia de Mxico produjo cambios de forma pero no de fondo:
transformaciones cosmticas dictadas por una lite, pero continuidades en los medios empleados para el gobierno interior de los pueblos; nombres nuevos en la capital del pas, y sistemas e instituciones coloniales en los gobiernos locales.
Aunque los ltimos aos del siglo XVIII y los primeros del XIX
no fueron tan agitados como los que seguiran a la independencia de
Mxico, muchas de las definiciones que normaron los primeros trazos de la vida poltica nacional se concibieron en ese periodo, y prevalecieron ms o menos intactas hasta bien entrado el siglo pasado.
Especialmente en cuanto a lo que se refiere a la vida regional del
pas, donde se desenvolva la mayor parte de las relaciones sociales,
econmicas y polticas entre los mexicanos, ms all de los grandes
proyectos ideados desde la capital.!
1 sta es la tesis bsica, ya comentada, del libro de Francois Xavier Guerra,
Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxico, Fondo de Cultura Economica,
2 vols., 1988. Como lo anota Francois Chevalier en su "prefacio"; "En el centro de la
obra se encuentra el modelo terico de las difciles relaciones entre dos mundos totalmente diferentes y extraos uno al otro: un Estado moderno surgido de la Ilustracin
y dirigido por una pequea minora de ciudadanos conscientes, por una parte, frente a
una enorme sociedad tradicional u 'holista", heredada del Antiguo Rgimen --colonial, agregaramos-i-, por la otra". Op. cit., t. 1, p. 10.
49
50
La concepcin del papel que habran de desempear los municipios de Mxico forma parte de aquellas definiciones previas al
proceso de independencia: los esfuerzos de la casa de los Borbn
primero, y la influencia del Congreso constituyente de Cdiz ms
tarde, modificaron no slo la idea que haba perdurado por casi
tres siglos sobre el gobierno interior de los pueblos, sino que determinaron su desarrollo poltico posterior. Cuando Mxico hubo
de darse instituciones polticas propias, recogi muchas de las
ideas que se acuaron durante los ltimos aos de la Colonia y, en
materia municipal, prcticamente reprodujo esa tradicin. Los
cambios previos comenzaron con las reformas borbnicas, cuya
aplicacin en la Nueva Espaa es situada por Florescano y Gil
Snchez hacia 1760, ya que entre ese ao y 1821 "ocurrieron las
transformaciones mayores que habran de dar a esa poca una personalidad propia":
Las reformas que a partir de mediados del siglo XVIII comenzaron a
implantar los Borbones en todo el Imperio espaol [ ... ] respondan
a una nueva concepcin del Estado que consideraba como principal
tarea reabsorber todos los atributos del poder que haba delegado en
grupos y corporaciones y asumir la direccin poltica, administrativa y
econmica del reino [... ] Todas las reformas borbnicas tuvieron un
sentido poltico final: cancelar una forma de gobierno e imponer otra. 2
El intento de destruccin del antiguo orden, en favor de un
mejor control de los funcionarios de la Corona y el sometimiento de
individuos y corporaciones a la voluntad del monarca, choc con la
intrincada trama de intereses creados a todo lo largo de la Colonia y
gener reacciones de la base a la cspide del poder vrreinal.J Desde el mirador de las instituciones polticas, las reformas actuaron al
menos en dos planos complementarios de similar importancia. De
2 Enrique F1orescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las reformas borbnicas y el crecimiento econmico, 1750-1808", en Historia general de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203, passim; los autores agregan que "de
acuerdo con la idea de que no podan existir poderes corporativos o privados que rivalizaran con los del soberano, ni privilegios que atentaran contra el inters supremo
del Estado, una de las primeras tareas de los Borbones fue recuperar las atribuciones
que los Habsburgos haban delegado en cuerpos y grupos", p. 204.
3 Vase David Brading, Orbe indiano. De la monarqua catlica a la repblica
criolla, 1492-1867, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991, pp. 512-520.
LOS PRIMEROS ATISBOS
51
un lado, crearon intendencias en sustitucin de las alcaldas mayores y los corregimientos, con el doble propsito de reorganizar la
estructura administrativa de la Nueva Espaa, y de rescatarla tanto
del sistema de compra-venta de los cargos pblicos como de las
alianzas de corte mercantil que ese sistema favoreca, en detrimento
de los ingresos de la Corona." Por otra parte, promovieron la creacin de subdelegaciones para suplir a los tenientes letrados que
asistan a alcaldes mayores y corregidores en los pueblos de indios,
garantizando que la Corona tuviera funcionarios directamente adscritos a su control en las principales poblaciones del reino.P El virrey Carlos de Croix, primer responsable de la aplicacin de ese
mtodo, deca:
[... ] los tales alcaldes mayores se reducen a unos puros comerciantes
en sus alcaldas [... ] Tienen la obligacin de la cobranza de tributos,
medio real que llaman de ministros y otro medio para el Hospital de
Indios, y afianzan su recaudacin [ ... ] sin que por lo uno ni lo otro
perciban cosa alguna [... ] Por estos fundamentos y otros ms superiores, se ha tenido por conveniente formar un plan de intendencias en
este reino, y se ejecut con acuerdo del Ilmo., seor Visitador [Glvez], y habiendo dado cuenta a la corte se aprob, y vino orden para
que se propusiesen sujetos para servir estos empleos."
Las reformas permitieron, en efecto, la centralizacin gradual
de la administracin municipal, a travs de organismos nuevos como el "Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y
Bienes de Comunidades de todas las Ciudades, Villas y lugares del
Reino de la Nueva Espaa", adscrito a la superintendencia de la Real
Hacienda, cuyo objetivo era romper la dinmica de alianzas y beneficios personales que haba caracterizado la expansin de los
4 Las intendencias fueron creadas a travs de la "Real ordenanza para el establecimiento e instruccin de intendentes de ejrcito y provincia en el reino de la Nueva Espaa", del 4 de diciembre de 1786. Vase Jos Luis Melgarejo, Races del municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267.
5 Martn Puente Arteaga, Gnesis. evolucin y desarroll del municipio en
Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; tambin comentado en Florescano y Gil
Snchez, op. cit. pp. 208-209.
6 Carlos Francisco de Croix, "Memoria que el virrey dej a don Fray Antonio
de Bucareli y Ursa, 1 de noviembre de 1771", en Ernesto de la Torre Villar (coord.),
Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos, tomo. n, Mxico, Poma,
1991, p. 963.
GOBIE.<NO LOCAL, PODER NACIONAL
52
cargos municipales durante los siglos XVI y XVII. 7 No obstante, su

xito fue relativo no slo porque las prcticas anteriores estaban
profundamente arraigadas en el territorio del virreinato, sino porque
los propios funcionarios responsables de la reforma mostraron toda
clase de rechazos. Apenas tres aos despus de la fundacin de intendencias, por ejemplo, el virrey que sustituy a Croix ya se quejaba de su funcionamiento:
No me atrevo a exponer francamente a VE -le escriba a su sucesormi sentir sobre las ventajas o inconvenientes del establecimiento de intendencias. Los jefes de ellas, inmediatos subalternos del superior de
estos dominios, pueden aliviarse sus grandes cuidados y concurrir a
sus aciertos, promoviendo el fomento y felicidad de los vasallos del
Rey [... ] Pero a la verdad, lejos de verse hasta ahora estos efectos
benficos, se oyen sordos lamentos que anuncian la ruina del reino y la
prxima notable decadencia de los ramos de real hacienda, si no
vuelve a gobernarse por el sistema de sus antiguas leyes, recopilados
reglamentos y estatutos municipales. 8
Mientras que el conde de Revillagigedo escriba, hacia 1794:
[... ] mayores han sido los ataques que ha padecido en los ltimos aos
la dignidad del virrey con dos famosos establecimientos, que son el de
regentes [de las audiencias] y el de las intendencias [... ] En mi concepto, el primer pie de autoridad sobre el que se establecieron los virreyes
y de que ya he hecho mencin, era mucho ms ventajoso al servicio
del rey y al beneficio y aumento de estos reinos."
En cuanto a la posibilidad de controlar los recursos murucipales, el mismo Revillagigedo anotaba en el recuento de su memoria:
Los propios y arbitrios de los pueblos deberan soportar los gastos de
ellos, y podran hacerlo en gran parte, si se hallasen bien administrados, y si hubiesen formado por los intendentes los reglamentos que se
les previno por la ordenanza [ ...] pero ha habido y subsisten muchas
Moiss Ochoa Campos, La reforma municipal, Mxico, Porra, 1985, p. 194.
"Memoria de Manuel Antonio Flores a Juan Vicente de Gernes Pacheco de
Padilla y Horcasitas, segundo conde de Revillagigedo", 26 de agosto de 1789, en Ernesto de la Torre Villar, op.cit., pp. 1019-1020.
9 !bid., pp. 1035-1036.
7
53
causas que lo impiden. Los regidores de que se componen los ayuntamientos, son personas que compraron sus oficios, y as slo por rara
casualidad tienen aquella particular inteligencia y celo por el bien comn, que debera buscarse en los que se eligiesen para tales empleos.
Es un mal general y muy antiguo, el de la mala inversin de los caudales pblicos, en que se han dado muchas providencias y se ha adelantado poco o nada, por ms que se estableci la contadura, y fue el
punto en que trabaj ms y sac menos fruto el visitador don Jos de
Glvez, despus marqus de Sonora. 10
y ya entrado el siglo XIX, todava el virrey Berenguer de Marquina insista, en sus memorias a Jos de Iturrigaray:
Muy luego notar VE cun imperfecto qued y existe el establecimien. to de las intendencias, cotejando lo que ver VE en el despacho diario
con lo prescrito en la Relacin del ao de 1786. 11
Con todo, las intendencias permitieron, por una parte, la primera divisin administrativa formal del territorio novohispano que, modificada y ampliada, servira ms tarde como referencia para la formacin de las diputaciones provinciales; por otra, los primeros
controles sobre la vida de los pueblos, que abrieron la puerta no slo
a la instauracin posterior de las jefaturas polticas, tambin significaron la quiebra de una parte de la antigua autonoma municipal
que, descontrolada y corrupta, se haba convertido en fuente de poder para las pequeas oligarquas locales. Y es que:
[... ] a la creacin de la Contadura General de Propios y Arbitrios, en
1760, sigui en 1765 la Real Pragmtica sobre la libertad de granos,
directamente relacionada con la poltica de abastecimiento de los pueblos espaoles. En 1766 se creaban los diputados y personeros del comn; en 1768 los alcaldes de cuartel y de barrio, en Madrid; pero en
1769 esta medida se hace extensible a todas las ciudades donde residieran Chancillertas y Audiencias Reales. Medidas todas que obedecan a justos motivos de ndole econmica -la especulacin con alimentos de primera necesidad, los monopolios comerciales- [... ] de
ndole social -el mantenimiento del orden pblico, o las consecuencias nocivas de la patrimonializacin de los oficios municipales- y de
10
tu, p. 1057.
"Relacin del seor Flix. Berenguer de Marquina asu sucesor do11 Jos de
Iturrigaray", 1 de enero de 1803, en Ernesto de la Torre Villar, op. cit., p. 1436.
ti
54
ndole propiamente administrativa -como la racionalizacin municipalo el control de propios y arbitrios.P

La vida de los pueblos comenz, pues, a ser vigilada de cerca
por las autoridades centrales, aunque la estructura bsica de los ayuntamientos permaneciera prcticamente intacta. Las reformas borbnicas significaron as una especie de empalme entre dos sistemas
polticos, cuyas consecuencias se dejaron sentir ms en los poderes
cupulares de Espaa y de sus colonias, que en la vida cotidiana de
los municipios. u Pero, de todos modos, afectaron las relaciones entre niveles de gobierno que haban permanecido ms o menos estables durante casi docientos cincuenta aos.
Es difcil evaluar, en todo caso, hasta qu punto se modificaron
las reglas de convivencia municipal, ms all de las relaciones de esa
instancia con el gobiemo central, si no se toman en cuenta tres datos adicionales: primero, que las intendencias y las subdelegaciones, a pesar de su enorme importancia, no dejaban de ser relativamente escasas si se las compara con la poblacin de la Nueva
Espaa.!" segundo, que si bien su labor consisti en intervenir sobre
todo las finanzas municipales, es dudoso que los recursos aportados
por los ayuntamientos fueran mayores a los estrictamente suficientes para sufragar los gastos ms elementales de cada comunidad.
Parece claro, en cambio, que la va del control de alcabalas y aduanas era mucho ms redituable para la Corona, mientras que la vigilancia sobre los ingresos municipales habra servido, ms bien, para
reducir la influencia poltica de las pequeas oligarquas regiona12 Javier Guillamn lvarez, "La administracin municipal en la edad moderna: del rgimen castellano al modelo gaditano", Revista de Adininistracin
Pblica, Madrid, INAP, 1989, p. 832.
13 Jos Luis Melgarejo, op. cit., p. 267.
14 Segn Florescano y Gil Snchez, se establecieron 143 subdelegaciones adscritas a las diecisiete intendencias que fund el visitador Jos Glvez (o doce si slo
se considera el territorio actual de la Repblica Mexicana), para una poblacin que
rondaba los 5 millones de habitantes, en op. cit., p. 214. Por otra parte, la escasez de
informacin fidedigna en la poca seguramente complicaba ms la tarea de los nuevos funcionarios; por ejemplo, en 1794 el virrey Revillagigedo escriba: "por ms esfuerzo que he hecho y recuerdos que he repetido, no me ha sido posible lograr el que
se concluya el plan, estado o padrn de la poblacin de estos reinos; pero por varias
noticias y combinaciones, y por lo que ya hay concluido del padrn, se puede colegir
con bastante probabilidad que la poblacin no pasa de tres millones y medio de almas", en De la Torre Villar, op. cit., p. 1055.
55
les. 15 Otro testimonio del conde de Revillagigedo parecera avalar

esta interpretacin:
Lo que ha puesto en ms confusin la memoria de propios y arbitrios
ha sido el restablecimiento de la superintendencia de ellos en esta capital, y la real orden para que las audiencias conozcan sobre inversin de
los caudales sobrantes de aquellos fondos. [En cambio] los de las cajas
de comunidad de indios, por el ningn manejo que con ello tienen, se
invierten mejor conforme a su instituto, y haba un sobrante considerable de que me val, para remitirlo en calidad de reintegro a SM, a fin de
socorrer al punto las actuales urgencias de la Corona, [mientras que] la
imperfeccin [del resto de los estados de propios y arbitrios municipales] proviene de que no hay datos para poderlos formar con exactitud, a causa de no haber podido conseguir que los intendentes y pueblos cumplan con la remisin de ellos y de las cuentas, a tiempo
oportuno. 16
Por ltimo, es difcil imaginar que la eleccin abierta II pluralidad de votos, como se deca entonces, de ciertos tuncionarios municipales responsables de las cuestiones econmicas.l ' destruyera el
orden antiguo fundado en la compra de los cargos de regidor y alcaide ordinario, cuya importancia era proporcional a la int1uencia
efectiva de sus compradores sobre las comunidades donde vivan.
15 Un informe del Ministerio de Hacienda de Indias, del 27 de julio de 1811,
haca ver que Nueva Espaa "[ ... ] despus de sostener todas sus cargas peculiares,
produce un sobrante de 200 millones de reales remisibles a la Pennsula. y despus
de satisfacer los rditos con que se le ha gravado, despus de pagar a los pensionistas
que le estn asignados, y despus de sostener a otras provincias de Amrica, y gran
parte de la Marina, remite cada ao a la Pennsula, o puede remitir, no sobreaadiendo las cargas, ms de 60 millones de reales. Es muy justo dedique V M su atencin a
perfeccionar un ramo tan productivo, mayormente en las circunstancias de la Monarqua". Y sugera fortalecer, precisamente, el sistema administrativo de alcabalas y
aduanas, as como el control de los estancos dedicados a tabacos, naipes y venta de
pulque de donde -segn ese informe- podran provenir los mayores ingresos directos a la Corona, en Diario de Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias,
27 de diciembre de 1811, p. 2482.
16 De la Torre Villar, op. cit., p. 1059
17 Segn Guillamn esos funcionarios -llamados diputados de alhndiga y
psitos, contadores, fieles y mayordomos- cuidaban de cuatro aspectos: 1. La intervencin de pesas y medidas sobre las cosechas; 2. El control de los precios, a travs
de la alhndiga; 3. El cuidado de mercados y ferias, mediante los fieles ejecutores y
4. El abastecimiento o control de productos de venta libre y "abastos monopolizados", en Guillamn, op.cit., PP. 831832.
56
Por el mismo tono de los informes rendidos por los virreyes y el

curso que adopt el debate de Cdiz al respecto puede suponerse
que, en la prctica, los antiguos dueos de los cargos municipales
siguieron prevaleciendo sobre los nuevos funcionarios electos.I''
Empero, las reformas borbnicas serviran corno una suerte de
introduccin o de fase preparatoria, si se prefiere, para las grandes
transformaciones de mayor alcance que traera consigo la Constitucin gaditana. Sobre todo, si se considera a las intendencias como
antecedente de las diputaciones provinciales; a las subdelegaciones,
como puente entre los viejos alcaldes mayores y jefes polticos que
vendran, y al control hacendario que intentaron esas reformas sobre los gastos municipales, como paso previo a la definicin estrictamente administrativa que los diputados de Cdiz daran a esa instancia de gobierno local, apenas una dcada despus de que las
reformas borbnicas completaran su ciclo de instauracin.
LA IMPORTANCIA DE CDIZ
La Constitucin gaditana de 1812 representa, en efecto, la ms importante transformacin en el plano de las ideas y de las prcticas
polticas de la Colonia, a pesar de haberse promulgado en sus ltimos
aos (o quiz, precisamente por eso); de que oficialmente slo haya
tenido una vigencia legal de tres meses.l? y de que jams llegara a
ponerse en prctica ntegramente.I? La influencia de las ideas y mtodos de gobierno propuestos por Cdiz, de todos modos, permearon
las relaciones polticas del pas en sus bases, tanto como las reformas
borbnicas lo haban hecho en la cspide de la organizacin virreinal.
18 Francois Xavier Guerra opina que las reformas borbnicas "tomaron dos direcciones que, a primera vista, pueden parecer contradictorias. Por una parte, tendan
a democratizar los cabildos con la creacin de nuevos cargos nombrados por eleccin
de todos los vecinos y, por la otra, se debilit la autonoma de los municipios mediante un control puntilloso y por la transferencia de las principales decisiones financieras a los funcionarios reales", op. cit., tomo 1, p. 253. Pero tengo para m que
la visin de Guerra en este punto, siendo importante, admite los matices que he intentado introducir hasta ahora: ni los recursos municipales eran tantos, ni el control tan
"puntilloso", ni los nuevos funcionarios pudieron eliminar el peso de los regidores
que haban comprado su cargo.
19 Moiss Ochoa Campos, op. cit., p. 226
20 Luis Villoro, "La revolucin de independencia", Historia general de Mxico,
volumen 2, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, p. 340.
57
Si las intendencias y subdelegaciones modificaron los vnculos

del poder central con el resto de la estructura administrativa de la
Colonia, las diputaciones provinciales y las nuevas definiciones
municipales tuvieron efectos de direccin inversa: ya no de la cspide hacia las bases -para controlarlas y ejercer una dominacin
ms estricta-, sino de las regiones al centro; de la condicin ciudadana de sus habitantes y de las capacidades de gobierno propias
de sus regiones, hacia los rganos metropolitanos que representaban
la autoridad espaola. Y ese cambio de direccin, sumado al impulso que ya haban cobrado las ideas de independencia entre los
miembros de la "nacin criolla", hizo posible un replanteamiento
global de las instituciones vigentes, y de los supuestos que las sustentaban.
El modelo instaurado por los constituyentes de Cdiz se apoy
en tres criterios bsicos compartidos por la mayor parte de los diputados a las Cortes: el primero fue el deseo de garantizar la igualdad
de los ciudadanos ante la ley, en un impulso tpicamente liberal y
contrario, por lo tanto, a las ideas del derecho natural que haban
animado las ltimas dcadas coloniales. Sobre esa base, el segundo
juicio consisti en establecer la divisin de poderes en el gobierno
espaol, en plena armona con el rompimiento del poder absoluto
concentrado por el monarca. Mientras que el tercero, en fin, fue el
de buscar la mxima racionalidad posible y la mayor eficacia en la
administracin del (todava) imperio espaI101.21
Esos criterios guiaron un cuadro de reformas que llegara hasta
el gobierno local, y que quebrara no slo la confusin de funciones
jurdicas, legislativas y administrativas que la Colonia haba depositado en esa instancia, sino incluso el viejo papel de representante de
la soberana real que haba caracterizado hasta entonces a los ayuntamientos, El municipio, despus de Cdiz, ya no sera una COlpOracin autnoma del resto de las autoridades de Espaa, sometida
solamente a la mxima voluntad del rey -como lo fue hasta antes de las reformas borbnicas-, ni una entidad de gobierno equiparable a cualquier otra de las instituciones polticas de la monarqua, con la nica obligacin de rendir cuentas sobre el uso de
propios y arbitrios --<:omo ocurri a partir del reinado de Carlos III-,
sino que se convertira en parte del Poder ejecutivo del nuevo Esta21 Concepcin de Castro, La revolucin liberal y los municipios espaoles,
Madrid, Alianza Universidad, 1979, p. 57.
58
do que intentaba fundar la Constitucin gaditana, como un instrumento ms del aparato administrativo:
[... ] los municipios de Cdiz no son ya cuerpos con derechos sino divisiones administrativas de una nacin formada por ciudadanos iguales.
Desde el punto de vista poltico, los municipios que hasta entonces
haban sido, en tanto que tales, representantes del pueblo y los principales actores de las Cortes, ya no son desde este momento ms que
simples circunscripciones electorales; su divisin se hace segn las cifras de poblacin, En esta nueva ptica, en la que reina la separacin
de poderes, pierden tambin todas sus competencias judiciales y sus
fueros particulares. Ya no son ms que la divisin territorial bsica del
Estado, la agrupacin de los ciudadanos que habitan un mismo lugar.
Hay en ello, no un cambio en su organizacin, sino un cambio de naturaleza. 22
Para los congresistas de Cdiz, de hecho, la representacin nacional no poda seguir dispersa en los municipios, pues ello habra
significado un doble riesgo: por una parte, el de la entrega de la verdadera representacin nacional al monarca y no a las Cortes, pues la
contraparte del papel que desempeaban los municipios en el orden
antiguo estaba en el poder absoluto del rey. Por la otra, el riesgo de
la federalizacin, que los congresistas de Cdiz intentaban bloquear
reuniendo la representacin en la propia asamblea de diputados,
mientras que el resto de las instituciones pollicas y de los rganos
de gobiemo se constreiran a cumplir su papel como parte de alguno de los poderes de nuevo cuo.
Es revelador, en ese sentido, el debate sobre el ttulo VI de la
Constitucin gaditana, dedicado al "gobierno interior de las provincias y de los pueblos". En efecto, el primer artculo dedicado a los
ayuntamientos despert pronto el problema de la representacin
poltica municipal: si para algunos de los diputados cada cabildo representaba a mI pueblo determinado.P para el asturiano conde de
Toreno ---;uno de los protagonistas de la comisin constitucional-,
los municipios no seran, en el futuro, ms que "unos agentes del
Poder ejecutivo", al expresar:
Francois Xavier Guerra, op. cit.. p. 257.

Representados en este caso por Florencio Castillo. de Costa Rica, en Diario
de sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias, 10 de enero de 1812, p. 2590.
22
23
En la nacin no hay ms representacin que la del Congreso nacional.

Si fuera segn se ha dicho, tendramos que los ayuntamientos, siendo
una representacin, y existiendo consiguientemente como cuerpos separados, formaran una nacin federada, en vez de constituir una sola e
indivisible. Los ayuntamientos no son ms que unos agentes del Poder
ejecutivo para el gobierno econmico de los pueblos: pero corno el
mejor modo de plantear esta parte, tan esencial para la felicidad de las
provincias, debe reposar sobre el inters que sus mismos vecinos
tienen en su prosperidad [... ] se prefiere que estos agentes sean escogidos por sus propios convecinos."
El mismo diputado agregaba, como para no dejar lugar a dudas:
Las Cortes y el Rey son dos poderes supremos de la nacin: stos
tienen respectivamente sus dependencias, y los ayuntamientos son
esencialmente subalternos del Poder ejecutivo. De manera que slo
son instrumento de ste, elegidos de un modo particular, por juzgarlo
as conveniente al bien general de la Nacin: pero al mismo tiempo.
para alejar el que no se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el
freno del jefe poltico, que, nombrado inmediatamente por el Rey, los
tenga a raya y conserve la unidad de accin en las medidas de gobierno. ste es el remedio que la Constitucin, pienso, intenta establecer
para apartar el federalismo, puesto que no hemos tratado de formar
sino una Nacin sola y nica. 25
Con la anulacin del papel representativo de los cabildos, el
municipio poda ya convertirse no slo en aquel "agente del Poder
ejecutivo", sino en uno de los instrumentos privilegiados para lograr propsitos diferentes de los que permiti la primera reforma
borbnica. Si los municipios haban albergado a las oligarquas locales, y se haban convertido en una ms de las corporaciones protegidas por la Corona, bajo la nueva concepcin liberal cambiaran
de bando. A partir de Cdiz, el mismo municipio servira para combatir los estamentos antiguos a travs de un triple proceso: en primer
lugar, su expansin hacia el mayor nmero posible de pueblos, de
manera que su implantacin dejara de estar ligada a un criterio
de cercana poltica e influencia de grupos locales sobre la Casa
real, para comenzar a ser un simple problema tcnico de poblacin.
24
25
[bid.
tu, p. 2591.
60
En el segundo, la eleccin popular de alcaldes, regidores y sndicos,

como medio para garantizar la representacin poltica de los ciudadanos y desplazar, a un tiempo, a aquellas oligarquas locales que
se haban adueado -literalmente- de los cargos pblicos municipales.? Y, por ltimo, a travs de una minuciosa definicin de las
atribuciones municipales y de la creacin de rganos superiores de
vigilancia y control, que se concretaran en la figura de los jefes
polticos superiores de cada provincia, y de los subaltemos para
cada partido. ' Mediante ese triple proceso, los municipios dejaran
de ser refugio de las clases privilegiadas o protegidas -se pensaba- para comenzar a ser instrumento administrativo al servicio del
Estado modemo.
26 Conviene subrayar la diferencia respecto a la reforma borbnica: en la ltima

parte del siglo XVIII lo que se puso a eleccin popular fueron cargos nuevos, responsables de ciertos sectores de la economa de los municipios, que habran de convivir
con los regidores y los alcaldes antiguos, dueos de sus oficios por mandato del rey.
En Cdiz fueron precisamente los cargos principales de alcalde, regidor y sndico los
que se sometieron a pluralidad de votos y a renovacin anual, mientras que se anulaban los oficios comprados antes. As, la reforma borbnica supuso una convivencia
de dos rdenes diferentes, en tanto que la de Cdiz llevaba a la sustitucin total del
rgimen anterior.
27 El artculo 309 de la Constitucin gaditana introduca el predominio de los jefes polticos del modo siguiente: "Para el gobierno interior de los pueblos habr ayuntamientos, compuestos por alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador sndico, y
presididos por el gefe [sic] poltico donde lo hubiere, yen su defecto por el alcalde o el
primer nombrado entre stos, si hubiere dos." Pero, al mismo tiempo, el artculo 321
precisaba como nunca antes las tareas de los cabildos: "Estar a cargo de los ayuntamientos: primero, la polica de salubridad y comodidad. Segundo, auxiliar al alcalde
en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, ya la
conservacin del orden pblico. Tercero, la administracin e inversin de los caudales
de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de los que le nombren. Cuarto, hacer el repartimiento y
recaudacin de las contribuciones, y remitirlas a la tesorera respectiva. Quinto, cuidar
de todas las escuelas de primeras letras, y de los dems establecimientos de educacin
que se paguen de los fondos del comn. Sexto, cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expsitos y dems establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. Sptimo, cuidar de la construccin y reparacin de los caminos, calzadas,
puentes y crceles, de los montes y plantos del comn, y de todas las obras pblicas de
necesidad, utilidad y ornato. Octavo, formar las ordenanzas municipales del pueblo, y
presentarlas a las Cortes para su aprobacin por medio de la diputacin provincial, que
las acompaar con su informe. Noveno, promover la agricultura, la industria y el
comercio segn la localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les sea til y beneficioso."
61
As se explica la voluntad gaditana, aparentemente contradictoria, de hacer crecer el nmero de municipios a todo lo largo y lo ancho del imperio espaol, en la misma medida que se les acotaban
sus funciones y se les someta a las nuevas autoridades polticas intermedias. La pulverizacin municipal, sin embargo, no dejaba de
anunciar el riesgo inminente de la federacin en los dominios coloniales, como un estmulo a los procesos de independencia que, de
hecho, ya estaban en curso. Agustn de Argelles, otro de los
diputados asturianos que desempe un papel protagnico en las
Cortes sostena, como argumento para paliar ese peligro, que el rgimen colonial quedara anulado con la sola vigencia de la Constitucin, y:
[... ] En cuanto al punto de subsistir las Amricas gobernadas segn el
sistema colonial slo apelo a la justificacin del Congreso. Una Constitucin que concede iguales derechos a todos los espaoles libres; que
establece una representacin nacional; que ha de juntarse todos los aos
a sancionar leyes, decretar contribuciones y levantar tropas; que erige
un Consejo de Estado, compuesto de europeos y americanos; y que fija
la administracin de justicia de tal modo que, bajo ningn pretexto tengan que venir stos a litigar en la pennsula; una Constitucin, digo, que
reposa sobre estas bases, es compatible con un rgimen colonial?28
Desde otra ptica, sin embargo, las ideas liberales y la vastedad
del territorio que abarcaba el Estado espaol no pasaban inadvertidas a los diputados, ante la evidente posibilidad de que las nuevas
diputaciones provinciales y los nuevos ayuntamientos electos se
convirtieran en el germen del rompimiento con el gobiemo central.
El conde de Toreno insista:
Diputaciones y ayuntamientos deben considerarse como unos agentes
del poder Ejecutivo, y no como cuerpos representativos, segn creen algunos individuos, y de cuya opinin dimanan las ms de equivocaciones. Lo dilatado de la nacin la impone, bajo un sistema liberal, al
federalismo; y si no lo evitamos, se vendra a formar, sobre todo con las
provincias de Ultramar, una federacin como la de los Estados Unidos,
que insensiblemente pasara a imitar al ms independiente de los antiguos cantones suizos, y acabara por constituir estados separados. 29
28
29
Diario de sesiones... , op.cit., p. 2441.

Ibid., p. 2608.
62
y es que si los mmcipios ya haban sido despojados de toda representacin, el captulo siguiente del proyecto constitucional, dedicado "al gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones
provinciales", volvera a llevar a debate el mismo problema, pero
agigantado sin duda por la importancia a la que estaban llamados los
nuevos cuerpos del gobierno local. El mismo diputado Argelles,
quien vea en la Constitucin la mejor barrera a la independencia de
las Amricas, volvera despus para acotar su propio entusiasmo:
Es igualmente necesario insistir en desvanecer cualquier idea de representacin que se pueda suponer en las diputaciones de provincias [ ... ]
las diputaciones son elegidas por los pueblos para combinar la confianza y amovilidad de sus individuos con la subordinacin al gobierno, de
quien ste se vale para la ejecucin de sus rdenes. La representacin
nacional no puede ser ms que una, y sta, refundida solamente en las
Cortes, es la que nicamente puede expresar la voluntad de los pueblos; y as las diputaciones provinciales no tienen, ni por su naturaleza
pueden tener, ningn carcter representativo [ ... ] ha dicho bien el seor conde de Toreno, que las diputaciones son unos agentes del gobierno. Slo bajo este aspecto se podr conciliar con la naturaleza de
una Monarqua, la organizacin del gobierno municipal subdividido en
ayuntamentos y diputaciones.3o
Las previsiones de las Cortes de Cdiz no se limitaran, sin embargo, al espacio del texto constitucional. Si por un lado fundaron
las diputaciones provinciales como rganos del Poder ejecutivo para
el gobierno poltico de las provincias y establecieron las jefaturas
polticas como un medio para convertir a los municipios en aliados
del nuevo orden, por el otro intentaron constreir los riesgos de sus
propias disposiciones a travs de una detallada legislacin secundaria y, ms tarde, mediante un acucioso sistema de instrucciones a
los virreyes.
Sin duda, los diputados de Cdiz estaban conscientes de la magnitud de las transformaciones que haban puesto en marcha; de ah
que hayan emitido cuatro decretos entre mayo de 1812 y junio de
1813 con el explcito propsito de limitar posibles malinterpretaciones que pudiese despertar la nueva Constitucin. 3l Entre estos de30
tu, p. 2610.
Esos decretos fueron: el a..xlll, del 23 de mayo de 1812, sobre formacin de

ayuntamientos constitucionales; el a.XIV, de la misma fecha, sobre el establecimiento
31
cretas hay que destacar la "Instruccin para el gobierno econmicopoltico de las provincias", en la que quedaron manifiestas las nuevas intenciones de control municipal acuadas por el liberalismo espaol.
En un largo captulo -de 25 puntos- dedicado a "Las obligaciones de los ayuntamientos"-, las Cortes espaolas formularon
una serie de restricciones al desempeo de los municipios, basada
en el nuevo poder otorgado a los jefes polticos. stos se convertan, as, en la verdadera autoridad poltica de los pueblos. Tres
incisos de ese captulo bastan para sealar el peso de las decisiones
que adoptaran esos nuevos funcionarios:
XVI. Deber cada Ayuntamiento rendir anualmente cuentas documentadas a la diputacin provincial, dirigindolas por medio del Gefe [sic]
Poltico, de la recaudacin e inversin de los caudales que administren
con arreglo a las leyes e instrucciones.
XVll. Cuidar asimismo cada Ayuntamiento de formar y remitir anualmente al Gefe [sic] Poltico de la provincia una noticia del estado en
que se hallen los diferentes objetos que quedan puestos a su cuidado.
XVIll. Si algn vecino se sintiere agraviado por providencias econmicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento, o por el alcalde, sobre cualquiera de los objetos que quedan indicados, deber acudir al
Gefe [sic] Poltico, quien por s oyendo a la Diputacin provincial
cuando lo tuviere por conveniente, resolver gubernativamente toda
duda, sin que por estos recursos se exija derecho alguno. 32
y en el tercer captulo de esa misma Instruccin, dedicado a los

propios "Gefes [sic] Polticos", los diputados completaron el cuadro
de mandos otorgados a esa figura. Deca el primer artculo de esa
seccin:
Art. l. Estando el gobierno poltico de cada provincia, segn el Artculo 324 de la Constitucin, [sic] cargo del Gefe [sic] superior poltico
nombrado por el Rey en cada una de ellas, reside en l la superior aude las diputaciones provinciales en la Pennsula y. Ultramar; el CLXXIX. del 10 de julio
de ese mismo ao, que dictaba reglas sobre la formacin de los ayuntamientos constitucionales, y el CCLXIX, del ~ de junio de 1813, que aprobaba la Instruccin para el
gobierno econmico-poltico de las provincias. Vase Toms Ramn Femndez y
Juan Alfonso Santamara, Legislacin atilninistrativa espaola del siglo XIX. Madrid,
Instituto de Estudios Adunstralivos, 1917. p.XIX.
32
lbid., Pi69S.
64
toridad dentro de la provincia para cuidar de la tranquilidad pblica,

del buen rden [sic], de la seguridad de las personas y bienes de sus
habitantes, de la ejecucin de las leyes y las rdenes del Gobierno, y en
general de todo lo que pertenece al rden [sic] pblico y prosperidad
de la provincia; y as como ser responsable de los abusos de su autoridad, deber ser, tambin, puntualmente respetado y obedecido de todos. No slo podr, ejecutar, gubernativamente las penas impuestas
por las leyes de polica y bandos de buen gobierno, sino que tendr
facultad para imponer y exigir multas a los que le desobedezcan [sic]
le falten al respeto, y [sic] los que turben el rden [sic] o el sosiego
pblico.P
En el artculo 111, del mismo captulo, la Instruccin agregaba:
Podr haber Gefe [sic] poltico subalterno al de la provincia en los
principales puertos de mar, que no sean cabezas de provincia, [sic]
igualmente en las capitales de partido de provincias muy dilatadas
[sic] muy pobladas, donde el Gobierno juzgue ser conveniente establecerlos para la mejor direccin de los negocios pblicos.P
Pese a la breve vigencia de la Constitucin gaditana en los ltimos aos de vida del virreinato, su influencia definitiva puede apreciarse desde dos observaciones complementarias: la primera se refiere a las resistencias que despert entre la lite colonial, como la
piedra de toque que habra de poner en marcha al movimiento criollo
favorable a la independencia de Mxico. 35 La segunda, no menos
importante, tiene que ver con la continuidad del modelo gaditano en
la organizacin del pas ya independiente.
EL MATIZ REGIONAL EN LOS PRIMEROS AOS DE INDEPENDENCIA
Si las intendencias y subdelegaciones representaron el cambio fundamental que propiciaban las reformas borblcas en el mbito de
las instituciones de gobierno, las diputaciones provinciales y el nuevo cuadro de funciones municipales marcaron la influencia de las
Cortes de Cdz, al menos, en lo referente a la organizacin regional
del pas. Nettie Lee Benson ha demostrado que, tal como lo teman
33
tsu,
34
[bid.
35
Luis Villoro, "La revolucin de independencia", op. cit., pp. 349-350.
p. 698.
65
los diputados Argelles y De Toreno, entre el establecimiento de las

diputaciones provinciales y la adopcin del sistema federal mexicano hay una lnea de continuidad. De acuerdo con Lee Benson:
[ ... ] la descentralizacin no ocurri bruscamente con la adopcin del
sistema federal. Se haba ido produciendo de modo gradual a lo largo
del tiempo y se desarroll aceleradamente bajo la Constitucin espaola de 1812 por medio del establecimiento de las diputaciones provincales.t"
De hecho, a lo largo de su investigacin ofrece evidencias suficientes como para afirmar que, en el mbito regional, la independencia fue en realidad un cambio menor, en la medida en que la formacin de las diputaciones provinciales que prevea la Constitucin
gaditana haba comenzado antes de la suscripcin del Tratado de
Crdoba, mientras que en el propio Tratado
[ ... ] se convino en que las leyes y decretos vigentes se observaran en
Mxico en cuanto no se opusieran al Plan de Iguala, y mientras las
Cortes [de Mxico] no formaran la Constitucin del Estado. 37
Subrayemos que la independencia de Mxico, si bien comenz
con una revolucin popular emprendida contra las canonjas tlue la
Corona conceda a los espaoles peninsulares, no culmin sino
como un movimiento poltico abanderado por los criollos de mayor
jerarqua, que queran mantener, a su vez, su propio espacio de privilegios. Sin duda, la rebelin iniciada por Miguel Hidalgo en lSIO
fue muy importante, y hacia principios de 18B se haba generalizado en los territorios de mayor poblacin." Pero despus de haber
sido el disparador del movimiento de independencia, en 1815 se encontraba prcticamente derrotada por el ejrcito colonial y reducida,
36 Nettie Lee Benson, La diputacin provincial y el [ederalismo mexicano,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 9.
37 tu, p. 62.
38 La magnitud de esa rebelin ha sido comparada, entre las que irnciaron
movimientos de independencia en Amrica Latina, con la que encabez Tpac Amaro en Per. Como aqulla, tambin obtuvo el respaldo de amplios contingentes campesinos e indgenas en el centro de la Repblica. Vase John Coatsworth, "Patrones
de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una perspectiva comparada", en
Friederich Katz, Revuelta. rebelin y revolucin. La lucha rural en Mxico del siglo
XVI al siglo xx. Mxico, Era, 1988.
66
en todo caso, a una suerte de guerra de guerrillas sin expectativas de

triunfo. 39
En cambio, los cauces de la poltica espaola produciran un
efecto combinado mucho ms hondo en el curso de los acontecimientos. La ocupacin francesa de la pennsula ibrica en 1808 no
slo despert entre los americanos las primeras discusiones abiertas
sobre la soberana que haba sido arrebatada al manar-ca, tambin con
el tiempo abri una brecha entre espaoles y criollos que no se cenara por completo. La mitig, sin embargo, la amenaza que la rebelin original representaba para los grupos ms importantes.?? De
modo que hacia 1820, cinco aos despus de que los insurgentes haban sido derrotados, esa lite colonial decidi sublevarse, a su vez,
par-a impedir el avance del liberalismo que se impona en la metrpoli. De ah que, casi repentinamente, se hayan aliado con lo poco
'l ue quedaba del movimiento popular secundado por los mestizos que
siguieron a Hidalgo, para promulgar apenas un 'lIla ms tarde una independencia tramada en la cpula del poder, par-a evitar que las reformas liberales modificaran el estado de cosas en la Nueva Espaa.
La independencia, pues, no busc el cambio sino la continuidad,
bajo las mismas leyes de Espaa y aun bajo la misma monarqua
constitucional moderada de los Barbn. Una independencia pactada
de tal modo, que el propio Juan de O'Donoj -quien la reconocera
formalmente, como primer y ltimo jefe poltico superior de la Nueva Espaa-e- afirmara en sus noticias a la Corona:
[ ... ] todo estaba perdido sin remedio, y todo est ganado, menos lo
que era indispensable que se perdiese algunos meses antes o algunos
despus.f!
Como se sabe, esa batalla diplomtica ganada por O'Donoj

frente a los criollos que se haban rebelado, se perdi para Espaa
entre los temores de unas Cortes que, en ltima instancia, prefirieron perder a la Nueva Espaa y no su inl1uencia poltica sobre la
Luis Villero, "La revolucin de independencia", 01'. cit., pp. 337-344.
Algo similar ocurri en toda Amrica Latina, si bien con consecuencias muy
distintas a las de la conclusin pactada sucedida en Mxico. Vase Francisco Garda Caldern, 01'. cit., pp. 25-38_
41 "Carta de Juan O'Donoj al Secretario de Estado y del Despacho de la Gobernacin de Ultramar", 31 de agosto de 1821, en De la Torre Villar, 01'. cito,
p. 1504.
39
40
67
monarqua de Fernando VII. Lo que el Tratado de Crdoba representaba para la poltica liberal espaola era, simplemente, la renuncia a la Constitucin gaditana, fuente de legitimidad de las Cortes.
De este modo, era imposible que aceptaran el predominio de la
Corona sobre las leyes; que admitieran un rgimen jurdico excepcional para cada una de las colonias -especialmente para la Nueva
Espaa, la ms poderosa de todas-, mentras intentaban consolidar
sus ideas en el gobiemo de la metrpoli. As que la decisin de rechazar los acuerdos firmados entre Agustn de Iturbide y O'Donoj
no vino del rey, sino del rgimen liberal que finalmente se haba
impuesto en la pennsula: la decisin clave no estaba en aceptar la
Corona que los mismos mexicanos ofrecan a la casa de los Borbn.
sino en admitir el rechazo a la Constitucin gaditana.
Paradjicamente, esa posicin de las Cortes produjo resultados
distintos: de un lado, Iturbide ech mano de la legalidad que le otorgaba el Tratado de Crdoba para tratar de convertirse en el primer
emperador de Mxico ante la renuncia borbnica; por el otro, la misma legalidad lo oblig a continuar el rgimen jurdico derivado de
Cdiz. Mxico naci as a su vida independiente al amparo de las
mismas instituciones polticas que se crearon para Espaa entre 1810
Y 1812. Y entre ellas, las diputaciones provinciales estaban llamadas
a convertirse en la clave del federalismo que adoptara el pas a partir de 1824, tal como lo haban previsto los diputados constituyentes.
Como lo relata Lee Benson, el puente que uni el lapso entre la
declaracin de independencia y la promulgacin de la primera Constitucin mexicana fue el de la legalidad gaditana. El esfuerzo de
Iturbide por fundar el Estado, a travs de un congreso (Id hoc, sera
mucho menos eficaz que la voluntad de arraigar su mando con la
autorizacin gradual de nuevas diputaciones a lo largo del territorio
ya mexicano. As:
[Ya en 1821] funcionaban ocho diputaciones provinciales -sealadalas de San Luis Potos, Guadalajara, Puebla, Mxico, Yucatn,
las Provincias Internas de Oriente, las Provincias Internas de Occidente, y Chiapas- y otras seis intendencias -Veracruz, Oaxaca, Michoacn, Guanajuato, Zacatecas y Arispe-e- tenan, por el decreto del
8 de mayo, el derecho reconocido a establecer diputacin, que haran
un total de catorce. No tardaron mucho en hacerlo.F
mente,
42
N. Lee Benson, op. cit., p. 62.
68
y a partir de entonces, en la periferia se sucedieron nuevas creaciones de diputaciones provinciales, siguiendo el modelo de Cdiz,
mientras en el centro del pas se debatan diferentes criterios sobre la
conveniencia de establecer un rgimen federal, u otro centralista
pero republicano, o una monarqua moderada como la que representaba Iturbide y prefera el Plan de Iguala, que hizo posible la independencia pactada.f' Si las fuerzas que haban ganado la independencia se concentraban en la capital para garantizar la continuidad
de sus fueros, el resto de los grupos polticos -desgranados por el
territorio del nuevo pas- empujaban hacia el reconocimiento de
sus derechos provinciales y por el establecimiento de reglas jurdicas
capaces de salvaguardar el peso que Cdiz haba otorgado a los gobiernos locales.
[Hacia] noviembre de 1822, por lo tanto, diez y siete diputaciones
provinciales haban sido autorizadas en Mxico, y diez y ocho estaban
ya establecidas [... ] Antes de terminar el afio de 1822, el Congreso
recibi peticiones para el establecimiento de diputaciones provinciales en las provincias de Tabasco, Sinaloa, Sonora, Durango,
Chihuahua, Nuevo Mxico, Nuevo Len, Coahuila y Texas. 44
Para diciembre de 1823 funcionaban ya 23 diputaciones provinciales en Mxico y "algunas de tales provincias haban ido ms lejos
de sus atribuciones, asumiendo plenos poderes como gobierno local
autnomo't.P Con todo, el debate sobre el constituyente central segua ocupando la atencin poltica de todo el pas. Y mientras Iturbide intentaba maniobrar para consolidarse como emperador mexicano, las provincias se organizaban para defender la legalidad que
consideraban legtima. Como lo escribiese Reyes Heroles:
[En los primeros aos de vida independiente de Mxico] hubo un proceso ideolgico que condujo a identificar la forma federal con el sistema liberal; pero a ms de ello, las realidades y los intereses hacan
que las clases liberales fuesen federalistas y que las fuerzas coloniales
fuesen centralistas: las primeras estaban diseminadas, descentralizadas;
las segundas convergan en la metrpoli, estaban centralizadas. Fede-
43 Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, 1974, en particular, el captulo "Federalismo", del tomo 1, pp. 355-417.
44 N. Lee Benson, op. cit., pp. 68 Y70.
45 Ibid., p. 84.
l'9
ralismo y centralismo no fueron solamente los trminos de una polmica terica, sino la alternativa que marcara el rumbo de la sociedad
mexicana.t?
Como resultado, frente a las rebeliones polticas encabezadas
por las diputaciones provinciales --que en varios casos se declararon no slo contrarias al rgimen centralista, sino incluso ndependientes-, el Congreso mexicano opt por el federalismo, en una
frmula eclctica que recoga tambin el peso de las corporaciones
militar y eclesistica para darles un sistema jurdico propio, a salvo
de la dinmica provincial que reproduca el sentido de los debates de
Cdiz. 47
Es evidente que el cuidado que tuvieron los constituyentes mexicanos de 1824 -despus del fallido intento de la monarqua de
Iturbide- en relacin con los privilegios del ejrcito y de la Iglesia
catlica, representaba un rasgo de continuidad con el sistema de la
Colonia. Pero sobre esa evidencia se ha construido otra interpretacin que ha visto al federalismo, a pesar de todo, como un signo
de ruptura con el pasado o, al menos, con el que vena de Espaa.
Reyes Heroles afirma, por ejemplo, que:
[... ] el modelo federal para la magnitud o extensin territorial dada, no
poda ser otro que el norteamericano, que aparte de cualquier ventaja
terica, constitua para nuestros legisladores una experiencia que
demostraba cmo era posible lograr un sistema democrtico y liberal
en gran espacio [...] La idea federal, reelaborada por un clsico, Montesquieu, necesit de un modelo para convertirse en sistema. A nuestros legisladores la inspiracin federal les vena con el liberalismo y el
Reyes Heroles, op.cit., tomo 11,p. 31.
Acerca de la presin ejercida por las provincias, Prisciliano Snchez retrataba as la situacin del pas, hacia el mes de julio de 1823: "Ved aqu todo el motivo
de los recelos de unas provincias; y no sabr decir si la nica esperanza de la capital
de Guadalajara, Yucatn, Oaxaca, Zacatecas y las internas de Oriente, deseosas del
federalismo, e impacientes de que se les retarde este bien, ayudadas de la localidad y
de sus circunstancias, no considerndose ligadas por el antiguo pacto ya disuelto, se
han anticipado a darse por s mismas lo que acaso desconfan obtener por mano ajena, y se han declarado independientes de toda autoridad para darse su constitucin
peculiar [ ...] Quertaro, Valladolid, Guanajuato y San Luis Potos, han manifestado
iguales sentimientos, aunque no han dado pasos tan acelerados como las primeras.
Las dems no han contradicho la opinin general, y todas ciertamente quieren la federacin", en El pacto federal de Anhuac, julio de 1823, facsimilar, Guadalajara.,
"
Gobierno de Jalisco, 1974, p. 61.
46
47
70
esquema jurdico, claro, preciso y casi geomtrico, lo encontraron en

los Estados Unidos 4 R
Pero ese esquema "preciso y casi geomtrico" no parta de Estados Unidos sino de Cdiz. Sin duda, los debates del constituyente de
1824 recogieron explcitamente la admiracin que senta el grupo
federalista por las ventajas del modelo estadunidense, pero la dinmica centrfuga que ya haban impreso las diputaciones provinciales
en favor del federalismo se apreciara ms tarde en los mismos textos
constitucionales de los primeros estados de la Repblica Mexicana,
Reyes Heroles afirma, tamhin, que las constituciones locales
"fueron dictadas de acuerdo con la Constitucin federal de 1824" y
que sta, a su vez, se haha hasado en la de Estados Unidos."? Pero
en realidad su modelo fue el gaditano: sin que pueda hablarse de un
"molde" idntico para cada una de ellas, en los textos de los constituyentes de los estados se aprecian, por lo menos, tres rasgos de continuidad con el sistema liberal espaol: 50
1) En primer lugar, la idea de que el Poder ejecutivo necesitaba
de un grupo de notables para ser ejercido con probidad y eficacia,
mientras que el peso mayor del poder regional tendra que depositarse en el congreso local, Los Consejos de Gobierno - o incluso
"senados" locales- caracterizan el contrapeso al ejecutivo individual que, en Cdiz, se colocaba en el control de la propia diputacin
provincial, formada por siete individuos,
2) En segundo sitio, los sistemas electorales indirectos- que

en el modelo gaditano funcionaban a partir de las 'juntas de parroquia", responsables de seleccionar a los miembros de otras "juntas
de partido", quienes a su vez elegan diputados a Cortes-, fue
prcticamente reproducido en las constituciones locales de Mxico,
con la sola sustitucin de las parroquias por municipios y, eventualmente, de los partidos por "departamentos", creados para subdividir
el terr'itorio propio.
3) Y, por ltimo, en el mbito del gobierno interior- lo que

para efectos polticos prcticos era quiz lo ms relevante- la
comparacin no deja lugar a dudas: aunque cada estado adopt ras-
Reyes Heroles, op.cit, tomo. 1, pp, 426-427,

[bid" tomo 11, p. 33.
50 El anlisis {lue sigue se basa en la revisin de las Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Imprenta Galvn, 3 vol., 1828.
48
49
71
gas peculiares, en todos fue palpable la reproduccin ms o menos

fiel del ttulo VI de la Constitucin de Cdiz.
En suma, la organizacin bsica del poder local marc, en la
forma constitucional preferida por cada estado, una muy evidente
lnea de continuidad con las definiciones jurdicas y polticas adoptadas antes de la promulgacin de la independencia. Las diferencias,
aunque no eran menores, no permiten afirmar que el modelo haya
sido completamente distinto ni, mucho menos, que su inspiracin
haya estado exclusivamente en Estados Unidos. Todo indica, ms
bien, que a partir de su propia experiencia, cada estado adopt el
rgimen que convena a sus intereses. y de ah que los matices entre
cada constitucin se aprecien con ms nitidez en lo que hace al detalle de la organizacin municipal.
En todos los estados, en efecto, continuaron las figuras de alcalde, regidores y sndicos como funcionarios del ayuntamiento,
electos por pluralidad de votos entre los vecinos de cada rm rncipio,
y renovados cada ao los primeros, y "por mitad" los regidores y
sndicos. Pero no en todas las constituciones se aclar que esos funcionarios podan ser electos en calidad de auxiliares para los pueblos que carecieran de ayuntamiento. En Chiapas, Chihuahua, Estado
de Occidente, Guanajuato, Oaxaca, Puebla, Tamaulipas, Tabasco,
Jalisco, Yucatn y Zacatecas, en cambio, se previ que todos los pueblos tuvieran alcaldes y regidores, aunque no alcanzaran la categora
para fundar ayuntamiento. En Oaxaca incluso se recogi la tradicin india de las "repblicas" para los pueblos que no tuvieran
ayuntamiento, en las cuales habra por lo menos un alcalde y un
regidor; mientras que en Chihuahua yen Zacatecas se introdujo por
primera vez la figura del "presidente municipal" como cabeza del
ayuntamiento, por encima de alcaldes, regidores y sndicos.
Otra diferencia entre cada constitucin - y respecto a la de
Cdiz- estaba en los requisitos de poblacin impuestos por cada
estado para conceder a los pueblos la categora de municipios. Si
Cdiz estableca una poblacin mnima de mil habitantes para formar ayuntamiento.J' los nuevos estados del Mxico independiente
modificaron esa cifra de acuerdo con sus propios conflictos internos, o bien ornitieron el dato para permitir una legislacin secun51 Cifra que en 1845 se reducirla hasta la mnima de 30 habitantes, en la lucha
de los liberales espaoles contra las oligarquas locales. Vase Guillam6n, op. cit.,
p.833.
72
daria menos estricta. As, Guanajuato y Oaxaca elevaron la poblacin mnima requelida a 3 mil habitantes, en tanto que en el Estado
de Mxico y Michoacn fue de 4 mil, a pesar de su particular densidad demogrfica. Coahuila-Texas y Tabasco, por su parte, resolvieron el punto autorizando ayuntamiento slo para las "cabezas de
partido", mientras que Chiapas y Jalisco se atuvieron a las mismas
previsiones de Cdiz. El resto de los estados remiti el tema a la legislacin secundaria.
A qu obedecan las diferencias? Sin duda, al modo peculiar
en que cada una de las lites regionales apreci la importancia del
municipio como contrapeso a su propio poder. Pero las reglas bsicas no variaron: con mayor o menor poblacin, los pueblos de Mxico iban a ser gobernados por ayuntamientos, dentro de la misma
tradicin castellana que vena de antes.
La divisin intema de cada estado sigui tambin un modelo
comn: casi todos optaron por los "partidos" --en la misma tradicin espaola- como un conjunto de pueblos, aunque en algunos
se tom adems una divisin en "departamentos" internos yen otros,
corno Veracruz o Jalisco, se demarcaron "cantones".
Esa subdivisin sirvi tambin para delimitar las reas de los
funcionarios que habran de sustituir a los jefes polticos subalternos, previstos en la legislacin gaditana. Hubo, sin embargo, dos diferencias: la primera fue que esos jefes polticos dejaron de ser los
gobernadores de cada provincia, tal como los concibiera en su momento el constituyente de Cdiz, para transformarse en responsables de seguridad y polica. Al bajar de situacin --de la diputacin
provincial al partido, departamento o cantn- los jefes polticos se
convirtieron en instancias de control intermedio. En otras palabras,
dejaron de ser pieza clave de la administracin, representantes del
rey, para comenzar a ser instrumento de dominacin sobre la vida
municipal. La segunda diferencia la encontramos en la denorninacin de esos jefes polticos o, inclusive, su omisin en los textos
constitucionales de algunos estados. Fue el caso de Coahuila-Texas,
Chihuahua, Durango, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas. En
otros, la misma figura tom nombres diversos: "jefes de polica" en
Guanajuato o el Estado de Occidente; "prefectos" en el Estado de
Mxico, Chiapas o Michoacn; "gobernadores de departamento" en
Oaxaca; "supervisores" en Jalisco o "jefes de cantn" en Veracruz.
Nombres distintos que, no obstante, aludan a la misma figura poltica.
73
Las funciones asignadas a los ayuntamientos tambin se retomaron

de Cdiz, en la mayor parte de los casos, y a pesar del control otorgado
a los jefes polticos, esas funciones municipales se respetaron. Despus
de 1825, los municipios de Mxico siguieron siendo responsables de
la polica de salubridad y comodidad; de la instruccin pblica; de la
construccin de caminos, calzadas y puentes; de fomentar el comercio,
la agricultura y la industria, y de cuidar las instituciones de beneficencia. En algunos estados, no obstante, esas funciones fueron sumadas a
las correspondientes al proceso de presupuestacin y control estadstico, como la del Estado de Occidente; o con facultades de intervencin
en el proceso legislativo estatal, en el caso de Zacatecas. En la Constitucin del Estado de Mxico se dividieron las funciones de los alcaldes,
por un lado, de las del ayuntamiento propiamente dicho, por otro. Y en
las dems, finalmente, se remitieron los detalles a la legislacin secundaria, como en las de Coahuila-Texas, Chiapas, Chihuahua, Oaxaca,
Michoacn, Puebla, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Jalisco.
Por ltimo, las constituciones locales --con excepcin de Chihuahua, Durango, Puebla, Tamaulipas y Veracruz- reprodujeron
dos artculos ms del texto de la de Cdiz: el relativo a la prohibicin de ocupar cargos municipales a los empleados pblicos de la
federacin o del estado, a los militares y a los eclesisticos, y el que
se refera a la obligacin de aceptar los "oficios de ayuntamiento"
como "carga concejil de que nadie podr excusarse".
As, la Constitucin de Cdiz, que slo pudo ser aplicada parcialmente en el territorio de Nueva Espaa por un periodo muy
breve, y cuya vigencia sirvi como detonador del proceso de independencia entre la lite de la Colonia, paradjicamente vera continuada su aplicacin a travs de las diputaciones provinciales primero,
y de los estados de la Repblica Mexicana despus. Pese a los matices y las diferencias de forma, pUl-ece claro que las instituciones
polticas bsicas, las que definieron la vida regional del pas, siguieron siendo las mismas que hered Mxico de su pasado colonial, ms
all de las disputas entre centralistas y federalistas, conservadores o
liberales durante toda la primera mitad del siglo pasado.
En qu medida cambi, pues, la vida de Mxico inmediatamente despus de su independencia? Cunto se modificaron sus
instituciones polticas bsicas? Las instituciones y los rganos de
gobierno que trastoc el periodo de reformas borbnicas, y que
transformara el Congreso constituyente de Cdiz, prevalecieron con
fuerza en el mbito de la vida municipal del pas hasta ya bien en-
74
trado el siglo XIX. En realidad, las grandes transformaciones en ese

nivel de gobierno haban tenido lugar aos antes: entre 1786 y 1810,
Y a partir de esa fecha con el alcance de la reforma constitucional gaditana.
En el marco de la fundacin del Estado nacional mexicano,
tambin podra decirse que la independencia encontr una dinmica
de reformas que ya estaba en curso dentro de la geografa del pas,
y que sta evolucion con relativa autonoma de los grandes procesos de decisin que se agitaban en la capital del pas. Mientras el
centro buscaba la independencia para eludir la norma constitucional
gaditana, la periferia la adoptaba sobre la marcha; en tanto que el
centro protega a las grandes corporaciones y garantizaba sus fueros
y privilegios, en derredor se pugnaba por la federacin del pas recuperando los poderes locales que la misma independencia les
regateaba; al mismo tiempo que el centro intentaba nuevas definiciones polticas, el contorno reproduca la Constitucin de 1812. En
el fondo, quizs, era la lucha entre la fundacin de un Estado capaz
de monopolizar la fuerza fsica y la autoridad administrativa, y la
permanencia de las instituciones polticas intermedias que, arraigadas en las regiones y en los municipios, representaban de hecho la
porcin ms relevante de la fuerza poltica nacional. De ah que
la creacin de un Estado nacional, propiamente dicho, no pasara
slo por la destruccin de las herencias polticas coloniales representadas en las grandes corporaciones, sino tambin por el sometimiento paulatino de regiones y municipios a un proyecto comn,
que no comenzara realmente sino hasta los aos de la Repblica
Restaurada.
III. LA GUERRA
LAS DOS VISIONES DEL SIGLO PASADO
La poca que Daniel Cosa Villegas identificara como la Repblica

