Carlos + Estrategia y plan ‘1a. ednTextos eb INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACION ECONOMICA ¥ SOCIAL ESTRATEGIA Y PLAN POR CarRios Matus Romosiglo veintiuno de espafia editores, s.a portada de maria sn martinez passarge primer edici, 1972 (écima: eve formats, 1993, tundéeim eaiién, 1998, elon, 8, 8 derechos reservados conforme an ey impses yhesho en méxiofprned and made in mexico 10, i. INDICE Prélogo, por Rail Prebiseh Nota preliminar TRODUCCION pitulo 1 Las condiciones en que se desenvuelve Ia plani- feaciéa Velocidad y direccién en el proceso de desarrollo Otros aspectos del marco planificacion, Reflexiones a medio camino “Coyuntura dindmica’’y “pol n de a planificacton feenicos la burocracia Problemas relacionados con la institucionalizacié y los factores humanos a) La formalizacion institucional b) La actuacién de los planiticadores ‘Una confrontacién de tesis y hechos Algunas conelusiones al final de esta etapa del and- lisis a) Las causas de fondo b) Los efec sas aparentes Los supucstos basicos de Ia concepeién interna de la planificacién Consideraciones generales Reflexiones en torno a los supuestos planificacién, a) El supuesto de adecuacién o correspondencia b) El supuesto de “totalidad analitiea’ os de la dy la discontinuidad ©) El supuesto de cuantifie Principales conclusiones de este examen critica &n operativa8. 9, 12. 13 iento normative y procedimiento estra- tegico 0 A qué se refiere este concepto de esteategia 108 de planificacién 10g sncepto de esteategia ' método de la estrategia me Grado de cohesion, crecimiento y avance 195 cla simulacion de algunos aspectos del proceso so- como marco de ani Algunos aspectas metodo 2 nay b) EI supuesto de pres grupos sociales oF ie Ia participacién social El disero de ia imagen-objetiva Consideraciones sobre la trayectoria Los proyectos sociales basicos 4) Los problemas de a evaluacién 1b) La gestacién de los proyectos estratégicos Las reformas de estructura y el procedimiento cestrategica PROLOGO se requiere. En ese sentido, nna y sus problemas, el In: a emprendido una serie de ana sis © Investigaciones que han provocado —tanto interna como externamenie— diversas _polémicas que ha procurado hacerlo sin dogmatismos, con respecto ideas de los dé las propias ideas que se hai — es para mi un de ingu fos temas, en que nuestras pos dic, su propia oposicién def quehacer at 0, proceso que n zar en actitudes © conceptos nada —no se vea contradiccién epire esos adjet tuto en planteamientos originales tanto en el pl Porque en Matus se da la en el de la accién pra de una ex.x MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN traordinaria inquietud intelectual y un gran sentido pragmati- co. Este diltimo nos fue sumame los bajos de aseso- ria _que Ie encomendamos. La or su parte una fuente const siones internas con I6s colegas del Instituto y la cEPAL que hi probado ser sumamente fructiferos. Cabria decir, en efecto ‘que Carlos Matus ha sido un active generador de polémicas, y icacifn reciente del Instituto da buena cuenta de E1 presente libro sobre Estrategia y plan es truco — Matus lo dice— de una contradiccién progres cién como economista y su experiencia de més de diez aiios en el campo de la. pla para abordarlo con et interés que merece. A si discusiones que sus paginas suscita- fa entre su forma- fcacion, En si mismo, esto seria bastante tor le consta No comparto muchos de los puntos de vista ria mias en caso alguno varias de sus aseveraciones, pero creo que el In debe p libro entre sus textos porque refleja con imaginacién y hondura sacion. Y aunque el trata- miento se desenvuelva sobre un plano teérico, trasmina con fre- los grandes problemas de la pl ccuencia Ia fuerza de una experiencia vivida, de un conocimiento pe orpora eficazmente al juego de los conceptos. La salida de Carlos M: 10 ha impedide que muchas de las ideas que s siguen se ampliaran y enriquecieran en otros trabajos ¢ gaciones que traia entre manos. Aunque fuera cosa de lamen- lo desde un Angulo intelectual, no lo es ni mucho menos si se los hechos y real fades en que nos movemos. Matus leva experiencia en la que tendrt so- probarse a s{ mismo su tesis de que la planifi- PROLOGO DE RAUL PRERISCH cacién del desarrollo no puede concebirse sin Ia. planificacién ca. Me parece indudable que el economista Matus, en Irentado de Meno & los problemas cotidianos ¢ insoslayables de la realidad mas descarnada y verdadera, no de la praxis pero con el bagaje intele frutos de la aventura téenico-politica en q) para entregérnoslo mafana en Ia obra que nos debe a todos y de que posee— los esta. embarcado ‘que este libro dgil y polémico es una promesa significativa, Rade PrentsonNOTA PR IMINAR ste trabajo tho debe a numerosas personas. Es el producto progresiva jomista y una experiencia de mas de diez aiies en el wa predominé lo mejor de cada actividad porque esta obra fue pensada y escrita durante un periodo de grandes censiones, pero también urgido @e una contradic planifieacién. No estoy segura si en def arti las ideas que contiene. aportaron sus didlogo con Carlos Lessa, cuando ambos habiamos desarri do una p ica paralela, esti en el origen mi bajo. Mientras Lessa hal del trae ado mejor los concep. 8, yo estaba saturado de la realidad y sélo entonces comenzaba a elaby damentos abstractos de su critica. De esta sirvieron como punto de tun seminario sobre los problemas de la play rante ese periodo mis notas personales se fueron tr inamente en un trabajo colective que mucho debe a mis compafieros de la Divisién de Asesoria, Muchos nombres mencionar; pero si no fo hago, todos ellos saben que do pau forma de en torne a los problemas actuales de la plans a Latinat, que se presenté a Ja 112 Reunién del Consejo Direc- en junio de 1968. Enzo Faletto, Adolfo Gurriesi y Héctor Soza lo enriquecieron con su critica, y, en varios easos, ma WReflexiones 0 Améri-2 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN vieron sus objeciones atin a la versién fi sando ahora releo ese documento de j) vente publicada de 1968 Jo sigo wideranda pleno de ideas prometedoras, pero cor ntelectual del momento, advierto también sus lagunas, defectos y contradicciones. Quizés fue un producto prematuro y como tal condenada al silencio, a incomprensién ¥ ¢l olvido prudentes. Don Cristébal Lara Beautell me alenté ciega la. pasi para que prosiguiese Ja tarea iniciada, pero al mismo tiempo me recomend6 dejase descansar el documento durante varios me- ses para retomarlo con la enriquecida perspectiva que brinda a resistencia que me ofrecian sus paginas; y luego me puse tarea de reelaborarlo, Esta es una nueva version completamen- te transformada, para la cual he contado con nuevas criticas parciales de Maria Conceipo Tavares y Gregorio Weinberg, general tan cuie mpo. Pasaron casi dos afios antes que pudiese vencer [1 ye Ernesto To- y Hales, Ménica Ferndndee y Soledad Pascual traduje- ron mis manuseritos y suplieron con su paciencia palabras y parcafos de ardua interpretacién. Finalmente dejo constan- cia de Ia inestimable labor de Julién Calvo, quien puso todo su en depurar un texto nada facil. Confio en que el lector Cantos Matus Roo INTRODUGGION 1utor de este trabajo no se propone analizar, concreta 0 ca os obstéculos que, al ponerse en funcionamien- to, encontraron los diversos planes elaborados en América Lati- za, De aqui 41 cumplimiento de un plan determinado o las circunstancias tue no se examinen en él las causas que impi que favorecieron El anilisis que aqui se presenta ¢s general y abstracto; aun- que producto de una rica experiencia, no pretende ser un estudio dewallado de las cuestiones qu tal vez no coincida con ninguna experiencia part labor en otro. sino una generalizacién muy condensada de tal experiencia sugiere; y por estas razones, lar de pla ficacién latinoamericana. Pretende, en cambio, presentar con amplitud los problemas que suscita la introduccién y el funcio- rnamiento de la planificacién en América Latina, en plano que permita ir extrayendo conclusiones generales, Este enfo- que esté determinado por el sentido diltimo del trabajo: sugerir rumbos que permitan abordar de manera constructiva las difi- ides que enfrenta la ph cia, dew comtingentes sobre cl fracas Nuestro examen comprende tes caj abordan los problemas mas generales d car los condicionamientos que el medio impone a Ia prictica de tema y se trata de expli- nificacién. Este anilisis desciende, desde el plano mis donde se sivia el carter de Ta pla | hasta la biisqueda de relaciones entre eta- pas del proceso de desarrollo y el grado de vigencia real de la planificacién. De esta relacién entre procesos se pasa a ut lacion entre grupos humanos, cuyos protagonistas son el pol 0, el téenico y el burdcrata. En ambos cavos se lege‘ MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN dad jes ercado donde la planificacién, tal vez conveniente 0 necesaria, no llega a ser vital para el fun. cionamiento del sistema? Con respecto a} proceso de desarrollo, aspecto de la planificacién poco ido hasta ahora. Admitiendo que los obsticulos funda Jos asuntos debatidos en el capitulo an- mentales radican ntea Ta cuestién de saber si las concepciones téeni- or To esp de manera ade- ‘al donde debe operar. Esti ebida en su disenio interno y se apliea con madurea para responder al desafio planteado por los problemas rededar de este tema central sociales que debe encarar? se discuten los supuestos sobre los que descansa 1a concepcién idez. Se trata més bien de hacer explicitos tales supues- tun primer paso para analizar su eficacia, ya que los cardarse con el panorama so- is contenido en este segundo se limita ni se centra en el examen del papel real que dichos supuestos pudieron tener sobre las cas que hasta ahora enconted la planifica de hacer explicito el contenido fundamental de cada supuesto taciones précti- n, ya que se trata Iwrropuccion 5 isis precedente. No contiene con clusiones; es sélo una exploracién denteo de un campo que parece promisorio: la formulacién de estrategias de desarrollo y la fundamentacién de orientaciones para conducir el proceso de planificacién sobre dichas bases. Se propugna un concepto de estrategia que persigue, por un lado, la coherencia necesaria centre la eficacia econdmica y la eficacia politica —considera- ddas a menudo en planos diferentes— y, por el otro, la con centre el cjercicio de una téctica de acci6n supeditada dina a € inevitablemente a las situaciones politicas de cada _mo- ‘mento, con la importante tarea de formacién de conciencia que debe realizarse a pesar de tales condiciones; ambas acciones pueden orientarse a la ereacién de *coyunturas de cambiot, Se sugieren ademés, a titulo de prueba, formas de aproximarse a la formal de uma estrategia y se exponen algunas de las diversas complejidades que Gplinario. En este capitulo hay una pregun Puede una estrategia de desarrol ‘mento eficaz para que el politico y el téeni comprendan y descubran los puntos déhiles de las *estructurast que obstaculizan el cambio y, por la accién coordinada de ambos, Dusquen ta transformaci dea econémicas y las. téer turen en una nueva si gue am; do de gobierno? No se sugiere en este anélisis distinguir la estrategia de la planificacién i se 1a concibe como un sus le accién, la haga mas eficaz como mé tuto, sino como com- plemento de los elementos que hasta ahora la han earacterizado, Ello no constituye, sin embargo, un simple agregado y resulta evidente que la introduccién del concepto de estrategia exige fa revisin de los otros componentes de un plan para conformar. (MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN surge en primer término vun sistema coherente. Esta revis camo conse | andlisis de »viabilidad politicat, de un reexamen d objetivos determinades. Aunque parez~ @ paradéjico, esta mayor modestia trae consigo la necesidad de aplicar métodes mucho més complejos para per antes bien mds parece un desafio para abordarla con métodos mas eficaces La planifieacién se inserta en el curso del proceso del domi- nio del hombre sobre su destino y, como tal, es parte de un cor desempe- cto renovado donde la critica constructiva tam! aun papel. Capitulo 1 Las condiciones en que se desenyuelve la planificacién 1. LA PLANTFICACION ¥ EL SISTEMA ECONéMLICO La idea de la planificacién se incorpora al instrumental teérico, en América Lat alrededor de los aiios 40 producto