Analiza Functionala A Sectorului Justitiei Din Romania Martie 2013

Analiz Funcional a Sectorului
Justiiei din Romnia
Martie 2013
PREFA
Acest raport face parte dintr-o serie de analize funcionale1 solicitate de ctre Guvernul
Romniei, finanate de Uniunea European i derulate de Banca Mondial. Obiectivul acestui
raport este unul dublu: s analizeze funcionarea instituiilor din sistemul judiciar din Romnia i
s furnizeze informaii analitice i strategice pentru a permite autoritilor din Romnia s
formuleze un program de aciune pentru a mbunti funcionarea sistemului judiciar.
Aceast analiz difer de alte analize dinaintea sa prin dou aspecte importante: i) acoper o
serie de instituii din mai multe ramuri ale statului, unele dintre acestea avnd o independen
considerabil i n cretere fa de ramura executiv i ii) reprezint un element stabilit de
Uniunea European i de Guvern ca parte din Mecanismul de Cooperare i Verificare (MCV)
post-aderare. Totui, aceast Analiz functional nu are drept scop primar informarea evalurii
MCV, ci mai degrab este menit s stabileasc, n baza unei evaluri empirice solide, un drum
ce trebuie urmat. Analiza funcional are o arie de acoperire mai larg dect monitorizarea MCV,
i cu toate c sunt recunoscute mbuntirile realizate deja, n aceasta sunt evideniate ariile i
opiunile pe care autoritile romne le pot lua n considerare pentru mbuntirea funionrii
sectorului vizat.
Prezentul raport acoper o mare parte din sistemul judiciar din Romnia, 2 un termen utilizat aici
n sens larg. n conformitate cu termenii de referin (anexa 1), echipa a analizat instanele,
Ministerul de Justiie concentrndu-se pe funciile aflate n relaie direct cu sistemul judiciar i
cu Ministerul Public (MP)3, Ministerul Public n sine, ct i o palet de profesioniti
independeni din domeniul juridic, a cror munc completeaz i, n unele cazuri, nlocuiete
munca judectorilor i a procurorilor. n cadrul sistemului judiciar, n afara instanelor de drept
comun, analiza a abordat i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecia Judiciar
i nalta Curte de Casaie i Justiie, toate acestea funcionnd cvasi-independent. Au propriile
bugete i structuri administrative, dei sunt nc reglementate de legi privind personalul, stabilite
de Parlament, iar nivelul de personal este aprobat de cabinet. n cadrul MP, echipa a analizat i
cvasi-independena Direciei Naionale Anticorupie.
Cele mai importante excluderi din sfera de acoperire a raportului sunt Curtea Constituional,
instanele militare, Direcia de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i
Terorism, Agenia Naional de Integritate i o serie de instituii administrative responsabile cu
luarea deciziilor preliminare asupra unor probleme ce apoi cad n competena instanelor, dac
prile nu sunt mulumite cu deciziile iniiale. Romnia nu are un aparat separat de instane
administrative n cadrul sau n exteriorul sistemului judiciar de drept comun. Alte posibile entiti
de interes pentru funcionarea sistemului includ centrele de arbitraj de pe lng camerele de
comer, facultile de drept i organizaiile nonguvernamntale specializate n sfera juridic.
O prezentare general este disponibil pe

www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Romnia_Snapshot.pdf
2
Pentru o prezentare schematic a elementelor sistemului consultai Banca Mondial (2012).
3
Astfel, rolul MJ n validarea legislaiei i gestionarea penitenciarelor a fost exclus mpreun cu numeroase
alte activiti, considerate ca fiind n afara scopului acestei analize. Totui, echipa a consultat directorii birourilor
principale ale MJ.
1
Analiza funcional ofer o evaluare a organizrii i funcionrii sistemului judiciar i include

recomandri pentru mbuntirea funcionrii acestuia; o analiz a resurselor sistemului i
contribuia acestora la funcionarea sistemului, utilizarea i managementul mediului de
tehnologie a informaiei i comunicaiilor); i un cadru sistematic pentru identificarea i
diminuarea riscurilor care afecteaz funcionarea sistemului judiciar.
CUPRINS
PREFA ..................................................................................................................................................... 3
ACRONIME ................................................................................................................................................. 9
PREZENTARE GENERAL ..................................................................................................................... 10
Sfera de aplicare a analizei funcionale .................................................................................................. 10
ntrebri abordate i constatri principale............................................................................................... 10
Evaluarea funcionrii............................................................................................................................. 12
Eficiena justiiei ................................................................................................................................ 12
Calitatea serviciilor ............................................................................................................................ 13
Accesul la justiie ............................................................................................................................... 14
Resursele sistemului ............................................................................................................................... 14
Resurse umane nivel, alocare i gestionare ..................................................................................... 14
Resurse financiare .............................................................................................................................. 15
Tehnologia informaiei i comunicaiilor (TIC) ................................................................................. 16
Riscuri ................................................................................................................................................ 16
Recomandri ........................................................................................................................................... 17
PARTEA 1: EVALUAREA FUNCIONRII ............................................................................................ 25
1. MBUNTIREA FUNCIONRII .................................................................................................. 26
1.1
Opiuni pentru mbuntirea funcionrii ................................................................................... 26
1.2
Observaii cu privire la progres ................................................................................................... 33
1.3
Concluzie .................................................................................................................................... 38
2. PATRU PARADOXURIREZOLVATE ............................................................................................... 40
2.1
Primul paradox: De ce exist percepia unor soluionari a dosarelor cu ntrzieri dac statisticile
arat soluionri rapide?.......................................................................................................................... 41
Problema ............................................................................................................................................ 41
Analiz ............................................................................................................................................... 42
Concluzie............................................................................................................................................ 46
2.2
Al doilea i al treilea paradox: De ce a crescut cererea n ciuda percepiilor negative asupra
sectorului?............................................................................................................................................... 46
Problema ............................................................................................................................................ 46
Analiz ............................................................................................................................................... 49
Concluzie............................................................................................................................................ 51
2.3
Al patrulea paradox: De ce indicatorii de performan din justiia din Romnia continu s se
situeze la un nivel nalt, n ciuda percepiei magistrailor asupra suprancrcrii i crizei sistemice
iminente (dac nu acum, atunci odat cu noile coduri)?......................................................................... 51
Problem ............................................................................................................................................ 51
Analiz ............................................................................................................................................... 54
Concluzie............................................................................................................................................ 56
3. PROBLEME LEGATE DE FUNCIONARE, N DETALIU................................................................ 57
3.1
Un aspect general: Absena managementului i a planificrii strategice .................................... 57
3.2
Introducerea managementului i a planificrii strategice ............................................................ 59
3.3
Eficiena: Este sistemul suficient de productiv i ofer soluii suficient de prompte? ................ 64
Probleme ............................................................................................................................................ 64
Analiz ............................................................................................................................................... 64
Concluzie............................................................................................................................................ 73
3.4
mbuntirea eficienei sistemului cu volume de lucru n cretere: Productivitatea i celeritatea
73
Trei remedii poteniale ....................................................................................................................... 73
Adugarea unui numr suplimentar de judectori sau procurori........................................................ 74
Reducerea i restructurarea cererii ..................................................................................................... 75
Modificarea practicilor interne, distribuirea muncii i modelele de distribuire a personalului .......... 78
Impactul litigiilor guvernamentale ..................................................................................................... 81

Medierea ............................................................................................................................................. 82
Implicaiile privind resursele .............................................................................................................. 83
3.5
Calitate: Corupie ........................................................................................................................ 85
Percepia privind prevalena ............................................................................................................... 86
Instituiile pentru combaterea corupiei .............................................................................................. 87
ndeprtarea de toleran? .................................................................................................................. 91
Concluzie............................................................................................................................................ 92
3.6 Calitate: Interpretrile legale neunitare i imprevizibilitatea consecvent a hotrrilor ................... 93
Problem ............................................................................................................................................ 93
Analiz ............................................................................................................................................... 93
Concluzie............................................................................................................................................ 94
3.7
Calitate: mbuntirea funcionrii ............................................................................................ 95
Combaterea corupiei i nclcrilor eticii.......................................................................................... 95
Interpretari legale unitare ................................................................................................................... 96
Implicaii privind resursele................................................................................................................. 98
Problema ............................................................................................................................................ 99
Analiza ............................................................................................................................................. 100
Concluzie.......................................................................................................................................... 101
3.9
mbuntirea accesului la justiie ............................................................................................. 101
Implicaii privind resursele............................................................................................................... 102
4. CONCLUZII ......................................................................................................................................... 103
5. RESURSE UMANE ............................................................................................................................. 106
5.1
Resurse umane n instituiile de stat .......................................................................................... 106
Nivelurile de angajare a personalului/Controlul organizrii ............................................................ 107
Controlul personalului ...................................................................................................................... 110
Recrutare, Promovare i Evaluare .................................................................................................... 112
Salarii ............................................................................................................................................... 115
Concluzie.......................................................................................................................................... 117
5.2
Resursele umane ca liber profesioniti...................................................................................... 118
Avocaii ............................................................................................................................................ 119
Notarii .............................................................................................................................................. 121
Executorii judectoreti .................................................................................................................... 122
O posibil categorie nouGrefierii judiciari ................................................................................. 124
Concluzie.......................................................................................................................................... 124
6. RESURSELE FINANCIARE I BUGETAREA................................................................................. 125
6.1
Aranjamente instituionale i procesul de bugetare .................................................................. 125
6.2
Tendine cu privire la alocrile bugetare, generarea de venituri i cheltuielile din sector ........ 129
6.3
Gestionarea bugetului pentru instane ....................................................................................... 136
6.4
Planificarea i performana financiar ...................................................................................... 137
6.5
Concluzie .................................................................................................................................. 139
7. TEHNOLOGIA INFORMAIEI I A COMUNICAIILOR .............................................................. 140
7.1
Strategie .................................................................................................................................... 141
7.2
Personal ..................................................................................................................................... 142
7.3
Informaii .................................................................................................................................. 144
7.4
Procese de activitate .................................................................................................................. 148
7.5
O mai bun instituionalizare a schimbrii de management ..................................................... 150
7.6
Tehnologie................................................................................................................................. 150
7.7
Concluzie .................................................................................................................................. 152
8. CONCLUZII ......................................................................................................................................... 153
9. UN PLAN PENTRU IDENTIFICAREA I DIMINUAREA RISCURILOR ...................................... 155
9.1
Introducere ................................................................................................................................ 155
9.2
9.3
Un instrument de msurare a performanei pentru Romnia .................................................... 157