Restaurada ha sido vista de muy distintas formas, aunque es indudable que sobre ella han prevalecido dos miradas parcialmente contradictorias: una, que prefiere entender los esfuerzos de la llamada
"generacin de la Reforma" como un intento realmente civilizatorio
en busca del apego ms escrupuloso posible a los marcos legales establecidos por la Constitucin liberal de 1857, con el propio Cosa
Villegas y su Historia moderna de Mxico a la cabeza -sin olvidar
La Constitucin del 57 y sus crticos. La otra, quiz ms apegada a
la forma como se solucionaban los conflictos polticos y en todo
caso ms escptica sobre las posibilidades que ofreca la legalidad
vigente, que ha preferido observar esa poca como un intento frustrado de la lite liberal por establecer un proyecto definido de modernizacin nacional. 1
En la introduccin he sealado que mis hiptesis no se corresponden exactamente con ninguno de esos extremos. En el complicado proceso de construccin de las instituciones polticas nacionales,
hubo momentos en los que la legalidad no slo coincidi con lo que
ocurra en la realidad -al menos en lo que hace al control de la vida
municipal del pas-, incluso se le defendi abiertamente por encima
de circunstancias del todo adversas. Tambin es verdad que ese criterio de legalidad constitucional nunca fue suficiente para resolver por
s mismo los problemas que han cruzado la historia de Mxico. La
hiptesis de este texto, en consecuencia, es deudora de porciones
1 Conviene tener presentes tres libros que comparten esa visin y que han servido como una referencia constante para este libro: Emilio Rabasa, La Constitucin
y la dictadura, Mxico, reeditado por Porra, de la primera edicin de 1912, 1990;
Francois-Xavier Guerra, Mxico: dt;l antiguo rgimen a la Revolucin, 2 vols., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988; y Fernando Escalante Gonzalbo, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de Mxico, 1992.
~
75
<:1
76
equivalentes de esas dos miradas: la legalidad se utiliz siempre

como el instrumento bsico para gobemar, siendo casi siempre el medio adecuado para crear instituciones; pero al mismo tiempo, se la
emple como mera justificacin para concentrar excesivo poder en el
gobiemo de la Repblica.
Ms que las grandes definiciones filosficas y jurdicas que acompaaron la historia constitucional mexicana, lo que llama la atencin
de esa doble vertiente de legalidad es su modo de empleo: su abierta
utilizacin como un arma para edificar la maquinaria poltica que estaba reclamando la defensa ms elemental del Estado, despus de cuarenta y seis aos de fracasos, yue haban llevado a la prdida de ms
de la mitad del territorio original de Mxico, a una guerra civil interminable y a una doble intervencin extranjera." Es decir, a las fronteras de todos los indicadores posibles del proceso exactamente opuesto: el de la destruccin de un Estado.
Ya se dijo, en el primer captulo, que el federalismo mexicano
no responde a los cnones de interpretacin vlidos para explicar los
orgenes de las federaciones nacidas en Europa, ni a la de Estados
Unidos; tambin que el legado de esa muy peculiar forma de gesracin del federalismo llev, a la postre, al debilitamiento de las instituciones polticas locales, mientras se minaba la base misma del
dominio original fortaleciendo al centro. Toca allOra avanzar otro
trecho, para tratar de explicar los cauces que utiliz el liberalismo
triunfante, y el modo en que la dinmica centralista se fue imponiendo sobre las viejas aspiraciones federalistas del primer Mxico.
Sin perder de vista las herramientas tericas que han servido
para articular este trabajo, lo primero tlue debe subrayarse es, pues,
la permanencia del conflicto como el hilo conductor de la historia
mexicana: la guerra, que no termin con la expulsin de los ejrcitos franceses del territorio mexicano ni con la derrota de los conservadores que provocaron el segundo Imperio, sino que tuvo que pasar todava por las asonadas y levantamientos armados de las
2 En este sentido. no tiene desperdicio el conocido recuento de Rabasa: "En los
veinticinco aos que corren de 11122 adelante, la nacin mexicana tuvo siete Congresos Constituyentes que produjeron, como obra, una Acta Constitutiva, tres Constituciones y una Acta de Reformas, y como consecuencias, dos golpes de Estado, varios
cuartelazos en nombre de la soberana popular, muchos planes revolucionarios, multitud de asonadas, e infinidad de protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y
de cuanto el ingenio descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y encender los nimos", en op. cit., p. 3.
LA GUERRA
77
regiones. El poder de facto, con el que necesariamente comienza a

construirse la vida de cualquier Estado" o, si se prefiere, la dominacin a secas, que simultneamente fue creando su propia legalidad y sus brazos burocrticos, pero que primero tuvo que fundarse
en las armas.
ANTES DE LA CONSTITUCIN
En efecto, despus de que fuera promulgada la Constitucin de 1857,

todava transcurrieron diez aos de dificultades blicas entre liberales
y conservadores para que los primeros lograran asentarse definitivamente como vencedores, sobre la base de los proyectos polticos que
haban generado la primera guerra civil, propiamente dicha, de la historia mexicana. Fueron los aos de la epopeya blica liberal, en los
que el grupo encabezado por Benito Jurez tuvo que vencer en dos
ocasiones: una primera vez, a las fuerzas conservadoras que se opusieron militarmente a las llamadas Leyes de Reforma -cuyos alcances estudiaremos en el captulo siguiente-, y especialmente a
quienes defendan el aparato poltico de la Iglesia catlica, nica organizacin capaz de cubrir la totalidad del territorio nacional y de controlar
buena parte de las conductas y de los dineros de quienes lo habitaban; 4
y en una segunda ocasin, despus de ese triunfo precario, cuando la
generacin dirigida por Jurez enfrent la intervencin de los ejrcitos
franceses y la instauracin del segundo Imperio, auspiciado nueva3 Es obvio que esta idea se desprende de la formulacin clsica de Max Weber,
segn la cual la primera caracterstica indispensable de cualquier Estado 4ue se precie de serlo consiste en el "monopolio legtimo de la coercin fsica"; vase, de ese
autor, Economa y sociedad, op. cit., p. 44.
4 El proceso ms importante del periodo liberal, segn Jess Reyes Heroles,
fue precisamente el de la secularizacin de la vida poltica de Mxico, que era al
mismo tiempo una lucha contra las oligarquas de la colonia. "La evolucin que analizamos --dce- se. caracteriza por la existencia de un liberalismo beligerante en
tomo a unos cuantos principios: federalismo, abolicin de los privilegios, supremaca de la autoridad civil, separacin de la Iglesia y el Estado [... ] secularizacin de la
sociedad, etc." Es decir, pasar de los aparatos eclesisticos a los civiles: secularizar.
El liberalismo mexicano. La sociedad fluctuante, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988, p. XIV. Desde otra ptica, Enrique Krauze sugiere que la gran batalla
de Benito Jurez fue en el fondo una contienda para sustituir la religin catlica por
la religin civil, con todos los ritos que supone la prctica de un dogma de fe. Vase
"Idlatra de la ley", Siglo de caudillos, Mxico, Tusquets, 1994, pp. 208-220.
78
mente por los conservadores y representado, paradjicamente, por un

europeo liberal: Maxirniliano de Habsburgo.
Fueron tres aos de guerra interna y cuatro ms de intervencin
extranjera que, sin embargo, sumaron diez: desde la fallida promulgacin de la Constitucin de febrero de 1857, hasta la restauracin
de la vida republicana, en agosto de 1867. De modo que el principio
bsico de la vuelta al orden liberal fue la guerra, la resistencia armada de los liberales para enfrentar hasta el agotamiento a sus adversalios. Un cont1icto que hoy llamaramos "de bajo perfil", casi una
guerra de guerrillas, pero finalmente eficaz para mantener despierto
el espritu liberal hasta la llegada del momento propicio para recuperar el control del gobierno nacional.>
No era, por otra parte, la primera vez que las tragedia') de la intervencin extranjera sacudan la dbil independencia de Mxico. Adems
de un intento de reconquista espaol y de una guerra contra Francia, entre los liberales estaban muy presentes las denotas que sufriera el pas
en la guerra contra Estados Unidos, con dos momentos igualmente lamentables: la prdida de Texas en 1836 y la de los territorios que hoy
forman el resto de los estados sureos de Estados Unidos fronterizos
con Mxico, en 1847. Dos fracasos que permanecan todava frescos en
las lites poltica') mexicana'), que de hecho haban empujado a la expulsin del presidente Lpez de Santa Arma en 1855, como personificacin
de todas la'> derrotas acumuladas desde la independencia, sin que ninguno de los grupos en pugna lograra integrar plenamente un verdadero
ejrcito nacional.
Es imposible hablar de un Estado que no posea el control fsico
de su territorio, de un Estado sin el monopolio de la coercin. Y
OCUlTC que el gobierno nacional mexicano no tuvo ese control sino
hasta los aos ochenta del siglo pasado, durante la consolidacin
del porfriato. Antes de ese momento hubo al menos tres etapas que
apuntaban hacia ese propsito explcito, pero en las que no se lleg
a la integracin de la fuerza indispensable para hablar de una verdadera capacidad de control estatal. La primera est amarrada a la
figura de Antonio Lpez de Santa Arma, entre 1833 y 1855; la segunda tiene que ver con los aos de guerra frontal entre liberales y
conservadores, entre 1855 y 1867; y la tercera se refiere al periodo
5 La historia del grupo de Paso del Norte contada por Cosa Villegas es, en
este sentido, una evidencia estupenda; en Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida poltica, Mxico, Herrnes, 1955.
LA GUERRA
79
de la Repblica Restaurada y de consolidacin del Estado, entre

1867 y 1881. Si bien es esta ltima la que nos interesa de manera especial, se hacen necesarios algunos apuntes sobre las dos anteriores
etapas, para entender cmo se form la fuerza fsica que hizo posible
la construccin del Estado, y qu papel desempearon los gobiemos
locales durante ese proceso.
No existe duda alguna de que antes de 1867 Mxico careci de
un ejrcito suficiente para garantizar el predominio del gobiemo nacional, De ah que el pas se haya gobernado durante ms de cuarenta
aos mediante el expediente de las administraciones locales y regionales. Este antecedente es fundamental para situar la importancia
de la Repblica Restaurada como el momento en que comienzan a
surgir las instituciones polticas nacionales y a acoplarse paulatinamente con un nuevo sentido de la legalidad. Antes, en cambio, lo que
puede encontrarse es una tensin permanente entre las aspiraciones y
capacidades blicas de un puado de caudillos en pugna, y una base
municipal de la que tomaban prestada su fuerza para hacer guerras
que casi nadie entenda." Tensin que se desdoblaba, a su vez, entre
los intentos de organizacin de WI ejrcito nacional capa": de responder a las instrucciones del gobierno central, y las milicias que obedecan a los criterios y mandos locales." Aunque tambin hay otra
forma de entender esas mismas tensiones: como la metfora de la incapacidad del Estado para someter a las fuerzas polticas reales que lo
desafiaban de manera pertinaz.
Desde el punto de vista de Fernando Escalante,
[ ... ] el ejrcito era un mecanismo de intcrmcdiacin parasitario, que
negociaba los complicados equilibrios regionales, que decida los conflictos de facciones, y que mantena la estabilidad y la cohesin polticas. Todo ello a costa, por supuesto, de la idea estatal que proponan
las constituciones, y a costa sobre todo de la disciplina y el orden que
6 Abundan las evidencias que sostienen esta afirmacin. Pero en este sentido
son insustituibles las que provienen de la narrativa ms que de la historiografa.
Merece la pena recuperar dos relatos que dan cuenta exacta de ese desinters: Luis
Gonzaga Incln, Astucia. El jefe de los hermanos de la hoja o los charros contrabandistas de la rama, Mxico, POrIa, col. Sepan cuntos, 1966; y Emilio Rabasa,
La guerra de los tres aos, Mxico, Cultura, 1931.
7 Josefina Zoraida Vzquez, "Introduccin" a Planes en la nacin mexicana,
Mxico, Senado de la Repblica, vals. 2 y 3, 1987.
80
se suponen en un ejrcito profesional. Por eso mismo, el ejrcito mexicano del XIX era, por sus usos, por su constitucin, corrupto. 8
Sin embargo, no poda ser de otra manera porque le faltaba la
orientacin del Estado: era un ejrcito sin Estado. O, si se prefiere,
eran fuerzas armadas atenidas a sus propios recursos.
Sin instituciones polticas nacionales -ms all de la Iglesia
catlica-, el ejrcito no tena sentido y, a un tiempo, acab por
convertirse en mIO de los principales obstculos para que esas instituciones pudieran conformarse. Por esto es que el camino seguido
por los gobiemos de la Repblica --en cualquiera de las distintas
variantes que se disputaban el mando-, haya sido el de la convocatoria a las milicias locales, con la intencin de fundar un verdadero
ejrcito capaz de vencer al Ejrcito nacional proveniente de la Colonia, por una suerte de proceso de agregacin que finalmente dara
resultado. As ocurri en 1822, 1827, 1833 9 y, por ltimo, en 1846.
Todas esas convocatorias compartan un espritu similar al que sugera Tadeo Ortiz:
[... ] frmense, decimos, guardias nicas nacionales de todos los ciudadanos que cuentan con algo, tienen qu conservar y contribuyen a
las cargas pblicas, y la Nacin contar con ms de medio milln de
soldados que desde luego vigilarn corno centinelas alertas el orden y
la polica de las grandes poblaciones, y en el campo de la seguridad de
los caminos, sin pesar al pueblo y sin perjuicio de la agricultura y poblacin.!"
Con el inconveniente de que esas milicias no estaban asentadas

en una concepcin siquiera rudimentaria del sentido de la poltica
nacional. De manera que el alto valor cvico que suponan se disolva, en la prctica, en una confrontacin inagotable entre los intereses regionales dispersos de una Repblica que no se senta mexicana, y que acababan por darle el poder de la fuerza fsica a
quienes realmente podan organizarla para defenderse de los dems:
Ciudadanos imaginarios, op. cit., p. 181.

lbid., p. 200; tambin Josefina Zoraida Vzquez, op. cit.
10 Mxico considerado como nacin independiente y libre, o sean algunas indicaciones sobre los deberes ms esenciales de los mexicanos ([832), lNEHRM, Mxico, 1987, p. 450. La cita de este intelectual, diplomtico y economista mexicano
est tomada de Esca1ante, op. cit., pp. 202-203.
8
9
LA GUERRA
81
Las insignias militares no han sido el premie al saber y al valor, sino

gracias y concesiones del ms despreciable favoritismo -se escriba
en 1847, luego de la derrota frente a Estados Unidos-o De 20 aos a
la fecha, la ocupacin favorita de la mayora del ejrcito ha sido, con
muy pocos intervalos, la de hacer revoluciones [ ... ] Un subteniente,
por ejemplo, que figuraba en seis revoluciones consecutivas, ascenda
indudablemente a general.! 1
Un ejrcito entendido como un medio de ascenso, en la escala
social de la poca, propiciado por la inestabilidad poltica acarreada
por l mismo, Pero tambin como un instrumento concreto de uso
para aduearse, casi literalmente, del manejo poltico de regiones
enteras. Por eso, frente a la imagen idlica que apuntaba Tadeo Ortiz en 1832, brotaba en cambio la confusin de las prcticas 00litares que servan para controlar y agredir ciudadanos, mucho ms
que para defenderlos:
El Ejrcito Nacional, si tal puede llamrsele -alegaba Otero en
1842-, no tuvo que atender ni a la guerra extranjera ni a las conmociones intestinas [ ... ] No tena ms que las funciones de polica, y esto
es uno de los funestos legados que nos dej el gobierno espaol, al reunir los deberes del ejrcito con las atribuciones de polica [... ] Trastrnense estos principios y resulta lo que debe ser: el soldado que en una
sociedad bien organizada apenas hace sentir su presencia [ ... ] Si lo
hacis custodiar las prisiones, vigilar al delincuente, batirse con l en
los caminos, presidir las reuniones pblicas y herir en ellas como eneITgOS a sus conciudadanos, ese hombre dejar de ser soldado para
convertirse en corchete: cambiar la gloria por la crueldad y confundir al enemigo extranjero con su compatriota inerme. 12
Se trataba, en verdad, de una de las herencias de la Colonia --en
la medida en que las tropas rebeldes que iniciaron el movimiento de
independencia haban sido derrotadas ulitarmente-, un ejrcito
habituado a hacer las veces de polica interior, pero sin los mandos
ni la vigilancia de la metrpoli y diseado para controlar los excesos de los colonos. Despus de la independencia -como se dijo
11 Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Repblica mexicana en el ao de 1847, Mxico, Valds y Redondas; citado por Jess Reyes
Heroles, op. cit., pp. 384-385.
12 Mariano Otero, El acuerdo en lo fundamental como base de la unidad nacional, Mxico, PR!, 1974, pp. 18-19.
82
antes-, slo fue un ejrcito sin Estado, De modo que tambin era
previsible su incapacidad para defender la integridad territorial nacional, entre otras razones porque no exista tal integridad, sino un
conjunto de regiones que mantenan su autonoma con el argumento
contundente de las milicias, y que haban traducido las leyes de Cdiz para el gobierno interior de los pueblos.
Por ello es que parecen intiles, para el mbito de este libro, los
debates sobre la responsabilidad de los gobiernos centralistas de 1836
y 1842, en el sentido de que la disolucin del pacto federalista fue la
causa de la secesin de Texas y de la guena con Estados Unidos.
Intiles es la palabra adecuada, porque ninguna de esas dos formas de
gobierno contaba con los elementos polticos suficientes para sostenerse en medio de aquel escenario de confrontaciones internas, hasta
que los excesos de ambos bandos los llevaron ante la frontera misma
de la sobrevivencia.
No debe perderse de vista, por otra parte, que las bases legales
que se dieron los regmenes centralistas reconocan en los gobiernos
locales el nico punto de apoyo firme sobre el cual poda sostenerse
el pas: la condicin de estabilidad que buscaron los defensores del
centralismo estaba en la fuerza de las autoridades municipales, a las
que no limitaron.
As que las leyes centralistas de 1836 fueron ms un pretexto
para la separacin del estado de Texas, que su causa fundamental.
Con esas leyes o sin ellas, el centro de cualquier manera resultaba
incapaz de garantizar los principios bsicos de unidad y soberana
nacionales.
La guerra con Estados Unidos comenz, en realidad, con los
primeros intentos de separacin de Texas. Era un territorio prcticamente abandonado por el gobierno de la Colonia, confinado a la modestia de las Provincias Internas de Oriente, que slo hasta principios
del siglo XIX -gracias al tesn del diputado a las Cortes Ramos
Arizpe- haban sido objeto de reconocimiento como diputacin
provincial, pero sin una poltica complementaria destinada a poblar
esas tierras con personas cuya identidad estuviera ligada a la idea de la
nacin mexicana acuada por los criollos que lograron la independencia. 13 El esfuerzo result entonces tan insuficiente como los medios
con los que se contaba para gobernar sobre un territorio que ni siquiera
13 Sobre este tema, tangencial al que nos ocupa, vase Enrique Florescano,
Memoria mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.
LA GUERRA
83
se conoca con exactitud.l" Y, por lo dems, la guerra encabezada por

el general Santa Anna para evitar la separacin texana habra de convertirse en una metfora ms de la verdadera situacin por la que
atravesaban las instituciones de la Repblica: dirigida por un caudillo
que se ha ganado todos los adjetivos propios de la megalomaIa otorgados por los historiadores, al frente de IDI ejrcito formado mediante
la leva, que no tena siquiera una concepcin bsica de los motivos
polticos que lo empujaban a disparar contra el enemigo. De modo que
aquella campaa blica, cuyo xito fundamental haba consistido en
recuperar el fuerte de El lamo en San Antonio de Bjar --donde se
haban resguardado 200 texanos rebeldes-Y termin corno lila caricatura.
La derrota no sirvi para fortalecer las redes que habran llevado
a la construccin del Estado, sino para favorecer los debates acusatorios entre las lites mientras se disputaban los mandos, sin saber
exactamente qu hacer con ellos. En ese sentido, no es ninguna casualidad que la jefatura poltica del pas haya recado durante todo
ese periodo en Santa Anna, quien a pesar de todo segua representando el poder eficiente -junto con los aparatos de la Iglesia-; es
decir, el de la experiencia para reunir fuerzas armadas por los lugares que atravesaba, a cambio de tranquilidad para los pueblos que
se vean obligados al reclutamiento forzoso.
Adems, Santa Anna se convirti desde muy temprano en el smbolo de la defensa nacional frente a los ataques del exterior, gracias a
las torpezas militares del gobierno espaol que quiso reconquistar
Mxico en 1829, con una batalla que fue una suma de despropsitos
entre dos ejrcitos que padecieron ms las inclemencias del tiempo
que los proyectiles del enemigo. Desde entonces, convertido en smbolo, ese general habra de representar la esperanza de mantener al
menos la integridad de los territorios en medio de corrientes polticas
que trataban de ensayar todas las posibilidades de gobemar Mxico
14 Los primeros mapas completos del territorio de la Repblica Mexicana no se

terminaron sino hasta 1909, integrados por la Comisin Geogrfica Exploradora que
estuvo bajo el mando del ejrcito. Esos trabajos comenzaron en 1878, con la carta'
geogrfica del estado de Puebla. Vase Guillermo Mendoza y Luis Garfias, "El ejrcito mexicano de 1860 a 1913", en El ejrcito mexicano: historia desde sus orgenes
hasta nuestros das, Mxico, Secretara de la Defensa Nacional, 1979, pp. 294-296.
15 Secretaria de la Defensa Nacional, Sntesis histrica del ejrcito mexicano,
Mxico, Ediciones de la SEDENA, 1974, p. 44.
84
GOBIERNO LOCAL, F JDER NACIONAL
sin ningn xito.l" Entretanto, la presencia de Santa Alma sirvi para

conservar los privilegios del ejrcito y de la Iglesia -los dos aparatos
polticos de la poca que lo respaldaban y utilizaban-, mientras el
pas navegaba entre la nulidad de su gobierno nacional y la relativa
estabilidad de la periferia.
De 1836 a 1846, hasta que el enfrentamiento armado contra los
texanos se convirti en guerra contra Estados Unidos, los polticos
que haban mantenido el control de los aparatos se encontraron ante
la obligacin de enfrentar una amenaza mucho mayor que la que
planteaban sus adversarios internos. El contraste no poda ser ms
explcito: en ese lapso de diez aos, Texas se organiz como algo
ms que un territorio lejano, independizndose de Coahuila desde
1833 y luego de la capital mexicana; declar y gan la guerra contra Santa Ana; se convirti en repblica, cre su ejrcito y se dio
una constitucin; realiz elecciones y tuvo gobiernos sin golpes de
estado; y, finalmente, se anex a Estados Unidos por voluntad
de sus habitantes. Mientras, en Mxico, el pas debata su sobrevivencia con un ejrcito que era acaso el reflejo fiel de la situacin
nacional:
Aquel cont1icto Mxico-Estados Unidos [generado por la anexin de
Texas a la Unin Americana en 1845] fue la tragedia mayor que soport aquel Ejrcito Nacional Mexicano, por las continuadas derrotas
que sufri. Nuestra clase de tropa reclutada por la leva forzosa, carente
de los recursos pecuniarios indispensables para cubrir sus necesidades
ms urgentes, provista de un armamento porttil de calidad tcnica inferior al de sus enemigos, sin llegar a tener un solo da de buen rancho,
sirvi en esa guerra, como en otras, de verdadera carne de can [... ]
y en cuanto a los generales, que saban ms de planes polticos y de
proclamas que de dirigir operaciones tcticas y estratgicas, fueron derrotados gnomnosamente.l?
16 Para la descripcin de esa batalla vase Enrique Gonzlez Pedrero, Pas de

un solo hombre. El Mxico de Santa Anna. Mxico. Fondo de Cultura Econmica,
1993, pp. 523-549. Este autor describe la conclusin del xito militar de Santa Anna
de este modo: "el de Santa Anna es un caso singular: se trata de un general que, sin
haber ganado sus dos nicos combates, gana una guerra y es venerado por sus conciudadanos no slo como si fuera un general victorioso sino un hroe, capaz de
conseguir lo imposible. As de descomunal era el deseo de Mxico de aferrarse a
algo y a alguien para resarcirse de tanta desventura", p. 538.
17 Sntesis histrica del ejrcito... , op. clt. p. 45.
LA GUERRA
85
La guerra sirvi, empero, para despertar una nueva conciencia

poltica sobre las enormes dificultades que supona la construccin del Estado, pues el ya poderoso vecino del Norte se haba
quedado prcticamente con todo lo que quiso obtener. Como secuela de esto es que, en principio, se haya decidido volver a la
Constitucin original de 1824, desandando el camino que haba
llevado al ms rotundo de los fracasos, aunque paradjicamente se
intentara esa vuelta a los inicios cometiendo casi los mismos errores de origen; es decir, manteniendo los privilegios polticos de
los aparatos formados por la Iglesia y el ejrcito, sobre la base
de un federalismo distante de las posibilidades de control desde la
capital del pas.
LA GUARDIA NACIONAL
En ese intento por desandar el camino, que comenz durante la guerra con Estados Unidos y que habra de durar todava veinte aos
ms, hubo sin embargo una alteracin del argumento que a la postre
resultara fundamental: la creacin de la Guardia Nacional, como las
fuerzas militares propias de los estados, pero reguladas por el gobierno de la Repblica; un instrumento que no haba existido formalmente entre 1821 y 1846 Y que con el paso del tiempo se convertira
en la clave para entender el curso de los conflictos armados entre los
distintos grupos polticos del pas, incluso durante los primeros aos
de la Repblica Restaurada.
Desde su creacin, el 11 de septiembre de 1846, hasta que
qued finalmente integrada en la reorganizacin del ejrcito,
que no se lograra sino hasta ya entrados los aos ochenta del siglo pasado, la Guardia Nacional protagoniz una lucha constante
contra los ejrcitos establecidos por el gobierno central. No con
todas sus fuerzas ni durante todo el tiempo en que estuvo activa,
pero ciertamente simboliz la parte armada de la periferia en las
tensiones con el centro, pues no hubo rebelin poltica -durante
ese segundo periodo-- que no echara mano de ella para tratar de
oponerse a la concentracin del poder en el gobierno de la Repblca.P'
18 Antes de la Guardia Naronal existan ya, como hemos visto, las milicias
cvicas. Pero no constituan una .. accin del ejrcito; la milicia "era distinta por su
86
La Guardia Nacional se transform en la primera organizacin nacional ciudadana y republicana -dice, con cierto optimismo, Alicia
Hernndez- con base en todos los pueblos, villas y ciudades. Adems, sin lugar a dudas, la Guardia Nacional fue la primera organizacin laica que, en oposicin a la Iglesia, forj al nuevo ciudadano
mexicano a travs del ejercicio de las armas, la eleccin de comandantes y las prcticas de convivencia entre ellos y sus ofciales.!"
Pero tambin fue, cabra agregar, la primera amenaza concreta
al predominio militar que vena ejerciendo el Ejrcito Nacional desde su creacin, en 1821. La Guardia, en efecto, se f01111 ante la
emergencia de la guerra contra Estados Unidos, mediante un decreto
de urgencia que tuvo que pasar por alto al Congreso ---en una ms
de las idas y venidas del general Santa Anna y emitido por Jos Mariano de Salas, "general en jefe del ejrcito libertador republicano"-, ante "la excntrica posicin de la Repblica [... ] y considerando que en las circunstancias en que sta se encuentra, una de
las primeras necesidades es la de armarse para resistir a sus enemigos interiores y exteriores" .:w
La Guardia naca, pues, para tratar de hacer frente a una guerra
que desde el principio pareca perdida, y con "el objeto -segn deca el artculo 2 de su primer reglamento-s- de sostener la independencia, la libertad, la constitucin y las leyes de la Repblica, para lo
cual estar obligada a prestar el servicio que se le designe por las autoridades constituidas": una Guardia que brotaba con prisa en el
renuevo del rgimen federal, ante la necesidad de defenderse de Estados Unidos, pero que ya no volvera a abandonarse hasta que las
instituciones polticas lograron asentarse con el dominio de los aparatos del porfiriato, cuarenta aos ms tarde. Y es que si surgi como
una especie de organizacin popular pensada para hacer la guerra de
ndole local y honorfica que, despus, fue denominada guardia nacional", pero tambin se intent controlar por el gobierno nacional al iniciarse la poca de contiendas
entre ambos modos de hacer la guerra. V ase Manuel Gonzlez Oropeza, El federalismo, Mxico, UNAM, 1995, p. 53.
19 Alicia I1ernndez Chvez, La tradicin republicana del buen gobierno,
Mxico, El Colegio de Mexco/rca, 1993, p. 56.
20 Reglamento para organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional en los
estados, distritos y territorios de la Federacin, del 11 de septiembre de 1846, Mxico, impreso por Mariano Mariscal, edicin del "Defensor de la Reforma". Archivo
General de la Nacin, 186 J. El resto de las citas sobre la primera forma de organizacin de la guardia proceden del mismo documento.
LA GUERRA
87
guerrillas al poderoso ejrcito de Estados Unidos, ese mismo mtodo

se volvera despus contra los ltimos intentos centralizadores del
general Santa Anna, dado el mando descentralizado _aunque
obligatorio- de sus tropas:
La Guardia Nacional puede estar en asamblea, en servicio de guarnicin o en campaa -deca el artculo 4 del reglamento original. En los
dos primeros casos quedar a las rdenes de los gobernadores, y en el
ltimo a las del presidente de la Repblica, conforme a la Constitucin.
Pero ocurra que la presidencia de la Repblica todava no contaba con los medios suficientes para someter a sus completas rdenes a esos gobernadores que, constitucionalmente, le deban obediencia. De modo que lo que haba nacido era, en realidad, la fuerza
militar que haca falta para dar comienzo al verdadero proceso de
construccin del Estado, mediante la primera de sus condiciones. Un
proceso que encontr as su fecha de inicio el 11 de septiembre de
1846, y del que tambin se conoce su momento final: la reorganizacin del ejrcito que llev a cabo el presidente Manuel Gonzlez,
en septiembre de 1881, cuando las guardias se sometieron realmente
al poder militar concentrado en el gobierno de la Repblica. Entretanto, la historia de Mxico se desenvolvi entre luchas armadas e
intentos constantes por aplacarlas, mientras se desarrollaban gradualmente las primeras instituciones polticas nacionales.
En su origen, sin embargo, la Guardia Nacional se dise como
un instrumento de afiliacin obligatoria para la defensa de Mxico,
sujeta a las rdenes de los altos mandos militares que, para entonces,
todava no haban perdido los fueros constitucionales. De acuerdo
con aquel reglamento, la inscripcin se hara de dos maneras:
[... ] la una, abriendo registros en los cuarteles de los cuerpos ya existentes, o en los locales que se fijen por las autoridades respectivas, para
qUl.~ se alisten los que quieran hacerlo; y la otra, formando padrones
exactos de todos los varones de cada poblacin [todo ello, en el entendido de que] los no comprendidos en las excepciones del Artculo 6,
que no estn inscriptos en los alistamientos, ni aparezcan en los padrones, sern castigados con la pena de uno a treinta das de prisin, o
con multa de uno a quince pesos, a calificacin de la primera autoridad
poltica de cada lugar [por si esto fuera insuficiente, el reglamento declaraba] la accin popular para el descubrimiento de los que capciosa-
88
mente, con falsas acepciones u ocultndose, dejen de inscribirse o de

servir.
El mantenimiento de las guardias dependera, por otra parte, de
los dineros que estaban obligados a pagar todos los exceptuados, y
que naturalmente habran de cobrar los propios comandantes de la
Guardia. Adems, para evitar confusiones de mando con los cuerpos permanentes del ejrcito, "ningn jefe de la Guardia Nacional
podr considerarse como general, ni usar las divisas que los de esta
clase corresponden en el ejrcito", aunque los mandos dependeran
de los gobernadores, quienes, segn aquel decreto, formaran en sus
secretaras "una seccin que se titulara de guerra". Antecedente curioso, tomando en cuenta que la experiencia de aquellos aos mostraba que los gobernadores no garantizaban la estabilidad del pas ni
mucho menos la lealtad a las instituciones de la Repblica. De hecho, la duracin promedio de los gobernadores entre 1825 y 1855
fue, para todos los estados, de apenas ocho meses.!
Hay que sealar, por ltimo, que el funcionamiento interno de
las guardias era el perfecto caldo de cultivo para favorecer las insurrecciones, pues todos los mandos derivaban de los propios reclutas,
en un increble ejercicio democrtico de la autoridad:
[ ... ] los jefes sern nombrados por los oficiales y sargentos de cada
cuerpo, a pluralidad absoluta de votos [mientras que] los oficiales, sargentos y cabos lo sern por los individuos de sus compaas respectivas [Y adems,] el armamento ser igual y del mismo calibre que el
del ejrcito [sin perder de vista que] se tendr como acto meritorio
el que los individuos de las guardias se presenten armados de su propio
peculio, en cuyo caso conservarn la propiedad de las arrnas.I?
De modo que, muy a pesar de las previsiones que haca el reglamento diseado por el gobierno nacional, para evitar que entre la Guardia
y el ejrcito hubiera confrontaciones o excesos de autoridad, e incluso para impedir que las guardias se reunieran sin previo conocimiento
de los gobernadores y sobre todo de los jefes polticos de cada distrito, la verdad es que desde ese momento quedaron sentadas las bases
de la contienda blica interna. Y bien repartidos los papeles entre dos
fuerzas que finalmente seran completamente antagnicas, aunque en
21
22
Alicia Hernundez Chvez, op. cit., p. 41.

Reglamento para organizar.... op. cit., arts. 35. 45 Y 46.
LA GUERRA
89
su momento tampoco sirvieran, por supuesto, para ganar la gueITa

contra Estados Unidos.
LAS DOS PRIMERAS BATALLAS: GUARDIAS CONTRA EJRCITO
Distribuidos los roles, la contienda no cobrara rasgos de disputa

nacional sino hasta 1853, cuando el general Santa Anna regres literalmente por sus fueros, en la ltima oportunidad en que los intereses cruzados de las lites polticas habran de permitrselo. Convertido en una verdadera caricatura de su propio personaje, el general
retom la presidencia del gobierno con el acostumbrado expediente
del golpe de estado que practicaba desde haca tiempo, autodesignndose como "Su Alteza Serensima, Benemrito de la Patria, Gran
Maestre de la Nacional y Distinguida Orden espaola de Carlos III
y Presidente de la Repblica Mexicana". Su propsito: aplacar de
nuevo los nimos -ms que irritados como consecuencia de la derrota frente a Estados Unidos-, en medio del caos, y mediante la
construccin de un ejrcito diseado para la guerra ntema.v' Haba
que pacificar al pas, y Santa Auna estaba naturalmente dispuesto a
cumplir esa tarea, pero desde un rgimen obligatoriamente centralista, y al margen de cualquier legalidad que se le opusiera.
Sin embargo, apenas ocho meses despus de haber instaurado
los perfiles palaciegos de su dictadura, Santa Anna encontr finalmente una resistencia definitiva en el Departamento de Guerrero, al
sur del pas, que tema detrs a uno de los caciques regionales de
mayor peso poltico y militar. El general Juan lvarez, quien se convertira en una de las principales figuras del liberalismo militante de
mediados de siglo, estaba en condiciones de enfrentar al ejrcito particular del general Santa Anna, pues contaba de hecho con sus propias fuerzas: las de la Guardia Nacional formada desde haca ocho
aos y dirigida bajo su celosa autoridad de cacique regional.
En marzo de 1854, en efecto, el coronel Florenco Villarreal --comandante de la llamada Costa Chica de Guerrero-s- proclam el Plan
de Ayutla, por el nombre del lugar donde se inici el alzamiento, y
2., En mayo de 1853, unos das despus de haber retornado los mandos militares de Mxico, Santa Anna expidi un decreto para elevar a los efectivos del
ejrcito a "91499 individuos de tropa", mediante el procedimiento de la leva. Pero
nunca pudo completarlo. Vase Guillermo Mendoza, op. cit., p. 197.
90
GOBIERNO LOCAL PODER NACIONAL
"Juan Alvarez lo secund de inmediato con todos los soldados que se

hallaban a sus rdenes en el Departamento de Guerrero": una mezcla
de guardias y soldados, en realidad, que respondan a las instrucciones de los jefes que les quedaban ms cerca, pero que desde luego no
estaban en condiciones de reconocer la dudosa autoridad que intentaba imponer Santa Anna." De modo que la decisin sobre el tipo de
rgimen poltico que habra de prevalecer -yen este punto tena razn el mismo Santa Anna- ya no poda obtenerse en asambleas deliberativas encargadas de hacer leyes que quisieran fundar un asiento
de legitimdad sin armas, sino que tena que derivarse de la guerra:
ese primer expediente que comenz a organizarse mediante guardias
para la defensa del ataque estadunidense, y que estallara a la postre
con el Plan de Ayutla de 1854.
Aqulla fue una confrontacin entre fuerzas armadas que se
disputaban el poder nacional desde regiones que contaban con los
medios para participar en ella: una especie de guerra itinerante. De
all el aparentemente desordenado curso de las batallas, que fueron
extendindose por buena parte del territorio sin una estrategia especfica ni de acuerdo con una direccin precisa, pues no se trataba
de dos bandos bien articulados, sino de una sucesin de pronunciarnentos locales que se sumaban a las fuerzas de Juan lvarez en la
medida en que corran las noticias y las promesas. Escasamente
diecisis meses ms tarde -el 13 de agosto de 1855- las fuerzas
de la ciudad de Mxico, el ncleo del enorme ejrcito que se haba
imaginado "Su Alteza Serensima", optaron tambin por sumarse al
Plan de Ayutla, cuatro das despus de que Santa Anna abandonara
la presidencia para huir hacia el extranjero. As terminaba la primera contienda blica de alcance nacional entre liberales y conservadores. Pero, al mismo tiempo, naca la guerra civil definitiva, pues
las dos fuerzas que la haban protagonizado finalmente se distinguan claramente mientras seguan en pie.
Juan lvarez no quiso la presidencia, cosa rara entre los polticos activos del siglo xrx - y de cualquier otro momento-i-, como un
gesto que pareca f'acilitar la estabilidad poltica nacional. Lamentablemente el personaje que s la acept, Ignacio Comonfort, no conoca lo suficiente de la historia pasada, de modo que repiti paso a
paso la misma trama de concertaciones fallidas que hasta entonces
24
tu, p. 198.
LA GUERRA
91
haban impedido el comienzo de la construccin institucional. El

problema fundamental fue, sin embargo, que no calcul bien el peso
especfico de sus adversarios. Animado por las ideas de los liberales,
Comonfort decidi suprimir los fueros constitucionales del aparato
eclesistico y fustigar al ejrcito que todava perduraba, aunque sin
atreverse a eliminar por completo a ninguna de esas dos fuerzas nacionales. Esto provoc, naturalmente, una nueva rebelin armada,
pero esta vez en el sentido contrario al que haba seguido la de los
liberales de Ayutla: con pronunciamientos del ejrcito nacional en
contra del presidente y de quienes, con las guardias nacionales detrs, haban expulsado a Santa Alma.
La guerra, sin embargo, gan mucho en nitidez. Ya no se trataba solamente de un conjunto de bandas luchando entre s para
ganar ms poderes regionales, sino de un ejrcito que asista a
sus ltimos aos de vida -despus de haber mantenido sus. fueros y apoyado al aparato poltico de la Iglesia desde 1821-,
frente a los avances de ese otro ejrcito en ciernes que haba
arraigado en la organizacin de la Guardia: el "Ejrcito de operaciones", como le Ilam Comonfort en su momento, con la intencin de sustituir al de sus enemigos, pero sin disolver en definitiva al que haba nacido con la independencia pactada de Iturbide y
segua siendo el eje de los conflictos nacionales por el mando,
Por el contrario, Comonfort acab por dar marcha atrs cuando la
situacin militar del pas escap de sus manos, para tratar de desandar el camino que lo haba llevado a sostener el Plan de Ayutla
hasta sus ltimas consecuencias, con la promulgacin de la llueva
Constitucin liberal de 1857 que, entre otras cosas, sintetizaba el
proyecto completo de aquel grupo que haba logrado echar a Santa Anna e intentaba cancelar tambin el predominio de los aparatos fundados por la Iglesia y respaldados por aquel primer ejrcito. La Constitucin liberal de 1857 se enderez entonces como
el primer proyecto nacional propiamente dicho. decidido a romper con el pasado. Pero por ello mismo represent una declaracin de guerra.
Eso fue exactamente lo que ocurri, a pesar de las reservas del
presidente Comonfort: el comienzo de la llamada "Guerra de los tres
aos", que llevara a Benito Jurez a la presidencia de la Repblica,
Aquella guerra, tambin conocida como la "Guerra de Reforma", por
el tipo de proyecto liberal que pretenda instaurar, fue la ltima que
habra de librarse abiertamente entre las guardias nacionales y el ejr-
92
cito: de las fuerzas armadas regionales contra las que se queran de

alcance nacional, aunque no sera la ltima contienda para intentar
asentar las instituciones del Estado.
En cualquier caso, Comonfort calcul mal. Ante los apremios
de los primeros mios de lucha, expidi en enero de 1856 un decreto de
emergencia pm'a reorganizar las guardias que se haban ido diluyendo
durante la guerra contra el ejrcito de Santa Alma, Fue, de hecho, una
de sus primeras medidas como presidente sustituto, todava apoyada
por "el uso de las facultades que me concede el Plan proclamado en
Ayutla y reformado en Acapulco" -ambas localidades del Departamento de Guerrero, la tierra del cacique lvarez-, exigiendo que
"los cuerpos que actualmente estn formados continen a las rdenes
de los jefes que hoy tienen procurndose su pronta y completa organizacin", sobre la base del decreto original de 1846,25 Todava en
febrero y octubre de 1857 -ya con la Constitucin aprobada- emiti otros dos decretos ms para disciplinar penalmente a:
[ ... ] los desertores, faltistas y viciosos del Ejrcito [y ordenar que]
conforme a lo que prescribe la Constitucin, la autoridad militar en
tiempo de paz, nicamente puede ejercer las funciones que tengan
exacta coneccin [sic] con el servicio militar, no subsistiendo el fuero
de guerra sino para los delitos y faltas que tengan ese mismo enlace.?
Incapaz de arraigar esa fuerza para defender la vigencia de la
Constitucin, Comonfort dio marcha atrs volviendo la mirada hacia
el ejrcito que, a pesar de todo, se haba reorganizado mucho ms
rpido que las huestes liberales. Desconocida la Constitucin al final
de 1857, el presidente del Poder Judicial, Benito Jurez, decidi
asumir la presidencia de la Repblica "por ministerio de ley", en virtud de las acciones emprendidas por Ignacio Comonfort en contra de
los marcos constitucionales. Es decir, Jurez opt por el nico ca- .
mino posible en la trayectoria de la construccin institucional: el
de su defensa armada. De modo que las cosas volvan as al punto de
25 Reglamento para organizar ... , oIJ. cit. De acuerdo con el historiador militar
Rosendo Surez, el gobierno habra ordenado "la formacin de la Guardia Nacional
para sustituir al ejrcito", pero ya no tuvo tiempo de completar la tarea. Vase, del
autor nombrado, Breve historia del ejrcito mexicano, Mxico, Editorial Anhuac,
1938, p. 33.
26 Disposiciones varias relativas al servicio militar, Mxico, Edicin del "Defensor de la Reforma", Archivo General de la Nacin, 1X61.
LA GUERRA
93
partida; el ejrcito nacional regresaba al poder formal mediante el

desconocimiento de la legalidad vigente, y los liberales tornaban
a la guerra civil con el respaldo de la fuerza que tena como base a la
Guardia Nacional.
La guerra dur, en efecto, tres aos: de 1858 a 1860. Y fue de
nuevo una secuencia de batallas y traslados de los liberales de unlugar a otro del pas, en una suerte de recolecta de hombres y de armas,
en tanto Comonfort se quedaba precisamente en la mitad del camino,
entre tirios y troyanos, desconocido por ambos. Mientras el 19 de
enero de 1858 Benito Jurez asuma la presidencia de la Repblica
"legal", Comonfort era expulsado por sus aliados el da 21, para colocar en su lugar al general Flix Zuloaga, uno de los "duros" del
ejrcito. Se consumaba as otro golpe de estado en la brevsima historia de aquellos aos fundadores; Jurez, entretanto, viajaba, se defenda y emita decretos:
[En enero] se traslad a Guadalajara. Ante la proximidad de las tropas
de Miramn [otro severo jefe del ejrcito] sali el 20 de marzo rumbo
a Colima, acompaado por sus ministros y escoltado por 80 rifleros al
mando del coronel Francisco Iniestra [de la Guardia N acional]. El 11
de abril pas de Ma.nzanillo a Veracruz, donde estableci la sede de su
gobierno y decret, durante julio de 1859, cuatro de las leyes de Reforma: el 12, la nacionalizacin de los bienes del clero; el 23, la del matrimonio civil; el 28, la del registro civil; el 31, la de secularizacin de
los cementerios. La quinta ley, de la libertad de cultos, fue promulgada
e14 de diciembre de 1860. 27
La llamada "Guerra de los tres alIOS" no fue especialmente dura si
se la mira desde sus perfiles militares, pero s fue definitiva para
dirinr los papeles y alianzas entre los partidos contrincantes. Si al comenzar la vigencia de la Constitucin de 1857 todava se crea en la
lealtad intrnseca del ejrcito nacional --equivocado acaso en su apego al general Santa Anna-, al terminar la guerra ya no haba duda alguna acerca del partido al que realmente perteneca. En los primeros
das del Congreso Constituyente de 1856, Juan Soto, ministro de guerra y marina de Comonfort, todava poda asegurar - a pesar de que
los hechos estaban claramente en contra-, que si bien ~ra
27
Gloria Fuentes, El ejrcito mexicano, Mxico, Grijalbo, 1983, p. 47.
94
[ ... ] cierto que el ejrcito se ha descuidado alguna vez de sus deberes,

convirtiendo su accin contra el poder legtimo [... ] este grave mal, en
pos del que han venido los vicios de que adolece la clase militar, no
puede atribuirse a la institucin sino a las personas que sin aptitud ni
merecimientos han ingresado en ella [y que] si algunos ilusos traicionaron a su deber, la mayora del ejrcito ha sido leal, valiente y sufrda 2 8 En cambio, insista en que la Guardia Nacional no sea llamada al
servicio del gobierno general [aunque] en esta poca no ha podido evitarse, y an subsiste alguna parte bajo su dependencia. Insto por lo tanto
en la opinin que tengo formada, de que el Ejrcito debe aumentarse a
fin de que pueda llenar las exigencias del servicio, sin recurrir a la
Guardia Nacional.
Aunque e! propsito explcito de! general Soto era evitar la
continuacin de las confrontaciones, el ministro se quivocaba en su
apreciacin: ese ejrcito no era confiable para los liberales y no 10
volvera a ser. De modo que al trmino de aquella guerra de Reforma, la opinin de stos haba cambiando por completo: ya no se
trataba de incorporar al ejrcito en los mejores trminos de una
poltica de conciliacin animada por la buena fe, segn la cual haban fallado los hombres pero no la institucin, sino de eliminarlo y
de manera tajante y definitiva. De ah que la primera medida tomada por los liberales, tan pronto como lograron recuperar la capital
de Mxico -el signo histricamente inequvoco del triunfo a nivel
nacional-, haya sido precisamente la extincin del ejrcito creado
en 1821, con un decreto cuyas consideraciones ya no dejaban espacio para el titubeo:
El Ejrcito mexicano, que se ha denominado permanente, ha sido la
rmora de todo adelanto social en nuestra patria desde nuestra emancipacin poltica de la metrpoli espaola. Que debido a la viciosa organizacin que se le ha dado, no ha servido en el largo periodo de cuarenta
aos sino para trastornar constantemente el orden pblico, guiado por intereses puramente personales. [... ] Que oponindose a la voluntad nacional y rebelndose de una manera visceral y escandalosa contra el
Cdigo fundamental de la Repblica, ha cubierto de luto y lgrimas al
suelo mexicano en la lucha que ha sostenido contra el pueblo en los lti-
28 Memoria de Guerra y Marina presentada al Primer Congreso Constituyente

de 1857, por el Ministro del Ramo, general Juan Soto, Mxico, Imprenta Juan R.
Navarro, 1857, Secretara de Guerra y Marina, Biblioteca del Ejrcito Mexicano,
LA GUERRA
95
mos tres aos. Y por ltimo, que su existencia ha sido un amago constante a las libertades pblicas y a los derechos del pueblo 29
Sobre esa base, en consecuencia, el decreto del 27 de diciembre
de 1860 daba de baja al
[... ] ejrcito permanente que haya empuado las armas rebelndose en
contra de la Constitucin de la Repblica. ste se sustituir, para cuidar los puertos y fronteras, con los cuerpos permanentes que existen en
el ejrcito federal [el formado con la Guardia Nacional], y con los que
se veteranicen por el Supremo Gobierno.i'"
Era, en suma, el final jurdico de una guerra que no haba terrninado, y tambin la seal de que las guardias nacionales comenzaban
a imponerse en el terreno militar; el principio de una estrategia explcita para no crear nuevos cuerpos armados que asomaban como la
causa primera de las rebeliones contra la Constitucin. Las cosas,
pues, volvan una vez ms a invertirse: el ejrcito federal, recin creado, era el ejrcito de las guardias vencedoras.
EL TERCER ASALTO: DOS EJRCITOS EN BUSCA DE UN ESTADO
No obstante, los expulsados se mantuvieron en pie de lucha. Pero en

esta ocasin buscaron adems el respaldo de Europa, para iniciar la
tercera batalla contra los liberales de Ayuna: la Guerra de Intervencin que apoyaron las fuerzas armadas de Napolen lit para agregarle una nueva dificultad a la contienda, y muchas ms a la construccin del Estado mexicano, pues se trataba de una guerra que rebasaba
las fronteras del pas. Una autntica disputa por implantarle un sentido a la nacin, desde el mirador de los conservadores ---<lue no estaban dispuestos a perder los privilegios afincados en la propia historia-, o ya desde el punto de vista de los liberales, que haban ganado
dos veces y no se encontraban en disposicin de rendirse en un tercer
asalto, aunque ahora el desafo consistiera en enfrentar -como sus
adversarios en 1847- a un ejrcito de veras.
29 "Decreto de extincin del Ejrcito de 1860", Reglamento para organizar,

armas y disciplinar a la Guardia Nacional. oo, op, cit.
30 Ibid.
96
Ese ejrcito francs avanz primero con 5 mil 500 soldados apenas desembarcado en Veracruz, y hacia marzo de 1863 sumaba ya 24
mil 300 efectivos, mucho mejor armados y entrenados que las improvisadas guardias del nuevo ejrcito federal que respaldaba a los liberales.I! Tan precario como lo que quedaba de las fuerzas conservadoras mexicanas, que
[ ... ] abandonadas a su suerte y acosadas por el hambre, se han convertido -deca un testigo de la poca- en una banda de ladrones
[ ... ] Excusado es decirle que los franceses no alternan ni hacen caso
para nada de sus aliados los mexicanos, cuyos generales y jefes se ven
a la luz del da lazar toros en los potreros particulares para venderlos al
proveedor francs.V
De manera que para todos los efectos prcticos, aquella guerra
fue una invasin que culmin cuando el archiduque Maximiliano de
Habsburgo acept la corona del Imperio mexicano, ellO de abril
de 1864, para llegar a la ciudad de Mxico el 12 de junio.
Es una pena que no haya razones para desviar el tema principal de este libro y echar as una mirada ms cuidadosa al teatro
que se levant alrededor de aquel imperio de Maximiliano. Pero
bstenos sealar tres datos relacionados con el anlisis que nos
ocupa: el primero es que el emperador instalado por las tropas
francesas se convirti en un aliado ideolgico de sus enemigos, al
abrazar desde su llegada un proyecto de gobierno de corte liberal
que, a su juicio, permitira sumar a todas las fuerzas en pugna
pero que, finalmente, lo dej solo, especialmente por su simpata
con las reformas emprendidas por Jurez. Los conservadores tuvieron as una victoria prrica: quedaron militarmente sometidos a
los franceses e ideolgicamente derrotados por el proyecto de los
liberales. El segundo antecedente que nos interesa tiene que ver
con el escenario internacional. Si los franceses pudieron darse el
lujo de instalar un imperio en la mismsima frontera con Estados
Unidos -esa repblica imperial, como la ha llamado Raymond
Aron- fue porque este ltimo pas estaba sumido en su propia
guerra de secesin. De modo que los franceses encontraron el te-
Sntesis histrica del ejrcito ... , op. cit., p. 53.

De las epstolas del padre Miranda, citadas por Rosendo Surez en op.
cit., p. 44.
31
32
LA GUERRA
97
rreno abonado para avanzar en el continente que nunca pudo ser

suyo pero que siempre desearon. Empero, esa guerra civil estadunidense termin en 1865, lo que hizo posible una alianza entre
los liberales mexicanos dirigidos por Jurez y el gobierno del
presidente Lincoln, que naturalmente estaba ms que dispuesto a
expulsar a Francia de la casa de junto. "Fue entonces cuando el
ejrcito republicano [el de Jurez] super la crisis que padeca y
se fortaleci", gracias a los pertrechos que obtuvo de manera
abierta por parte del gobierno estadunidense.V' Un tercer elemento
que cabe destacar de ese periodo imperial, es que Jurez nunca
dej de apoyarse en el nico instrumento poltico que sobrevivi a
la derrota: los gobiernos locales y sus dineros, sus hombres y la
legitimidad poltica que le proporcionaban. De modo que si al
principio se defendi mediante la guerra de guerrillas, a partir de
la segunda mitad de 1865 comenz a formar un ejrcito mucho
ms armado, pues ya contaba con los medios para una empresa semejante. Nacieron as los llamados "cuerpos de ejrcito" del Norte, de Occidente, del Centro y de Oriente, dirigidos respectivamente por los generales Mariano Escobedo, Ramn Corona,
Nicols de Rgules y Porfirio Daz. Pero, sobre todo, las tropas
francesas haban comenzado a abandonar paulatinamente el suelo
mexicano, tan pronto como Napolen lB comprendi que no era
posible iniciar una guerra contra Estados Unidos, mientras fracasaba en sus propios dominios europeos. Mxico dej as de ser
una prioridad para la nueva metrpoli, y las tropas de Jurez volvieron a ganar las batallas frente a las cada vez ms debilitadas
fuerzas de sus adversarios, hasta que finalmente los franceses dejaron el territorio del pas el 13 de enero de 1867. Apenas cuatro
meses despus, el 15 de mayo, Maximiliano de Habsburgo cay
prisionero del ejrcito republicano con lo poco que le quedaba:
"15 generales, 109 jefes y 307 oficiales", que se rindieron ante los
tres cuerpos militares del Norte, Occidente y Centro que, juntos,
sumaban 17 mil 500 soldados en el bando liberal, sin contar el
cuarto brazo de ese mismo ejrcito que se mantuvo al margen del
asalto definitivo, bajo las rdenes del general Porfirio Daz. 34
El tercer episodio de la guerra entre liberales y conservadores fue,
pues, el que cerrara la serie: los primeros recuperaron una vez ms el
33
34
Sntesis histrica del ejrcito, .. , op. cit., p. 56.
nu; pp. 58 ss.
98
mando poltico de la Repblica y los conservadores perdieron la guerra en todos los planos, aunque ciertamente habran de dar todava algunos sobresaltos ms en busca de la recuperacin de sus privilegios a
lo largo de los aos siguientes. No obstante, la historia poltica que llevara a la construccin del Estado nacional mexicano se decantara a
partir de ese momento por otros sitios: ya no tanto en la disputa entre
dos bandos definidos sobre la marcha, como en lo que fue una guerra
de cuo totalmente diferente librada entre los propios vencedores, en
busca de las instituciones polticas que todava estaban lejos de ser
edificadas como las herramientas de un Estado completo.
LA REORGANIZACIN DE LAS FUERZAS
La Repblica se restaur formalmente el 16 de agosto de 1867,

cuando Benito Jurez pudo declarar el restablecimiento de la legalidad amparada por la Constitucin de 1857. Momento que aprovech, por otra parte, para proponer una serie de reformas jurdicas
que pretendan fortalecer la preminencia del ejecutivo frente al Poder legislativo -tema que se aborda ms adelante-, y tambin
para tratar de darle una organizacin ms modesta a las fuerzas armadas, con el propsito de evitar lo que a la postre no pudo consguir: las tentaciones levantiscas.
Despus de una lucha sin tregua en la que por espacio de seis aos sacrific la nacin sus mejores elementos -informaba el ministro de
guerra y marina hacia 1869-, las arcas del Estado se encontraban
exhaustas y sin poder atender a las necesidades del numeroso ejrcito
que qued sobre las armas. Esta consideracin y la de que los servicios
de ese ejrcito no eran ya necesarios, determinaron al gobierno a reducir la fuerza armada a un corto nmero de hombres, que distribuidos
convenientemente sobre la superficie del pas, pudieran atender a la seguridad de ambos mares y obrar segn las rdenes del gobierno en
cualquier conflicto exterior o alteracinde la paz pblica en el interior.
A este fin, los sesenta y tantos mil hombres de que constaba el ejrcito
al ocuparse esta capital [en 1867), quedaron reducidos, no sin pocas dificultades, a veinte mil, distribuidos en cinco divisiones de a cuatro mil
hombres cada una. 35
35 Memoria del Ministerio de Guerra y Marina de 1869, presentada por el ge.
neral Ignacio Meja. El 23 de julio, ese ejrcito fue completamente licenciado me-
LA GUERRA
Esas divisiones del ejrcito seran dirigidas por los generales

que se haban adjudicado el triunfo sobre las fuerzas de intervencin de Maximiliano, y que compartan plenamente el ideario de los
liberales, si bien Jurez, cauto, se reserv la presencia y el mando
de una de ellas en la capital del pas. Los generales al mando eran,
pues, vencedores de las tres guerras y no es exagerado afirmar (lue
el gobierno nacional estaba en sus manos, aunque ciertamente no lo
estuviera todava el pas.
De ah provino el dilema que habra de enfrentar Jurez: l deseaba una fuerza blica suficiente para asegurar el triunfo sobre los
enemigos, pero al mismo tiempo quera evitar que el ejrcito volviese a ser el principal adversario en la construccin de las instituciones nacionales ausentes. Por eso lo fue minando gradualmente,
en la misma medida en que consolidaba sus redes polticas. Es decir, por primera vez durante todo el recorrido del siglo pasado comenz a ser evidente que el ejrcito no poda ser el nico sustento
de la autoridad estatal. De modo que se trataba de algo ms que su
reorganizacin militar; era, en realidad, su exclusin como amenaza
para el Estado y simultneamente un ejercicio de equilibrios pollicos, merced a que los nombres de los grandes generales figuraban
como parte del decreto que reduca efectivos y los distribua a lo
largo del territorio otorgndoles jerarquas iguales a sus caudillos:
[La] la. Divisin del Centro. Se formar de las fuerzas (Iue el Supremo
Gobierno tiene ya designadas, con la dotacin de 4 mil hombres y
quedar al mando del general de Divisin Nicols Rgules y tendr su
cuartel general en esta capital. 2a. Divisin de Oriente. Quedar al mando del general de Divisin Porfirio Daz y se formar con la dotacin
tambin de 4 mil hombres que ste designe de los de su cuerpo de
ejrcito, comprendindose en sta las guarniciones de los puertos de Vcracruz yTabasco, teniendo su cuartel general en Tehuacn. 3". Divisin
del Norte. Quedar al mando del general del Divisin Mariano Escobedo, quien queda facultado para organizarla de las tropas a su mando,
con la dotacin de 4 mil hombres, comprendiendo las guarniciones de
Tampico, Matamoros y dems puertos fronterizos del norte, teniendo
su cuartel general en San Luis Potos. 4 a. Divisin de Occidente. Quedar al mando del general de Divisin Ramn Corona, se formar de
las fuerzas que l designe de entre las que componen el cuerpo del
ejrcito de su mando, con la dotacin de 4 mil hombres, a reserva de
que el Supremo Gobierno mande aumentar ese nmero si lo exige la
necesidad de algunas operaciones para la completa pacificacin del Es-
100
tado de Jalisco, comprendindose en esta dotacin las guarniciones de

los puertos de Manzanillo y Mazatln, y la plaza de Tepic, tan luego
como se establezca el orden en ese lugar, teniendo su cuartel general
en Guadalajara. [... ] La Divisin del Sur, que ha estado a las rdenes
del general de Divisin Juan lvarez, ser la sao y continuar con esa
denominacin, cubrir la guarnicin de Acapuleo y slo en caso necesario se mandar poner mayor fuerza en ella sobre las arrnas."
.,
.,
Era, pues, una ley ad hoc, no slo por los equilibrios entre caudillos y su colocacin estratgica a prudente distancia, sino porque adems se indicaba el sentido econmico de esa instruccin ya que, como
veremos ms adelante, de las fronteras y puertos provena una buena
parte de los precarios ingresos seguros del gobierno republicano. De
paso, se reconoca la fuerza moral del viejo caudillo que aport el impulso militar inicial para los liberales: don Juan lvarez, a quien no se
poda desarmar ni desconocer.
La tropas que fueron licenciadas, por otra parte, se hicieron pertenecer, de acuerdo con una circular del 30 de julio de 1867, a la
Guardia Nacional de cada uno de los estados: ese reservorio probado de hombres armados, como una forma ms de intentar los equilibrios necesarios entre las fuerzas que quedaban despus del triunfo, y de ofrecer algunas garantas bsicas de defensa ante nuevas
rebeliones internas que ya se avizoraban, pues ya hemos visto que
esa milicia "que slo debera servir en sus respectivas localidades,
ha sido llamada en mucha parte para que bajo la inmediata dependencia del gobierno, cooperara al restablecimiento del orden pblico en los diversos puntos donde se ha alterado" .37 Una Guardia Nacional que estaba en los orgenes del nuevo ejrcito de Benito Jurez,
y que volva de esa manera al lugar donde haba nacido. Pero que
habra de ofrecer nuevos elementos de disputa para las rebeliones
siguientes, pues en todas ellas apareci siempre como teln de fondo. De ah que los papeles volvieran a trocarse una vez ms: si ese
ejrcito liberal haba surgido de las milicias de los estados, ahora
sera el encargado de impedir que las guardias se volvieran contra el
diante decreto del presidente Jurez en el que, de paso, derogaba "todas las disposiciones por las que, con motivo de la guerra, se concedieron facultades y autorizaciones discrecionales a varios generales del Ejrcito Nacional".
36 En Guillermo Mendoza y Luis Gamas, op. cit., pp. 280-281.
37 Memoria... presentada por el Ministro del Ramo, general luan Soto, 1857,
op. cit.
LA GUERRA
101
orden poltico que se quera establecer. Ahora no sera una lucha

contra los adversarios conservadores, sino entre generales caudillos,
y de stos contra las regiones que intentaban romper el dominio poltico liberaL
Pero an haba algo ms en ese intento de organizacin de las
fuerzas armadas. No parece ninguna casualidad que Jurez haya decidido trasladar la organizacin de las guardias precisamente hasta
los gobiernos locales, para sustraerla formalmente de las veleidades
potenciales de los generales del ejrcito mexicano. Si las guardias
nacieron como una forma de asegurar el reclutamiento para defender al pas en la guelTa contra Estados Unidos, hacia 1869 -y despus de que en varios estados se adelantara la instruccin de pasar
el registro de los cuarteles militares a las oficinas municipales-,38
se propuso una "Ley Orgnica de la Guardia Nacional", para subrayar que esa fuerza tendra por objeto "dar garantas a la seguridad
pblica en lo interior de cada estado; defender la independencia, la
integridad y el buen nombre de la patria; sostener las instituciones Y
hacer obedecer y dar ejemplo de obediencia a las leyes y autoridades del pas".39 Es decir, convertirse en una especie de fuerza del
interior, y de ejrcito de reserva, bajo los principios de la legalidad
impuesta desde el gobierno nacionaL Y siempre en el entendido de
que "la seguridad de las poblaciones y caminos, guardia de las crceles, custodia de presos y cualquier otro servicio para conservar la
tranquilidad interior en tiempos nOIDlales, estar a cargo de fuerzas
especiales establecidas o que se establecern para este fin". No era
pues una fuerza de polica, sino el seguro militar que le servira a
Jurez para aplacar los nimos en caso de que el ejrcito volviera
a fallar.
El servicio militar que tena que prestarse en las guardias era,
por lo dems, estrictamente obligatorio Y durara -como en la ley
de 1846-- ocho aos:
[... ] todos los ciudadanos, tengan o no excepcin legal para servir en
la Guardia Nacional, menos los individuos del ejrcito permanente
38 Como en el caso de Zacatecas, el 19 de febrero de 1868. Vase Ley de

Guardia Nacional en el Estado de Zacatecas,lmprentaFrancisco Villllgrana, 1868.
39 Tomado de Pantalen Tovar, Histori" parlamentaria del cuarto Congreso
Constitucional (1868),4 vols., Mxico, imprenta Ignacio Cumplido, 1874, vol. IV,
p.186.
102
GOBIERNO LOCAL. PODER NAC[ONAL
en servicio de armas. estn obligados a inscribirse en el registro de

municipalidad donde residan.
y para forzar esa inscripcin, no slo se establecan multas y castigos de prisin de hasta treinta das, sino "la prohibicin de ser elector
ni elegible, ni obtener empleo pblico alguno". Por si fuera poco:
[... ]los jueces y tribunales exigirn a los ciudadanos que ante ellos se
presenten, el certificado en regla de estar inscritos en el registro de la
Guardia Nacional, sin cuyo requisito no los admitirn en juicios como
actores ni como apoderados de otros.
Los ayuntamientos, por su parte, tenan que convocar a todos
los ciudadanos "luego que por los gobernadores o el jefe poltico se
mande abrir el registro" de su municipalidad, mediante avisos fijados en todos los pueblos y rancheras del lugar.
Los ayuntamientos nombrarn tambin comisionados por secciones,
que sean vecinos de ellas y sepan leer y escribir, para que en el trmino
que se les designe formen un padrn de todos los ciudadanos.
En el proyecto de Jurez tambin haba excepciones al servicio
militar obligatorio: todos los empleados pblicos, los ministros de
cualquier culto, los mdicos y cirujanos en ejercicio y "los profesores
de farmacia que tengan despacho de medicinas abierto al pblico",
los profesores de enseanza primaria y secundaria y "los directores
de fbricas y maestros de talleres de artes y oficios que tengan por lo
menos seis aprendices y los alumnos y aprendices"; los solteros mayores de 55 aos, o los casados con familia mayores de 50 aos;
[... ]los que tengan cinco hijos varones, o dos en servicio del ejrcito o
de la Guardia Nacional; los militares retirados; el hijo nico de viuda,
o el que sta elija si hubiera dos o ms hijos; el que tenga hermanas
hurfanas sin casar o hermanos hurfanos menores de edad; los impedidos fsica y perpetuamente; y los recin casados, durante los primeros dos aos del matrimonio.
Pcro de toda esta lista -que por lo dems retrata muy bien los
valores y los estratos sociales de aquella poca- los nicos que estaban definitivamente excluidos de pertenecer a las guardias eran
los empleados pblicos, los ministros de cualquier culto y los impedidos fsicamente. Una exclusin doblemente til, pues todos ellos
LA GUERRA
103
deban pagar una pensin mensual "para los fondos de la Guardia",

excepto los empleados mal pagados, los militares del ejrcito en activo y "todos los ciudadanos que no alcancen un beneficio que pase
de 100 pesos anuales", lo que permita garantizar el mantenimiento de aquellos cuerpos armados, sin cargo alguno para el endeble
erario del gobierno de la Repblica.
Como en el decreto original, se mantuvo la eleccin democrtica de oficiales, sargentos y cabos, aunque los dos primeros tenan
que ser designados de entre "los ciudadanos que sepan leer y escribir", a menos que definitivamente no los hubiera. Y como desde
el principio, "la eleccin de jefes y dems individuos de plana mayor de cada cuerpo, se har en junta de oficiales y sargentos", pero
"presididas por el gobernador o jefe poltico, o por otra autoridad en
nombre de esos funcionarios, si ellos no las pudiesen presidir". Y
para subrayar su intencin de asegurar liderazgos locales, el artculo
44 de la misma ley estableca que:
[...] en la guardia nacional no se concedern ascensos por escala, ni por
ninguna otra causa. Todos los nombramientos se harn por eleccin de
la misma guardia en los trminos prescritos por esta ley.
Adems, la Guardia no tena que estar reunida siempre. Sus
obligaciones se reducan "a que cada mes se renan a pasar revista,
armados y en formacin, los ciudadanos que la componen, cuyo
acto se verificar desfilando ante la primera autoridad local, el comandante de la fuerza y el recaudador de los fondos de exentos de
la municipalidad". Y slo dos veces al ao -por espacio de quince
das en cada ocasin->, el 16 de septiembre y el 5 de mayo, las dos
fechas en las que se simbolizaba la independencia de Mxico, tena
que reunirse la guardia en todas las localidades del pas para hacer
ejercicios de instruccin militar. Pero en todo caso, el gobierno de la
Repblica no quera sorpresas en el mando de esas fuerzas armadas:
de acuerdo con el artculo 66 de esa ley, en efecto,
[ ... ] el Presidente de la Repblica es el jefe supremo de la Guardia ti acional, en los trminos que lo previene la Constitucin, en su fraccin
20 del Artculo 72 [...] Los gobernadores de los estados lo sern de la
Guardia Nacional en sus estados respectivos.
Instruccin que se completaba con la orden girada a los jefes
polticos --el aparato que poco a poco fue sustituyendo al de los
104
prrocos de la Iglesia- de mantener al tanto al gobierno nacional

acerca de "los estados de la fuerza, armamento y equipo" en sus
respectivas dernarcaciones.s"
La Guardia Nacional, que haba servido a Jurez para mantener
la guerra contra los conservadores y sus fuerzas armadas aun en los
momentos ms duros de la contienda, se empleaba ahora para conservar un ejrcito de reserva afincado en los municipios - y vigilado por los jefes polticos-, que adems serva para completar los
equilibrios que quiso disear el lder de los liberales entre los caudillos militares que, casi naturalmente, podan aspirar a la presidencia
de la Repblica echando mano de las armas que conservaban en su
poder. Esas guardias, que funcionaron para formar el ejrcito, ahora
tendran que servir para contrarrestarlo.
LA GUERRA DE BAJO PERFIL EN LA REpBLICA RESTAURADA
Empero, fue imposible garantizar la paz despus de la guerra. En

huena medida porque slo hasta el final de los aJ10s sesenta pudo
comenzar la estructuracin del Estado nacional que no haba podido
concretarse en todos los aJ10s pasados. Si bien esa guerra ya no fue,
en esta ocasin, una simple querella entre lites que se arrebataban
el dudoso privilegio de dirigir un gobierno inexistente mientras la
verdadera institucionalidad se resolva en la vida municipal, sino
la disputa por implantar de manera definitiva el Estado nacional
mediante la concentracin del poder y la jerarquizacn de la autoridad. Se convirti, en consecuencia, en una guerra con perfiles distintos, aunque ciertamente mezclada con no pocas de las prcticas
polticas anteriores y claramente atrapada por los intereses puntuales de generales y caudillos que no aceptaban rendir sus armas
-ni el poder que stas les daban- a una legalidad que acaso consideraban como algo totalmente abstracto. Lo expresaba bien el 1lnistro Meja, al decir que:
No es el gobierno quien se empea en conservar en pie el nmero de
fuerza que existe hoy; son los revolucionarios que no descansan en sus
trabajos, que no ceden en sus pretensiones y que lo obligan a permanecer arma al brazo [ ... ] Extnganse las revoluciones armadas, que el
40
bid., pp. 186-198 passim.
LA GUERRA
105
respeto a la ley y a la autoridad sean un hecho en toda la Repblica, y

el ejrcito podr reducirse con aplauso del gobierno, (lue ver as asegurado ya el bienestar del pas. 41
Pero ese predominio de las instituciones sobre las armas no sera

visto por Jurez a pesar de su indudable tenacidad para conseguir tal
fin. A l le correspondera, en cambio, continuar las batallas que comenz a dirigir desde que Comonfort violentara la Constitucin recin
promulgada en 1857, hasta su muerte en 1872. Y es que en diez aos
de vigencia del periodo conocido como la Repblica Restaurada, solamente hubo 57 das en los que el gobiemo nacional no hubo de contar
con facultades extraordinarias -en materia de gucITa y haciendapara combatir a esos "revolucionarios que no descansan'V'-Aderns,
las dificultades de Jurez con el grupo de lderes del movimiento liberal, muy a pesar de los equilibrios polticos que intentara desde los
primeros das de la Repblica Restaurada, comenzaron tambin en
los inicios de ese periodo, especialmente con Porfirio Daz, quien tampoco descansara hasta alcanzar la presidencia de la Repblica.
En efecto, el general Daz no se COnfOlTII con servir bajo la
sombra del presidente Jurez. Ni mucho menos cuando ste trat de
someterlo, apenas unos meses despus de haber comenzado el nuevo
periodo republicano, mediante el burocrtico procedimiento de su
designacin como nuevo jefe de la guamicin en la capital -en lugar del general Rgules- para tenerlo siempre a la vista y rodeado
de soldados indudablemente leales al presidente. De modo que Porfirio Daz opt por solicitar una licencia para abandonar el ejrcito y
empezar a preparar su propia estrategia de asalto al poder, mientras
Jurez y sus ministros se ocupaban de la penosa tarea de instalar el
Estado. 43
Pueden trazarse dos lneas en la evolucin posterior de las contiendas armadas que tuvieron lugar durante los diez aos de la Repblica Restaurada. De un lado, la que se refiere a los constantes alzamientos en oposicin abierta al tan inevitable y necesario proceso
de concentracin del poder que se iniciara entonces de manera de-
Memoria ... de 1869, de Ignacio Meja, op. cit., p. 101