de un proceso Ponia explorar el futuro mediante una met aparece como el Este comienzo de la planificacién comtrasta con lo acon los paises curopeos en Ia posiguerra y también con lo en el mundo soci ista, Bn el primer caso, la recons- ‘ruccién ered Tas condiciones materiales para que surgiera a planificacién, la que, como respuesta a esas nevesidades se ex- presa por el desarrollo de las técnicas a corte pl do caso, el de los paises soci as, la play mn resulta vital- necesaria para el funcionamiento de un sistema que ce- la importaneia del mecanismo del mercado; s imperaria el aos sino existiera planificacion, pues ésta se fierfila como di ble. La planificaci el sistema mismo y se constituye en su tinica forma de adm dadasesas_circunstany nistracién. En los paises occidentales, en cambio, el acto de programar el fururo es posible pero no esencial nit inevitable en a sd de la economia de mercado; constituye mas bien luna opeién para racionalizar el proceso cuya alterna la orientacié que le imprimiese el mismo mercado y la rutina de Ta adn tracién estatal. En los paises industrial jos el me- canismo de mercado aparece mis sa factorio en el plano in- terno que en aq caracterizados por la dependencia y el retraso; a su vez, en el plano internacional el mecanismo del mer: cado favorece a los més fuertes. Results légico, pues, que la plani Fieacién en los paises occi existe, suele ser un mecanismo de céleulo y8 MATUS/ESTRATEGIA Y plementa la orientacién a corto plazo basada en el mercado y se propone corregir algunos exires mercado conduee, Su funcién es Lu ma, prever para contrarresiar oportunamente su inestabilidad y, a veces, in- yectarle un dinamismo y una orientacién que contribuyan a ase. permaneneia y posicion en el contexto in planificactin en este caso no es esencial ni in sélo posible y conveniente En el mundd subdesarrollado, en cambi ¢s indispensable, aunque no esenc sistema, Por ello surge como un proceso previo de formacion de conciencia para demostrar su necesidad, cuya expresion origi- nal la constituye el anilisis a largo plazo que adquiere Ia forma de un 10 sistemético de *proyeccionest, Quizds solo podia surgir al impulso de un proceso por una reducida élite, porque la comprensién del la baisqueda de su superacién exigen un proceso jectual promovido fento de maduracién que en el caso de la destruccién provocada por una guerra, cuyos efectos son inmediatos y perce; para todos los grupos sociales. Asi, los problemas que presenta mundos; la planificacién trata de complementar el mercado, pero como es indispensable y no esencial para superar el subdesarrolle, siempre constituye sélo una opcién. Estas palabras expresan si el drama de Ia planificacion en e| mundo subdesarrotiado. Por un lado, aparece como indis- pensable para superar el subdesarrollo desviando el curso. na- tural del *modelo de mercado, es decir, disciplinando el cam- bio y justicéndose por él. Por el otro, para imponerse, debe scompetir# con el misma mecanismo’ del mercado que desea en el plano de las rela jcar Ta estructura de far profondamente, alteracién ciones entre los hombres. significa poder en desmedco de quienes se benefician con el juego es- LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUBLVE, . pontineo de las fuerzas econémicas, Doble y compleja tarea es ésta de planificar en el émbito del subdesarrollo, pues requiere demostracién como de una téctica para realizarla dentro del equi les. prevalecien- tes en un determinado momento. La planificacion para el cambio se debate entre su cardcter de necesidad y el hecho que ja de fuerzas so no siempre es practicable; esto exp desligue de cia y en otros renun« ‘que en algunos casos se fala fox son de concien- tos inmediatos que el sistema social admi 2, PLANIFICACION EN AMERICA LATINA Las consideraciones hechas acerca dela planificacién en Amériea Latina permit aclarar las etapas mis del proceso. En fe sentido, se pueden caracterizar ros esfuerzos de Ia Comi de Tas Na la lormulacién de una teoria del desarrollo y a la formacién de nes Ui 8, come una fase cuyo eje conciencia en amplios grupos. intel ales de la regién. En clecto, tos estudios sisteméticos de la realidad econémica de algunos paises, al trascender los factores aparentes del estan- ‘eamiento, despertaron ¢ terés hacia exe mismo tipo de ané- Mevaron a pensar que la planifi- smento eficaz para alcanzar un con- bi que aquejaban al dese de los paises I Precisamente en dios se realizaron las primeras experienc sis y aplicacién de teenicas de proyecciones a largo plazo. En su ddisefio y cardeter influia fundamentalmente el comperta. miento del sector externo, que por entonces aparecia como afMATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN de su persistencia © programar oport Por esclarecer los problemas y poner de m: esi lo avance en cl pensamiento lz aed lo por otra parte a darle personalidad, En sus comienzos, el esbozo de una teovia del desarrollo y det subdesarrol bido, que rec primeros »pl se abordaba de modo mas in- tegral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir, se abarcaba un campo mis amplio y al mismo tiempo mas pro- fundo. Como todo primer esfuergo, se advierten las debilidades de Jo nuevo, pero de todas maneras sin ios posteriores cuando par momentos Jo se sobrepuso a fo sustantivo y fo supues- tamente operai sen cjemplo, constituyé un anilisis notable y pe- netrante sobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de ese EI primer plan decenal de paisa la par que abrié un camino al pensamiento y, en ese sentido, parte de economistas de érganos financieros, iados, n. Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y Tar que no contenia proyectos bien est ct quizés también del ocaso de la planificacién hasta estos cltimos os para su aiios, cuando pugna otra vez por revitalizarse. De este modo tun comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y criticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este: m cl camino que permitié sustituir la exploracién del futuro a largo plazo por la fase més opaca de los planes bienales, Con este cam- bio sae se perdieron las ventajas que brindaban la penetra- LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUBLVE, ion y profundidad a largo plazo, sin que las mismas se vies compensadas por un aumento de la operatividad. No parecia ése el camino més adecuado para transformar un comienzo de exploracién del fururo en un método de gobierno; la historia de las conferencias internacionales registra discusiones donde erréneamente parecen oponerse el lary y el corto plazo. Las ideas perdieron sustancia, y se abrié una brecha al formal cuantitativo; la atencién recay6 sobre lo aparentemente opera tivo més que sobre la planificaci accién y de gobierno De todas m To que se leva dicho en modo alguno se pretende agotar un diagndstico de la crisis como instrumento de el asunto es mucho mas complejo, como se advertird a medida {que se avance en el estudio del problema. EL funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de Planificacién no se caracterizé por Ia aplicacion de procedi mientos previamente elaborades, sino por la ereacién misma de le prete ia abarcar tanto la realidad como les instrumentas —« weeptuales para captarla. Las limitaciones es después fueron parcialmente superadas cuando pu- ddieron incorporarse nuevos aportes metodolégicos como re- sultado de renovadas confrontaciones con ia realidad. Asi, un método de proyecciones se fue transformando progresivamente en un método de planificacion, proceso que atin sigue abierto. Paralelamente ocu 1 empezado a operar Ia. planifieacién en fina. El consenso obtenido jan hechos que afectaban el cuadro dentro del América L de realizar algunos cambios estructurales en estos paises como medio para alcanzar i ‘extenderse al ambiente politico Iatinoamericano y aleanzé su expresin en las recomendaciones contenidas en la Carta de Punta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de impulsar re- tas metas de desarr2 MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN debieron superar todos los problemas que surgian de las taciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas es t ‘que permitieran dialogar con la administracién y los sectores productives. No obstante, casi todas las oficinas de planifica- cid de los patses del Continente elaboraron planes de desarro- lo de calidad diversa cn los cuales se trataron de concretar, en Jo posible, proposiciones para el cambio. Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente fa- icos, escasa experiencia y falta de canales adecuados vorable al comienzo a las reformas estructurales, se habia mo- do tanto en el campo internacional como en el politico in- terno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron aprobados o cuando lo fueron sélo fo eran formalmente, y, en el mejor de los casos, su ejecucién fue incompleta. ‘Los. acontecimientos mencionades Mevaron a pensar que guizés no habla sido correctamente evaluada ta viabilidad jar las mencionadas reformas, o que los grupos material para transformar esa oportunidad en una *coyuntuc ra de accidn', Parte, por lo menos, de la responsabilidad parece recaer sobre los planificadores, quienes al parecer no siempre estuvieron a la altura de las necesidades. ‘A medida que los idad, ta , desvinculada del quehacer politico, salve donde hubo dirigentes de mucha gravitacién al frente de esos organisms En los demas casos, los problemas més importantes del desarro- Ho fueron definiéndose, como antes, fuera de las of planificaciOn. Parecerfa, por consig ‘a este esfuerzo no hulbiese dado frutos prope pectativas creadas. Tales factores han sustitado una impresion ines no se llevaban a la practica en su aislada, y, en muchos was de site, que en América Lae wados a las ex- de *erisis de la planifieacion® que aconseja un examen total de Jas circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por si ella es de cardeuer general o solo afecta a LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE y nos ont principales Factores deter al concept 3. Venocman ¥ i ‘Aun corriende el riesgo de simplificar en ex racterizar las preocupaciones cent les que antes Imprimiendo ‘esa etapa se admitia que para superar ef cesario crecer mas répidamente porque, en sélo Ia aceleracién del crecimiento permitiré acortar as con los pafses desarrotlados, Entonces ta] pensamiento se fen algo mas que una tesis: fue una idea-fuerz abonado entre los dores y economistas, sine ta en el mundo intelectual americano en general, la juve a, en la nueva clase industrial y en numerosos grupos sociales. Las categorias de andlisis y de programacién que surgen reflejan las particu laridades de ese momento histérico. El coneepto de estran- gulamienton, por ejemplo, hasta graficamente apunta a la dis- dde la velocidad @ causa de Ta estrechea de un paso la importancia que cobré el conce tereambio" se relaciona co el argum tendencia congénita al estrangulamiento del las formas de entender y expl las_perspectivas de desarro- —popularizado por el modelo de Domar cuyas categorias Principales son la relacién producto-capital y el coe problema. Aunque en algunos casos se hayan subraya:2 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN debieron superar todos los problemas que surgian de las limi. taciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas es tadisticos, que pen productivos. No obst cién de los pafses del Continente elaboraron planes de desarro- lo de calidad diversa en Jos cuales s¢ trataron de coneretar, en lo posible, propo Mientras tanto, 12 coyuntura externa, aparentemente fa- ceocasa experiencia y falta de canales adecuados jstracion y los sectores ran dialogar con Ja adm casi todas las oficinas de planifica- Jones para el cambio, vorable al comienzo a las reformas estructurales, se habia mo- como en el stados. Los planes no siempre fueron os o cuando lo fueron sélo lo eran formalmente, y, en ¢l mejor de los casos, su ejecucién fue incompleta. [Los acontecimientos mencionados evaron @ pensar que tico ine quizds no habia sido correctamente evaluada la vial sociopolitica para cealizar las mencionadas reformas, 0 que los grupos que las impulsaban no habian aleanzado ta capacidad para transforma esa oportunidad en una Yeoyuntu- ra de accién, Parte, por lo menos, de la responsabilidad parece recaer sobre los planificadores, quienes al parecer no siempre cstuvieron ala altura de las necesidades. ‘A medida que los planes no se levaban a la prictica en su totalidad, la planifieacion fue qi yy en muchos paises, dewinculada del quehacer p salva donde hubo dirigentes de mucha gravitacién al frente de esos organismos. En lo fueron definiendose, come antes, fuera de las oficinas de 1s demés casos, los problemas més importantes del desarro- planificacion. Pareceria, por consiguiente, que en Am tina este esfuerzo no hubiese dado fas creadas. Tales factores han suscitado una impresién {que aconseja un examen total de sncias que rodean el proceso, para determinar, por ella es de cardcter general o slo afecta a ciertos paises; LAS CONDICIONES EN QUE. SE DESENVUELVE. 