Evaluarea i diminuarea riscului n cadrul derulrii programelor de mbuntire a funcionrii
164
9.4
Concluzie .................................................................................................................................. 171
ANEXA 1: TERMENI DE REFERIN ................................................................................................. 172
ANEXA 2: ISTORIC RECENT, PROVOCRI I STRUCTUR N SISTEMUL JURIDIC ................ 176
Sistemul judiciar............................................................................................................................... 180
Consiliul Superior al Magistraturii ................................................................................................... 181
Inspecia Judiciar ............................................................................................................................ 182
Ministerul Public .............................................................................................................................. 182
Ministerul Justiiei ............................................................................................................................ 183
ANEXA 3: CTEVA CUVINTE DESPRE NOILE CODURI ................................................................. 184
REFERINE ............................................................................................................................................. 187
Casete
Caseta 1.1: Interpretri ale problemelor i cauzelor acestora ................................................................... 35
36
Caseta 3.1: ndeprtarea lent de Modelul Sudic ........................................................................................ 62
Caseta 3.2: LMR din 2010 .......................................................................................................................... 70
Caseta 3.3: Tratarea cererii n cretere pentru serviciile judiciare alte state ............................................ 75
Caseta 3.4: Probleme generale privind resursele ........................................................................................ 84
Caseta 5.1: Personal i performan .......................................................................................................... 106
Caseta 5.2: Not despre specialitii non-judiciari ..................................................................................... 107
Caseta 5.3: O asociaie paralel ................................................................................................................ 119
Caseta 6.1: Importana resurselor financiare i a bugetrii pentru managementul strategic ..................... 125
Caseta 6.2: Programul anual pentru pregtirea bugetului ......................................................................... 125
Caseta 6.3: Un echilibru solid ntre independena judiciar i responsabilitatea financiar ..................... 137
Caseta 7.1: TIC drept o baz pentru mbuntirea funcionrii ............................................................... 140
Figuri / Grafice
Grafic 2.1: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Curi de Apel, 200711 ............ 41
Grafic 2.2: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Tribunale, 200711 .................. 41
Grafic 2.3: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Judectorii, 200711 ................ 42
Grafic 2.4: Dosare de insolven: compararea volumului total (dosare pe rol plus dosare noi pentru
fiecare an) versus dosare soluionate, Tribunale, 200711 ................................................................... 44
Grafic 2.5: Dosare de insolven: Vechimea stocului de dosare (nesoluionate), 200711......................... 45
Grafic 2.6: Creterea volumului existent plus dosare noi (prima instan i ci de atac), toate cele trei
instane, 200711 .................................................................................................................................. 47
Grafic 2.7: Creterea dosarelor (prima instan i ci de atac), toate cele trei instane, 200711 ............... 48
Grafic 2.8: Volum de lucru per judector (dosare existente i dosare noi), 200711 .................................. 52
Grafic 2.9: Volum de lucru per judector (doar dosare noi), 200711 ........................................................ 52
Grafic 2.10: Rata de eliminare i operativitate pentru instane, 200711 ................................................... 54
Grafic 3.1: Plngeri penale depuse versus rechizitorii, 20072011 ............................................................ 66
Grafic 3.2: Rata de inversare (pentru apel i recurs), Tribunale i Curi de apel, 2007-2011 .................... 68
Grafic 3.3: Comparaie ntre cauze penale versus cererile de reexaminare a hotararilor penale, 2007-2011,
numai pentru judectorii, 2007-2011 .................................................................................................... 69
Grafic 3.4: Numrul de Apeluri i de Recursuri, Tribunale i Curi de apel, 2007-2011............................ 71
Grafic 6.1: Instane, urmrire penal i asisten legal n Europa, 2010 ................................................. 129
Grafic 6.2: Bugetul executat pentru sectorul de justiie, 200911 (RON) ................................................ 130
Grafic 6.3: Rata de execuie a bugetului din sectorul de justiie, 200811 ............................................... 131
Grafic 6.4: Investiii de capital n sectorul de justiie, 200711 ............................................................... 133
Grafic 6.5: Bugetul pentru asistena judiciar n Europa, 2010 ................................................................ 134
Grafic 6.6: Asistena judiciar din Romnia, 200811 ............................................................................. 134
Grafic 6.7: Bugetul pentru instane, 200812 ........................................................................................... 135
Grafic 6.8: Cheltuielile Curilor de apel, 2011 .......................................................................................... 136
Grafic 6.9: Amendamentele din timpul anului la bugetul pentru sectorul de justiie, 200811 ................ 138
Tabele
Tabel 1.1: Opiuni pe domenii de funcionare i perioade de timp ............................................................. 27
Tabel 1.2: Caracteristici cuantificabile selectate ale sectoarelor de justiie europene, 2010 ....................... 33
Tabel 1.3: Date comparative privind ncrederea publicului n instane (%)................................................ 37
Tabel 2.1: Dosare noi depuse la judectorii, 200711, cu i fr ncuviinri de executare silit ............... 49
Tabel 2.2: Volum de munc pentru procurori: Plngeri penale per procuror i rechizitorii per procuror,
200711 ................................................................................................................................................ 53
Tabel 3.1: Apeluri mpotriva deciziilor Nolle Prosequi i cele care primesc soluionri mpotriva deciziei
.............................................................................................................................................................. 66
Tabel 3.2: Performane DNA, 200611 ...................................................................................................... 88
Tabel 3.3: Investigaii efectuate de Inspecia Judiciar i rezultatele acestora, 200811............................ 89
Tabel 5.1: Poziii finanate n sistemul judiciar, februarie 2012 ............................................................... 108
Tabel 5.2: Poziii ocupate i vacante n sistemul de justiie, februarie 2012............................................. 109
Tabel 5.3: Rata locurilor de munc vacante, Procurori ............................................................................. 110
Tabel 5.4: Salarii lunare, Posturi alese din sistemul judiciar, 2012(RON)................................................ 116
Tabel 6.1: Cheltuielile din sectorul de justiie al Romniei, partea din PIB i bugetul de stat, 200812 . 130
Tabel 6.2: Componena cheltuielilor din sectorul de justiie (%) .............................................................. 132
Tabel 9.1: Msurarea Performanei i Cauzele Poteniale ale Performanei Sczute din Sectorul de Justiie
............................................................................................................................................................ 158
Tabel 9.2: Msuri de identificare i atenuare a riscurilor .......................................................................... 164
ACRONIME
ABA/CEELI
CADI
CEPEJ
CMS
MCV
DIICOT
EAS
CEDO
ECRIS
UE
PIB
ICCJ
TIC
SIISJ
MJ
MFP
DNA
NCPP
NCPC
INM
SNG
ONRC
MP
CSM
LMR
USAID
Asociaia Barourilor din America/Iniiativa Statul de Drept pentru Europa Central

i Eurasia
Centrul de Analiz i Dezvoltare Instituional
Comisia European pentru Eficiena Justiiei
Sistem de Management de caz
Mecanismul de Cooperare i Verificare
Direcia de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism
Sistem de Arhivare al organizaiei
Curtea European a Drepturilor Omului
Sistem Informatic de Gestiune Electronic a Dosarelor
Uniunea European
Produsul Intern Brut
nalta Curte de Casaie i Justiie
Tehnologia Informaiilor i Comunicaiilor
Sistem Informatic Integrat de nregistrare a edinelor de Judecat
Ministerul Justiiei
Ministerul Finanelor Publice
Direcia Naional Anticorupie
Noul Cod de Procedur Penal
Noul Cod de Procedur Civil
Institutul Naional al Magistraturii
coala Naional de Grefieri
Oficiul Naional al Registrului Comerului
Ministerul Public
Consiliul Superior al Magistraturii
Legea Micii Reforme
Agenia SUA pentru Dezvoltare Internaional
PREZENTARE GENERAL
Aceast analiz face parte dintr-o serie de analize funcionale solicitate de ctre Guvernul
Romniei (GR), finanate de Uniunea European i realizate de Banca Mondial. Aceasta
reprezint un element asupra cruia Uniunea European (UE) i Guvernul Romniei au convenit
ca parte a Mecanismului de Cooperare i Verificare (MCV) post-aderare, stabilit pentru a evalua
nevoia suplimentar de reform n sistemul judiciar i pentru a sugera arii de reform menite s
asigure integrarea complet a Romniei n sistemul Uniunii Europene. Obiectivele analizei sunt
de a analiza funcionarea instituiilor din cadrul sistemului judiciar din Romnia i de a oferi
observaii analitice i strategice, care s permit autoritilor romne s formuleze un plan de
aciune menit s mbunteasc funcionarea sistemului judiciar.
Sfera de aplicare a analizei funcionale

n concordan cu termenii de referin agreai cu Guvernul Romniei, analiza funcional
include n plus fa de instane, Ministerul de Justiie concentrndu-se pe funciile aflate n
relaie direct cu sistemul judiciar i cu Ministerul Public Ministerul Public n sine i o palet
de profesioniti independeni n domeniul juridic a cror munc completeaz i, n unele cazuri,
substituie munca judectorilor i a procurorilor. n cadrul sistemului judiciar, n afara instanelor
de drept comun, analiza a abordat i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecia
Judiciar i nalta Curte de Casaie i Justiie. Analiza funcional nu a inclus Curtea
Constituional, instanele militare, Direcia de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate
Organizat i Terorism, Agenia Naional de Integritate i o serie de instituii administrative
responsabile cu luarea deciziilor preliminare asupra unor problemele ce pot fi deferite ulterior
instanelor, dac prile nu sunt mulumite cu deciziile iniiale.
ntrebri abordate i constatri principale