Vase Laurens Ballard Perry, "El modelo liberal y la poltica prctica en la
repblica restaurada", en Historia mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. IV,
enero-marzo de 1976, p. 664.
43 Guillermo Mendoza y Luis Garfias, op. cit., p. 282.
41
42
106
..
liberada, mucho ms articulada que nunca, por parte del gobierno

nacional. Por el otro, la que apuntaba hacia el caudillo Porfirio Daz
y sus aspiraciones de cpula. La primera tuvo decenas de pequeos
protagonistas y una larga lista de escenarios en donde se libraron las
batallas que habran de conducir al predominio poltico del centro
sobre la periferia: del Estado nacional sobre los poderes regionales
que reclamaban autonoma. La segunda, en cambio, fue una contienda poltica entre los nuevos lderes del pas por alcanzar la presidencia de la Repblica que, sin embargo, no poda resolverse sino
mediante la insurrecin que hasta en dos ocasiones encabez el general Daz, una primera vez entre 1871 y 1872 para oponerse a la
reeleccin de Benito Jurez y la segunda y definitiva, en 1876, para
impedir la del presidente Lerdo de Tejada, quien se ocup del ejecutivo inmediatamente despus de la muerte de Benito Jurez, en 1872.
Lo paradjico de este proceso -tema que ha llevado a la discusin de no pocos historiadores- es que todas las batallas se libraron
en nombre de la Constitucin de 1857 y todas coadyuvaron a la concentracin postrera de los mandos en una presidencia mucho ms
poderosa, que finalmente se encargara de completar la construccin
de las instituciones polticas nacionales cuando acab en manos del
propio Porfirio Daz. Un doble proceso blico, pues, de rupturas y
continuidades: el quebrantamiento de los acuerdos pactados entre los
liberales en su lucha por imponer liderazgos, y al mismo tiempo, la
continuacin de los procesos -literalmente histricos- que no slo
permitieron edificar el Estado sino que le dieron sus perfiles caractersticos. Es necesario, en consecuencia, ver esas dos lneas por separado, aunque ms tarde se hayan reunido en el porfiriato. Al respecto,
el secretario de guelTa y marina de Jurez, Ignacio Meja, comentaba:
Pareca que una nueva era de felicidad se presentaba para nuestra patria, pero algunos espritus inquietos, unidos a ciertas aspiraciones bastardas y a algunos servidores de la pretendida monarqua que acababa
de sucumbir, hicieron germinar de nuevo la guerra civil en nuestro
pas, y el 11 de diciembre de 1867 se dio el primer escndalo en la Repblica Regenerada, sublevndose la guarnicin de Mrida por las instigaciones de Navarrete, Cantn, Villafaa, Ortoll y otros revolucionarios que se abrigaban en la isla de Cuba y que haban desembarcado
clandestinamente en las costas de Yucatan.v'
44
Memoria... de 1869, de Ignacio Mejia, op, cit., p. 6.
LA GUERRA
107
Ese primer desafo se resolvi mediante una campaa rpida,

corno casi todas las que se sucedieron en contra de las nuevas instituciones diseadas por los liberales -con excepcin de la de Tepic,
de raigambre indgena-, cuando todava era Porfirio Daz el responsable de la divisin encargada de las operaciones en el sureste
de Mxico; los rebeldes fueron derrotados por el ejrcito federal
-el que haba sustituido al ejrcito nacional- exactamente al concluir ese ao. Se trataba, sin embargo, de un problema de origen estrictamente local: un movimiento armado para impedir que el general liberal Manuel Cepeda Peraza, quien haba encabezado la
resistencia en la pennsula de Yucatn contra el fallido imperio de
Maximiliano, se instalara en la gubernatura de la entidad. Su opositor, el coronel Francisco Cantn, lograra defenestrar a Cepeda Peraza y mantener el control del estado por espacio de cincuenta das,
pero no pudo contar en cambio con la fuerza suficiente para enfrentar a los soldados enviados por Daz. Al aI10 siguiente, el propio
Cepeda Peraza volvera a la gubernatura a travs del expediente
electoral, pero muri en 1869. 45 Fue, por as decirlo, el primer conflicto de poltica regional que desafiaba el control de los poderes
centrales, y el primer aviso temprano de la tarea militar que le esperaba al gobierno de Jurez.
No haba concluido an la sublevacin de Yucatn -sigue contando el
secretario Meja- cuando tuvo noticia el gobierno de que ocurra un
nuevo trastorno en el estado de Sinaloa, a consecuencia del resultado
de las elecciones de gobernador."
Otro conflicto de carcter local, generado por uno de los fraudes
electorales que se haran costumbre en manos de los jefes polticos.
El problema fue que los sublevados eran miembros del ejrcito federal
y uno de sus generales, ngel Martnez tom soldados y dineros del
gobierno nacional para convertirse en gobernador por la fuerza, a pesar de "todos los medios de conciliacin que utiliz el gobierno de
Jurez para evitar el uso de armas". Poco despus, otro desafo a la
legalidad nacional, por la imposicin de un gobernador adalid de
la resistencia contra Maximiliano --en este caso, el general Domingo
45 Antonio Betancourt y Jos Luis Sierra Villareal, Yucatll, Una historia

partida, Mxico, SEPlInstituto Mora/Gobierno de Yucatn, 1989, pp. 268-276.
46 Memoria... de 1869. de Ignacio Mejia, op. cit., p. 8.
COlII-
108
Rub- y nuevamente otra batalla entre antiguos compaeros de causa. 47 Pero tambin un escaln ms en la construccin del Estado.
Mientras esto pasaba por el Occidente de la Repblica -sigue Mejaalgunas gavillas que podan considerarse de bandoleros, puesto que no
tenan color poltico alguno, aparecieron por las montaas de Tulancingo, Chignahuapan y Zacalln, al mando de Luis Len, Felipe Cspedes,
Antonio Noriegu y otros, causando gran perjuicio a los pueblos [ ... ]
Pudiera considerarse de muy poca importancia esta pequea campaa,
pero habiendo tomado parte de ella el ex general Miguel Negrete, quien
se uni a los bandidos en Chignahuapan, pudo ser de consecuencias si
no se hubiera atendido con pronritud/"
Derrotar a Miguel Negrete -ms que a las "gavillas de bandoleros"- era ciertamente importante, pues se trataba de uno de los
miembros de aquel ejrcito que haba sido destituido por el decreto
de licenciamiento de julio de 1867. De conducta tan incierta como la
eficacia de sus acciones militares, Negrete sera, sin embargo, un
tenaz opositor a los gobiemos de la Repblica y acabara, adems,
por ser uno de los principales organizadores de las rebeliones dirigidas por Daz en su bsqueda de la presidencia. Uno de tantos enemistados con el gobierno por la reduccin del tamao de los ejrcitos,
cuya resistencia fue, a diferencia de lo que vea Meja en su informe
de 1869, de consecuencias muy serias para el gobierno nacional.f"
En tanto que en el Occidente y en el Centro de la Repblica tenan lugar los sucesos que se acaban de referir -continuaba el secretario de
guerra- se agitaba una cuestin en el Sur entre los generales Diego
lvarez y Vicente Jirnnez. Esta cuestin, puramente local, motivada
por el desconocimiento que hizo el segundo a la autoridad del primero
[hizo 'luellos nimos se exacerbarun.I'"
Por fortuna, conclua el secretario, no fue necesario llegar a las
armas, aunque s lo fue movilizar a una brigada completa de la pri47 Sobre el particular, vase tambin Sergio Ortega y Edgardo Lpez, Sinaloa. Una historia compartida, Mxico, Instituto Mora/Gobierno de Snaloa, 1987,
pp. 97-100.
48
49
Memoria... de 18(1), de Ignacio Mejia, op, cit., p, 9

Ana Laura Jaiven y Ximena Seplveda, Hidalgo. Una historia compartida,
Mxico, Instituto Mora, 1994.

50
Memoria... de 1869, de Ignacio Meja, op, cit., p. 10.
LA GUERRA
109
mera divisin del ejrcito para apaciguar los nimos del general Jimnez y sus soldados, levantados contra su antiguo compaero de
armas de las batallas contra la intervencin francesa, de modo que
"el estado volvi a gozar de tranquilidad, hacindose las elecciones
y entrando al pleno goce del orden constitucional". Unas elecciones
que se haban venido aplazando, por cierto, mientras este nuevo general lvarez alargaba su periodo en la gubernatura de la entidad
que, naturalmente, conservara despus de aquellos comicios apegados "al pleno goce del orden constitucional". Cabe agregar, por lo
dems, que el enviado por el gobierno de Jurez para mediar entre
los dos generales que se disputaban el poder regional, el general
Francisco O. Arce, no slo hizo su labor con notable eficiencia,
sino que al aI10 siguiente se convirti en el nuevo gobernador constitucional de Guerrero. El alzado Jimnez volvi entonces -como
era previsible- a las armas en 1870, pero en esa nueva oportunidad
le correspondi a Diego lvarez dirigir las tropas federales para
sostener en el mando al antiguo negociador. Como conclusin, el
general Jimnez se sumara un IDO ms tarde a las fuerzas militares
que apoyaron la primera rebelin de Porfirio Daz, en contra del gobierno de Jurez.P!
Apenas concluan en el estado de Guerrero las dificultades de que se
ha hablado antes, cuando se dio un nuevo escndalo casi en las inmediaciones de esta capital [ ... ] En muy pocos das quedaron destruidos los revoltosos, cuyos restos fueron derrotados en San Miguel de
los Ranchos, por fuerzas del estado de Mxico que obraron en combinacin con las que los perseguan.V
Los "revoltosos" no fueron una amenaza para la vigencia institucional, pero su presencia exigi no solamente la movilizacin del
ejrcito sino la obtencin de facultades extraordinarias por parte
del ejecutivo federal y la supresin temporal de las garantas constitucionales -lo que haba de ellas- en los lugares donde se libraron las
batallas. Tema que naturalmente despertaba largos debates en el recin instalado Congreso nacional, pues la idea de suspender la Constitucin para defenderla les pareca - y lo era- un grave contrasenri-
51 Carlos Illades et al., Guerrero. Una historia compartida, Mxico, Instituto

Mora/Gobierno de Guerrero, 1989, pp. 183-189.
52 Memoria ... de 1869, de Ignacio Meja, op. cit., p. 11.
110
do a no pocos de los legisladores. Sin embargo, la razn esgrimida

por los alzados volvi a ser la celebracin de elecciones para gobernador, con resultados que produjeron un nuevo brote de inconformidad.
Con fecha 5 de junio [de 1868] el jefe poltico del Distrito de Zacapoaxtla, y el ayuntamiento y vecindario, levantaron un acta desconociendo al gobernador del Estado, Rafael Gurca, y reconociendo como
tal al C. Juan N. Mndez, que era el candidato vencido en las elecciones [ ... ] Los sublevados protestaban [no obstante] obediencia al gohierno de la Repblica. Sin embargo del carcter puramente local que
tena este conflicto, el gobierno, consecuente con su programa de hacer
respetar la autoridad en toda la Repblica, lo consider de grande importancia pues saba, a no dudarlo, que el ex general Miguel Negrete
era el principal instigador de esta nueva asonada. 53
,j
<
"lb'
'11
Pero adems ya no estaba Porfirio Daz, quien haba solicitado,

como ya se dijo, su licencia de la Segunda Divisin poco antes, y los
zacapoaxtlas, precisamente, se haban hecho acreedores a los honores
del ejrcito liberal por su participacin en la ya famosa batalla del 5
de mayo de 1862, cuando se lograra rechazar el primer avance de las
tropas francesas hacia la capital del pas. Detalle poltico que no pasara inadvertido para el secretario Meja: "preciso es hacer justicia al
jefe del primer batalln de la Guardia Nacional de Zacapoaxtla, C.
Juan Francisco Malina, que declar que depondra sus armas antes
que medirlas con las del gobierno". Una nueva alianza entre las
guardias y el ejrcito en la nueva trayectoria de los hechos polticos,
pero insuficiente para rendir a los rebeldes que secundaban a Miguel
Negrete y que deseaban como gobernador a Juan N. Mndez.
Ocupada la atencin de las fuerzas de la Segunda Divisin como se ha
visto, el antiguo guerrillero del estado de Veracruz D. Honorato Donnguez, se sublev en Huatusco -poblacin perteneciente al mismo
estado- desconociendo al gobernador Lic. D. Francisco Hernndez y
Hernndez.P"
El mismo patrn y la misma respuesta: un gobiemo estatal desconocido por fuerzas rebeldes y el arribo de las tropas del ejrcito
53
54
tu, p. 13.
tu, p. 15.
LA GUERRA
111
federal con facultades extraordinarias y con rdenes de suspender las

garantas constitucionales.P Aquel guerrillero fue aprehendido a "los
pocos das", pero mientras la sublevacin era sofocada apareca ya
otra en el estado de Tamaulipas por las mismas razones: un proceso
electoral que no satisfizo a los perdedores, en este caso contrarios a la
eleccin de Juan Jos de la Garza.l"
Las primeras batallas de 1869 fueron protagonizadas, en Puebla,
otra vez por Miguel Negrete, "el eterno trastornador del orden y constante instigador de la revolucin en nuestro pas". Pero ahora, adems, este general ech mano de los dos batallones de la Guardia Nacional de la capital del estado, lo que naturalmente complic las
operaciones mucho ms que en cualquier otra de las campaas libradas desde la restauracin constitucional:
[...] la circunstancia de encontrarse en Puebla un depsito de almas
perteneciente al gobierno del estado -para el uso de aquellas guardias- dio ocasin a los revolucionarios para armar un considerable
nmero de gente, y habiendo extrado los caballos de los particulares,
pudieron a la vez montar perfectamente sus cuerpos de caballera.
Negrete tuvo tiempo de pasearse por los territorios del sur del estado sin que el ejrcito federal tuviera fuerzas suficientes para enfrentarlo, pues "no hallndose an reunidos [los soldados disponibles] eran muy inferiores en nmero a los de aqul". Pero las
fuerzas federales pudieron, en cambio, recuperar la capital del estado
y reorganizar la Guardia Nacional --con los hombres que se quedaron- hasta que finalmente consiguieron cercar y agotar a los sublevados; un xito militar en toda la lnea -aunque Negrete volvi a
escapar- que habra de darle un nuevo aliento al gobierno de Jurez:
El gobierno, con arreglo a la ley del 6 de diciembre de 1856, dispuso
que se identificara a los cabecillas y a los reincidentes y se les pasara
55 Carmen Blzquez Domnguez no le concede, sin embargo, mayor importancia. Hernndez haba sido electo en diciembre de 1867, y como en todos los casos
anteriores, el personaje haba sido "uno de los dirigentes de los liberales que se sum
a la resistencia contra la monarqua". Jurez iba instalando un aparato propio, en
efecto, que ms tarde acabara por sustituir al ejrcito como garanta de estabilidad
poltica. Vase, de la autora, Veracruz. Una historia compartida, Mxico, Instituto
Mora/Gobierno de Veracruz, 1988, p. 314.
56 Memoria ... de 1869, de Ignacio Meja, op. cit., p. 16.
112
por las armas. Pero esa disposicin s610 tuvo efecto en siete de los
principales jefes, pues habindose interpuesto por los dems el recurso
de amparo, qued sin efecto la disposicin indicada, dando esto el resultado de que posteriormente muchos de esos revolucionarios amparados hayan continuado sus trabajos para alterar de nuevo el orden.'?
L
'1
'.'c!
y lo hicieron con tanta eficacia que a la postre lograron imponerse

como los gobernantes legtimos a travs de las armas. Antes, sin embargo, los levantamientos de los jefes regionales todava daran mucho
trabajo a las fuerzas militares dirigidas por el gobierno nacional. Mientras se batallaba contra los insurrectos de Puebla, por ejemplo, brotaba
el 31 de enero de 1869 otra rebelin en la pennsula de Yucatn, "que
se ha habituado con facilidad a los usos monrquicos", promovida nada
menos que por el "50. Batalln de Cazadores de la Segunda Divisin
del Ejrcito": esa que haba dirigido Porfirio Daz. La revuelta fue encabezada por Rafael Quijano, el mismo que haba organizado el primer
chispazo de la Repblica Restaurada en diciembre de 1867, aunque
esta vez cont con el apoyo de los soldados acantonados. De modo que
el gobierno de la Repblica ech mano, como en la guerra de los aos
cincuenta, de la Guardia Nacional del estado, y el movimiento no
slo fue sofocado sino que sus lderes no tuvieron la misma suerte
que los de Puebla -quiz no saban del derecho de amparo- y
murieron fusilados.
En marzo le correspondi a Culiacn, Sinaloa, escenificar un nuevo conflicto con viejos protagonistas: el ex coronel Adolfo Palacios,
quien apenas el ao anterior haba secundado el alzamiento del ex general ngel Martnez. Y el resultado fue nuevamente la denota de los
alzados y el fusilamiento del cabecilla Palacios, muy a pesar de las leyes que los propios generales decan defender.
Otras pequeas sublevaciones han tenido lugar en algunos puntos de la
Repblica -terminaba Meja en aquel informe de 1869- tales como
la de Julio Lpez en el distrito de Chalco, la de Rosario Bastar en
Tabasco, la de Juan Jos Jurez en la isla del Carmen, la de D. ngel
Corzo en Chiapas y la del ex teniente coronel Jess Sosa en Apam,
pero por haber sido de menor importancia, no me ocupo de ellas con
extensin, limitndome a manifestar que todas fueron sofocadas, ya
por las fuerzas federales o ya por las guardias de los estados, que a su
57
Ibid.. pp.17-21 passim.
LA GUERRA
113
vez han contribuido eficazmente a la conservacin del orden pblico y

a la destruccin de los revolucionarios.P"
EL CASO SINGULAR DE MANUEL LOZADA
Ese patrn de inconformidades regionales no slo fue conformando

un grupo ms o menos heterogneo de caudillos que compartan su
rechazo por el avance de las fuerzas y de los aparatos polticos dirigidos por el gobierno nacional, sino que represent el indicio de
que las instituciones defendidas por el equipo de Jurez se iban
abriendo paso efectivamente en medio de la poliarqua regional.
Pero quizs el mejor ejemplo de ese momento militar, y de las dificultades que hubo de afrontar la construccin del Estado nacional
-incluso por sus reminiscencias presentes-, fue la rebelin de
Manuel Lozada al frente de las comunidades indgenas de la plaza
de Tepic, lugar que entonces perteneca al estado de Jalisco y que
ms tarde acabara por convertirse en una entidad ms de la federacin.
ste fue un caso ejemplar por varias razones: la primera, que no obedeci al patrn comn de revueltas por motivos electorales, o por tener
que sumarse a la guerra por el poder nacional que hemos visto hasta
ahora. Sus motivaciones estaban enraizadas a las reivindicaciones indgenas por la posesin de la tierra, que habran de comenzar con la promulgacin de la Ley Lerdo de 1856 y no terminaran, sino parcialmente, hasta la Revolucin mexicana de 1910-1917. En segundo
lugar, el movimiento rebelde de Manuel Lozada interesa por sus
ligas con las decisiones tomadas por el ayuntamiento de Autln
-donde estaban ubicadas las tierras comunitarias defendidas por
ese caudillo--, que revelan al menos un ejemplo puntual del modo
en que algunos gobiernos locales decidieron respaldar las medidas
tomadas por el presidente Jurez, pensando en la obtencin de beneficios directos para sus miembros: esas "pequeas ligarquas locales", como las llama Alicia Hernndez, que con frecuencia se colocaron como aliadas explcitas del proceso de construccin del
Estado, muy a pesar de los usos y costumbres de los grupos indgenas que todava poblaban en mayora el territorio de Mxico.
La guerra de Lazada y los indgenas de Nayarit, fue entonces
una lucha contra ambos gobiernos: el nacional y el local, que dur
58
Ibid. p. 24.
114
''1l'1'
diecisiete aos y no se resolvi sino hasta el triunfo armado del

ejrcito federal y la constitucin posterior de un territorio federal
separado de Jalisco. Por ltimo, el alzamiento de Lazada revela
tambin que la guerra de aquellos aos de construccin no slo se
libraba entre grupos de clara filiacin poltica; tambin haba otra
ms sorda pero ms profunda que en los informes militares de aquellos aos apareca acaso entre lneas hasta que Lazada la convirti
en un asunto de Estado.t? El proceso de desamortizacin de las tierras comunitarias, que si bien apuntaba en primer lugar contra las propiedades
intiles acaparadas paulatinamente por la Iglesia catlica, se volvi
uno de los principales focos de conflicto rural cuando fue utilizado
tambin para romper los privilegios de las corporaciones municipales. Una decisin tomada contra las oligarquas regionales, que
acab sin embargo por volverse una verdadera ofensiva, como la
llama Francois Xavier Guerra, contra las propias comunidades. Aunque
por el momento nos interesa el proceso blico: la expansin del Estado
mediante la guerra, y Lozada constituye un magnfico ejemplo.
En efecto, aunque el personaje histrico aparece desde la primera guerra entre liberales y conservadores, de 1858 a 1860, colocado abiertamente del lado de los segundos y en contra de la
Ley Lerdo expedida por los primeros, llama la atencin que su
nombre no figure siquiera en los informes militares de 1869, pese
a haber sido el principal enemigo a enfrentar en aquella zona indgena del Nayar. Quiz porque sus argumentos no tenan una
relacin inmediata con los esgrimidos por los conservadores, con
quienes mantuvo una alianza estrictamente tctica, garantizada
59 Abundan las obras dedicadas al estudio de las rebeliones indgenas y su defensa por la posesin de la tierra. Vase por ejemplo el trabajo de John Coatsworth,
"Patrones de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una perspectiva comparada", en Friederich Katz, Revuelta, rebelin y revolucin. La lucha rural en el Mxico del siglo XVI al siglo xx, Mxico, Era, 1988. Sobre Lazada, en particular, las obras
ms frecuentadas son las de Jean Meyer: Esperando a Lazada, Mxico, El Colegio
de Michoacn/Conacyt, 1984, y La tierra de Manuel Lazada, Guadalajara, Universidad de Guadalajara/Centre d'tudes Mexicaines et Centrarnricaines, 1989. Tambin Mario Alfonso Aldana Rendn, La rebelin agraria de Manuel Lozada, 1873,
Mxico, sEr/80, Fondo de Cultura Econmica, 1983 y John Hart, Las anarquistas
mexicanos, 1860-1900, Mxico, sErSetentas, 1974.
60 La rebelin agraria de Manuel Lazada, op. cit., p. 76. Jean Meyer afirma,
sin embargo, que Lozada no entrara a la poltica sino hasta 1856, "en el marco de
la lucha entre los clanes locales", en Meyer, La tierra de Manuel Lazada, op. cit.,
pp. 359-360.
LA GUERRA
115
por el hecho de que ellos tambin se haban levantado contra las

leyes de desamortizacin, los vencedores liberales fueron ms
bien benevolentes con Lazada, el "tigre de Alica", cuya celebridad como bandolero y defensor de los indgenas vena por lo
menos desde 1851. 6 0
Convertido en aliado de los conservadores en 1857 gracias a las
garantas de propiedad agraria que le fueron ofrecidas, Lazada lleg
a controlar prcticamente todo el territorio de Tepic hacia finales de
1859 y a mantenerlo bajo su dominio rrlitar, incluso cuando los
liberales ganaron esa primera contienda. As que el guerrillero fue,
adems de lo ya expresado, una excepcin al papel que desempearon las guardias nacionales en aquel primer momento, pues al menos en las inmediaciones del municipio de Autln yen las montaas
de Alica, la fuerza del reclutamiento forzoso no estaba a favor de
los liberales, sino con Lazada. La derrota de los conservadores, sin
embargo, oblig al caudillo regional a negociar las condiciones de
su rendicin: ya no haba bandera poltica que defender, sino una
causa original. Y este punto lo entendi bien Benito Jurez, quien
decidi firmar un armisticio con Lazada y los representantes indgenas que le seguan, en febrero de 1862. 6 1
Esa primera negociacin de paz no dur, sin embargo, ms de
cuatro meses: los necesarios para comprobar que el gobierno de Jalisco no estaba dispuesto realmente a respetar las tierras comunitarias. De modo que los llamados "Tratados de Pochotitln" terminaron con un enfrentamiento militar en mayo de ese mismo ao, y
Lazada volvi a la guerra.P? Un ao ms tarde, seran los adversarios de Jurez los que buscaran nuevamente el apoyo del caudillo,
aunque en esta ocasin a nombre de las fuerzas de intervencin del
emperador Maxirrliano. Y Lozada volvi a aceptar, para volverse
61 El pacto supona el respeto a las tierras comunitarias del Nayar. Y se firm
apenas seis meses despus de que el propio Jurez publicara un decreto, el 4 de junio
de 1861, en el que declaraba fuera de la ley "y de toda garanta en sus personas y
propiedades a los execrables asesinos Flix Zuloaga, Leonardo Mrquez, Toms
Meja, Jos Mara Cobos, Juan Vicario y Manuel Lozada". Es decir, pona a Lozada
a la misma altura de los otros jefes conservadores, lo que da una idea clara de la
fuerza militar de ese caudillo; Jean Meyer, La tierra de.... op. cit., p. 89.
62 En esos tratados se deca, en efecto, que "el gobierno toma por su cuenta la
defensa de los indgenas, en las cuestiones de terrenos con las haciendas colindantes"; vase Moiss Gonzlez Navarro, La reforma y el imperio, Mxico, sEPSetentas, 1971, pp. 156-158.
116
partidario del imperio en agosto de 1863, lo que en la prctica significaba que nadie lo molestara en su territorio por los tres aos siguientes, mientras la guerra se libraba en otra parte, Pero en diciembre de 1866, el triunfo de los liberales pareca ya inminente y, con
l, una nueva amenaza de represalia contra los nayaritas. El caudillo
opt entonces por la neutralidad:
El pas est amenazado -escribi- por una anarqua ms horrorosa que
todas aqullas por las que ha pasado; en situacin tan lamentable, conviene que los pueblos del departamento [de Tepicj no sigan sosteniendo
idea poltica alguna [... ] Siendo necesario que todos los pueblos que
componen la nacin sepan el partido que toman los nuestros acerca de la
cosa pblica, declaramos desde luego que han resuelto manifestarse neutrales a las agitaciones violentas que van a conmover a Mxico.v'
El general Ramn Corona, uno de los militares de mayor lealtad hacia Benito Jurez, pudo de esa manera actuar con libertad
contra los ejrcitos que les quedaban en aquella regin a los dirigentes de la intervencin francesa y recuperar Tepic para la causa
liberal. Pero de Lozada no quera saber ni una palabra: "me mueven
intereses de un orden superior -deca en relacin con la fuerza
militar de Lozada- que afectan la independencia y soberana de
Mxico, orillando toda cuestin local hasta la resolucin del Supremo Gobierno de la Repblica'V'" Sin embargo, cuando Meja elabor su informe como ministro de guerra y malina hacia 1869, lo
cierto es que Lazada ya haba conseguido una tregua con sus adversarios de siempre, a pesar de las recomendaciones de Corona para
atacar definitivamente a la "numerossima y belicosa raza indgena". As, para julio de 1867, Lazada ya haba dado un nuevo vuelco
y se someta temporalmente al gobierno nacional, aunque no a sus
leyes: convertido en gobernador de hecho en un estado que todava
no exista - Tepic no lograra su autonona sino hasta 1884-- el
caudillo dictaba decretos y organizaba la adnnistracin prcticamente a su antojo. Y, de paso, se daba el lujo de permitir que el partido liberal cumpliera con su papel formal, en el entendido de que
63 Jos Mara Vigil, Ensayo histrico del Ejrcito de Occidente, Mxico, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1987, pp. 42-44.
64 Ibid., p. 47.
LA GUERRA
117
[... ] una cosa es obedecer al gobierno que profesa principios liberales,

como debemos obedecerle en virtud del reconocimiento que hemos hecho, y otra cosa es pretender que se nos considere como adictos al partido que siempre hemos cornbatido.F
La tregua dur tanto como la simulacin que haba auspiciado
Jurez para mantener la paz en la zona: de 1867 a 1872, cuando muri el presidente. Entretanto, Lozada no abandon nunca su posicin de gobernador de hecho, ni renunci a las fuerzas militares que
formaban su propia guardia. Y adems, daba instrucciones explcitas y por escrito:
[ ... ] que queden los pueblos de Tepic comprometidos a reconocer un
centro de unin, entendindose con el que suscribe en todos los asuntos privados de un carcter puramente militar que a los pueblos les
convenga promover, bien sea para su defensa cuando se consideren en
peligro, o bien para el sostn de sus legtimos dercchos.i'''
Aunque es evidente que esos derechos no se referan a los que
cobijaba el estado liberal, sino a los de la propiedad comunitaria
que segua siendo clave para el control poltico de la regin, el pacto implcito con el gobierno liberal consisti en dejar hacer al jefe
poltico nombrado para Tepic, Juan Sanromn, como si a l le correspondiera la atencin de los asuntos "pblicos", acotados constantemente por las rdenes de Lozada, el verdadero caudillo de la regin.
Empero, no todo fue apacible durante aquellos aos de tregua
militar. Lozada mostr su fuerza ocasionalmente para disuadir a sus
adversarios de cualquier intento de agresin. En septiembre de
1870, por ejemplo, acosado por Ramn Corona y por las trabas jurdicas que segua encontrando en sus demandas agrarias, decidi
lanzar un llamamiento a "las clases menesterosas" que ciertamente
puso en jaque al gobierno liberal:
No hablemos con los grandes potentados, porque nos consideran como
sus esclavos; no con los poderosos, porque son. enemigos de los dbiles; no con los sabios, porque teniendo buena cabeza y mal corazn,
65
66
Citado en Aldana., op. cit., p. 99.

Ibid., p. 101.
118
abusan de nuestra credulidad y se burlan de nuestra ignorancia; no con

los polticos, porque son lobos rapaces que con piel de oveja nos devoran y consumen; y no en fin con los hombres pblicos que llevan el ttulo de representantes del pueblo, porque real y verdaderamente no son
otra cosa que el azote de la humanidad.v?
Con quines haba que hablar? La respuesta era: con los propios pueblos, con la sociedad, y sobre la base de los derechos ancestrales tlue les conceda la posesin de la tierra, Esa proclama
produjo, naturalmente, una andanada de rumores sobre la campaa
militar que estara organizando el caudillo para enfrentar al gobierno central, pero el anuncio no fue sino una estrategia para evitar
que el gobierno nacional olvidara la fuerza reunida por los indgenas del Nayar. En 1871, cuando Porfirio Daz decidi, el s, encabezar un movimiento armado en contra de la reeleccin de Benito Jurez, busc a Lozada como uno ms de los eslabones de
inconformidad que formaron su cadena de levantamientos, aunque,
para fortuna del gobierno de Jurez, Lozada mantuvo el pacto de
neutralidad en pie, pues "habiendo combatido la Constitucin del
57 durante la guerra de Reforma, s610 pueden prestarle una obediencia pasiva por haberlo as ofrecido al gobierno triunfante que
la proclam, pero no aparecer hoy como sus defensores" ,68 que
era el motivo legaliforme utilizado por Porfirio Daz para tomar las
arruas.
La muerte de Jurez en julio de 1872 y el ascenso de Sebastin
Lerdo de Tejada a la presidencia de la Repblica trajo, no obstante,
un doble efecto para ambas guerras, la de Lozada y la de Daz: al
primero lo llamada de nuevo a las contiendas armadas, pues la
propuesta liberal de Lerdo no dejara ningn espacio para los arreglos polticos que haba establecido el presidente anterior. As que
despus de otra prueba de fuerza de Lozada, que en esta ocasin
consisti en provocar la anexin de vados municipios de Jalisco al
inexistente estado de Nayarit, y en tomar la ciudad de Tepic para
contrarrestar un posible ataque del ejrcito federal, hubo un intento
de conciliacin con el nuevo gobierno nacional, que estaba destina-
67 La proclama se titulaba: "Los pueblos del estado de Nayarit, a la raza indgena y dems individuos que constituyen la clase menesterosa del pueblo mexicano", tomado de ibid., p. 109.
68 En ibid., El Estado de Jalisco, t. 1, nm. 38, 19 de agosto de 1872, p. 118.
LA GUERRA
119
do al fracaso desde el tono mismo de las condiciones exigidas por

Lerdo para reconocer la autonoma del caudillo:
1. Que el distrito de Tepic reconozca Y acate el orden constitucional
que rige toda la Repblica. 2. Que en consecuencia de tal reconocimiento y obediencia, se respeten y cumplan las rdenes del gobierno
general, sin excepcin de ninguna clase. 3. Que se deje de dar proteccin a los enemigos de! gobierno. 4. Que los pueblos se sometan a los
tribunales comunes para deslinde de la cuestin de terrenos, sin que
tenga lugar lo practicado por la comisin [de Lozada]. 5. Que deje de
subsistir e! gobierno militar que los pueblos han establecido indepenw
dientemente de la autoridad del gobierno general.
Solamente faltaba la chispa que encendiera nuevamente el fuego. y esa chispa la ofreci el congreso del estado de Jalisco en enero de 1873, al solicitar la intervencin del gobierno nacional para
restablecer el orden en el que era, entonces, el sptimo cantn de la
entidad. Era una splica "para que por medio de las armas reduzca
al orden a Tepic y dems pueblos dominados por Lozada, y definitivamente establezca en los mismos el imperio de la justicia y de
la ley". Solicitud que fue atendida con rapidez por el ejrcito federal y que exigi adems que se sumaran efectivos de la Guardia
Nacional de Jalisco, de Guanajuato y de Quertaro para someter a
las "numerossimas fuerzas" del caudillo Lozada. Cosa que finalmente se logr hacia el 15 de julio de ese mismo ao, "cuando la
columna del C. Teniente coronel Andrs Rosales destruy a la gavilla indicada en el cerro de los Arrayanes, haciendo prisionero al
cabecilla". Y al final, la conclusin irremediable:
Tan pronto como el general Ceballos tuvo conocinento de este suceso, envi una fuerza respetable a las rdenes del general Guillermo
Carb, para recibir al prisionero Lozada, quien fue conducido a Tepic,
a fin de ser juzgado conforme a la ley. El juicio se practic poco despus [muy poco, considerando que cay prisionero el 15 de julio] y
sentenciado a muerte el temible cabecilla, fue ejecutado en la maana
del 19 de julio, con lo que qued consumada la pacificacin de Tepic,
y concluida felizmente una campaa que haba aparecido con proporciones verdaderamente alarmantes.?"
69 Ibid., p. 125; tambin en Jos Maria Mura (coord.), Historia de Jaliseo, vol.
IlI, Guadalajara, Gobierno del Estado de Jalisco, p. 354.
70 Memoria del Ministerio de Guerra y Marina de 1873, de Ignacio Meja, p. 28.
120
El optimismo del general Meja era, como siempre, exagerado,

pues los problemas con el sptimo cantn de Jalisco no terminaron
con la muerte de Lozada. Acertaba en cambio al prever que detrs
del predominio de las fuerzas federales que lo doblegaron, vendra
la expansin de las instituciones diseadas por el Estado liberal y el
sometimiento paulatino de los pueblos que se haban venido sumando al gobierno de hecho de Manuel Lazada. De modo que si bien
no terminaran los problemas sino hasta la conversin de ese distrito en un territorio federal, separado del estado de Jalisco y gobernado bajo la vigilancia directa de las autoridades militares, lo cierto es
que el Estado nacional gan en ese ao una batalla crucial en materia de dominacin en su territorio: obtuvo finalmente el gobierno
de la entidad que durante diecisiete aos haba escapado a todo
control.
EL OTRO DESAFo: PORFIRIO DAZ
Las resistencias militares al crecimiento del aparato poltico que estaba construyendo Benito Jurez, justificadas de modo recurrente
por la inconformidad que solan despertar los procesos electorales,
fueron dando forma a una oposicin articulada alrededor de la figura central de Porfirio Daz, quien en definitiva se haba propuesto
ser presidente de la Repblica. El primer pretexto de ndole nacional fue la reeleccin del mismsimo Jurez en los comicios de finales de 1871, que se llevaron a cabo en condiciones casi idnticas
a las que hahan originado los cont1ictos de orden regional que se
han comentado. Elecciones que haban permitido ir imponiendo autoridades leales a su causa a lo largo del territorio y, a travs de
ellas, a los jefes polticos que se encargahan de mantener en orden
a los gobiernos locales -distritos y municipios-, instrumentos
clave para asegurar los resultados electorales por encima de cualquier dejo de incertidumbre. Un avance poltico que de un lado se
aseguraba mediante los aparatos locales responsables de organizar
los comicios y, por el otro, a travs del ejrcito.
Como hemos podido ver, sin embargo, los liberales estaban
lejos de ser un grupo compacto ni el liderazgo de Jurez era perfecto. Aunque no fue sino hasta ese aJ10 de elecciones presidenciales cuando las diferencias en el grupo gobernante se convirtieron en un asunto blico de orden nacional, con dos fuerzas
LA GUERRA
121
equivalentes -conlO en el pasado inmediato- abiertamente enfrentadas en busca dcl poder poltico. Ambas, adems, reclamndose como las verdaderas defensoras de la legalidad establecida
por la Constitucin liberal de 1857. Un hecho indito, que sin embargo comenzaba a trazar as uno de los destinos principales de la
historia de Mxico: el argumento de la ley como justificacin para
actuar al margen de ella. O como prefiere el lugar comn: los hechos consumados por encima de las leyes, pero protegidos por stas. El mtodo favorito de Porfirio Daz, pero usado con creces
por el propio Benito Jurez.
Elide octubre de 1871, en efecto, un grupo dc militares asentados en la capital del pas, inconformes con la reeleccin del presidente Jurez, decidi rebelarse contra lo que consideraba un fraude
electoral, que llevara a la implantacin obligada de un gobierno
ilegtimo. Era una revuelta peligrosa no solamente por tratarse dc la
guarnicin militar de la capital del pas --el smbolo del predominio sobre el resto del territorio- sino porque de hecho secundaba
un pronunciamiento previo, del 27 de septiembre, lanzado por el
general Trevio que para colmo de males era el gobernador legal de
Nuevo Len: un poltico militar que le daba mayor fuerza al movimiento que quera llevar a Daz a la presidencia y que prendi como
una mecha por buena parte del pas, cuando el todava joven caudillo se coloc explcitamente como jefe de la rebelin, mediante un
plan poltico emitido en la hacienda de La Noria, Oaxaca, en noviembre de ese mismo a110. Renaci as, por ensima ocasin, la
guerra civil. Pero esta vez entre copartidarios, quc combinaban las
fuerzas de sus ejrcitos con las de las guardias nacionales, segn el
bando al que pertenecieran.
La revuelta se extendi de prisa gracias al prestigio militar de
Porfirio Daz y a los excesos que efectivamente haba cometido
Jurez durante su presidencia. Pero es preciso subrayar, desde luego, que la rebelin de La Noria se despleg debido sobre todo a la
precariedad de los aparatos polticos dirigidos por el presidente para
ofrecer resultados electorales realmente confiables: al finalizar los
comicios de 1871, nadie poda saber cul haba sido la verdadera
voluntad de los electores, en virtud de la enorme cantidad de irregularidades que poblaron esos comicios; un sndrome que los mexcanos padecimos desde entonces.
Porfirio Daz haba sido Candidato y se inconforrn con razones
valederas, pero su argumento principal era en contra de la reelec-
122
cin que propiciaba el arraigo de los aparatos juaristas de control

poltico:
[... ] la reelecin indefinida -deca en el documento de La Noriaforzosa y violenta del Ejecutivo ha puesto en peligro las instituciones
nacionales. En el Congreso una mayora reglamentada ha hecho ineficaces los nobles esfuerzos de los diputados independientes y convertido la representacin nacional en una cmara cortesana, obsequiosa y
resuelta siempre a seguir los impulsos del ejecutivo."!
"
De modo que era preciso recurrrir a las armas para evitar que la
Constitucin de 1857 se convirtiera en letra muerta por los excesos
de poder del presidente en funciones. Un hermoso ejemplo de poltica real, escrito por alguien que aplicara ms tarde, paso a paso,
la receta que acusaba en su antiguo lder, y que naturalmente se
cuidara mucho de poner en prctica las propuestas de reforma institucional que reclamaba entonces desde su hacienda en Oaxaca.
Pero sa es otra historia. La que nos ocupa ahora interesa, en cambio, por la divisin que produjo entre los militares de un ejrcito
apenas constituido diez aos antes 72 y porque enfrent a los liberales en una lucha que no terminara hasta que el propio general
Daz llegase a concentrar el poder que se le escap a Jurez. En
aquella primera revuelta, sin embargo, tanto el triunfo armado como
la fortuna -en trminos maquiavlicos, como complemento indispensable de la virt-:-, caeran del lado de quienes ya ostentaban la
representacin poltica formal,
Despus de los primeros pronunciamientos del gobernador de
Nuevo Len, Jernimo Trevio, y de los que tuvieron lugar en la
ciudadela de la capital del pas -ambos sostenidos parcialmente
por la Guardia Nacional y tropas del ejrcito federal, y ambos derrotados con lujo de fuerza por soldados leales al presidente Ju-
71 Ernesto de la Torre Villar, Moiss Gonzlez Navarro y Stanley Ross, Historia documental de Mxico, Mxico, UNAM, 1984, p. 358.
72 Entre quienes secundaron el plan de La Noria estaban generales como
Manuel Mrquez, Donato Guerra, Jernimo Trevio, Francisco Naranjo, Eulogio
Parra, Luis Miel' y Tern, Francisco Carren, Ramn Mrquez, Sahs Lornel,
Toms Borrego, Francisco Mena y Fernando Gonzlez, que facilitaron la organizacin militar para pedirle a Daz que encabezara el movimiento. Vase De la Torre
Villar, op. cit., p. 2148.
LA GUERRA
123
rez-73 la rebelin se extendi por varias partes del territorio con

resultados militares ms ruidosos que efectivos:
[... ] hacia el 20 de octubre, el caballeroso general Donato Guerra se
subleva en Zacatecas, despus de haber pedido licencia del Ejrcito
para separarse de un gobierno obstinado y prostituido, y va a reunir sus
esfuerzos a los de los norteos de Trevio. Hay otros levantamientos
en Huitzilac, Tulancingo, Atlixco, Atlamajac, en Michoacn y en el estado de Mxico y Puebla, encabezados por Ascencio Llanos, Germn
Gutirrez, Ramn Mrquez Galindo, Miguel Negrete [el mismo de
siempre], Agustn Garca, Aureliano Rivera y Juan N. Mndez."
Pero las operaciones de los rebeldes nunca tuvieron mayor
fuerza que los ejrcitos dirigidos por el diligente ministro de guerra
y marina del gobierno de Jurez, aunque ciertamente se mantuvieron en la contienda por espacio de diez meses, hasta que la
muerte del presidente de la Repblica, el 18 de julio de 1872, les
ofreci una salida digna para suspender las hostilidades. Y es que
en ese momento, los principales lderes militares del movimiento
-quienes despus de sufrir una denota en Zacatecas, en marzo de
1872, haban decidido formar tres cuerpos de ejrcito: el del Norte,
con Jernimo Trevio a la cabeza; el del Centro, dirigido por Ped1'O
Martnez; y el de Occidente, bajo las rdenes de Donato Guerra-e--,
ya estaban prcticamente vencidos. El general Sstenes Rocha, jefe
de la Primera Divisin del Ejrcito federal, haba cumplido su tarea
con toda eficacia, de modo que entre marzo y julio de ese arlo, a pesar de los reveses sufridos por la Segunda Divisin, haba ganado
batallas en Durango y Mazatln; recuperado el control del estado de
Sinaloa y, ocho das antes de la muerte de Jurez, ocupado la capital del estado de Nuevo Len: el estado donde comenzara la revuelta y que hasta entonces era el bastin principal de Trevio, jefe
militar de los rebeldes partidarios de Daz. ste, por su parte, se
haba dedicado a viajar en busca de refuerzos que nunca obtuvo, ni
73
Gloria Fuentes, El ejrcito mexicano, op.cit., p. 286, Y tambin De la Torre
Villar, op. cit., p. 2150.
"
Hacia diciembre de 1871, "la sublevacin se haba extendido considerablemente: el general y licenciado Trinidad Garca de la Cadena se haba alzado en
Zacatecas; el general Donato Guerra y Toms Borrego en Durungo; Jess Gmez
Portugal en Aguascalientes y el general Jernimo Trevio en Nuevo Len"; en Gloria Fuentes, op. cit., p. 287.
74
124
con los militares que haban respaldado la fallida candidatura de

Lerdo de Tejada -el tercer competidor en las justas electorales, y
que tena tantas razones como l para estar inconforme-, ni con el
caudillo de Nayarit, Manuel Lozada, quien pudo haberle dado un
vuelco a la historia, pero se mantuvo neutral.
La rebelin de La Noria fue, en consecuencia, un verdadero fracaso militar, pero tambin un aviso de la intencionalidad poltica de
ese grupo de excluidos de los procesos electorales. Sobre todo, la
prueba de que el triunfo de los liberales no haba significado ninguna
garanta para la consolidacin de las instituciones que deca proteger
la Constitucin de 1857. Si con anterioridad las divisiones que haban producido contiendas armadas sucedan entre los liberales que
defendan esa carta constitucional y los conservadores que la negaban, ahora la guerra solamente se explicaba por la incapacidad de los
aparatos de Estado para resolver los conflictos internos sin recurrir a
fuerzas armadas. De otro lado, sin embargo, esa misma evidencia
permite apreciar la fuerza que paulatinamente iba ganando el gobierno nacional. La presidencia de Jurez, desde 1858 hasta 1872, estuvo plagada de guerras, asonadas, levantamientos y rebeliones, como
anota con toda razn Emilio Rabasa, pero tambin permiti ensanchar, por esas mismas razones, el predominio del Estado, precisamente porque el vencedor de esas batallas fue el gobierno que lo
representaba, hasta el ltimo momento de la presidencia juarista.
Adems, la rebelin de la hacienda de La Noria rompi el patrn militar que se haba seguido hasta entonces, con una separacin muy ntida entre fuerzas armadas de cada regin y soldados reclutados por el ejrcito nacional que sobrevivi hasta 1861,
y que todava combati hasta 1867. Cuatro aos despus de la
restauracin de la Repblica, en cambio, es prcticamente imposible distinguir entre la participacin de las guardias nacionales y la
del ejrcito federal creado por Jurez: tanto en la rebelin como
en la defensa, hubo fuerzas que provenan de ambas partes. De
ah que se hayan modificado las tendencias que haban operado
hasta entonces, y que fueron las que llevaron a varios historiadores a identificar liberalismo, sin ms, con federalismo, tomando
en cuenta el origen regional de las fuerzas armadas que lucharon
por esa forma de gohierno en contra del partido conservador. Pero
ocurre que a partir de la Repblica Restaurada -es decir, de que
el Estado nacional comienza a expandirse con armas- esa tendencia ya no puede seguirse en los hechos. El Iiberalismo fue
LA GUERRA
125
ciertamente federalista, mientras tuvo que enfrentar a los grandes

aparatos polticos y militares que sostenan a sus enemigos en el
gobierno central. Luego, tan pronto como venciera militarmente a
sus adversarios originales y se viera ante la obligacin de hacer
frente a los enemigos de casa -cuyo origen era tan regional
como la representacin que ostentaban los generales alzados de
Nuevo Len o Zacatecas-, el gobierno nacional de los liberales
comenz a abandonar sus perfiles federalistas, para utilizar guardias y ejrcitos en favor de la autoridad que emanaba del centro.
Nunca pudo resolver el problema de la jerarquzacin de los mandos civiles de otra manera, con gobiernos estatales autnomos y
leales a un tiempo, porque su primera necesidad era concentrar el
poder.
EL APOYO DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Se ha sostenido aqu que la fuerza militar de la Repblica Restaurada provino generalmente del respaldo que le brindaron los gobiernos locales, como instituciones en las que descansaba la obligacin
de registrar hombres para integrar la Guardia Nacional y responsables del reclutamiento forzoso para el ejrcito que fundara Jurez en
1861, cuya formacin era vista con prudente distancia por los gobernadores de los estados: de un total de 38 mil 780 soldados que
exiga el gobierno nacional como cuota mnima de las entidades
federativas hacia 1873, los gobernadores cumplieron con un contingente de 16 n1480; es decir, 17 mil 300 menos de lo previsto. Hubo
estados que en definitiva se mantuvieron renuentes a cooperar con
la fuerza nlitar del centro, como fue el caso de Campeche, Tlaxcala y Tamaulipas que no aportaron un solo hombre al ejrcito federal, mientras que Tabasco envi 22, Nuevo Len -la tierra de
Trevio-- 72, Coahuila 82 y Colima 96. El estado de Durango
aport 267 y el de Zacatecas 621, frente a los 131 de Sinaloa, o los
172 de San Luis Potos; cantidades muy precarias como para contribuir a formar un verdadero contingente militar nacional.
La fuerza del ejrcito en los aos de la Repblica Restaurada
-los datos se refieren a todo el periodo-- provena de slo algunos
estados: Guanajuato, que aport 2 n191 soldados; Jalisco, con 2 mil
629; el Estado de Mxico, con 2 mil 336; Michoacn, mil 895, Y
Puebla, mil 737. Un total de cinco entidades sobre las cuales se le-
126
vantaba el poder militar del gobierno republicano.i" insuficiente

para consolidar el monopolio estatal de la coercin fsica. De manera que haba que completar esa lista de efectivos necesarios por
otros mtodos, mediante procedimientos menos liberales de los que
auspiciaba la Constitucin de 1857 que los gobiernos nacionales se
proponan defender. El Congreso de la Unin decret, el 28 de
mayo de 1869, que el remplazo de las bajas del ejrcito fuera obligatorio, "por sorteo o por enganche", a razn de una persona por
cada mil habitantes. Sin embargo,
[ ... ] los gobernadores, segn parece, han tenido algunas dificultades
para poner en prctica la citada ley, pues hasta ahora no se tiene
conocimiento de que en los estados se haya establecido el enganche o
el sorteo [ ... ] habiendo habido, por el contrario, algunos que han solicitado al Congreso se les exima del contingente.?"
Como consecuencia de "los movimientos revolucionarios" de
la poca,
[ ...J fue preciso, usando las facultades extraordinarias con que el Congreso invisti al Ejecutivo, recurrir a la recluta forzada, la cual reglament el Congreso en su decreto del 17 de mayo de 1872. 77
Es decir, el ejrcito de Jurez suspenda las garantas individuales que respaldaba la carta constitucional para volver al mtodo
acostumbrado de la leva, consistente en el reclutamiento verificado
a travs de los gobiernos municipales que, a partir de las listas
formuladas para organizar a la Guardia Nacional de las regiones
respectivas, deban aportar hombres para los generales que en mala
hora pasaban por su localidad.
El propio secretario Meja, en su informe de 1869, haba reconocido la incongruencia del procedimiento: "el sistema de la leva
es evidentemente el ms injusto y atentatorio de cuantos se han conocido, pugnando adems con las garantas que otorga nuestra Constitucin".78 Pero el sorteo, por su parte, que dejaba al azar el reclutamiento de quienes aparecan en las listas municipales,
Memoria... de 1873, de Ignacio Mejia, op. cit., anexo 24.

Ibid., p. 138.
n Ibid., p. 139.
78 Memoria... de 1869, de lgnacio Meja, op. cit., pp. 49-50.
75
76
LA GUERRA
127
[...l es hasta cierto punto odioso, pues los hombres no se conforman

fcilmente con la mala suerte [mientras que el mtodo del enganche
voluntario l, ha demostrado que como slo se engancha para el servicio
militar gente mercenaria incapaz de cumplir un contrato, lejos de ser
de alguna utilidad es perjudicial para la nacin, pues los enganchados desertan casi siempre, poco despus de recibir la cantidad asignada, llevndose el equipo y las armas, y sin que sea posible aprehenderlos en
la dilatada extensin de la Repblica.
As que no haba ms remedio que volver al principio del reclutamiento forzado, mientras los gobernadores fueran renuentes al
cumplimiento de las aportaciones de soldados profesionales que les
exiga el decreto de 1869. La federacin, por lo tanto, tena que
volver a las recomendaciones formuladas haca tiempo por el general Ignacio Zaragoza, despus de que los liberales ganaron la Gucna de los Tres Aos:
[...l la necesidad previa y ms imperiosa de la nacin -deca Zaragoza el 9 de mayo de 1861- es una ley que obligue al servicio militar
a todos los ciudadanos sin distincin alguna, como lo requiere el sistema actual, pues solamente as se puede concebir un ejrcito que se
distinga por el civismo, moralidad y pundonor.I"
En cambio, desde ese momento y hasta los primeros aos del
porfiriato, cuando el Estado ya haba reunido los instrumentos suficientes para consolidar el predominio militar sobre los poderes regionales, la opcin fue siempre la utilizacin de las facultades extraordinarias concedidas al ejrcito federal para seguir reclutando
soldados mediante la leva, cuidadosamente regida por los gobicmos
locales y sus listados de la Guardia Nacional. El mismo instrumento
que haba servido antes para combatir a los conservadores e incluso
para formar a los primeros cuerpos del ejrcito liberal, ahora se utilizaba para tratar de contrarrestar a las propias guardias nacionales
de los estados. El mtodo del municipio aliado al poder nacional,
mientras los caudillos de los estados no se sometieran al monopolio
central.
79
Citado por Rosendo Surez, op. cit., p. 43.
128
EL FINAL DE LA CONTIENDA
Si el periodo de construccin militar del Estado nacional comenz en

1846, con la creacin de la Guardia Nacional que alimentara de soldados, armas y cierta coherencia a las batallas de los liberales en contra de los conservadores, ms tarde servira para afirmar la presencia
de las fuerzas armadas como ltima instancia del poder poltico del
Estado, proceso quc termin paradjicamente, cuando el mismo
ejrcito creado por los liberales para combatir el fuero militar que defendan sus adversarios conservadores, procedi a aduearse nuevamente del poder nacional en 1877 y, desde el gobierno de la Repblica, emiti el decreto para la "organizacin definitiva del Ejrcito
mexicano", el 28 de junio de 1881. El proceso de construccin del
monopolio de la fuerza fsica del Estado tardada, pues, treinta y cinco
aos: muy poco, si se mira con perspectiva histrica a un Estado que
para entonces cumpla ya sesenta aos de independencia.
En efecto, las buenas noticias que proclamaba el secretario Meja despus de haber derrotado la rebelin de Manuel Lozada hacia
1873 -segn las cuales "concluida la campaa de Tepic, y terminadas las dificultades que se tenan en el estado de Yucatn, la Repblica ha quedado enteramente pacificada, y puede decirse que
pocas veces ha gozado de la tranquilidad que hoy disfmta"- fueron lamentablemente de muy corta duracin. No slo porque todava se presentara otra rebelin ms, en medio de otras revueltas,
desde el interior ms respetado del ejrcito vencedor, representado
por el general Sstenes Rocha -el mismo que haba ganado todos
sus laudos por los xitos militares contra la rebelin de La Noria-s-,
sino porque la batalla definitiva habra de sintetizarse tiempo ms
tarde en la rebelin militar de Tuxtepec: el segundo asalto organizado por Porfirio Daz, que esta vez se alzaba en armas desde el ejrcito mismo, para dar otro vuelco a la historia nacional.
Las razones de esta segunda rebelin de Daz no eran muy diferentes de las que haban justificado el alzamiento primero, ni tampoco sus mtodos: se trataba de la inconformidad de los liberales
derrotados de siempre, ante la inminencia de la siguiente sucesin
presidencial que habra de disputarse entre el presidente Lerdo de
Tejada, Jos Mara Iglesias, titular del poder judicial, y Porfirio
Daz. Pero el nico que contaba con el respeto militar suficiente
como para arrebatarle el mando a sus adversarios civiles era el propio Daz. Liderazgo que, por otra parte, se apoyaba en las fuerzas
LA GUERRA
129
regionales que se haban venido acumulando y que partan del mismo origen del ejrcito formado por Jurez.
Las elecciones presidenciales de 1876, en efecto, verificadas en
los colegios electorales del pas durante junio y julio, fueron la confirmacin de lo que se vea venir: un nuevo fraude cometido ahora
por Lerdo, equivalente al que haba justificado la rebelin de La
Noria -adicionado por una indiferencia generalizada en los colegios electorales del pas. En esta ocasin Porfirio Daz no esper
hasta que los hechos se consumaran para sustituir los votos mal contados por la precisin de los balazos: se levant en armas varios
meses antes. El plan lanzado para oponerse a la reeleccin de Lerdo
no distaba mucho del que justificara la rebelin de La Noria, excepto porque ahora la lista de agravios se haba hecho ms larga. Se
acusaba en ella al gobierno nacional de convertir las elecciones en
una farsa; de hacer "burla cruel a la democracia"; de vulnerar la
soberana de los estados; de nombrar gobernadores al antojo del gobierno; de dilapidar el tesoro pblico "en gastos de placer"; de
"prostituir" la administracin de justicia; de "que el poder municipal ha desaparecido completamente, pues los ayuntanentos son
simples dependientes del gobierno para hacer las elecciones"; del
abandono de la instruccin pblica; de favorecer intereses mezquinos en nombre de la voluntad de la nacin, etc. De modo que "en el
nombre de la sociedad ultrajada y del pueblo mexicano vilipendiado, levantamos el estandarte de guerra contra nuestros comunes
opresores", sobre la base de un plan emitido en Tuxtepec, Oaxaca,
que a lo largo de sus ocho artculos propona la defensa de la constitucionalidad y tambin la no reeleccin del presidente y los
gobernadores, as como el reconocimiento inmediato "de todos
los gobernadores de los estados que se adhieran al presente Plan.
En donde esto no suceda, se reconocer, interinamente, como gobernador, al que nombre el jefe de las armas", adems de ofrecer
una reforma que tendra como propsito "garantizar la independencia de los municipios y la ley que d organizacin poltica al Distrito Federal y territorio de la Baja California'V''
80 Plan de Tuxtepec, 21 de marzo de 1876, tomado de Ernesto de la Torre Villar, et al., Historia documental de Mxico, op. cit., pp. 365-366, passim. Se trata
de la segunda versin corregida por Porfirio Daz en Palo Blanco. pues la original
--que solamente difera en lo sustantivo de la primera en que proclamaba al propio
130
Porfirio Daz tena razn en sus reclamos sobre el mal uso de la

palabra democracia y -{;omo veremos en el captulo siguienteacerca de la utilizacin de los municipios con propsitos electorales.
Tambin en la invitacin a que los gobernadores se sumaran a la contienda armada, pues stos eran los que posean la fuerza militar indispensable para derrotar al ejrcito que se mantena leal al gobierno nacional. Pero lo cierto es que tampoco esta vez respondieron al
llamado. En cambio, a Daz lo favoreci con creces la confirmacin
de los hechos que se anunciaban con anticipacin: la aprobacin del
decreto que permitira la reeleccin de Lerdo el 26 de octubre siguiente, a pesar de la revuelta, de las muy dudosas elecciones y de la
oposicin de corte legal encabezada por Jos Mara Iglesias, presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien declar nulos los poderes federales proclamndose, por ministerio de ley, presidente de la
Repblica en sustitucin de Lerdo. Era, pues, la divisin definitiva
entre las lites liberales que haban combatido en contra de los conservadores, con el agravante de que los generales del ejrcito estaban
a favor de Daz. Por ltimo, era tambin el regreso de las disputas por
el gobierno nacional, vistas con distancia por los gobiernos estatales
que se mantuvieron ms bien ajenos a esa guerra en particular.
A Jos Mara Iglesias lo siguieron al principio algunos gobernadores fieles a la idea de la legalidad, aunque le faltaron los generales que pudiesen sostenera.s! De modo que su movimiento qued
en el registro de las circunstancias que ayudaron en la prctica a
Porfirio Daz, quien gan en definitiva despus de varios escarceos
y una batalla, la que tuvo lugar en las inmediaciones de Huamantla,
Tlaxcala, el 16 de noviembre de ese mismo ao, con una extraa
mezcla de cuerpos del ejrcito que venan del sureste con reclutas
general Daz como lder de la revolucin, mientras que la versin final propona que
la presidencia de la Repblica habra de confiarse interinamente al presidente de la
Suprema Corte de Justicia- fue emitida en enero de 1876 por el coronel de las
guardias nacionales de Oaxaca Hermenegildo Sarmiento. Cfr. Ernesto de la Torre
Villar, "Advenimiento del rgimen de Porfirio Daz", Historia de Mxico; t. 10: Reforma, imperio, repblica, Mxico, Salvat, 1978, p. 2173.
81 La lista no es muy grande; fueron los gobernadores de Guanajuato, Jalisco,
Guerrero, Sinaloa, Durango y Sonora, y por el lado castrense cuatro generales, que
fracasaron en la primera embestida militar enviada por el presidente Lerdo. Mientras
que los gobernadores optaron con prudencia por pasarse del lado de Porfirio Daz
tan pronto como tuvieron noticias de sus primeros triunfos en los campos de batalla.
En Ernesto de la Torre Villar,op. cit., p. 2177.
LA GUERRA
131
forzosos tomados al paso del camino y guardias nacionales fieles al

caudillo: de todo un poco, hasta sumar cerca de 8 mil soldados, a
los que se aadieron los cerca de 3 mil del general Manuel Gonzlez -quien cobrara su factura de lealtad ms tarde, con una estancia pasajera en la presidencia del pas. Con esos 11 mil soldados
puestos en una sola refriega militar bast para derrotar a lo que
quedaba del ejrcito que se haba mantenido fiel a Lerdo. 82 De
esta forma, apenas unos das despus, el general Juan N. Mndez
-aquel que ya habamos considerado en las listas de insurrectos
tradicionales- se hizo cargo de la presidencia de la Repblica de
manera interina, solamente para convocar a comicios en los llue
naturalmente se hizo ganar la candidatura de Porfirio Daz. Los gobiernos locales, convidados de piedra en la lucha previa por los
mandos nacionales, se convirtieron entonces en la fuente de legitimidad que le haca falta al general para completar su ascenso al poder: "el porfiriato" --como lo llam d~spus Cosa Villegas- comenz el 2 de abril de 1877, con el respaldo de un ejrcito satisfecho
y un aparato de gobierno sometido a la fuerza de las armas.
Despus del movimiento armado del Plan de Tuxtepec que llev a Porfirio Daz a la presidencia del pas, ya no quedaron fuerzas
regionales suficientes para enfrentar al ejrcito que haba concentrado el caudillo de Oaxaca, a pesar del denuedo de don Sebastin Lerdo de Tejada por recuperar el mando arrebatado, con el respaldo
militar del general Mariano Escobedo y un puado de seguidores.
Si de algo saba el nuevo presidente era de guerras, y tambin del
uso de las armas llevadas hasta sus ltimas consecuencias cada vez
que era necesario y sin demasiados miramientos en la Iegalidad.'
As que, quiz sin proponrselo, Daz complet la obra que se haba
iniciado en 1846, al ofrecerle al Estado nacional el monopolio de la
coercin fsica.
Guillermo Mendoza y Luis Garfias, op. cit., pp. 291-292.