1 los principales fac secos al coneepto de pl on exdige- 3. VeLDcIDAD Y DIRECCION EN EL PROCE: ‘Aun corriendo e riesgo de simplificar en exceso, conviene ca- racterizar las preocupaciones centrales que antes impulsahan, y lo hacen particular al proceso de @ muestra una cierta so en torno al problema de la velocidad del crecimiento. Dur esa etapa se ad cesario crecer més répidamente porque, en tltima instancia, un sello La década de Jos afios laridad entre tenicos € intelectuales que para superar el subdesarrollo era ne- sélo la aceleracién del crecimiento permitird acortar distan- cias con los pases desarrollados. Entonces tal pensamiento se dores y economistas, sino tambi americano en general, en la juventud universitaria, en la nueva clase indust | y en numerasos grupos sociales. Las categorias de andlisis y de programacién que surgen reflejan las particu laridades de ese momento histérivo. El concepto de vestran- gulamientos, por ejemplo, hasta gréficamente apunta a la dis- le la velocidad a causa de ta estrechez de un paso tercambiot se relaciona con el argumento que sustenta una tendencia congénita al estrangulamiento del comercio externo; las formas de entender y explicar las perspectivas de desarco- lo —-popularizado por el modelo de Domar euyas categorias bles con el ritmo de crecimiento, ct., constituyen algunos sig- nos de esta preocupacién por la velocidad como ee central del problema. Aunque en algunos casos se hayan subrayada tamMATUS /ESTRATEGIA Y PLAN lo podra uye en cierto bién factores estructurales 9 cualitativos, no po lad del crecimiento ¢ negarse que lave modo el signo de los afios 59; y no debe verse en éste un pecado tecnoerdtico, Fue una etapa del desarrollo del pensamiento y lun gran avance, euya trascendencia atin no podemos valorar su mente, ni juegar en todas sus consecuencias. Quie- res pretendan sostener hoy, sin sentida histérico, que ese enfo- cuya legit que fue mecanico emiten un juicio retrospect midad mal puede esgrimirse @ posteriori, quince aijos después. Ya se explicé el valor que tuvieron esos primeros pasos en el cam- po de las ideas sobre el desarrallo y su influencia sobre toda una vamericanos. El despertar det pensamien- generacién de to latinoamericano sobre el desarrollo parece haberse dado en tomo a Ia idea de velocidad ¢ insuliciencia en el crecimiento, sin que este criterio signifique que se haya hecho los precursores, euyos conceptos parecen haber sido. mais abar- cados y matizados. Cuando se sefiala a la velocidad del creci- como centro de preacupacién sélo se expresa que los rerosos problemas que encontraba el desarrollo en tse mo- fueron examinados principalmente como obstéculos a la velocidad; asi, por ejemplo, el influyente documer sis y proyecciones del desarrollo econémico: Introduccién a la Pr ne el plan como un programa que responde a una idea simple: weniea de programacié en 1955 por Ia cEPAL, defi- acrecentar y ordenar juiclosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir mas fuerza y regularidad al crecimiento de un paist®, De esas palabras se desprende que el objet programa es la velocidad del crecimiento, im aque se acentia a le largo de todo el documento. ‘Tal preocupacién simboliza toda una etapa en la manera de entender el subdes- arrollo, y los incelectuales del Continente se manifestaron am- 1s con ella, Por momentos, hasta podria pliamente so e/en. 15/363 (publican de las Nacioner Unidas, Ne venta! LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELYE, 6 creerse que, en algiin sentido, la fuerza d simplificacion de que fue objeto. la idea algo debe a la concepto de direccién del proceso de desarrollo. implica de un proyecto soci tructura de relaciones de poder, tun patron de rela Sema bs de te sobre les radon sole de prducdon gor ansennee Ue sided gue oe buses 2 dais les del sistema, retende alcanzar. Esas ras de propie- Producto-consumo, tecnolégicas, que guardan una coherencia con el proyecto social propuesto, El cambio de di to social en ejecues idn supone redefinir 0 cambiar el proyec- tructura Ahora bien, si velocidad y direccién son concepios quem dolégicamente pueden separarse, en los hechos estin estrechax resto que el crecimiento tiene una veloci- dad, ésta apunta hacia una cierta alguno si ‘mente asociados, eceién, pero lo en modo fica que Ia. pre iin por la velocidad y tos obstéeulos que a ella se oponen impliquen un juicio critica sobre la direccién. Supéngase que alguien al despertar se en- fuentra en un tren que va en direccién al Norte y piensa conse iente 0 incomscientemente que ese e3 el tnico viaje que puede femprender; su nica preocupacién en ese caso es buscar Ia forma de llegar mis ripido. Su inquiewd intelectual se vuetea al problema de descubrir las causas de a lentitud y, en esa bi. queda, puede encontrar varios tipos de obsticulos esteuetura- les. Sin embargo, el analista "condicionado® por ¥ una sola estaciin como meta, slo vera velocidad. No se pregunta: gpor qué voy al Norte?, porque esa terrogante supone conocer no ignorar— que existe un Si16 MATUS /ESTRATEGIA Y PLAN jun Este y un Oeste, En efecto, ese viajero eamina en una direccion, entras no descienda del tren y tome offo «legide. el we ‘in diferente, su preocupacién seré mejorar las pera no fa hacia “una ‘del viaje emprendida, En ese caso, ta reforma 10 es el paso a parte de uma etapa agri bacia ef cambio de un sistema soct rma, de perfeccionarlo, pero no cambiarlo, Otro ejem- la redistribueidn del ingreso. criterio de velocidad constitu y de ampliacién del mercado, fo mediante la reforma agra 8 estudios para aumentar la capitalizacién 0 dérsela a los boajos. Pero, cdonde esté la redistribucién del ingreso como [a consecuencia natural de nuevas relaciones sociales son temas abordados por los planes y los a res, pero fueron tratados bajo mejorar las consecuencias del sistema social, no catn- Jo, La escasa preacupacién por Ta direccién del proceso ignoran_ prob der, bargo, nadie independiente de comercio exterior, tora de jenes controlan el sistema financiero, el pais, los centros incipales de produccién, LAS CONDICIONES EN QUE SE. DESENVUELYE. v coraje de admitir que existen varias direcciones y se aprende a distinguir lo adjetivo de lo sustantivo de un sistema social, ‘La direccién u orientacién del desarrollo quedé implicita © indefinida en las experiencias de pl alos de cacién. Los primeros a o de apoyo para ‘dad; en esa época se propugnaba icin latinoamericana, es decir, de la Yperi década del 50 destaran, a su vex, la ortaciones y la industri ia mayor vel facién como un pu at frente al eentrot. Esta posicién tuvo dos consecuencias principales: por tun lado, el enfrentamiento intelectual de los voceros de la ia con los del centro acién na y promo, lel brga- programacién al servicio de la sustitucién de importaciones, y de oxros factores, a la vex que la estructura con las categorias de con el consenso general. Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de ine 0 no se concretaron con la intensi- dad ni con los efectos esperados, pues ne arcastraron todo el sistema econémico y sus efectos quedaron concentrados. La se desplaz6 desde el campo hacia las ciudades, pero uiente las economias tendieron a buscar su dinamica de de su propia esfera modernizada y no en la potencialidad del mercado de las masas y Areas postergadas. Para explorar eri- ticamente las fuentes dindmicas del proceso, adquiere enton ces sentido fa entre los sectores moderna y modernot. Pudo pe6 MATUS/ ESTRATEGIA ¥ PLAN liminaba necesariamente el subempleo ni el desempleo y snos Mdependientes as economias latino- ec lot y que se que se fuese matron de des tado de penetrar mas profundamente en las raices atribuyendo mayor importan- cculturales y tecnolégicos. Ya no se acepta como jagen que otorga sentido a In velo~ cia a los aspect incontrovertible que la la Iucha con! logos y_politélogos que ingertaron nuevas categ ginalidad, estrategia que ha adquirido en Ja juventud ta critica contra la sociedad dad sino ka direccicn de desarr Desde luego agut no se rayar que la direceién del proceso requiere més pensa- oponer ambos conceptos, ae leron aproximando cautamente alte comenzaron a destacar, con més relevancia mas de estructura, do gradualmence las ideas q) 1a Ia velocidad, y riamente det En esta fase, los grupos de jca Letina parecen habs La s 1d entre planificadores © Ta juventud wniversitaria, por ejem- cadores y economist LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE, » comenz6 a iF Pel mecanismo tecnoeriticot de tos Planificadores, y asi desaparecié el consenso general en no de una pol Ilo que se pretendia era e miento entre el centro y la periferia, también abren una gran brecha en el frente interno de cada pais. Las reformas turales ya no son elementos que faclitan la solidari » agudizan enfrentamientos. Esa es la gran de auge del modelo de sustitucién de importaciones. Como se veré mis adelante, durante esta di fase del desarrollo latinoamericano, la pl ion que se ine corpora con su instrumental teérico sulre las consecuencias de sa falta de orientacién precisa. Esto explica también que, en muchos ca relegado @ un plano ragmético junto a la burocracia piblica; pero sin que ambos arrollo. Muchas de las discrepancias que hoy se aprecian entre economistas latinoamericanos podrian ras hnue- las que dejé en ellos la formacién intelectual propia de cata una de esas etapas. De todas maneras parece un hecho comprobado que la teoria del subdesarrollo y la planificacién no pudier claborar of orias para k nueva realidad historiea, y ‘ain més sus posibilidades de éxito. 4. OTROS ASPECTOS DEL MARCO sTORICO EN QUE [LA PLANIFICACION Liegados a este {to juicio, en Amé Into parece conveniente recordar que, a nucs- ca Latina la planificacién surge mas que ‘como un métado de accién, como un proc ro de an: acerca de Ia urgencia, perspectiva y conseeuencias del proceso20 MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN izacion, percibide a través de la sustitucion de 8 de ani importaciones. En efecto, sus principales catego responden otiginalmente 2 la necesidad de enfrentar ta yha cas quedan articuladas por sus vinculacio- ‘én y el financiamiento de una tasa més ace~ jén de importaciones; las demis De ahi que durante las prim as etapas predomine un crite- io de proyecciones a mediano 0 largo plazo de Yo econémi- cot, més que un hecho ruvo diversas. o es de la planificacion en América Lat sacepto amplio de accién de gobierno; y este secuencias sobre Ios procesos poste- a. La planifica- tal cual hoy la conocemas, surge como un posible método para abordar los problemas que presentaba el patron predo- <1 de Ia sustitucién de importa- ica influye sobre las formas de minante y vigente de desarrol ciones, Cada momento pensamiento y éstas, a ‘ver, estructuran las eategorias de anilisis de los métodos de accién correspondientes; asi Io de- muestra ia sociologia del conocimiento. En este easo parece evidente gue Ia toma de conciencia sobre el significado del retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre tendencias congénitas al desequilibrio del comercio ext junto a las aspiraciones de superar la etapa agraria par gresar ala fase de industrializacion, constituyeron estimulos para la reflexién en torno a esos problemas. Vale decir que onceptos por entonces elaborades son, en cierto sentido, jeacion adopta en consecuencia categorias de les @ esas formas de pensamiento. El coneepto fort econémico resulta ast satisfactorio y suficiente LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUBLYE. a para mostrar [a mayor participacién que del fa tomar la in 1a; por consiguiente, no parecen is