Raportul analizeaz urmtoarele aspecte principale legate de funcionarea sistemului judiciar,
privite att la nivelul instituiei individuale ct i prin prisma funcionrii colective a instituiilor:
Eficien: astfel cum este msurat de ncadrarea n timp a rezolvrii cazurilor i a
productivitii;
Calitate: astfel cum este indicat de corupia din sistemul judiciar, de eficiena sistemului
judiciar n combaterea corupiei din sectorul public n general, precum i de msura n care exist
uniformitate n interpretrile juridice date de ctre instanele de judecat;
Acces: astfel cum rezult din felul n care cetenii de rnd pot s utilizeze i utilizeaz
serviciile judiciare.
Tema general este aceea c este necesar un management strategic al sistemului judiciar. O
abordare strategic pentru gestionarea sistemului nseamn c funcionarea sistemului se msoar
n baza unui cadru care s acopere aspectele relevante de funcionare (e.g. eficiena, calitatea,
10
accesul) i prin faptul c sunt stabilite obiective ale sistemului de funcionare. Resursele sunt
apoi alocate pentru atingerea acestor obiective ntr-un anumit interval de timp dat. n acelai
timp, funcionarea sistemului este monitorizat pentru a lua msuri corective n cazul n care
obiectivele stabilite nu sunt atinse. O evaluare la sfritul perioadei de timp convenite genereaz
o serie de lecii, care apoi vor servi la alocarea resurselor pentru ciclul urmtor de management.
Opiunile de mbuntire a funcionrii se bazeaz pe o evaluare a funcionrii (componenta 1),
care este legat de resursele din sistem (componenta 2: resursele umane i financiare;
componenta 3: tehnologia informaiei i comunicaiilor), i tehnici de gestionare a riscurilor
(componenta 4).
Pentru a ajunge la concluziile din raport, au fost combinate abordri calitative i cantitative.
Primul pas a presupus emiterea unei definiii ale problemelor din ipoteza de fa i a cauzelor
acestor probleme, pe baza rapoartelor i a interviurilor cu o serie larg de pri interesate. ntr-o a
doua etap, ipoteze concurente au fost apoi testate prin analiza statistic i comparaii cu valori
de referin internaionale, standarde i practici. ntr-o a treia etap, au fost identificate opiuni pe
termen lung, mediu i scurt pentru abordarea celor mai relevante aspecte.
Principalele constatri ale raportului pot fi sumarizate dup cum urmeaz:
Resurse globale ale sistemului judiciar
Analiza arat c resursele sistemului judiciar se nscriu n media european normal; nu sufer de
constrngeri bugetare globale. Cu toate acestea, lipsa de management strategic i de planificare a
unui sistem fragmentat duce la o utilizare ineficient a resurselor i un nivel de performan care,
n anumite privine, este sub ceea ce sistemul judiciar ar putea realiza.
Eficien
n ceea ce privete eficiena, principala provocare este aceea c resursele umane valoroase i
resursele financiare sunt alocate pentru a se ocupa de cazurile cu o prioritate redus. Combinat cu
absena obiectivelor msurabile de funcionare a sistemului i lipsa bugetrii corespunztoare,
sistemul judiciar nu i concentreaz resursele asupra domeniilor prioritare. Drept urmare,
numrul de cazuri care sunt soluionate n instanele de judecat este excesiv.
Calitate
n ceea ce privete calitatea, exist percepia n viziunea unei pri semnificative a populaiei c
sistemul judiciar nu este pe deplin capabil i nici dispus s lupte mpotriva corupiei n cadrul
sistemului n sine ct i n cadrul sectorului public n general. O astfel de percepie submineaz
credibilitatea sistemului judiciar. Percepia c legea nu este aplicat uniform, prin urmare, este
vzut ca fiind legat mai degrab de corupie, dect din cauza cadrului juridic n continu
schimbare i de punctele slabe ale mecanismelor existente pentru a asigura o mai bun
uniformizare.
11
Accesul la justiie
n ceea ce privete accesul, disponibilitatea unor servicii de asisten judiciar de calitate nainte
de introducerea unei aciuni n justiie i mecanisme alternative ineficiente de soluionare a
litigiilor, care ar putea rezolva problemele nainte de a ajunge n faa instanelor, continu s fie o
provocare. O cerin cheie pentru abordarea acestor probleme legate de funcionarea eficient a
sistemului este introducerea la nivelul ntregului sistem a managementului strategic i a
planificrii bazate pe un cadru solid de msurare a funcionrii sistemului astfel cum propune
acest raport.
Evaluarea funcionrii
Eficiena justiiei
Analiza evalueaz eficiena prin prisma operativitii i productivitii. n ciuda creterii
semnificative de cauze aflate pe rol n ultimii ani, folosind statisticile puse la dispoziie de
instane, sistemul judiciar se descurc bine n ceea ce privete ntrzierile i productivitatea. n
ceea ce privete numrul n cretere de cauze aflate pe rol, Romnia prezint similitudini cu alte
ri din regiune. ntre anii 2007 i 2011, numrul de cauze noi nregistrate anual pentru toate cele
trei niveluri de jurisdicie (judectorii, tribunale, curi de apel) a crescut de la 1.488.000 la
2.300.000. n decursul aceleiai perioade de timp, numrul de cauze aflate pe rol a crescut de la
aproximativ 2.000.000 la 3.000.000.
n ceea ce privete timpul de soluionare a cauzelor, statisticile instanelor ar indica faptul c
majoritatea cauzelor sunt finalizate n mai puin de un an, iar o parte dintre acestea n mai puin
de ase luni. Cu toate acestea, informaii adiionale indic faptul c s-ar putea mbunti aceste
termene. Statisticile existente prezint doar perioada de timp de la nregistrarea cauzei i pn la
soluionarea de ctre aceeai instan. Aceste statistici ns nu nregistreaz timpul necesar ca o
cauz s fie finalizat n situaia n care mai multe instane sunt implicate sau se formuleaz ci
de atac. Curtea European a Drepturilor Omului primete n continuare un numr foarte mare de
cazuri din Romnia ce susin situaii de nclcare a dreptului la un proces echitabil ntr-un termen
rezonabil. Curtea a identificat problema apelurilor multiple ca o provocare sistemic ce cauzeaz
termene de soluionare nerezonabile pentru muli justiiabili din Romnia. Informaiile generate
prin sondajele de opinie public a justiiabilor, ce au fost realizate n scopul realizrii analizei
funcionale, indic faptul c multiplele ci de atac, ce nu sunt reinute n statisticile curente
privind termenele de soluionare, constitutie ntr-adevr o problem de eficien. Se relev faptul
c pentru 23% dintre cei implicai ntr-un proces pe toate cele trei niveluri de jurisdicie
procesual, instana care a soluionat cauza a fost a treia sau mai mult dintre instanele care au
avut pe rol cauza. Interesant este i c 22% dintre repondeni care au fost pri ntr-un litigiu, au
rspuns c judectoriile, care judec n prim instan, au fost cel puin a treia jurisdicie ce a
pronunat o hotarre n cazul lor.
12
n ceea ce privete productivitatea, statisticile instanelor au indicat faptul c, n ciuda creterii

substaniale a numrului de dosare aflate pe rol n perioada 2007-2011, instanele au reuit s
menin rata de eliminare (raportul dintre cauze soluionate i cereri noi depuse) stabil la valori
cuprinse ntre 90 i 100 puncte procentuale. Rata de operativitate (raportul dintre numrul anual
de soluionri i suma inventarului reportat plus a cererilor nou depuse) de asemenea este stabil
n aceeai perioad menionat, cu valori curpinse ntre 75% i 80%.
O analiz mai atent a datelor privind managementul dosarelor ridic anumite rezerve n ceea ce
privete judectorii i procurorii. n ceea ce privete judectorii, o mare parte din ncrctura
dosarelor cuprinde cazuri banale, cauze colective mpotriva instituiilor guvernamentale, aciuni
privind preschimbarea pedepselor i examinarea dosarelor de executare silit. Multe dintre
acestea nu merit efortul investit cu procesarea lor, ci ar trebui s fie filtrate i direcionate spre
soluionare ctre alte mecanisme de soluionare alternativ a disputelor. n ceea ce privete
procurorii, rata de condamnare (raportul dintre condamnri i rechizitorii ntocmite) este de
aproape 100%, deci o rat excesiv de ridicat. Acetia ntocmesc rechizitorii n aproximativ 3%
din dosarele repartizate, o rat mult mai mic n comparaie cu o rat normal de cel puin 25%
pentru infraciuni grave i 10%-15% pentru infraciuni contra patrimoniului. n ceea ce privete
celelalte dosare, procurorii lucreaz foarte mult din timp pentru a motiva de ce nu vor ncepe
urmarirea penal, n timp ce multe alte cazuri rmn n faza de cercetare. Curtea European a
Drepturilor Omului a identificat aceast problem ca fiind o alt cauz structural de nerezolvare
a cauzei ntr-un termen rezonabil. Astfel, imaginea creat, bazat pe productivitatea msurat n
termeni de rat de eliminare, operativitate i rat de condamnare ar putea fi ntr-o oarecare
msur distorsionat.
Calitatea serviciilor
Analiza examineaz calitatea furnizrii serviciilor de justiie n ceea ce privete corupia i
interpretarea neunitar a legii, dou aspecte recurente ale funcionrii justiiei n rapoartele
MCV.
Referitor la corupie, sondaje punctuale, de opinie public i interviurile arat c exist ceva
corupie n sectorul justiiei. Studiul Viaa n Tranziie din 2011, realizat de ctre Banca
European pentru Reconstrucie i Dezvoltare n 39 de ri din regiune, relev o tendin de
scdere, dar comparativ ridicat, a prevalenei percepiei de pli neoficiale/informale n
instanele civile (10% comparativ cu 18% n 2006 i 1% media n Europa de Vest). n acelai
timp, numrul magistrailor pui sub acuzare i condamnai pentru nclcri de natura
disciplinar i etic n perioada 2006 2011, este sczut. Studiul relev de asemenea o tendin
n cretere a nivelului de satisfacie privind calitatea serviciilor instanelor civile, dei aceasta
rmne n continuare scazut (33% comparat cu 27% n 2006 i fa de 40% n medie n Europa
de Vest). Cu toate acestea, ncrederea n instane a sczut (doar 14% dintre cei intervievai au
ncredere n mod parial sau complet n instane, comparativ cu 28% n 2006 i fa de mai mult
de 50% dintre repondenii din Europa de Vest), din cauza percepiei opiniei publice a capacitii
13
limitate a sistemului de justiie de a rezolva problema corupiei la nivel de sector public. Acest
lucru ar explica de ce ncrederea justiiabililor intervievai n cadrul studiului nostru este mai
ridicat (la nivelul de 3.16 pe o scara de la 1, minim la 5, maxim).
n privinta hotrrilor i interpretrilor legale neunitare, datele necesare acestei analize nu sunt
disponibile n cadrul sistemului de management al dosarelor sau n alte statistici. n timp ce
aceast problem este amintit de ctre observatori externi cum ar fi MCV i este necontestat de
reprezentani ai sistemului judiciar, o cuantificare exact ar necesita o analiz comprehensiv a
dosarelor i soluiilor date, fapt ce excede sfera de analiz a prezentului raport. Un anumit grad
de imprevizibilitate este inevitabil ntr-un sistem nou, iar n Romnia aceasta este exacerbat de
cadrul legal, aflat ntr-o schimbare rapid continu. Dei interpretarea neunitar este cteodat
relaionat cu corupia sau cu cerina ca judectorii s judece cauzele cu independen deplin, i
fr a lua drept referin felul n care legea a fost interepretat n dosare similare, un motiv mai
solid l constituie modul deficitar de stabilire i punere n aplicare a standardelor sistemului ca
ntreg. Va trebui de asemenea monitorizat impactul modificrilor legislative introduse de curnd
pentru soluionarea acestei probleme.
Accesul la justiie
Rata litigiilor (de aproape 10.000 de dosare la 100.000 de locuitori) este ridicat n comparaie cu
rile vecine i Vestul Europei. Acest lucru sugereaz faptul c accesul la justiie nu este pe
ansamblu obstrucionat n mod semnificativ. Costul nu reprezint un obstacol al accesului la
justiie, ntruct folosirea serviciilor justiiei este relativ ieftin. De asemenea, 29% dintre
intervievai n studiul nostru au fost exceptai de la plata taxei de timbru. Cu toate acestea, studiul
arat c exist loc de mbuntire a satisfaciei justiiabililor cu referire la accesibilitatea
informaiilor privind drepturile lor, accesibilitatea logistic, claritatea informaiilor furnizate de
ctre instane. Proporia prilor neasistate de ctre un avocat este relativ mare 21%. n acelai
timp, att judectorii ct i procurorii au menionat c acord prilor neasistate lmuriri juridice.
Faptul c Romnia se regsete printre ultimele locuri n regiune la finanarea asistenei juridice
sugereaz c cei care ar avea nevoie de reprezentare gratuit, nu o primesc.
Resursele sistemului
Cu toate c nivelul resurselor disponibile n sistemul justiiei din Romnia se afl n limite
normale, asemntoare altor state europene, analiza funcional sugereaz faptul c resursele ar
putea fi utilizate ntr-o manier mai eficient, ce ar mbunti contribuia acestora la furnizarea
serviciilor.
Resurse umane nivel, alocare i gestionare
Resursele umane reprezint un factor esenial pentru funcionarea sistemului judiciar n toate
domeniile de msurare a eficienei. Pentru a analiza eficiena, ntrebarea adresat este dac exist
o combinaie i un volum adecvat de resurse umane, la locul potrivit, n vederea satisfacerii
cererii n mod eficient i pentru a contribui la managementul strategic. n ceea ce privete
14
calitatea, admiterea de judectori, procurori i personal competent (i necorupt) n cadrul