La ltima incursin de las fuerzas militares que insistan en devolverle la
presidencia a Lerdo de Tejada --despus de varios intentos en Chihuahua, Veracruz,
Colima, Morelos, Quertaro, Guanajuato, Zacatecas, Sinaloa y Tepic-, tuvo lugar
en junio de 1879 en la ribera de TIacotalpan yen Alvarado, Veracruz, y se volvera
clebre por la leyenda -inexacta, en consecuencia-- de las parcas instrusciones giradas por el presidente Daz al gobernador que las peda sobre el deslin() ,i~mediato
de los insurrectos capturados: ''Mtalos en caliente." En Coso Villegs,'Historia
moderna de Mxico. El porfiriato, op. cit.
82
83
132
Esa tarea se concret, para todos los efectos prcticos, con las
labores de reorganizacin de los cuerpos militares que vagaban por
el territorio nacional y paradjicamente no concluy hasta 1881,
durante la presidencia del general Manuel Gonzlez, con un decreto
sobre la "organizacin definitiva del Ejrcito", al que fueron sumadas las fuerzas disponibles bajo el mando nico del presidente. Esto
habra de permitir:
[... ] la concentracin, para casos de guerra o alteracin del orden interior, de todos los elementos nlitares pertenecientes al Ejrcito permanente, la Guardia Nacional, las Reservas, las Fuerzas de Seguridad
Pblica y las de los Cuerpos Rurales.
Lo fundamental de esa reorganizacin se hallaba en que las fuerzas militares regionales perdieron la autonoma de que haban gozado
antes,84 sometidas como quedaron al predominio del primer ejrcito
propiamente nacional y profesional que conoci la historia mexicana.
Al mismo tiempo, ese ejrcito --que pudo contar desde entonces con
una Ordenanza General y una organizacin basada en zonas IIlitares, un Estado Mayor, una organizacin basada en zonas militares,
una Suprema Corte de Justicia Militar, un nuevo Colegio Militar y armamento como no haba conocido hasta entonces-85 sirvi para dejar a un lado a los gobiernos locales de los que haba surgido, para
ceder su sitio a los aparatos polticos que habran de consolidarse a
partir de 1884, con la segunda presidencia de Porfirio Daz.
Si el proceso de construccin militar de las instituciones nacionales comenz con las contiendas auspiciadas por la Guardia Nacional en contra del ejrcito que haba nacido con la independencia,
treinta y cinco aos despus esas guardias eran subsumidas en los
mandos del tercer ejrcito formado desde entonces, que a su vez
heredaba al que sobrevivi a los dos ciclos anteriores. Eran fuerzas
armadas que viniendo de aquellas confrontaciones levantadas a lo
largo de los pueblos repartidos por el territorio, finalmente se consolidaron en el gobierno nacional. Los gobiernos locales sirvieron
en su momento como proveedores de hombres y de armas, ciertamente, pero ms tarde se convirtieron solamente en instrumentos de
t4
8S
Guillermo Mendoza y Luis Gamas, op. cit., p. 298.

Ibid., pp. 299-300.
LA GUERRA
133
los aparatos polticos dirigidos desde la capital de la Repblica, bajo

la vigilante mirada del general Porfirio Daz. La debilidad creciente
de las autoridades locales cerraba as el ciclo militar inevitable en la
construccin del primer Estado nacional que conoci la historia mexicana.
IV. LOS APARATOS
ALGUNOS DATOS SOBRE LA CIRCUNSTANCIA
Otra de las pruebas sobre la debilidad del Estado en el siglo XIX es

la constituida por la escasez de datos que hoy llamaramos "duros"
o exactos, sobre la vida social y econmica del pas. Se debe a la
iniciativa del incansable Lucas Alamn! la creacin de la Secretara
de Fomento en la administracin pblica nacional, en 1853, de la
que saldra cuatro aos ms tarde --con el gobiemo de Comonfort- "un recuento demogrfico y algunas series estadsticas [que
daban idea] de las preocupaciones en materia de datos estadsticos
que haba en esa poca",2 aunque tambin sobre las precariedades
en la obtencin y provisin de informacin de un gobiemo que no
lograba sobreponerse a la guerra. No es casualidad, en ese sentido,
que la produccin de series estadsticas aproximadamente completas haya comenzado recin en 1882, con la creacin de la Direccin
General de Estadstica - a iniciativa de Antonio Garca Cubas, durante el gobiemo del general Manuel Gonzlez-, de la que surgi
el primer Censo General de Poblacin de 1895, cuya labor se man-
1 Lucas Alamn (1792-1853) fue, con mucho, el personaje intelectual ms

destacado entre los conservadores del siglo XIX. Hizo de todo: fue secretario de la
Junta de Sanidad durante los ltimos aos de la Colonia, diputado a las cortes espaolas en 1821 y ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, ya con el gobierno
de Mxico, en 1823, 1832 Y 1853. Organiz el Archivo General de la Nacin, el
Banco de Avo y la Junta de Industria, entre otras dependencias que se cuentan entre
lo poco rescatable de aquellos aos caticos. Fue adems, escritor notable, uno de los
mejores del siglo pasado, con una inteligencia sobresaliente en el centralismo mexicano de la primera mitad del siglo pasado, que ha podido sobrevivir incluso al mismsimo Santa Anna, a quien sirvi siempre, se sirvi de l, como consejero y ministro.
2 Jos Nieto de Pascual, "La estadstica en Mxico, bosquejo histrico y perspectiva", discurso inaugural de la Asociacin Mexicana de Estadstica, Mxico,
1979, p. 18.
135
136
tuvo "hasta en los das ms aciagos de la Rcvolucon"." Un reflejo

del tiempo que fue necesario para la construccin de los aparatos
polticos y administrativos de Mxico: el mismo que dur la difcil
pacificacin del pas.
Antes de estos esfuerzos que hacia finales de siglo habran de
volverse rutina, slo pueden encontrarse datos aislados sobre temas
puntuales, censos incompletos e inciertos, memorias de las secretaras de Estado --especialmente de Hacienda y de Guerra y Marina-, y muchas explicaciones:
El siglo XIX marc el apogeo del "Mxico diverso", en el que la autoridad central ejerca espordicamente su hegemona sobre las diferentes
regiones y rara vez efectuaba un conteo de la poblacin. Por ms de un
siglo, hasta 1895, no se repiti en Mxico un censo tan completo como
el que llev a cabo el virrey de Rcvillagigedo [1789-1793].4
El que se intent en 1831, "tuvo que estimar la poblacin de
varias entidades como Guanajuato, Mxico, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Yucatn, Colima y Nuevo Mxcov> mientras que la Direccin de Estadstica Militar fundada por el gobiemo centralista de
1839 apenas logr la COl'ormacin de una carta general de la Repblica que termin en 1851, pero que tuvo que completarse aos despus al resultar insuficiente. (, En los aos de batallas cruciales entre
conservadores y liberales, hubo aportes en las tenaces investigaciones de Jos Mara Prez Hemndez, quien editara obras con recopilaciones de diversos datos en 1862 y 1874. 7 Pero 10 real es que
.i INH;. Estadstica.l histlricas de Mxico. t. 1, Mxico, INEGlIINAH, 1990, p. m.
En la misma fuente se reconoce. sin embargo, que los anuarios estadsticos se interrumpieron en 1907 y no volvieron a publicarse hasta 1930: una buena referencia
para ubicar el comienzo y el fin del movimiento armado de principios del siglo xx.
4 Roberto Mcf.aa, "El poblamiento del Mxico decimonnico: escrutinio crtico de un siglo censurado", en Moiss Gonzlez Navarro et, al., El poblamiento de
Mxico. Una visin histdrico-demogrfica, t. IIJ, Mxico, Secretaa de Gobernacin/cONAPO, 1993, p. 91.
5 INEGI, op. cit., p. xi.
6 Consltense, a! respecto, los arts. 35,45 Y46 del Reglamento para organizar,
armar y disciplinar la Guardia Nacional en los estados, distritos y territorios de la
Federacin, de 11 de septiembre de 1846, Mxico, impreso por Mariano Mariscal,
1861, edicin del "Defensor de la Reforma", Archivo Genera! de la Nacin.
7 Fueron la Estadstica general de la Repblica mexicana, en 1862, y el Diccionario geogrfico, estadstico, biogrfico, de industria y comercio de la Repblica
mexicana, en 1874. Vase INEGI, op. cit., p. xii,
LOS APARATOS
rn
han sido los historiadores del siglo xx los que afrontaron la tarea de
reunir informaciones dispersas en los archivos para lograr ofrecer
una mirada mejor fundada, acerca de los detalles de esa poca plagada de incertidumbre.
Lo mismo ocurre con los datos relativos a los gobiernos 1'0cales, hasta el punto que ni siquiera puede saberse con exactitud el
nmero de municipios que hubo hacia el final del siglo pasado," en
parte porque ese nmero cambiaba con tanta frecuencia como lo
reclamaban las circunstancias polticas de cada entidad, y luego
porque la instancia de gobierno local ms importante hasta la Revolucin mexicana no fue la municipalidad, sino el distrito -o el
partido, departamento o cantn, segn la peculiar denominacin que
cada entidad le diera a esa instancia intermedia-, aunque particularmente por la desinformacin que rodeaba al gobierno de la Repblica. De modo que solamente es posible formular algunas aproximaciones sobre la verdadera divisin territorial del pas a partir de
las fuentes primarias disponibles, para tratar de imaginar tanto la
distribucin como la cantidad de gobiernos locales que funcionaron
a lo largo de prcticamente todo el siglo pasado. En cambio, los datos relacionados con las grandes divisiones territoriales nacionales
son un poco ms generosos y gracias a ellos se puede dibujar, as
sea brevemente, un bosquejo de las circunstancias econmicas y sociales que rodearon el proceso que interesa a esta investigacin: el
terreno sobre el que se construyeron los aparatos polticos del Estado nacional mexicano.
Una breve imagen de la situacin econmica y social del pas

Lo primero que debe sealarse es que toda la primera parte del siglo
XIX, en trminos de aquellos indicadores con los que pueden medirse
el desarrollo econmico y social del pas, fue un periodo perdido.

Como lo ha mostrado John Coatsworth:
En 1800 Mxico produca ms de la mitad de los bienes y servicios
que producan los Estados Unidos. Hacia 1877, Mxico produca apenas el 2 por ciento de la produccin que sala de las fbricas y pro8 Lo cierto es que el siglo xx tampoco 'VlUlZ mucho en ese terreno. An hoy,
en la fecha en que se.escriben estas lneas, la falta de datosestadsticos sobre la vida
municipal mexicana sigue siendo alarmante,
138
piedades rurales del coloso del norte, y apenas el 5 por ciento de la

produccin britnica total [...] El ingreso per cpita y el ingreso total
cayeron [desde 1800] hasta algn momento posterior a 1860. Una recuperacin empez durante la Repblica Restaurada (1867-1876), pero
Mxico no super los niveles coloniales de ingreso sino hasta bien
avanzado el Porfiriato.?
Esa misma investigacin revela, en efecto, que el ingreso per
cpita de los mexicanos de finales del siglo XVIII -medido en dlares estadunidenses de 1950--, era de 73 dlares, que cayeron a 56
hacia 1845 -un ao antes de la guerra contra Estados Unidos-ya
49 hacia 1860. La recuperacin de la que habla Coatsworth en el
periodo de la Repblica Restaurada, est referida al repunte de ese
ingreso hasta 62 dlares per cpita en 1877: 11 menos que en los ltimos momentos del periodo colonial. Y no sera sino hasta 1895
cuando los primeros datos censales propiamente dichos revelaron
un ingreso mayor: 91 dlares, cuando en el mismo ao el ingreso de
Estados Unidos era ya de 735 dlares per capta.!?
Coatsworth encuentra dos razones combinadas para explicar ese
deterioro econmico: las dificultades que supona una geografa tan
extensa y compleja como la mexicana y la organizacin "feudal" de
la economa. En la primera, el problema principal estaba en los costos de transportacin de las mercancas que incrementaban sensiblemente todos los precios e inhiban la productvdad.t! Pero habra
que agregar al menos otros tres elementos en respaldo de esa primera hiptesis: la ausencia de caminos y de transportes propicios para
estimular el desarrollo econmico del pas; la falta de instrumentos
monetarios capaces de facilitar los intercambios comerciales, en
sustitucin del oro y la plata en metal que servan para todas las
transacciones, y la inseguridad pblica que se constituy en uno de
los problemas sociales y econmicos de mayor peso durante toda
9 "Caractersticas generales de la economa mexicana en el siglo XIX", en Enrique Florescano (cornp.), Ensayos sobre el desarrro/lo econmico de Mxico y
Amrica LAtina (1500-1975), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979.
lO Ibid., cuadro 1 passim.
11 El ejemplo que coloca Coatsworth est basado en el precio del maz, que era,
por supuesto, el producto de mayor importancia para la alimentacin de los mexicanos: su precio aumentaba, de acuerdo con los clculos de este autor, hasta en 40%
por transportarse en un radio de apenas 55 kilmetros; en ibid., y en Estadsticas
histricas... , op. cit., p. 305.
LOS APARATOS
139
esa poca: el hilo que una al crculo vicioso de la improductividad

y la desigualdad.
En un territorio tan vasto como el mexicano, que aun despus
de todo lo perdido en la guerra con Estados Unidos segua siendo
demasiado grande para las verdaderas posibilidades de administracin del gobierno nacional, las comunicaciones eran tan importantes como subdesarrolladas. Durante la Colonia, "el nudo
caminero troncal fue la ciudad de Mxico, punto principal de distribucin y consumo de los productos del comercio interior y exterior. Desde Mxico (ciudad) salan los principales caminos que
iban a Veracruz, a Acapulco, al Bajo, al norte del pas y a Oaxaca". Es decir, desde la capital de la Colonia hacia las regiones que
sustentaban la base de la economa, y hacia los dos puertos desde
los cuales se estableca comunicacin con la metrpoli y las. islas
Fifpnas.l" Pero el camino de mayor importancia -por el que
transit toda la historia de Mxico hasta principios del siglo xxera el que llevaba hacia el puerto de Veracruz, punto de enlace
con la Pennsula Ibrica y nica va de transporte legal hacia el
comercio exterior.
Durante los primeros aos de independencia, sin embargo, se
abrieron otros puertos y algunos caminos adicionales para comunicarlos: Matamoros y Tampico, en el golfo de Mxico, y Mazatlan,
Manzanillo, San BIas y Guaymas en el Pacfico, que ms tarde se
convertiran, junto con los puertos tradicionales de la Colonia, en
una de las fuentes principales de ingreso para el gobierno de la Repblica. De modo que:
[... ] los caminos troncales por donde circulaban mercancas de comercio exterior y algunas nacionales, eran los mejor acondicionados y los
nicos habilitados para la circulacin de carruajes; en cambio, la mayor parte de los caminos locales e interregionales no fueron ms que
senderos por donde slo transitaban bestias de carga. 13
12 Estadsticas histricas... op.cit., p. 557. Los datos estn tomados. a su vez.

de Ins Herrera Canales, "La circulacin: transporte y comercio", en Ciro Cardoso
(coord.), Mxico en el siglo XIX. 1821-1910. Historia econmica y de la estructura
social, Mxico, Nueva Imagen, 1983; Andrs Caso, "Las comunicaciones", Mxico.
50 aos de revolucin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1963 y Diego G.
Lpez Rosado, Problemas econmicos de Mxico. Mxico, UNAM, 1966.
13 Ibid.
140
Empero, esa situacin no se modificarla hasta los aos setenta

del siglo pasado, cuando el gobierno nacional pudo contar con recursos suficientes para emprender un proyecto ms ambicioso de
comunicaciones. Mientras tanto, slo fueron agregados dos elementos favorables a la comunicacin: las rutas de carros y diligencias
que se iniciaron en 1830, sobre la base de caminos existentes, y los
primeros esfuerzos para la construccin de la lnea de ferrocarril entre Mxico y Veracruz, cuyo primer tramo se inaugur en 1850
aunque no se terminarla hasta 1873, un ao despus de la muerte de
Jurez.
Las dificultades en las comunicaciones estaban asociadas, por
otra parte, a la necesidad de realizar las transacciones comerciales a
travs de las llamadas "conductas" en oro y plata: piezas metlicas
que haban de transportarse junto con los productos en venta:
Cuando se trataba de sumas considerables, haba que tomar en cuenta
los costos de transporte de las monedas y de la operacin de contarlas
[... ] Hasta 1862 el gobierno de Jurez decret por primera vez la
emisin de 500 mil pesos en billetes, y decret la adopcin del sistema
mtrico decimal. 14
A esa imagen de carninas insuficientes, en un territorio vastsimo, por donde circulaban diligencias cargadas de mercancas y dinero en metlico, agrguese la ausencia casi absoluta de una polica
medianamente articulada para garantizar la seguridad del comerCiO,15 y entonces el cuadro apenas bosquejado por Coatsworth queda completo: una geografa enorme y difcil, cruzada por caminos
diseados para la poca colonial -cuyo propsito era "sacar" los
productos del territorio mexicano para trasladarlos a la metrpoli-,
en medio de una coyuntura social peligrosa y hostil, que converta a
la inseguridad en uno de los obstculos principales para el desarrollo econmico. Tal como lo describa el presidente Jurez en su segundo periodo presidencial, entre las causas que a su juicio impedan el crecimiento de Mxico "la principal entre ellas es la falta
14 lbid., p. 549. Tomado de Leopoldo Sols, La realidad econmica mexicana:
retrovisin y perspectivas, Mxico, Siglo XXI, 1981.
15 Sobre la ausencia de polica, recurdese que los llamados "rurales", encargados de vigilar la seguridad en los caminos, no fueron formalmente aprobados por el
gobierno nacional hasta el final del siglo, durante el gobierno de Porfirio Daz, es decir, cuando exista un Estado.
LOS APARATOS
141
de seguridad, que proviene del temor al robo y sobre todo al plagio,

que aterra y paraliza el movimiento y la vida de la sociedad" .16
Que la economa tuviera una organizacin "feudalista", como
la llama Coatsworth, era una consecuencia inevitable de esa situacin. Pero en todo caso resultado y no causa, pues las razones de
fondo estaban en la ausencia de un Estado nacional medianamente
articulado. Si bien es evidente que "[ ... ] el obstculo principal al
crecimiento econmico mexicano en el periodo colonial, y durante
medio siglo despus de la independencia, era la organizacin econmica ineficaz" la causa no slo estaba en que "la economa como
un todo sufra debido a un conjunto de polticas, leyes e instituciones que ampliaban en vez de reducir el abismo entre las ganancias privadas y sociales de la actividad econmica", en virtud de la
cuantiosa reglamentacin que produjo aquella poca y de "los frenos legales a la movilidad del capital y del trabajo", 17 sino a que esa
reglamentacin no provena tanto de la legalidad nacional cuanto de
los gobiernos regionales y locales que constituyeron la base de la
organizacin poltica y administrativa del pas durante los dos primeros tercios del siglo. 18 As que el "feudalismo" que se ha visto en
la poca, no resultaba ser solamente un problema econmico sino
tambin poltico: era la poliarqua, en el sentido que da Hermann
Heller a ese trmino, como la combinacin entre instituciones y formas de produccin e intercambio, previa a la instauracin del Esta-
16 En La administracin pblica en la poca de Jurez, Mxico, Secretaria de

la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos, 1974, t. 2, p. 69.
17 Coatsworth, op. cit., p. 306.
18 En otra interpretacin, a la vez sinttica y completa, Guillermo Beato describe: "El comercio interior estuvo cercado hasta avanzada la poca del Porfiriato,
por la carencia de buenas y rpidas comunicaciones, las restricciones y los gravmenes federales y estatales que recargaban la circulacin y venta de mercancas
-particularmente las provenientes del exterior y tambin las de cualquier estado que
pretendiera introducirse en otro estado del pas. No dejaba de ser un trastorno serio el
peligro del bandidaje y de las partidas armadas en los habituales tiempos de convulsin. Otro tanto suceda con la pesadez de los transportes (recuas, carruajes) y la precariedad de los caminos. Tal situacin, con el agregado del fraccionamiento del pas
por la pugna de los diferentes poderes regionales por tener un espacio propio, fue el
marco que acompa largamente la existencia de mercados regionales muy localizados, que no pudieron trascender hacia la conformacin de un mercado nacional."
Vase "Principales aspectos de la economa, la sociedad y la poltica en Mxico
(1821-1910)", en Moiss Gonzlez Navarro, El poblamiento de Mexico, op, cit.,
p.77.
142
do. Y el cambio no acontecera sino hasta 1884, cuando el Congreso nacional aprob el primer Cdigo Comercial del pas, el que habra de ser "la ms importante pieza individual de legislacin econnca desde la independencia", complementado luego con el
Cdigo de Minera, promulgado en 1887.19
Esa economa dispersa y desorganizada desde el mirador nacional, estaba casi totalmente basada en la produccin agropecuaria,
sobre la que se levantaba la mayor parte del comercio interior,
nentras que la riqueza minera de Mxico -aquella que convirti a
Nueva Espaa en la principal proveedora de recursos de la Corona
espaola durante la Colonia-,2o sigui siendo la base prcticamente nica del comercio exterior. De modo que la economa del
pas -tanto el producto interno como la generacin de empleosgiraba en tomo a tres grandes rubros: las actividades agropecuarias
y mineras, que concentraban a la gran mayora de la poblacin ocupada; el comercio: y los servicios de aquella poca: empleados del
gobierno, religiosos, barberos, instructores, cirujanos, sangradores,
letrados, escIibientes, mozos e inquisidores. 21 En esos sectores se
ocup ms del 85% de la poblacin econncamente activa durante
todo el periodo que interesa a esta investigacin: hacia el final de la
Colonia, de casi 573 mil individuos ocupados, 505 mil se empleaban en esas tareas, mientras que para 186 l , lo hacan 2 millones
846 mil, de un total de 2 millones 979 mil personas ocupadas.
Al mismo tiempo, el deterioro de la economa se reflejaba en
dos cifras comparadas entre ambos periodos: en primer lugar, la industria de transfOffiIacin --especialmente textil, y tambin las artesanas-, ocupaba en 1790 a ms de 57 mil individuos, mientras
que en I 86 l abarcaba a poco ms de 73 mil. Una disnnucin en
trminos reales, tomando en cuenta que la fuerza de trabajo casi se
quintuplic durante ese lapso. El comercio, por su parte, solamente
ocup a poco ms del 5% de la poblacin activa al comenzar el pe-
19
tsu.,
p. 308.
20 Segn Romeo Flores Caballero, Nueva Espaa lleg a aportar hasta dos terceras partes del ingreso colonial total de la Corona espaola; en La contrarrevolucin
en la independencia, Mxico, El Colegio de Mxico, 1969, pp. 28-29.
21 sta es la esplndida descripcin de oficios que se deriva de los dos censos
que permiten comparar las ocupaciones entre 1790 y 1861: el levantado por el segundo virrey Re\lillagigedo, y el de Jos Mara Prez Hernndez en su Estadstica de la
Repblica mexicana, Guadalajara, Tipografa del Gobierno, 1862.
LOS APARATOS
. 143
riodo de guerras en contra de la intervencin francesa. En 1895, en

cambio, la industria de transformacin tuvo un incremento impresionante en el empleo, hasta llegar a 554 mil 555 personas ocupadas: ocho veces ms que en 1861, mientras que las actividades
comerciales emplearon a ms de 149 mil individuos. Es decir, la
proliferacin de talleres y el comienzo del auge comercial interno
-por razones que veremos ms adelante-, permitieron que es,::
forma de ocupacin rebasara con creces a la minera, en la que para
entonces slo trabajaban poco ms de 88 mil personas.V
Es casi innecesario agregar que, bajo esas circunstancias econmicas, la vida social del pas se desenvolva en una profunda y
arraigadsima desigualdad. Si la llue describi el barn Von Humboldt a principios del siglo XIX ya era terrible, despus de dos tercios de siglo econmicamente perdidos, la situacin era todava
peor. 23 Haba comentado Humboldt:
La poblacin de la nueva Espaa se compone de tres clases de hombres, a saber: de blancos o espaoles, de indios y de castas, Yo considero que los espaoles componen la dcima parte de la masa total,
casi todas las propiedades y riquezas del reino estn en sus manos, Los
indios y las castas cultivan la tierra; sirven a la gente acomodada y slo
22 Vase Estadsticas histricas de Mxico, op. cit., cuadro 6.2.1: "Poblacin
ocupada por ramo de actividad: 1790-1896", p. 274,
23 Antes de citar a Alexander von Humboldt vale la pena recuperar la descripcin precisa de la distribucin del ingreso en Mxico al comenzar el siglo pasado,
que hace Fernando Rosenzweig: "Los ricos del reino fueron sin duda alguna los
mineros espaoles; despus de stos, seis comerciantes con ingresos de 200 mil pesos [al ao] cada uno aproximadamente. En seguida, personalidades del alto clero; el
ingreso anual de ocho obispos era de 559 mil pesos. A mucha distancia seguan los
funcionarios y empleados del gobierno virreinal, los oficiales del ejrcito, cierta parte
del clero, profesionistas, propietarios y comerciantes con caudales medianos y modestos, algunas clases de artesanos, el pequeo nmero de familias indgenas con
mejor fortuna y mayordomos de fincas o haciendas que reciban de 150 a 200 pesos
al ao; las castas de pueblos indgenas con 100 a 120 pesos al ao; los trabajadores
de primera (barreteros, faeneros de minas, vaqueros principales, arrieros, atajadores,
artesanos) reciban alrededor de 80 pesos al ao; los subalternos, zagales, ayudantes
de arriera, oficiales, artesanos, etc., reciban cerca de 60 pesos al ao. Finalmente la
clase ms pobre como asalariados y tambin la ms cuantiosa: la masa de peones,
pastores, labriegos, etc. 'de a real por da', reciban entre 30 y 40 pesos anuales; existan adems los obligados a prestar servicios a cambio de una manutencin miserable, eran los indios con deudas y los esclavos." "La economa novohispana al
comenzar el siglo XIX", en Revista de Ciencias Polticas y Sociales, IX, nm. 33,
Mxico, UNAM, 1963, pp. 429-446.
144
viven del trabajo de sus brazos. De ello resulta entre los indios y blancos esta oposicin de intereses, este odio recproco que tan fcilmente
nace entre los que poseen todo y los que nada tienen, entre los dueos
y los esclavos. [En Nueva Espaa] es uno rico o miserable, noble o infame de derecho y de hecho.P
Aunque es evidente que estas afirmaciones no podran tomarse
al pie de la letra --considerando, al menos, a los grupos mestizos
que integraban la muy reducida clase media de Mxico en los primeros aos del siglo pasado-, lo cierto es que la desigualdad no
cambi un pice durante los primeros setenta aos del siglo XIX:
Para 1878 se calculaba la poblacin, todava escasa, en menos de 10
millones. Un 38% hablaba slo lenguas indgenas [... ] Ms de 7 millones constituan el Mxico rural de la Repblica restaurada [... ] Un
80% de los mexicanos habitaba en chozas escuetas, semidesnudos y
mal alimentados. Luis Gonzlez lo describe as: "en medio de un Edn,
sobre un subsuelo dorado, bajo un cielo luminoso y en una verde superficie, mora un pueblo de parias".25
A todo eso habra que agregar que:

[ ... ] en vez del idioma espaol, plenamente aceptado como la lengua
franca del pas, se usaban entre indios cien idiomas diversos. Un milln hablaba nicamente el nahua; medio milln, el oto m; un cuarto de
milln, el maya; ms de cien mil, el zapoteca; otro tanto, el mixteco;
casi cien mil, el tarasco y nmeros menores, que no insignificantes, alguna de las dems hablas.l"
Sin embargo, la educacin estuvo depositada, hasta 1868, en
manos del aparato propio de la Iglesia catlica que continuaba prcticamente las mismas lneas del periodo colonial, con la nica y
muy precaria excepcin de los esfuerzos de la Compaa Lancasteriana, que evidentemente resultaron insuficientes para mitigar, as
fuera de modo parcial, las bases de la desigualdad social. Desde ese
ao y hasta 1907, el presupuesto dedicado a la instruccin pblica
24
2S
Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa, Mxico, POlTa, 1966, p. 70.
Julieta Campos, Qu hacemos con los pobres? La reiterada querella por la
nacin. Nuevo siglo, Mxico, Aguilar, 1995, p. 110.

26 Luis Gonzlez, "El liberalismo triunfante", Historia general de Mxico, 1. 3,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, p. 182.
LOS APARATOS
145
-muy a pesar de constituir una de las prioridades del gobierno liberal, como veremos ms adelante- no lleg siquiera al 5% del
dinero pblico, ya de suyo demasiado escaso para los muchos problemas de Mxco." Obviamente no hubo en todo ese tiempo ninguna poltica de vivienda, ni ms asistencia a la salud que la prestada por las parroquias catlicas.
Ante ese panorama econmico y social,
[... ] slo los liberales [de la Reforma] y una dbil clase media que desde el siglo XVIII andaban tras un orden democrtico liberal podan armar la Constitucin de 1857 y querer su ejercicio [ ... ] Pero lo peor
para conseguir su veneracin y su arraigo eran los ocho millones de
compatriotas para quienes, segn el decir de Castillo Velasco, "la libertad era una quimera y tal vez un absurdo". Aun las tropas forzadas
que pelearon en pro y en contra del sagrado documento eran ajenas a
su contenido. Quienes lo alababan y quienes lo injuriaban en las embravecidas pocas de la Reforma y el segundo Imperio eran minoras
distantes de la mayora popular, hombres de castillos amurallados. La
mayora no apoyaba constitucin alguna: al pueblo raso le importaba
un pito la democracia; el voto lo tena sin cuidado.P'
La (des)organizacin de la poliarqua
Sobre esos endebles cimientos habran de construirse las estructuras
polticas nacionales. Pero la forma natural de emprender la tarea tena que ser mediante la articulacin de la poliarqua territorial: esos
gobiernos locales, desconectados entre s, en los que se desgranaba
hasta los aos sesenta la verdadera organizacin de la vida pblica
mexicana que, por lo dems, ya desde entonces adoleca del fenmeno demogrfico de dispersin que pesa hasta nuestros das. Aunque los datos son sumamente engaosos, puede decirse que entre el
final de la Colonia y los aos ochenta del siglo pasado, la poblacin
del pas prcticamente se duplic, al pasar de casi 5 a cerca de 10
27 Sobre los alcances de la Compaa Lancasteriana, conviene consultar Agustn Cu Cnovas, Historia mexicana II, Mxico, Trillas, 1976, pp. 387-398. La continuidad de los trabajos de instruccin en el periodo positivista de Porfirio Daz
puede verse en el excelente texto de Charles Hale, El liberalismo mexicana en la segunda mitad del siglo XIX, Mxico, Vuelta, 1992. El dato del presupuesto est tomado
de Estadsticas histricas de Mxico, op.cit., cuadro 2.2, p. 93.
28 Luis Gonzalez, op. cit., p. ISO;
146
..
millones de habitantes en ochenta aos.? El proceso de urbanizacin no avanz tan deprisa; si en 1790 la poblacin rural del pas
representaba 91.9% del total, para 1900 era de 71.7%.30 Y hacia
1877, uno de los aos clave en el proceso de construccin del Estado, esa poblacin viva en ms de 10 mil pueblos y villas, yen 157
ciudades a lo largo del territorio.U Pero con la excepcin de la ciudad de Mxico, que para entonces contaba con alrededor de 200 mil
habitantes; de Guadalajara, la capital del poderoso estado de Jalisco, y de Puebla -la ciudad del paso obligado hacia el puerto de
Veracruz-, que tenan ambas aproximadamente 75 mil habitantes,
el resto era menor. En efecto, les seguan Guanajuato, Mrida, San
Luis Potos y Aguascalientes, con poblaciones que iban en orden
decreciente de 36 a 32 mil habitantes, sin perder de vista que tres de
ellas eran ciudades mineras con excepcin de Mrida, que era la capital del Iejansimo sureste de Mxico, mientras que slo otras
cuatro ciudades rebasaban los 20 mil habitantes: Colima, Morelia,
Oaxaca y Quertaro. Un total de 11 verdaderas ciudades, donde se
concentraban cerca de 490 mil de los 10 millones de habitantes que
haba en todo el paS. 32 En otras palabras, la dispersin demogrfica
era notable: tanto como la dispersin del poder.
29
Estadsticas histricas de Mxico, op.cit., p. 33. Para el dato de 1880, Robert
McCaa, op. cit., p. 94.

30 Estadsticas... , ibid. La fuente consultada aclara, sin embargo, que "la poblacin uro ana es aquella que habita en localidades mayores de 2 mil 500 habitantes, y
rural es la poblacin que habita en localidades hasta con 2 mil 500 habitantes". Obviamente cabe preguntarse qu tan "urbanas" eran las poblaciones del siglo pasado
que albergaban algo ms que esas cifras. Es destacable, en ese sentido que para el
censo de 1910 solamente se consideraba urbanas a las poblaciones con ms de 4 mil
habitantes. De ah que Fernando Rosenzweig, en "El desarrollo econmico de Mxico de 1877 a 1911", El Trimestre Econmico, nm. 32, julio-septiembre de 1965,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, p. 418, proponga que en realidad la poblacin
rural, medida con poblaciones de 5 milo menos habitantes, eleve ese porcentaje hasta 78.9 tornando datos de 1895.
31 El dato exacto ms rescatable, con la prudencia del caso, se debe a Francois

Xavier Guerra, Mxico, del antiguo rgimen a la revolucin, vol. 2, anexo V, cuadro
VIII. En l se precisa que en 1987 haba 5869 haciendas, 5052 pueblos y 374 villas,
adems de las 157 ciudades ya comentadas; vale la pena subrayar, no obstante, que
de acuerdo con el mismo autor, en las haciendas viva alrededor del 10 por ciento de
la poblacin total.
32 Estos ltimos datos estn construidos con los cuadros de poblacin de Estadtsttcas histricas de Mxico, op. cit., pp. 24-32.
LOS APARATOS
147
De ah que la organizacin territorial del gobierno estuviera

igualmente diseminada. Al comenzar el siglo XIX "es difcil -dice
Alicia Hernndez Chvez- establecer el nmero de ayuntamientos
que en principio y en base al clculo de la poblacin debieron
ser entre 2 mil Y 3 mil. La dificultad en dar una cifra reside en la
ausencia de estudios pero tambin en la espontaneidad del proceso" 33 que, en lugar de permanecer bajo el control de las ordenanzas
de intendencias que produjo la reforma borbnica de 1786,34 se vio
precipitado por la promulgacin de la Constitucin gaditana de
1812, en la que se reconoca a los pueblos con ms de mil habitantes el derecho de formar ayuntamiento y de ejercer, en consecuencia, el gobierno local. Entre 1812 y 1814, en consecuencia, se
"organizaron casi 900 ayuntamientos constitucionales, fenmeno
notable si tomamos en consideracin que en la Nueva Espaa el total de cabildos apenas exceda las tres decenas",35 y si agregamos
adems que la poblacin no estaba ubicada sino en poco ms de 1O
mil comunidades por el vasto territorio de Mxico.
Con todo, las cifras siguen siendo engaosas. Si bien las cuentas elaboradas por Antonio Annino y recuperadas por Alicia Hernndez Chvez llevan a la conclusin de que habra poco ms de
896 ayuntamientos formalmente constituidos hacia 1814, mientras
que al final del periodo colonial stos no rebasaban las tres decenas,36 es necesario subrayar que la divisin territorial que prevaleci en Mxico, a pesar de todos los cambios, no se debi a Cdiz
sino a las reformas borbnicas:
[ ... ] el origen de nuestra divisin territorial [est] en la que implant la
Ordenanza de Intendencias de 1786, aunque sta haya tenido como
33 Alicia Hernndez Chvez LA tradici6n republicana del buen gobierno,

Mxico, l Colegio de MxicolFondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 23-24.
34 No es necesario regresar a este punto; no obstante, puede consultarse el captulo de este libro sobre "Los primeros atisbos",
35 Hernndez Chvez, op. cit., p. 24.
36 Los datos provienen de Antonio Annino, Voto, tierra, soberana: Cdi; y los
orgenes del municipa/ismo mexicano, 1808-/821, mimeo., citado por Hernndez
Chvez,op. cit., cuadro 1, p. 25. Tambin utiliza las recopilaciones de Ren Garca
Castro, Los primeros ayuntamientos constitucionales en Mxico y la nueva geograrza
del poder, 1814, Mxico, El Colegio de Mxico, 1993, y Carmen Salinas Sandoval,
Transformaci6n y permanencia del gobierno municipal. Estado de Mxico, 18761880, tesis doctoral, Mxico, El Colegio de Mxico, 1993.
148
base aquella divisin primaria que llamamos "divisin antigua" y que

se origin, por una parte, en el reconocimiento y la aceptacin de ciertas entidades geogrficas precortesianas, y por otra parte, en la creacin de porciones territoriales que fueron surgiendo como el resultado
de la manera en que se llev a cabo la penetracin europea.V
Los gobiernos que vieron nacer la independencia de Espaa
no hicieron prcticamente nada para modificar esa distribucin, de
modo que, como afirma O'Gorman, en este asunto como en tantos
otros, Mxico naci a la vida independiente con pecado original:
).
)
[... ] en los debates del Constituyente de 1856-57 encontramos un dictamen de comisin [ledo en la sesin del 26 de noviembre de 1856],
concebido en los siguientes trminos: "la premura del tiempo, el estado
de agitacin en que se encuentra la Repblica y la falta de documentos
estadsticos, fueron las dificultades ms serias que se presentaron a la
Comisin cuando trataba de adoptar un plan general que sirviera de
norma a sus trabajos, creyendo por este motivo que no le era posible
idear una divisin poltica [... ] sino que deba circunscribirse a obsequiar la voluntad explcita de los pueblos, procurando ms bien la existencia que la felicidad de stos. 38
Pero no pensaban lo mismo los reformadores de los ltimos

aos de la Colonia, quienes formularon un plan completo, no slo
para dividir el territorio de Mxico en las intendencias que luego se
volveran estados independientes -antes de seccionarse conforme
lo reclamaban las circunstancias polticas de cada momento-, tambin para ordenar los pueblos donde deban existir ayuntamientos y
autoridades locales. En efecto, de acuerdo con los anexos de esa Ordenanza de Intendencias, haba 152 poblaciones cuyo gobierno interno era importante para el proyecto de reorganizacin; de ellas,
12 deban contar obligatoriamente con ayuntamiento, en la medida
que se trataba de las ciudades capitales de cada una de las intendencias recin ordenadas; otras 12 deban contar con "corregimiento" y
7 ms con "alcalda mayor" para abarcar a su vez a un cierto
nmero de "alcaldas de pueblo", lo que suma un total de 29 lugares
donde los cabildos estaban llamados a funcionar de manera coti-
37 Edmundo O'Gonnan, Historia de la divisiones territoriales en Mxico, Mxico, Pol'l'lWSepan cuntos, nm. 45, 1994, p.' 170.
38 !bid., p. 172.
LOS APARATOS
149
diana. En esa misma ordenanza pueden contarse 106 pueblos con

alcalda, cuyas funciones estaban tambin determinadas por la restructuracin propuesta en las reformas borbnicas:
[... ] A medida que se vayan suprimiendo los corregimientos y alcaldas mayores [... ] ha de recaer la jurisdiccin real que ejercen, en los
intendentes respectivos como justicias mayores de sus provincias, sin
perjuicio de la que corresponde a los alcaldes ordinarios que debe
haber en las ciudades, villas y lugares de espaoles, pues en los pueblos que hasta ahora no los tuvieren, siendo de competente vecindario,
se han de elegir del mismo modo tambin dos el primer ao en que se
verifique esta providencia.r'
De aqu proviene que los gobiernos locales que se encontraban
establecidos al finalizar el periodo colonial no fueran en realidad
una treintena, como se desprendera de tomar solamente las capitales de intendencia y corregimientos, sino 152 si nos atenemos a la
minuciosa descripcin de aquella ordenanza que marc el destino
de la divisin territorial mexicana. En cambio, es un hecho que el
extraordinario aumento en su nmero a partir de la vigencia de la
Constitucin gaditana se debi a la incorporacin de los pueblos indgenas que no aparecen en la relacin de "ciudades, villas y lugares de competente vecindario", pues en aqullos no habra ayuntamiento sino "un subdelegado, que lo ha de ser en las cuatro causas
y precisamente espaol, para que [ ...] administre justicia en los
pueblos que correspondan al partido, y mantenga a los naturales de
l en buen orden, obediencia y civilidad", sin perder de vista el derecho concedido a los indios para conservar sus costumbres en
cuanto a la designacin de los "oficios de Repblica" destinados a
su rgimen "puramente econmco't.t?
39 Ordenanza de Intendencias, Madrid, 1786. Tomado de los anexos documentales de Edmundo O'Gorrnan, op, cit., p.199. En cuanto a la minuciosa descripcin
de los pueblos con "competente vecindario" que deban tener ayuntamiento, vese la
misma fuente, pp. 202-209; cursivas mas.
40 Ibid., pp. 200-201. Es necesario subrayar que no existen datos disponibles
acerca del nmero total de las "repblicas de indios" a las que se refera la ordenanza. De al que el nmero total de gobiernos locales no pueda derivarse de una simple
suma aritmtica: repblicas de indios ms ayuntamientos de espaoles. Podramos
inferir, acaso, que habra casi 750 pueblos gobernados por autoridades indgenas, al
testar el dato de 1814 de los 152 "lugares de espaoles" enumerados en la ordenanza.
Pero ciertamente hace falta unamvestigacl6n mucho ms cuidadosa en el Archivo de
Indias para establecer este dato exacto.
150
Si los datos acerca del verdadero nmero de los ayuntamientos

que operaban al final de la Colonia se nos escapan - a pesar de la
precisin que sola acompaar a las rdenes enviadas por la Corona-, durante toda la primera mitad del siglo XIX la falta de informacin fue an mayor, tal como lo reconoca aquel dictamen de
mediados de siglo. De ah que la Constitucin de 1857 haya optado
por dejar en libertad a los legisladores de los estados no slo para
determinar todo lo concerniente a su rgimen interior, sino tambin
para sealar las bases sobre las cuales podran erigirse gobiernos locales. Se trataba, a un tiempo, de la decisin ms atinada para subrayar el espritu federalista que formaba parte de las ideas de los liberales, pero tambin para eludir el complicado problema de la falta
de informacin. Y no volvemos a tener noticias medianamente ciertas sobre la divisin poltica interna de Mxico hasta 1871, gracias
al Cuadro estadstico de los Estados Unidos Mexicanos que integr
Eufemio Mendoza "en vista de los ltimos datos oficiales", para la
Secretara de Gobernacion.f! ante la inminente cercana de las elecciones en las que Benito Jurez resultara electo por ltima vez.
Antes de ese esfuerzo, muy tardo y plagado adems de dudas e
imprecisiones, haba sido prcticamente imposible formar una estadstica nacional aproximadamente completa.V Todava un ao an41 Apndice de la memoria de la Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1871, Archivo General de la
Nacin.
42 En efecto, aquella cuenta sobre la divisin poltica del pas estaba pensada
para la organizacin de las elecciones; es decir, pona nfasis en el nmero total de la
poblacin y en las divisiones bsicas por prefecturas, departamentos, cantones y partidos de cada entidad --distritos, en una palabra-, pero no en los datos exactos sobre los municipios ni mucho menos en el de los ayuntamientos que efectivamente
funcionaban en cada uno de ellos. Es evidente que faltan estos datos para los estados
de Chiapas, Chihuahua, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro, Sonora, San Luis Potos,
Tabasco, Tamaulipas y Yucatn. En cambio, sabemos que haba un total de 294 distritos en toda la Repblica: con ellos se organizaban las elecciones secundarias
-como veremos ms adelante-- despus de pasar por las primarias que tenan lugar
en los municipios. En 1877, otra memoria de la Secretara de Gobernacin aportara
datos ms precisos, pero sin puntualizar tampoco sobre las municipalidades de Chihuahua, Chiapas, Oaxaca, Sonora, Tabasco y Yucatn, porque se atiene a la divisin
poltica sealada en las constituciones de cada estado. Para entonces, sin embargo,
las divisiones territoriales ntermedias haban llegado a ser 328. En Memoria que el
secretario de Estado y del despacho de Gobernacin presenta al Congreso de la
Unin, 14 de diciembre de 1877, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1817,
Archvo General de la Nacin.
LOS APARATOS
151
tes, en 1870, el ministro de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, BIas Balcrcel, informaba al Congreso que:
[ ... ] no se ha podido reunir el material necesario para formar la estadstica general de la Repblica. Aunque la seccin del Ministerio
-agregaba ese informe- ha recogido los datos que se encuentran en
los peridicos oficiales y en las Memorias presentadas por los gobernadores de los Estados a sus respectivas legislaturas, no son aqullos
suficientes para la formacin de cuadros generales, ni pueden en muchos casos aprovecharse noticias que slo se tienen en un Estado y que
no se han registrado en los dems; habiendo, en consecuencia, falta de
uniformidad [... ] y ninguna indicacin del modo con que se han
obtenido los datos, para que pudiera servir de garanta de la exactitud
de stos. 43
No sea sino hasta casi finalizar el siglo XIX cuando la misma
Secretara de Fomento publicara una Divisin municipal de la Repblica mexicana con datos finalmente confiables. Ms tarde, el
mismo gobierno de Porfirio Daz dara a conocer, en 1908, la Divisin Municipal y prontuario geogrfico de la Repblica mexicana, de Lamberto Asiain -subdirector del Departamento de Estadstica de aquella secretara-, que completara la tarea de
enumerar por sus nombres a todos los distritos y municipalidades
de Mxco.t"
De modo que apenas hasta el final del siglo pasado fue posible
saber que la Repblica estaba dividida en 205 distritos, que servan
para organizar las elecciones; 76 partidos y 30 cantones, que permitan a su vez el control de las municipalidades, junto con 12 departamentos en los que se subdividan los cantones chiapanecos, y, por
fin, 2224 municipalidades, ms 630 agencias municipales propias
del estado de Oaxaca.f'' y para 1908, los datos solamente haban
variado en el nmero de municipios, que llegaban a un total de 2783,
incluida la reagrupacin de las agencias oaxaqueas como rnunici43 Memoria de la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio,
al Congreso de la Unin, correspondiente al ao transcurrido de 1 de julio de 1868
al 30 de junio de 1869, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palado, 1870, Archivo
General de la Nacin.
44 En Divisi6n municipal de la Repblica mexicana, Secretara de Fomento,
1898, y Lamberto Asiain, Divisin municipal y prontuario geogrfico de la Repbli
ca mexicana, Secretara de Fomento, 1908.
45 Divisi6n municipal ... , op. cit., p. 126.
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152
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palidades.f? Es decir, entre 1898 y 1908 desaparecieron 91 mumcrpios, pero es muy probable que esas cifras hayan sido aproximadamente iguales durante buena parte del siglo XIX.
Por lo dems, el dato que realmente importaba para el gobiemo
nacional era el de las instancias intermedias de control poltico, que
servan como correas de trasmisin para suplir paulatinamente el
poderoso aparato eclesistico en medio de aquella dispersin de
pueblos, villas y ciudades gobemadas por casi tres millares de ayuntamentos, la mayora de los cuales conservaba rutinas indgenas heredadas de las repblicas que haba auspiciado la Corona espaola.
En ese sentido, la forma de divisin ms frecuente en las constituciones locales de los estados --en su generacin liberal posterior
a 1857- era el partido o distrito, que a su vez abarcaba las municipalidades, aunque haba algunas excepciones, como Chiapas, en
donde la denominacin oficial era departamento; Chihuahua, en donde adems de distritos haba una subdivisin ms en cantones,
mientras que los municipios se subdividan a su vez en secciones;
Guanajuato, cuya divisin principal era el departamento, pero seguida de los partidos y municipalidades, de modo similar al caso de
Tamaulipas, donde la divisin preferente era el distrito que abarcaba partidos y municipios; Jalisco tena cantones, que abarcaban varios departamentos formados por municipalidades; Michoacn, subdivida a sus municipios en tenencias; en Oaxaca, la divisin
municipal estaba formada con agencias; en Vcracruz, la primera divisin territorial era el cantn, seguida de los municipios, y Tabasco y Yucatn solamente dividan el territorio en partidos sin hacer
explcita la existencia de ninguna otra subdvsn.f?
Divisin municipal y prontuario geogrfico ... , 01', cit., p. 40

Las constituciones de los estados que interesan en este captulo, cuya vigencia se extiende hasta finales de siglo, se derivaron de la carta nacional de 1857 y
fueron vlidas -incluyendo la creacin de nuevas entidades despus de ese ao-durante toda la Repblica Restaurada y el porfiriato. Las primeras que se promulgaron, en el mismo ao de 1l:i57, fueron las de Aguascalientes (29 de octubre), Colima
(16 de octubre), Jalisco (6 de diciembre), Nuevo Len (4 de octubre), Oaxaca (15 de
septiembre), Tabasco (15 de septiembre), Tamaulipas (5 de diciembre) y Zacatecas
(5 de noviembre). A principios de 1858, se promulgaron otras dos: las de Chiahuahua
(el 31 de mayo) y Michoacn (elIde febrero). Pero es evidente que la Guerra de Reforma interrumpi el proceso legislativo regional, pues de los 23 estados que entonces tena la Repblica Mexicana --excluyendo al Distrito Federal- solamente
los diez enunciados haban promulgado su propia constitucin antes de que estallara
46
47
LOS APARATOS
153
Que no hubiera una subdivisin homognea, ni datos precisos

sobre el nmero de municipios que haba en el territorio constituye,
de suyo, otra ms de las mltiples evidencias sobre la precariedad de los controles polticos que poda ejercer el gobierno nacional
del pas: su mirada llegaba hasta los distritos, desde los cuales fue
organizando paulatinamente los nuevos aparatos polticos que llevaran a la formacin del Estado, aunque su basamento fueran los
municipios. Como en el caso de los ejrcitos formados mediante la
leva, es un hecho que el gobierno nacional de los liberales ech
mano de los municipios aun sin saber con exactitud con cuntas
fuerzas efectivas contaba. Si en el periodo de guerra lo fundamental
era el control de los generales y los caudillos, para la construccin
del aparato poltico lo principal era lograr el dominio sobre gobernadores y jefes polticos de distrito. Tender puentes de eficacia
poltica para convertir aquella poliarqua en un verdadero Estado.
De hecho, la misma divisin poltica de los estados que se plasm en la Constitucin de 1857 era un reflejo de la falta de medios
para reorganizar el gobierno del territorio. Las veintitrs entidades
que cobij la carta fundamental de los liberales eran ciertamente el
resultado de un "pecado original", como dice O ,Gorman, porque reproducan la organizacin que vena desde la Colonia, agravado
adems por la paradoja de que el mapa de los nuevos estados de la
Constitucin liberal y federalista de 1857 era copiado de .las Bases
Orgnicas de 1843, que fueron promulgadas cuando Mxico era un
pas unitario y centralista, gobernado por la legislacin expedida
por una junta que presida un arzobispo de la Iglesia catlica. El ministro Lafragua, responsable de la Secretara de Gobernacin durante la incierta presidencia de Ignacio Comonfort, propuso en efecto un estatuto orgnico provisional, el 15 de mayo de 1856, que
permitira organizar el gobierno del territorio despus de la expulsin de Santa Anna y hasta la promulgacin de la nueva Constitucin federal:
la guerra. El resto no lo hara sino hasta el final de ese segundo enfrentamiento entre
liberales y conservadores: entre febrero de 1861, cuando la promulga el estado de
Sonora, y mayo de 1863 para el estado de Durango. ste es un dato importante para
medir la muy lintada capacidad del primer gobierno nacional de Benito Jurez y el
verdadero estado de sus alianzas polticas regionales. Ms tarde, como veremos, se
crearan cuatro entidades ms para sumar un total de veintisiete. adems del Distrito
Federal. En Memoria que el Secretario de Estado ..., op. cit., 1877.
.P
154
El Estatuto -explicaba Lafragua- est tomado en general de la Constitucin de 1824 y de las Bases Orgnicas de 1843, porque en uno y
otro cdigos se encuentran consignados los principios democratcos.f"
Se trataba, en ese momento, de buscar una suerte de conciliacin entre los dos partidos cuya pugna ya anunciaba el inminente
principio de la guelTa civil que estallara poco despus, como ya vimos en el captulo anterior. Pero el hecho es que el Constituyente
de 1856-1857 conserv:
[... ] la divisin territorial consagrada en el Estatuto Orgnico, o sea, la
misma del centralismo que haba sido respetada en el Plan de Ayutla,
con la nica diferencia de la ereccin de un nuevo Estado, el del Valle
de Mxico.t?
que sin embargo no era sino una previsin poltica para darle gobierno al territorio del Distrito Federal en el hipottico caso de que
los poderes federales cambiaran de residencia.
Ms tarde, el gobierno nacional de los liberales agregara cuatro
entidades ms al mapa de la Repblica, derivadas todas de los contlictos intemos que haban fermentado durante los aos anteriores:
Campeche, que haba nacido en el complicado periodo intermedio
entre la Guerra de los Tres Aos y la de Intervencin, el 29 de abril
de 1863, gracias al voto favorable de los estados que se mantuvieron leales al gobierno de Jurez.P" Coahuila, que se separara del estado de Nuevo Len --como antes de Texas-, hacia el 18 de noviembre de 1868, al comenzar la Repblica Restaurada; Hidalgo,
que haba sido distrito militar independiente de cualquier otra entidad desde 1862, fue reconocido como estado el 15 de noviembre
de 1869; y Morelos, que tambin haba sido distrito militar desde
1862, se convirti en entidad federativa el 16 de abril de 1869. stas fueron divisiones forzadas originalmente por la guerra civil entre liberales y conservadores, pero el mapa que se heredaba desde
48 Circular del Ministerio de Gobernacin, mayo de 1856; en Edmundo

O'Gorman, op. cit., p. 123.
49 bid., p. 129.
50 Supra, nota 47; por la ereccin de Campeche, que se separara de Yucatn,
votaron tambin otras legislaturas constitucionales. En total, las de Aguascalientes,
Colima, Chiapas, Durango, Guerrero, Michoacn, Oaxaca, Quertaro, Sinaloa, Tabasco, Veracruz y Zacatecas. Ibid., p. 140.
LOS APARATOS
155
los tiempos coloniales no se haba alterado sustancialmente. Ni

tampoco haba medios estadsticos, pollicos o militares para que la
organizacin de aquella poliarqua evolucionara de alguna otra forma. Al comenzar la Repblica Restaurada, Jurez tena que intentar
el gobierno con las herramientas que tena realmente a su alcance,
y el pasado no poda desecharse.
EN1RE LA LEGALIDAD Y EL CONFLICTO:

LAS HERRAMIENTAS BSICAS DE LA CONSTRUCCIN
Sobre esas endebles bases tena que comenzar la construccin de un