conceptuales. La idea misma de »plant podia en ese momento obtener quizés menos diftcitmen- te que ahora Ia solidaridad de los principales grupos soci dlustria frente a la agricul necesarias otras catego ante una politica de mayor crecimiento, industrializac sustitucién de importaciones. Exp come *proyer- cidnt, Yneutralidad de la weapacidad para im- portart, »poder de compra de tas exportacionest, %coeficiente nasa de crecimiento', *relacién pro: grado de industrializaciéns, vinsuficiencia dindmicat, *brechat, Yinsumo-productot, cte., nnados con el pr ritmo de crecimiento y una mayor participacién de fa industria san_relacie- 1a de programar coherentemente un mayor mediante la sus ligica en et plano de las cohe: te con Ia preponderancia sus tuvieron en los primeros planes de desarrol también podria decirse que la mod: cién tenia en ese momento plena coherencia con Jos temas que abordaba la politica de desarrollo. ‘Sin que necesariamente sean opuestas o contradictorias con las anteriores, otras categorias perfiladas en los iltimos afios les como las de *sector modernot y "rector no modernos, estratogia, "modelo consumista®, »patrén 0 lot, Yerecimiento por diversificaciént, crecimiento por am- Desde otro Angulo at de Ia. planifiea- de esa y verti: »grado de dependenciat, *imagen-obje- fot, ete— parecen reflejar mejor una aproximacién al tema aunque también pue- a los aspectos cua de la direccién del proceso de desarroll den considerdrselas un producto de la fi ivos del modelo vigente: Entre ambas listas de conceptos ay otros como mredistri- Ducidn del ingreso®, »reformas de estructura®, ete, que si2 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN ron en gran medida el resultado de una preocupacién por *orregir ¢] modelo a la sazén admitide, quedaron ne les que no alcanzaban a mar una eritica integral de la forma de abordar el desarro- yl subdesarrollo, vee definir categorias de anilisis apropia ones ¢¢ sefialar que cada etapa del werizan cl método la nueva realidad de andlisis que car coherencia onder a la cambiante realidad, © se desfigura la iguas categorias. planificacién no puede operar sin una pol dlefinida y aceptada, La declinacién de la su cién de importaciones como modelo abre paso a una etapa carac- terigada por ta de defi no encuentra fécilmente un: mies y ofientaciones. El plan ya dea-fuerza a la cual servi. explica que parte importante de los problemas actuales jeacién en América Latina se deban a la falta de un nuevo patrén de desarrollo que renueve la dinamica casi agota- da de Ia sust vyos métodos de pl jan de importaciones, y reclame por tanto nue- Frente a una realidad distinta no a de desarrollo; de ierda parte de su eficacia como surge como aqui que la planil étodo ail servicio de obj or otra parte, la madurez en et empleo de la planif jelo de desarrollo para el pre coincide con el auge del sn otras palabras, la sce precisamente cuando empie- j6n nacional de im- LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE. 2 disciplinar el 90 de sustitucién de imp turamente para servir a un nuevo modelo viable de- desar alin no definido con precisién. A su vez, como la influida desde sus orfgenes por un marcado por Ia inves- ma de proyecciones, requerir un lento proceso de maduracién. Por ello, se hace ahora necesario volver a examinar sus concepciones tanto en funcién de las experiencias recogidas como de los que puedan plantearle nuevos patrones de desarr tores, sumados a las ferentes requisitos 1es humanas propias eién para consolidarse como método de gobierno. La pérdida de contenido sustantivo de los planes tiene su explicac y los de deci in politica en parte puede atribuirse a sus origenes predominantemente influides por una filosofia de an tico estd relacionado a su veo con la vision parcial y restringida del proceso social a que son proclives y con la etapa de transicion ‘que vive América Lat a, en Ia que se agota un patron de desarro- que se perciban todavia cl Ni los co $ para una redefini tivos bisicos durante las etapas siguientes del proceso de des-4 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN lo, como asi tampoco los grupos sociales han podido pro- de consenso en buena parte es producto de la confusién existente nunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La fall sobre la sdirecci y de la ind labones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto Li subproducto de_ la crisis del desarrollo latinoamericano. Esta que debe tomar el proceso de desarrollo nicién natura) sobre el cargcter de los primeros es- llamada crisis de la planificaci sen suma, no és mas que un ‘ila es en gran parte la consecuencia de condiciones materia- les, pero también esté determinada por la crisis del pensamien- trarresten esas condi fo que no puede entar Tuerzas que ci 5, REFLEKIONES A MEDIO CAMINO contradas hasia ahora para ef funcionamis iéa en los paises lal smericanos pueden referirse de alguna manera al contenido mismo del plan en su relacién con el me- i ‘embargo, si éste expresa una Yracionalizaciont de la realidad que se despreacupa de los caminos, no podria explicar- se, como aqui se hizo, la erisis de 1a planifieacién por la crisis del desarrollo. gCémo comprender entonces la det ficacién cuando ésta no se identi Sobre e] punto se volveré mas adelante. Volviendo pareceré obvio que no podria ser fa para lograrlo. El problema csencial, sin embargo, no es posibilitar 1a planifieacién, sino vincularla a fines mos y teascendentes. 2Al servicio de qué fines debe estar Ja planificacién? {Deben adoptarse sélo aque- los que admite ia politica de desarrollo oficial? ¢Qué tipo de lai latinoamericanas? de las. eo feacién ¢¢ compatible con el car proceso de planificacién y cuales los propésitos de la plani LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENYUELYE. as ion en América Latina: introducir reformas en el sistema social ipo de planificacion es por nesta dese arriba 0 alguna otra que © solamente prever el futuro? le en estos paises: lain icpacién popular? zQué papel debe asumir el cl sistema: promotor de reformas © intérprete ddelas que el sistema soci ‘Una respuesta elemental consistirfa en disociar el plano céc- ficador admite? rico del plano politico y suponer que cada una de esas esferas, aisladamente, tiene sus propias responsabilidades. De esta max nera, Jos planificadores cumplirian su responsabilidad sea Jando la necesidad de determinades cambios, Los politicos, por su parte, expertes en el Yarte de fo posible, y representantes de grupos sociales con intereses contrapuestos, aceptarian, rechazarian o modificarian fas propuestas téenicas. Ademas seri modificar las condiciones que representan precisamente un gr lanifieacién ingenuo pensar que la ‘obstéeulo para el desarrol jo sea verdad hasta cierto Aunque punto, admitirlo podria Hevarnos a la conclusién simple y fata- ia que nada sustancial puede modifiearse mientras no se alte- en dichas condiciones. rian drasticamente disociadas *las condiciones para el cambio de los %eambios mismost, pues las primeras st Si se admite este razonamiento queda- de los segundos. Quedaria abierto asi un verdadero cfrculo le la separacién artifi- tice, gAcaso no existen aconteci- vicioso que e¢ consecuencia inevitable dal de los planos téenico y rmientos que abren paso y crean condiciones para otros cambios rds sustanciales? Por consiguiente resulta peligroso aceptar Ja separacién absoluta de las esferas técnica y politica, pues hharia depender el plan, cuya nota fundamental es la modi idm consciente de un proceso, de las condiciones politicas propicias proceso, No cabe, pues, seguir el camino facil de adaptar la 1 cambi que emergerian del curso natural del nificacién a las condiciones del momento. El verdadero proble- ma consiste en alcanzar una sintesis creativa entre el anélisisTUS/ BSTRATEGIA Y PLAN enriquecerse pleja como necesaria, 6. SCovENTURA DINAMICAN Y oRoLfTICA cONsTRUIDAG Aunque al lector no siempre le resulta grato ef empleo de nuevos és idad en este caso nos parece innegable. A esta is el mejor entendimiento del texto exige un ar de conceptos: Yeoyuntura dinémicat y »politica const dav, que definen otros tantos aspectos diferenciados del. proceso social. Como primera aproximacién, podriamos decir que la Neoyuntura dinimicat es una fuerza que sunge de la ceal hombres; en cambio, la »politica consti ideas q lidad. Quizés un ejemplo auxilie la comprensién de ambos con- ceptos; asi, cuando se aborda ef por ejemplo, un pais, una Yeoyuntura la haya formutado antes como proyecto ni considera- jabilidad. Nat aprovechar sa coyunt @ posteriori Una coyuntura dindmieat, como categor! LAS CONDICIONES EN QUE. SE DESENVUELVE. 2 ideas perduren siempre en no ideal e insensible a in- luencias que las La Yeoyuntura. indi ocnriquezs més farde o mis temprano alcan- tlectualmente; en cambio, 1a »po! lo virtualmente puede encarnarse sobre la reoyuntura dindmie sual; 0 expre- tema —falta de abaste jn de importaciones se anticipé a su fo modo: un desajuste del cimiento externo— necesariamente ular lag. reac ciones de la oferta nacional, constituyéndose en una especie de element ico en el medio canmovide por Ia gran vial del comercio exterior. Para Ia empresa, sacia de idad caracterizan general- mente et proceso de una Yeoyuntura dinémieat). Eo este 330, ica estaba en el sistema, tenia existencia material, no ‘era exclusiva Ahora bien, el proj sar el rumbo del proceso, Io que supone cierto del proceso social; este control se realiza por una accién concen latentes, reforzar 0 faicilmente ‘mucho mi jo resulta injertar un nuevo elemento m fen el sistema, porque la dindmica del desarrollo en un sistema de mercado no suele ser preponderantemente Yconstruidas, sino histérico. No toda »pol y ello na es sélo una eu28 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE, » gran *coyuntura dinémicat es sélo una alteracién, un momento ino algo que sélo puede ser esclarecido mediante el a integrade de a sociedad. fiscontinuo, de un proceso caraeterizado por la continuidad Cuando fue formulada lapel tucién de impor- s dindmicas de menor entidad. Recuér- en consecuencia dese que Ja planificacién en América T. se adhirié a nace al término de puto concebirsela como una %coyuntura dinimicat generada una Meoyunture dindmieat y adquicre madurez durante la fase por el mismo proceso de relacin dependiente entre perifeia y de una + aunque é5ta no haya sido clara- centro, Este proceso social ides mente de a. La teori, por su parte, al explicar la impor Pero el problema es ms complejo an y apunta a ta necsidad de esclarecer los elementos que acompaiian la génesis de una de responder a preguntas como guientes: {Puede construirse una woyuntura dindmicat?; es epuede disease una »politica construidat con las ca- ss esenciales de aquélla? y ccudles son esas caracte- les? Una eoyuntura nerada por una masa eriticat de accién estatal? En primer lugar, ta planificacién en una Yeoyuntura dindoni- at se alimenta de las propias fuerzas del sistema y encauza la Yeoyuntura dind- tede tomar Ia forma del fenémeno para el desarrollo. latincamer: coyuntura motriz. a wamiento y el desarrol si ‘mente una realidad e Cuando la planificacién sieve a una roy: 0 porque la fc ide_necesariamente con un proceso timo precede al primero, A su ver, goza de ordinario de suliciente c iales, Ea otras palabras, indmicat gpuede ser ge- una tensi6n ya desatada. En segundo lugar no mica se genera en un deseq Y puede ser confictiva para los grupos sociales de una necesidad bruscamente in fn pugna, porque al partir de un juicio rac en la estructura econémico-soia. menos de opone que ifecha 0 de eat Bn el caso de ‘a sustitucién de importaciones es la imposibilidad de abaste- fen el modelo de crecimiento hacia afuera la centre la demanda externa y la interna), opciones, a una Pirracios ructura y la integracién econémica son pro- imiento. exten fuerte despropor En tercer lugar, la *coyuntura dinémicaX no pen en su momento, fueron Yeoyunturas dind- pues la respuestas que desataticnen un sentido nico ibn es exon poraisten Para apreciar la poten. Uiberada por eto devas, basta un determinado momento histérico lo que es simplemente una recordar que, a pesar del cardcter esquilmante que para Améri- al crecimiento Yhacia afuerat, de todas maneras desde Ia independencia hasta leas construidast, mientras que la. sustituc ies y Ja exportacién de recursos