sistemului este absolut esenial pentru funcionarea sistemului per ansamblu. Cu privire la
accesul la justiie, raportat la resursele umane, trebuie urmrit dac exist personal suficient
pentru a asigura accesul la justiie.
n ceea ce privete efectivele de personal, numrul judectorilor i procurorilor per cap de
locuitor se situeaz n limitele normelor europene i este corespunztor. Nemulumirile legate de
ncrcarea excesiv a judectorilor cu cauze reflect mai degrab un deficit al sistemului de
filtrare a dosarelor dect a unei lipse de judectori. Raportul grefier/judector este mult prea
redus. Alocarea judectorilor i a personalului la instane nu corespunde ntru-totul cu nivelul de
ncrcare. Profesionitii independeni precum avocaii, notarii i executorii judectoreti sunt
vitali pentru funcionarea sistemului, dar, per total, aceste profesii nu par a constitui o provocare
pentru funcionarea sistemului judiciar din Romnia.
n ceea ce privete recrutarea, evaluarea i promovarea, sistemul este eficient prin aceea c
asigur accesul doar personalului calificat. Cerinele pentru magistrai i grefieri sunt consistente
i riguroase. Pregtirea i testarea n coli specializate este considerat a fi de nalt calitate. Per
total, promovrile sunt bazate pe criterii obiective. Totui, eficiena Inspeciei Judiciare n a
sanciona abaterile disciplinare ar putea fi imbuntit. n ceea ce privete recrutarea i
meninerea capitalului uman calificat n sistem, prin salarizare corespunzatoare, salariile i
pensiile magistrailor sunt la un nivel ridicat, comparativ cu standardele sectorului public. Nu
exist informaii care s conclud c nivelul salarizarii ar fi un impediment n procesul de
recrutare al personalului.
Resurse financiare
Resursele financiare i tierea bugetar afecteaz toate domeniile de msurare a funcionrii
sistemului. Alocarea resurselor financiare trebuie s fie legat de obiectivele performanei
sectoriale, pentru ca managementul strategic s fie unul de succes. Accentul ar trebui s se pun
pe stabilirea unor obiective msurabile de performan n ceea ce privete eficiena, calitatea i
accesul la justiie i pe alocarea resurselor financiare ntr-o manier care s conduc la realizarea
acestor obiective.
n ceea ce privete cadrul instituional i alocrile bugetare, chiar dac structura bugetar aplicat
n sectorul public din Romnia este organizat n mod tradiional pe funcii, propunerile bugetare
fcute de ministerele de resort sunt naintate ntr-o form programatic. Aceast abordare
programatic este, cu toate acestea, n primul rnd teoretic. Aceasta are utilitate practic limitat
deoarece fiecare autoritate gestioneaz i monitorizeaz execuia bugetar n primul rnd pe baza
capitolelor, titlurilor i articolelor bugetare i nu pe baza programelor ce seteaz obiective de
performan n termeni de rezultate ale programelor specifice. Astfel, chiar dac bugetul este
naintat cu estimri pentru programele ce urmeaz a fi implementate n anul bugetar urmtor, nu
exist stimulente pentru analiza performanei acestor programe. Includerea de obiective de
performan i msurarea lor ar trebui s fie un aspect esenial al bugetrii programelor.
15
Cu privire la alocrile bugetare, generarea de venituri i cheltuielile acestui sector, bugetul

general al sistemului de justiie din Romnia, privit ca procentaj din produsul intern brut, se
plaseaz la limita superioar a statelor membre ale Uniunii Europene, ns bugetul alocat pentru
asisten judiciar se plaseaz la limita inferioar.
Managementul bugetului instanelor urma s fie transferat de la Ministerul Justiiei la nalta
Curte de Casaie i Justiie n anul 2008, n vederea asigurrii independenei financiare a
sistemului judiciar. Un astfel de transfer nc nu a avut loc. Aceast micare ar implica transferul
personalului la nalta Curte, creia i lipsete capacitatea pentru aceast sarcin. Managementul
bugetului instanelor nu ar trebui separat de managementul resurselor umane sau de cel al altor
resurse (n primul rnd TIC i investiii de infrastructur). Este mult mai dificil asigurarea unui
management strategic adecvat al sectorului n momentul n care deciziile referitoare la diferite
resurse sunt mprite. Acelai raionament se aplic i Ministerului Public care, n pofida
gestionrii propriului buget, depinde de alte agenii n ceea ce privete planificarea resurselor
umane.
Tehnologia informaiei i comunicaiilor (TIC)
TIC are potenialul s creasc eficiena, calitatea i accesul la justiie. Prin utilizarea unei
Metodologii de Arhitectur Instituional, analiza a examinat sectorul nu numai n ceea ce
privete tehnologia ci i n ceea ce privete componentele majore: strategie, personal, informaii
i procese funcionale.
Instituiile din cadrul sistemului judiciar din Romnia au depus eforturi nsemnate legate de
valorificarea TIC n scopul sporirii performanei sistemului judiciar n ultimii ani. ns simpla
automatizare a proceselor existente nu va duce la eliminarea problemelor i nici nu va aduce
creteri notabile de productivitate. Modificrile necesare cadrului de reglementare, ale politicilor
i ale elaborrii de procese funcionale, implicarea i acceptarea de ctre prile interesate,
cantitatea de resurse umane i combinaiile adecvate de competene sunt eseniale pentru
eficientizarea n continuare a procedurilor. Decalajele funcionale identificate n cadrul analizei
reliefeaz domeniile majore care necesit mbuntiri. Este nevoie de o strategie TIC coordonat
i mai integrat, de mecanisme de guvernan TIC, de consolidarea capacitii TIC, de o mai
bun pregtire a utilizatorilor i de un acces mbuntit al judectorilor, personalului instanelor
i al publicului la informaiile din dosare. i, aspectul cel mai important, calitatea datelor trebuie
mbuntit, astfel nct acestea s poat fi utilizate mai eficient n scopuri de management.
Riscuri
Analiza ofer un cadru sistematic pentru ca autoritaile romne s msoare funcionarea
sistemului de justiie. Pe lng domeniile ce sunt msurate n prezentul raport (eficiena, calitatea
i accesul la justiie), managementul strategic reprezint un aspect ce se regsete n toate
domeniile de analiz a funcionrii sistemului. Acest cadru folosete pentru fiecare arie ce
necesit msurare indicatori recunoscui internaional (e.g. rata de eliminare, numrul de dosare
per judector/procuror, numr de dosare soluionate de fiecare judector/procuror, pentru a
16
msura productivitatea) dar i tehnici de cuantificare existente (e.g. statistici de management al