Estado que arrastraba tras de s toda clase de ensayos fallidos, a consecuencia de una larga serie de intentos constitucionales que llegaron a formar una lista apenas creble:
De diverso origen y con varia fortuna, once asambleas constitucionales
se reunieron en Mxico durante casi sesenta aos: el Congreso Constituyente que inici su obra en Chilpancingo el ao de 1813; el
Congreso Constituyente de [18]22, dos veces convocado; la Junta Nacional Instituyente de 23, que actu durante el tiempo en que el anterior Congreso permaneci disuelto; el Congreso Constituyente de 24; el
Congreso ordinario, erigido en Constituyente en 39; el Congreso
Constituyente de 42; la Junta Nacional Legislativa de 43; el Congreso Constituyente extraordinario de junio de 46; el Congreso Constituyente de diciembre de 46, con funciones al mismo tiempo de Congreso ordinario; y el Congreso Constituyente de 56. Adems de las
asambleas, tres individuos llegaron a asumir en sus respectivas personas la funcin constituyente, as haya sido en forma provisional y
con alcance Iirnitado: Antonio Lpez de Santa Auna, Ignacio Comonfort y Maximiliano de Habsburgo. Al periodo tlue se indica corresponden catorce instrumentos constitutivos: las Bases Constitucionales
de 1822 y de octubre de 35; los Estatutos Provisionales de 23, de 53, de
56 y de 65 (este ltimo durante el Imperio de Maximiliano); las Actas
Constitutivas de 24 y de 47; las Constituciones de 1814, de 24, de 36,
de 43 y de 57, as como la espaola de 1812 [... ] La Constitucin de
57 y las Leyes de Reforma que se le incorporaron en 7.J, haban silenciado con su triunfo el ruidoso debate poltico que hasta entonces Ilenaba la historia del Mxico independiente. 51
SI
Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales deMxico. 18081992, Mxico,
Porra, 1992, p. XXI.
156
.'
La cita aunque muy larga es exacta: muestra de forma clara que

a pesar de la grandilocuencia de esos congresos constituyentes y de
los catorce instrumentos que stos produjeron -con excepcin, ya
vimos, de la Constitucin de Cdiz-,52 lo cierto es que ninguno de
ellos logr ser mucho ms que una suma de buenos propsitos sin
fundamento poltico. Es la multiplicacin de esas constituciones lo
que revela su ineficacia, tanto como la necesidad que tena Mxico
de llegar a algn punto en el que ya no fuera indispensable volver a
empezar. Por eso es que los liberales, que haban logrado desplazar
a Santa Auna en 1855 y convocar a un nuevo congreso constituyente
un ao ms tarde, convirtieron la Constitucin de 1857 en un documento casi sagrado: el instrumento que les permitira comenzar la
construccin del Estado con la legitimidad que hasta entonces se
haba conservado en los mbitos de la Iglesia catlica y mantenido
en sus aparatos de control poltico regonal.P Por eso tambin dicha
Constitucin y la generacin que la formul se convirtieron en los
ejes de la poltica nacional hasta la Revolucin mexicana, y todava
cien aos despus seguan despertando la admiracin de no pocos
historiadores. Como lo seala Coso Villegas:
La historia mexicana tiene pginas negras, vergonzosas, que daramos
mucho por poder borrar; tiene pginas heroicas, que quisiramos ver
impresas en letra mayor; pero nuestra historia tiene una sola pgina,
una pgina nica, en que Mxico da la impresin de un pas maduro,
plenamente enclavado en la democracia y en el liberalismo de la Europa Occidental moderna. Y esa pgina es el Congreso Constituyente de
52 Como se muestra en el captulo "Los primeros atisbos" de esta investigacin,
aunque haya tenido apenas vigencia legal, la Constitucin de Cdiz fue sin duda la
ms eficaz de aquella lista, hasta el punto en que puede afirmarse que Mxico se
gobern realmente con ella hasta la mitad del siglo, al menos en lo que hace a sus gobiernos locales, mientras todas las asambleas constituyentes que se sucedieron intentaban fundar un nuevo pas.
53 Que la Constitucin de 1857 fue realmente un momento culminante de la
historia poltica del pas es una conviccin compartida por prcticamente todos. Lo
que cambia, sin duda, es la interpretacin sobre las bondades de esa Constitucin. El
mejor debate es el que libr Daniel Cosa Villegas con las ideas de dos muertos ilustres: Justo Sierra y Emilio Rabasa, recogido en las pginas del libro La Constitucin
de 1857 y sus crticos, Mxico, Hermes, 1957. El ncleo de ese debate sigue vigente:
U[... ] hasta qu punto -se pregunta Coso Villegas- una ley constitucional defectuosa engendra la tirana, como lo quieren Sierra y Rabasa, y hasta qu punto es posible que aun la mejor ley constitucional alumbre por s sola la democrncia cuando son
adversas las condiciones ambientes en que esa ley opera", p. 12.
LOS APARATOS
157
1856 [... ] Las cosas cambiaron, por supuesto, con la guerra de Tres
Aos y las leyes de Reforma, pues entonces la direccin del pas qued
en las manos de uno de los grupos extremos; y fue cuando las desventajas del desequilibrio de los poderes pblicos se hicieron patentes.P"
Tanto que comenz a aflorar, como sostiene uno de los hilos
conductores de esta investigacin, el patrn de una doble legalidad
que sigue siendo motivo de litigio entre historiadores: la legalidad buena que ofreca banderas legtimas y que le daba sentido a la contienda por el poder; y la verdadera, que serva para gobernar. No
puede afirmarse sin yerro que los gobiernos nacionales que se sucedieron despus de promulgada la Constitucin de 1857 hayan sido
simplemente ilegales, por el hecho de haber contravenido los ordenamientos de aquel documento rector. Por el contrario, los mtodos
que propuso y su defensa retrica permanentes fueron la base que
utilizaron los cuatro gobiernos que cubren ese periodo de la historia
de Mxico: los de Benito Jurez, Sebastin Lerdo de Tejada, Manuel Gonzlez y Porfirio Daz. Aun en los aos de guerra civil y durante la intervencin francesa, la misma legalidad constitucional
que serva para ganar legitimidad, fue la que se utiliz incluso para
actuar en contra de la propia Constitucin:
Jurez y Lerdo, efectivamente, procedieron constitucionalmente para
gobernar sin la Constitucin: acudieron al Congreso pidiendo por tiempo limitado la suspensin de algunas garantas individuales y facultades extraordinarias en los ramos de hacienda y guerra; y el Congreso,
despus de largas, apasionadas y librrimas discusiones, concedi de
su propia voluntad lo que se le pidi. 55
Aunque tambin concedi y cre aquella otra forma de legalidad que contradeca a la carta fundamental rompiendo naturalmente
la posibilidad de fundar un Estado sujeto a su propia Constitucin:
se gobernaba --o se intentaba gobernar- por decreto, cuando no
con leyes abiertamente opuestas a las libertades cobijadas por la carta de 1857, aunque siempre, como apunta Coso Villegas, con autorizacin del Congreso. En rigor, esa autorizacin no haca menos
contradictoria la doble vertiente legal que respaldaba la fundacin
del Estado. Hasta el punto en que ste no se form gracias a la vi54
Ibid., pp. 162-163 passim.
55
tu, pp. 171-172.
158
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1'.
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gencia de la Constitucin poltica nacional, sino a la otra vertiente:

esa que formaron los 744 decretos emitidos directamente o a travs
del mismo Congreso durante el gobierno de Jurez, ms las reformas constitucionales que introdujo el presidente Lerdo en los ltimos aos de la Repblica Restaurada.P'' De modo que los mtodos
de gobierno no fueron ilegales y ni siquiera anticonstitucionales,
sino duales, por la doble legalidad, contradictoria, que imper siempre. y la diferencia estribaba en que la primera era un proyecto que
no quera ser legal, sino polticamente legtimo, mientras que la segunda, en cambio, buscaba ser eficaz.
El prestigio poltico de la Constitucin liberal no se afianz, sin
embargo, sino hasta el final de la guerra de Intervencin: al comienzo de la Repblica Restaurada, en 1867, cuando el triunfo liberal
sobre el intento imperial de Maximiliano y sus aliados conservadores se convirti en la "segunda independencia de Mxico" y todos los discursos apuntaron hacia la importancia de aquella carta
fundamental como la sntesis de las aspiraciones que haban justificado la defensa de Mxico. Si al principio la Constitucin pareca
destinada a "ir a aumentar el montn de constituciones hacinadas en
los archivos del Congreso", pues para sostenerla habra sido necesario "basar en ella la pacificacin del pas y el establecimiento del
orden",57 cosa absolutamente imposible en un pas que careca de
Estado y mucho menos de Estado de derecho, diez aos ms tarde
representaba la causa que le daba sentido poltico a todas las acciones emprendidas por el gobierno nacional, aun por encima de las
libertades que cobijaba esa misma Constitucin. Era el texto que resuma la ideologa liberal, y para protegerlo, haba incluso que llegar a negarlo:
[Durante la guerra, deca el ministro de Gobernacin en 1862] tuvo a
bien el Congreso de la Unin conceder al Ejecutivo facultades necesarias para llevar a buen trmino esta empresa eminentemente nacional. La actividad vigorosa que por esta concesin ha tomado el gobierno, podr muy bien excitar la irritacin de nuestros enemigos, pero
no infundir alarmas a los amantes sinceros de las instituciones libres,
porque ellos saben perfectamente que una dictadura transitoria, creada
56 La administracin pblica en la poca de Jurez, t. In, Mxico, Secretara
de la Presidencia. Direccin general de estudios administrativos, 1974, pp. 85 Y 126.
57 Emilio Rabasa, op. cit.; la cita est tomada, en este caso, de Daniel Coso Villegas,La Constitucin de 1857..., op. cit., p.167.
LOS APARATOS
159
para salvar a la patria de peligros tan serios como los que hoy amenazan nuestra autonoma y nuestras libertades, no slo es un recurso
evidentemente constitucional, sino que ha sido empleado por las repblicas antiguas y modernas, aun las ms imbuidas en el espritu de la
democracia.V
Un conjunto de ideas polticas que podran sintetizarse en cinco

grandes transformaciones a las que aspiraban los liberales, en contraposicin con los aparatos y las ideas sostenidas hasta entonces
por la Iglesia catlica: 1) la concepcin del ciudadano individual,
como clave del derecho poltico, frente a los fueros y privilegios de
las grandes corporaciones: ciudadanos iguales ante la ley, en la medida en que de ese punto partira el resto de la estructura poltica y
jurdica que se proponan construir; 2) la idea de ciudadana llevaba
aparejada la de secularizacin de la sociedad. Si durante la Colonia la vida privada pasaba por las grandes corporaciones, la construccin del Estado moderno exiga secularizar la vida "de la cuna a
la tumba" para erradicar el control de la Iglesia como propsito deliberado; 3) esa concepcin individualista de la historia supona
adems la implantacin forzosa de la propiedad privada como la
nica forma legtima de generar riqueza y distribuirla: una clase extendida de pequeos propietarios como sustento del desarrollo; 4)
un sistema federal de gobierno, opuesto al centralismo, que representaba las ideas conservadoras del orden colonial, y 5) una economa libre y plenamente vinculada a los mercados del exterior. 59
El problema para poder llevar a la prctica esas ideas, o siquiera acercarse a ellas, fue que haba que echar mano de procedimientos polticos que las contradecan: el ciudadano individual se vol58 "Programa de gobierno", 29 de agosto de 1862, en La administracin pblica en la poca de Jurer, 1. 1I, op. cit., p. 600.
59 Recupero este recuento de Mauricio Merino, La democracia pendiente. Ensayos sobre la deuda poltica de Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1993, pp. 25-33 passim. Ese texto toma en cuenta a su vez, para el primer punto, las
hiptesis de Charles Hale, El liberalismo mexicano en la poca de Mora, Mxico, Siglo XXI, 1988, pp. 221-225; para el segundo, a Jess Reyes Heroles, "La secularizacin", El liberalismo mexicano, t. 3, op. cit., pp. 92-94; para la economa, a Francisco R. Caldern, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida
econ6mica, Mxico, Hermes, 1955. Y en cuanto a la lgica federal, adems de los
anteriores, a Coso Villegas, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada.
Vida poltica, op. cit. Hay mucho ms, pero el lector puede ampliar considerable
mente este punto a travs de los libros citados.
160
vi, como ha escrito Fernando Escalante, un ciudadano imaginario,

que tena poco que ver con aquella concepcin ideal: "la vida poltica no era ni poda ser otra que la de las lites --el pueblo real- que
desempeaban el papel del 'pueblo terico': la socedad't.v" La secularizacin fue mucho ms exitosa, ciertamente, pero tambin llev a la creacin de un nuevo aparato de control sobre l~ vida de los
ciudadanos, que no slo justific la leva legal cada vez que hizo falta, sino que lleg a sus extremos durante la dictadura de Porfirio
Daz, aunque tambin haya servido para desplazar a la Iglesia. La
propiedad privada nunca lleg a producir una masa de pequeos propietarios y, en cambio, s acarre multitud de despojos sobre la
propiedad de los pueblos y una nueva clase de terratenientes, hasta
el punto de convertir esa desviacin en una de las causas principales
de la Revolucin mexicana. El federalismo se volvi presidencialismo a consecuencia de los aparatos polticos; y la apertura hacia el
exterior, dominio de los extranjeros sobre reas fundamentales de la
economa nacional. Pero lo que debe subrayarse es que cada uno de
esos contravalores tuvo un sustento legal propio: la construccin
de los aparatos no se hizo en contra de la legalidad vigente en la segunda parte del siglo pasado, sino con ella.
LAS LEYES DE REFORMA: DE LA PERIFERIA AL CENTRO
Si la Constitucin no pudo aplicarse desde un principio, como hubiese querido Rabasa, fue porque su contenido era una declaracin
de guerra para los conservadores y para la Iglesia, que en efecto se
rebelaron contra esa nueva Carta que simbolizaba la prdida de sus
privilegios acumulados.P' Comenzara entonces el largo periodo de la
Guerra de los Tres Aos y los de la Intervencin: diez aos de guerra civil -los cuatro ltimos con la participacin de los ejrcitos
franceses del lado conservador-, en los que la prioridad indiscutible para los gobiernos liberales fue derrotar a sus adversarios, y
Francois-Xavier Guerra, op. cit., p. 197.
As lo declar el presidente Comonfort en un comunicado fechado en Nueva
York, cuando abandon la presidencia al comenzar la Guerra de los Tres Aos. Las
razones: que la Constitucin dejaba desarmado al ejecutivo frente al Congreso, pero
sobre todo, que las reformas en materia religiosa "eran contrarias al sentir general
[ ...) De modo que la Constitucin que apenas entraba en vigor, era batida casi unnimemente", Tena Ramrez, op. cit., p. 605.
60
61
LOS APARATOS
, 161
todo lo dems debi subordinarse a ese objetivo ccntra1. 62 Ms adelante vendra el control de las elecciones y de la burocracia local, y
el problema fundamental de la escasez de dineros.
La guerra, sin embargo, radicaliz las posturas originales del
grupo que sigui a Jurez, que plasm su programa de gobierno y el
principio de las Leyes de Reforma en un manifiesto fechado en Veracruz el 7 de julio de 1859, mientras los conservadores ocupaban
todava la capital del pas. Se trata de un documento fundamental
para seguir el curso de aquellos aos y tambin para entender los
matices que adquiri la batalla librada en contra de los aparatos de
la Iglesia catlica:
Desde la' declaracin de Independencia de 1821, no se haba presentado a la nacin un documento de mayor trascendencia. El rgimen colonial se haba disuelto entonces en su carcter poltico; ahora conclua
legalmente bajo su aspecto social; desde su punto de vista, la Independencia y la Reforma constituan dos fases de la misma evolucin. Ni la
Constitucin de 57 tena tamaa trascendencia. La Constitucin bosquejaba la reforma; el gran acto poltico de 59 la formulaba en trminos completos y la legalizaba toda. 63
Pero sobre todo converta los principios del liberalismo en una
justificacin para emprender las reformas que los liberales quiz hubieran deseado desde que expulsaron a Santa Anna de los mandos
polticos del pas, y tambin para la guerra civil:
[... ] esos principios -deca el documento de malTas-, a pesar de
haber sido consignados ya, con ms o menos extensin, en los diversos
cdigos polticos que ha tenido el pas desde su independencia, y ltimamente en la Constitucin de 1857, no han podido ni podrn arraigarse en la nacin, mientras que en su modo de ser social administrativo se conserven los diversos elementos de despotismo, de hipocresa,
de inmoralidad y de desorden que los contruran.P'
De manera que el gobierno nacional de Jurez se propona "poner un trmino definitivo a esta guerra sangrienta y fratricida que
Este punto ha sido desarrollado en el captulo "La guerra".
Justo Sierra, Jurez. Su obra y su tiempo, p. 177; citado en La administracin pblica en la poca de Jurez, op. cit., t. 1,p. 54.
64 Manifiesto del 7 de julio de 1859, en ibid., p.26.
62
63
162
una parte del clero est fomentando hace tanto tiempo". As que para
"desarmar de una vez a esta clase de los elementos que sirven de
apoyo a su funesto dominio", decretaba:
1. Adoptar, como regla general e invariable, la ms perfecta independencia entre los negocios del Estado y los puramente eclesisticos;
2. Suprimir todas las corporaciones de regulares del sexo masculino,
sin excepcin alguna, secularizndose los sacerdotes que actualmente
hay en ellas; 3. Extinguir igualmente las cofradas, archicofradas, hermandades y en general todas las corporaciones y congregaciones que
existen de esta naturaleza; 4. Cerrar los noviciados en los conventos de
monjas; [oo.] 5. Declarar que han sido y son propiedades de la nacin
todos los bienes que hoy administra el clero secular y regular con diversos ttulos, as como los excedentes que tengan los conventos de
monjas [... ] y enajenar dichos bienes, admitiendo en pago de una parte
de su valor ttulos de la deuda pblica y de la capitalizacin de empleos; 6. Declarar, por ltimo, que la remuneracin que dan los fieles a
los sacerdotes, as por la administracin de los sacramentos como por
todos los dems servicios eclesisticos, y cuyo producto anual, bien
distribuido, basta para atender ampliamente el sostenimiento del culto,
es objeto de convenios libres entre unos y otros, sin que para nada intervenga en ellos la autoridad civil. 65
El documento describa los medios con los que contaba la Iglesia para hacerse obedecer a lo largo del terr torio, y ordenaba su
eliminacin. Tambin propona a los gobernadores de los estados y
a los jefes polticos de los distritos --que ya asomaban como el instrumento poltico capaz de sustituir al aparato eclesistico--, un
programa de gobierno completo: hablaba de la "urgente necesidad"
de promulgar cdigos claros y sencillos sobre negocios civiles y
criminales, y sobre procedimientos, "porque slo de esta manera se
podr sacar a nuestra legislacin del embrollado laberinto en que
actualmente se encuentra, unformndola en toda la nacin"; anunciaba la gratuidad en la imparticin de justicia -aunque pagando
los emolumentos de los jueces-, as como la eliminacin inmediata de cualquier clase de fuero; prometa aumentar los "establecimientos de enseanza primaria gratuita", para educar en la nueva
civilidad "mediante la publicacin y circulacin de manuales sencillos y claros sobre derechos y obligaciones del hombre en socie-
65
/bid., p. 28.
LOS APARATOS
dad", adems de la "ms amplia libertad respecto de toda clase de

estudios"; insista en la necesidad de atender el problema de la seguridad pblica, "esta plaga de la nacin", no slo por "los males
que causa interiormente [... ] sino porque ella desconcepta al pas
cada da ms en el exterior e impide que venga a radicarse en l
multitud de capitales y de personas laboriosas"; propona destruir
el sistema de "pasaportes interiores" y enarbolaba la ms completa
libertad de prensa.
El manifiesto de 1859 anunciaba tambin la puesta en marcha
del Registro Civil, como "una de las medidas que con urgencia
reclama nuestra sociedad, para quitar al clero esa forzosa y exclusiva intervencin que hasta ahora ejerce en los principales actos de la
vida de los ciudadanos [ ...] estableciendo que una vez celebrados
esos actos ante la autoridad civil, surtan ya todos sus efectos
legales". Se planteaba una poltica exterior con dos legaciones completas con "ministros residentes: una en los Estados Unidos de
Amrica y otra en Europa, fijando esta ltima su residencia en Pars
o en Londres"; llamaba a realizar una reforma "muy radical" en materia de hacienda pblica: "en primer lugar -deca- deben abolirse para siempre las alcabalas, los contrarregistros, los peajes y, en
general, todos los impuestos que se recauden en el interior de la Repblica sobre el movimiento de la riqueza, de las personas y de los
medios de transporte", adems de advertir sobre los nuevos impuestos que cobrara el gobierno de la Repblica para su sostenimiento. Mencionaba la importancia de facilitar el comercio exterior
y de ampliar el sistema de "puertos de depsito" en las costas del
Pacfico y en las del golfo de Mxico.
Se formulaba tambin un nuevo sistema de distribucin de rentas fiscales: "que todos los impuestos directos sobre las personas,
las propiedades, los establecimientos de giro e industria, las profesiones y dems objetos imponibles, pertenecen a los estados, y los
indirecu al centro. Y agregaba: "es fcil comprender que slo
adoptaudo este pensamiento es como los estados se vern realmente
libres del poder del centro". Quedaba establecido adems el mtodo
para la enajenacin de las "fincas y capitales del clero", aceptando
en pago "ttulos de la deuda pblica y de la capitalizacin de empleos", donde los segundos serviran adems para eliminar "esa
multitud de pensionistas de los ramos civil y militar" heredados de
los tiempos de la Colonia.' Se resolva "arreglar el Ejrcito, de manera que mejorando en su personal y destruidos los vicios que se
164
r
l"
notan en su actual organizacin, pueda llevar dignamente su funcin", pero tambin cuidar de la Guardia Nacional "porque el gobierno comprende que es el sostn de las libertades pblicas".
Se comprometa al fomento del desarrollo con "todos los medios a su alcance", prometiendo conservar "los caminos que dependen directamente del gobierno mediante contratas con empresas particulares [ ...] abrir caminos vecinales, ayudando a los gobiernos de
los estados con ese propsito [... y] hacer el ferrocarril VeracruzMxico y hasta uno de los puertos del Pacfico". El gobierno liberal
anunciaba tambin "una ley que sirva de regla general para todas
las vas de esta clase que puedan construirse en el pas, hacindose
en ella las concesiones ms amplias y generosas, a fin de estimular
as a los capitalistas nacionales y extranjeros a entrar en esas tiles
especulaciones". Prometa "concluir las obras de utilidad y ornato
que estn en proceso", con mano de obra de inmigrantes a quienes
se ofreceran "buenas tierras en arrendamiento", Y subrayaba su intencin de subdividir la propiedad territorial, a fin de facilitar su
venta entre pequeos agricultores.v?
Era ciertamente un programa de gobierno completo, al que ya
se haban unido los estados de Michoacn, Quertaro, Jalisco, Zacatecas y Colima:
[ ... ] unos das despus el de Veracruz, Tlaxcala y San Luis Potos. Al
poco tiempo se sumaron a la causa constitucionalista Nuevo Len,
Coahuila, Tamaulipas, Sinaloa, Sonora y Guerrero, lo que le permiti a
Jurez, adems de una posicin geogrfica militar ventajosa, el control
de las rentas de la frontera Norte y de la mayora de las aduanas martimas.v?
Pero sobre todo le permiti seguir haciendo la guerra a pesar de

que el gobierno nacional era prcticamente inexistente y utilizar las
facultades extraordinarias que el Congreso le haba concedido para
convertir ese programa liberal, sin mayor trmite legislativo, en las
Leyes de Reforma que legalizaban el proceso de construccin de
los nuevos aparatos polticos del Estado: el 12 de julio de 1859, se
expidi la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos, que
consideraba "que el motivo principal de la actual guerra promovida
66
tsu.. pp. 27-49 passim.
67
La administracin pblica en la poca de Iurez; t. 1, op. cit., p. 65.
LOS APARATOS
165
y sostenida por el clero, es conseguir sustraerse de la dependencia a

la autoridad civil"; el 23 de julio, la Ley del Matrimonio Civil, sustentada en la independencia de los negocios civiles del Estado respecto a los eclesisticos, lo que supona reasumir "todo el ejercicio
del poder en el soberano"; el 28 de julio, la Ley Orgnica del Registro Civil, para organizar el proceso de secularizacin en contra
de los poderes de la Iglesia catlica, y que inclua la expedicin de
actas de nacimiento, de matrimonio y de fallecimiento; el 31 de julio,
el decreto que declaraba cesante toda intervencin del clero en "los
cementerios y camposantos"; y el 11 de agosto de 1859, otro sobre
la secularizacin de las fiestas; y finalmente el 4 de diciembre de
1860, la Ley sobre Libertad de Cultos, que en realidad trataba sobre
el control de los cultos para impedir que los ritos de la Iglesia siguieran siendo un medio de coaccin poltica para los ciudadanos.Pf
Sin gobierno nacional propiamente dicho, todas esas leyes apostaban sin embargo a la capacidad ejecutiva - y a la lealtad- de los
gobiernos locales para ponerlas en prctica. Se iniciaba as el proceso de jerarquizacin territorial de la autoridad, mientras en los campos de batalla se intentaba la concentracin del poder, gracias a los
auspicios de esos mismos gobiernos, proveedores de hombres y armas a la Guardia Nacional que haca la guerra a los ejrcitos conservadores. El 6 de agosto del mismo ao de 1859, el ministro de
Gobernacin Melchor Ocampo invitaba a los gobernadores que
haban decidido sumarse a la causa liberal a cumplir puntualmente
con la organizacin del Registro Civil:
[... ] de todo lo que ahora se haga para practicar esas leyes -escriba
Ocampo--, depende el que probemos que nosotros los legos, los hombres civiles, somos ms capaces que el actual clero de la Repblica, de
consultar y hacer el bien de los pueblos y de conducirlos por un
camino de tolerancia y orden, de moralidad y de justicia.
Pero esa prueba no estaba en manos de quienes la iniciaban,
sino de "la primera autoridad poltica" de cada localidad:
Amplio campo queda a VE en todo lo que falta por hacer, principalmente en los importantsimos puntos de dotacin de los jueces del estado civil [ ...pues] del modo de dotar a tales jueces depende que
68
En Tena Ramrez, op. cit., pp. 630-664 passim.
166
puedan serlo personas ms o menos inteligentes y respetables, as

como que los pueblos reciban beneficio o gravamen de estas leyes.v?
No obstante, no haba muchas personas que cubrieran realmente ese perfil nnimo, ni mucho menos para sustituir de una sola
vez el extendido aparato de dicesis y parroquias que le daba asiento territorial a la Iglesia. De modo que la ejecucin de las Leyes de
Reforma qued prcticamente en manos de los gobiernos locales,
pues donde no haba jueces civiles esas nuevas atribuciones se otorgaban de hecho a las "autoridades locales". Y aun habindolas, los
ayuntanentos quedaban a cargo tanto del registro civil como de la
adnnistracin de los nuevos panteones civiles dentro de sus propias circunscripciones. As, por ejemplo, en la legislacin federal se
prohiba cualquier tipo de inhumacin "sin autorizacin escrita del
juez del estado civil o conocimiento de la autoridad local en los
pueblos en donde no haya aquel funcionario", sin perder de vista
"que cualquiera que entierre un cadver sin conocimiento de la
autoridad local se vuelve, por ese solo hecho, sospechoso de homicidio't.Z? Mientras que en los reglamentos especficos de los estados, la participacin de los gobiernos locales era todava ms
precisa:
Habr jueces del registro civil en todos los lugares en donde segn la
constitucin --ordenaba un decreto estatal de Chiapas, del 26 de febrero de 1861- haya ayuutamientos o agentes municipales [... ] Las
faltas temporales de dichos jueces en los puntos donde no residan los
de primera instancia [que eran nombrados directamente por los gobiernos municipales] las suplirn los presidentes de los ayuntamientos y en
su defecto los agentes municipales."!
En Oaxuca, se ordenaba -el 30 de noviembre de 1861- el
nombramiento de un juez del estado civil "en cada, cabecera de cada
distrito poltico", y el mismo decreto especificaba que "las atribuciones se ejercern fuera de la cabecera del distrito por los presi69 Circular del Ministerio de Gobernacin a los gobernadores de los estados,
del 6 de agosto de 1859, en La administracin pblica en la poca de Jurcz, op.
cit., l. IV, p. 269-272 passim.
70 Los datos para las citas referidas provienen de la minuciosa -aunque no
siempre clara- descripcin de Pantalen Tovar, Historia parlamentaria del Congreso Constitucional, t. IV, Mxico, Imprenta Ignacio Cumplido, 1874, pp. 491-504.
71 tu, p. 510.
LOS APARATOS
167
dentes o agentes municipales't.P En Colima, por su parte, se establecieron solamente cuatro oficinas del registro civil para todo el estado, ordenndose a "las autoridades polticas cuidar, por todos los
medios que estn a su alcance, de auxiliar a los jueces en el cumplimiento de su deber".73 En Durango, los jueces nombrados por el
gobernador y los alcaldes deban trabajar conjuntamente para evitar
las agresiones del clero que puso:
[ ... ] en accin cuantos medios han estado a su alcance para contrariar
y hacer efmeras u odiosas las referidas leyes, pretendiendo persuadir a
los hombres ignorantes, a las conciencias tmidas, que el matrimonio
civil no es perfecto ni lcito, sino un verdadero concubinato. [De modo
que] las faltas temporales de los jueces civiles, en los lugares donde no
haya de primera instancia [nombrados stos por los ayuntamientos], se
suplirn por los alcaldes constitucionales [ ... y] en los lugares donde no
haya alcaldes, harn sus veces los jueces de paz por su orden.?"
En Guerrero, lo mismo que en Michoacn, se dispona que hubiera una oficina de registro civil "en cada cabecera de municipalidad", y que cada una tuviera un juez nombrado por el gobierno "a
propuesta en tema de los prefectos"; pero la administracin de los
dineros producidos por los juzgados quedara a cargo de los ayuntamientos, aunque no sus benefcos.P Unos aos ms tarde, en el
mismo estado de Michoacn se determinaba que "las atribuciones
que las leyes sealan a los jueces del estado civil, sern desempeadas por los presidentes de los ayuntamientos", con el propsito de
ahorrar dinero en medio de la guerra de Intervencin.?" En Guanajuato fueron an ms precisos en cuanto a los propsitos de la reforma, estableciendo que:
72 Ibid., p. 514; vale la pena hacer notar que el propio Benito Jurez era gobernador de Oaxaca cuando se promulg la Constitucin de 1857, y '1ue con ese carcter
se adelant a la legislacin que expedira ms tarde como presidente de la Repblica,
aun a la propia Constitucin liberal: la Ley del Registro Civil de ese estado se expidi el 27 de enero de 1857 y su reglamento se hizo circular ellO dejulio del mismo ao, pp. 524-534.
73 Ibid., pp. 547-550; la legislacin estatal es de13 de julio de 1861.
74 tu, pp. 551-553.
7S lbid., la legislacin de Guerrero es del 20 de diciembre de 1859, pp. 557561; la que corresponde aMichoacn es del 21 de septiembre de 1859, pp. 572-575.
76 Decreto del 11 de febrero de 1863; en 1867, las atribuciones volveran a los
jueces civiles con el auxilio de los ayuntamientos, en ibid., p. 581.
168
[... J en cada una de las poblaciones que han sido cabeceras de curato
[parroquias J, habr un juez del estado civil, y adems en las que el gLJbierno estime conveniente previo informe del jefe del partido a que
pertenezcan."?
Lo mismo pasaba en Quertaro, donde se decret que habra:
[ ... ] tantas judicaturas del estado civil cuantas son las parroquias que
en la actualidad existen, y sus demarcaciones sern las mismas de stas.
Se dispona adems un sistema de vigilancia organizado por los

prefectos y los alcaldes, "en los lugares donde no hubiere prefecto o
subprefecto, la primera autoridad poltica local asociada de uno o ms
ciudadanos de notoria honradezt'.Z" En San Luis Potos, la identidad
entre registro civil y gobierno municipal fue completa "a fin de conciliar la comodidad de los interesados, evitndoles que hayan de
ocunir para el registro de sus actos a distancias poco proporcionadas"."? Mientras que en Tamaulipas, adems de que se ordenaba
a los ayuntamientos suplir las faltas temporales de los jueces civiles, se les instrua para "proporcionarles un local y los muebles y
enseres necesarios para que pongan su oficina y se conserven all
con las seguridades debidas't.l'" Y en Tlaxcala, finalmente, se otorgaban "todas las atribuciones de jueces del estado civil a los alcaldes de las cabeceras, y a falta de stos, a la persona que los supla
en los casos ordinarios"." 1
Decreto del 11 de marzo de 1861; ibid., p. 568,

Decreto del 17 de febrero de 1861; en ibid., pp. 588-591. En Puebla en cambio, hacia el 23 de octubre de 1868, el gobernador .luan N. Mndez -porfirista y revoltoso, como ya vimos en el captulo anterior- no quiso saber nada de los ayuntamientos, pues consideraba que stos estaban abiertamente controlados por el
gobierno de la Repblica. Por lo tanto, modific los ordenamientos estatales expedidos en 1863 sobre las Leyes de Reforma para precisar que "las autoridades locales a
que se refiere el decreto general de 13 de marzo de 1863 en varios de sus artculos, lo
son los jefes polticos en sus respectivos distritos". Interesante giro hacia atrs, en
una entidad que despus se lanzara en contra de la Repblica Restaurada; en p. 588.
79 El decreto se expidi el 11 de noviembre de 1859, mientras que la comunicacin que se cita es del 14 de marzo de 1861; ibid., p. 594.
so La instruccin es del 31 de diciembre de 1859; ibid., pp. 601-606.
81 Es una de las legislaciones ms tardas, porque Tlaxcala no formaba parte
del pacto federal en el momento de expedirse las Leyes de Reforma. Este decreto
es del 24 de septiembre de 1867; ibid., pp. 608-610.
77
78
LOS Al' ARA TOS
169
Es importante hacer notar que el gobierno de la Repblica no

solicit ningn informe a los gobernadores acerca del cumplimiento de las Leyes de Reforma en sus respectivas entidades sino
hasta 1868, cuando se produjo la vasta recopilucin de decretos,
circulares y comunicaciones que recogi Jos Pantulen Tovar en
sus crnicas del cuarto Congreso constituyente. Lo que quiere decir que el gobierno liberal se tom casi diez aI10s para estar en
condiciones de averiguar hasta qu punto se haban cumplido
aquellas leyes decretadas desde 1859. Y todava en ese momento,
la Secretara de Gobernacin inform al Congreso que no haba
recibido noticia alguna de los estados de Campeche, Chihuahua,
Coahuila, Estado de Mxico, Sinaloa y del territorio de Baja Californi a, mientras que Chiapas, Tlaxcala y Sonora no remitieron
esos datos sino tiempo despus.V De todos modos. en ellos puede
notarse la presencia constante de los gobiernos locales como instrumentos de ejecucin de prcticamente toda esa legislacin,
pues adems de la colaboracin brindada a los jueces del Registro
Civil -que constituyeron, junto con los responsables de las oficinas de Hacienda y los jefes polticos, la base del aparato federal
que rode a los gobiernos locales para favorecer la construccin
del Estado--, los municipios eran tambin encargados de los panteones civiles, tema fundamental en la vida cotidiana de los pueblos y, muy especialmente, de hacer respetar la Ley de Libertad
de Cultos, sancionada para tratar de evitar que los curas intervinieran en poltica.
Abundan las crnicas sobre este papel especfico otorgado a los
gobiemos locales del pas. M) Pero lo ms destacable es que esa ltima ley, siendo en apariencia una de las ms sencillas de cumplir,
acab por convertirse en uno de los medios ms importantes de secularizacin de las sociedades locales, pues enfrentaba directamente a
Ibid., p. 493.
Una de las mejores, sin duda. es la de Emilio Rabasa en su relato La guerra
de los tres aos, donde reconstruye la pugna entre un jefe poltico celosamente liberal y el prroco del pueblo, obstinado en organiza! procesiones con el Santsimo a la
cabeza y en repicar las campanas cada vez que la "primera autoridad poltica" citaba
a reunin de cabildo. El jefe poltico no puede hacer mucho, a pesar de contar con el
respaldo de la Ley de Libertad de Cultos, porque los habitantes del pueblo son catlicos en su abrumadora mayora Al final, todo se concreta en una espinosa negociacin, que produce un cumplimiento aproximadamente fiel de la ley, y una prctica
religiosa ms o menos libre.
82
83
."
170
los jefes polticos o a los ayuntamientos, con los curas de cada

pueblo.f" hasta el punto de que una buena parte de los informes rendidos al gobierno de la Repblica acerca del avance de las Leyes de
Reforma se referan a las dificultades especficas que planteaba ese
ordenamiento en partcular'v que, cada vez ms, se haba vuelto uno
de los principales motivos de litigio. Pero si formalmente el gobierno de Jurez no buscaba otra cosa que la separacin de los negocios
civiles de los eclesisticos, a la postre pedira extremar en lo posible
su aplicacin para impedir que los sacerdotes catlicos convirtieran
el culto en proselitismo:
Informes que el gobierno debe tener por seguros -deca una circular
de la Secretara de Gobernacin emitida el 8 de diciembre de 1862-,
le instruyen de que el Vitico [el Divinsimo] ha salido pblicamente, y
hasta con aparato en alguna ocasin, mientras que en coche se ven
clrigos con su traje mandado abolir y por medio de estos excesos y
otros de la misma calidad, se procuran y obtienen actos de acatamiento
y religiosa adoracin en las calles y plazas pblicas [ ...] El clero no ha
querido comprender que la libertad de conciencia tiene por lmite forzoso la justa libertad de los particulares y las condiciones del orden social [... Por lo tanto] el Presidente dispone que Ud. castigue gubernati-
84 El 17 de octubre de 1861, el gobernador de Michoacn expidi un decreto

reglamentario de la Ley de Libertad de Cultos, que sintetiza muy bien ese enfrentamiento. Deca, en su artculo primero, que "la forma eucarstica que se ministra
a los catlicos en la casa de stos cuando no pueden recibirla en los templos, saldr
de un modo enteramente privado, sin distincin especial del sacerdote que la lleve y
tan oculta como se conduce en casos semejantes el santo leo para la extramauncin.
Por consiguiente, no deber llevar en la calle ningn acompaante, aunque s podrn
los dueos de la casa que visite el Divinsimo hacer dentro de ella las solemnidades
que quieran". Prohiba cualquier acto religioso antes del alba o "despus de las oraciones de la noche". En su artculo tercero, prohiba "generalmente el uso de las campanas para los actos religiosos; por ahora slo est permitido para llamar a las misas,
tocndose una sola campana y con moderacin. Para casos especiales del mismo
gnero, nicamente podr hacerse uso de las campanas con licencia expresa y por escrito del gobierno de la capital, y en las dems poblaciones con la de las primeras autoridades polticas, quienes la otorgarn con prudencia". Y prohiba, adems, recolectar limosnas sin autorizacin del gobierno local. En Pantalen Tovar, op. cit., p. 581.
85 Cito como ejemplo -aunque abundan- el caso del informe del gobernador
de Veracruz al ministro de Gobernacin, en el que seala que "en el Estado no se
cumple debidamente con las citadas leyes de Reforma, a consecuencia de las maquinaciones del clero, quien trata siempre de entorpecerlas como consta' a ese ministerio por varias comunicaciones", 13 de octubre de 1868; en ibid., p. 613.
LOS APARATOS
171
vamente con la pena de uno a tres meses de prisin a los sacerdotes

culpables de los abusos a que esta nota se refiere.s''
El Registro Civil -y su propsito de secularizar la vida social
de la cuna a la tumba con actas de nacimiento, de matrimonio y de
defuncin-; la administracin de panteones con toda su carga social para los pueblos de Mxico -tomando en cuenta que la muerte
es una de las presencias ms constantes en todas las culturas indgenas del pas- y la ejecucin puntual de la Ley de Libertad de Cultos, estuvieron desde un principio en manos de los gobiernos locales. No era fcil controlarlos ni hay noticias suficientes para
asegurar que todos ellos cumplieran cabalmente con la batalla que
los mandos polticos nacionales haban iniciado en contra de los
aparatos polticos de la Iglesia. Pero es evidente que si esas leyes se
fueron cumpliendo gradualmente, fue gracias a la intervencin de
las autoridades locales, pues el gobierno nacional todava no tena,
en aquellos primeros aos de la Reforma, los medios suficientes
para hacerse obedecer.
La fuerza que habra de permitirle al gobierno nacional iniciar
una ofensiva mucho ms eficaz vendra tiempo despus, cuando las
autoridades locales ya haban avanzado en ese trayecto y las fuerzas
militares ya haban derrotado de manera definitiva a los grupos conservadores. De ah que los informes que el ministro de Gobernacin
solicit en 1868 a los gobernadores de los estados acerca del
cumplimiento de las Leyes de Reforma, hayan servido a la postre
para delinear una estrategia mucho ms agresiva en contra de los
aparatos todava muy poderosos de la Iglesia catlica, basada en la
autoridad poltica que ya para entonces comenzaba a acumular
el gobierno nacional: .
86. La administracin pblica en la poca de Jurez, t. Il, op. cit., pp. 551-552.
Al mismo tiempo, el gobierno de Jurez reprobaba que algunos gobiernos estatales
"dictaran disposiciones que contraran el espritu de la Reforma [ prohibiendo] a
los prrocos administrar el bautismo y la bendicin nupcial, o bien [ obligndoles]
a remitir a la autoridad noticias de las personas que reciben dichos sacramentos; y
an se ha llegado a exigirles que formen el presupuesto de sus gastos y la cuenta de
inversin de sus emolumentos". Lo que quera era la separacin entre Iglesia y Estado, y que la primera realizara sus actos religiosos dentro de las parroquias: que no
hiciera poltica. Vase Circular de la Secretara de Gobemacion, 15 de agosto de
1862, Coleccin de documentos oficiales para la historia de Mxico, serie tercera,
vol. 7, Archivo General de la Nacin.
,I
172
i~ '1
f'
Como el clero est an mal avenido con la Reforma y no cesa de hostilizarla por cuantos medios encuentra; fecundo en recursos, ha abusado de la libertad que la ley le deja en el ejercicio de su ministerio, yen
muchas partes de la Repblica ese abuso se ha llevado ya hasta el escndalo: se excomulga en unas partes a los que obedecen la ley y registran sus actos civiles; se niega el matrimonio cannico al que ha celebrado el civil en otras; se predica en algunas contra la ley, y en todas se
procura que el registro civil no sea la institucin que la Reforma quiso
plantear, [. "el gobierno] cree de su absoluta competencia ordenar que
esos delitos no queden sin castigo [ ... ] Nuestra legislacin vigente as
lo tiene por otra parte definido. El Artculo 23 de la ley del 12 de julio
de 1859 castiga con la expulsin de la Repblica, o con las penas de
los conspiradores "a los que directa o indirectamente se opongan o
de cualquier manera enerven el cumplimiento de esa ley". El Artculo 23 de la Ley de 4 de diciembre de 1860 castiga al ministro de un
culto, que en ejercicio de las funciones de su ministerio, ordena la ejecucin de un delito o exhorta a cometerlo. El Artculo lo. de la Ley de
30 de agosto de 1862 dispone que los sacerdotes de un culto que, abusando de su ministerio, excitaren el odio o desprecio contra las leyes o
contra el gobierno, se castiguen con la pena de uno a tres aos de
prisin, Otras diversas disposiciones, que tambin estn vigentes y que
sera intil citar aqu, tienen la ms cabal aplicacin a todos esos casos
de rebelin que el clero est diariamente cometiendo contra todas las
leyes de Reforma, y muy especialmente contra la del Registro Civil.
[... ] Por acuerdo del C. Presidente encargo a Ud. que en la comprensin del Estado de su mando, se cuide del eficaz cumplimiento de estas
prevenciones [ ... que] no toleran la impunidad de los delitos que el
clero sigue cometiendo. 87
"
(!!
Es decir, se ordenaba a los gobemadores -qu.e haban sido nombrados por el gobiemo nacional de Jurez durante las dos guenasque echaran mano de todo el peso de la legislacin emitida hasta
entonces para suplir con los jueces del Registro Civil, y siempre
con el auxilio de los ayuntamientos, el mando moral que seguan
ejerciendo los curas en los pueblos del pas, y dejaba a esos gobernadores en plena libertad, como se puede apreciar, para que las leyes "sean eficazmente observadas" en contra de los adversarios. El
aparato del Estado comenzaba a consolidarse gracias a los triunfos
87 Circular de la Secretara de Estado y del despacho de Gobernacin a los

gobernadores de los estados, 20 de julio de 1868, Coleccin de documentos oficiales
para la historia de Mxico, op. cit.
LOS APARATOS
173
armados, pero no sera sino hasta 1873, un ao despus de la muerte de Jurez, cuando las Leyes de Reforma pasaron finalmente a
formar parte de la Constitucin general de la Repblica: la sea explcita de que la Reforma haba triunfado, al menos legalmente, mientras el gobierno nacional se extenda a lo largo del terrroro.t"
EN BUSCA DE LOS DINEROS: LAS ALCABALAS
La combinacin de una ofensiva en contra de los aparatos polticos

de la Iglesia y del respaldo de los gobiernos locales no se limit a
las Leyes de Reforma. Fue tambin el camino que se utiliz para
tratar de encauzar las muy precarias finanzas del gobierno nacional,
que en algunos aos haban llegado a ser prcticamente nulas. Pero
ese procedimiento tampoco fue ajeno al principio de doble legalidad que se implant durante la construccin del Estado: si de un
lado se apoy en la Ley de Nacionalizacin, que se haba expedido
en 1859 junto con las Leyes de Reforma --<:uando el gobierno de
Jurez contaba con las facultades omnmodas que le concedi el Con-
88 Las Leyes de Reforma se incorporaron a la Constitucin de 1857 el 25 de

septiembre de 1873. Lo que significa que tuvieron que pasar catorce aos -Jesd.l
1859 a esa fecha-, para convertir en un asunto de Estado dirigido finalmente por el
centro, a esa batalla cotidiana que se libraba en los pueblos de Mxico entre los dos
aparatos polticos: el de la Iglesia y el que apenas comenzaba a surgir. A la Constitucin, sin embargo, pasaron con mucha modestia; el texto oficial deca: "Son adiciones y reformas a la Constitucin: Artculo 1: El Estado y la Iglesia son independientes entre s. El Congreso no puede dictar leyes, estableciendo o prohibiendo
religin alguna. Artculo 2: El matrimonio es un contrato civil. Este y los dems actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del orden civil, en los trminos prevenidos por las leyes, y tendrn
la fuerza y la validez que las mismas les atribuyan. Artculo 3: Ninguna institucin
religiosa puede adquirir bienes races ni capitales impuestos sobre stos, con la sola
excepcin establecida en el artculo 27 de la constitucin. Artculo 4: La simple
promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sustituir al
juramento religioso con sus efectos y penas. Artculo 5: Nadie puede ser obligado a
prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento. El
Estado no puede permitir que se lleve a cabo ningn contrato, pacto o convenio que
tenga por objeto el menoscabo, la prdida o el irrevocable sacrificio de la libertad del
hombre, ya sea por causa de trabajo, educacin o de voto religioso. La ley, en consecuencia, no reconoce rdenes monsticas, ni puede permitir su establecimiento,
cualquiera que sea la denominacin y objeto con que pretendan erigirse. Tampoco
puede admitir convenio en que el hombre pacte su proscripcin o destierro." [bid.
..
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.,1,',1",
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174
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greso para hacer la guena-, por otro, contrari abiertamente la Constitucin haciendo perdurar el rgimen de alcabalas hasta finales de
siglo. 89 Terna que, visto con la distancia de ms de cien aos, no parece muy sorprendente: el gobierno nacional debi recurrir a los
nicos recursos disponibles en la Repblica, que estaban concentrados precisamente en la Iglesia y los gobiernos locales, esos dos aparatos que competan entonces por el predominio poltico. De paso,
intent completar sus ingresos mediante la administracin directa
de aduanas y puertos que, si bien eran los nicos medios que dependan de s mismos resultaban insuficientes incluso para pagar las
deudas acumuladas a fuerza de enfrentamientos armados,
La Guerra de los Tres Aos concluy, corno vimos en el captulo anterior, hacia 1860. Es evidente que antes de ese momento, el
gobierno nacional de Jurez no existi sino de una manera formal
-por ms facultades extraordinarias que haya tenido- y en todo
caso entregado por completo a la contienda blica, a pesar de los
buenos deseos formulados en aquel documento fundamental del 7 de
julio de 1859. Lo cierto es que ese gobierno no tuvo siquiera una
sede estable hasta que esa batalla termin, y los ejrcitos formados
mediante la Guardia Nacional sustituyeron al que se heredaba desde
los tiempos coloniales. Tan precarias eran las posibilidades reales
de aquel gobierno liberal, que incluso haba trasladado, el 22 de noviembre de 1859, la administracin de justicia federal a los tribunales superiores de las entidades federativas, donde residan adems
los tribunales de circuito del sistema federal.P? Y no le fue posible
recuperar esas facultades elementales hasta el final de la Guerra de
Intervencin.
El segundo triunfo militar de los liberales sobre sus enemigos
conservadores apenas le permiti respirar antes de comenzar el tercer asalto, que vendra con la intervencin de los ejrcitos franceses
y la instalacin del malogrado segundo Imperio. Si en enero de
1861, inmediatamente despus de recuperar la capital del pas como
signo del triunfo armado, el gobierno poda ratificar la suspensin
89 El artculo 124 de la Constitucin de 1857 deca, escuetamente: "Para el da

10. de Junio de 1858 quedarn abolidas las alcabalas y las aduanas interiores en toda
la Repblica."
90 Circular del presidente Benito Jurez a los gobernadores, del 22 de noviembre de 1859, en La administracin pblica en la poca de Jurez; t. 11, op. eit.,
p.276.
LOS APARATOS
175
del sistema de leva para la organizacin del nuevo ejrcito federal;

ordenar que cesaran las facultades extraordinarias cedidas a los
gobernadores de los estados en materia de hacienda y guerra; y convocar a las elecciones que haban quedado pendientes con el inicio
de la guerra civl.?' hacia 1863 las dificultades armadas ya volvan a
asomar en el horizonte poltico nacional y en mayo de 1864 desembarcaba en las playas de Veracruz el emperador que quiso llegar a
ser Maximiliano de Habsburgo. Poco ms de dos aos, atravesados
adems por los desembarcos ingleses y espaoles que haban
comenzado en diciembre de 1861, y que forzaron al gobierno nacional a asumir el compromiso de pagar una deuda externa que rebasaba con mucho su verdadera solvencia. De tal suerte que de los
apremios de la guerra se pas inmediatamente a los que implicaba
la vaciedad de las arcas gubernamentales -para regresar a la guerra despus.
En el mes de febrero de 1861, y quiz sin haber hecho cuentas
Correctas, el gobierno decretaba su reorganizacin mediante seis
secretaras de Estado, que implicaban a su vez una larga distribucin de tareas especficas, en una especie de ley orgnica que era
tambin una promesa de accin para llegar a cumplir el "programa
del gobierno constitucional", putlicado el 21 de enero de ese ao.
91 En efecto, con esa prisa legislativa que caracteriz siempre al gobierno de la
Reforma, los decretos que aspiraban a restaurar la normalidad del pas se sucedieron
muy rpidamente: el 5 de enero de 1861, cuando Jurez todava no arribaba a la capital del pas despus de la guerra, ya se haba emitido una orden del "general en jefe
del Ejrcito Federal", Jess Ortega, para suspender la leva de manera inmediata: "Si
cuando para conseguir los fines de la revolucin que ha triunfado, se hizo tolerable
alguna vez obligar al ciudadano a tornar las armas para resistir las fuerzas organizadas que tena la reaccin [...] tan luego como han cesado esas circunstancias yel
ejrcito federal ha ocupado esta capital, venciendo a sus enemigos, han debido
restablecerse en toda su plenitud los derechos otorgados al hombre y al ciudadano."
El 11 de enero de ese mismo ao, y ya en casa, Benito Jurez ordenaba a los gobernadores que celebraran las elecciones que haban quedado pendientes y convocaba
adems al Congreso para reunirse nuevamente hacia "el tercer domingo del prximo
mes de abril"; el da 12 de enero solicitaba a los gobernadores que devolvieran con
toda urgencia las facultades que les haban sido entregadas en materia de hacienda
"para atender a la subsistencia de las fuerzas que han restablecido la paz", y el 25 del
mismo mes indicaba "que en atencin a que han cesado las circunstancias que dieron
lugar a autorizar a los Excelentsimos seores gobernadores de los estados con facultades extraordinarias en el ramo de guerra, cesan tambin esas facultades, que en
cierta manera coartan las atribuciones de las autoridades civiles y suspenden los efectos de las leyes". Vanse estas circulares en ibid., pp. 323-334.
176
En ste, el gobierno recin instalado de vuelta en la capital del

pas volva a prometer la generalizacin de la instruccin primaria
y la introduccin de escuelas de oficios, medicina, minera, comercio, agricultura y una academia de bellas artes; propona estrechar el vnculo federal mientras volvan al gobierno de la
Repblica las atribuciones que le conceda la Constitucin de
1857: "El gobierno cuenta con que los estados tengan toda prudencia en la paz, como energa desplegaron durante la guerra."
Subrayaba la importancia de emprender una intensa labor legislativa, pues "hay prevenciones constitucionales que casi no pueden
tener cumplimiento por falta de las leyes orgnicas y secundarias
que debieran reglamentarIas"; mencionaba el deslinde de los terrenos baldos como un trabajo:
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[ ... ] que puede ser productivo para el erario [y para] emancipar a la

clase indgena de esa especie de servidumbre domstica y feudal que
sobre ella pesa desde que los conquistadores hicieron los repartimientos de indios como si se tratara de cabezas de ganado, [y prometa, finalmente] que en todo lo que afecta a la organizacin interior de la
Repblica y a lu meramente administrativo, el gobierno procurar
cumbinar el orden con la libertad, de lo que resulta el verdadero progreso. 92
Pero apenas unos meses despus, el 6 de abril, tuvo que volver
a la organizacin bsica de cuatro secretaras que vena desde la
Colonia, "considerando que es urgente introducir en los gastos generales cuantas economas sean compatibles con la marcha de la administracin pblica"; redujo el salario mensual del presidente de la
Repblica -como un acto retrico que preludi la reduccin de
salarios a todos los funcionarios-; suprimi los gastos de "fomento
de peridicos"; concentr los destinados a impresiones del gobierno, y disminuy los gastos secretos y extraordinarios, de las secretaras de Relaciones y Gobernacin. El 16 de diciembre, como desenlace, en medio de las negociaciones con los representantes de los
gobiernos de Espaa, Inglaterra y Francia que reclamaban el pago
inmediato de la deuda externa, el gobierno nacional reiter esa organizacin mnima de la administracin pblica que lo reduca a
91.
passim.
La administracin pblica en la poca de Jurer, op. cit. t. HI, pp. 78-97
LOS APARATOS
177
convertirse en una presencia ms bien moral y simblica, excepto

en lo referente al mbito de la guerra.Y'
Ese mismo da, adems, y en uso de las "facultades omnmodas" que le haba vuelto a conceder el Congreso para negociar con
quienes pretendan invadir el pas:
[... ] sin ms restricciones que la de salvar la independencia e integridad del territorio nacional, la forma de gobierno establecida en la
Constitucin y los principios y leyes de Reforma, [el gobierno nacional
decret.] la contribucin federal, consistente en el 25 por ciento adicional sobre todo entero hecho en las oficinas de la Federacin y en las
de los estados,
como un impuesto que estaba destinado a paliar, as fuera parcialmente y de prisa, las precariedades de la administracin pblica nacional, pero que perdurara a todo lo largo del periodo de construccin del Estado.?" Era dinero urgente, pues ante el nuevo periodo
blico que se vea venir, no alcanzaba siquiera para pagar los salarios y el mantenimiento bsico de las fuerzas armadas, que volvan
a ser la pieza fundamental para enfrentar la nueva ofensiva de los
conservadores.F' Finalmente, el 14 de abril de 1862, fueron res-
En su primer ensayo de reorganizacin de febrero de 1861, el gobierno nacional se propona tener oficinas para todo aquello que resumiera sus ideales: quera
convertir la ideologa en administracin. As que haba oficinas de vacunas, de epidemias, de teatros y diversiones pblicas, de beneficencia pblica, con hospitales,
hospicios, casas de expsitos y salas de asilo, montes de piedad, casas de empeo,
cajas de ahorros. Oficinas para la instruccin primaria, secundaria y profesional,
colegios nacionales, escuelas especiales, academias y sociedades cientficas, artsticas y literarias, museos, bibliotecas. Existan tambin propsitos para mejoras materiales, carreteras, ferrocarriles, puentes y canales, telgrafos, faros, monumentos
phljcos , exposicin de productos agrcolas, industriales, mineros y fabriles. Operaciones geogrficas y astronmicas, viajes y exploraciones cientficas; correos, casas
de moneda, hospitales militares, colegio militar, etc. Toda una utopa, para aquellos
aos revueltos que no se avenan con los sueos de un buen gobierno. En ibid., pp.
364-366 Y sobre la vuelta a la realidad, en la misma compilacin de documentos, ,
pp. 390-391.
94 Ambos documentos, el primero del 11 y el segundo del da 19 de diciembre
de 1861, en ibid., p. 503.
95 En una circular del 10 de diciembre expedida por la Secretara de Hacienda,
por ejemplo, "y considerando la urgencia con la que se necesita atender a las fuerzas
armadas", el presidente haba autorizado a las jefaturas de hacienda "para tlue puedan
tomar del fondo de los productos de las amortizaciones, las cantidades necesarias
93
al
178
tablecidas las alcabalas en toda la Repblica, esas aduanas interiores que gravaban y entorpecan el comercio, muy a pesar de la prohibicin constitucional y del ideario de los liberales, pero que representaban en cambio una de las fuentes primordiales para sostener
los gastos de los gobiernos locales y estatales y, naturalmente, para
pagar el 25% de las contribuciones federales que se haban impuesto
unos meses antes. Era, otra vez, la presencia indispensable de los gobiemos locales convertidos ahora en medio de financiamiento:
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La Constitucin prometi la abolicin de las alcabalas para una poca

fija -deca la circular que expidi el gobierno nacional en enero de
1861-, creyendo que la paz estaba consolidada. El tiempo que debi
haber pasado en afirmar el edificio constitucional, pas en el estruendo
de la guerra civil; hoy, al restaurarse la paz, lo que era sencillo y
hacedero en 1857, es casi imposible en 1861; y sin embargo, el gobierno, al confesar que no puede extinguir en todas sus partes el sistema de
alcabalas sin exponerse a la ms absoluta penuria de recursos y a poner
en peligro la tranquilidad pblica [pues haba que pagarle a los militares], hace a la nacin la promesa solemne de comenzar desde luego
a disminuir y a abolir los impuestos interiores [ ... ] a medida que vaya
reorganizando la hacienda pblica a fuerza de economas de orden administrativo, de suprimir oficinas y gastos intiles y d dar valor a los
ttulos de la deuda, haciendo la liquidacin de la flotante y admitindola en los negocios de desumortizacin.P''
Una promesa que no pudo cumplirse sino hasta finalizar el siglo, cuando el Estado estaba realmente formado y pudo sustituir los
ingresos que producan las alcabalas con impuestos directos para la
administracin pblica. Pero en ese momento era imposible. Guillermo Prieto, en marzo de 1861, haca una descripcin precisa de la
situacin que afrontaba la hacienda pblica. Mencionaba que, al tomar posesin de su cargo unos meses atrs, haba heredado una administracin "en total desorganizacin". Y daba datos:
La aduana de Veracruz, fuente de la ms caudalosa de las rentas, tien ~
comprometido un 85 por ciento para pagos al extranjero, que no depara ese objeto, sin incluir otra especie de pagos que no sean para el alimento diario
de las fuerzas", ibid., p. 502.
% Programa del gobierno constitucional, 20 de enero de 1861, en Basilio Jos
Arrillaga (comp.), Recopilaci6n de leyes, decretos, bandos, reglamentos, circulares y
providencias de los supremos poderes y otras autoridades de la Repblica mexicana,
Mxico, Imprenta de Vicente Torres, vol. 1, p. 39.
LOS APARATOS
179
pendan de la voluntad del ministerio [de Hacienda] y sin cuyo arreglo

es imposible todo orden. El 15 por ciento restante se lo disputa cerca
de un milln de pesos de rdenes de pronto pago, de las cuales ni una
sola ha procedido de mi tiempo. Las aduanas de Tampico y Matamoros, con iguales o mayores gravmenes, tienen escasos rendimientos y proporcionalmente mayores deudas. Las aduanas del Pacfico reportan obligaciones que consumen la totalidad de sus productos. ste
es el estado del primer elemento de la federacin, de las rentas martimas, nervio el ms enrgico de la vida del gobierno, paralizado totalmente por las crcunstancias.l"
De modo que no haba recurso ms seguro que el del gravamen acumulado al comercio interior, garantizado por la presencia
de los ayuntamientos y los jefes polticos, as como por la avidez
de los gobiernos estatales que intentaban ganar el control sobre su
propio territorio.
El esfuerzo fue de cualquier manera insuficiente, pues lo cierto
es que hacia 1863 el gobierno liberal volvi a ser una entelequia,
aunque se conservara nuevamente en las formas. El 10 de junio, una
circular del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico informaba de
las plantas burocrticas "para que los gastos se reduzcan a la ms estricta economa, a fin de que los recursos todos de la nacin se inviertan en su mayor parte posible en la defensa de la libertad e independencia". Lo que quedaba era apenas nada: la personas en la
Secretara de Relaciones y Gobernacin, 7 en el Ministerio de Justicia, Fomento e Instruccin Pblica, 9 en el de Hacienda, 11 en las
oficinas adrrnistrativas del Ministerio de Guerra y Marina, 2 en la
secretara particular del presidente, 11 en Tesorera General, 6 en la
Direccin de Contribuciones Directas, 4 en la Administracin General de Correos y 6 ms en la Direccin General de Papel Sellado. Una
administracin pblica nacional que contaba con 67 empleados en total, desde el presidente Jurez hasta los escribientes y los mozos de
los ministerios. Pero que conservaba, eso s, facultades omnmodas
desde el punto de vista legislativo, especialmente para reclutar ejrcitos -otra vez- a travs de la Guardia Nacional de los estados con
los hombres propuestos por los municipios. Un gobiemo simblico,
que ni aun en ese momento pudo prescindir de las alcabalas, atrapado
como estaba en un crculo vicioso en materia de dineros pblicos:
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La admin;straci6n pblica en la pocade Jurez, t. 11, op. cit., llJl. 104-105.
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180
La deuda pblica creca y da a da las emisiones de valores se depreciaban ms. Esta situacin se deba a que el federalismo impona una
organizacin gubernamental relativamente costosa; pero sobre todo,
a que los ingresos de los estados provenan de contribuciones
antieconmicas, como las alcabalas y la capitacin; de muy difcil
cobro, como los prediales; o de escaso rendimiento, como las
multas.P"
De suerte que los ingresos de la federacin se obtenan en buena medida de esas alcabalas que a pesar de ser antieconmicas,
como opina Caldern, en trminos de la libertad del mercado y de
la posibilidad de estimular su crecimiento, eran en cambio perfectamente racionales cuando se las mira como la nica posibilidad real
de que disponan los gobiernos municipales y estatales - y aun el
nacional- para asegurar sus ingresos bsicos en esos tiempos permanentemente revueltos. As que a pesar de que todo el mundo estaba de acuerdo sobre la injusticia que significaba y en los inconvenientes que presentaba ese sistema, que adems recordaba los
tiempos de la Colonia de los que el liberalismo quera escapar, no
haba forma de sustituirlo con eficiencia por otro tipo de ingresos.
Si antes de la restauracin de la Repblica hubiese sido intil, pues
no haba siquiera un gobierno realmente establecido, despus de
1867 se intent varias veces sin xito. En noviembre de 1868, por
ejemplo, la Secretara de Hacienda enviaba al Congreso un proyecto para establecer gradualmente el "impuesto del timbre" de manera
directa, hasta que fuera posible cumplir con el compromiso de abolicin de las alcabalas que haba establecido la Constitucin de
98 Francisco R. Caldern, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida econmica, Mxico, Hermes, 1955, p. 295. La capitacin "consista en
una cantidad que todo ciudadano deba cubrir anualmente sin que se considerara para
nada el monto de sus ingresos ni su capital. Era injusto porque gravaba por igual al
pobre y al rico, al agricultor o al profesionista, al que ganaba mucho yal que perda
y, por lo tanto, los ms afectados por la capitacin eran los que tenan bajo nivel de
ingresos. Sin embargo, muchos estados lo conservaban por ser de fcil y pronto cobro. Adems, los indgenas estaban acostumbrados a pagarlo desde tiempo inmemorial. Eran, por tanto, Estados con gran poblacin india, como Tlaxca1a, Hidalgo,
Chiapas u Oaxaca,los que de preferencia conservaban esta renta"; en ibid., p. 306.
No resisto la tentacin de escribir, acerca del libro que cito, sobre la muy peculiar
manera que tena el autor de matizar las malas noticias, probablemente sujeto a la
temible supervisin del coordinador de la obra, don Daniel Coso Villegas, para
quien la Repblica Restaurada fue el mejor tiempo de toda la historia de Mxico.
LOS APARATOS
181
1857 Y que deba haberse cumplido desde diez aos atrs. Al mismo tiempo, sin embargo, el gobiemo reconoca que:
[... ] los estados en donde subsisten las alcabalas tienen el mismo inconveniente que el gobierno federal para privarse de ellas: forman un
sistema rentstico establecido ya y eficazmente productivo, que no se
puede sustituir fcilmente.l"
Pero la dificultad principal estribaba en la ausencia de un aparato administrativo suficientemente eficaz y de bajo costo, todo a un
tiempo, para sustituir a los gobiernos locales como medios privilegiados para el nico impuesto seguro.
Por otra parte, el gobierno nacional tena un doble inters especfico en el mantenimiento de aquel sistema: de un lado, le permita mantener la "contribucin federal" del 25% tlue haba decretado en los tiempos de la primera amenaza de invasin extranjera,
el 16 de diciembre de 1861, y de otro, porque l mismo se beneficiaba con creces de las alcabalas cobradas como "derecho de portazgo" --con toda su reminiscencia feudal- en el Distrito Federal:
Como la poblacin de la capital era la ms numerosa de la Repblica y
de nivel de vida mejor, los frutos de los estados iban en gran parte a
consumirse a Mxico, donde sufran impuestos tan onerosos que la administracin de Rentas del Distrito aportaba al erario federal una cantidad igual a las rentas martimas en todo el litoral del Pucflco. Es pues
lgico suponer que cualquier accin federal para exigir a los estados el
cumplimiento de la Constitucin, tendra como contrapartida la exigencia de los estados para suprimir las alcabalas en el Distrito Federa1.100
99 Iniciativa No. 2. sobre impuesto del timbre y abolicin de alcabalas y contribucin federal, en Pantulen Tovar, Historia del cuarto congreso constitucional.
op. cit., p. 21, que fue presentada por el ministro Matas Romero, en la sesin del
Congreso del 1 de abril de 1869.
100 Francisco R. Caldern, 0[1. cit., p. 299. El autor realiza una valiosa enumeracin de los intentos que hicieron varios estados para abolir alcabalas. Solamente
tuvieron xito el de Coahuila, que las sustituy en 1869 con un impuesto directo del
7 al millar sobre toda propiedad rstica, raz o mobiliaria; Tamaulipas, que tambin
estableci en agosto de 1870 un sistema impositivo directo sobre todos los ciudadanos de la entidad, basado en sus propiedades. Guerrero, que las fue eliminando
paulatinamente por producto desde 1870 hasta 1874. y con menor xito. Guunajuato,
que solamente las aboli en algunos productos. El resto de los estados las mantuvo
I
ir
182
En consecuencia, prcticamente todas las iniciativas que se fueron tornando para eliminarlas desde aquella primera fecha se fueron
aplazando una tras otra, y con ellas la abolicin paralela de la contribucin federal, que en aquel proyecto inicial del ministro Matas
Romero aparecan claramente ligadas:
[slo] cuando se hayan abolido las alcabalas en todos los estados de la
federacin -propona- cesar la contribucin federal de ser impuesto de la Federacin, y los estados podrn o no conservarla como impuesto del estado, segn les convnere.l'"
La razn: la falta de un mtodo administrativo ms eficaz que el
de la colaboracin de los gobiernos locales para cobrar ambos impuestos. Es decir, para estar en condiciones de suplirlo, con la debida
vigilancia, por el "timbre" que sugera Romero para ser distribuido
con honestidad por todo el complicado territorio de Mxico.
El remplazo se intent varias veces con el mismo resultado, y casi
siempre con las mismas explicaciones. En octubre de 1871 el gobierno
volva al terna ante el Congreso, para agregar iniciativas y datos:
1;
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'I;:!,fll.i~!
[, .. ] lo poco meditado de los impuestos con que en otras veces se ha

procurado sustituir las alcabalas, y ms que todo, las exigencias del servicio pblico, han hecho que en las diferentes ocasiones en que se ha
procurado abolirlas hayan subsistido ellas y los impuestos destinados a
sustituirlas, ocasionando as un doble gravamen y contribuyendo esto
a desacreditar los diferentes planes que se han concebido.
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c'i'
vigentes hasta que e! gobierno nacional pudo decretar su abolicin general, en 1898:
"r., ..] a pesar de la prohibicin constitucional, las alcabalas seguan siendo la principal fuente de recursos de los estados, y cuando se intent suprimirlas, resultaron tan
graves las dificultades, que se impuso el retorno al viejo sistema", P: 304, De
cualquier modo, hay evidencias de que e! estado de Coahuila, que era un ejemplo,
estaba totalmente en contra de su propia decisin. Lo deca el diputado Rodrguez en
la sesin del Congreso del 23 de septiembre de 1872: "El estado de Coahuila, desde
hace catorce aos, despus de recobrar su ser poltico, aboli desde luego la alcabala,
por considerar que era una de las condiciones de su misma existencia poltica al
cumplir con el pacto federal, Desde entonces Coahuila esui sufriendo la desigualdad
y falta de equilibrio en su comercio con las diferentes plazas de la Repblica", y de
ah que exigiera con toda vehemencia la abolicin inmediata de las alcabalas en todo
el resto de la Repblica. En Congreso de la Unin, Sexto Congreso constitucional de
la Unin, t. III. Mxico, Tipografa de! Partido Liberal, 1873, p. 62.
101 Proyecto de ley sobre abolicin de alcabalas y contribucin federal en la
Repblica, en Pantalen Tovar, op. cit., p. 33.
LOS APARATOS
183
As que se propona un nuevo impuesto que esta vez se llamara

"derecho de patente, que produzca lo que hoy se cobra", y que se
aplicara en principio de manera exclusiva para los negocios realizados en el Distrito Federal, con un plazo de seis meses a los estados para adoptar un impuesto similar. El principio consista en evitar la cascada de alcabalas que deban pagar los productos desde su
salida en cualquier lugar de origen hasta su compra final, y sustituirla por "un solo impuesto, pues as [al contribuyente] se le extorsiona menos, se le ahorra tiempo y trabajo, hay pocos empleados, la
contabilidad es ms sencilla, el fraude menos fcil y el producto
mayor". Aquel derecho supona seis clases distintas de patentes
para igual nmero de estratificacin de comercios, que incluan un
total de 6 280 giros distintos emplazados en la ciudad de Mxico.
Un mtodo realmente sofisticado y administrativamente complejo, que entre otras cosas supona que "el presupuesto de ingresos
que el Congreso de la Unin decrete cada ao, fijar la cantidad
con que los giros de que trata esta ley han de contribuir para los
gastos pblicos, incluso los municipales", como una especie de tarifa apoyada en el catastro de la ciudad. Y para evitar actos de corrupcin, se ordenaba la formulacin de dos padrones catastrales
"por cada cuartel" (cada manzana) de la ciudad: uno elaborado por
la administracin de contribuciones del gobierno nacional, y otro
por el ayuntamiento, y ambos tendran derecho a vigilar el cobro
y la administracin posterior de los dineros recaudados.l'P
Pero esa iniciativa, como las anteriores y las que le seguiran, tampoco pudo prosperar ante los apremios blicos de la rebelin de La Noria, que apenas en el siguiente mes de noviembre volvieron a requerir
todos los dineros posibles y todas las facultades para el gobierno que
deba enfrentarla, otorgadas por ensima ocasin en mayo de 1872.
Tercamente, sin embargo, Matas Romero volva a insistir el
9 de noviembre de 1876 con la iniciativa de sustituir alcabalas por
derechos de patente, exactamente en los mismos trminos en que se
haba presentado la propuesta anterior. Y otra vez le gan la guerra:
si en el intento primero se trataba de la rebelin de La Noria, en la
segunda ocasin fue la revuelta de Tuxtepee que llevara a Porfirio
Daz a los mandos polticos del pas, y a la discusin sobre las alea- >
102 Congreso de la Unin, Sexto. Congreso consutucional de la Unin, t. 1,

Mxico, Tipografa del Partido Liberal, 1897, pp. 79~805.
ir
184
balas precisamente al punto de origen.l'" El caso es que su iniciativa volvi a fracasar, incluso, entre los historiadores que han credo
que se presentaron varias propuestas a lo largo de ese periodo,
cuando en realidad era la misma.
Al triunfo de la revuelta de Daz, lo nico que el nuevo gobierno pudo ofrecer al respecto fue un nuevo plazo para abolir el tan
denostado impuesto:
Causas que no es oportuno enumerar han originado el aplazamiento
sucesivo de este precepto constitucional, y veinte aos despus de expedida la Constitucin de 1857, la base de la organizacin rentstica de
los estados es el sistema alcabalatorio, como lo era en 1837. En casi
toda la Repblica [con excepcin de Coahuila] la mayor parte de las
rentas de los estados, y en algunos estados una parte considerable de
las rentas de los municipios, proceden de las alcabalas; y la supresin
inmediata de este impuesto, producira hoy un trastorno en los estados,
igual al que habra producido en 1857, y que los constituyentes quisieron evitar [... Adems l la Federacin sufrira tambin grave dao en
sus rentas, por la reduccin de los productos del 25 por ciento federal;
pero esta consideracin es de menor importancia que la ruina y la bancarreta que la medida producira en las rentas de la mayor parte de los
estados y de los municipios.
En consecuencia, se daban otros seis meses de respiro que, naturalmente, tampoco se respetaron.l?" Lo que se propuso al cabo de
ese lapso, hada abril de 1878, fue trasladar el asunto hacia los estados y a la postre, hacia las calendas griegas: era obvio que no poda
abandonarse ese impuesto que cobraban los municipios, hasta que
se contara con los aparatos administrativos suficientes para poder
remplazarlo con eficacia. 105
IlU La misma iniciativa -puesta al da, sin embargo, con los dineros correspondientes- en la sesin del 9 de noviembre de 1876. en el Congreso de la Unin,
Octava Legislatura constitucional de la Unin, t. III, Mxico, Tipografa Literaria de
Filomena Mata, 1880, p. 378.
104 Octava Legislatura constitucional de la Unin, t. IV, Mxico, Tipografa
Central, 1899, p. 57!.
105 El diario de debates de la octava legisl...ura constitucional registra largas discusiones, siempre con los mismos argumentos, siempre frustrantes, aplazatorios, durante casi todo el mes de' mayo. No es necesario abrumar al lector con las mismas ideas
que ya se han planteado; en todo caso, puede consultarse ibid., t. VI, pp. 285-312.
LOS APARATOS
lR5
Tampoco se poda pedir gran eficacia administrativa, por otra

parte, donde apenas se estaba construyendo el aparato civil, administrativo y poltico del Estado nacional, complicado siempre por dos
presencias que costaban mucho dinero al disminuido erario de la federacin: la deuda externa (deuda eterna), y las guerras que consuman
lo poco que poda recaudarse. Durante todo el periodo que interesa a
este libro, en efecto, el gobiemo nacional tuvo un dficit permanente,
que no se recuperara sino hasta los primeros aos del siglo y que solamente perdurara hasta el comienzo de la Revolucin mexicana. 106
Durante la Repblica Restaurada -cuando empiezan a brotar los datos ms o menos confiables sobre finanzas pblicas nacionales-, y
hasta el ao de 1885, el impuesto al comercio interior represent el
22.8% de los ingresos totales del gobiemo nacional y el 41.5l~) si se
les compara con los ingresos obtenidos mediante los impuestos al
comercio exterior. Es decir, que las contribuciones federales exigidas
a los estados -y que slo podan recuperarse a travs de las aleabalas-, as como las alcabalas cobradas en el Distrito Federal y en el
territorio de Baja California, significaban un recurso insustituible en
la prctica. O, si se prefiere decir de otro modo, los gobiernos locales
aportaron al erario nacional cerca de la tercera parte de los capitales
con los que cont en todo ese lapso. lO? En tanto, el dinero se iba en la
guerra: durante el mismo periodo, los gastos correspondientes al Ministerio de Guerra y Marina fueron siempre los ms altos entre todos
los que realiz el gobierno nacional, con la nica excepcin de los
ejercicios correspondientes a 1868-1869, cuando la pi imera organizacin de la hacienda pblica cost ms, y de 1884-1885 en que el
peso de los fondos destinado a mantener el ejrcito comenz a ser
paulatinamente menor. De modo que desde 1867 y hasta 1884, los
gastos de guerra incluidos en los presupuestos de egresos del gobierno nacional representaron el 53.4% del total: ms que la suma de
los gastos efectuados por todas las dems dependencias. ros
En Estadsticas histricas de Mxico, op. cit., p. 643.