naturales y pi 2 construida puede en otras ctapas transformarse en la gran crisis, y que a su'ver, est 5 fracasada como pol la industrial En rigor, la tarea normal de la icones necesarias para que una politica construidat res- ponda a las caracteristicas séfialadas; por ahora, lo que in0 [MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN sa como explicacién adicional de las dificultades de la planifi- vacio, sin rela sociales que la impulsan. Por det Ja coyuntura dinémica fs siempre esencial, mientras que la politica construida puede no serlo por basarse slo en Ia coherencia y el sentido ideatistas ‘Més atin, una coyuntura dindmica puede suscitar iensiones ‘opuestas a la dieccién y la velocidad del proceso de desarrollo icacion. Algo de esto parece es mas grandes de la regién a medida que adquiere vigencia el modelo de Yerecimien- la actitud de los estar insinwindose to por diversificaciént®. Sin que nadie haya elaborado con- Imente antes los aleances de ese proceso, parece cada y en su acelerada diversificacién. Esta nra dindmica, ya insinuada en la realidad de los es latinoamericanos, puede atribuirse también bles procesos que genera la estructura centro- periferia. Mientras Tos Estados Unidos tuvieron una muy elevada tasa de crecimiento de la poblacién (2.7 por ciento anual entre 1800 y 1900), y el ingreso por habitante no Megaba a sobrepasar es de fines de 1goo', su dindmica nae esta taracterizada por Ia penetracion de 1 promedio de 500 tural de erect Ta industria en ef mercado de masas con una gama relativamente reducida de bienes. En cambio, cuando ese mismo pais entra en la etapa de un lento crecimiento de la poblacién y unt alto ingreso "tase Carlos Matus, "Reflexiones sabre una nucva esrategia cana de deatallot, en Dor polémicer rbre ol desarrollo de Ame obs. “En et pee 10, fos Estados Unidos sumentaron su poblacin esée menos de 6 silanes a cerea de 8o millones de habitante. A fines de 190, reso por habitants de ex pais era de 4 dlares a precios d 1939, lo que ‘muy eproximadamentea poco mis de coo dilares de LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE, u por habitante, cambia progresivamente su fuente de mo orientindose hacia un modelo donde la oferta se anticipa y lversifica cada vez mas con respecto a las necesidades y cobra inaria importancia la asignacién de recursos para in- y defensa. Esa est Dregna poco a poco las formas de desarrollo de dernidad® de la periferia en fo que tiene de ad ‘miento por diversificacion del consumo. Pera en el caso latino- tra industrial del centro im- ‘ano ese proceso es harto diferente; surge durante una ctapa cuyas notas tipicas son un crecimiento de la poblacién muy intenso y un ingreso por habitante bajo, lo que lo convierte ra dinémica que se insinda; pero a los efectos que aqui interesa, 4 destacar que Ia, como las otras dos, surge de las rela jay constituye un ejemplo demostrativo que las fuerzas que desata una coyuntura dindmica no siempre pueden coincidir con Ia dis ceso de desarrollo. ‘Veamos ahora, siquiera someram les de In planificacién y comparémoslas con las de la etapa de 10 caso, la planifica- dindmica que im- ca de desarro- lo construida después; racionalizé un proceso y no insistié sobre cambios de estructura. Ahora, por el contrario, en los 108 pequeios s6lo perduran residues de las fuerzas indmicas de los dos modelos anteriores —exportacién de bie- varios y sustitucién de importaciones—; y en el caso de los paises mas grandes advitrtese la tendencia hacia una eoyuntura dinémicat claramente epuesta a una construidat que pretenda superar cl ca modelo en curso. Para algunos, superarse ‘acentuando la prescupacion por la uelacidad delPees SE SELGPTEEP ERG? S Pee gecreeeheea 8 wiabilidad en el plano intelectual. Algui ica de la formulacién de planes sobre pensar | pero necesario para la pla ficacidn, pues de otra manera no podria definir orientaciones ef: aces. La pli icacin comprende una estrategia y una véctia, ademés de una tarea de formaciGn de conciencia y otra de 2c: tegia, ni en el die ‘mal, pues el agente soci idm material. Ni en la for seiio tactic puede preva mundo restringido de Mo té vilido que pueda imponerse en el plano ms Tampoco en el plano de ta formacion de conciencia puede preponderar el cri rig puro de la racionalidad formal, pues la conciencia se forma en ‘grupos sociales cuyas joridades, criterios de eficacia, aspira ciones y valores estin cont en ef proceso, de esta manera su Mreceptividadt esté Yori (Pretender formar conciencia sélo sobre Ia base de la racional dad formal o de un idealismo subjetivo es algo asi como *arar Lo que puede ser objeto de formacién de concien« servi de base para la formuladién de una estrategis o un plan «5 cada a las aspiraciones (mas 0 menosa MATUS/ ESTRATEGIA ¥ PLAN grupo social que puede ser el sustento de la Ja base de una estrategia de oposi- Estas argumentaciones no sélo se refieren 2 la planificacién como herramienta de cambio, sino al plan como agente de racio- nalidad 1 En efecto, inos casos los planes contienen, en mayor © menor grado, el andlisis ¢ interpretacién de los cam- bios que cl sistema necesita y que se pretende lograr durante et Pe la esp io comprendide en la programacién; ineluyen asimisino acién de las acciones que s¢ supone necesarias para las reformas esiructurales fueron concebidas en funcién de una secuencia téenica, pero sin referencia adecuada 1 Jas posibilidades de su incorporacién y funcionamiento dentro fel proceso econémico- provocarlos. Al real, mientras que en otros casas —qui2ds més numerosos— no se propusieron reformas estruc~ ‘rales porque no se las consideraba viables desde el punto de ‘a politica, En ambos casos los lanes tropezaron con serios 5 para su ejecucién, De ellos podria inferirse que tales obsticulos trascienden la oposicién 4 las reformas de estruc- turas y se refieren también a ta planificacién misma como expre- en que sta pretende sién de la racionalidad formal, en la medi cambiar los canales rutinarios de decisién, establecer nuevos procedi iteren la estructura de poder dentro del y« impareial que aguardaba y aria ida en los planes, que se gercieran par’ hacerlo actuar én términos distintos a Ia adores. Acaso tampoco se we al hecho que el Estado representa a ci ssrupos de poder y cesponde a los vagentest de una rutina de pro- jad sugerida por los plani LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION os cedimientos, sin ser indiferente, por ende, a iempre indicaban fos planes los instrumentos mediante los cuales se las med Portamiento de los distintos sectores en funcién de los objetivos dal También es posible analizar el supuesto de racionalidad desde ‘otro punto de vista: el grado de eficacia y representatividad de la iicacion. En otras palabras, cabe indagar si la racionali- dad formal que se busca imponer es una racionalidad vadecua- dan, Acerca de la posibilidad de una formulacién rigurosa de los planes cabe preguntarse, en primer sérmino, si los planilicadores estén siempre en condiciones de percibir y precisar los cambios que Ja sociedad requiere. En efecto, diferentes grapos pueden ‘ener distintas aspiraciones de cambio y diversa capacidad de ‘expresarlos con coherencia. Mas atin, puede diferir el grado de conciencia que tiene cada grupo respecto a cules son *sust as- Piraciones de cambio. Por otra parte, nicacion adecuados puede dificultar el acceso al conocimiento de as aspiraciones de algunos grupos En segundo lugar, habria que interrogarse sobre si es posible ponderar correctamente la. viabilidad descados por les diferent grupos y sus conseeuencias a largo plazo, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la correla tre dichos. grupos, -mpo come con- yn de fuerzas que se estructura correlacion que va modificdndose a través del secuencia de los cambic fluye, ademds, Ia accién desencadenante de factores cuyo com- ue se operan. Sobre ef desarrollo in- Portamiento por ahora no es bien conocido, En tereer término parece pertinente inquirir si en todos los «casos los planificadores pueden identificar de las diversas alternativas de*politicas capaces de ind cambios euantitativos deseados; aun admitiendo politica y ateniéndose sélo a la consideracién de la2 MATUS/ BSTRATEGIA Y PLAN relacién eatimulo-reaccién entre Tas acciones propuestas y los la eval bento. es ‘de numerosos factores de naturaleza diversa. La de les medidas p Wye forzosamens iejo de la hhacer otras consideraciones conexas. Asi, por ejemplo, si la ra cionalidad formal del plan no puede imponerse, entonces la rea lidad diluye In coherencia téenica que muestra su for En efecto, los planificadores podrian co proposiciones di de poder, las presiones que se ot nirin au grado de viabilidad, determinando que algunas se pon, a en seguida, otras se paspongan y las demas sean has gan en pr descartadas, El resultado perderia ast la coherencia y 1a ravio- nalidad con que se concibié miento de los mecanismos sociales, cone vos en los sentidos precisos que supone el plan, porque los plani- ficadores suelen asignar a determinados factores de la socied: cierto _comportamien icas y sociales previ resultados et anism la eee Es significativo destacar que en algunos casos el supuesto ja el cual ha operade la plsnil preeminencia de la racional -acién latinoamericana ¢s el de ad del técnico, pero en otros por virtud ja coma gula otra racionatidad mater LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICAC de la cual los planificadores sea buscabin un cambio del modelo. ¢Eran planes tenido de oposicién © se buseaba séla ia formacion de ci ja a través de intencién de predominio de wdencias de los planificadores que cor miento de su ergument jente en la practica, representa una visidn rest de fos grupos soe! ‘a en la argumentacidy téenica hizo ris y formaciin de conciencia ron formulados mucho més con ese tuna guia operativa de accién publica. Justamente por eso, la tarea de formacién de conciencia no se vio complemen mulacién y promocién de acciones viables que, teraran la capacidad ss cambios, En otras palabras, at eralmente un pracero de accion: pectivas o coyunturas de cambio. ©) Elsupuesto de cuantificacién aperatioa Otra idea que estuvo presente en la coneepeidn de los planes ge- nerales de desarrollo se reflere al lad de an ‘os econdmicos y sociales. Si decir, a 1a posi 1s fenémme- bles que posible, como complementa de otros iseniar Jos medios necesarios para _manejar el través de ciertos mec impuestos, isos de inversiGn, aecién directa del9% (MATUS /ESTRATECIA Y PLAN Estado, ete) y lograr asi los cambios esperados y en las magni tudes deseadas. Dos razones explican el sentido del %éloulos lo, la precision de te compatibilidad exige la cantidad; por el otro, existe un punto eritico cuando la cantidad se canvierte en calidad, o dicho con otras palabras, cuando el déficit 0 exceso iad al Este acereamiento a la planitie pecto en esencia— derivé en algunos casos hacia un tipo de anslisis meramente cuan= 0, donde se insistié mas en la consideracién de los hechos estadisticamente que sobre ciertos_feémenos Yy coneretos que ocurrian en el sistema econémico-social, mensurables 10 a el fracaso de un programa se suele evaluar en ter mples —si se aleanza o no la interpretar de modo su imientos que ocurren en el proceso econémica a el lagro de otros Desde luego cabe ias Ia cuantifieaciony objetivos cualitativamente fundamentales, reconocer que sn numerosas experi la proyeccién de determinadas variables macroeconémicas se 6 con el propésito de orientar y encuadrar las realizaciones as; en estos casos, esas proyecclones —como hipétesis de teabajo— no con: metas en mismas, y 90 se dder6 que la evaluacién de los planes debia hacerse pt te comparando las cifras proyectadas con las reales, La planificacién por supuesto requiere cuantificar, pero se tra~ ta de pasar de una cuantificacién extensiva a una cuantificaci en las variables estratégicas y deci selectiva que se conc as fempo, para que la cuantificacién sea 1. debe surgir de una aproximacién desde el compor rmiento hacia la norma, Si permanece en la esfera del comporta- miento, es una Yeuat jeat; si se alsla en To puree ‘mente normative, es una euantificacién intrascendente. La cuan- Lbcacion no slo es tuye Ia exencia del proce s0 de vebleulot wobre la que se basa la plaificacn; pero el de todos modos adjetiva en funcién de los cambios que propician LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICAGION ov fos planes. En este aspecto, habria que dedicar mayores esfuer- 208 para medir (erarquizindolas) fenémenos de especial grav vitacion en el desencadenamiento de los cambios necesarios y fen el diseio de un instrumental de po para el logro de tas medidas propuestas en los planes. Al mismo tiempo, debe inter icarse el anilisis cuantitativo de las inter- relaciones entre tas variables econémicas y las sociales. Cabe Feconocer en este aspecto los avances lagrados a través de fos trae bajos 0 investigaciones realizados por econometristas, socion metristas y espec nocimiento més preciso de las magnitudes determinantes de los rocesos econémicos y sociales; sin embargo, sus resultados parecen satisfactorios, istas en ciencia politica, para lograr un co- EL problema fundamental que plantea el supuesto de cuan ficacién operat se Ia cuant ra es el de su cardcter y objeto, Podria conc jeacién como el medio para definir con preci Jos grados de la evolucién y cambio de ciertos elementos para que constituyan un todo arménico entre si y eon los obj 0s perse- Buidos convirtiéndolos en metas éste os el caso, la cuantifica ibn de los planes tendria cardeter normative y habria que es tudiar Ia fa ‘anzar precisamente las magnitudes de las metas normativas, y el sentido de los esfuerzos necesarios para al- cuya viabilidad se desconoce. La cuantificacién normat ciente, pues no constituye en si fa resulta asi claramente insuli- revision; y, como toda norma, su valides sélo puede comprobarse a posteriori. La euantificacién tes determinados por la actitud y la gravitacién de los diver- S03 grupos sociales. Esta cunt acién surge del comporta- ‘miento historico y se proyecta hacia el sus condiciones institucionales (camon MATUS/ESTRATEGIA ¥ PLAN ‘explican (medidas de politica econémica instrumental). Ambas respecta rma Parece natural que el papel de Ia cantidad en los métodos de cacién surja del sentido misma de los planes, sentido qu 1s los supuestes que co sig las alteraciones necesarias para cum; iva, pues re conceptuales. En este sentido se apl Lo que se ha dicho de los supuestos de la planificacion permi- te precisar algunos rasgos y carae deberia asumir para volver a confrontarlos con la realidad y de- ducie nuevas. ensed cia surge la necesidad de incorporar sis, en especial las representativas del campo de lo social y lo pol ico. Dentro de la misma esfera econdmica, Ia ereciente impo que adquieren ahora los problemas relacionados con Ja direccién del proceso de desarrollo obliga tambien a disefiar y ‘sticas que 1a planificacién sponden- vevas categorias de a ca, gue requicre ampliar la esfera de an que permita aprehender el tado social para abarcar integralm te Ip econémico, lo politico y la sotial, y por esa via, complemen= far los criterios de efieacia econdmaica con ue en el f LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFIGACION %» eve andlisis de viabilidad, la pl su concepeidn meramente ns El supuesto de eg: ibrio entre coyuntura dindmicat to al uso de modelos que puedan representat la di Y todo ello se relaciona a su vez con el cionalidad. Ya vamente a base 8 de eficacia econémica, porque ello que ese n cluiria Ia conducta y la grav) alas viclo de analisis —que in- srupas sociales.— se. ica entre Ia norma y el comportamiento histérica seria en tal caso irl del modelo para definie las metas. De ahi pues se plantea el p i el supuesto de cuantificacién operatioa aparezca comportamiento. Junto a ello surge la necesidad de considerar los aspectos cual vas del desarrollo, para que este supuesto larde relacién con ta preocupacién ereciente por la direc: del proceso a en la histori El préximo capit a el concepto de estrategia, punto de partida de su método toma estas conclusiones100 MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN esas garantias, pues ello depende, como ya se vio en el capi 1, de las condiciones cambiantes del medio en que se desenvuel ve la planificacién. Sin embargo, si este nuevo enfoque ayuda 8 superar las limitaciones que afectan la correspondencia entre modelo y ‘control y la conduceién del proceso social, quizas podria servir mas eficazmente para disciplinar el proceso de desai vvechando mejor las cambiantes condiciones propicias a la plani- fic La concepeidn de Eatrategias en Desarrollo 1. PROCEDBUENTO NORMATIVO ¥ PROCEDDMIENTO ESTRATEGICO Para precisar el sentido de vestrategiat conviene antes explicar ‘otros dos conceptos: »procedimiento normativot y »procedi« vento normat define un curso del proceso que comprende las acciones necesarias para cumplir nados objetivos fj i, pero sin utilizar hasta que explican y determinan la conducta; las acciones propuestas ro surgen de las funciones reales de comportamienta, sino que se sobrepone a éstas una norma de conducta coherente con los ‘objetivos, Entre Ia situacién toria eficaz que debe susti y el objetivo hay una iF al comportamiento real; esa tra- yectoria eficaz es simplemente un req tivo. El modelo no surge di gue se deduce de la norma-obj anos diferentes, sin posi de la norma-obje- dolos la misma diferencia que existe entre comportamicnto puesta del que puede orientarse hacia el Pretende encauzar el comportamiento del sistema, La wa} toria del proceso para alanzar la norma no deriva de é de ajustes posibles y sucesivos en et comportamiento del sistema EL procedimiento estratégico, lejos de superponerse a dad, emerge de ella, es la misma realidad y a la vee se de ésta porque busca un medio de modificarla baséndose en un ‘conocimiento preciso de su funcionamiento. 012 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN por gjemplo, se sigue un procedimiento do se dice que la velocidad de ereci eas que pueden m —estudiando Ia capacidad de tales coyunturas para alcanzar las metas de empleo— se define un prrocedin de dichas metas resultan del comportamient dad. Esas metas dejan de ser una norma; son el producto de un comportari ‘ado para alcanzarla y de una revisién de la misma para situarla dentro del radio de la capacidad ion, maxima de inc Ambos procedimientos son aplicables a cas de diversa amplitud. El_ proc ra de tle econémico%, por ¢je we puede explicar en forma aplica . da como resultado las téenicamente necesarias pa fos propuestos. En este caso existe wna dentro del plano de la abstraccién, pero jon no est necesariamente ligada al comportae a a &. Si el procedimiento nos miento real, sino que es pare tivo se aplica a lo polftieo-soc seesaries para el cumplimiento recer los supuestos pi desarrollo. Se adentraria, por ejemplo, ico-sociales que suponen pro: el modelo. tecnico en el estudio de tas condiciones pol egracién latinoamericana 0 Ia reforma agraria ¢ S, pero no la yectos singulares en un pais y en un mor las condiciones, en la posibilidad que la condiciones este caso un ¥modelo_politico-normati La sintesis entre los modelos técnico-normative y_ poli LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO 0 co-normativo es la proyeccién. Este método de proyec capaz de proporcionar se con criteria econé maciones sobre lo que debe ico para aleanzar determinados vos, condicionado por lo que puede hacerse, segtin un juicio aprio- modelo econémico, De esa manera se ajusta razonablemente de comportamiento. En 61 se representa a la realidad coro algo vivo que responde a la sim acontecen en Ja mente de los an: de hechos que, si bien silo stas, se supone guardan rele ® con lo que aconteceria en la. res lad si materialmente ‘ocurriesen, Lograda esta reproduccién de la re cabe en, sayar miltiples procedimientos de perturbacivin del compor- tamienta espontineo la posibilidad de alcan- aeciones y reacciones, metas ndo en vi As 2ar un conjunto de obj y req icados. por sistema de comportamiento. En este caso, la polit 0s aparecen serd un sondeo intuitive sobre ta. po: idad de aleanzar la mada légicamente a las perturbacio- nes nevesarias y suficientes para que Ia ¢1 so altere su direccisn y modifique su velocidad intesis entre los modelos téenico de comp Y técnico-normativa es el plan econémico, En la prictica el es- del comportamiento est Jo que tos planes de desarroll ‘evolucionan las relaciones de poder entre los diversos grupos sociales y la f ma en que diferentes acciones podrian, por un lado, lificartas, La sintesis entre el mo- eas evoluciones y, por otro,104 -MATUS/ ESTRATEGIA ¥ PLAN elo. »politico-normativo" y el modelo politico de comporta- mientot es el plan politico. De la sintesis entre los modelos téenieo y politico de compor- samiento —si se prefiere, entre el plan econémico y el plan po- Titico— resulta el concepto de estrategia, (Véase el cuadro 5) La estrategia viene a ser, pues, un andlisis y un propsito de fu- turo donde se integra lo econémico y lo politico-social median- te un modelo abstracto del proceso material de desarrollo y don- de se supone que ese modelo responde y reacciona como si fuera la realidad misma frente @ la simulacién de hechos y perturba- ciones que el analista desea explorar en sus consecuencias, con objeto de encauzarlas hacia objetivos determinados. El concepto de estrategia supone la posibilidad de experi- mentar o énsayar las acciones y reacciones sociales en un plano donde el modelo construido sustituye a ta realidad y los ensayos ddcl analista a las perturbaciones materiales del sistema, En es ema econdmico deja de ser un medio inerte © mol- te caso, deable en un tinico sentido; por cl contrario, de respuestas imprevistas, prueba a veces la ineficacia de las alteraciones pro- puestas por el analista para alcanzar ciertos objetivos, muestra abiertamente los desequilibrios que se generan por ef retardo cen las eeacciones y contraria al analista a la vez que lo sorprende con comportamientes inesperados. Por este medio, se puede doducie hipotésicamente una politica viable capaz de aproxi- arse a los objetivos perseguidos. Si tal modelo se pudiese cons- truir rigurosamente y programarse en una computadora, man- ia con los nuevos acontecimientos, el estrategat teniéndolo al tendria un instrument inestimable para elegir con flexible un camino o una cadena de acciones. Aunque el posible, dada la complejidad del proceso social, de todas maneras is som utiles para sistema- Jos conceptas derivados de este a zar la consideracin intuitiva de elementos que a veces escapan Ta consideracién de los planificadores. LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO cuatro § Anbite policosria “Antico Model palice-narmatve Model tniconnormation Los supuesios politicos neesa- ros pra logras lon objeto Lot sypuestor ténicor eeuarios pars logea lo objetivo, procedimiento| Proyeccién ‘Modelo police de comport ce compere ‘fonco “Modelo ek comportamicn Simatacién del comportamicn- to ecndmicay de la Format de me Simuacin seratsicn Eseratesia to polite en funcién de un com junto de objetivo tiicarlo para seamzar los objet Pla pale Plan econo 105106 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN SE REFIERE ESTE CONCEPTO DE ESTRATEGIA? is Icjanos, el término vestrategiat se viene apli- canto, con sentidos di ' procedimientos muy diversos , mucho menos ahora que tan to se uss y abusa de algunos abjetivos y se postula cierta_poliiea coherente con sia al los, el vocablo Yestrate- egra a meni ‘0 esas proposiciones; también se lo aplica rocesa, sea politico, econdmico, mi: in de los objetivos en forma de »pla- Titan, ete, La sig taforma de desarral © *plataform: lea", es, en otros casos, sindnimo de estrategia. No s qué casos se usa correcta o incarres mente, pues ria de una convencién mas 0 menos aceptada. Mas rece pertinente definir el concepto tal como aqui se empl con las otras designaciones posibles. El uso preciso y actual de ina palabra cargada de resonancias Pretéritas necesita ser explicado con mayor precisién que otra reciente, Para empezar, pueden rec 1 toda estrategia se mas o planos en que éste pi eficaz y deseable *por los t es una manera de sefialar Fstas indagaciones muestran, que hay diferentes grupos técni- 08 con distin:as posiciones sobre el dasarrol ue Tos cias de orden cen tiene, La racional resulta cada a su propia racioin ido © inorgénico grupo social; de esta forma, cl spor los tcnicost viene a ser lo deseable »para los UA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO un Tal es, en el fondo, Ia vision tecnocratica del futuro que parece que define un eon. cepto de plan donde la