dosarelor, analiza dosarelor, sondaje de opinie i sondaje executate n rndul justiiabililor).
Cadrul identific de asemenea cauze poteniale pentru funcionarea slab (e.g. distribuia
geografic necorespunztoare ntre numrul de dosare i personalul disponibil, ceea ce duce la o
productivitate sczut). Acest cadru este conceput pentru a sprijini autoritile la stabilirea unui
sistem coerent de msurare a funcionrii sectorului, de stabilire a obiectivelor de performan i
de monitorizare a progreselor nregistrate n vederea realizrii acestora.
Iniiativele de mbuntire a funcionrii sistemului implic anumite riscuri care trebuie
identificate si gestionate (e.g. opoziia la reforme, entuziasm sczut fa de noile reforme).
Analiza identific riscurile relevante i examineaz cauzele probabile ale acestora, astfel nct s
se poat elabora msuri de atenuare a riscurilor vizate. Entuziasmul sczut fa de noile reforme,
de exemplu, poate fi evideniat de rspunsuri cinice la noile msuri. Acesta poate fi cauzat de
schimbrile prea dese ale obiectivelor i politicilor. Legarea politicilor i modificrilor legislative
de mbuntiri ale serviciilor, specifice i msurabile, pot atenua impactul unei astfel de reforme
i pot s menin oamenii motivai s continue eforturile de reform.
Recomandri
Managementul strategic ar trebui s se concentreze pe mbuntirea rezultatelor prin
mbuntirea alocrii resurselor existente.
O problem ntlnit pe toate palierele, ce afecteaz funcionarea sectorului justiiei este lipsa
managementului i planificrii strategice la nivelul sistemului. Acestea nu sunt dezvoltate n
mod generalizat la nivelul sistemului, iar pentru o ar ca Romnia, introducerea acestora este
esenial. Romnia nu evalueaz nevoile sistemului de justiie (de resurse umane, financiare,
TIC) cu rigurozitate. Prezumia imediat este c orice decalaj de funcionare va fi rezolvat prin
resurse adiionale, i dac acele resurse nu sunt disponibile imediat, situaia nu se poate
mbuntai. Concentrarea pe rspunsuri i agenii individuale nu a permis ctiguri substaniale
privind funcionarea n cadrul sectorului, care ar fi putut fi asigurate printr-o abordare strategic.
Toate resursele (financiare, resurse umane, de tehnologia informaiei i comunicaiilor,
infrastructur i altele) ar trebui programate n mod integrat.
Funcionarea sistemului trebuie msurat n mod sistematic, cu alocarea resurselor corelat cu
obiectivele de performan. Situaia de astzi a Romniei este complicat prin faptul c mai
multe instituii independente sunt nsarcinate n parte cu gestionarea funcionrii sistemului.
Bugetele sectorului sunt gestionate de ctre Ministerul Public, Ministerul justiiei (pentru
majoritatea instanelor), Consiliul Superior al Magistraturii (pentru bugetul propriu si cu
recomandri adresate Ministerului Justiiei pentru instanele de drept comun) i de ctre nalta
Curte de Casaie i Justiie (pentru bugetul propriu). Deciziile referitoare la alocarea resurselor
umane (numr, numiri, detaare i gestionare) sunt repartizate ntre Ministerul Justiiei,
Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii, precum i cabinetul premierului i
17
Parlament, care adopt legile ce determin numrul i alocarea geografic. Strategia i politicile
TIC sunt de asemenea fracionate. O structur unitar de management a sectorului ar dezvolta n
mod semnificativ potenialul de mbuntaire a funcionrii sistemului.
Dei nivelul resurselor (umane, financiare, TIC) se afl la niveluri comparativ similare cu media
european, opiunile pe termen scurt, mediu i lung identificate de prezenta analiz se
concentreaz pe utilizarea eficient a resurselor pentru mbuntirea funcionrii sistemului.
Recomandrile eseniale sunt focalizate pe necesitatea general a unui management strategic
eficient pentru toate domeniile de funcionare.
Un sumar al recomandrilor pe termen scurt, mediu i lung pentru fiecare domeniu de
funcionare este prezentat n tabelul de mai jos, n cadrul cruia sunt subliniate prioritile
imediate majore.
Domeniul de Pe termen scurt:
funcionare implementare imediat
Pe termen mediu:
Pe termen lung:
implementare imediat dup obiective pe 3-5 ani
desfurarea activitilor pe
termen scurt
Managementul Definirea indicatorilor

strategic
cantitativi i a obiectivelor
de mbuntire a
performanei sectoriale i
instituionale. Generarea i
colectarea datelor necesare.
Dezvoltarea de planuri
instituionale (pentru instane
i Ministerul Public) bazate pe
rezultate pentru o perioad
multianual, ca parte a
Strategiei de Dezvoltare a
Sistemului Judiciar. Se
folosesc pentru orientarea
deciziilor n domeniul
managementului resurselor.
Inventarierea tuturor
Introducerea treptat a
planurilor strategice
bugetelor bazate pe rezultate,
existente (privind instituiile pentru a conecta cerinele
i resursele) i coordonarea, bugetare i alocarea resurselor
prioritizarea i stabilirea
cu rezultatele dorite.
succesiunii activitilor.
Consolidarea i
oficializarea planului
multianual sectorial
bazat pe rezultate. Se
folosete pentru
orientarea deciziilor n
domeniul
managementului
resurselor.
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
Zero, AT
Introducerea de
AT
contracte bugetare
pentru departamentele
de lucru depunerea
dosarelor cu nevoile
acestora s fie strns
corel cu progresul n
mbuntirea serviciilor.
Explorarea potenialului de Dezvoltarea de structuri
Crearea unui instrument Zero
a nfiina un organism
manageriale unice
(de ex. o Comisie
instituional unic pentru
(departamente) pentru
Tehnic Reunit) de
managementul sectorului
Ministerul Public i pentru
coordonare a celor dou
sau un organism de
Instane (pentru ultimele n
uniti de management
coordonare (n cazul n care cadrul naltei Curi de Casaie (n special n TIC i al
Ministerul Public i
i Justiie). Unificarea tuturor infrastructurii).
instanele au, fiecare,
departamentelor care
propriul departament).
gestioneaz resurse n
subordinea fiecrei structuri.
18

Eficiena
Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
n msura n care este

ntrirea mecanismelor de
posibil, se vor revizui
management a TIC: procese de
proiectele propuse i cele n guvernan pe mai multe
curs de implementare n
niveluri, managementul
domeniul TIC, punndu-se portofoliului de tehnologie a
accentul pe aciunile cu
informaiei i serviciile
prioritate ridicat i pe
comune.
eliminarea redundanelor;
dezvoltarea unei strategii
sectoriale coordonate i
integrate, n domeniul TIC
Identificarea nevoilor
ntrirea tuturor
Departamentele care se
privind resursele umane
departamentelor care se ocup ocup de resurse s
pentru experii extrajudiciari cu managementul resurselor dezvolte o serie de
( TIC, planificare, buget,
prin adugarea de experi n scenarii diferite bazate
statistic, resurse umane) i planificare i alternative de
pe niveluri bugetare i
dezvoltarea /implementarea design (adic scheme diferite pe diferite reconfigurri
treptat a planului de
de ncadrare i distribuire a
de resurse.
recrutare i angajare.
sarcinilor, n special conform
noilor coduri); dat fiind c n
departamentele de
management va fi anagajat
personal specializat,
magistraii detaai revin la
sarcinile de baz.
Dezvoltarea unui plan pe
Prioritizarea angajrii de
Luarea n considerare a
termen lung pentru a exista personal auxiliar n
unor alternative privind
un echilibru al raportului
detrimentul angajrii de noi
plasarea magistrailor
personal auxiliar/magistrai. magistrai, pentru a se ajunge n exces (mai precis
la echilibru.
magistraii n funcie
care nu mai corespund
noilor scheme de
personal) servicii de
mediere sau de
informare juridic ca
parte a parcursului
carierei judiciare,
conform modificrilor
legislative cerute?
Evaluarea rezultatelor Legii Dezvoltarea i implementarea Realizarea modificrilor
Micii Reforme
planului de evaluare bazat pe necesare la Noul Cod de
conformitate i impact.
rezultate pentru noile coduri. Procedur Civil pentru
mbuntirea
rezultatelor.
Analiza potenialului pentru Revizuirea estimrilor
implementarea gradual (pe privind resursele n baza
19
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
AT
AT
Zero
Zero
Zero

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
judee, n funcie de
infraciuni) a Noului Cod de
Procedur Penal pentru a
permite verificarea cerinelor
i a rezultatelor.
Explorarea potenialului
pentru solicitarea
reducerilor, simplificarea
procedurilor i delegarea
sarcinilor ctre personalul
instanelor.
Adoptarea, n cadrul unui

program pilot, a uneia sau
mai multora dintre opiunile
de reducere a cererii (se
recomand: analiza
procedurilor de executare a
hotrrilor).
mbuntirea bazei de date
a ECRIS (Sistemul
electronic de nregistrare a
dosarelor i de informare )
pentru a facilita utilizarea i
a permite o mai bun
analiz n sprijinul
activitii de management;
intensificarea formrii
pentru judectori i
personalul auxiliar; crearea
sau extinderea grupurilor de
utilizatori pentru a oferi
informaii despre
problemele aprute;
implementarea practicilor i
capabilitilor de
management al datelor (ex.
audit de date, standarde de
date, depozit de date).
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
implementrii
programului pilot, n
special n ceea ce
privete numrul de
magistrai i
infrastructura.
Introducerea, n msura n care Amendarea cadrului
AT
organigrama i cadrul legal o legal pentru a permite o
permit, a practicilor privind
mai mult delegare i
delegarea activitii ctre
pentru a preciza
personalul auxiliar calificat. categoriile de personal.
Colaborarea cu ageniile
O mai bun analiz a
AT
aparinnd de Executiv pentru noilor legi, precum i
redirecionarea ctre acestea a consultri cu sectorul
litigiilor cu statul soluionate justiiei pentru a anticipa
deja, pentru nregistrare i
efectele asupra cererii i
plata cheltuielilor.
a nevoilor de resurse.
Evaluarea rezultatelor
Reevaluarea analizei
AT
programului pilot, realizarea privind executarea din
modificrilor i, dac
perspectiva valorii
rezultatul este pozitiv, luarea adugate.
n considerare spre adoptare
pentru alte tipuri de
spee/plngeri.
mbuntirea accesului la
Reducerea i eventual $$$, AT
istoricul complet i
eliminarea dosarelor pe
informaiile privind dosarele hrtie i mbuntirea
printr-o infrastructur de
capabilitilor de
integrare a informaiei la nivel management electronic a
de organizaie, indiferent de documentelor.
format (date, documente, fiier
audio) i de sistemul de
nregistrare.
Implementarea facilitilor
$$$
pentru integrarea proceselor
operationale i managementul
fluxurilor de lucru;
continuarea i extinderea
soluiilor pentru organizaii
(de ex. Sistemul de
management al resurselor,
Sistemul informatic de
nregistrare audio a audierilor
[ISARCP]) i/sau investiii n
soluii noi pentru nfiinarea
unor servicii comune (ex.
20