Los datos estn construidos con las estadsticas ofrecidas en ibid., para los
aos 1877-1885, cuadros 17.3 y 17.4 de pp. 647-648.
1tI8 Dato obtenido con las estadsticas del mismo libro, cuadro 17.7, p. 655"
Concretamente, en miles de pesos para cada uno de los aos estudiados, los gastos
por los ramos de Hacienda, Gobernacin, Fomento y Guerra -todos los que aparecen en los presupuestos disponibles-e- suman 214 millones 97(, mil pesos. De ellos,
la guerra ocup 115 millones 4 mil pesos, es decir eI53.5% del total.
106
lO?
,1
11
186
A esto hay que sumar la enorme dificultad que tena el gobierno nacional para controlar efectivamente a sus administradores de
aduanas y puertos, en contraposicin con los medios disponibles - a
travs de los controles polticos que estudiaremos ms adelantepara hacer efectivos los pagos de la contribucin federal vigente
desde diciembre de 1861 y cobrar las alcabalas propias de la ciudad
de Mxico. Poner orden en la administracin de los recursos federales era un tema recurrente en las comunicaciones de la poca.
Guillermo Prieto ya nos daba noticias del estado en que asumi
temporalmente el Ministerio de Hacienda al comenzar la Repblica
Restaurada, donde lo cierto era que a la distancia y al descontrol
efectivo se sumaba la corrupcin constante:
..,
Hasta aqu haba acontecido -deca el ministro de Hacienda en

1868- que las rentas federales casi se nulificaban para el gobierno de
la Unin, bien porque se hacan negocios de agio y descuentos de derechos que las reducan muy considerablemente, bien porque las ocupaban los funcionarios de los estados para atenciones de los mismos o los
jefes militares, o bien porque en consecuencia de abusos arraigados se
inverta en objetos que no eran de las atribuciones del gobierno federal
[... y] no han faltado otras en que se ha dado el ejemplo todava ms
punible de que se hagan rebajas de derechos, por rdenes de las autoridades Iocales.l'"
'
!I!
:ft
'1
; .1
Para evitar esos males, el Ministerio propona:

[ ... ] adoptar las medidas ms directas y enrgicas para remediar los
abusos indicados y restablecer la moralidad y el exacto cumplimiento
de las leyes en las oficinas federales de Hacienda [oo . tales como separar] de sus cargos a todos los empleados que dejen de cumplir por
cualquier excusa o pretexto, con alguna de las rdenes que se les hayan
comunicado o que se les comunique en lo sucesivo. 110
No era para menos, pues entre las operaciones que efectuaban
los jefes de las oficinas federales de Hacienda -nombrados sin embargo por el gobierno nacional- estaba la nacionalizacin de los
bienes de la Iglesia, que haba constituido durante largo tiempo uno
lbid.
Circular del Ministerio de Hacienda, 7 de noviembre de 11'168, en La administracin pblica en la poca de Jurez, t. 111, op, cit., pp. 547-548.
109
110
LOS APARATOS
un
de los medios irunediatos con que contaba el gobierno nacional para

seguir pagando la deuda externa.
De ah la desesperacin ms que justificada del Ministerio de
Hacienda, para exigir a sus empleados, hacia enero de 1869, que:
[... ] respecto de las operaciones practicadas desde que se publicaron
las Leyes de Reforma [diez aos antes], remitan estados por semestres
de dichas operaciones, en los que debern constar el capital o la finca
respectiva, el nombre del que la adquiri y el precio, especificando la
parte que haya sido admitida en crditos, con expresin de la corporacin y obra pa que antes haya administrado el objeto enajenado.
Orden que se justificaba con creces, adems, por las noticias de
"que en algunas oficinas federales se han pagado algunas veces ttulos de la deuda pblica de los que comprende la ley, que no han
sido reconocidos ni liquidados con arreglo a ella".]ll Es evidente
que mientras el Estado intentaba ordenar su aparato administrativo
y financiero, alguien se estaba quedando con el dinero: los jefes militares, los propios empleados de la federacin o incluso las autoridades locales. Era la corrupcin producida inevitablemente por la
precariedad de los aparatos en ciernes, que no se consolidaran sino
hasta los aos noventa, y en todo caso por la confluencia de la organizacin final de los dems aparatos: el militar, el civil y el poltico.
En suma, las leyes que hasta mediados de la dcada de 1880 regulaban
la vida econmica eran las que haban normado la vida colonial, pues
los nuevos cdigos civil, mercantil y penal fueron aprobados slo en la
dcada de 1880 y el cdigo de minera slo en 1892,112
Fue tambin en esa dcada, en 1888, cuando comenzara adems "la segunda desamortizacin" dirigida ahora en contra de las
propiedades corporativas que todava conservaban los municipios,
como un sustituto de los ingresos que haba generado para el erario
nacional la nacionalizacin de los bienes eclesisticos. Aos ms
tarde, en mayo de 1896, Jos Ives Limantour --el poderoso ministro de Hacienda de los ltimos aos del porfiriato- encontr la solucin final al problema de las alcabalas que ya para entonces
cumpla veintiocho aos de faltar a la letra de la Constitucin de
II!
1I2
lbid., anexos, pp. 600-601.

Hernndez Chvez, op. cit., pp. 52-53.
li
188
1857: cambiar el artculo constitucional, para poner en su lugar una

nueva redaccin en la que se dejaba como atribucin exclusiva del
gobierno nacional:
[... ] gravar las mercancas que se exporten o importen, o que pasen de
trnsito por el territorio nacional, as como reglamentar en todo tiempo
y aun prohibir por motivos de seguridad o de polica, la circulacin en
el interior de la Repblica de toda clase de efectos, cualquiera que sea
su procedencia.
Emerga entonces la capacidad de control de los aparatos finalmente construidos por el Estado nacional, mientras se prohiba a los
estados, en el artculo 111 de la misma Constitucin,
[... ] gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por aduanas
locales [... tampoco] expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos, por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras.U?
Al seguir las vicisitudes de "la guerra" en el captulo anterior
de esta obra, pudimos apreciar que el dominio del gobierno nacional sobre las fuerzas armadas de los estados -que paradjicamente
haban servido para consolidar el monopolio de la coercin fsicatom ms de tres dcadas: desde la creacin de la Guardia Nacional
en 1846 hasta la reestructuracin del ejrcito en 1881. No es extrao, entonces, que la organizacin del sistema impositivo nacional
necesitara tanto tiempo como la organizacin de los ejrcitos civiles
que le arrebataron a la Iglesia el control de los actos particulares. La
anulacin definitiva de las alcabalas constituye una fecha clave:
mayo de 1896, el momento en que el gobierno nacional de Porfirio
Daz consigui el monopolio fiscal que se haba intentado desde
1857. Lo que tampoco debe resultar extrao es que en ese ltimo
trayecto ----<:omo veremos en el captulo final- la condicin de fortaleza del Estado nacional haya provenido del debilitamiento paralelo de los municipios que le dieron vida al proceso, ni que la
protesta gradual "en contra de las contribuciones federales sea considerada como la clsica gota que desborda el vaso", incluso hasta
nuestros das.
113
Tena Ramrez, op. cit., p. 711.
LOS APARATOS
189
LA LEGITIMIDAD FORZADA: EL APARATO POLTICO
Los aparatos que permitieron articular la implantacin de las leyes

civiles diseadas por el gobierno de la Reforma y asegurar la capacidad impositiva del Estado nacional habran sido intiles, no obstante, sin contar con el ms importante de todos: el aparato poltico
que brot de las guerras civiles en contra de los conservadores y de
la batalla definitiva contra la intervencin francesa, pero que no se
construy sino hasta la Repblica Restaurada. Ese aparato poltico
se fue elaborando a travs del intercambio de favores y lealtades entre el gobierno juarista y los gobiernos locales hasta que qued en
definitiva al servicio de las instrucciones del centro -aunque
solamente cuando haca falta. Pero lo importante es destacar que el
aparato naci con la guerra, fue impuesto por los generales que secundaron el proyecto liberal de 1857 y se mantuvo, en ltima instancia, gracias al empleo de la fuerza, en una mezcla de caudillos
militares y autoridades locales que emplearon el recurso legal de las
elecciones para legitimar un poder poltico que realmente haban
conseguido con las armas y slo poda sostenerse con ellas. Pero
que al mismo tiempo cumpla el papel principal de ganar lealtades
polticas mientras se expanda paulatinamente la capacidad de dominio del gobierno central.
Las elecciones casi nunca sirvieron para determinar de manera
legal y pacfica, a un tiempo, la seleccin de los gobernantes. Esa
decisin se basaba, ms bien, en la suma de instrumentos polticos y
militares suficientes para imponerse a los adversarios por otros medios, que resultaron ser enormemente tiles para construir aquellos
aparatos que completaron la consolidacin del Estado.
Sin embargo, los procesos electorales representaban un compromiso central en el ideario seguido por los liberales a pesar de
que las lites polticas que se disputaban los mandos tuvieran una
relacin muy distante con sus posibles electores. Ya hemos visto
que el uso de facultades extraordinarias durante largos periodos le
causaba a ese gnrpo de gobernantes un cierto pudor tico, que lograba ser justificado por la necesidad de salvar la vigencia de la
Constitucin general ante las ofensivas militares de sus adversarios.
El problema era que tampoco los procesos electorales encontraban
mayor eco entre los ciudadanos. Haba que darle legitimidad al
poder, tomando en cuenta que el programa liberal se alimentaba de,
una herencia histrica que lo exiga: la reaccin en contra de la ex-
.1
"
,)
190
periencia colonial espaola; la influencia de la Ilustracin europea,

con la Revolucin francesa a la cabeza; el liberalismo espaol y la
admiracin que sentan por la independencia y el federalismo de
Estados Unidos. Contaban en ellos las experiencias fallidas de las
constituciones mexicanas de 1824, las reformas ensayadas en 1833
y la revolucin fundadora de Ayutla, tanto como las cicatrices de la
guerra contra Estados Unidos. Todo eso se entreteja en el proyecto
poltico de los liberales y los empujaba a imaginar un pas a la medida de sus ideales.U" Empero, su liberalismo a la medida de Europa y Estados Unidos
[... ] supona la existencia de inversiones, un mercado domstico y un
sistema de comunicacin y transporte eficiente y barato. Supona un sector agrcola en proceso de modernizacin, un sector industrial, una
clase media urbana activa y bien educada, un sistema bancario y un
comercio internacional basado en un mecanismo eficiente para la exportacin de bienes. Supona, en fin, un gobierno solvente y econmicamente capaz de mantener el orden interno. Perc Mxico no se caracterizaba por nada de eso. 115
Pero por algo haba que comenzar. Tal vez por eso las elecciones no dejaron de celebrarse excepto en los periodos de guerra
-cuando la situacin las hizo absolutamente imposibles y Francisco
Zarco, el ministro de Relaciones de Jurez, escriba as a los gobernadores del pas al concluir la Guerra de los Tres Aos, en 1861:
Expedida ya la convocatoria y autorizados los gobiernos de los estados
para sealar los das en que han de verificarse las actas electorales, el
gobierno protesta respetar la libertad del sufragio, no emplear su influencia en esos actos en que se ejerce la soberana popular, y est ntimamente convencido de que slo una eleccin libre y la representacin
de todas las opiniones polticas puede producir una reconciliacin sincera entre todos los mexicanos, y afirmar la paz que es la primera de
nuestras necesidades. 116
114 He tomado este interesante recuento de influencias de Laurens BalIard Perry, Jurez and Dtaz: Machine Politics in Mexico, op. cit., p. 3 passim. Pero tambin
puede verse en Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. 3, op. cit., donde adems
se hace un recuento explcito de los autores ms citados en los discursos de la lite
poltica liberal.
115 Perry, ibid., p. 9.
116 En La administracin pblica en la poca ... , op. cit., t. 1, p. 82.
LOS APARATOS
191
De aquellas elecciones de 1861 sali electo Benito Jurez, para

lo que sera su primer periodo constitucional de gobemo.l!" Era
natural que as fuera, no slo por tratarse del lder nacional de la resistencia constitucionalista, sino fundamentalmente porque los responsables de organizar los comicios - a quienes Zarco se haba dirigido-- eran los gobernadores militares designados por el propio
Jurez: la guerra permiti nombrarlos, y las elecciones, a su vez,
fueron el conducto para que aqullos legitimaran el poder de quien
los haba designado. 118
Del mismo modo en que haba ocurrido con el resto de los ordenamientos legales, la Ley Electoral de los liberales puede considerarse realmente como un punto de separacin respecto de los
muy distintos ensayos que se produjeron durante la primera mitad
de ese siglo.U? La Ley Electoral del 12 de febrero de 1857 --cmiti,11
Como vimos, su primer mandato fue obtenido por "ministerio de ley" a consecuencia del desconocimiento que hizo el presidente Comonfort de la Constitucin
de 1857.
118 Las elecciones de 1861 se organizaron sobre la base de las instrucciones giradas por el Congreso a esos gobernadores. Un decreto expedido el 31 de julio de ese
ao, por ejemplo, ordenaba que "en las poblaciones del Distrito Federal y el territorio
de Baja California donde no haya ayuntamientos electos popularmente, se proceder
por el gobernador y jefe poltico a organizar la eleccin de manera que las nuevas corporaciones entren al desempeo de sus funciones el da 16 de septiembre prximo".
con el propsito evidente de estar preparados para la eleccin federal; ibid., p. 455.
119 Georgette Jos Valenzuela hace un recuento de las leyes relativas al lema
durante todo el siglo XIX, que vale la pena citar in extenso: "La primera legislacin
electoral como tal que se emiti fue a travs de la Constitucin de Cdz de 1812
para las elecciones de ayuntamientos, diputados a Cortes y representantes a las Juntas
Provinciales. Desde entonces y hasta 1901, se promulgaron en el pas cinco constituciones (1812, 1824, 1836, 1843 Y 1857); siete documentos para eleccin de ayuntamientos; un decreto constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, en
1814; un Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano en 1823; 12 convocatorias o normas para eleccin de diputados (1821,1826,1830,1834, dos en 1836,
1847, dos ms en 1849, 1865, 1867 y 1876); nueve convocatorias para integracin de
Congresos (1823, 1841, tres en 1843, 1845, dos en 1846 y 1853); ocho documentos
para la eleccin de Presidente de la Repblica (1847,1849,1850, dos en 1855, 1865,
1867, 1876); tres para senadores (1850, 1865 Y 1874); tres para la integracin de Juntas Populares (todas en 1854); otro para integrar la Suprema Corte de Justicia (1876);
tres para modificar la Constitucin de 1857 en materia electoral (dos en 1867 y una
ms en 1882) y tres para modificar la ley electoral de 1857 (en 1869, 1871 y 1872) la
cual qued abolida con la promulgacin de la nueva ley electoral de 1901." En l.egslaci6n electoral mexicana 1812.1921. Cambios y continuidades, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1992, p. 17.
,t
117
iI
192
da siete das despus que la Constitucin liberal del mismo ao-,

no slo se convirti en el documento rector de los procesos electorales hasta finales del siglo, a pesar de las modificaciones que
subira aos ms tarde, sino que introdujo el sistema de eleccin indirecta en primer grado, con comicios primarios de mayora simple
para todos los hombres mayores de veintin aos,
Esa ley modific en definitiva los dos sistemas llue se haban
seguido alternativamente hasta entonces: el de la democracia orgnica diseado en los tiempos del centralismo, y el sistema de eleccin censitaria indirecta en segundo grado -derivado de los ensayos federalistas que siguieron a la Constitucin de 1824-, que
distingua entre votante activo y pasivo, para consagrar de ah en
adelante el principio formal de igualdad jurdica entre todos los ciudadanos. Un cambio muy importante para su poca, que sin embargo tard mucho tiempo en volverse efectivamente aplicable, en
buena medida porque la tradicin poltica del pas exclua de entrada a los pobres, que formaban la gran mayora de la poblacin, pero
en buena parte, tambin, por las prcticas fraudulentas que esa misma ley auspiciaba.J-?
Nunca podr saberse --dice Laurens Ballard Peny- qu tan honestas
o fraudulentas fueron las elecciones durante la Repblica restaurada.
Es un hecho que se cometieron muchos abusos y hay una extendida
creencia de que haba muy poca relacin entre el sufragio popular y la
120 Se debe a la hipcractiva imaginacin de don Lucas Alamn la convocatoria
de 1846 mediante el sistema de "democracia orgnica". En ella, la eleccin de
mineros, literatos, militares y artistas era directa; la de propietarios fabriles o industriales, era indirecta en segundo grado. Los magistrados se elegan a propuesta de todos los departamentos. y de entre ellos mismos, a mayora de votos. hasta alcanzar
ocho diputaciones, ms dos de la Suprema Corte de Justicia. Los eclesisticos estaran representados por el arzobispo de Mxico y los obispos de Puebla, Oaxaca,
Chiapas, Yucatn, Michoacn, Jalisco, Durango, Monterrey. Sonora y las Californias, ms un diputado por cada uno de los cabildos eclesisticos de Mxico. Puebla,
Chiapas, Yucatn, Michoacn, Jalisco, Durango y Monterrey; en Georgeue Jos
Valenzuela, op. cit., p. 26. Acerca del otro sistema indirecto, Alicia Hernndez asegura que "[ ...] una vez promulgadas las 27 constituciones estatales [entre 1860 y
1870], en 13 estados el poder legislativo y el ejecutivo fueron elegidos 'directa
y popularmente', es decir, todos los ciudadanos eligieron directamente a sus gobernadores y a sus diputados estatales [...] y s610 en 10 estados la eleccin de los
poderes legislativo y ejecutivo se efectu de modo indirecto en primer grado, es decir, los ciudadanos eligieron electores y stos designaron a los gobernadores y a los
diputados locales", en La tradicin republicana del buen gobierno, ap. cit., p. 59.
LOS APARATOS
193
seleccin de los hombres que ocupaban las oficinas pblicas. y tambin es cierto que los fraudes electorales fueron el motivo declarado de
las insurrecciones. 121
En Mxico haba habido, en efecto, varias formas electorales
previas, de las que derivaron las que habran de asentarse de modos
distintos en cada entidad de la Repblica. El voto popular directo,
[ ... ] que arraig en los estados menos poblados del Norte: Coahuila,
Chihuahua, Nuevo Len, Sonora, Sinalou, Durango y Tamaulipas,
aunque no es la variable demogrfica la que condiciona el voto directo,
porque tambin se estableci en estados del centro como Jalisco, Guanajuato, Hidalgo, Guerrero y Veracruz. El sistema mixto se concentr
esencialmente en el centro-Sur: Aguascalientes, Estado de Mxico y
Campeche, y el indirecto se distribuy entre el Norte, el centro y el
Sur: Zacatecas, San Luis Potos, Colima, Quertaro, Morelos, Puebla,
Oaxaca, Chiapas, Tabasco y Yucutan.V?
Pero en casi todos los casos, y desde luego en lo relativo a las
elecciones federales, la clave fundamental de los resultados se encontraba en el comportamiento de los jefes polticos: esos goznes
entre los gobernadores de los estados y los municipios, que al mismo tiempo servan corno una suerte de ClI1/11 para controlar, desde
abajo, la conducta poltica de los propios gobernadores. Un instrumento bsico en la construccin de los aparatos polticos del Estado
nacional, que si bien naci para facilitar la administracin de los
territorios, con muy diversas formas de designacin en cada uno de
los estados, hacia finales de siglo ya se haba convertido abiertamente en un funcionario al servicio del poder ejecutivo, que era
designado de manera generalizada por los gobemadores de cada entidad:
La designacin del jefe poltico por parte del gobernador encuentra su
fundamento en la idea de que el distrito es una entidad artificialmente
construida con la finalidad de establecer una mejor comunicacin administrativa entre los municipios y el poder central del estado. 0,
como lo subrayan algunas de las constituciones norteas, para desarrollar una funcin esencialmente electoral. 123
121
122
123
Ballard Perry,Jutfrez and Dtaz: Machine Politics in Mexico, op. cit., p. 57.
[bid., pp. 60-61.
[bid.
194
Los jefes polticos, eran, pues, quienes podan determinar los

resultados electorales, sobre la base del control que ejercan en la
adrrnistracin pblica y en las decisiones tomadas por los gobiernos locales, con funciones de "vigilancia, direccin y gobierno"
avaladas por todas las constituciones locales desde 1870,
De modo arbitrario, los ayuntamientos quedaron sujetos a la decisin
del jefe poltico, quien tena la facultad de declarar legalmente disuelto
cualquier ayuntamiento que se pusiera en estado de rebelin contra el
gobierno o las instituciones. El jefe poltico era adems responsable de
conceder la adjudicacin y expedir los ttulos de los fundos municipales y terrenos de repartimiento comn, con un valor hasta de 200 pesos, en los trminos de la circular del 9 de octubre de 1856, y de vigilar
la inversin del presupuesto y del plan de bienes de propios y arbitrios,
facultades de que hizo un uso creciente a partir de 1879. 124
Aunque lo fundamental era el control que ejercan sobre los

procesos electorales, pues de l dependan no slo los resultados
ms o menos favorables para las candidaturas impulsadas por el gobierno, tambin la formacin paulatina de las redes polticas que se
fueron creando desde los primeros aos del juarismo, siempre sobre
la base de leyes irreprochablemente aprobadas, pero empleadas de
manera que respaldaran a los candidatos propicios. Eran los jefes
polticos, en suma, quienes tenan la responsabilidad de formar al
cuerpo de "electores" --derivado de la organizacin previa que estaba a cargo de los gobiernos locales- quienes representaban, junto con las guardias nacionales, los oficiales del registro civil y los
responsables de la recaudacin hacendara, el entramado de funcionarios que poco a poco le fue dando forma a la jerarquizacin
administrativa que sustent la concentracin del poder nacional.
Obviamente no fue una tarea sencilla ni mucho menos exitosa
desde un principio. Tal como lo describe Hemndez, ese proceso
tom casi treinta aos para consolidarse: desde la promulgacin de
124 Ibid., p. 80. Por otro lado, Alicia Hemndez Chvez no aclara su afirmacin
sobre por qu los jefes polticos empezaron a utilizar esas facultades sobre los municipios, de manera creciente, a partir de 1879. El resto de los autores consultados
para esta investigacin les conceden una fuerza poltica ya muy amplia desde los
primeros aos de la Repblica Restaurada Por lo dems, es ella misma quien cita
como base de esas atribuciones a la Ley Orgnica del 21 de abril de 1868, que se
mantuvo vigente durante el resto del siglo.
LOS APARATOS
195
la ley de febrero de 1857 hasta 1887, "cuando la reeleccin perrniti que los electores ya no se vieran obligados a buscar el apoyo de
los ciudadanos y, por lo tanto, se desvaneca el compromiso con
ellos", si es que alguna vez lo hubo. De suerte que tanto los electores como los jefes polticos acabaron "como los paniaguados de
las autoridades y abandonaron todo compromiso con el municipio y
con sus representados" .125 Aunque lo cierto es que resulta al menos
difcil hablar de un cambio de giro en las prcticas empleadas por el
gobierno de Porfirio Daz para legitimar su poder' de lacto, respecto
a la trayectoria seguida en la Repblica Restaurada. Lo que muestran las evidencias es, por el contrario, una muy clara continuidad
en las formas de respaldar el triunfo legal de los allegados y de obstaculizar el de los enemigos, con mtodos que se fueron volviendo
ms eficaces con el paso del tiempo, y en la medida en que las
fuerzas armadas fueron cediendo su sitio a los aparatos polucos.
La regla que se sigui desde un principio y que se mantuvo hasta los aos de la Revolucin mexicana no fue, sin embargo, la
manipulacin de los votos de las masas analfabetas, como podra
pensarse, sino la competencia cerrada entre los miembros de la (incipiente) clase poltica, pues la mayora de los mexicanos simplemente no votaba. De modo que debido a esa abstencin electoral
generalizada, bastaba una pequea cuota de corrupcin o de fuerza
para determinar los resultados electorales, y de paso desalentar el
voto de la clase ms educada.
No hay sufragio popular en este pas, -explicaba cierta vez el embajador alemn al de Estados Unidos-, y no podr haberlo en esta generacin por dos razones: la primera, la ausencia de inteligencia por
parte de las masas; la segunda, la conviccin generalizada de que los
votos son tan manipulados por las autoridades que no hay seguridad alguna de que los resultados estarn de acuerdo con los deseos de los
electores. 126
La abstencin era, pues, lo que permita que la participacin
poltica quedara como un asunto para iniciados, quienes a su vez
manejaban las cosas de manera que todo pareciera legal. 127
Hernndez Chvez, op. cit., p. 95.
Ballard Peny, op. cit.,pp.18-19.
127 "Ignacio Ramrezescrb que. 'los hombres se proponen como candidatos
al Congreso no porque la gente los conozca, sino porque los conocen los ministros; y
125
126
196
,:,~:
,.'
"
:ll
~::,:
No ocurra as por razones que pudiesen achacarse a la ley federal, que en todo caso haba sido diseada para facilitar el sufragio universal (de los hombres) en la seleccin de los electores que, posteriormente, habran de designar en los colegios electorales de cada distrito
a los representantes para el Congreso, a los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la nacin y al presidente de la Repblica. La ley
era minuciosa en cuanto a la descripcin formal de los procedimientos, pero al mismo tiempo echaba mano de las estructuras polticas
disponibles para poder convocar a elecciones: encargaba a los gobernadores de los estados, en principio, dividir "las demarcaciones de su
respectivo mando, en distritos electorales numerados, que contengan
cuarenta mil habitantes", yen el entendido de que cada fraccin de
veinte mil habitantes formara un distrito electoral ms. Enseguida,
ordenaba a los ayuntamientos "dividir a sus municipios en secciones,
tambin numeradas, de quinientos habitantes de todo sexo y edad
para que den un elector por cada una", tomando en cuenta que las
fracciones de doscientos cincuenta y un habitantes tendran que dar
un elector ms. Y ms adelante les ordenaba a los ayuntamientos,
tambin, "comisionar a una persona para cada una de las divisiones
de su municipalidad, que empadrone a los ciudadanos que tengan
derecho a votar y que les expida las boletas que les hayan de servir de
credencial". Esas boletas servan para identificarse y votar, simultneamente, lo que impeda el voto doble pero tambin anulaba
cualquier posibilidad de secreto a la hora de sufragar. "Las boletas
debern estar en poder de los ciudadanos tres das antes, por lo
menos, del da en que ha de verificarse la eleccin, y al reverso o
vuelta de ellas pondrn el nombre del ciudadano a quien den su voto,
firmando al calce los que supieren hacerlo."
La ley electoral estableca que, una vez cumplido el proceso de
empadronamiento por seccin:
algunos son eliminados por la grave razn de que la gente los quiere'. Algunos aos
ms tarde, Ricardo Garca Granados escribi que 'habra poca veracidad histrica si
se dijera que la mayora del pueblo fue con total confianza a las urnas para designar a
sus representantes, y que las elecciones se verificaron de conformidad con las disposiciones de ley'. El sistema, explicaba, consista en que los gobiernos locales [...]
arreglaban las cosas para su propio beneficio y tenan mayor libertad para hacerlo en
la medida en que la distancia de la capital era ms grande. En la base de todo, deca,
'la poltica no era ms que una cloaca de intrigas y conspiraciones, con la rebelin armada como resultado [...] es una falsedad cuando se nos asegura que en estos buenos
tiempos hubo realmente elecciones populares"; en ibid.. p. 40.
LOS APARATOS
197
[... ] a las nueve de la maana del da de la eleccin. reunidos siete ciudadanos por lo menos, en el sitio pblico que se haya designado el
ayuntamiento y bajo la presidencia del vecino que al efecto se haya
comisionado para instalar la mesa, procedern a nombrar de entre los
individuos presentes, que hubieren recibido boleta, un presidente, dos
escrutadores y dos secretarios que desde luego comenzarn a funcionar. [Se ordenaba, adems, que] los individuos de clase de tropa permanente y de milicia activa que estn sobre las armas o en asamblea.
votarn como simples ciudadanos en su respectiva seccin [... ] y no
sern admitidos a dar su voto si se presentaren formados nlilitarmente
o fueran conducidos por jefes, oficiales, sargentos o cabos, [al mismo
tiempo, sealaba que] los individuos que compongan la mesa se abs
tendrn de hacer indicaciones para que la eleccin recaiga en determinada persona,
quien en todo caso, no tena que pertenecer al "estado seglar y no
ejercer mando poltico ni jurisdiccin de ninguna clase en la misma
seccin". El procedimiento para votar era literalmente decimonnico:
[... ] los ciudadanos irn entregando sus boletas al presidente de la
mesa. ste las pasar a uno de los secretarios para que pregunte en voz
baja, si el ciudadano N. es el que el dueo de la boleta nombra para
elector de su seccin. Contestando afirmativamente, uno de los escrutadores pondr la boleta en la urna o caja preparada al efecto y el otro
escrutador ir anotando el padrn.
Todo eso, por supuesto, en el caso de que realmente hubiera
votantes, pues de lo contrario:
[... ] el comisionado mandar llamar a los vecinos de la seccin que estn ms inmediatos, excitndoles a que se instalen en junta; pero si a
pesar de esto no logra la reunin a las tres de la tarde, se podr retirar y
dar parte por escrito al presidente del ayuntamiento, devl'lvindole el
padrn y los papeles respectivos.
Los presidentes de los ayuntamientos tenan, por ltinlo, la obligacin de enviar todos los expedientes electorales a las "juntas electorales de distrito" y de hacer que los presidentes de cada mesa se
quedaran con otra copia "para el caso de extravo".
Cumplidas las elecciones primaras. los electores designados de
cada distrito tenan que trasladarse a la cabecera que les correspon-
llJH
(;OBIEI<:-;o l.OCAl., POPEI< NA( 'I():-;AL
diera, al menos tres das antes de las eleu.:illlles sccundurias. para

qUl: los jetes pohticos pudiesen iuscribirh, en el libro de actas co
rrcspondicntc,
Las juntas c lectoralc-, 1 1 ser.in presididas por la primera autoridad
pohricu local, pcn' no podr.in declururse inxtul.ulax, ni Iunc ion.u-, sino
con la mayora absolut., dd numero de electores que se deban haber
nombrado en todu el dIstn tu Cu ando haya m.i s de un distri to clcctor.i I
en una llIunil:tpalldilll. presidir.in la instalacllill, en una junta, dicha autoridad polica, en otru el presidente del ayuntumienn, y en las de mas
lus rcg idorcs mas anlJgu"s 12S
Ciertamente exista la posihllidad de reclamar cualquier irrcgul.uidad qUl: Sl' hubiese presentado en las clccc ionex prmarius. pero
III1I1CI lkspll~:S de hller lOml'lIl.ado la sesin de los lolcgios clcctorales: "despus de llldlO dit no se udnutir.l ningn recurso y se
tendr por legitinuulo defulivamente lodo lo hecho", Los lolegios
l'Il'ltoraks. por su parte, dd1U\ orguniznr la c lccc ion, de acuerdo
con el aruculo y:;; de it\ludl.1 ley. de la manvru xiguicntc:
L\,s electores dcp,'sl.lLill sus V,'los en la inf"I1 (.liclque se pondr en
1.1 llIes.I, pr""cdl,'nd" l"ll "I,lcll (.\'/1'/. sii.:nclo y rl'.:ulandad: se pnrur.n
de SIlS a';I,'lltus uno ;\ IH1P, 1'''1 1.1 dCll'cha de I; mcs.r. y cuando haya ce
sad" el movimicnr, cl s"'ld.UI" I'ICgLHll,u.i en \'nl. ;tlta y pOI d"s ve
l'CS "i.ha C"II,;IIII,I" 1.1 \',)l.llll'O''', y dl'SPU<'S de una prudente espcla,
\';CI,lIa las l'<'dulas ~"bIC 1.1 I1Ics.l. I.IS ,'\'III.II;i t.unhin CII V"1. all.t y de
11'11.11 llh)d" las lccr.i 1111.1 ,1 una hasla cOlldulI' (La mesa] dcdararij
electo al que hubiere reunido. ""1' 1" nll.'II"s. l"s votos de la mayona
abs"lut.1 de I"s c1.:d"rcs pr"s"IIIC'S
En laso contrarro. la dC'u:lol\ terua <JUl' repetirse entre los dos

lillld,dtos con mayor numero dc vntns. hasta que alguno de ellos
ohtuviera esa rnayora. Y si aun persista el empate, "deddir Il
suerte quin dcha ser electo".
Por ultimo. cada distrito dCllorallkha enviar sus resultados al
Congreso de la Unin. lJue se;
Wl Ley Or,l(mca Elt'ctnr'11 drl 11 JI! j;,.hrt'm de /I~57. en Antonio (Jarda 01'01."0 (comp.), '.lf 1ac"''' t'lutaral mC'.\it'ana, 1812-1988. Mltko, Adeo &tilores.
1989. pp. 189.19.l.
LOS APARATOS
199
I ) erigirj en colegio clcctorul, todas las veces que hubiese ekcclln

de presidente de la Repblica, o de individuos tic la Suprema Corte de
Justicia: proceder a hacer el escrutinio de los votos emitidos, y si algn candidato hubiera reunido la mayora absoluta, lo declarar dedo
En el caso de llue ningn candidato haya reunido la mayora absoluta
de votos, el congreso, votando por diputaciones. ele):11j por escrutinio
secreto, mediante cdulas, de entre los dos cundid.uos que hubieren
obtenido la mayora relutiva
Hay mltiples evidencias de las muy diversas maneras (:11 que
se violaba ese ordenamiento Formalmente PU1<.:IO. que cst.in bien
reunidas por Ballard PeITY. y que tambin pueden adivinarse en la
reforma que propuso Benito Jurcz el X de mayo de l X71. con el
propsito de "limpiar" los comicios que aparccfan impugnados lk
antemano ptJr su contrincante Porfirio Daz.
Esa reforma a la ley propona. en principio, qlll: los:
ayuntamientos establecidos en las cabeceras de distrito nombraran en
tre sus miembros, por escrutinio secreto y a mayora absoluta de votos
[ . ~.) un comisionado que desempee las funciones encomendadas pOI
el artculo 24 de la ley a la primera autoridad poltica local Los secretarios de los mencionados ayuntamientos desempear n las funciones
que el artculo 2.~ de la citada ley encomiende a la autoridad poJtl<:a
local.l?"
Es decir. les peda a los ayuntamientos llue sustituyeran a los

jefes poltticos en la funcin de instalar y prcxi dir las mesas de
los colegios para las elecciones secundarias. pues la.'> prctic.rs
abiertamente fraudulentas cometidas pOI stos eran una de las
causas repetidas hasta el cansancio de las insurrecciones que cm
prendan los candidatos vencidos.
Dos ejemplos. citados por Ballard Perry, bastan par~1 ilustrur las
prcticas mencionadas: "Agustn O' Horn. un candidato a la gubernatura de Yucatn en 1869, reclamaba que los electores favorables
a su candidatura fueron seleccionados por una mayora de 2:4 mil
votos en una eleccin popular. pero el vice-gobernador Manuel Cicerol envi fuerzas a varios pueblos para reemplazar a los jefes
polticos, quienes a su vez enviaron a otro grupo de electoress a los
119 Decreto que rrfontwla Ltty Etectora! del /2 de febrm de 11J57, ti de maya
de lB7J,en ibid. pp~ 200201.
200
colegios para elegirle a l", En Campeche, en otra ocasin, el "gobernador saliente del estado, Alejandro Garca, sirvi corno presidente de uno de los dos colegios electores de la entidad y surgi
electo corno su representante ante el Congreso de la Unin", Era la
presin directamente ejercida sobre los electores por parte de los jefes polticos, lo que se intentaba evitar mediante la seleccin de
otros comisionados electorales designados entre los miembros de los
ayuntamientos. Aunque sta no era la nica manera en que los jefes
polticos podan influir en los resultados electorales.
Tambin era frecuente que cambiaran repentinamente la ubicacin de los colegios electorales, y dieran aviso exclusivamente a
sus partidarios, o que retrasaran la entrega de las credenciales que
acreditaban a los electores designados en las elecciones primarias,
con el propsito de impedirles el acceso legal a los colegios electorales, o bien que en definitiva se negaran a remitir los resultados
de las casillas a las juntas distritales. Es muy larga la lista de testimonios sobre ese tipo de conductas entre los jefes polticos:
Todos reconocan -escribe Peny- que los jefes polticos eran los
electores fundamentales. Un porfirista escribi en 1867 que la oposicin estaba trabajando por Jurez en Silacayoapan, Tlaxiaco, Teposcolula, Nochistln y Huajuapan, en el estado de Oaxaca, "pero los jefes
polticos estn de acuerdo con nosotros y no creo que suframos ningn
revs". El gobernador lerdista de Morelos en 1870, Francisco Leyva,
rechaz la publicacin de una ley aprobada por la legislatura porfirista
que hubiera permitido a esa legislatura nombrar a los jefes polticos de
los pueblos. Un observador juarista not que esa ley le hubiera dado a los
porfiristas la oportunidad de falsificar votos y le recomend a Jurez
que apoyara la decisin de Leyva, en la medida en que los jefes polticos que haba en ese momento eran juaristas y "podran entregarle los
pueblos de la entidad". En 1869, Miguel Castro, gobernador de Oaxaca, le advirti a Jurez que Flix Daz estaba haciendo campaa para la
gubernatura y que tena buenas relaciones con los jefes polticos del estado, "quienes, como usted sabe, controlan las elecciones y el resto del
pueblo hace lo que los jefes polticos le ordenan".
El juarista Marcos Andrade escribi a Jurez en 1869 que "el gobernador de Veracruz, Hernndez, est recomendando en todos los
cantones del estado y notificando a todos los jefes polticos que los prximos diputados al Congreso de la Unin tienen que ser partidarios de
usted" [ ...] El comandante de una unidad de la polica rural en Otumba, Estado de Mxico, le pidi a Juarez que le indicara "a qu candidato haba que apoyar para gobernador. S que el gobierno necesita gente
LOS APARATOS
201
que coopere y que est de acuerdo con usted para estos puestos. El jefe
poltico del distrito est muy bien dispuesto a colaborar". En 1871, los
juaristas enviaron a Jos Mara Alatorre a trabajar por la reeleccin de
Jurez en Guanajuato, Aguascalientes y Jalisco. l se reportaba regularmente, por caneo, con Castillo Velasco, ministro de Gobernacin.
Desde Lagos escribi que haba hablado con el jefe poltico, "quien es
mi pariente, y con varias otras personas de representacin, y aunque
tuve que salvar algunos inconvenientes y dificultades con quienes se
oponan, finalmente acord que el seor Jurez y un buen diputado
sern electos aqu". 130
Sin embargo, la influencia que ejerca el gobierno nacional sobre los jefes polticos no era el nico recurso disponible para orientar. los resultados electorales. Como lo mostraba el resto de las reformas efectuadas a la ley electoral en mayo de 1871, el abanico de
posibilidades era en realidad mucho mayor. De ah, por ejemplo,
que se exigiera puntualmente que "los individuos comisionados
para empadronar y los que lo fueren para presidir la instalacin de
las mesas sern precisamente vecinos de la seccin", o que "los actos de instalar las mesas, extender las actas, firmarlas y expedir las
credenciales, se harn precisamente de una manera pblica en
las mismas casillas electorales", con el propsito de evitar los manejos que solan hacer los jefes polticos al eludir su obligacin de
extender las credenciales correspondientes a los electores designados en cada casilla. Tambin se especificaba el mtodo para impedir la prctica del boicot sobre la mayora absoluta con la que
deban funcionar los colegios electorales. La fraccin tercera de
aquellas reformas no poda ser ms explcita:
Cuando en un colegio electoral, alguna fraccin de l se saliere, dejando incompleto el qurum, los que quedaren se constituirn en junta
permanente y excitarn a los separatistas por medio de la autoridad
poltica local, a que vuelvan al colegio [ ... ] Si aun con esto no hubiere
qurum o no concurrieren a los ocho das cuando ms, se proceder a
nueva eleccin en las secciones donde pertenezcan los separatistas y
los faltistas sin causa justa.
Esa medida tena doble filo: por un Iado, buscaba evitar los procedimientos fraudulentos a los que se prestaba la necesidad de una
130
Ballard Perry, op. cit., pp. 66-69 passim.
202
mayora absoluta de electores para abrir los colegios electorales;

pero del otro, tambin trataba de cerrarle el paso a la poderosa minora que ya representaba la oposicin de Porfirio Daz. Y es que la
falta de qurum trajo al menos dos prcticas fraudulentas:
En la medida en que las elecciones primarias tenan lugar dos semanas
antes de la seleccin final en los colegios electorales, la composicin
de ese colegio electoral era conocida y, en consecuencia, los resultados
podan ser predichos con toda anticipacin. As, la minora poda boicotear el colegio con la esperanza de impedir la formacin del qurum
legal y forzar que toda la votacin del distrito fuera nulificada [ ... ]
Cuando la mayora era pequea [y ste era el caso de las elecciones
presidenciales de 1871] bastaba por lo tanto una pequea cantidad de
dinero para sobornos, gastados en aquellos que no hubieran estado dispuestos a correr el riesgo de cambiar candidato pero s de abstenerse de
participar en los colegios, para invalidar la eleccin distrital [... ] Desde
otro punto de vista, un testigo de Veracruz escriba, al respecto: "los
independientes tienen mayora de electores, pero el gobierno tiene mayora en favores y en dinero para ofrecer. Calcula t quines sern los
ganadores [... ] Un segundo fraude consista, para contrarrestar la falta
de qurum, en pasar por alto ese requerimiento y conducir la eleccin
secundaria sin ninguna referencia a l. 131
,~
Tambin eran frecuentes las dobles casillas e incluso los colegios electorales duplicados, abiertos por personas que reclamaban
para s mismas la legalidad del proceso, pero que slo eran reconocidas como tales por las autoridades locales, cuando los resultados
mostraban los intereses que convena defender. De ah que la fraccin IV de las reformas de 1871 estableciera, tajante, que "los que
se separen de un colegio electoral para formar otro en diverso lugar,
sern castigados por cuatro aos" de destitucin de todo cargo o
empleo pblico que estuvieran desempeando y suspendidos de
cualquier derecho ciudadano. Finalmente, los fraudes ms descarados e incluso el uso de la fuerza pblica o de la violencia directa
para determinar los resultados electorales, que tambin estaban
glosados entre las restricciones sealadas en las reformas a la ley
orgnica de 1857. Se castigaba as a:
[... ] los empadronadores que no entregaren a los ciudadanos las boletas con la debida anticipacin o que maliciosamente no expidieren 00131
Ibid., pp. 60-63 passim.
LOS APARATOS
203
leta a algn ciudadano [o cualquiera] que falsificare credenciales o algn otro documento electoral [tanto como al individuo] que se robare o
sustrajere los expedientes y documentos de eleccin, [o a los que] tumultuariamente o por la fuerza y sus cmplices lanzaren o pretendieren
lanzar de sus puestos a los individuos que compongan las mesas o colegios electorales.
De paso, se ordenaba tambin que "la fuerza armada, tanto de
la federacin como de los estados, con sus jefes y oficiales, votar
en los cuarteles que habitualmente haya ocupado al menos tres
meses antes de las elecciones". Y para no dejar lugar a dudas, se estipulaba por ltimo que:
[ ... ] todos los funcionarios pblicos cometen un delito oficial tolerando o disimulando la violencia de la fuerza armada, el cohecho o soborno, el fraude o los abusos que sus subalternos cometieren contra la libertad electoral, en las elecciones de los funcionarios federales. La
tolerancia o disimulo constituirn un delito oficial calificado, si los
mencionados abusos fueren cometidos por la fuerza armada, por sus
oficiales o jefes. 132
No era para menos, especialmente cuando se estaba jugando la
ltima de las reelecciones de Benito Jurez en contra de la influencia acumulada por Daz. La estrategia tena que llevar, por lo tanto,
al reconocimiento explcito (tlu ms explcito que una ley'!) de
que las elecciones del periodo no haban sido tan limpias como SI.:
proclamaba en los discursos, que en todo caso se haba echado
mano de los gobiernos locales para construir paulatinamente el aparato juarista que haca posible el cumplimiento cada vez ms extenso de las rdenes nacionales y el amago sobre los gobernadores,
con el respaldo de una Cmara legislativa deliberativa y abierta,
pero tambin mayoritariamente leal a las instrucciones del presidente.
Pero la intervencin francesa no slo haba contribuido a prorrogar el mandato de Jurez --que debi haber concluido en 1865hasta que la Repblica pudo restaurarse en 1867, tambin perfil las
diferencias polticas entre los liberales forzando al presidente a distribuir los mandos militares y polticos entre los caudillos que haban participado en la guerra por la "segunda independencia" de
132
Antonio Garca Orozco, op. Cit.
204
Mxico. En los aos de esa batalla definitiva, Jurez consolid su

liderazgo como presidente de la Repblica, aunque tambin perdi
buena parte del control de los aparatos que haba edificado en los
aos anteriores. As lo prueba, por ejemplo, el rechazo que tuvo su
iniciativa para crear el senado de la Repblica y eludir la intluencia
excesiva que, al menos formalmente, ejerca el poder legislativo sobre sus decisiones. El aparato diseado por los liberales de 18581860 se disolva ahora en las pugnas internas de quienes todava se
mantenan en los mandos polticos ocho aI10s ms tarde.
No se explicara de otro modo el intento de Jurez de lanzar
una suerte de referndum, junto con la convocatoria a nuevas elecciones federales en 1867, para crear una cmara de senadores capaz
de contrapesar a la de diputados; facultar al presidente con un "veto
suspensivo en las primeras resoluciones del poder legislativo", de
modo que stas no pudieran reproducirse sino con el voto de por
lo menos dos tercios en ambas cmaras; para que las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo no fueran verbales, sino por
escrito; restringir las facultades que le permitan a la diputacin permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso en cualquier momento, y, de paso, prever un nuevo sistema de sustitucin
provisional del jefe del ejecutivo "en caso de faltar a la vez el Presidente de la Repblica y el Presidente de la Suprema Corte de Justicia".133 Se trataba de aprovechar el mtodo ya ensayado para ganar
elecciones, en busca de las facultades que le hubieran permitido
seguir gobernando, legalmente, sobre la base de un presidencialismo mucho ms poderoso. Quizs hubiera sido una buena decisin
para dejar atrs la secuela de conflictos armados y poner en marcha
una administracin que segua siendo apenas una promesa. Una forma de dejar en el pasado la dinmica revolucionaria, como lo sealaba Coso Villegas:
133 La convocatoria es del 14 de agosto de 1867, cuando Jurez todava gozaba

de las facultades extraordinarias que le haba concedido el Congreso para dirigir la
guerra contra la intervencin francesa. Antes de los puntos referidos, se deca: "en el
acto de votar, los ciudadanos para nombrar electores en las elecciones primarias, expresarn adems su voluntad, acerca de si podr el prximo congreso de la Unin, sin
necesidad de observar los requisitos establecidos en el Artculo 127 de la Constitucin Federal, reformarla o adicionarla sobre los puntos siguientes"; echando mano de
las facultades todava disponibles, le peda al aparato poltico que ratificara los mandos concedidos formalmente por el Congreso. En Garea Orozco, op. cit., p. 195.
LOS APARATOS
205
[... ]la cmara nica, la cmara todopoderosa y revolucionaria (al estilo francs) careca ya de objeto y poda daar en lugar de favorecer:
haba que restaurar el equilibrio, creando otra cmara que introdujera
un elemento conservador en el seno mismo del poder legislativo,
adems de robustecer al ejecutivo ampliando sus facultades.P"
Aunque, bien visto, lo que Jurez quera era gobemar sin renunciar a los atributos que la guerra le haba concedido, y sin perder
de vista que sus verdaderos apoyos y restricciones no estaban tanto
en la cmara, como supona Cosa Villegas, como en los poderosos
caudillos regionales y en los aparatos locales que decidan la legitimidad o el conflicto generado en cada eleccin. Eran los gobernadores de los estados, no los diputados, los que tenan la capacidad
de someter realmente al presidente de la Repblica. De ah que esa
relacin haya importado, finalmente, mucho ms que el equilibrio
entre los poderes centrales, no por las virtudes que habran permitido la institucionalizacin del federalismo, sino precisamente por lo
contrario: debido a las dificultades que tuvo que afrontar el gobierno nacional para someter gradualmente a los caudillos locales. En
esa historia -que es la historia del Estado nacional- los diputados
apenas aparecen como el teln de fondo en las disputas fundamentales. El nacimiento del Estado nacional mexicano no se asent en
las tensiones entre el parlamento y el ejecutivo, sino en las que se
desdoblaron con los poderes regionales. De modo que aquella convocatoria de agosto de 1867 se contrapuso, precisamente, con la
oposicin frontal y casi inmediata del Congreso, de la prensa, pero
tambin de los gobernadores que vean amenazada su cadena de
mando.P'' As ocurri con los de Guanajuato y Puebla, que adems
representaban a dos estados particularmente importantes para la
vida econmica del pas. Y ms tarde con San Luis Potos y Zacate134 Coso Villegas, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada.
Vida poltica, op. cit., p. 143.
135 No es necesario repetir que los gobernadores respondan a los equilibrios
polticos representados por los generales que haban vencido en la guerra. Una muestra ms: en mayo de 1867, Porfirio Daz emita una "Resolucin del General en Jefe
del Ejrcito de Oriente, en uso de las facultades que me ha concedido el Supremo
Gobierno, he tenido a bien disponer [...que] mientras concluida la guerra, el Supremo gobierno determina que los oficios municipales se confieran por eleccin popular, los ciudadanos jefes polticos harn esos nombramientos en ciudadanos que
tengan las cualidades legales, dando cuenta al cuartel general para su aprobacin"; en
La administraci6n pblica en la poca de Iurez; t. 11, op. cit., p. 593.
206
cas, cuyos jefes militares optaron por rebelarse de la nica manera

en que saban hacerlo. A los primeros les respondi el gobiemo nacional con instrucciones tajantes:
No siendo usted -le escriba el ministro Lerdo al rebelde gobernador
de Guanajuato- sino un delegado del gobierno, ni teniendo Ud. ms
ttulos que el nombramiento del mismo gobierno, quedaba usted sin
ningn ttulo en el acto de desobedeceno so
Pero la oposicin fue tan firme y numerosa, que hubo necesidad de buscar nuevos argumentos para convencer a los gobemadores, y no slo a quienes se haban rebelado. En una circular del
mismo ministro Lerdo - a cargo entonces de Relaciones y Gobernacin- dirigida a los gobiernos de los estados, se peda el apoyo
casi desesperado que de todas maneras no pudo obtenerse:
La marcha normal de la administracin exige -escriba Lerdo- que
no sea todo el poder Legislativo, y que ante l no carezca de todo
poder el propio Ejecutivo. Para situaciones extraordinarias, la excusa
de los inconvenientes es la necesidad de toda energa en la accin; pero
para tiempos normales, el despotismo de una convencin puede ser tan
malo, o ms, que el despotismo de un dictador .137
Esa circular no deja lugar a dudas: se trataba de un intercambio de despotismos, acuado por va de las elecciones. Pero precisamente por ese motivo no pudo prosperar y los resultados del
referndum, aun cuando ste s se llev a cabo, no fueron considerados finalmente por el ya reelecto presidente Benito J~rez. De
haberlo hecho, habra contado sin duda Con las facultades legales
que ese procedimiento le haba otorgado -pues no hay duda de
que gan, tal como se organizaban los comicios primarios-,
aunque el mismo aparato que le conceda esa forma de hegemona
legal le hubiera retirado de hecho la posibilidad misma de utilizarla. Es que la ventaja que tenan los liberales a la hora de la
construccin era la misma que explicaba su debilidad: la dispersin de las regiones, que slo podan sentirse parte de una entidad
136 Fragmento de una carta de Lerdo de Tejada a Len Guzmn, gobernador de

Guanajuato, citada por Coso Villegas, op. cit., pp. 166-167.
137 En La administracin pblica en la poca de Jurez; l. IIJ, op. cit., pp.
48-49.
LOS Al' ARATOS
207
mayor a travs de la representacin que se concentraba en la capital del pas. No obstante, cada vez que el gobierno nacional quiso
excederse, antes de haber consolidado los aparatos polticos que le
aseguraban el control sobre el territorio, las regiones reaccionaron
oponindose con indiscutible firmeza. As le ocurri al fallido ensayo imperial de Iturbide y volvi a pasar cuando Jurez quiso
anogarse mayores facultades y crear el senado. En ambos casos,
las regiones estuvieron a punto de quebrar la existencia de la nacin. Al mismo tiempo, no fue casualidad que la necesidad del
senado resurgiera aos ms tarde, cuando el gobierno de la Repblica ya haba reunido los medios suficientes para superar las primeras refriegas.
A pesar de los intentos de Jurez -quien todava envi una
carta a los gobernadores en marzo de 1870, tratando de convencerlos acerca de las virtudes de esa segunda cmara de legisladores-,
fue Sebastin Lerdo de Tejada quien consigui dar el paso siguiente
en ese trayecto de consolidacin de los aparatos polticos. Como
Jurez, Lerdo de Tejada haba asumido la presidencia de la Repblica por "ministerio de ley", luego de la muerte del primero en julio de 1872. Tambin como Jurez, Lerdo quiso reelegirse al final
de su primer periodo de gobierno, pero ste no tuvo ni las razones
ni los medios para detener el empuje militar de los mandos que se
haban ido agrupando alrededor de Daz.
De cualquier modo, Lerdo de Tejada promovi una nueva reforma a la Ley Electoral de 1857, que intentaba dejar fuera
cualquier posibilidad de acceso al poder legal por parte de Porfirio
Daz, mientras preparaba su propia reeleccin. La reforma del 23
de octubre de 1872 -promulgada apenas tres meses despus de la
muerte de Jurez-, modificaba el artculo 34 de la ley original,
para impedir que fueran electos como diputados al Congreso:
[ ... ] el presidente de la Repblica, los secretarios del despacho y los
magistrados de la suprema corte de justicia [como ordenaba la ley
original, pero adems agregaba.] Tampoco pueden serlo los jueces de
circuito y distrito, los jefes de hacienda federal, los comandantes
militares, los gobernadores, los secretarios de gobierno, los jefes
polticos, los prefectos, los subprefectos, los jefes de fuerzas con
mando, los magistrados de los tribunales superiores y los jueces de
primera instancia de las demarcaciones donde ejerzan respectivamente los mencionados cargos. Estas restricciones comprenden a los
que, en los das de la eleccin, o dentro de los treinta das anteriores
208
a ella, desempeen o hayan desempeado las funciones a que se refiere este artculo. 138
En pocas palabras, no podan ser diputados ninguno de los miembros de los distintos aparatos que se haban ido formando a lo largo
de la Repblica Restaurada: el hacendara, el civil, el militar ni tampoco el que formaban las autoridades propias de los gobiernos locales. Lerdo pudo convocar a la eleccin de la nueva cmara de
senadores en diciembre de 1874 -gracias al juego de pactos que
logr conformar en el Congreso de la Unin, luego de su larga permanencia al lado de Jurez-, pero ya no le fue posible hacer
cumplir el decreto electoral que marginaba a los aparatos de cualquier representacin poltica en el Congreso, pues su control sobre
stos era mucho menor que el que haba ganado Porfirio Daz a
fuerza de buscar la presidencia de la Repblica desde diez aos
antes, y de viajar por el territorio formulando alianzas estratgicas
con inigualable tenacidad. La nueva rebelin orquestada por Daz
se le adelant a Lerdo, con la suma de prcticamente todas las fuerzas que se fueron marginando de esos aparatos polticos desde que
Jurez restaur la Repblica:
Cuando el gobierno tena xito en la remocin de un caudillo de las
oficinas pblicas, ste permaneca como un enemigo potencial del rgimen y como un punto focal para la rebelin. As ocurri con Trinidad Garca de la Cadena en Zacatecas, con Hiplito Charles en Saltillo,
con Luis Mier y Tern en Veracruz, con Juan Haro en Tampico, con
Juan N. Mndez en Puebla, con Vicente Jimnez en Guerrero, con Carlos Daz Gutirrez en San Luis Potos, con Juan N. Cortina en Matamoros. Jurez y Lerdo se opusieron a todos ellos, y todos ellos devinieron porfiristas.P?
Despus del triunfo militar de la rebelin de Tuxtepec, sera
justamente uno de ellos, Juan N. Mndez, quien como encargado
provisional del poder ejecutivo nacional emitira en diciembre de
1876 una nueva reforma a la ley electoral de 1857, no slo para
contrarrestar las exclusiones que haba diseado Lerdo con el fin de
marginar a los porfiristas, sino con el propsito explcito de elegir a
Porfirio Daz como presidente constitucional de los mexicanos. Esa
138
139
Garca Orozco, op. cit., p. 202.