proyeceién responde a la eficacia th deducirse de un modelo téenico-norma pre a las rest La 1s de alguna concepe Tara ia con el caso en qi ignificativo y organizado es que en el caso del plan de los ay Io Gnico visible, incluso para los propios téenicos, es el predominio por sobre toda otra tWenicos, La ideologia est consideracion d bio, eva lo la erta y visible, la raciona- lidad téenica es un de la primera. A los efectos de este trabajo se denomina plan tée= nico-normativo, proyeccidn 0 plan econdmico, 2 esas visiones del futuro de algin grupo téenico y no las incluye en el concepto deestrategia nstrumento més flexible puesto al serv ‘Tampoco se aplica 1a mera enun- 1 plataforma dad fort odela racionalidad material, porque en ambos casos fa orientacién se disocia de la conduccidn temporal del proceso y se aisla la forma- cién de conciencia del proceso de accién mater la aplicacién del procedimiento estratégica, El cuadro a de otra forma estas mismas consideraciones, y en -pko: estrategia ofi- mn, la primera de las cuales incluye es decir, no inguen dos niveles de un mismo con cial y estrategia de oposi tarea de formaciéin de consenso y la segunda tna tarea de forma- idm de conciencia. La racionalidad formal, aplicada a la racio: lad material de los grupos dominantes, define un_ modelo Wéenico y politico de comportamiento, que surge de un and is de viabi id desde el poder y conforma una restrate I. Bsa estraiegia oficial siempre tiene dos planos: el 0 hist la viabilidad de cada_momer material, seg 0, ¥ el de la formacién de consenso. Ambos alteran las condi108 MATUS /ESTRATEGIA ¥ PLAN res futuras: Ia aceién mat vamente la realidad y altera el peso relat Porque transforma progresi- de los grupos sociales, todo lo cual crea nuevas coyunturas dinémicas; Ia formacién de conscientem grupos sociales que se genera y busca la continuidad yel aumento de su apoyo para abrir o cerrar la posibilidad de otras ‘Lo mismo sucede con Ia estrategia de oposicién, cuyo objetivo esencial ¢s a lucha por el poder. Esa lucha, sin embargo, no puede hhacerte sélo en el plano de la formacién de conciencia, sino tam- bién mediante la viables ‘en cada_momento romocién de acciones mat que puedan alterar favorablemente usdros La proyeeisneo- smo elemento. de Procedimiene | formacién de con poadominantes| Procedimiento | Viabiiadpoli- etrattgico cay cconémicn desde poder ~ |Procediniento | La proyeeiin co- normative smo elemento de Iormacign decon- - |Procdimiente | Visited pol der fia esxrtgco LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO. ww jones de poder en favor de los grupos de oposicién, o me- ddiante la obstruccidn de los proyectos oficiales. Los principios generales sobre estrategia que a general, tanto para la estrategia of para la estrategia de oposicin, se explo 3. ESTRATEOIA ¥ SISTEMA DE PLANIMICACION As{ como la coyuntura dinémica de la sustit 0 sobre la industrial iin de importacio nes y el consenso i6ngeneraron la idea de nproyecciént y el modelo normativo de pi ‘que insistia sobre todo en la vei icacién id del crecimiento; ahora la ‘econdmico, abren ca to de estrategia, para unir la interpretacién a la accidn transforma: dora, Pero el comcepto de estrategia, ademas de aludir a una ud analitica, im én. EI procedi Ia divecci6n del proceso de desarrollo y encauzar Ia realidad hacia ese rumbo. De la estrategia surgen las grandes orientaciones, el marco dentro del cual puede elaborarse 1 plan. De esa manera, por un lado, Ia estrategia como proyecto una condlusién y una posi a a una defi cs un elemento basico de la pla dament desde el momento en que res principales, y por el otro, el procedlimiento est actitud y un método que obliga a una revisién c: ‘mas partes integrantes del sistema de planificacién Los términos és plan a mediano plazo y pl son conceptos que complemen: operative por su funcién, aun- ivos de Ia planificacién, No obs- tante, es usual dar el nombre de plant a un concepto mas am- plio, que comprende los tres anterinres, implicanda por lo tantoMATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN criterio, le plani- ntegrada por la esteategia, por las metas y objetivos coneretos cn las diversas etapas de la trayectoria del desarroll y por las medidas y acciones destinadas a hacer virtuales esos ob- El concepio de esteate de ai de las "grandes alter lado del proceso le exploracién previa es decir, es un procedi a median como el desarrollo de una fase 0 eta- EL v0, por su parte, ¢s la forma de cjecucién del plan a ope mediano plazo, y atiende ademis a Jo con La estrategia constituye una mac -2 ¢ implica un cierto tipo de andlisis integral que permi ‘objetivos y seleccionar la cadena de acciones y pol fas pertinentes. Sin embargo, no siempre se ha precisada el con- cepto con la Légica y el rigor sufi plicitas las concepciones teéricas que fundamentan Ia idea de cestrategia. Se dice, y con acierto, que para formular wn patrén de 's\ ¥ ampoco se han hecho ex- desarrol nuevo o de ideas nuevas, se requieren principalmente imaginacién y capacidad téeniea; para formular una estrate- sia se necesi tido ademés un andlisis riguroso de viabilidad en el sen- de ta palabra. cas y las nuevas situaciones producidas al real mente viables, lo que @ su vez abre nuevas pr ‘Menuas se avanza hacia una defnicin mis cigurst, puede considerarse 4s Hefieaiat como el product conjunta de mss devia LA CONCEPCION DE. ESTRATEGIAS EN DESARROLLO in 4. ELENENTOS DEL CONCEPTO DE ESTRATEOTA Toda estrategia se apoya, en consecuencia, sobre dos elementos Iisicos: la definicion de una imagen iva de fa estructura ¥ ef funcionamiento del sistema econémico-social y tegicos en rando ta viabilidad tée icha estructura para poder anal mn ftrayectoria) hacia ta imagen-objetivo deseada. Notese que la estrategia implica la definicion de obje- -ando categorlas de la re idades devo tivos y metas para cada etapa, faa pensar, por to tas y no abstractas, en proyect simpl ‘mos esto con mayor detenimiento, Algunas veces, en de nalteraciones te en cocficientes magnitudes econés la defini. lo y hasta en algunos planes se tiende 2 presentar los objetivos y los medios en términos de ritmos de crecimiento, redistribuciér eso, variaciones de coeti- les como tos de ahiorro, inversidn, importaciones, tasa ibutacién, etc., sin que dichas © siempre una cocrespondencia precisa con los ca fera dela 1a ace de Ia correspondencia ene los proyectos com ome meta tantra Enmm -MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN previo a la definicion cus En varios casos, adem va de un pairén 0 estilo de dese Ia def éricas (ritmos de eres ficios y evstos de patrones de desarrol ferentes. Todo esto deja en el vacio el an dad y la *eantidad no pueden ser separadas a Ja estrategia de los grupos oficiales que de E, =14,B,C,DI>k, donde A puede ser ta rupture de algunos lazos de dependencia ‘mediante 1a nacionalizacién de un cierto grupo de empresas ¢x- ibn de la saturaci6n rural en una determina- lo nuevo espacio econémnico en zona: de poblaci la reatizacién de una reforma agraria consecuente despl as, y D, un proyecto concre! war el peso de la carga tupetiores. Si todos estos proyecto Ls; el proceso de desar que duce a esa imagen-ob- el com proceso social Proyec en abstracciones de *primer gradot, is ditectas de una realidad singular y por el de es decir, son icas por sus caracte y momento his bios peculiares originados en se rellejan a su vez jones de "segunda grado, no yer se a un caso. Las impor LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO nes, capital, ocupacién, consume, producto, etc., son ejemplos dc estas categorias de »segundo gradot, pues constituyen abs- ‘racciones de una abstraccién més directa, generalizaciones de Fencia de Jas abstracciones de primer grado, caracterizadas por a calidad, las de segundo grado quedan mejor definidas por la +matemiticos corrien- esas categorias abstractas de segundo grado ntes (tasa de crecimiento, coeficiente de inver cotficiente de importaciones, relaciones_producto-ca et que a su vez podrian definirse como abstracciones de Mer- cer grado, pues nacen de las relac abstractas del grado inmediatamente anterior Es evidente que el anilisis de la direccién del proceso de desa- ue constituye Ia esencia de una estrategi izarse con modelos que operen a base de abstraccicnes de primer grado, pues la peculiaridad que se confunde con la calidad es le ‘que define el sentido del proceso, Resulta por demas claro que Peculiaridad del proceso de desarral mista 0 et planificador operan © tercer grado donde naturalmente se destaca sélo el problema de la coherencia del conjunto de coef y magnivudes en funcién de un ritmo de crecimiento que a su vez emerge como suse ituto de la imagen-objetivo. ‘entre dos categorias sblo puede reas desaparece si el econo- lo con abstracciones de segundo De manera que un modelo de desarrollo resulta a veces do para comprender y programar un proceso no ser el producto de una concepeién técnico-norma Y al mismo tiempo, por estar construido gener: abstracciones de segundo y tercer grado. En otras palabras, *Niveoe ambitn que mientras ms tcncamente pura y netra ls tors condi, mas afera a un plano de segundo tree ead, alse peiftico tio falta I aliencin de les economis:-MATUS | PSTRATEGIA Y PLAN to coher me de aspiraciones cexpresivas de caso alguno; tal ¢s uno de los peli- ‘gros que Ja estrategia trata de evitar. Los diversos grados de abs traccién no pueden ser independientes unos de otros, sino que eben desgranarse desde 1a abstraccién més directa de la reali- dad hasta las absiracciones de otras abstracciones. Una tasa de cree para que sea signi patrén © al igual que el nivel de ocupacién y todas las demas categorias abstractas de orden secundario y fva, debe ser pec’ de desart terciario. El problema eentral es que en el plano de las abstrac- ciones de segundo y tercer grado se puede llegar de manera in- advertida a conclusiones a veces falsas y a veces iniiti s, princi= idades del grupo de categorias directas que las determi- ran; 6) porque Ia coherencia del conjunto de abstracciones se , sea en el plano estrictamente idad pal \dad ¢ interdependencia fo y tercer grado pueden on ica; y €) porque las tre ca las re las categorias directas, ademas jén en la explicacién del proceso de de- lo. Jerarquizar por su importancia ex Jas eategortas de segundo y tereer grado ee rigurosamente im- ‘terdependiente ¢ igualmente importante, fegica y lo secu dade del 1 valores de los coeficientes y variantes. Ni ‘tra parte que la sensibilidad no tiene relacién directa con lo es tratégico y lo secundario, mas grave es qu es secundarias y terciarias ce posible la ereacidn lectual, La imaginacién creadora queda presa de los LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO us. 0s porque a ese nivel las concepciones te ieas tienen aparien- cia de inmutabilidad y de valider permanente.’ Asi, por ¢jem Jo, €l wodelo de Domar, dentro de su extrema simplicidad me- lantes numéricas de x € y. Algo parecide suc sis sobre el problema de la ocupacién, de este tipo: La ina crece al x por ciento anual; en consecu idad_ poi re aumenta en 2 por ciento anual para absorber el subemplee y dar acupacién a la nue- va fuerza de trabajo que ingresa al mercado. Este tipo de an; sis tiene escasa validez si no estd referido a un *patrént determie ado de desarrollo, definido previa y cualitativamente, a fin de las caracteristicas que de- lo y el erecimiento de la produc- ién se hace en abs- eas, todo el ] zaciindel bo len wn ye a cexjunto @ feo lnanaanl « ene Grupo: aad ibn de ta Gr ae Gr b b b d i oa nr eae < “Ejemple may 6 desi, no surgen nuevos proyectos durante el peer. De hi Siempre que cn my grosera el hecho gue en etapa 4 ado lee grupos promoverian el canjuata «de projects, Pues a verdad esque durante cade stupa empeesurgen nuevos ro a yeatanantesque retin de visbldasecondm10 ‘MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN én cronoligica que determina la viabilidad det conjunto. & puesto teérico que fundamenta la idea de reside en que la realiza a seeuencia viable n de un pre , sino también posible aproximarse an lad. Si se supone que predom we como lo indica eleuadro icado, el grado de influencia de cada grupo esta reflejade por n en las confrantaciones 0 por su capacidad para imponer ac que varian durante cada segiin los resultados lograds en el perio- riso expresa la rigider.o flexibilidad de la te a cada proyecto, en la eta- te. Ambos elementos determinan la trayector iento de los diversoe grupos sociales por en- caurar el proceso, Naturalmenie, como ya se sefil tante del enfeen: cada grupo yyecto de una estrategia y per Jo la simulaci iportamiento anticipar la definieién de la trayectoria determina al realizarse los proyectos viables en ‘ste modo la mrayectoria viabiet ria producto de una simple simulacin Janas se in Tas etapas vineuladas a I mds necesario se hace revisar la wayectoria a Ja luz de nuevas sie ‘mulaciones, una vez conocidos Jos resultados y efectos de la rea- lizacién de los proyectos de cada etapa siguiente, De esta forma, Ja trayectoria originalmente definida pucde revisarse perid dicamente para corregir los errores iniciales de (ar asi su acumulacién a lo largo del proceso que la simulaci ir de imperfecciones en cl de las consecuencias sociales efectivas de los proyectos estratégie hagan oscilar el rango de la viabi ipa. Estos errores pueden de la presencia de clementos contingentes que iad, ampliando © reducién ee. De ahi que la trayectoria restante enire ef momento de revision y la imagen-objetivo no tenga que coincidir necesariamente con segmentos por cumplir de la trayectoria original producto de la primera simolacién, plazos largos siempre que surja de un modelo dindmico y efect- vamente representative del proceso soci s¢ interprete como una conclusién provisional sujeta a perma nentes revisiones en plazos Aunque parezcan un anteriores constituyen un intento, en extrema simpli- Ficado, de una eapa primaria de anilisis. A continuacin se pro- fundiza en ella idade Que ofrece cl anilisis de viabilidad sociopolitica y para ex plorar su utitidad co ra mostrar las complLA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO. 3 ducirse un ampli campo de investigaciones interdisc 105 del caso exponer aqui La forma con aqui se ha de yectoria es demasiado sencilla aun para reflejar la mecénica del proceso. Estas simplificaciones son principalmente las siguien- tes: Fue we oe Plorade ‘que una trayectoria sélo se compone de los proyectos nece- es de egiat, iad aparecen en cierta medida ‘en et plano conceptual, en la real lano puramente teérico, la Yopeién estraté- | vas de desarrollo que conducen a image- sarios para alcanzar la imagen-objetivo cuando en la real ee zl faced) las srayectorias posibles constituyen una red que no sélo 5 eal feel ‘ Jos proyectos propugnados por un grupo soci qs |Fsl [PSI r b) que no existen otras estrategias apoyadas por distintos | § Les] (E8) i je y que conducen a imagenes opuesas 0 diferentes; | z fT T existe una trayectoria que permite aleanzar 2! imagen-objtivo, y 28 que cl proceso es continuo, sin avanees ni retrocesos ines» | «3 3 perados. ae] En la realidad ninguno de estos supuestos son validos, por lo | 5 que es necesario aumentar la representatividad del modelo para =| que pueda ser sit como esquema inicial que permita sistemati i zar mas adelante las reales complejidades del método. | 3 El cuadro 10 pretende mostrar que los conceptos my i ! i bjet trayectoria fuera una vez avanzado el conceptar de ‘as tee maylseulas indian conjuatos de proyecto sociales ics comnprensiven de un tpatrn determina de desareta mento 6e Ia variante > Trayecoriaselecsonada pore proce desimulacin sein el grupo soil lLA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO 44 MATUS/ ESTRATEGIA ¥ PLAN andro + tivo Giniea y precisa. En lidad Taga Puntos de inveversi Dr para la imagen-obj tivo §. En k Proceso de desarrollo queda incierta. Un caso extremo es el con- Junto de proyectos social ra de las tres den del diseio interno de cada proy el contexto en ef ‘ual se sitdan. Dicho contexto se refiere, entre otras cosas, a los de- mas Proyectos que preceden al conjunto objeto de an: 71 al momento histér - es contingentes Am Gb Es una guia de pri | ven un escratgia determinada; ma no pore Ey dad de ta tcayetoria, pues todo : L tero ai es mds sistemitico y considera ampliamente les divers posbiidades. ‘Ahora bien, sila trayitoria culminara, por ejemplo, en Ds, ‘no descartaria la posibilidad que cl 0 no explorado hacla los objetivos tulados (redefini- 9 con la nueva perspectiva) por {os grupos sociales @ y 3; simplemente deiplazaria Ia wayecto- ria para aleanzarlos. En otras palabras, el punto de pirreversibi, dade s6lo interesa como momento entze a situac final de la trayectoria explorada, | | Gién de las imagenes-obj [Be ejemplo mecnico puede ser iti paen valve al problema,LA CONCEPCION DE ESTRAT a MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN IAS EN DESARROLLO én de un proceso puede haber avanzado hasta una fase de i no sélo tiene una signi siderar los efectos econémicos y social junto de proyectos sociales bésicos. Est den det disefio centre otras cosas, a los de= més proyectos que preceden al conjunto objeto de anal al momento historico en que se realizan y a la aparicién de F Jes much ol de los grupos sociales que promuc- ida; mas no por eso es menor Ia Ahora bien, sila trayettor culminara, por ejemplo, en Ds, no descartaria la posibilidad que el proceso e | explorado hacia los objetivos postulados (redefini- | clén de Jas imégenesajetivo con la nueia. perspec) por los grupos sociales 2 y 3; simplemente desplazaria la trayecto- los. En otras palabras, punto de virreversibi- esa como momento enire la situacién inivial y wayectoria explorada, ja determinada puede ser parte de la trayectoria © modo, aunque opelén y variante nte diferenciales, pueden tener re asi, pl Este ejemplo mecinico puede se para volver al problema,M6 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN lot, de los di erios de eicacia que es la ter- planificador gubernamental estara into de proyectos Be desde el punto de v en las probabil Gel segmento de la trayectoria By > Ca y aumentan las pos nagen-objetive 3, que la apl rerio de economicidad puede poner en pe- va ly 2, Parte de spancia surge porque el economista, al trabajar inadver- idamente con abstracciones de segundo grada, tiende a aplicar le economicidad como si la. imagen-obj ‘4 en maximizar el producto. Ese criterio de economicidad, aun corregida con 1a 'vo para aplicar su criteria de econom: pancias cane! la viabil iad de toda Ja wayectoria hk imagen racia econdmica directa entre un proyecto imagen-obje 9. MaTEMATICAS ¥ MODELOS PARA LA ESTRATEGIA ye un tipo de anélisis de caracter idad de elaborar un sor Ia Logica de sus modelo de la realidad cas muy espe considera la posi 0 que per proposiciones, En primer luge modelo mater LA CONCEPCION DE. ESTRATEGIAS EN DESARROLLO, social debe trabajar con una cantidad muy grande jones. En segundo iugar, una representacién del proceso ons, lo que tivos por otto lado, ademis del prob ir métodes para cial debe incluir elementos cuantitativos y re siy de los entre cuatidad y cantidad mediante algsin vinculen, de donde surge a su vee el problema de un métor ixto que combi- icables con otros que no la son, En cuarto lu estudiar Ia coherencia de conjunto de un modelo al es algo vivo y discontinuo, requiere dad. En quinto es una forma de decir que en gran par cualquier modelo de estrategia debera operar co ble como para incorporar periédi corregir los ya incluidos, pues en cas0 con ay no puede aprov ia para corregir su represent 1 cambio del proceso in sobre el est Si al razonamiento s¢ a ulicieate para abordar 1a a esa insuficiencia deberia ser el leMs MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN mente riguroso, es 8 en matices y procedimientos. Sin em= 8 posi ro social en la situa os que las mateméticas ya conocen, en vee de demandar los que necesita. ¥ eso es tan poco silos exploradores de la selva quisieran usar 3 téenicas de los exploradores del mar, entusiasmades por la ‘umento de uso comin a ambost”. Las matemiticas se desarrollaron para tratar de satisfacer brdjula y alguno que ot la demands de los fisicos y uno de los principales impulsos para cos. Sei que hombres como Newton, Heisenberg, Dirac y ]0 provino de los mismos Varsavsky laborar espet mente sus propios instrumentos matem \ dispesicién tos métodos mateméticos que nevesitaban, Esas caracteristias del mundo fisico centrae cas en campos muy particulares, 05, pues no tuvieron a ron el avance de las matemé ‘que no eran por cierto los tinicos ni menos atin los mas apropiados ‘dades sociales comenzaron a estudiarse ca ortodoxa ya estaba muy deserro- tos en la fisica. Nada neros cientificos sociales trataran Las pocas ap! de la matemética ortodexa sélo confirman esta afirmacién, in usado teoremas de punto fijo para demostrar la nico en ciertas condiciones, y té juivalencia de varias axiométicas para el Por la vida se ha estudiado con ecua- valor 0 preferen clones diferen wsado en modelos macro ales, y las no lineales se han les de dos sectores. Pero en todos "Omar Voreiveh bree gh, mimeosrfiade do simplificada ar ® embargo, las conclusiones bre la aplicacion de mode- icos a los procesos sociales tas, Varsavsky pueden ser pesimi Mi tesis es que estos argumentos no de- idad de una lan la necesidad de que Jjores cerebros mateméi sa prestar mis at a las der Lo mas promi- de vista, es esa ciencia amor- acién operativa, y es en se los gérmenes de la nueva matem: ‘Una estrategia es un procedimiento por met! cura encauzar la dires det proveso de desarrol jo que debe ser transferido hacia in ejercida sobre sus variables. Es- pone: a) la eleecién del curso desea veo es un sistema dindi Fumbo mediante wna el proceso; b) un cier= sobre el sistema ara asegurar su desar 10. La eibernéti- ca puede ser de gran strates su estado actual de desarr de desarr "0. Varsaaty, 0, ot sais tema coy connie » & desconocida para cl observador, quien cones slo I indole de Isai150 MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN El método de los modelos se funda en el razonamiento analé: sgica: partiendo de la semejanza de los caracteres de algunos fen6. menos comprensives de una Motalidad analiticat, se infiere la semejanza de otros. Tat razonamiento Ja en toda su desnudez, con sus impl coherencias e incoherencias internas, De manera que entre made- dice Varsavsky, en Os bien adaprada a el 0 social las teorias son mucho mas dificil, y existan © no buenas teorias, hay que tomar decisiones. Quien decide Yracionalmen- te, maneja siempre algun modelo impli ual llega a conclusiones. El. pol 0 estadista elo imp! Jo. pruebe poste- que pueda ¢ cién de tal modelo, aunque s6lo sea una representaci6n clara, com- pleta y rigurosa del modelo inn sus lagunas € inconsistencias, ser *onoridot, y, por lo tanto, rmbargo, a falta de iducir a un modelo mejor, siempre ser4 iti 1a teoria mas perfeccionada labora ito. Ello permitird descubrir criticada. Desde e] momento en que se somete a una confronta- Wwidad a con la realidad, puede irse mejorande su represe nes del mdi sobre el sistema dado (input) y sa reaciones de respuesta (ouput) sori no es un Maja negra pos alg ssn complizda, es muy sbicacin intermedia ear vein negeat y el oprador matemétic ortodoxa savihy deduce ls necesidad de meas tants dea Die texusimente: Se tiene mucha rmacién sobre el contenido de fs caja ceneuetén, pero no hay mites sendard para utliariat LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO or las propias enseiianzas de la historia para que sea dindmicamente dil debe poder ac rioncias y éstas, poco poco, redefinir las bases de la construc ‘misma del modelo, La actual modelistica de la pl para el estudio de la coherencia lacin de estrategias a nuevas fronteras del conocimiento. 10. La comPLijiaD DE-LOS FENOMENOS REALES Del andlisis que antecede surgen conflictos reales y aparentes ‘con ciertas concepciones comunes en materia de planificacién, a saber: de los planes depende cin concreta de una esirategia viable; si asf no fuera, los planes constituirian una idealizacién en el va- 2. Tampoco puede afin 0 conduzea a la pas problemtica de América Lat se que el procedimieato estratégi- Ja moderacign frente a la aguda 1a. La diferencia entre el proce- iento normativo y el estratégico no reside en que el primero sea progresistar y el segundo Yconservador, pues se trata de méto- dos diferentes. La norma es una categoria de trategia, una categoria de lo posible en fun: Una estrategia puede ser pasiva si sobreestima los grados Promiso de los grupos sociales frente a los diversos proy ‘ratégicos, pero también ta si parte de un jui