Calitate:
Corupia
Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
platfome-portal/de cutare,
managementul documentelor).
mbuntirea definirii politicii
AT
de securitate i implementarea
de referine .
Consolidarea soluiei de
$$$
management i operaiuni IT;
optimizarea i standardizarea
infrastructurii informatice;
standardizarea hardware-ului
i software-ului pentru
desktop.
ntrirea departamentelor de Utilizarea rezultatelor analizei Stabilirea principiului de AT, $
statistic din cadrul
statistice pentru a dezvolta
management bazat pe
diferitelor instituii (cel
politicile de cretere a
informaie, prin folosirea
puin la nivelul Ministerului eficienei. Oferirea de asisten analizei statistice i a
Public, Ministerul Justiiei tehnic atunci cnd este nevoie altor instrumente de
i al Consiliului Superior al pentru implementarea
anticipare a nevoilor,
Magistraturii) cu personal alternativelor utilizate n alte identificare a
capabil s analizeze datele state membre UE.
problemelor i
disponibile pentru a detecta
dezvoltarea de soluii
domeniile cu probleme i
alternative.
blocajele.
CSM anun c aceasta
CSM implementeaz un
n rapoartele anuale cu Zero
reprezint o preocupare a program de
privire la starea justiiei,
cetenilor i i acord o
descurajare/prevenire a
va fi inclus un capitol
atenie prioritar. Vor avea corupiei n instane i
privind eforturile de
loc discuii publice cu
parchete i de reducere a
reducere a corupiei i a
privire la aceast
vulnerabilitilor.
aciunilor mpotriva
preocupare i la msurile
standardelor etice;
specifice luate de CSM.
rezultatele acestor
eforturi fiind publicate.
Se va externaliza realizarea Introducerea sondajelor
Campaniile de educaie $$
unei analize (care va folosi anuale, care s includ
public cu privire la
statistici, sondaje de opinie) ntrebri despre luarea de mit aciunile susceptibile de
pentru a verifica unde i n i percepia general cu privire sanciuni disciplinare, de
ce form apare corupia.
la corectitudinea/etica
cercetare penal i
judiciar.
sanciuni penale i la
modul n care asemenea
plngeri pot fi
nregistrate. Campania
ar trebui s evidenieze
diferena dintre corupie
i rezultatul cu care una
dintre pri nu e de
acord, lucru care poate
21

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Examinarea rolului
Realinierea organizrii,
Inspeciei judiciare pentru a personalului, practicilor
defini scopul i indicatorii Inspeciei judiciare pentru a-i
de impact. Analizarea
duce rolul la ndeplinire.
oricrei nevoi privind
Transferul unor funciuni ctre
reforma legislativ i, dac alte institutii (de ex. Curile de
este cazul, elaborarea de noi Apel pot monitoriza
proiecte de legi i
organizarea din instane,
regulamente.
durata de soluionare a
dosarului, tratamentul prilor
i conformitatea cu cerinele
ECRIS).
Identificarea blocajelor n innd cont de analiza
cadrul procedurilor de
precedent, se va lua n
soluionare a abaterilor
considerare modificarea
disciplinare i a cazurilor de legilor i/sau a practicilor
corupie.
pentru a grbi soluionarea
speelor de ctre Inspecia
judiciar i de ctre DNA, fr
a nclca dreptul la aprare.
Solicitarea unei analize
Ministerul Justiiei, n
externe prin Ministerul
colaborare cu asociaiile
justiiei cu privire la
naionale i organismele
abuzurile din domeniul de profesionale locale, poate
activitate a profesiilor
dezvolta msuri mai bune de
liberale juridice.
depistare i soluionare a
plngerilor, fie c sunt, din
punct de vedere legal, n
sarcina asociaiilor sau a
Ministerului Justiiei.
Calitatea:
Interpretarea
unitar a
legislaiei
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
fi soluionat prin
apel/recurs.
Rapoarte anuale cu
AT
privire la aciunile n
discuie (a se vedea mai
sus) i publicarea
obiectivelor i a
realizrilor.
Analiza potenialelor
efecte negative ale
actualelor activitati ale
Inspeciei judiciare (de
ex. formalism excesiv)
i gsirea de soluii.
Colaborare cu
Zero
Parlamentul cu privire la
ridicarea imunitii
membrilor acestuia.
Baza de date (gestionat AT, $

de Ministerul Justiiei i
de asociaiile naionale,
dar disponibile
publicului i instanelor)
care s conin
informaii despre
membrii profesiilor
liberale juridice cu
privire la urmrirea i
soluionarea plngerilor.
Lansarea unui studiu si
Evaluarea soluiilor tehnice
Introducerea comitetelor AT
organizarea de ntlniri cu simple ntlniri ale Curilor de utilizatori ai
beneficiarii, magistraii i de Apel pentru analiza
sistemului care s
alte pri implicate pentru a problemelor obinuite,
discute cu judectorii
stabili unde apar cele mai realizarea de protocoale pentru preocuprile celor dinti
dese provocri i care au cel soluionarea cazurilor de
cu privire la calitatea
mai mare impact negativ. rutin i a rspunde
interpretrilor legale i
ntrebrilor.
la rezultate.
inerea evidenei aciunilor Extinderea i mbuntirea
Analize statistice care s AT, $
n pronunarea unei hotrri bazei de date a hotrrilor
ofere ndrumare
preliminare depuse la nalta judectoreti n ECRIS.
judectorilor cu privire
Curte de Casaie i Justiie,
la modul n care sunt
22

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
conform Noului Cod de

Procedur Civil.
Accesul
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
pronunate deciziilor i
sentinele n speele
simple (a se vedea
exemplul New South
Wales).
Evaluarea rezultatelor noului Considerarea aducerii de AT
mod de organizare a ICCJ
amendamente Noului
Cod de Procedur
Procedur Civil, cu privire la Civil, n cazul n care
hotrrile preliminare.
ar putea fi mbuntit
modul de organizare al
ICCJ cu privire la
Efectuarea unei studiu
Proiect pilot de nfiinare a
ncurajarea instanelor AT
pentru stabilirea dimensiunii unor birouri/servicii de
s recomande prilor
obstacolelor, pe cine
consiliere juridic i informare nereprezentate s
afecteaz acestea i a
a cetenilor nainte de a apela utilizeze serviciul de
motivelor care duc la
la instan. Ideal ar fi ca
consiliere juridic
apariia lor.
acestea s fie separate de
nainte de a depune o
Barouri, dat fiind c membrii plngere.
acestora au un interes clar n a
trimite cazurile n instan.
Crearea unei baze de date Dezvoltarea i aplicarea de
nfiinarea unui birou de AT
cu privire la asistena
politici mbuntite de
plngeri pentru cei care
judiciar, incluznd
acordare a asistenei judiciare, primesc asisten
informaii despre cine
de evaluare a calitii
judiciar neadecvat sau
primete asistena i cine
asistenei oferite i de plat
nu beneficiaz de
este angajat s o ofere.
ctre cei care ofer aceste
asisten.
servicii.
Depistarea cauzelor care
Elaborarea unui studiu asupra Extinderea serviciilor de AT
ajung n instan i care ar utilizrii i rezultatelor
mediere de pe lng
putea fi soluionate de
medierii pentru a stabili,
instane i, eventual,
birouri notariale sau de
printre altele, de ce medierea transformarea acestora
organele administrative.
este att de puin folosit.
ntr-o alternativ de
carier pentru magistrai.
Elaborarea unui studiu
Dezvoltarea, n coordonare cu Barourile s dezvolte AT
privind politicile privind
Barourile, a unei structuri mai politici mai transparente
onorariile pentru asisten bune privind onorariile i a
pentru repartizarea
judiciar pentru a stabili
mijloacelor pentru
cazurilor ctre avocai i
dac acestea ar trebui
monitorizarea serviciilor.
de informare a
mrite.
instanelor cu privire la
disponibilitatea
avocailor.
mbuntirea mecanismelor Creterea gradului de
Implementarea
$$$
de furnizare a informaiilor interoperabilitate ntre
sistemului de depunere a
23

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
pentru publicul larg care s managementul dosarelor i

ajute cetenii i justiiabilii alte aplicaii, att la nivel
s aib acces la actele din intern, ct i extern.
instane n timp util (de ex.
faciliti de cutare extins
i notificare).
Not: Casetele colorate indic prioritile cheie.
24
dosarelor n format
electronic.
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
PARTEA 1: EVALUAREA FUNCIONRII
25
1. MBUNTIREA FUNCIONRII
1.1
Opiuni pentru mbuntirea funcionrii
Aceast analiz funcional prezint o serie de opiuni (tabelul 1.1) pentru mbuntirea
funcionrii sistemului de justiie din Romnia. Funcionarea este evaluat prin prisma a trei
domenii de msurare a funcionrii identificate de la nceput: eficiena (productivitate i
celeritate), calitate (corupie i interpretri legale unitare) i accesul la justiie.
Dup cum se detaliaz n partea a-2 a raportului, care se refer la resursele sistemului, nivelul
resurselor umane, financiare i de tehnologie a informaiei i comunicaiilor (TIC) se afl la
nivelul normal european. Aadar, alocarea mai multor resurse pentru a soluiona problemele nu
este o opiune sustenabil. Astfel, opiunile identificate n analiz se concentreaz pe metoda de
mbuntire a funcionrii sistemului n cadrul nivelului actual de resurse.4
Cu excepia introducerii managementului i planificrii strategice (o abordare transversal
necesar pentru a mbunti funcionarea tuturor celor trei domenii msurate), tabelul prezint
opiuni, nu recomandri unice i chiar i aa, soluia poate fi abordat printr-o serie de metode.
Tabelul ofer cteva opiuni de stabilire a prioritilor, n baza urgenei i importanei acestora i,
ntr-o msur mai mic, a uurinei de implementare. Trebuie subliniat c, n toate cazurile, un
prim pas este dezvoltarea unei strategii ce poate fi urmat, cu modificrile ulterioare necesare,
efectuate pe termen lung.
n timp ce opiunile care includ alocarea de resurse adiionale au un nivel minim, implementarea
lor efectiv va presupune fonduri pentru planificarea i dezvoltarea de noi mecanisme i pentru a
atenua opoziia la schimbare. Unele resurse pot fi realocate n cadrul categoriilor specifice (n
principal TIC i infrastructur). Resursele umane, pe de alt parte, reprezint o provocare
special, iar trecerea la utilizarea eficient a acestora implic o perioad mai mare de timp.
Autoritile ar trebui s aib n vedere c recrutarea de personal pe care nu l pot elimina cu
uurin sau transfera ulterior va presupune mai multe provocri pe termen lung i mediu.
Impactul asupra resurselor n ceea ce privete diferitele opiuni din tabel sunt prezentate n
detaliu n capitolul 3, despre probleme de funcionare n detaliu, n zonele respective de msurare a
funcionrii.
4
26
Tabel 1.1: Opiuni pe domenii de funcionare i perioade de timp