BallardPerry, op, cit., p. 32.
LOS APARATOS
209
convocatoria recuperaba la tradicin, pero ya sin maquillajes intiles:

[ ... ] al mes de recibido este decreto -ordenaba, por ejemplo-s- los
gobernadores provisionales [que haban sido nombrados por Daz] en
los casos determinados por el Artculo 40. del plan de Tuxtepec reformado en Palo Blanco, expedirn convocatorias para que se proceda a
elegir conforme a la Constitucin y leyes particulares de los respectivos estados, a los funcionarios y autoridades que segn ellas deben
elegirse popularmente [ ... ] Los estados cuyas autoridades no hayan
perdido su carcter legtimo, segn el Artculo 40. del plan reformado
en Palo Blanco, reorganizaran desde luego su gobierno constitucional
en los trminos que lo dispongan las leyes [y ms adelante agregaba]
Adems de las restricciones que establece la ley del 23 de octubre de
1872 para la eleccin de diputados, no pueden ser electos funcionarios
pblicos de ninguna. clase: l. Los que como diputados declararon reelecto al ex presidente Sebastin Lerdo de Tejada [... ] Il, Los que contribuyeron directamente a la falsificacin electoral durante la administracin anterior [ ... ] m. Los que en el llamado 80. Congreso hubieren
aceptado o aprobado a sabiendas credenciales notoriamente falsas. IV.
Los jefes militares que aun en obediencia hayan contribuido de un
modo directo a la falsificacin del voto pblico [ ... ] V. Los que como
diputados y senadores en el llamado 80. Congreso votaron por la suspensin de las garantas [ ... ]
y si alguna duda quedara todava, el artculo 10 de esemismo

decreto estipulaba:
Los estados que estn ocupados por el enemigo y los que no hayan reconocido el orden legal dimanado del plan de Tuxtepec, verificarn la
eleccin luego que la paz est restablecida en ellos [ ... ] Los gobernadores provisionales de esos estados darn cumplimiento a lo dispuesto en el Artculo 6 de este decreto, luego que haya sido convocada
la eleccin federal.P?
Era la venganza de los excluidos por los aparatos juaristas, que
volvan para impedir el control y la manipulacin de los mecanismos
electorales, que "comienza en el empadronamiento y reparto de las
boletas y se consuma en las mesas que reciben los votos de los electores. El ahnco de los partidarios por hacerse de las mesas, clara140
Garca Orozco, op. cit., p. 203.
210
mente manifiesta que ellos sirven ms para imponer la voluntad de

una bandera que para presidir la majestad de la ley".141 Todo eso
suceda, como hemos visto, para refrendar los mandos de los liberales en el poder. Y ms tarde sigui ocurriendo, de todos modos,
bajo el control de los mismos aparatos que se haban construido durante los aos de la Repblica, puestos al servicio del porfiriato.
Bastaron dos dcadas (1880-1890) para consolidar la prctica [... ] de
que los jefes polticos fueran designados exclusivamente por el gobernador. [... Como] a nivel federal, todas las elecciones eran indirectas,
lo que condujo a que los electores usurparan funciones que les fueron
delegadas por los ciudadanos para acabar en una estrecha confabulacin con diputados y senadores a cambio de su voto. El desenlace fue
que los electores terminaron corno subordinados de las autoridades federales. Tal vez ese largo proceso degenerativo de las elecciones y el
divorcio entre los gobernados y gobernantes nos permiten comprender,
desde una nueva ptica, la reforma constitucional de 1887: la reeleccin legal de todas las autoridadcs.l-?
La reeleccin era, en efecto, la consecuencia casi natural de
aquel proceso de construccin de los aparatos polticos finalmente
fieles al porfiriato. Haban nacido con armas, y con ellas se consolidaron hasta el final del camino, que slo por razones de mtodo podramos alargar hasta el 18 de diciembre de 1901, cuando el gobierno nacional de Porfirio Daz promulg una nueva ley electoral que
era, en realidad, un retomo a la redaccin original de 1857, en la que
acaso sobresale la incorporacin de restricciones correspondientes a
las reformas de octubre de 1872. 143 Como si se tratara de un ciclo, la
construccin de los aparatos polticos volva a sus orgenes, pero
despus de haber logrado la confluencia de los dems medios que
dieron forma al Estado, y asegurado los nombramientos adecuados
de jefes polticos y' responsables de los gobiernos locales que garantizaron, invariablemente, la reeleccin de Daz como presidente de la
Repblica, hasta que una nueva revuelta armada lo expuls del
poder. Durante aos, sin embargo, nadie puso en duda la legitimidad
del poder que ostent: haba nacido el Estado nacional mexicano.
141 Proyecto de adiciones y reformas a la ley orgnica electoral, 10 de noviembre

de 1877, citado por Hernndez Chvez, op. cit., p. 98.
142 tu, pp. 94-95 passirn.
143 Garca Orozeo, op. cit., pp. 204-207.
V. EL FINAL DEL CAMINO
EL MUNICIPIO QUE LLEG AL SIGLO XX
Como ya hemos visto, a partir de las reformas borbnicas y durante

todo el siglo XIX, el municipio mexicano sufri un largo proceso de
reduccin de funciones que lo llev a perder, paulatinamente, la importancia que tuviera en tiempos de la Colonia, cuando era la clave
de la organizacin poltica territorial del pas. Sin embargo, la verdadera "ofensiva" en su contra no se iniciara hasta el triunfo definitivo de lbs liberales sobre los conservadores, con una estrategia de
triple alcance: primero, con la aplicacin cada vez ms estricta de la
nueva legislacin administrativa municipal, supervisada por los jefes polticos; segundo, a travs de una errtica poltica de reconocimiento jurdico de los pueblos y, sobre todo, de creacin de nuevos ayuntamientos --que fue la causa de no pocas de las rebeliones
que tuvieron lugar en el siglo pasado-s-,' y, finalmente, mediante la
poltica de desamortizacin de la propiedad colectiva, en busca de
la pequea propiedad privada, que permitira el desmantelamiento
de los recursos municipales:
Atacados una primera vez en su autonoma y sus recursos por los gobiernos ilustrados de la Colonia, reducidos legalmente por la Constitucin liberal de Cdiz a no ser ms que una colectividad territorial en la
que individuos indeterminados se funden en una unidad exterior, sin
lazos internos, los pueblos van a sufrir despus la ltima etapa de la
ofensiva liberal, la de la desamortizacin civil que los privar de sus
bienes comunales.
Esa ofensiva comenz, en efecto, con la Ley Lerdo de desamortizacin de junio de 1856. Y aunque las consecuencias inmediatas
1 Leticia Reina, Las rebeliones campesinas en Mxico (1819-1906), Mxico,
Siglo XXI, 1980.
2 Francois Xavier Guerra, Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, t. 1,
Mxico, Fondo de Cultura Econ6mica, 1988, p. 263.
211
212
de su aplicacin se mitigaron por la excepcron concedida a los

ayuntamientos para conservar los terrenos necesarios para la construccin de edificios destinados al servicio pblico - y naturalmente los edificios mismos-, la presin ejercida por los gobiernos
nacionales fue tan constante como las resistencias municipales para
acatar las rdenes de parcelar y privatizar los ejidos.?
A pesar de la renuencia de los municipios, la poltica liberal
contraria al viejo papel de la propiedad colectiva se concret a finales de siglo, con la Ley de Terrenos Baldos promulgada por el
general Daz en marzo de 1884, cuando la filosofa positivista gan
la plaza de las ideas gobernantes. Si Porfirio Daz titube, en la primera poca de su gobierno, frente a los derechos colectivos que
reclamaban los pueblos, hacia la ltima dcada del XIX esas vacilaciones dejaron sitio a una poltica francamente agresiva en favor de
la propiedad privada:
A partir de 1890 el orden y la paz parecan definitivamente asegurados.
Los "cientficos" positivistas accedieron entonces al poder y Daz
comenz a cambiar de actitud en nombre de la modernidad econmica
y poltica. Las "leyes de baldos" o colonizacin tendieron a privatizar
las tierras pblicas y comunitarias a partir de 1888-1894, dejando atrs
el cdigo civil liberal de 1871 [... ] mientras que en 1896 fueron definitivamente abolidas las alcabalas, obstculo al gran comercio pero primer recurso de municipios y regiones. La centralizacin poltica creci
con el refuerzo al poder de los jefes polticos locales, y los tecncratas
positivistas cercanos a Daz no creyeron ms en "la escuela de la democratizacin" de las funciones municipales. Como escriba uno de
ellos en 1902, sobre el municipio: "la experiencia de un cuarto de siglo
de paz y progreso ha mostrado [... ] que no son los principios jacobinos
3 Existen mltiples evidencias de la oposicin municipal al acatamiento de la

desamortizacin, desde la simple negligencia hasta la rebelin abierta, de manera que
a pesar de todo, "al estallar la Revolucin en 1910, ms del 400/0 de los pueblos conservaba su propiedad comunal, en contra de las leyes", y no pocos de ellos haban
conseguido ese resultado mediante la insurreccin. La cita es de Guillermo Bonfil,
Mxico profundo. Una civilizacin negada, Mxico, Grijalbo/Conaculta, 1990,
p. 153. Vase sobre las rebeliones causadas por el proceso de desamortizacin, John
Coatsworth, "Patrones de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una perspectiva comparada", en Friederich Katz, Revuelta, rebelin y revolucin; La lucha rural
en Mxico del siglo XVI al siglo xx, Mxico, Era, 1988, especialmente la p. 50.
Adems, sobre la importancia de la desamortizacin en la vida municipal del pas,
Francois Xavier Guerra, op. cit., 1. 1, pp. 263 ss.
EL FINAL DEL CAMINO
213
de una democracia absoluta los que pueden eliminar los males de una
nacin ni mantenerla sobre las alturas de la civilizacin y de la grandeza".4
Para sustituir los bienes en comn, los murucrpios se vieron

obligados a buscar fuertes alternativas de ingreso. En los textos de
la poca se consignan, por ejemplo, los arrendamientos de mercados y edificios pblicos a los particulares, el control del comercio
con pesos y medidas (como fieles contrastes), los impuestos prediales a la propiedad inmobiliaria y la expedicin de patentes (licencias) para toda clase de comercios, adems de multas y recargos por
faltas reglamentarias. En cambio, todos los terrenos o su arrendamiento a nombre del municipio deban ser puestos a subasta pblica, o parcelados y entregados directamente en propiedad a las familias del municipio. Lo relevante de esa sustitucin de ingresos
-como puede observarse-, es que ya no dependeran ms de los
pueblos, sino de la riqueza relativa de sus habitantes, donde la pobreza era la regla general. 5
El municipio lleg al siglo xx, pues, debilitado en todos sus
frentes. Sus limitadas atribuciones quedaban formalmente sealadas
por las constituciones locales y cubran, en general, cinco reas distintas: preparar los procesos electorales, cobrar los impuestos que
ordenara la legislatura local, cuidar de la polica, administrar los establecimientos de instruccin primaria y vigilar el funcionamiento
de servicios pblicos y bienes comunes, donde los hubiera. Pero
cada una de esas funciones se ejerca -con las nicas excepciones
de Nuevo Len e Hidalgo-- bajo la vigilancia de los jefes polticos,
que se haban convertido en la verdadera autoridad para la vida de
las comunidades de Mxico."
4 Francois Chevalier, "La libert municipale, ancienne et constante revendication mexicaine: du pass au prsent", en Quel avenir pour la dmocratie en
Amrique Latine", Pars, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique,
1989, p. 214. La cita de Chevalier es de Miguel Macedo, "El municipio", Mxico y
su evolucin social. t. 1, vol. 2, Mxico, Editorial Mxico, 1902.
5 Julio Jimnez y Agustn Lozano, "Manual de los ayuntamientos", Mxico,
Imprenta del Porvenir, 1875, en Manual de administracin pblica, nID 51, julioseptiembre de 1982, Mxico, INAP.
6 Moiss Ochoa Campos, La reforma municipal, Mxico, POITa, 1955, pp.
251-261, y Francois-Xavier Guerra, op. cit., pp. 249-301.
214
EL MUNICIPIO COMO UN ASUNTO SUBORDINADO
Entre las muchas ideas que encontraron su sitio en la Revolucin

mexicana, la referente al municipio fue considerada como terna secundario. Ninguno de los documentos fundamentales de las fracciones revolucionarias --examinados entre 1906 y 1917- le concedi un sitio privilegiado. De ah que para esa instancia de la vida
poltica nacional, la Revolucin no haya significado ms que un
cambio en las formas de control que acuaron los liberales del XIX.
En trminos fuertes, podra decirse que la Revolucin mud los
medios empleados por los gobiernos locales para controlar las mltiples y pequeas relaciones de poder que giraban en tomo a los ayuntamientos. En ese sentido, desde el mirador poltico de los pueblos,
la Revolucin no habra supuesto mucho ms que un cambio de
mandos en el centro de la Repblica. Sin embargo, esta segunda forma de plantear el tema exigira otras evidencias que rebasan los lmites de este trabajo. De manera que las notas siguientes se limitan a
revisar los principales documentos pblicos emitidos entre aquellas
dos fechas del proceso revolucionario, para ubicar en ellos el peso
realmente otorgado al problema municipal. y a subrayar, en todo
caso, el sentido de la solucin constitucional de 1917, entendida sta
como una consecuencia lgica de las mismas ideas perfiladas durante el movimiento armado de principios de siglo.
Por la lectura de los programas, planes y manifiestos que se
produjeron entre 1906 y 1917 salta a la vista que ninguna de las
fracciones revolucionarias acu una "idea municipal" propiamente
dicha: para cada uno de los grupos, y segn cada una de las diferentes visiones que se reunieron en el movimiento armado que comenzara hacia finales de 1910, el municipio apareca como una especie
de teln de fondo, indispensable para resolver problemas de mayor
envergardura, pero en ningn caso como un tema valioso por s
mismo, ni mucho menos como una oportunidad de replantear el
curso de la institucin poltica de mayor arraigo en la historia de
Mxico. Ms bien, el municipio fue otra vez visto desde el mirador
centralista.
De la afirmacin anterior no se desprende que el municipio no
haya aparecido de modo recurrente en el transcurso de la contienda.
Pero, a diferencia de una cierta interpretacin oficial de la historia revolucionaria -que le ha dado una gran importancia intrnseca a la demanda de un "municipio libre" en el transcurso del mo-
EL FINAL DEL CAMINO
215
vimiento armado-e-," la lectura de las fuentes primarias muestra que

la libertad municipal se entendi siempre como un problema secundario, subordinado a otros tres que, al comenzar el siglo, parecan
ms relevantes.
En primer lugar, el control poltico que ejerca el rgimen de
Daz a travs de los jefes polticos (o prefectos, directores y visitadores, segn las diferentes versiones otorgadas al mismo cargo por
las constituciones locales), que representaban verdaderas correas de
transmisin de las rdenes giradas desde la capital del pas, a la vez
que instrumento privilegiado de dominacin. Para los revolucionarios, los jefes polticos suponan un obstculo evidente para el ejercicio de las libertades individuales y, al mismo tiempo, uno de los
medios preferidos de Daz para mantener su dominio a lo largo del
territorio nacional. Y tenan razn: los excesos cometidos por esos
jefes polticos -responsables, entre otras cosas, de supervisar el orden local y de reclutar hombres para el ejrcito-- los convertan en
blanco inmediato del rechazo social a la dictadura, aunque su
simple eliminacin no supona un replanteo de las capacidades
polticas, econmicas o sociales del gobierno local. De esa suerte de
consenso nacional contra los jefes polticos no se derivaba, automticamente, una nueva visin municipal: una cosa era el rechazo
colectivo a una institucin autoritaria, y otra el rencuentro con la
verdadera autonoma municipal -perdida en el trayecto del siglo
XIX- que los revolucionarios no llegaron a proponerse. La historia
oficial, sin embargo, ha confundido esos dos puntos como si se tratara de uno solo, hasta el lmite de igualar la eliminacin de los jefes polticos con la instauracin de una especie de libertad plena,
sin tomar en cuenta que el control estatal sobre recursos y funciones
municipales habra de continuar, incluso hasta nuestros das. 8
7 Sealo tres ejemplos sobre esa interpretacin: de la Cmara de Diputados, Los

derechos del pueblo mexicano, Mxico, Porra, 1978; los trabajos publicados en
ocasin de la reforma al artculo 115 constitucional, de 1983, agrupados en El municipio mexicano, Mxico, Centro Nacional de Estudios Municipales, 1985, y, en
cierto sentido, el libro de Moiss Ochoa Campos, La reforma municipal, cuya versin de los hechos tiende a exagerar la importancia que Venustiano Carranza le concedi al tema, calificndolo como "Apstol del municipio libre".
8 En un trabajo anterior ofrezco algunos elementos de juicio sobre la sujecin de
los municipios, aun despus de las reformas constitucionales de 1983; vase Fuera
del centro, Mxico, Universidad Veracruzana,1991.
216
El control de las elecciones constituy el segundo tema superpuesto al problema municipal. Al comenzar el siglo xx, el proceso
electoral radicaba en los municipios, mediante un sistema por el
cual se seleccionaban "electores", en una primera convocatoria, con
el sufragio universal de los habitantes de cada municipio, agrupados
a su vez en distritos electorales, exactamente como vena ocurriendo desde la promulgacin de la ley orgnica electoral de 1857. Ms
tarde, los "electores" as designados habran de reunirse en las cabeceras de los distritos electorales -sealadas por los gobernadores
de los estados- para otorgar su voto, supuestamente representativo
de una colectividad municipal determinada, en los comicios de alcance federal.') Ese sistema indirecto fue visto siempre como una
de las claves que sostenan al rgimen, en la medida en que los
ayuntamientos se mantuvieran fieles a la dictadura. De ah que, para
cambiar a los representantes del antiguo rgimen, fuese indispensable considerar un proceso de democratizacin previo en la instancia municipal, suficiente para garantizar una cierta imparcialidad en
las elecciones.
El problema agrario, por ltimo, propici que los municipios
fueran apreciados intermitentemente en los planes y programas revolucionarios como un instrumento posible para la reforma, en tanto que el reparto de tierras estaba indudablemente ligado a la situacin de los llamados "pueblos" y no slo al predominio regional de
las grandes haciendas. Pero es en este punto, quiz, donde puede
apreciarse con mayor precisin el papel subsidiario del municipio:
con las excepciones de Luis Cabrera, primero, y Manuel Palafox,
un poco ms tarde, el problema de la propiedad colectiva, evidente9 Vase la "Ley electoral del III de diciembre de 1901, reformada el 24 de mayo
de 1904 en lo relativo a Presidente y Vicepresidente de la Repblica", citada por
Manuel Gonzlez Ramrez, Fuentes para la historia de la Revolucin mxicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957. Juan Molinar recuerda, por su parte, que la
importancia de los municipios como clave de las elecciones se extendi hasta 1946,
cuando una nueva Ley Federal Electoral centraliz los procesos de control y vigilancia
de los comicios en la Secretaria de Gobernacin. El propio Molinar da elementos para
suponer que la ley de 1901-1904 fue modificada en 1918, para romper el sistema de'
eleccin indirecta, aunque "los presidentes municipales [seguan] encargados de la
publicitacin de listas electorales, del seceionamiento de los distritos, del registro de
candidatos a diputado, senador presidente, de la impresin de las credenciales
de elector y de las boletas electorales, del registro de representantes electorales de partidos o candidatos y de la designacin de instaladores de casillas y auxiliares de los
mismos", en El tiempo de la legitimidad. Mxico, Cal y Arena, 1991, p. 25.
EL FINAL DEL CAMINO
217
mente ligado al pasado colonial mexicano, fue separado por los revolucionarios del tema municipal, como si "pueblos" y "municipios" fueran realidades distintas. 10
As, la dominacin ejercida por los jefes polticos, el control de
las elecciones o el problema agrario aparecieron por encima del
municipio a lo largo de la Revolucin mexicana, mientras que, por
el contrario, ninguna de las fracciones revolucionarias consider las
posibilidades propias de esa institucin al margen de alguna de
aquellas prioridades de ndole nacional. A lo largo del movimiento
armado, el municipio fue entendido como una instancia ligada a alguno de estos tres puntos fundamentales, pero nunca se concret
una tesis ms amplia: en cada caso, el municipio fue concebido
como un instrumento, ms que como una institucin relevante por
s misma.
LAS IDEAS PREVIAS: DE 1906 A 1910
Tres documentos centrales aludieron explcitamente el tema municipal, dentro de una visin mucho ms amplia de los problemas na10 Debo a Julieta Campos el haberme convencido de esa segunda excepcin de
Manuel Palafox, aunque con reservas, gracias a un seminario organizado en El Colegio de Mxico, por el Programa de Desarrollo Sustentable del Centro de Estudios
Demogrficos y de Desarrollo Urbano. Hay un matiz, sin embargo, que no debe
pasar inadvertido: mientras que Luis Cabrera hablaba en el Congreso de la Unin en
1913, de la necesidad expresa e inequvoca de vincular a los ayuntamientos con la
administracin de los ejidos y de las tierras de propiedad colectiva, el proyecto de ley
agraria de Palafox -presentado ante la Confederacin Revolucionaria de Aguascalientes en 1915- se refera en cambio al "[ ...] derecho tradicional e histrico que
tienen los pueblos. rancherias y comunidades de la Repblica, a poseer y administrar
sus terrenos de comn repartimiento, y sus ejidos, en la forma en que juzguen conveniente". Aunque es posible que la ley de Palafox haya estado ms cerca de la tradicin, y tambin sea verdad que la ley otorgaba a las autoridades municipales "la encomienda de fungir como ejecutores", ya para entonces las palabras pueblo y
municipio -y ms an: ayuntamiento- haban dejado de significar exactamente la
misma cosa Debo agregar que la ley de Palafox solamente se aplic temporalmente
en el estado de Morelos y que el Programa de la Convencin. como veremos ms
adelante, no la consider cabalmente al constreirse a la idea de los pueblos, sin contar con la presencia de los ayuntamientos. Dos excepciones, pues, y ambas fallidas;
vase Julieta Campos, Qu hacemos con los pobresr, la reiterada querella por la
naci6n,op. cit., pp. 126-127. La autora cita, a su vez, a John Womack, Zapata y la
Revolucin mexicana, Mxico, Siglo XXI, 1969, pp. 398-403; cursiva, mas.
218
cionales, antes de que comenzara la fase armada de la Revolucin:

el programa del Partido Liberal, de 1906; el proyecto del Partido
Democrtico -que promovi la candidatura de Bernardo Reyes a
la vicepresidencia de la Repblica- en 1909, y el Plan de San Luis
Potos, de Francisco I. Madero, en 1910,
En el programa poltico suscrito por los hermanos Flores
Magn, los hermanos Sarabia, Antonio 1. Villarreal y Rosalo Bustamante, cuya importancia como antecedente bsico del movimiento revolucionario es indiscutida, el municipio aparece al final, desvinculado de las reflexiones obreras y agrarias que constituyen el
cuerpo central del texto, en un prrafo que forma el "cajn de sastre" del proyecto, junto con los problemas indgenas y la solidaridad
de Mxico con el resto de los pases latinoamericanos:
Los dems puntos generales -dice en las consideraciones inicialesse imponen por s mismos. La supresin de los Jefes Polticos que tan
funestos han sido para la Repblica, como tiles al sistema de opresin
reinante, es una medida democrtica, como lo es tambin la multiplicacin de los municipios y su robustecimiento. Todo lo que tienda a
combatir el pauperismo, directa o indirectamente, es de reconocida
utilidad. 11
Si bien se habla de "robustecimiento" del municipio, en ningn
otro documento bsico del Partido Liberal -como el manifiesto del
"Club Liberal Ponciano Arriaga" de 1903, o el manifiesto posterior
del mismo Partido Liberal Mexicano, de septiembre de 1911- es
posible encontrar, ya no slo una definicin ms amplia de ese "robustecimiento" sino, siquiera, una nueva mencin explcita al municipio. ste, por el contrario, qued> inserto entre los "puntos generales" del programa de 1906, sin agregar nada a la idea inicial. El
punto 45 del programa deca, lacnicamente: "Supresin de los jefes
polticos"; y el siguiente continuaba: "Reorganizacin de los municipios que han sido suprimidos y robustecimiento del poder municipal. "
Las ideas del Partido Liberal eran otras, incluso en 10 que se
refera al problema agrario. Para ese grupo, el municipio no forma11 "Programa del Partido liberal", julio de 1906, en Francisco Naranjo, Diccionario biogrfico revolucionario, pp. 249-263; tambin Manuel Gonzlez
Ramrez, Fuentes para la historia de la Revolucin mexicana, t. 1, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1957, p. 18.
EL FINAL DEL CAMINO
219
ba una instancia que pudiera ligarse a la redistrihucin de la propiedad de las tierras, a pesar de que su propuesta de "reorganizar los
municipios que han sido suprimidos" aludiera as fuera implcitamente, a la apropiacin de tierras colectivas por parte de las grandes
haciendas, en un conflicto tpico del siglo pasado Para los liberales
no haba una identidad clara entre los despojos que sufrieron los
pueblos y la capacidad de los ayuntarnientos para participar en un
posible reparto, aunque saltara a la vista que ambos temas estaban
concatenados. Desde su mirador especfico -que era el mismo del
siglo pasado-s- lo primordial era crear la pequea propiedad individual' para lo cual proponan la expropiacin de todas las tierras
improductivas y su reparto "a quienquiera que lo solicite, sin ms
condicin que dedicarlas a la produccin agrcola y no venderlas".
Mientras que el viejo problema de los despojos colectivos se relacionaba, fundamentalmente, con una cuestin de justicia mltiple:
Al triunfar el Partido Liberal -deca el tema 50 de su programa- se
confiscarn los bienes de los funcionarios enriquecidos bajo la dictadura actual, y lo que se produzca se aplicar al cumplimiento del captulo
de tierras -y especialmente a restituir a los yaquis, mayas y otras
tribus, comunidades o individuos, los terrenos de que fueron despojados- y al servicio de la amortizacin de la deuda nacional.
El Partido Liberal, sin embargo, trasladaba esa propuesta a los
"puntos generales", y no responda, ni lo hara despus, a las relaciones entre las comunidades despojadas y sus medios municipales
de administracin: al hacer mencin de los grupos indgenas recordaba el dilema planteado por los liberales del XIX frente al pasado
colonial y al desmantelamiento del municipio como entidad colectiva, pero como ellos, tampoco intent resolverlo.
El Plan de San Luis Potos, por su parte, se ocup an menos
del problema municipal. En l no hay siquiera una referencia al papel autoritario de los jefes polticos ni una concepcin ms o menos
estructurada sobre el sentido que adoptaran los municipios en la
democracia que proclamaba. El tema se recoga de paso y siempre
en medio de una argumentacin general que inclua a los municipios dentro de una visin de conjunto:
Tanto el poder Legislativo como el Judicial estn completamente supeditados al Ejecutivo; la divisin de poderes, la soberana de los Estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano slo
220
existen escritos en nuestra Carta Magna [... ] Las cmaras de la Unin

no tienen otra voluntad que la del Dictador; los gobernadores de los
Estados son designados por l y ellos a su vez designan e imponen de
igual manera las autoridades municipales. 12
Para Madero, como se sabe, lo fundamental no consista en transformar las estructuras polticas vigentes en el pas, sino en agregar a
ellas la voluntad democrtica de la sociedad. En consecuencia, el
problema municipal no formaba parte de sus prioridades. Respetar
el sufragio y establecer el principio de la "No reeleccin" constituyeron, as, las claves del movimiento inicial de 1910. De ah que
el plan incluyera los cargos municipales entre los mbitos de responsabilidad ejecutiva que no podan ser motivo de reeleccin:
Adems de la constitucin y leyes vigentes -deca el artculo cuarto
del plan- se declara Ley Suprema de la Repblica el principio de No
Reeleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, de los Gobernadores de los Estados y de los Presidentes Municipales, mientras
se hagan las reformas constitucionales respectivas. 13
y en cuanto al problema de la propiedad colectiva, el Plan de

San Luis Potos adopt una concepcin claramente ligada a las
ideas liberales del siglo XIX, favorable siempre a la propiedad individual de las tierras, aun en lo que se refera a los pueblos indgenas:
Abusando de la ley de terrenos baldos -se lea en el artculo segundo-- numerosos pequeios propietarios, en su mayora indgenas, han
sido despojados de sus terrenos, por acuerdo de la Secretara de Fomento o por fallos de tribunales de la Repblica. Siendo de toda justicia restituir a sus antiguos poseedores los terrenos de que se les despoj [... ] se declaran sujetas a revisin tales disposiciones y fallos. 14
De un lado, pues, el municipio era considerado parte del poder
ejecutivo del pas y, por tanto, objeto del principio de "No reelec-
12 "Plan de San Luis Potos", octubre de 1910, en Francisco Vzquez Gmez,

Memorias polticas, Mxico, Imprenta Mundial, pp. 581-590 yen Manuel Gonzlez
Ramrez, op. cit., p. 33.
13 tu, p. 38.
14 Ibid., p. 37, cursivas mas.
EL FINAL DEL CAMINO
221
cin", mientras que, por el otro, el plan optaba por entender las demandas de despojo de tierras --de orientacin claramente colectiva
en tanto que aludan a propiedades indgenas- de acuerdo con la
tradicin liberal del XIX.
Paradjicamente, dentro de esa misma tradicin, los documentos que mayor espacio dedicaron al problema municipal fueron el
manifiesto y el programa del Partido Democrtico, publicados en
enero de 1909, y firmados por Didoro Batalla, Zubarn Capmany,
Jess Urueta y Manuel Calero, quienes buscaran la candidatura de
Bernardo Reyes a la vicepresidencia de la Repblica, antes de que
Porfirio Daz exiliara a quien se perfilaba como uno de sus principales adversarios. El manifiesto lanzado por ese partido, en efecto,
vea la falta de democracia en Mxico con un criterio diferente del
que adoptara Madero ms tarde. Para ellos:
[... ] la paz no [podra] conservarse ni ser definitiva, como el pas la
quiere y la necesita, si somos impotentes para organizar un gobierno
popular y libre, y caemos en una dictadura que traer consigo, tarde o
temprano, la guerra civil. Aquellos que suean en que los que gobiernen despus han de seguir la poltica que con xito tan completo ha
implantado y desarrollado el C. general Porfirio Daz, o faltan con toda
conciencia a la verdad o, sin saberlo, son revolucionarios, porque esa
poltica, en lo que tiene de tpicamente personal, no podr ser continuada por sucesor alguno, sin provocar la revolucin.[ ... Y agregaba:]
Por eso nuestro programa, amplio y concreto a la vez, hace arrancar
sus aspiraciones y sus principios de la idea fundamental de la educacin del pueblo, a quien deseamos hacer partcipe en la obra de la
poltica nacional, hacindolo as corazn y cerebro de la Patra."
[subrayaba que para] que el pueblo pueda comenzar a vivir en la libertad, y las exigencias primordiales de una democracia naciente puedan
ser satisfechas en la medida de los progresos materiales y morales, es
preciso que se organice debidamente el Poder Municipal, origen de las
libertades pblicas, escuela prctica de civismo que, como una celdilla,
resume en su vida la vida entera del organismo social. Nuestros
municipios tienen ahora un campo de accin limitadsimo, y su obra es
casi estril, pues estn ahogados por la autoridad de los jefes polticos,
a quienes se han dado funciones incompatibles con el libre vuelo de la
libertad municipal. Los jefes polticos representaron un papel impor15 "Manifiesto del Partido Democrtico", en Luis Cabrera, Obras polticas del
licenciado Bias Urrea, pp. 395-400, YManuel Gonzlez Ramrez, op. cit., t. IV,
p.51.
222
tante en la obra de organizacin, que tuvo que basarse en la fusin de

todos los poderes en el poder Ejecutivo, y fueron tiles en una poca
de anarqua social, en que el gobierno necesit a las veces de la accin
vigorosa de hombres de pocos escrpulos, capaces de mantener el orden por la autoridad de la fuerza [...] La autoridad que los jefes polticos representan debe distribuirse entre rganos ms apropiados para
ejercerla equitativamente, en consonancia con las necesidades de esta
poca de paz y de trabajo, y con las exigencias de una nueva era de libertad poltica. 16
..i;
,'
El municipio como base de la vida democrtica mexicana, la

educacin popular, una amplia reforma a la legislacin electoral y
la creacin de un Ministerio de Agricultura para "inaugurar una liberal poltica agraria y de crdito interior", constituan las propuestas centrales de ese partido. Pero la unin entre municipio y elecciones se mostraba, en esos documentos, como clave fundamental
para democratizar el pas:
Con el sistema electoral en vigor -deca el manifiesto- se quiere
hacer creer al pueblo que tiene el sufragio universal y se le engaa. El
sufragio universal, con nuestro mtodo de eleccin indirecta, es el ms
restringido de todos los sufragios, pues an en el supuesto de que el
voto pudiera ser efectivo dentro de tal sistema, solamente dos ciudadanos por cada mil habitantes tendran derecho a elegir a los ms altos funcionarios federales. Nuestra ley electoral ser un arma preciosa
en manos de los tiranos del porvenir. La eleccin indirecta, que hace
del sufragio un engao, debe definitivamente condenarse. El pueblo,
segn nuestra ley, slo tiene facultad para elegir electores los que, a su
vez, eligen a los funcionarios sin compromiso alguno con el pueblo de
votar por ste o aquel candidato [... ]. De esta suerte y de hecho, los
electores son los nicos sufragantes, los que reducen en nuestro pas el
nmero de votos para eleccin de Presidente y Vicepresidente de la
Repblica a slo veintisiete mil, que es el nmero de electores.'?
En su programa, el Partido Democrtico propona, como primer
punto, la "vigorizacin y ensanche del Poder Municipal: el Partido
reconoce --deca-'- que la base ms firme de la democracia es la
organizacin y desarrollo del rgimen municipal y pide, en consecuencia, que las jefaturas y prefecturas polticas sean suprimidas en
16 Ibid.
17 Ibid. p.
53.
EL FINAL DEL CAMINO
223
toda la Repblica, por ser incompatibles con dicho rgimen". Sin

embargo, esa vigorizacin no habra de ser acompaada del problema agrario, cuya solucin se vea tambin desde el clsico mirador
liberal:
Pedimos, por ltimo -se lea en el punto XI del programaleyes que protejan la libertad del trabajador de los campos y que, de
una manera general, mejoren sus condiciones econmica y moral.
Tambin pedimos que se dicten leyes que ensanchen y faciliten el
crdito agrcola, y otras que tiendan a hacer efectiva la subdivisin de
los terrenos posedos por comunidades. 18
El Partido Democrtico hablaba de un "Poder Municipal" y no
slo de la libertad de esa instancia, en una evidente alusin a las reformas que pusiera en marcha el general Bernardo Reyes como
gobernador del estado de Nuevo Len, para convertir al municipio
en un cuarto poder dentro de la entidad, y que en julio de 1909
servira como uno de los argumentos empleados por el club "soberana popular", presidido por Francisco Vzquez Gmez, para apoyar la fallida candidatura de Reyes a la vicepresidencia de la Repblica. En uno de los prrafos de la adhesin del club a esa
candidatura se lea:
El municipio, elevado a Cuarto Poder en Nuevo Len, ha conservado
su vieja autonoma bajo el gobierno del general Reyes, quien lo ha respetado escrupulosamente, considerndolo como la piedra angular de
una administracin democrtica.[ ... ] Notorio es el contraste que hay
entre este sistema, y el seguido en muchos otros estados, donde han
sido supeditados los Municipios a los gobiernos centrales o a los jefes
polticos, hasta convertirlos en cuerpos meramente consultivos y desprovistos de autordad.I?
Pero con la. salida de Reyes poco antes de las elecciones de
1910, esa vertiente de la revolucin quedara prcticamente anulada. Ningn otro documento bsico de la contienda poltica nacional,
de ninguna de las fracciones revolucionarias, colocara al municipio
18
tu. p. 57.
Manifiesto del club "Soberana popular", tomado del Archivo Espinoza de

los Monteros, Museo Nacional de Historia, y Manuel Gonzlez Ramrez, op.
cit., t. IV, pp. 63-64.
19
224
como piedra angular de sus propuestas, ni se volvera a ocupar de l

sino como un elemento subordinado a intereses de mayor envergadura. A pesar de que el sistema electoral indirecto, el predominio de
los jefes polticos y el problema agrario ya haban quedado planteados como cuestiones ligadas a la vida comunitaria de Mxico, el
municipio no volvera a ocupar un plano central en el cuadro de
ideas que produjo la Revolucin.
EL GOBIERNO DE FRANCISCO 1. MADERO
'1
Luego de la cada del general Daz, el presidente interino Francisco

Len de la Barra convoc a elecciones bajo el mismo sistema de
votacin indirecta que se heredaba del rgimen anterior, despus
de cambiar a los gobernadores de los estados de Sonora, Olhuahua, Coahuila, Nuevo Len, Sinaloa, Durango, Zacatecas, Guanajuato, Hidalgo, Mxico, Puebla, Guerrero, Oaxaca y Yucatn, de
acuerdo con los tratados de Ciudad Jurez, pero sin modificar a las
autoridades municipales que, en la prctica, serian responsables de
la eleccin." Madero se montaba as, literalmente, en las estructuras polticas del porfiriato para legitimar su ascenso al poder, inmediatamente despus del primer triunfo revolucionario.
Las dificultades del trnsito hacia un nuevo rgimen, sumadas a
la titubeante actitud de Madero frente a los cambios que exiga el
movimiento que l mismo haba convocado, propiciaron que durante los quince meses que permaneci al frente de la presidencia
de la Repblica el pas se volviera prcticamente ingobernable. En
ese periodo se ensayaron por lo menos cinco rebeliones, con muy
desigual xito, al mando de Emilio Vzquez Gmez, de Bernardo
Reyes, de Flix Daz, de Pascual Orozco y de Emiliano Zapata, en
ese orden, contra el precario gobierno maderista, antes de la llamada Decena Trgica en la que el general Victoriano Huerta asumi la
presidencia de Mxico, despus de asesinar a Madero y al vicepresidente Pino Surez, en 1913. Cada una de esas rebeliones -que
se consideraba a s misma continuadora del proceso revolucionario
y que vea en Madero a un traidor de la causa inicial- produjo, a
20 "Tratado de Ciudad Jurez", en Francisco Vzquez G6mez, op. cit., p. 137, Y

Gonzlez Ramrez, op. cit., t. 1, p. 43.
EL FINAL DEL CAMINO
225
su vez, planes y manifiestos propios, en los que el problema municipal apareca parcialmente planteado.
De esos cinco movimientos, en principio, slo los comandados
por Pascual Orozco y Emiliano Zapata se ocuparon del problema
comunitario, y nicamente el Pacto de la Empacadora mencion explcitamente la necesidad de reformar al municipio mexicano. De
los tres restantes, ni el Plan de Tacubaya de V zquez Gmez, ni la
proclama de Flix Daz ni el manifiesto de Bernardo Reyes suscrito
en Soledad de Doblado, hacen mencin alguna del municipio: los
tres se identifican por su denuncia comn al presidente Madero y,
en los casos de Reyes y V zquez Gmez, por una hipottica adhesin al espritu original del Plan de San Luis Potos.I! La mirada de
los tres apuntaba, por igual, hacia la cspide del poder ms que hacia una propuesta alternativa de reformas polticas o sociales ni,
mucho menos, municipales.
El Plan de Ayala defendido por Emihano Zapata, por el contrario, fue el punto de arranque de una autntica rebelin agraria,
cuyas orientaciones marcaran el curso del proceso revolucionario.
y la fuerza de la demanda zapatista radicaba no slo en su autenticidad sino en su simpleza: el plan peda la restitucin de tierras a
los pueblos que haban sido despojados, y vea en "los elementos
dictatoriales de Porfirio Daz y don Francisco I. Madero" el obstculo principal para ver satisfecha esa demanda. No obstante, se
inscriba a s mismo en la dinmica revolucionaria del Plan de San
Luis Potos:
Como parte adicional del Plan que invocamos, hacemos constar: que
los terrenos, montes yaguas que hayan usurpado los hacendados, cientficos o caciques a la sombra de la tirana y justicia venal, entrarn en
posesin de estos bienes inmuebles desde luego los pueblos o ciudadanos que tengan sus ttulos correspondientes a estas propiedades
[... y] En virtud de que la inmensa mayora de los pueblos y ciudadanos mexicanos no son ms dueos del terreno que pisan [...] por
estar monopolizadas en unas cuantas manos las tierras, montes y
aguas, por esta causa se expropiarn, previa indemnizacin de la tercera parte de esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellas, a
21 "Plan de Tacubaya", octubre de 1911; "Plan de Bernardo Reyes por el que se

reforma el Plan de San Luis Potos", noviembre de 1991, y "Plan Felicista", octubre
de 1912, en Gonzlez Ramrez, op. cit., pp. 55,65 y 129, respectivamente.
226
fin de que los pueblos y ciudadanos de Mxico obtengan ejidos, colonias, fundos legales para pueblos o campos de sembradura o de labor y
se mejore en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de los
mexicanos.V
Esa adicin abri, en medio del movimiento revolucionario,
una nueva vertiente entre las ideas que, hasta entonces, haban permanecido fieles a la tradicin liberal. En la cita anterior subrayo las
palabras "pueblos, ejidos, colonias, fundos legales para pueblos",
porque todas ellas aluden a la tradicin municipal mexicana, previa
a las reformas liberales del siglo XIX. Para Zapata, la individualizacin de las tierras tendra que haber convivido con las formas de propiedad colectiva que, en una costumbre diferente y sin
duda ms arraigada que las ideas del liberalismo, haba comenzado
con la implantacin del municipio indgena en los tiempos de la
Colonia.
Pero el Plan de Ayala hablaba de "pueblos" y no de "municipios", porque ambas realidades se fueron separando, como se ha dicho antes, a lo largo del siglo pasado. Si el municipio se hubiera ligado a la justicia que se peda para los pueblos, las demandas del
zapatismo habran perdido densidad y, probablemente, se habran
visto atrapadas en la lgica liberal que prefera ver al municipio
como una simple instancia administrativa. Planteada como una demanda de los "pueblos" desposedos, en cambio, la restitucin de tienas no dejaba lugar a dudas aunque, ms tarde, acabara por abonar
el divorcio entre esos dos problemas ligados, que se completara
con las tesis de Malina Enrquez durante el Congreso Constituyente
de 1916-1917.
El Pacto de la Empacadora, por su parte, de menor trascendencia poltica e inferior alcance en materia agrada, fue en cambio un
poco ms explcito que los dems documentos revolucionados emitidos contra el gobierno de Madero pues, al menos, recoga la demanda municipal que el Plan de San Luis Potos haba omitido, As,
en sus puntos 28 y 29 apuntaba:
28. La Revolucin har efectiva la independencia y autonoma de
los ayuntamientos para legislar y administrar sus arbitrios y fondos.
22 "Plan de Ayala", noviembre de 1991, tornado de Gildardo Magaa, Emiliano
Zapata y el agrarismo en Mxico, Mxico, Editorial Ruta, pp. 83-87, Gonzlez
Ramrez, t. 1, op. cit., pp.75-76.
EL FINAL DEL CAMINO
227
29. Se suprimirn en toda la Repblica los cargos de Jefes Polticos, cuyas funciones sern desempeadas por los Presidentes Municipales.2 3
Esa escueta mencin introduca, por primera vez, el problema
del financiamiento municipal que ms tarde habra de convertirse
en tema central de los debates sobre la nueva redaccin del artculo
115 constitucional, una vez que el municipio fue definitivamente
desligado del problema agrario y confinado, dentro del texto de la
nueva Constitucin, al mbito administrativo de los gobiernos locales. De cualquier forma, ni el Pacto de la Empacadora ni el Plan
de Ayala habran de aportar una visin municipal diferente a la que
prosper durante el siglo XIX. El primero, al inscribirse en la misma
dinmica liberal que vena de antes, y el segundo, porque concretaba su poderosa demanda de justicia agraria en un solo punto, al
margen de cualquier otra disputa sobre la estructura poltica del
pas.
Mientras Madero buscaba pacificar el pas, el Congreso mexicano viva una de sus mejores pocas. Si la Revolucin no haba
producido, hasta ese momento, ninguna transformacin radical respecto al rgimen anterior, los debates que tenan lugar en la Cmara
de Diputados perfilaban, en cambio, la posibilidad de afrontar buena parte de las dificultades heredadas del porfiriato en un nuevo
ambiente de democracia. Hacia finales de 1912, un gmpo de diputados dirigido por Luis Cabrera present a la Cmara un proyecto de
ley que, a diferencia de los dems documentos revolucionarios previos, ligaba explcitamente el problema agrario con el municipal
recogiendo, al mismo tiempo, la tradicin colonial del pas, que sin
duda segua presente en buena parte de su territorio. Deca el texto
de la iniciativa (que para los fines de este trabajo no tiene desperdicio):
Artculo 1. Se declara de utilidad pblica nacional la reconstitucin y
dotacin de ejidos para los pueblos. Artculo 2. Se faculta al Ejecutivo
de la Unin para que, de acuerdo con las leyes vigentes en la materia,
proceda a expropiar los terrenos necesarios para reconstituir los ejidos
de los pueblos que los hayan perdido, para dotar de ellos a las pobla-
23 "Pacto de la Empacadora", en Francisco Naranjo, op. cit., pp. 276-282, Y en

Gonzlez Ramrez, op. cit., t. 1, p. 103.
228
cones que los necesitaren, o para aumentar la extensin de los exis-
tentes. Artculo 3. Las expropiaciones se efectuarn por el gobierno

federal, de acuerdo con los gobiernos de los estados y oyendo a los
ayuntamientos de los pueblos de cuyos ejidos se trate, para resolver sobre la necesidad de reconstitucin o dotacin, y sobre la extensin,
identificacin y localizacin de los ejidos. La reconstitucin de ejidos
se har, hasta donde sea posible, en los terrenos que hubiesen constituido anteriormente dichos ejidos. Artculo 4. Mientras no se reforme
la Constitucin para dar personalidad a los pueblos para el manejo de
sus ejidos, mientras no se expidan las leyes que determinen la condicin jurdica de los ejidos reconstituidos o los formados de acuerdo
con la presente ley, la propiedad de stos permanecer en manos del
gobierno federal, y la posesin y usufructo quedarn en manos de los
pueblos, bajo la vigilancia y administracin de sus respectivos ayuntamientos, sometidos de preferencia a las reglas y costumbres anteriormente en vigor para el manejo de los ejidos de los pueblos. Artculo 5.
Las expropiaciones quedarn a cargo de la Secretara de Fomento. Una
ley reglamentaria determinar la manera de efectuarlas y los medios financieros de llevarse a cabo, as como la condicin jurdica de los ejidos forrnados.I"
A la presentacin del proyecto sigui un largo y conocido discurs de Luis Cabrera en el que defini el problema agrario del pas
como un conjunto de "muchos problemas agrarios", para cuya resolucin se necesitaban "muchas leyes agrarias", y en el que cit,
como apoyo, Los grandes problemas nacionales de Molina Em"quez. El discurso, sin embargo, es mucho ms conocido que la iniciativa de ley que lo motiv y, quiz por ello, la atinada relacin
que Cabrera vea entre municipios, pueblos y ejidos y que constitua
la esencia misma de su propuesta, qued borrada ante su propia
elocuencia y el municipio, colocado por Cabrera en un plano subsidiario pero muy relevante para la vida de los pueblos, sera nuevamente olvidado luego de la muerte de Madero. Para Luis Cabrera,
en cambio:
Todo el que haya ledo una titulacin de tierras de la poca colonial,
puede sentir cmo trasciende la lucha entre las haciendas y los pueblos
a cada pgina de la titulacin de una hacienda o de un poblado [ ... ]
Los ejidos aseguraban al pueblo su subsistencia, los propios garantiza-
24 Diario de debates de la Cmara de Diputados, 1, 1, ao 1, 3 de diciembre de

1912, y Gonzlez Ramrez, t. IV, op. cit., p. 622; cursivas mas.
EL FINAL DEL CAMINO
229
ban a los ayuntamientos el poder; los ejidos eran la tranquilidad de las

familias avecindadas alrededor de la Iglesia, y los propios eran el poder econmico de la autoridad municipal de aquellos pueblos, que eran
ni ms ni menos que grandes terratenientes frente al latifundio que
se llamaba la hacienda. Ese fue el secreto de la conservacin de las
poblaciones frente a las haciendas, no obstante los grandsimos privilegios que en lo poltico tenan los terratenientes espaoles en la poca
colonial [... ] La situacin de los pueblos frente a las haciendas era notoriamente privilegiada hasta antes de la ley de desamortizacin de
1856. Estas leyes estn ya perfectamente juzgadas en lo econmico, y
todos vosotros sabis [ ... ] cmo, mientras pudieron haber sido una
necesidad respecto a los propios de los pueblos, fueron un error muy
serio y muy grande al haberse aplicado a los ejidos [ ... ] Por la forma
que se dio a las amortizaciones de los ejidos, era natural, por una razn
econmica, que stos fuesen a manos que supiesen utilizarlos meJor. 25
Luis Cabrera iba, en su discurso y sobre todo en la iniciativa
que present, tan lejos como el zapatismo original, en la medida en
que su intencin era, precisamente, eliminar las causas que originaron ese movimiento:
[ ... ] La poblacin rural necesita completar su salario -deca- si tuviese ejidos, la mitad del ao trabajara como jornalera, y la otra mitad
del ao aplicara sus energas a esquilmarlos por su cuenta. No tenindolos, se ve obligada a vivir seis meses del jornal, y los otros seis meses
toma el rifle y es zapatista." [Y agregaba] La reconstitucin de ejidos es
indudablemente una medida de utilidad pblica; la llamo una medida de
utilidad pblica en el orden econmico, por las razones que he expuesto; la llamo una medida de utilidad pblica urgentsima en el orden poltico, porque traer necesariamente una de las soluciones que
pueden darse a la cuestin del zapatismo.
Empero, Cabrera tambin vio lo que, finalmente, se convertira
en el argumento central de Malina Enrquez para desplazar a los
municipios a un plano definitivamente subordinado:
[La medida] tiene una dificultad constitucional que vosotros, al primer
golpe de vista, debis haber sentido [ ... ] Consiste en que, no teniendo
25 Luis Cabrera, Discurso ante la Cmara de Diputados. 12 de diciembre de

1912, y Gon~ez Ramrez, 1. IV, ()p. cit., pp. 629-630.
26 tu, ~. 637.
230
GOBIERNO LOCAL. PODER NAC!O:--iAL
personalidad actualmente las instituciones municipales, y menos todava los pueblos mismos para poder adquirir en propiedad, poseer y
administrar bienes races, nos encontrbamos con la dificultad de la
forma en que pudieran ponerse en manos de los pueblos, o en manos
de los ayuntamientos, esas propiedades. No encontramos, mientras no
se reforme la Constitucin volviendo a conceder a los pueblos su personalidad, otra manera de subsanar este inconveniente constitucional,
que poner la propiedad de estos ejidos reconstitudos en manos de la
Federacin, dejando el usufructo y la administracin en manos de los
pueblos que han de beneficiarse con ellos [... ] La costumbre en el manejo de los ejidos, por mala que sea, es preferible a ninguna costumbre,
y suple y debe suplir muy ventajosamente mientras una ley determina
cul ha de ser la condicin jurdica de los ejidos y cul ha de ser su forma de administracin por los ayuntamientos.s?
Por el nmero de diputados que respaldaba el proyecto, la iniciativa defendida por Luis Cabrera tal vez hubiera sido aprobada,
pero el golpe de estado de Victoriano Huerta modific el curso de
la Revolucin y, con l, las posibilidades que la ley de Cabrera hubiese abierto para la vida municipal del pas.
LA LUCHA CONSTITUCIONALISTA: DE 1913 A 1916
Si el Plan de San Luis Potos fue el documento central en la primera

fase de la contienda, el Plan de Guadalupe lo sera en los aos posteriores. Pero, a diferencia del primero, el propuesto por Venustiano
Carranza para enfrentar el golpe de Huerta se concret a proclamar
la condicin ilegtima del nuevo gobierno: no peda ningn cambio
ni ofreca ninguna transformacin respecto al pasado inmediato, ni
ocupaba ms espacio que el estrictamente necesario para convocar
un Ejrcito Constitucionalista destinado a derrocar al presidente
golpista. No obstante, el rumbo de la Revolucin y, sobre todo, la
firmeza de la demanda zapatista, obligaran a Carranza a proponer
una adicin y una reforma al plan original, en los tres aos que antecedieron al Congreso Constituyente de 1916-1917. Pero en ninguno de esos agregados apareci, pese a la fuerza de las ideas de
Cabrera, mencin alguna al problema municipal.
27
tu. pp. 642-643.
EL FINAL DEL CAMINO
231
Carranza concedi importancia estratgica a los municipios, en

tanto que los entenda como electores primarios de los ms altos
cargos federales, pero omiti cualquier otra consideracin relacionada con esa instancia. Heredero de la misma tradicin liberal que
cobijara el principio del movimiento armado, Carranza nunca veda
a los municipios ms que como un instrumento electoral y un medio
administrativo para el control de los pueblos, lo que quedada de
manifiesto ms tarde durante los debates del Congreso Constituyente.
Las demandas que estaban en la base del movimiento armado,
sin embargo, no pasaron inadvertidas para Carranza, luego que Villa rompi el Pacto de Torren y suscribi con Zapata el de Xochimilco, para llevar la convencin de jefes revolucionarios a la
ciudad de Aguascalientes, que abri una nueva brecha en el trayecto
de la Revolucin. Las adiciones al Plan de Guadalupe, publicadas
en diciembre de 1914, representaron as la reaccin de Carranza
frente a la intransigencia de aquellos dos lderes y, al mismo tiempo, una suerte de contraoferta a la nacin. En ellas, el municipio
vuelve a aparecer en medio de otros temas, y en el artculo 2 de los
agregados, Carranza reconoca, as fuera implcitamente, las ausencias del plan original:
Artculo 2. El primer Jefe de la Revolucin y Encargado del Poder
Ejecutivo expedir y pondr en vigor, durante la lucha, todas las leyes,
disposiciones y medidas encaminadas a dar satisfaccin a las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, efectuando las reformas que la opinin exige como indispensables para restablecer el rgimen que garantice la igualdad de los mexicanos entre s. 28
Agregaba, en el mismo prrafo, una larga lista de promesas revolucionarias, entre las que figuraban nuevas leyes agrarias para
favorecer la pequea propiedad, "disolviendo los latifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injustamente privados"; nuevas leyes fiscales; una legislacin especial para "mejorar la condicin del pen rural, del obrero, del minero y, en general,
de las clases proletarias"; bases para reorganizar el poder judicial y
28 "Adiciones al Plan de Guadalupe, diciembre de 1914", en Folletos de la Revolucion Mexicana, nm. 9, Biblioteca de Hacienda; y Gonzlez Ramrez, op. cit., 1. 1,
p.162.
232
sus procedimientos: revisin de los cdigos civil, penal y de comercio; examen de las leyes relativas a la explotacin de los recursos
naturales del pas, y "en general [de] todas las dems leyes que se
estimen necesarias para asegurar a todos los habitantes del pas la
efectividad y el pleno goce de sus derechos, y la igualdad ante
la ley". Y justamente en medio de esa lista de promesas, una lnea
dedicada al municipio: "establecimiento de la libertad municipal
como institucin constitucional". Una promesa breve, sin mayor detalle, que cumplira Carranza dos aos ms tarde con la misma parquedad. En cambio, la importancia de los ayuntamientos como
clave de las elecciones, no dejara lugar a dudas:
Artculo 4. Al triunfo de la Revolucin, reinstalada la Suprema Jefatura en la ciudad de Mxico y despus de efectuarse las elecciones de
Ayuntamientos en la mayora de los Estados de la Repblica, el Primer
Jefe de la Revolucin, como Encargado del Poder Ejecutivo, convocar a elecciones para el Congreso de la Unin, fijando en la convocatoria las fechas y los trminos en que dichas elecciones habrn de celebrarse.?
Hacia septiembre de 1916, cuando el ejrcito de Carranza controlaba ya la mayor parte del territorio nacional, el general efectivamente convoc a elecciones "habiendo triunfado la causa constitucionalista, y estando hechas las elecciones de Ayuntamientos en toda
la Repblica", para formar el Congreso Constituyente que redactara
la carta fundamental de 1917.
Durante los tres aos que corrieron del golpe de Huerta a la redaccin del nuevo texto constitucional, por lo dems, slo otro texto
revolucionario ajeno a la corriente constitucionalista se ocup del
problema municipal, si bien no agreg nada sustantivo a las ideas que
ya se haban puesto de manifiesto antes de 1913: fue el Programa de
reformas poltico-sociales, emitido por la Convencin Revolucionaria, fechado en J ojutla, en abril de 1916,3D que estableca claramente
29 Ibid., p. 163. Cursivas mas, para remarcar el peso de las leyes electorales indirectas de 1901-1904, que suponan el control previo de los ayuntamientos para
garantizar el xito de los comicios federales.
30 "Programa de reformas poltico-sociales de la Revolucin, aprobado por la
soberana Convencin Revolucionaria", tomado de Mxico Revolucionario a los pueblos de Europa y Amrica, Mxico, Imprenta Espinoza, y Ferre, pp. 37-47, y
Gonzlez Ramrez, op. cit., t. 1, pp. 123-127. Otro documento se ocup, en fechas
EL FINAL DEL CAMINO
233
sus propuestas agrarias pero, a diferencia de las ideas de Cabrera,

separadas del problema municipal. Desde sus primeras lneas, dedicadas a la cuestin agraria, el documento expresaba:
La Revolucin se propone realizar las siguientes reformas: Artculo l.
Destruir el latifundismo, crear la pequea propiedad y proporcionar a
cada mexicano que lo solicite la extensin de terreno que sea bastante
para subvenir a sus necesidades y a las de su familia, en el concepto de
que se dar la preferencia a los campesinos. Artculo 2. Devolver a los
pueblos los ejidos y las aguas de que han sido despojados, y dotar de
ellos a las poblaciones que, necesitndolos, no los tengan o los posean
en cantidad insuficiente para sus necesdadcs.l!
Ambos artculos recogan las demandas fundamentales del proceso revolucionario proponiendo, al mismo tiempo, una clara separacin de los dos problemas centrales: por un lado, la conveniencia
de erradicar las grandes propiedades en favor de un reparto agrario
individualizado, y del otro, expresando la necesidad de devolver sus
tierras a los pueblos despojados y de drselas a las "poblaciones"
que no las tuvieran. Para 1916, pues, ya era claro que una era la pequea propiedad individual que previ el liberalismo, y otra la colectiva de los pueblos, arraigada en la tradicin colonial del pas. En
esa fecha, tambin, haba cobrado fuerza la idea de que el problema
municipal era de ndole diferente. La propia Convencin Revolucionaria incluy al municipio en el captulo dedicado a "las reforsimilares, del problema municipal: el "Plan Felicista de Tierra Colorada", de febrero
de 1916, en el que, si bien no se hablaba de municipios, s se retomaba el espritu de
la iniciativa de ley Cabrera en dos de sus prrafos: el noveno, inciso a, deca: "Se devolvern a todos los pueblos los ejidos y bienes de uso comn de que hayan sido indebidamente privados y se dotar, a todos los que de ellos hayan carecido, en forma
que satisfaga a sus necesidades, adquirindose con tales objetos por la nacin. los terrenos que sean menester", y el punto dcimo agregaba: "Los fundos legales y ejidos
que an conservan los pueblos no podrn ser repartidos, si no es con el consentimiento de los mismos pueblos, expresado en la forma que reglamentarn las leyes que sobre la materia se expidan", pp. 224-225. Sin embargo, este segundo documento, a pesar de su contenido, difcilmente podra anotarse como "revolucionario", tomando en
cuenta que se trataba, por el contrario, de la reaccin contrarrevolucionaria de Flix
Daz, en el ltimo de sus intentos por restablecer el Antiguo Rgimen. Con todo, no
deja de llamar la atencin que, al menos en materia municipal. esa reaccin haya
asimilado mejor que los constitucionalistus, las ligas evidentes entre municipio, pueblos y ejidos que describi Luis Cabrera.
tsu.
234
mas polticas", en los trminos ms audaces que conoci la Revolucin:

Artculo 32. Realizar la independencia de los municipios, procurando a
stos una amplia libertad de accin que les permita atender eficazmente a los intereses comunales y los preserve de los ataques y sujeciones de los gobiernos federal y locales. [ ... ] Artculo 34. Suprimir la
vicepresidencia de la Repblica y las Jefaturas Polticas. [ ... ] Artculo
37. Implantar el sistema de voto directo, tanto en las elecciones federales como en las locales, y reformar las leyes electorales de la Federacin y de los Estados, a fin de evitar que se falsifique el voto de los
ciudadanos que no saben leer ni escribir.V
Pero qu significaba la "independencia de los municipios",
para preservarlos de los "ataques y sujeciones de los gobiernos federal y locales"? Seguramente, la supresin de las jefaturas polticas,
y tambin recursos propios para "atender eficazmente a los intereses
comunales". No obstante, al separar la trada que concibi Luis
Cabrera entre municipios, pueblos y ejidos, los propios zapatistas estaban confinando a los primeros a un mbito estrictamente administrativo y, en consecuencia, dependiente de instancias superiores, que
el Congreso de 1916-1917 confirm como receptculo de (casi) todas las opiniones.
LA SOLUCIN CONSTITUCIONAL: ENTRE EL ARTCULO 27 y EL 115

Es de sobra conocido el texto que Venustiano Carranza llev al
Congreso para elevar a rango constitucional la libertad de los municipios, y que recoga, prcticamente en los mismos trminos, el
decreto que haba emitido para adicionar al Plan de Guadalupe:
Artculo 115. Los Estados adoptarn para su rgimen interior, la forma
de gobiemo republicano, representativo, popular, teniendo como base de
su divisin territorial y de su organizacin poltica, el municipio libre,
administrado cada uno por un Ayuntamiento de eleccin directa y sin
que haya autoridades intermedias entre ste y el gobierno del Estado.P
32
tu, pp. 126-127.
33
En Ochoa Campos, op. cit., p. 320.
EL FINAL DEL CAMINO
235
Si la eleccin directa y la anulacin de las jefaturas polticas

compendiaban, a juicio de Carranza, la respuesta a las demandas
sociales que haban girado en tomo a los municipios, era porque el
problema agrario haba sido despachado con agilidad, a partir de las
propuestas que dirigi Molina Enrquez.v' en las que el municipio
qued definitivamente al margen. Separado de la reforma agraria y,
por tanto de la vida econmica de los pueblos, el municipio permaneci circunscrito al espacio administrativo que ya le haban
otorgado los liberales. El tema de debate en el Congreso, en consecuencia, se concret a los medios de financiamiento para una instancia as definida, y no se volvi a hablar de la importancia de precisar el sentido de la vida comunitaria que encerraban los municipios,
ni de sus posibilidades como institucin poltica colocada al otro
extremo del poder central; tampoco se record su intluencia en los
tiempos de la Colonia, ni se le concedi un papel diferente al de la
mera dotacin de servicios. La concepcin del desanollo del pas se
traslad hacia el gobiemo de la Repblica y, con ella, los municipios quedaron vacos de contenido. Para Malina Enrquez, en efecto:
El Artculo 27 de la Constitucin de Quertaro no quiso imponer determinado sistema de propiedad, ni cambi en manera alguna el sistema
establecido desde la poca colonial y desde esa poca consentido, dentro y fuera del pas, por todo el mundo [ ... ] El Artculo 27 no hizo sino
reconocer los hechos tales cuales los encontro.P
Pero, a diferencia de la visin de Cabrera cinco aos antes, la
constatacin de hechos que sugiere Molina Enrquez omiti la costumbre comunitaria, municipal, para consolidar todo el peso de las
decisiones fundamentales en el centro de la Repblica. Y en su lectura del pasado colonial, descuid el sentido que haba cobrado la
fundacin de ayuntamientos como contraparte de la soberana concentrada en el monarca:
El derecho de propiedad primordial de la nacin sobre todo el territorio
nacional -escriba Molina en julio de 1922- exista antes en el rey
34 Arnaldo Crdova, "El pensamiento social y poltico de Andrs Malina Enrquez", prlogo a Molina Enrquez, Los grandes problemas nacionales, Mxico,
Era, 1978.
35 Molina Enrquez, "El artculo 27 de la Constitucin", en Ios grandes problemas nacionales, op, cit., p. 467.
236
de Espaa: los derechos de dominio en calidad de propiedad privada

de los particulares dentro de los derechos de propiedad de la nacin,
constan en los ttulos que amparan todava los mismos derechos de los
particulares [ ... ] La aplicacin de los derechos sociales que ahora representa la nacin, para imponer a los derechos de dominio de los particulares las modalidades que exija el inters pblico, viene de la poca
colonial igualmente: la divisin de los derechos de dominio de los particulares, entre los derechos de carcter individual de muchos individuos aislados, y los derechos de carcter comunal de las agrupaciones
de poblacin genricamente llamadas pueblos, viene asimismo de la
poca colonial; las disposiciones de ejecucin inmediata para equilibrar los derechos de dominio individual y los de dominio comunal,
como las restituciones y dotaciones en favor de los pueblos, tienen del
mismo modo precedentes colonales-"
Malina no advirti, sin embargo, que los derechos otorgados a
los pueblos de Espaa y de las diferentes colonias hasta finales del
siglo XVIII no eran administrados por el rey, sino por ayuntamientos
constituidos bajo su autoridad. Ni observ que, de hecho, la categora de "pueblo" no supona solamente la ereccin de una traza urbana alrededor de una iglesia, sino la formacin de un cabildo capaz
de administrar los recursos colectivos de cada comunidad. As, si
bien era verdad que la propiedad original de la tierra segua correspondiendo al monarca, tambin lo era que su aprovechamiento
estaba mucho menos determinado por su voluntad, que por la organizacin autnoma de los ayuntamientos. Por qu omiti Malina,
entonces, esa otra constatacin que habra evitado, al menos jurdicamente, la centralizacin definitiva de las decisiones fundamentales
sobre el desarrollo de Mxico?
Con los elementos de juicio que tengo a la mano, slo puedo
imaginar dos respuestas posibles: la primera, que los constituyentes
de 1917 no quisieron coner el riesgo de dispersar el poder en un
asunto tan delicado, en momentos de peligro inminente para la reconstitucin del Estado nacional; en ese sentido, cabra suponer que
una vuelta completa hacia la identificacin que propuso Cabrera entre municipios, pueblos y ejidos -tomada tambin del pasado colonial-, habra supuesto la prdida del control poltico que, a fin de
cuentas, haba costado tres aos ms de guerra civil. De modo que se
recogi el pasado colonial, pero slo en lo que corresponda a la cen-
36
ua.. p. 468.
EL FINAL DEL CAMINO
237
tralizacin del poder. La segunda respuesta probable tiene que ver

con la tcnica jurdica que eligieron los constituyentes: ya en 1912
Cabrera haba observado que ni los pueblos ni los municipios tenan
personalidad jurdica propia, lo que les impeda poseer lierras o,
siquiera, participar de su administracin. Y en 1916-1917 llenar esa
ausencia jurdica habra obligado a un replanteamiento completo de
las relaciones de dominacin del pas: habra propiciado, en otras palabras, una vuelta al revs en la lgica del poder mexicano:
Al reunirse el Congreso Constituyente de Quertaro -dira Molina ms
tarde- [... ] la nocin de la soberana como representativa de la voluntad y del poder del conjunto social, estaba ya hecha [... ] Faltaba slo
encontrar el principio fundamental que pudiera reunir a la vez el reconocimiento de los derechos ya adquiridos para dar sancin a lo pasado, y la previsin de los derechos nuevos susceptibles de ser adquiridos
[... ] La sapientsima legislacin colonial hizo fcil encontrar el principio buscado [ ... ] En efecto, el primer prrafo del artculo 27 de la Constitucin de Quertaro cambi radicalmente el principio dominante de la
Constitucin de 1857 al declarar, de acuerdo con los precedentes coloniales vigentes an, que la propiedad de las tierras y las aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponde originalmente a la
nacn.F
Pero al tomar slo una parte de la frmula colonial, el artculo
27 ayud mucho a la siembra del criterio de centralizacin del poder

que florece hasta nuestros das, confinando al municipio a una labor
administrativa de menor importancia. Relegado, pues, de sus antiguas funciones de orden poltico y social, el tema municipal despert
tan slo un ltimo debate entre los diputados constituyentes, sobre
las fuentes indispensables para su financiamiento. Y en l, sin duda,
el municipio perdi su ltima oportunidad dentro del marco de ideas
manejado por la Revolucin: sus medios de allegarse recursos quedaran subordinados a las legislaturas de los estados.
En una primera versin del artculo 115, una comisin encabezada por Heriberto Jara intent darle al municipio el peso fundamental de la recaudacin hacendaria, dentro de una concepcin
completamente ajena a la concentracin de las decisiones. Aquella
propuesta deca:
37 Molina Enrquez, "El espritu de la Constitucin de Quertaro", en Los grandes problemas nacionales, op. cit., p. 473.
238
GOBIERNO LOCAL, PODER NACIO:-;AL
Los municipios administrarn libremente su hacienda, recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado en la
proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los
conflictos hacendaras entre el municipio y los Poderes de un Estado
los resolver la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en los trminos
que establezca la ley.38
Ese proyecto despert, casi al final del trabajo legislativo del
Congreso, una larga discusin en la que participaron diecisis diputados, con veintisiete discursos que ocuparon las sesiones del 24, 25, 30
y 31 de enero de 1917, cuando el resto del texto constitucional estaba
prcticamente aprobado.V En esas condiciones, el esfuerzo de los
diputados dirigidos por Heriberto Jara hubiese implicado, sin duda,
no slo una versin nueva del sistema fiscal mexicano sino un replanteo mucho ms amplio de las relaciones entre la federacin, los
estados y los municipios. Y ese punto no estaba -como salta a la
vista en la lectura misma del texto constitucional de 1917- en el espritu de un Congreso que remiti al artculo 124 la idea de que los
estados se ocuparan de todas las cuestiones de menor trascendencia
no reservadas expresamente a la federacin. Por esto, despus de dos
votaciones en las que fracas la idea de otorgarle una mayor independencia financiera a los municipios, Carranza envi al Congreso un
prrafo complementario para liquidar el debate, que se aprobarla finalmente, y que permaneci inalterado hasta 1983:
Los municipios -deca, con la brevedad preferida por Carranza- administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso,
sern las suficientes para atender a sus necesidades."!
La ambigedad de ese texto acabara por limitar las posibilidades municipales de Mxico pero era congruente, en todo caso,
con el desarrollo de las muy precarias ideas que el tema produjo en
el curso de la Revolucin: cules eran las necesidades del municOchoa Campos, op. cit., pp. 320-321.
El debate es seguido minuciosamente por Ochoa Campos, op. cit., en el captulo "Gnesis del artculo 115 constitucional".
40 tu, p. 342.
38
39
EL FINAL DEL CAMINO
239
pio? Cmo definirlas al comenzar 1917, si esa vieja institucin