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Managementul Definirea indicatorilor

strategic
cantitativi i a obiectivelor
de mbuntire a
performanei sectoriale i
instituionale. Generarea i
colectarea datelor necesare.
Dezvoltarea de planuri
instituionale (pentru instane
i Ministerul Public) bazate pe
rezultate pentru o perioad
multianual, ca parte a
Strategiei de Dezvoltare a
Sistemului Judiciar. Se
folosesc pentru orientarea
deciziilor n domeniul
managementului resurselor.
Inventarierea tuturor
Introducerea treptat a
planurilor strategice
bugetelor bazate pe rezultate,
existente (privind instituiile pentru a conecta cerinele
i resursele) i coordonarea, bugetare i alocarea resurselor
prioritizarea i stabilirea
cu rezultatele dorite.
succesiunii activitilor.
Explorarea potenialului de
a nfiina un organism
instituional unic pentru
managementul sectorului
sau un organism de
coordonare (n cazul n care
Ministerul Public i
instanele au, fiecare,
propriul departament).
Consolidarea i
oficializarea planului
multianual sectorial
bazat pe rezultate. Se
folosete pentru
orientarea deciziilor n
domeniul
managementului
resurselor.
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
Zero, AT
Introducerea de
AT
contracte bugetare
pentru departamentele
de lucru depunerea
dosarelor cu nevoile
acestora s fie strns
corel cu progresul n
mbuntirea serviciilor.
Dezvoltarea de structuri
Crearea unui instrument Zero
manageriale unice
(de ex. o Comisie
(departamente) pentru
Tehnic Reunit) de
Ministerul Public i pentru
coordonare a celor dou
Instane (pentru ultimele n
uniti de management
cadrul naltei Curi de Casaie (n special n TIC i al
i Justiie). Unificarea tuturor infrastructurii).
departamentelor care
gestioneaz resurse n
subordinea fiecrei structuri.
ntrirea mecanismelor de
AT
management a TIC: procese de
guvernan pe mai multe
niveluri, managementul
portofoliului de tehnologie a
informaiei i serviciile
comune.
n msura n care este

posibil, se vor revizui
proiectele propuse i cele n
curs de implementare n
domeniul TIC, punndu-se
accentul pe aciunile cu
prioritate ridicat i pe
eliminarea redundanelor;
dezvoltarea unei strategii
sectoriale coordonate i
integrate, n domeniul TIC
Identificarea nevoilor
ntrirea tuturor
privind resursele umane
departamentelor care se ocup
pentru experii extrajudiciari cu managementul resurselor
( TIC, planificare, buget,
prin adugarea de experi n
statistic, resurse umane) i planificare i alternative de
27
Departamentele care se AT
ocup de resurse s
dezvolte o serie de
scenarii diferite bazate
pe niveluri bugetare i

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
dezvoltarea /implementarea design (adic scheme diferite

treptat a planului de
de ncadrare i distribuire a
recrutare i angajare.
sarcinilor, n special conform
noilor coduri); dat fiind c n
departamentele de
management va fi anagajat
personal specializat,
magistraii detaai revin la
sarcinile de baz.
Dezvoltarea unui plan pe
Prioritizarea angajrii de
termen lung pentru a exista personal auxiliar n
un echilibru al raportului
detrimentul angajrii de noi
personal auxiliar/magistrai. magistrai, pentru a se ajunge
la echilibru.
Eficiena
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
pe diferite reconfigurri
de resurse.
Luarea n considerare a Zero

unor alternative privind
plasarea magistrailor
n exces (mai precis
magistraii n funcie
care nu mai corespund
noilor scheme de
personal) servicii de
mediere sau de
informare juridic ca
parte a parcursului
carierei judiciare,
conform modificrilor
legislative cerute?
Evaluarea rezultatelor Legii Dezvoltarea i implementarea Realizarea modificrilor Zero
Micii Reforme
planului de evaluare bazat pe necesare la Noul Cod de
conformitate i impact.
rezultate pentru noile coduri. Procedur Civil pentru
mbuntirea
rezultatelor.
Analiza potenialului pentru Revizuirea estimrilor Zero
implementarea gradual (pe privind resursele n baza
judee, n funcie de
implementrii
infraciuni) a Noului Cod de programului pilot, n
Procedur Penal pentru a
special n ceea ce
permite verificarea cerinelor privete numrul de
i a rezultatelor.
magistrai i
infrastructura.
Explorarea potenialului
Introducerea, n msura n care Amendarea cadrului
AT
pentru solicitarea
organigrama i cadrul legal o legal pentru a permite o
reducerilor, simplificarea
permit, a practicilor privind
mai mult delegare i
procedurilor i delegarea
delegarea activitii ctre
pentru a preciza
sarcinilor ctre personalul personalul auxiliar calificat. categoriile de personal.
instanelor.
Colaborarea cu ageniile
O mai bun analiz a
AT
aparinnd de Executiv pentru noilor legi, precum i
redirecionarea ctre acestea a consultri cu sectorul
litigiilor cu statul soluionate justiiei pentru a anticipa
deja, pentru nregistrare i
efectele asupra cererii i
28

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
plata cheltuielilor.
a nevoilor de resurse.
Evaluarea rezultatelor
Reevaluarea analizei
AT
programului pilot, realizarea privind executarea din
modificrilor i, dac
perspectiva valorii
rezultatul este pozitiv, luarea adugate.
n considerare spre adoptare
pentru alte tipuri de
spee/plngeri.
mbuntirea accesului la
Reducerea i eventual $$$, AT
istoricul complet i
eliminarea dosarelor pe
informaiile privind dosarele hrtie i mbuntirea
printr-o infrastructur de
capabilitilor de
integrare a informaiei la nivel management electronic a
de organizaie, indiferent de documentelor.
format (date, documente, fiier
audio) i de sistemul de
nregistrare.
Implementarea facilitilor
$$$
pentru integrarea proceselor
operationale i managementul
fluxurilor de lucru;
continuarea i extinderea
soluiilor pentru organizaii
(de ex. Sistemul de
management al resurselor,
Sistemul informatic de
nregistrare audio a audierilor
[ISARCP]) i/sau investiii n
soluii noi pentru nfiinarea
unor servicii comune (ex.
platfome-portal/de cutare,
managementul documentelor).
mbuntirea definirii politicii
AT
de securitate i implementarea
de referine .
Consolidarea soluiei de
$$$
management i operaiuni IT;
optimizarea i standardizarea
infrastructurii informatice;
standardizarea hardware-ului
i software-ului pentru
desktop.
ntrirea departamentelor de Utilizarea rezultatelor analizei Stabilirea principiului de AT, $
statistic din cadrul
statistice pentru a dezvolta
management bazat pe
diferitelor instituii (cel
politicile de cretere a
informaie, prin folosirea
Adoptarea, n cadrul unui
program pilot, a uneia sau
mai multora dintre opiunile
de reducere a cererii (se
recomand: analiza
procedurilor de executare a
hotrrilor).
mbuntirea bazei de date
a ECRIS (Sistemul
electronic de nregistrare a
dosarelor i de informare )
pentru a facilita utilizarea i
a permite o mai bun
analiz n sprijinul
activitii de management;
intensificarea formrii
pentru judectori i
personalul auxiliar; crearea
sau extinderea grupurilor de
utilizatori pentru a oferi
informaii despre
problemele aprute;
implementarea practicilor i
capabilitilor de
management al datelor (ex.
audit de date, standarde de
date, depozit de date).
29

Calitate:
Corupia
puin la nivelul Ministerului

Public, Ministerul Justiiei
i al Consiliului Superior al
Magistraturii) cu personal
capabil s analizeze datele
disponibile pentru a detecta
domeniile cu probleme i
blocajele.
CSM anun c aceasta
reprezint o preocupare a
cetenilor i i acord o
atenie prioritar. Vor avea
loc discuii publice cu
privire la aceast
preocupare i la msurile
specifice luate de CSM.
Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
eficienei. Oferirea de asisten analizei statistice i a

tehnic atunci cnd este nevoie altor instrumente de
pentru implementarea
anticipare a nevoilor,
alternativelor utilizate n alte identificare a
state membre UE.
problemelor i
dezvoltarea de soluii
alternative.
CSM implementeaz un
program de
descurajare/prevenire a
corupiei n instane i
parchete i de reducere a
vulnerabilitilor.
n rapoartele anuale cu Zero

privire la starea justiiei,
va fi inclus un capitol
privind eforturile de
reducere a corupiei i a
aciunilor mpotriva
standardelor etice;
rezultatele acestor
eforturi fiind publicate.
Se va externaliza realizarea Introducerea sondajelor
Campaniile de educaie $$
unei analize (care va folosi anuale, care s includ
public cu privire la
statistici, sondaje de opinie) ntrebri despre luarea de mit aciunile susceptibile de
pentru a verifica unde i n i percepia general cu privire sanciuni disciplinare, de
ce form apare corupia.
la corectitudinea/etica
cercetare penal i
judiciar.
sanciuni penale i la
modul n care asemenea
plngeri pot fi
nregistrate. Campania
ar trebui s evidenieze
diferena dintre corupie
i rezultatul cu care una
dintre pri nu e de
acord, lucru care poate
fi soluionat prin
apel/recurs.
Examinarea rolului
Realinierea organizrii,
Rapoarte anuale cu
AT
Inspeciei judiciare pentru a personalului, practicilor
privire la aciunile n
defini scopul i indicatorii Inspeciei judiciare pentru a-i discuie (a se vedea mai
de impact. Analizarea
duce rolul la ndeplinire.
sus) i publicarea
oricrei nevoi privind
Transferul unor funciuni ctre obiectivelor i a
reforma legislativ i, dac alte institutii (de ex. Curile de realizrilor.
este cazul, elaborarea de noi Apel pot monitoriza
Analiza potenialelor
proiecte de legi i
organizarea din instane,
efecte negative ale
regulamente.
durata de soluionare a
actualelor activitati ale
dosarului, tratamentul prilor Inspeciei judiciare (de
i conformitatea cu cerinele ex. formalism excesiv)
ECRIS).
i gsirea de soluii.
30