poltica haba sido ya relegada al mbito de los "temas generales",
de las cuestiones menores?
La dominacin ejercida por la dictadura de Daz a travs de los jefes polticos, el control de las elecciones y el problema agrario fueron
temas que se cruzaron, en diferentes momentos de la contienda, con el
de la vida municipal del pas. Pero ---con las excepciones de las fallidas iniciativas de ley presentadas por Luis Cabrera, en 1912, y por el
grupo parlamentario dirigido por Heriberto Jara, en 1917- ninguna
de las fracciones revolucionarias produjo una concepcin municipal
acabada, bien desde un mirador democrtico capaz de superar las
ideas administrativas del liberalismo, acuadas durante el siglo 'Ulterior; o bien desde otro escenario pensado para descentralizar el poder,
a partir de las tradiciones coloniales que, a juicio de Molina Enrquez,
seguan vigentes en el Mxico de principios de siglo.
La Revolucin, que se origin como un movimiento contra la
concentracin del poder en manos del general Daz, concluy con
una concentracin similar, en manos distintas. Nunca se plante,
entre sus mltiples proyectos sociales, una verdadera revisin de las
estructuras polticas de dominacin. Puso nfasis en los problemas
agrarios que venan de atrs, y origin una visin diferente sobre la
cuestin obrera, pero su mirador poltico no rompi con la tradicin
liberal que heredaba, y que prefera identificar a un Estado fuerte
con un Ejecutivo federal poderoso.
La demanda democrtica que proyect el movimiento armado
no debe confundirse, a mi juicio, con la idea de descentralizacin
del poder: una era la legitimidad electoral exigida por Madero y que
respaldaron todas las fracciones armadas, y otra la concepcin de
restarle poderes al presidente de la Repblica con el fin de conceder
mayores cuotas de autonoma a estados y municipios. Lo que solicitaba Madero, desde un principio, era que el poder concentrado
fuera legtimo, pero no menos poderoso. Y en esa misma lnea se
inscribi el movimiento constitucionalista de Venustiano Carranza - y ms tarde, el grupo de Sonora. En el curso de la contienda,
zapatistas, orozquistas, villistas y floresmagonistas exigieron que ese
poder, adems de legitimidad, tuviera daros propsitos sociales,
pero tampoco discutieron su excesivo peso: su identidad con los superiores fines del Estado. En consecuencia, el municipio qued definitivamente confinado al sitio inferior que habra de seguir ocupando hasta nuestros das.
VI. LA DERROTA MUNICIPAL
LAS INSTITUCIONES PERDIDAS
Como hemos visto a lo largo de esta investigacin, el centralismo

poltico forma parte de los atributos que sirvieron para constituir al
Estado nacional mexicano. No es un problema de las circunstancias
presentes ni mucho menos de la voluntad individual del gobiemo de
turno, ni podra eliminarse sin advertir su presencia en todo el entramado institucional del pas. Se trata de un hecho que preocupa
hasta nuestros das, pero cuyo origen est en las instituciones polticas nacionales que se construyeron durante la segunda mitad del siglo pasado, para consolidarse finalmente con el rgimen de la Revolucin mexicana. As que discutirlo sin tomar en cuenta las redes
creadas durante aquellos aos de formacin podra conducir a lila
calle cerrada: la misma lgica institucional que sigue vigente no
slo atrapara las soluciones parciales diseadas para impedir que el
centralismo vuelva a imponerse, sino que podra poner en tela de
juicio hasta la definicin misma del rgimen federal mexicano. Lo
que se construy en la segunda mitad del siglo pasado no fue un
rgimen federal consecuente con el funcionamiento legal del pas,
sino una serie de aparatos de Estado dirigidos por el gobierno de la
Repblica, que fueron minando las autonomas de los municipios
mientras se respaldaban en ellos.
Ms de un autor ha observado -como hemos podido constatar- la enorme distancia que ha separado siempre a las formas
legales de las prcticas polticas reales que han tenido lugar en el
sistema poltico mexicano. Esa idea ha servido como uno de los hilos conductores para la redaccin de este texto, pero tambin hemos
insistido en que el problema fundamental no ha estado tanto en el
-alejamiento entre leyes y hechos, como en la prctica mucho ms
sutil y difcil de desentraar consistente en el empleo de una doble
legalidad: una que ha servido para legitimar el poder, y la otra que
ha permitido ejercer el gobierno. En ese sentido, la investigacin
mantuvo una suerte de discusin abierta con tres de los autores que
241
242
han defendido la hiptesis de la separacin entre formas legales y

prcticas reales: Emilio Rabasa, Francos Xavier Guerra y Fernando
Escalante, cuyas obras estn citadas con amplitud en los captulos
anteriores. Slo que si se mira con precaucin, veremos que la crtica de los tres - y muy especialmente Emilio Rabasa, lo mismo que
Justo Sierra-, se detiene en los ordenamientos constitucionales: en
la incongruencia entre los mandatos contenidos en las cartas fundamentales y las mltiples evidencias de un quehacer poltico que los
contradeca abiertamente. Para Rabasa y Sierra, era un hecho polticamente necesario; para Guerra, la prueba del divorcio entre las lites y la verdadera sociedad nacional, en tanto que para Escalante,
una sea de inmoralidad y cinismo compartida por todos, y por lo
mismo polticamente funcional. Daniel Coso Villegas y Jess Reyes Heroles, por su parte, opinaron de otra manera: ellos defendieron a capa y espada las razones que empujaron a los liberales del
siglo XIX a contradecir temporalmente la Constitucin de 1857 con
el nico propsito de defenderla y volver a ella cuando las circunstancias fueran propicias, y ambos culparon a Porfirio Daz de haber
manoseado esa carta en provecho propio. Pero llama la atencin
que ninguno de estos autores haya observado con ms detenimiento
que la contradiccin no slo estaba entre las leyes y las prcticas de
gobierno, sino entre las leyes mismas, las que sirvindose de los
vericuetos constitucionales, se promulgaban para eludir las leyes
fundamentales sin faltar, no obstante, a la legalidad exigida. Desde
mi punto de vista, sta es una de las claves principales para explicar
la historia poltica mexicana.
Las formas legales se han empleado en Mxico para arropar
distintos proyectos de dominacin a lo largo de casi toda su historia, y muy pocas veces han respondido en rigor a los estatutos que
les han dado sustento.' Esa versin ha ocultado las contradicciones
que tambin han brotado dentro de la propia formacin institucional
del pas: no han sido dos caminos distintos y paralelos, sino un tejido de leyes y aparatos entrelazados. De modo que es necesario evitar al menos dos conclusiones equvocas: la primera, que las instituciones formales nunca han servido de base para la actuacin de los
I Con excepcin de los periodos. en que el centralismo poltico no fue solamente una prctica sino tambin la base constitucional del rgimen, aunque despus
hayan sido lamentados hasta la exageracin por sus adversarios.
LA DERROTA MUNICIPAL
243
gobiernos de Mxico, que habran preferido actuar con impunidad;

la segunda, que esas instituciones, al ser formalmente impecables,
slo necesitaran un esfuerzo de voluntad poltica para volverse parte de la realidad del pas. Ambas afirmaciones son inexactas, pues
lo cierto es que ninguno de los gobiernos que se sucedieron despus
de haberse promulgado la Constitucin de 1857 actu permanentemente al margen de toda legalidad: todos se cuidaron mucho de
apoyar su actuacin pblica, por arbitraria que fuera, en el cobijo
de la aprobacin del Congreso y en las justificaciones legales que
hicieran falta. De ah que tampoco sea cierto que el diseo institucional del pas est a salvo de aquellas contradicciones de origen.
La historia poltica presenta otros matices.
Quizs el problema no reside tanto en aquel di vorcio aparente
entre formas y realidad, como en un proceso de construccin institucional que naci atrapado por circunstancias contradictorias desde
un principio. Tras el cascarn de los nombres que han definido el
rgimen poltico mexicano como una repblica federal, representativa y popular, todo eso, se oculta un entramado de instituciones
---entendidas a la vez como leyes y prcticas entrelazadas-, ms
bien ajeno a la lgica que esos nombres indican, pero finalmente
eficaz. Si as fuera, las constituciones pensadas para describir lo que
a los legisladores les hubiera gustado que Mxico fuera -sin ser10--, se habran convertido en la trampa: mientras ms se reclama
el cumplimiento de aquellas formas constitucionales -con toda su
carga de artculos puntillosos, de estructuras de autoridad y de valores polticos-, ms se profundiza en la prctica opuesta.
La formacin del rgimen federal mexicano ha sido estudiada
desde miradores ciertamente diversos. Tema preferido por los historiadores del siglo XIX, la pugna secular entre liberales y conservadores se ha interpretado tambin como una lucha entre dos formas de entender la realidad nacional y, en ltima instancia, como
un conflicto irresuelto entre las regiones y el centro. Y el triunfo del
partido liberal despus de la intervencin francesa ha sido visto, con
frecuencia, como el triunfo paralelo del federalismo sobre la propuesta centralizadora de los conservadores. Pero slo excepcionalmente se han emprendido investigaciones acerca de las enormes di2 Esta afirmacin se encuentra en Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. 3, La imegracin de las ideas. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1978,
y especialmente en los dos captulos sobre "El federalismo".
244
ficultades que hubo de atravesar ese rgimen federalista para la formacin del Estado nacional. La mayor parte de los estudios sobre la
poca -revisados en las pginas anteriores de esta investigacinha optado por subrayar la importancia de los protagonistas polticos
y de sus grandes proyectos, o por aportar piezas puntuales de microhistoria al rompecabezas del siglo, Por su parte, los libros de historia jurdica de que disponemos han quedado atrapados por la formalidad: ms que historias, han sido recuentos de las leyes emitidas
a lo largo del siglo. Hace falta, en consecuencia, precisar el recorrido histrico de las instituciones, que en este libro solamente se ha
estudiado desde el mirador de los gobiernos locales.
Esa ausencia de datos sobre la evolucin especfica de nuestras
instituciones - y no slo de nuestras constiluciones- es particularmente notable en materia municipal.:' Herencia de la Colonia, el
municipio ha respondido a las caractersticas singulares de cada una
de las etapas de la historia de Mxico: ese ncleo de la vida comunitaria se fue transformando en la misma medida en que evolucion
la capacidad de dominio del gobierno nacional. De modo que hoy
es completamente distinto del que fue hacia finales del siglo pasado, o del que era poco antes, al comenzar la Repblica Restaurada.
Pero en todo caso ha servido en distintos momentos como un instrumento de uso para la consolidacin del centralismo poltico. A diferencia de lo que sugiere el lugar comn, esa institucin no ha sido
una aliada fiel del poder regional. Guardadas todas las proporciones, entre los municipios y las autoridades estatales se han presentado tantas dificultades como las que han permeado las relaciones entre el centro y las regiones del pas.
Durante el proceso de formacin del Estado nacional mexicano,
el municipio cumpli un papel ambiguo pero a la postre favorable
al predominio del centro, mientras asista al derrumbe de sus propias posibilidades de desarrollo y a la creciente restriccin de sus
3 La bibliografia crtica ---que no descriptiva- sobre el tema municipal en el
Mxico independiente es notablemente pobre, lo que revela su escasa importancia
hasta nuestros das. En cambio, es difcil encontrar una investigacin sobre los tiempos coloniales que no aluda a la relevancia poltica que lleg a cobrar la instancia
municipal como contrapeso de los poderes centrales y fcticos de la Colonia. Vase,
por ejemplo, Francois Chevalier, La formacin de los latifundios en Mxico, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1976, y David Brading, Orbe indiano. De la manarqua catlica a la repblica criolla, 1492-1867, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991.
245
mbitos de autonoma. Ese proceso, sin embargo, no fue ajeno a la

evolucin de otras instituciones; no se dio al margen de la legalidad, ni contradijo el orden prescrito. Ms bien, fue parte de un ciclo
que comenz con la implantacin misma de los ayuntamientos
como representantes de la Corona espaola, que pas luego por la
etapa liberal -especialmente con las ofensivas de la Repblica
Restaurada-, y que no concluy sino hasta la Revolucin mexicana, cuando el municipio, como hemos visto, fue definitivamente
separado de la propiedad ejidal. En trminos llanos, podra afirmarse que los municipios pasaron as de ser representantes de la soberana del monarca, a la condicin actual de precarios administradores de servicios pblicos insuficientes. Fue un gobiemo perdido
en el trayecto del siglo pasado, que ya no se recuperara ms tarde:
lo doblegaron las instituciones construidas por los imperativos del
Estado nacional mexicano.
LA POCA DE OR04
El municipio ha sido, no obstante, la nica institucin colonial que

ha sobrevivido -as sea superficialmente- a todos los cambios.
En ese sentido, no hay otra institucin poltica que se le compare: ni
las que constituyen los poderes que forman el gobierno de la Repblica, ni las que explican el funcionamiento de las distintas entidades federativas. Slo el municipio se ha sostenido como base de
la organizacin del gobiemo, a pesar de las mudanzas de su historia. Es necesario repetir, sin embargo, que se ha tratado de una supervivencia precaria: el municipio nunca ha abandonado su sitio
entre las instituciones del Estado, pero su papel ha cambiado considerablemente.
La ausencia de estudios precisos en la materia ha impedido
abandonar las visiones todava incompletas sobre la mayor parte del
periodo colonial. De todos modos sabemos que aun dentro de ese
lapso, el municipio sufri cambios de fondo: cuando se implant en
4 Debo este subttulo a Lorenzo Meyer: me lo sugiri cuando present este

captulo en el seminario interno de profesores del Centro de Estudios Internacionales
de El Colegio de Mxico, hacindome ver que el texto se refera a la Colonia como si
se tratara de una poca de oro. Es cierto que la lectura puede ser engaosa, pero al
menos en lo que hace a los municipios as fue.
246
el territorio de Mesoamrica, ya representaba la soberana del

monarca mucho ms que los intereses fragmentados de poblaciones
dispersas. Mejor dicho an, combinaba ambas cosas, ya que representaba a la Corona mientras serva de enlace a los intereses especficos de cada poblado habitado por espaoles. Los atlas de la
conquista coincidieron no slo con la consolidacin territorial del
primer Estado que conoci Occidente, sino con la denota de quienes reclamaban autonoma frente a la expansin de los poderes centrales en la pennsula.P Los ayuntamientos que llegaron a la Nueva
Espaa ya no seran, pues, las organizaciones relativamente autrquicas de los pueblos que pertenecan a Espaa, I sus posesiones
territoriales volveran a pertenecerles cabalmente. Pero aun as, esos
ayuntanentos estaban llamados a convertirse en un elemento clave
para la expansin territorial del Estado espaol. En el doble proceso
de concentracin del poder y jerarquizacin de la autoridad caracterstico de la primera formacin del Estado europeo, los ayuntamientos representaron la nica posibilidad eficaz de ensanchar los
dominios sin sacrificio de la unidad estataL De ah que la conquista
no haya prosperado nicamente a partir del binomio formado por
los militares "adelantados" y los misioneros que venan atrs, sino
gracias a aquellas instituciones municipales lIue fueron sembrando
pueblos y autoridades a lo largo del territorio,
Representantes del rey, los ayuntamientos no dejaron sin embargo de ser corporaciones locales ni de gozar de amplias atribuciones. Para todos los efectos prcticos, aquellos ayuntamientos
eran los responsables directos de gobernar los pueblos de Nueva
Espaa. No slo atendan las tareas de administracin pblica, sino
incluso las legislativas y las de administracin de justicia en su sentido ms amplio. Los ayuntamientos representaban al rey, y tambin
5 Vase el captulo sobre "El legado". No est de ms recordar, sin embargo,

que la conquista fue una empresa organizada por la primera forma de Estado burocrtico que conoci el mundo moderno y que mucho mas tarde fascinara a Weber.
Ese Estado auspici los primeros viajes al Nuevo Mundo, en el mismo ao de 1492
en que recuper e integr los territorios que habran de formar la Espaa moderna. Y
apenas en 1521 se libr la batalla de Villalar, lIue marcara el momento en que la
Corona impuso su autoridad definitiva sobre los comuneros de la pennsula. En
suma, a Nueva Espaa llegaron las primeras instituciones claras de un Estado consolidado. Y entre ellas, en primer lugar, los ayuntamientos. Tambin Moiss Ochoa
Campos, La reforma municipal, Mxico, Porra, 1955, pp. 9\1-134.
247
ejercan su autoridad en el gobiemo del territorio, de modo que la

muy complicada legislacin de Indias --que sera la primera base
legal para la Colonia- se formara a travs de las ordenanzas y comunicaciones intercambiadas con los municipios implantados por la
Corona. Entre lo poco que conocemos acerca de aquellos dos siglos
gobemados por los Habsburgo, no hay duda de que el municipio
constituy siempre la clave esencial de la cada vez ms complicada
organizacin colonial.v
Los primeros cambios de fondo en aquella organizacin de los
gobiemos municipales no se llevaron a cabo hasta finales del siglo
XVIII, con las mucho ms conocidas reformas borbnicas. Pensadas
no slo para modificar la estructura del gobiemo espaol en su conjunto sino para establecer toda una nueva concepcin del Estado,?
aquellas reformas constituyeron de hecho la primera frontera que se
levant a las amplsimas atribuciones que se haban concedido antes
a las corporaciones municipales. Dispersos por un territorio cuyos
lmites interiores no eran precisos, supervisados apenas por funcionarios mucho ms preocupados por su propio bienestar que por el
orden impuesto por la Corona, y administrados, en fin, por regidores y corregidores cuyos cargos formaban parte del patrimonio de
las familias, las reformas intentaron acotar la autoridad otorgada
hasta entonces al municipio. No perdieron su calidad de representantes del rey ni su capacidad de gobiemo local sobre las materias
ms amplias, pero la reorganizacin del territorio a travs de intendencias les impuso la primera autoridad burocrtica superior
-ideada como lmite a su representatividad- que conocieron a lo
largo de aquellos siglos."
Remitimos nuevamente al excelente estudio de Brading, Orbe indiano ... ,
op. cit.
7 Vase, al respecto, Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las
reformas borbnicas y el crecimiento econmico, 1750-1808", Historia general de
Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203.
8 El antecedente inmediato de las intendencias y de los subdelegados que deban cuidar de las "repblicas de indios", de acuerdo con la Ordenanza de Intendentes de 1786, eran los corregidores y los alcaldes mayores. Pero ninguno de esos
funcionarios era nombrado de manera directa por la Corona, sino que reciban instrucciones a travs de una estructura jerrquica que pasaba antes por.los virreyes y
las audiencias. En cambio, los intendentes Ylos subdelegados --estos ltimos donde
los haba- fueron los primeros funcionarios encargados de la adlPinistraei6n.en el
sentido moderno del trmino: burcratas designados asueld, paro cumplir funciones
248
Las reformas borbnicas tambin subrayaron la importancia de

volver realmente pblicos los cargos municipales -que a consecuencia del patrimonialismo se haban convertido en asunto de
transacciones privadas-, a travs de la eleccin popular de alcaldes, regidores y sndicos. Pero sobre todo, impusieron a los municipios nuevas obligaciones financieras: como representantes de la
soberana real, no slo deban gobernar en su nombre sino contribuir efectivamente a la riqueza de la Corona. De modo que la vieja
corporacin que haba servido para ensanchar los territorios coloniales, habra de afrontar ahora el peso de aquel primer esfuerzo de
reorganizacin del Estado en sus dos mbitos ms preciados: la autonorna poltica y la libertad econmica."
Sin embargo, de acuerdo con los testimonios de la poca, aquellas reformas polticas llegaron tarde a la Nueva Espaa y tuvieron
una dudosa aplicacin prctica. Las redes tendidas durante dos siglos y medio no cedieron con facilidad a las decisiones de la metrpoli.!" y tampoco pasaron inadvertidas. Afectaron por lo menos a
especficas y atenidas a la racionalidad del expediente. Vase Edrnundo O'Gorman,

Historia de las divisiones territoriales en Mxico, Mxico, Porra, col. Sepan cuntos, 1955, apndices. Tambin Martn Puente Arteaga, Gnesis, evolucin y desarrollo de/municipio en Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; Jos Luis Melgurejo,
Races del municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267; Y
Ochoa Campos, op. cit., p. 194.
9 Como hemos visto en el captulo "Los aparatos". las reformas borbnicas establecieron en la Nueva Espaa 143 subdelegaciones adscritas a las 17 intendencias
que fund el visitador Glvez para una poblacin que rondaha los 5 millones de hahitantos, organizados en poco ms de cien de municipios y muchos ms pueblos de indios protegidos y aislados, a un tiempo, por las leyes coloniales. Pero adems huscuron el control de los recursos municipales a travs de organismos nuevos como el
"Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y Bienes de. Comunidades
de todas las Ciudades, Villas y Lugares del Reino de la Nueva Espaa, adscrito a la
Superintendencia de la Real Hacienda". En Florescano y Gil Snchez, op. cit., pp.
204-214. Para el dato de los municipios, la cuenta est formulada en el captulo de
esta investigacin ya citado, aunque despus de la independencia esos nmeros se
hayan elevado a algn punto entre 2 mil y 3 mil municipios. Ncttie Lee Benson sugiere que haba alrededor de 3 mil 500, en La diputacion provincial y el federalismo
mexicano, Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 53.
10 En el captulo dedicado a "Los primeros atisbos' estudiamos ya esa dificultad de las reformas para llevarse a la prctica. La fuente son las memorias del virrey,
segundo conde de Revillagigedo, fechadas en 1794. En Ernesto de la Torre Villar,
Instrucciones' y memorias de los virreyes novohispanos, l. Il, Mxico, Porra, 1991,
p. 1055. Tambin David Brading aborda esos escollos en 01', cit., pp. 512-520.
249
los municipios poblados por indios, y sentaron las bases que facilitaran la entrada de otra reforma, sta de mucho mayor alcance: la
diseada por las Cortes de Cdiz. y es que a diferencia de las reformas borbnicas, como ya sabemos, las que trajo consigo la primera
Constitucin liberal espaola habran de transformar radicalmente
la antigua organizacin de los municipios, aunque aparentemente
hayan tenido mucho menos tiempo para implantarse.
Tres nuevas transformaciones habra de producir en el municipio aquel primer ensayo liberal del siglo pasado: la que supona su representacin propia; sus funciones globales como gobierno de cada comunidad; y la conferida al espacio cerrado de
las cuestiones administrativas. En primer lugar, la Constitucin
de Cdiz le quit definitivamente el carcter representativo de la
soberana real que haba distinguido a esa corporacin durante
la monarqua espaola de los Habsburgo. Los ayuntamientos dejaron de ser las representaciones locales del poder absoluto del
monarca y, en consecuencia, abandonaron tamhin su espacio
privilegiado para unos cuantos. El liberalismo defendido por los
diputados de aquellas Cortes constituyentes no admita ms representacin poltica que la que ellos mismos encarnaban en el
propio Congreso, ni ms autoridad que la del derecho escrito. De
ah el segundo cambio en la concepcin del gobierno municipal:
antes de Cdiz, ese gobierno no s610 representaba la autoridad
del monarca, sino que gozaba de autonoma para el gobierno de
la mayora de los asuntos relacionados con la vida de la comunidad. Despus, en cambio, las diputaciones provinciales de cada
regin habran de asumir facultades de ndole estrictamente ejecutiva y los ayuntamientos quedaran confinados a ese acotado
mbito. La divisin de poderes lleg tarde a la Nueva Espaa,
pero con ella el municipio perdi su calidad de gobierno poltico,
para comenzar a ser un espacio exclusivamente administrativo
con funciones auxiliares en materia judicial. Los jefes polticos
que instauraron las Cortes para encabezar las diputaciones provinciales fueron, en consecuencia, una figura administrativa para
gobernar la vida territorial del pas, que antecedi a la del gobernador de los futuros estados independientes: tercera mudanza producida por Cdiz, cuya influencia no desaparecera hasta la Revolucin mexicana.
Las constituciones liberales de Mxico en el siglo pasado no
slo recogieron esos principios, sino que reprodujeron, en sus ver-
250
siones locales, el sentido literal de la carta de Cdiz."! Pero incluso

el ltimo gobierno centralista que conoci la historia de Mxico, ya
en 1855, dejaba ver la influencia que segua teniendo aquella concepcin institucional sobre el municpo.V
Sin embargo, la confusin de los primeros aos de independencia impidi que esa legislacin se aplicara cahalmente, y en el espacio que mediaba entre el pas real y las ideas de las lites muchos
de los pueblos mexicanos se vieron beneficiados por la creacin de
ayuntamientos, con funciones todava lejanas de la nueva concepcin administrativa controlada que les asignaban las ideas de la
poca:
Para la inmensa mayora de la poblacin, completamente al margen de
los cambios, de los que no conoce el alcance ni sufre las consecuencias, algunas disposiciones de Cdiz iban [... ] en el mismo sentido que
varias de sus aspiraciones ms queridas. Entre otras, las que conciernen a la creacin de nuevos pueblos, con su ayuntamiento y su territorio, para todas las localidades en que la poblacin, aunque se encontrara dispersa, contara con ms de mil habitantes. El hecho de que
estos ayuntamientos no tuviesen ms que funciones administrativas,
diferentes de las de los antiguos municipios, todava no es perceptible
mientras la sociedad siga siendo tradicional.l '
Entre liberales y conservadores hubo, sin duda, diferencias de
todo orden, pero stas no fueron tan acusadas en cuanto a su visin
11 Vase la Coleccin de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos,
Mxico, Imprenta Galvn, l1l28. Como ya hemos visto en el captulo "Los primeros
atisbos", esta afirmacin es vlida para la primera generacin de constituciones estatales: las que se promulgaron antes de 11l57.
12 Este dato se desprende de la comparacin entre el "Decreto para el gobierno
de las municipalidades" emitido por Santa Anna el 17 de marzo de l1l55, y la "Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provincias", aprobada por las
Cortes de Cdiz el 23 de junio de 1813. A pesar de llue el decreto del primero cancelaba los ayuntamientos como corporaciones, los nuevos "intendentes", "sustitutos" y
"consejos" que intent colocar en su sitio, tenan funciones claramente equivalentes a
Ias que haba imaginado la legalidad gaditana. Lo que aqu llama la atencin no es
tanto la decisin centralista de Santa Anna y sus arrebatos, como la continuidad de la
vida municipal. Vanse Coleccin de documentos oficiales para la historia de Mxico, Archivo General de la Nacin, serie tercera, vol. 6, 11l55, Y Toms Ramn Fernndez y Juan Alfonso Santamara, Legislacin administrativa espaola del siglo
XIX, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 170.
13 Frdn,>ois-Xavier Guerra, op, cit., t. 1, p. 259.
251
del gobiemo municipal: ambos confirmaron su ubicacin definitiva

en el mbito del poder ejecutivo, y lo entendieron tambin como
base de una organizacin territorial subordinada a la designacin de
autoridades intermedias. Aunque en aquellos primeros aos de vida
independiente -y de confusiones polticas- los municipios conservaron tambin, ms all de los interminables cambios de rgimen, su condicin de gobiemo interior de los pueblos en un sentido
todava muy extenso. No slo siguieron siendo los encargados de
prcticamente todas las reas asignadas a la administracin pblica,
adems mantuvieron su funcin de entidades auxiliares del poder
judicial y de responsables directos de la buena marcha de la econona de los pueblos. En aquella poca en la que el Estado no acertaba a consolidar su formacin inicial, los municipios representaron
la nica institucin firmemente asentada en el territorio, Frente al
desconcierto del centro, aun confinados al mbito de las tareas administrativas, los municipios constituan el nico orden gubemativo
posible. En consecuencia, ese orden no fue producto de un Estado
nacional an inexistente, sino herencia institucional de los ltimos
aos de la Colonia.
LA OFENSIVA LIBERAL
La verdadera construccin del Estado nacional mexicano comenz

con el triunfo del Partido Liberal, y se apoy, casi naturalmente, en
aquella institucin municipal que segua siendo la nica base tangible para emprender la organizacin poltica del pas. Relativamente
libre hasta entonces, el gobierno de los pueblos comenzara a ser
empleado como un instrumento para asentar las bases de la nueva
institucionalidad mexicana: de los aparatos militares, hacendarios,
civiles y polticos que le dieron forma al Estado. Y slo mucho ms
tarde, cuando esos aparatos ganaron la fuerza necesaria para volverse asunto meramente administrativo, el municipio fue relegado
al olvido.
Durante los aos de la Repblica Restaurada, en efecto, los municipios fueron usados como instrumentos del centro en un doble
sentido. De un lado, colaboraron como medios para afincar la autoridad del Estado en su bsqueda del monopolio de la coercin
fsica, aportando hombres y armas para Iaguerra, y tambin registros, votos y dineros. Fueron ellos la piedra de toque, admi-
252
nistrada por los jefes polticos de cada distrito, para la legitimacin

formal de los cargos pblicos e incluso para garantizar las contribuciones fiscales que le daban vida presupuestal al gobiemo central.
Cuando la intervencin francesa fue denotada, el pas apenas contaba con algunos de los elementos bsicos para comenzar a integrar el
Estado: una idea de la nacionalidad mexicana, un territorio definido
y una constitucin poltica. Pero careca de la fuerza suficiente para
asegurar la cooperacin territorial -esa segunda condicin ineludible para la sobrevivencia de cualquier Estado-, ni mucho menos
contaba con los medios para concretar en la prctica lo que la ideologa liberal proclamaba. De ah que los municipios fueran concebidos, por el otro lado, como punta de lanza para iniciar el difcil
proceso de instauracin de las instituciones polticas liberales, diseadas a contrapelo de las tradiciones de Mxico.
La legalidad constitucional de 1857 fue muy precaria durante
los diez aos de la Repblica Restaurada, y no hubo ningn gobierno central que no dejara de echar mano de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso para combatir rebeliones y asonadas de todo cuo.!" Adems, la seguridad del territorio se vea
constantemente amenazada frente a la debilidad de los aparatos estatales para hacer cumplir las leyes escritas.P Con la Repblica
Restaurada culmin la guerra civil, pero la contienda armada continu convertida en un enfrentamiento constante entre caudillos liberales y el gobiemo formalmente constituido. Sin duda, como hemos visto, el primer desafo de aquellos aos no era poltico sino
militar: para el Estado era imposible colocar esa prioridad por debajo de cualquier otra, porque de ella dependa su sobrevivencia. Si en
los tiempos previos a la Repblica Restaurada el partido liberal
haba logrado afianzar la soberana del Estado ante el exterior, a
partir de 1867 tuvo lugar una guena abierta por consolidar la autori-
14 Laurens Ballard Perry contabiliza 40 insurrecciones en las que tuvo que intervenir el gobierno nacional entre 1867 y 1877, en las que participaron 55 caudillos
regionales en 18 estados de la Repblica. Pero se queda corto: no considera las que
tuvieron lugar en las regiones sin que fuera llamado el ejrcito federal. En Jure; and
Daz. Machine Politics in Mxico, op. cit., apndice 1: "Frecuencia de las insurrecciones durante la Repblica Restaurada".
15 Vanse, por ejemplo, ya en el porfiriato, las razones que dieron origen a la
creacin de la polica rural, en Paul J. Vanderwood, Los rurales mexicanos, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica/sEDENA, 1991, pp. 36-39.
253
dad del gobierno nacional frente a las regiones. Y en ese estado de

beligerancia, los municipios participaron como el escenario de los
conflictos y la institucin que provea al gobierno nacional de
los medios para emprender las batallas.
En efecto, la formacin de la Guardia Nacional y del contingente de funcionarios que le dieron vida al Registro Civil, los dos
ejrcitos que hicieron posible la expansin del Estado nacional
mexicano, fueron procesos sustentados en la institucin municipal
que, posteriormente, se agregaron al mbito de creciente poder de
los gobernadores de los estados. El reclutamiento de los cuerpos
de fuerzas armadas se instaur a travs de la leva, prctica denostada siempre por los diputados al Congreso y motivo constante de
acalorados debates, que al mismo tiempo signific una garanta
de disponibilidad de tropas para un ejrcito permanentemente desafiado por aquel clima de rebelda.l? Adems, la leva tambin fue
usada como una amenaza efectiva para imponer orden entre los
pueblos, aunque indudablemente fuera empleada sin demasiada
prudencia por los jefes polticos, responsables ltimos del reclutamiento exigido en las emergencias. Con las fuerzas armadas como
respaldo y los jefes polticos como autoridades consolidadas en la
Repblica, los municipios vieron nuevamente acotada la autonoma
de la poca colonial. Lo ms destacable es que ese mecanismo de
control poltico y militar nunca fue ilegal en sentido estricto: se
apoy en el orden establecido por la Constitucin de 1857, aunque
slo haya sido para justificar el predominio cada vez ms amplio
del poder ejecutivo de la federacin.
Pero si el gobierno nacional ech mano de los municipios en
busca del poder para pacificar el pas, tambin los emple como
instrumentos para garantizar su propia legitimidad, cuando menos
16 Aunque la leva fue utilizada siempre durante el periodo, se la institucionaliz

de hecho con un decreto emitido el 28 de mayo de 1869. La Ley Orgnica de la
Guardia Nacional, presentada en abril del mismo ao, propona algunas excepciones
al mtodo de "enganche" de fuerzas. Pero las facultades extraordinarias concedidas
casi de manera permanente al ejecutivo implicaban tambin la autorizacin para emplear el reclutamiento forzoso y, de acuerdo con la Ley Orgnica, los responsables de
su organizacin eran los ayuntamientos, bajo la vigilancia de los jefes polticos.
Vanse Memoria que el general de divisi6n Ignacio Meja, ministro de Guerra y Marina, presenta al Sptimo Congreso Constitucional, Mxico, Imprenta del Gobierno
en Palado, 1873, pp. 138-140, YPantalen Tovar, Historia parlamentaria del cuarto
Congreso constitucional, Mxico, Imprenta Ignacio Cumplido, 1874, pp. 186-198.
254
la legalidad aparente de los procesos electorales. Apoyada nuevamente en la idea de que los municipios eran la base de la organizacin poltica de la nacin (y escuela de democracia), la llamada
Ley Orgnica Electoral utilizada durante toda la Repblica Restaurada hizo descansar la organizacin de los comicios federales en esa
primera instancia de gobierno. No obstante, la presencia de los jefes
polticos volvi a ser, como ya vimos, la clave del proceso de alianzas controladas entre los gobiernos locales y los poderes centrales.
No es evidente que las elecciones jams hayan sido un ejercicio
realmente libre. Todos los testimonios que se han presentado en este
trabajo indican, por el contrario, que su papel consista en establecer
alianzas tcticas entre lderes nacionales y caudillos regionales, que
finalmente habran de llevar a la formacin de las maquinarias polticas que se enfrentaran en 1876. Las elecciones fueron ms bien el
ropaje formal de una pugna que se dirima, solucionada por vas de
hecho, aunque nunca haya faltado a la legalidad. Pero en esa oposicin los municipios adquirieron cada vez mayor importancia desde
el mirador central, en la medida en que el control de las mesas electorales exiga el dominio previo sobre las municipalidades. Contar
con la mayora de los ayuntamientos significaba, por tanto, asegurar
el xito de los comicios. Y sujetar a los municipios para ofrecer legitimidad a los procesos electorales era una consecuencia lgica del
funcionamiento de las propias instituciones, tal como estaban diseadas. Contradictoria si se quiere con la pureza reclamada por los
principios liberales y en forma inequvoca opuesta al ideal del federalismo, pero polticamente eficaz.
Convertidos en instrumentos de una contienda que los rebasaba
con creces, los municipios sufrieron por ltimo la ofensiva de la estrategia econmica liberal. Antes del triunfo de ese partido, los gobiernos locales haban conservado su condicin de corporacin
aproximadamente popular: de agrupacin de individuos ligados XX
la vecindad y propietarios de bienes comunes. Con el ltberalismo,
en cambio, los municipios habran de ser vistos como meras entidades administrativas, obligadas en todo caso a convertir en propiedad individual lo que hasta entonces haba constituido no slo su
patrimonio sino una de las bases ms importantes de su identidad
como gobierno de pueblos. La desamortizacin de las tierras en manos de corporaciones no slo se enderez, pues, contra los aparatos
controlados por la Iglesia catlica, sino que afect directamente a
los municipios.
255
La propiedad comn, caracterstica de la vida municipal anterior al triunfo del liberalismo, fue destruida paulatinamente, lo que
anul la posibilidad de volver a fortalecer a esa instancia del gobierno local. Sus funciones administrativas siguieron siendo todava
muy extensas -incluida su labor de entidad auxiliar del poder judicial, todos los servicios urbanos, el orden pblico y hasta la instruccin bsica-, pero sus fuentes de financiamiento se vieron
dramticamente reducidas. Sin embargo, quiz lo ms destacable es
que a consecuencia de las leyes liberales a favor de la propiedad individual de la tierra, los municipios no slo se vieron en la necesidad de buscar ingresos por otros medios -apoyados en todo caso
en la muy limitada capacidad de pago de los vecinos-, sino que el
eje de su convivencia hubo de desplazarse de los bienes comunes
hacia aquellas tareas especficamente urbanas y administrativas. Con
la prdida de los bienes del comn, se esfum tambin una de las
cualidades histricas ms importantes del municipio: dej de ser el
gobiemo del pueblo, para volverse gobiemo de los poblados.
Fue tal la dimensin de esa decisin liberal, que en la prctica
nunca lleg a aplicarse del todo, porque las pugnas regionales acabaron
mezclndose con la renuencia de no pocos municipios en contra de
la parcelacin obligada. Sigue haciendo falta un estudio detallado,
desde la ptica municipal, para descubrir hasta qu punto fue realmente destruida la propiedad colectiva de los pueblos de Mxico.
Pero incluso sin contar con ese dato exacto, hoy sabemos que el
rgimen de Porfirio Daz opt por aplazar el cumplimiento de esas
leyes cuando ponan en riesgo la tranquilidad pblica cada vez que
hizo falta. Sabemos tambin que la rebelin de Emiliano Zapata
debe su origen, sin duda alguna, a la implantacin indiscriminada
de aquellas leyes contra la propiedad colectiva administrada por el
gobierno municipal.
Aun cuando Porfirio Daz manej con prudencia la desamortizacin de la propiedad colectiva, su rgimen complet, en cambio,
la anulacin de las alcabalas que los liberales de la Repblica Restaurada no haban logrado eliminar, a falta de un sistema mejor para
financiar los gobiemos. El tema fue discutido una y otra vez por los
diputados de las primeras ocho legislaturas, pero ni la minucia de
los debates ni las precarias condiciones de la hacienda pblica les
permitieron disear y ejecutar un mtodo altemativo. En todo caso,
la desintegracin del territorio haca prcticamente imposible supervisar el final de ese uso colonial, opuesto claramente a los princi-
256
pios del liberalismo econmico, Las alcabalas trababan el libre comercio por el territorio nacional, aunque tambin significaban una
importante fuente de ingresos para los gobiernos locales. En los hechos, sin embargo, la Repblica Restaurada dej esa asignatura
pendiente, mientras que el gobiemo del general Daz --cauteloso
en cuestiones agrarias demasiado complejas- fue mucho ms rgido en esta otra materia; tan pronto como reuni el poder suficiente
para garantizarlo, las alcabalas fueron sustituidas por un rgimen
impositivo basado en una seleccin de productos ms precisa y menos agobiante para el comercio interior.l '
Hacia finales del siglo XIX y principios del XX, la nueva maquinaria institucional del Estado ya haba tejido una enorme red sobre
la vida municipal y se haba alimentado de ella. La estabilidad del
pas descansaba as en la autoridad militar, civil, hacendara y poltica que paulatinamente se fue construyendo desde el centro, sin
haber definido una jerarqua territorial suficiente para contrarrestarla. Ese aparato ciertamente no siempre se atuvo a las leyes, como ya
hemos comprobado, pero tampoco podra decirse sin yerro que simplemente pas por encima de ellas, ya que no fue ilegal, ni contravino los principios bsicos de la Constitucin de 1857. Por lo menos
en lo referente a los municipios, el control con el cual se los fue rodeando estaba basado en general sobre esa legalidad, y cuando esto
no se aplic fue para dejar que sobreviviera aquella propiedad colectiva que les era tan cara, como forma de garantizar los ingresos
que la federacin tambin necesitaba, o para asegurar el control de
los procesos electorales.
Al estallar la Revolucin mexicana, el municipio era ya muy
distinto al que haba conocido el amanecer del siglo pasado. Se haba perdido su calidad de representante poltico de los pueblos, las
funciones de rbitro judicial de primera instancia, el dominio sobre
la produccin colectiva de los pueblos rurales, su autonoma respecto a los poderes formales que lo separaban de la autoridad nacional
y sus medios tradicionales de sobrevivencia. An as, el municipio
17 Adems de las obras ya citadas en el captulo "Los aparatos", puede consultarse al respecto la opinin de Francois Chevalier, en "La libert municipale, ancienne et constant revendication mexicaine: du pass au prsent", en Quel avenir
pour la dmocraJie en Amrique Latine?, Pars, Editions di Centre National de la
Recherche Scientifique, 1989, p. 214.
257
sigui siendo instrumento til tanto para el control poltico de los

pueblos, corno para la consolidacin de las instituciones, del poder
y de la legitimidad del gobierno nacional. Por ello, el movimiento
revolucionario no lo consider sino corno un asunto subordinado a
la destruccin de los aparatos polticos del porfiriato, a su necesidad
de legitimar con votos el poder que haba ganado con las armas
-corno siempre-, y a su constante demanda de devolver las tierras a los pueblos, pero ya no bajo la administracin municipal:
nunca se plante corno prioridad la renovacin del gobiemo local,
sino la reorientacin de las instituciones centrales.
La Constitucin de 1917, la que surgi del movimiento revolucionario, finaliz de hecho el largo proceso de concentracin institucional del poder que haba comenzado ms de cien aos atrs.
Con ella, los municipios vieron definitivamente reducida su rea de
competencias al mbito de los servicios requeridos por los poblados, sin mayor presupuesto que el otorgado por las legislaturas locales y bajo las leyes y el control dirigido por los gobiernos de los
estados. Se libraron, eso s, de los jefes polticos, pero slo para
quedar en manos de los gobernadores y de los nuevos aparatos
polticos partidarios concebidos por la familia revolucionaria.
CONCLUSIONES
Esta investigacin ha intentado mostrar, en la secuencia que forman

sus seis captulos, que el Estado nacional mexicano se form muy
tardamente; que lo hizo sobre la base de la organizacin que le
brindaron los gobiernos locales, y que durante ese proceso, stos
fueron perdiendo atribuciones legales y capacidad de gestin, hasta
quedar confinados entre los rincones de los poderes ejecutivos de
los estados, sometidos al control de los aparatos polticos nacionales. En mi opinin, las evidencias reunidas a lo largo de las pginas anteriores resultan suficientes para probar que, efectivamente,
los gobiernos locales de Mxico -herencia de la Colonia- desempearon un papel fundamental en la construccin de las instituciones polticas nacionales. Tanto es as, que no sera posible explicar el desarrollo poltico del pas sin tomar en cuenta este hecho..
De aqu tambin que la aportacin principal de ests investigacin
consista en haber reunido antecedentes suficientes como para poder
evaluar la importancia de esos gobiernos locales, y la forma en que
perdieron jerarqua e identidad.
Se hace necesario advertir, sin embargo, que aqu no se ha intentado contar la historia de los gobiernos locales, ni mucho menos.
Es posible que su ttulo sea engaoso, pues en varias ocasiones
-durante los seminarios en que tuve ocasin de discutir algunos de
los primeros borradores del documento-- me vi obligado a aclarar
que el objeto de estudio no eran los municipios, sino el proceso de
formacin del Estado nacional mexicano. El matiz estriba, acaso, en
la forma de abordar ese objeto, pues tratndose de algo tan vasto y
difcil como el Estado, la investigacin se limit a seguirlo desde el
mirador tangencial de sus apoyos locales. Desde la introduccin se
subraya, no obstante, que tampoco se trata de un ensayo histrico,
sino de una investigacin sustentada --con fuentes primarias y secundarias, sin falsos distingos- en las herramientas propias de la
ciencia que estudia, suponiendo que realmente lo sea, la construccin y destruccin del poder poltico.
259
260
Es posible que el lector haya observado, tambin, que no se

propone un corte temporal idntico para cada uno de los procesos
estudiados, aunque haya un mayor nfasis en el periodo conocido
como la Repblica Restaurada, que va de 1867 a 1876. De hecho, el
proyecto original se inscribi en esos aos, bajo el supuesto de que
durante esa dcada se definieron en Mxico los principales perfiles
del Estado moderno, segn los muy reconocidos trabajos de Daniel
Cosa Villegas y de Jess Reyes Heroles -que aqu aparecen como
punto de partida indispensable. Pero lo cierto es que en el trayecto
de la investigacin encontr que ese corte temporal resultaba tan arbitrario como inexacto, pues ninguno de los cursos de accin que
llevaron a la formacin del Estado nacional se complet en la
Repblica Restaurada; para lograr explicaciones realmente plausibles, haba que llegar hasta los primeros aos del porfiriato, e incluso despus. Es el caso, por ejemplo, de los aparatos de control hacendario que pudieron desprenderse de sus anclajes locales hacia
finales del siglo pasado, o de la subordinacin definitiva de los
ayuntamientos al poder nacional, que culmin en los aos de la
Revolucin mexicana, ya en pleno siglo xx.
No es aconsejable crear incertidumbre en contra de autores
consagrados, ni mucho menos contra las verdades que ya han echado races. Pero ocurre que todas las evidencias que aqu se renen
revelan que los gobiernos de la Repblica Restaurada no lograron
culminar los proyectos que se propusieron, y ni siquiera pudieron
ceirse de manera irreprochable a la Constitucin que decan defender. Tambin nos muestran que no fue en los aos de esa Repblica sino en el porfiriato, cuando logr completarse la penosa tarea
de construir el Estado.
Como es lgico, esta afirmacin se desprende de los datos que
se presentan en el conjunto del libro. Si bien cada uno de los captulos podra ser ledo de manera independiente y a la luz de sus
propias hiptesis, es la suma de esos eslabones la que permite encontrar nuevas explicaciones sobre hechos aparentemente bien
conocidos de la historia poltica mexicana. Se trata de referencias
que desean ayudar a comprender lo que ocurri antes, aunque tambin aspiran a encontrar tendencias actuales. Importa mucho conocer los orgenes nacionales de esa organizacin poltica que llamamos Estado, pero su significacin sera an mayor si adems se
pudiera reconocer que esa formacin inicial sigue influyendo en los
asuntos presentes. Es una apuesta por comprender al Estado en el
CONCLUSIONES
261
sentido lato de la palabra que usamos para nombrarlo: lo que ha estado, mucho ms de lo que fue antes pero que carece de actualidad.
Es por esto por lo que el primer captulo de este trabajo se titula
"El legado", mientras que "La derrota municipal", captulo que antecede a estas conclusiones, es en realidad un intento de seleccionar
las ideas que fueron atravesando los captulos previos, acerca del
modo en que los gobiernos locales fueron perdiendo paulatinamente
su identidad. Ambos sugieren que el centralismo poltico que caracteriza al rgimen mexicano forma parte de su entramado institucional desde el origen, y que en consecuencia no podra resolverse
mediante programas superficiales, exclusivamente afincados en los
pasillos de la administracin pblica. Aunque tambin sealan una
contradiccin evidente: la confeccin de un rgimen centralista,
polticamente amparado en una Constitucin federal. Ese engendro
fue posible gracias a la singular combinacin entre el vigoroso
aparato territorial que formaban los gobiernos locales de Mxico, y
la construccin deliberada de otros aparatos militares, polticos y burocrticos que habran de responder a las instrucciones de un gobierno central. Pero lo que al principio constituy una suerte de
transaccin, se transform finalmente en una forma de subordinacin, en la medida que esos gobiernos locales dejaron de sr la
contraparte que permita articular los diversos intereses territoriales
con los propsitos del Estado, para convertirse sin ms en instrumentos de la administacin regional.
El papel inicial que cumplieron los gobiernos locales fue paulatinamente ocupado, en efecto, por los aparatos gestados e impulsados por el gobierno nacional. El hecho es que mientras ms
fuerza iban ganando estos ltimos, ms evidente se haca el centralismo. Dicho de otra manera: el Estado nacional mexicano -no el
gobierno-s- podra haber sido ms fuerte, teniendo gobiernos locales ms poderosos, pero la concentracin nacional del poder impidi la jerarquizacin de la autoridad administrativa, hasta el punto
de minar la fortaleza de ambos. De modo que al final del proceso
tuvimos un Estado nacional que haba logrado consolidar sus redes
a lo largo de todo el territorio, pero tan frgil como la inmortalidad
de Porfirio Daz.
Es fcil caer en la trampa de confundir a un poltico enrgico o
a una lite pujante con un Estado nacional poderoso. De hecho es
uno de los equvocos ms frecuentes del anlisis poltico e incluso
histrico entre los mexicanos, del que tampoco se evaden algunos
262
de los autores ms celebrados. Es un error tan frecuente como el

que tiende a confundir las tareas del gobierno con la funcin del Estado. De manera que la autoridad que lleg a concentrar el general
Daz, o aun las decisiones frecuentemente arbitrarias que tomaban
los ministros de regmenes liberales, han sido ledas como una prueba de la vitalidad adquirida por el Estado. Sin duda esos hechos y
antecedentes demuestran que al final este ltimo logr formarse,'
pero estn lejos de poder comprobar que adems era fuerte.
En cambio, ese Estado gan mayor densidad cuando consigui
articular los intereses polticos que se dispersaban en las regiones
con los proyectos acuados en la capital del pas, mediante un
aparato que logr levantarse por encima de los nombres propios de
sus dirigentes. Si la red distrital gobernada por los jefes polticos
fue capaz de suplir paulatinamente al -ste s- poderossimo
aparato territorial de la Iglesia catlica en un lapso relativamente
corto, la identificacin personal de esos jefes con los caudillos, e inclusive como caudillos, acab por restarles eficiencia institucional y
por convertirlos en blanco fcil de sus enemigos cuando estall la
Revolucin mexicana. Los jefes polticos eran personeros representativos de un grupo, una verdadera organizacin poltica extendida
por todas partes y puesta al servicio del general Daz, pero que nunca consiguieron convertirse en institucin. En cambio, el aparato
que vino a remplazarlos naci con vocacin institucional, como el
partido que quera aglutinar a todos los miembros de la familia revolucionaria: una nueva eclesia desde el Estado.
Las grandes ausentes en esa historia siguieron siendo las instituciones polticas estatales, sustituidas siempre por los aparatos de
ndole nacional, que se fueron construyendo desde 1859 para secularizar la vida poltica que hasta entonces haba estado dominada
por las redes de la Iglesia catlica. La sustitucin Se fund en las
aportaciones ide los gobiernos locales -distritos y municipiosmientras que los gobiernos de los estados aparecieron siempre entre
sombras, cuando no abiertamente enfrentados a los esfuerzos centrales por extender la dominacin del Estado.
Existe una secuencia histrica que se encuentra detrs de esa
aparente' paradoja, tal como se ha visto en las pginas de esta investigacin: si los estados se fundaron sobre la base de las diputaciones
provinciales que orden la Constitucin de Cdiz, ello se debi a
que las segundas fueron prcticamente copadas por las lites polticas regionales, que solan convivir en el seno de los ayuntamientos.
CONCLUSIONES
263
Las diputaciones que dieron lugar a las entidades federativas eran,

en realidad, ayuntamientos de capital y su propsito no era formular
un pacto federativo, sino recuperar la autonoma que los intendentes
les haban arrebatado. De modo que el federalismo fue un arreglo
oportuno para mantener la unidad nacional, pero el invento de los
estados no prosper ms que superficialmente. En consecuencia, la
verdaderafederalizacin del pas no consisti en el equilibrio entre
los poderes de los estados y el centro, sino en la homogeneizacin
de las atribuciones y en el control de los mandos.
Si el federalismo mexicano fue diseado al principio para la
reunin de entidades independientes, ms tarde se convirti en un
procedimiento para organizar los aparatos del control nacional; las
verdaderas instituciones no estaban en los estados sino en los gobiernos municipales y, a la postre, en los mismos aparatos polticos.
La formacin del Estado nacional condujo a un federalismo gobernado por los aparatos centrales. De ellos provino su fuerza, pero
tambin su "taln de Aquiles".
Durante la investigacin tambin pude comprobar que esa contradiccin se haba sustentado en otra, inadvertida sin embargo en la
mayor parte de los estudios histricos: la construccin de una doble
legalidad, a partir de que se promulgara la Constitucin liberal de
1857. Aunque los debates sobre el carcter legal de aquella poca
formativa suelen plantear el desapego de los gobernantes --de
Jurez a Daz- de los ordenamientos contenidos en la carta constitucional, la discusin se ha centrado ms bien en las razones que esgrimieron los liberales para desobedecer la Constitucin que decan
defender, y acaso en la veracidad de sus argumentos invariablemente animados por ciertos principios polticos intransigentes. Pero
no se ha hecho notar que esa contradiccin no se limitaba a faltar a
la letra de la Constitucin, sino que se extenda hasta el punto de
hacer aprobar leyes que la contradecan de manera explcita, aunque
stas resultasen indispensables para poder gobernar. As se fue gestando aquella doble legalidad: una que se defenda en los terrenos
de la legitimidad democrtica, y la otra que haca avanzar la gobemabilidad autoritaria, cuando no francamente dictatorial. La Constitucin poltica de 1857 represent, en efecto, el meollo de la legalidad que garantizaba el gobierno legtimo. Tras ella, e incluso en su
nombre y bajo los principios que cobijaba, fue edificndose la otra
legalidad que haca posible el gobierno eficaz~ Los .liberales sentan
una especie de pudor tico cada vez que se extralimitaban en el em-
264
pleo de esa segunda vertiente y casi nunca dejaron de formular votos con la promesa de volver a los cauces estrictamente constitucionales, pero es un hecho que no los cumplieron.
Los aparatos que hicieron posible la formacin del Estado nacional mexicano se construyeron, sin excepcin, sobre la base de
esa otra vertiente legal. No me refiero a las facultades extraordinarias que el Congreso concedi a los gobiemos nacionales cada vez
que haca falta enfrentar una nueva revuelta o un desafo militar,
sino a los ordenamientos jurdicos que facilitaron el control nacional sobre los intereses dispersos de las regiones. La guerra, por
ejemplo, se realiz con el respaldo de la Guardia Nacional-mucho
ms que con el ejrcito permanente-, gracias al funcionamiento
constante del sistema de leva que cobijaron las leyes secundarias,
muy a pesar de la libertad proclamada en la carta fundamental. Y
por encima de la igualdad jurdica que protega la Constitucin,
esas leyes acabaron por estratificar a la sociedad, de manera que solamente eran reclutados quienes no tenan ms oficio que sembrar
la tierra. Pero ese procedimiento era perfectamente legal.
La secularizacin tampoco estuvo a salvo de esa doble legalidad. En su momento, las Leyes de Reforma de 1859 se enderezaron
como un arma .en contra de los privilegios y de la riqueza acumulada por la Iglesia catlica, y formaron parte de la Constitucin desde
1873. No pas mucho tiempo antes de que esas leyes se convirtieran en un pretexto para emprender una verdadera cacera de curas,
amparada sin embargo por la legalidad. Por su parte, la codificacin
civil, penal y procesal que se inici en los aos setenta del siglo
pasado, se formul con la intencin definida de aglutinar los mandos jurdicos en el gobiemo de la Repblica. Y ninguno de esos excesos se cometi al margen de las leyes vigentes.
Los medios de financiamento pblico llue emplearon los gobiemos nacionales hasta finales de siglo eran contrarios al espritu
liberal y a la letra del artculo 124 constitucional que anunciaba,
desde 1857, la abolicin de las alcabalas y de las aduanas interiores
en toda la Repblica. Tampoco fue posible encontrar una altemativa financiera capaz de suplir ese ingreso, de modo que optaron por
aplazar una y otra vez -siempre al amparo de esa otra legalidad
sancionada por el Congreso- el cumplimiento puntual de la Constitucin. En cuanto a los procedimientos electorales, tampoco cabe
duda alguna de que los gobiemos nacionales de la segunda mitad
del siglo pasado utilizaron a los jefes polticos distritales y a los
CONCLUSIO!'<'ES
265
ayuntamientos, para formar un cuerpo de electores tlue, a pesar de

fundarse en la ley, cn la prctica sustituy el sufragio popular que
reclamaba la Constitucin de 1857.
La construccin de los aparatos militares, polticos y burocrticos que hicieron posible la concentracin del poder del Estado no se
realiz, pues, contra la legalidad que ese mismo Estado iba produciendo sobre la marcha. Aunque es evidente que se trat de una
legalidad diferente de la que amparaba la carta fundamentaL sta
ofreca legitimidad, pero con la otra se gobernaba.
Los procesos que llevaron a la conformacin del Estado nacional mexicano en el siglo pasado, forman parte de su naturaleza y
del entramado institucional que prevalece hasta nuestros das. Si
bien las circunstancias son otras, el proceder con el que el Estado
responde ante los problemas actuales obedece en buena medida a
sus races originales. Pienso entonces que este libro puede ayudar a
encontrar algunas explicaciones que la coyuntura tiende a ocultar.
Los desafos que plantea la reconstruccin del federalismo a finales
del siglo XX podran entenderse mejor, quizs, a la luz de las tensiones que llevaron a la sustitucin de las instituciones polticas estatales -las instituciones nonatas- por los aparatos polticos dirigidos desde el gobierno central y apoyados en los gobiernos
locales. Algo de esto se oculta, por ejemplo, en los debates que despert la puesta en marcha del Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL) en el gobierno de Carlos Salinas; o en el resurgimiento
de las dificultades entre los gobiernos de los estados y el gobierno
nacional, a consecuencia de la creciente debilidad del aparato poltico que se concentr, en su versin ms reciente, en el Partido Revolucionario InstitucionaL Esas dificultades tambin podran explicarse como el resultado de un nuevo vaco que, desde las entidades,
vuelve a reclamar el federalismo como discurso legtimo mientras
la legalidad "federal" conduce inexorablemente hacia los mandos
centrales. Pero todos esos temas son motivo de otra investigacin.
De cualquier forma, la historia poltica nunca pertenece al pasado. Y aunque la recomendacin se haya escrito y expresado tantas
veces que al final ha acabado por convertirse en uno de los lugares
retricos ms frecuentados, no resisto la tentacin de terminar estas
lneas repitiendo que nunca estar de ms recordar lo que Mxico
ha sido - y no slo lo que Mxico fue-, con el propsito deliberado de evitar el sobresalto de descubrir, en los primeros albores del
siglo XXI, que en realidad nunca salimos del XIX.
BIBLIOGRAFA
Aqu se presentan todas las fuentes que se utilizaron directamente para la elaboracin
de este trabajo, ordenadas alfabticamente en tres apartados: libros; artculos y captulos de libros, y documentos. Algunas compilaciones recientes de fuentes primarias,
publicadas como libro, aparecen en el primer apartado pero estn sealadas por un
asterisco. En cambio, hay libros que de suyo deben considerarse como documentos
propios de la poca que analiza esta obra, y por eso se enlistan en esa seccin.
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Cumplido, 1845.
Antonio Lpez de Santa-Anna, Benemrito de la Patria. General de Divisin, Gran Maestre de la nacional y distinguida Orden de
Guadalupe, Caballero Gran Cruz de la Real y Distinguida Orden Espaola de Carlos III y Presidente de la Repblica Mexicana a los
habitantes de ella, sabed: Habr ayuntamientos en las capitales de los
Estados y en las cabeceras de las mayores divisiones polticas en que
est dividido el territorio, ya sea que se denominen prefecturas. jefaturas, departamentos. cantones o distritos. julio 23 de 1853, Mxico,
Ministerio de Gobernacin, Archivo General de la Nacin, Coleccin
de documentos oficiales para la historia de Mxico, serie tercera, ao
1853, vol. 6.
Antonio Lpez de Santa-Anna, Benemrito de la Patria. General de Divisin, Gran Maestre de la nacional y distinguida Orden de Guadalupe, Caballero Gran Cruz de la Real y Distinguida Orden Espaola de Carlos Ill y Presidente de la Repblica Mexicana a los
habitantes de ella. sabed: Que en uSCJ de las ampliaslacultades que la
Nacin se ha servido en conferirme. he tenido a bien decretar lo si-
282
guiente: Los gobernadores de los Departamentos conservarn el ttulo

de Excelencia que ahora tienen, diciembre 9 de 1853, Mxico, Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin, Archivo General de la
Nacin, Coleccin de documentos oficiales para la historia de Mxico,
serie tercera, ao 1853. vol. 6.
Antonio Lpez de Santa-Anna, Benemrito de la Patria, General de Divisin, Gran Maestre de la nacional y distinguida Orden de Guadalupe, Caballero Gran Cruz de la Real y Distinguida Orden Espaola de Carlos I11 y Presidente de la Repblica Mexicana a los
habitantes de ella, sabed: Que en uso de las amplias facultades que la
Nacin se ha servido en conferirme, he tenido a bien decretar lo siguiente: Se establecen Ayuntamientos en los puertos de altura donde
no los hubiere, y se compondrn de un presidente, 6 regidores, un
sndico y un secretario, 21 de noviembre de 1853, Mxico, Secretara
de Estado y del Despacho de Gobernacin, Archivo General de la
Nacin, Coleccin de documentos oficiales para la historia de Mxico,
serie tercera, ao 1853, vol. 6.
Apndice a la memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de
Gobernacin presento al sexto congreso constitucional, Mxico, Imprenta del gobierno en palacio, 1871, Archivo General de la Nacin,
Gobernacin.
Arreglo de las oficinas municipales decretado por el Supremo Gobierno,
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Asiaian, Lamberto, Divisin Municipal y Prontuario Geogrfico de la
Repblica Mexicana, Mxico, Secretara de Fomento, 1908.
Benito Jurez, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos

a sus habitantes sabed: que en uso de las amplias facultades de que
me hallo investido, he tenido a bien decretar lo siguiente: Entretanto
se verifican las elecciones de los poderes de los Estados. y se instalan
las Legislaturas, los Gobernadores nombrados por el Gobiemo Supremo ejercern con poder ejecutivo del estado. pero las de carcter legislativo requieren de autorizacin del Gobierno Supremo, agosto 14
de 1867, Mxico, Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernacin,
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la historia de Mxico, serie tercera, ao 1867, vol. 7.
Benito Jurez, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
a sus habitantes sabed: que el Congreso de la Unin ha tenido a bien
decretar lo siguiente: Se convoca al pueblo mexicano para que con
arreglo a la Constitucin, a la ley orgnica electoral de 12 de febrero
de 1857 y a la de 8 del mes presente, elija diputados al Congreso federal y Presidente de la Repblica, mayo 27 de 1871, Mexico, Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin, Archivo General de la
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1869, Guanajuato, Imprenta Ignacio H. Zamudio, 1869, Archivo General de la Nacin, 082, Miscelnea, 15
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Gobernador del mismo, Gral. Francisco Arce, Guerrero, Imprenta del
Gobierno del Estado, 1870, Archivo General de la Nacin, 082, Miscelnea, vol. 153.
Memoria presentada ante la legislatura del Estado de Guerrero, por el C.
Gobernador del mismo, General Francisco O. Arce, en cumplimiento
de la fraccin ID del artculo 57 de la Constitucin, Chilpancingo, Imprenta del Gobierno del Estado, 1871, Archivo General de la Nacin,
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Memoria que Carlos Tovar, Gobernador sustituto del estado de San Luis
Po tosl presenta en cumplimiento del articulo 54 de la Constitucin del
mismo para dar cuenta al pueblo, por conducto de sus representantes,
de los sucesos ocurridos durante el periodo transcurrido desde el 24
de sept. de 1868 a 31 de julio de 1869, San Luis Potos, Imprenta
Vlez, en Archivo General de la Nacin, 082, Miscelnea, vol. 153.
Memoria que el Ayuntamiento Constitucional del ao de 1868 presenta
para conocimiento de sus comitentes, Mxico, Imprenta Ignacio
Cumplido, 1868, Archivo General de la Nacin.
Memoria que el General de Divisin Ignacio Mejta, Ministro de Guerra y
Marina, presenta al Sptimo Congreso Constitucional, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1873, Secretara de Guerra y Marina,
Biblioteca del Ejrcito Mexicano.
Memoria que el Oficial Mayor encargado de la Secretarla de Estado y
Despacho de Gobemacin, presenta al Octavo Congreso de la Unin.
Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1875, Archivo General de
la Nacin, Memoria del Despacho de Gobernacin.
Memoria que el Oficial Mayor encargado de la Secretarta de Estado y del
Despacho de Gobernacin, presenta al Sptimo Congreso Constitucional, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1874. Arc~vo General de la Nacin.
1
290
Memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio de la Repblica Mexicana presenta al
Congreso de la Unin, corresponde al ao transcurrido de 1 de julio de
1868 al 30 de junio de 1869, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio,1870.
Memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio de la Repblica Mexicana presenta al
Congreso de la Unin, conteniendo documentos hasta el 30 de junio
de 1873, Mxico, Imprenta en la calle de Tiburcio, 1873, Archivo General de la Nacin.
Memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de Gobernacin presenta al Congreso de la Unin, 14 de diciembre de 1877, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1877, Archivo General de la Nacin.
Memoria que el Secretario de Estado y de Despacho de Gobernacin present al Congreso de la Unin el dfa 14 de diciembre de 1877, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1877, Archivo General de la
Nacin.
Memoria que el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico presentara al
Quinto Congreso de la Uni6n el 16 de septiembre de 1869, Y terminar el 30 de junio de 1871, Mxico, 1870, Archivo General de la
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encargo el lo de diciembre y durar en l cuatro aos, no pudiendo
ser reelecto para el periodo inmediato ( .. j, sino hasta 4- aos despus,
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Tepic, Archivo General de la Nacin, Gobernacin, 1867, vol. 1344.
Tovar, Pantalen, Historia parlamentaria del Cuarto Congreso Constitucional (1868),4 vols., Mxico, Imprenta Ignacio Cumplido, 1874.
Zarco, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de
1856 y 1857, 2 vols., Mxico, Imprenta Ignacio Cumplido, 1857.
Gobierno Local, Poder Nacional.

La contienda por la formacin del Estado Mexicano
se termin de imprimir en octubre de 1998
en los Talleres Grficos del Distrito Federal, Puente Moralillo 49,
Col. Puente Colorado, 01730 Mxico, D.F.
Se tiraron 1 000 ejemplares ms sobrantes para reposicin.
El cuidado de la edicin estuvo a cargo de la Direccin
de Publicaciones de El Colegio de Mxico.

Gobierno Local, Poder Nacional Mauricio Merino

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