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Identificarea blocajelor n innd cont de analiza

cadrul procedurilor de
precedent, se va lua n
soluionare a abaterilor
considerare modificarea
disciplinare i a cazurilor de legilor i/sau a practicilor
corupie.
pentru a grbi soluionarea
speelor de ctre Inspecia
judiciar i de ctre DNA, fr
a nclca dreptul la aprare.
Solicitarea unei analize
Ministerul Justiiei, n
externe prin Ministerul
colaborare cu asociaiile
justiiei cu privire la
naionale i organismele
abuzurile din domeniul de profesionale locale, poate
activitate a profesiilor
dezvolta msuri mai bune de
liberale juridice.
depistare i soluionare a
plngerilor, fie c sunt, din
punct de vedere legal, n
sarcina asociaiilor sau a
Ministerului Justiiei.
Calitatea:
Interpretarea
unitar a
legislaiei
Colaborare cu
Parlamentul cu privire la
ridicarea imunitii
membrilor acestuia.
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
Zero
Baza de date (gestionat AT, $

de Ministerul Justiiei i
de asociaiile naionale,
dar disponibile
publicului i instanelor)
care s conin
informaii despre
membrii profesiilor
liberale juridice cu
privire la urmrirea i
soluionarea plngerilor.
Lansarea unui studiu si
Evaluarea soluiilor tehnice
Introducerea comitetelor AT
organizarea de ntlniri cu simple ntlniri ale Curilor de utilizatori ai
beneficiarii, magistraii i de Apel pentru analiza
sistemului care s
alte pri implicate pentru a problemelor obinuite,
discute cu judectorii
stabili unde apar cele mai realizarea de protocoale pentru preocuprile celor dinti
dese provocri i care au cel soluionarea cazurilor de
cu privire la calitatea
mai mare impact negativ. rutin i a rspunde
interpretrilor legale i
ntrebrilor.
la rezultate.
inerea evidenei aciunilor Extinderea i mbuntirea
Analize statistice care s AT, $
n pronunarea unei hotrri bazei de date a hotrrilor
ofere ndrumare
preliminare depuse la nalta judectoreti n ECRIS.
judectorilor cu privire
Curte de Casaie i Justiie,
la modul n care sunt
pronunate deciziilor i
Procedur Civil.
sentinele n speele
simple (a se vedea
exemplul New South
Wales).
Evaluarea rezultatelor noului Considerarea aducerii de AT
mod de organizare a ICCJ
amendamente Noului
Cod de Procedur
Procedur Civil, cu privire la Civil, n cazul n care
ar putea fi mbuntit
modul de organizare al
ICCJ cu privire la
31

Pe termen mediu:
Pe termen lung:
termen scurt
Accesul
Necesiti
resurse (zero,
minime ($),
reduse ($$)
sau
substaniale
($$$)) i
Necesiti
Asisten
Tehnic (AT)
AT
Efectuarea unei studiu

Proiect pilot de nfiinare a
ncurajarea instanelor
pentru stabilirea dimensiunii unor birouri/servicii de
s recomande prilor
obstacolelor, pe cine
consiliere juridic i informare nereprezentate s
afecteaz acestea i a
a cetenilor nainte de a apela utilizeze serviciul de
motivelor care duc la
la instan. Ideal ar fi ca
consiliere juridic
apariia lor.
acestea s fie separate de
nainte de a depune o
Barouri, dat fiind c membrii plngere.
acestora au un interes clar n a
trimite cazurile n instan.
Crearea unei baze de date Dezvoltarea i aplicarea de
nfiinarea unui birou de AT
cu privire la asistena
politici mbuntite de
plngeri pentru cei care
judiciar, incluznd
acordare a asistenei judiciare, primesc asisten
informaii despre cine
de evaluare a calitii
judiciar neadecvat sau
primete asistena i cine
asistenei oferite i de plat
nu beneficiaz de
este angajat s o ofere.
ctre cei care ofer aceste
asisten.
servicii.
Depistarea cauzelor care
Elaborarea unui studiu asupra Extinderea serviciilor de AT
ajung n instan i care ar utilizrii i rezultatelor
mediere de pe lng
putea fi soluionate de
medierii pentru a stabili,
instane i, eventual,
birouri notariale sau de
printre altele, de ce medierea transformarea acestora
organele administrative.
este att de puin folosit.
ntr-o alternativ de
carier pentru magistrai.
Elaborarea unui studiu
Dezvoltarea, n coordonare cu Barourile s dezvolte AT
privind politicile privind
Barourile, a unei structuri mai politici mai transparente
onorariile pentru asisten bune privind onorariile i a
pentru repartizarea
judiciar pentru a stabili
mijloacelor pentru
cazurilor ctre avocai i
dac acestea ar trebui
monitorizarea serviciilor.
de informare a
mrite.
instanelor cu privire la
disponibilitatea
avocailor.
mbuntirea mecanismelor Creterea gradului de
Implementarea
$$$
de furnizare a informaiilor interoperabilitate ntre
sistemului de depunere a
pentru publicul larg care s managementul dosarelor i
dosarelor n format
ajute cetenii i justiiabilii alte aplicaii, att la nivel
electronic.
s aib acces la actele din intern, ct i extern.
instane n timp util (de ex.
faciliti de cutare extins
i notificare).
Not: Casetele colorate indic prioritile cheie.
32
1.2
Observaii cu privire la progres
n ciuda tuturor provocrilor, observatorii i datele empirice sugereaz unele progrese importante
i nainte i dup aderarea la UE (a se consulta anexa 2). Tabelul 1.2, comparnd caracteristicile
cuantificate selectate, reprezint un punct de plecare pentru unele aspecte ale acestei discuii.
Tabel 1.2: Caracteristici cuantificabile selectate ale sectoarelor de justiie europene, 2010
Judectori la
100.000
locuitori
49,95
36,73
29,85
29,29
29,12
28,95
27,81
24,86
24,26
23,64
21,17
19,20
19,04
18,39
17,99
17,78
16,71
15,19
14,82
12,93
11,48
10,98
10,68
10,20
9,34
9,01
Procurori la
100.000
locuitor
8,05
8,99
19,76
4,80
11,79
17,43
14,84
17,20
6,42
25,70
17,49
11,10
10,85
13,87
6,92
4,13
13,06
4,72
7,70
13,18
10,63
3,26
3,02
5,24
7,18
13,45
Personal
atribuit unui
judector
3,20
1,61
0,35
2,87
1,52
0,69a
3,38
3,31
0,02
3,25
3,39
2,09
2,08
3,39
3,09
4,53
25,14
2,64
0,04a
5,94
3,29a
3,71
0,84
9,46a
9,59
4,58
ar
Slovenia
Luxemburg
Bulgaria
Grecia
Republica Ceh
Ungaria
Polonia
Republica Slovac
Germania
Lituania
Letonia
Romnia (2008)
Romnia (2010)
Portugalia
Finlanda
Austria
Estonia
Olanda
Belgia
Cipru
Suedia
Italia
Frana
Spania
Malta
Danemarca
Anglia i ara
Galilor
3,59
5,19
10,04a
Irlanda
3,21
1,79
15,54
Medie UE
19,52
10,25
4,88
Median UE
17,99
8,99
3,30
Sursa: CEPEJ 2010 i 2012.
=informaiile nu sunt disponibile.
a. datele din 2008 acolo unde datele din 2010 nu sunt disponibile.
Personal
atribuit unui
procuror
1,37
0,80
1,23
1,29
1,31
0,76
1,97
0,93
1,01
1,41
1,31
1,19
0,45
0,96
0,46
4,84
3,30
0,94
0,61
4,76
0,80
1,30
1,67
1,33
1,50
1,23
% PIB pentru Bugetul total

asisten
al justiiei ca %
judiciara
din PIB
0,016
0,57
0,007
0,16a
0,011
0,55
0,001
0,019
0,30
0,000
0,37
0,007
0,48
0,002
0,31
0,015
0,33
0,014
0,31
0,005
0,30
0,003
0,40
0,006
0,43
0,030
0,41
0,032
0,19
0,006
0,24a
0,021
0,27
0,061
0,33
0,021
0,25a
0,053
0,24
0,008
0,28
0,019
0,18a
0,022
0,36a
0,030
0,00
0,037
0,212
0,055
0,027
0,018
0,37
0,18
0,31
0,31
Cteva aspecte importante ce reies:

Cadrul legal i instituional continu s evolueze i, dei criticii nc mai gsesc greeli n cele
mai recente versiuni, exist puine dovezi referitoare la orice tendine negative n reformele
33
recente. Ce s-a realizat pn n prezent s-ar putea s nu fie perfect, dar reprezint, aproape n
toate cazurile, o mbuntire.
n ciuda rapoartelor din interiorul sectorului referitoare la alocarea deficitar a personalului
(caseta 1.1), exist o proporie ridicat de judectori i procurori raportat la numrul locuitorilor
i procentul din buget i PIB cheltuit pentru instane i parchete este n partea superioar, pentru
Europa.
n ciuda unui volum de munc aparent mare i n cretere att pentru procurori ct i judectori,
indicatorii de baz ai performanei (timpul pentru pronunarea hotrrilor, rata de eliminare,
ratele de operativitate5) sunt foarte buni. Ratele de condamnare ale procurorilor sunt foarte
ridicate, de obicei n intervalul de 90 de procente sau mai mare.6
Dac observm numrul litigiilor (aproape 10.000 de dosare per 100.000 locuitori l)7 i
rapoartele judectorilor i procurorilor referitoare la analizarea tuturor plngerilor cu cel puin un
oarecare nivel de seriozitate (i asigurarea asistenei legale gratuite pentru persoanele nevoiae),
se pare c accesul la justiie nu este cea mai urgent problem.
Proporia liber profesionitilor (avocai, notari i executori judectoreti) raportat la numrul de
locuitori pare corespunztoare, dup cum la fel par i procedurile de intrare n profesie, astfel
cum sunt aplicate de organizaiile profesionale i camerele locale ale acestor profesii.
Totui, nc exist domenii n care se identific probleme ce necesit mbuntiri:
Proporia personalului administrativ/auxiliar fa de judectori este neobinuit de sczut n
comparaie cu alte ri europene. Proporiile nu reprezint nite reguli, dar cnd o ar se
nregistreaz cu mult n afara mediei, problema merit o atenie sporit.
n comparaie cu alte ri europene, Romnia cheltuiete un procent extrem de sczut din
produsul intern brut (PIB) pentru asistena legal. Accesul la sistemul de justiie nu este
menionat n interviuri ca fiind una din problemele urgente i statistic se pare c unul din zece
romni nainteaz o plngere la instane pe an. Accesul ar putea fi considerat prea uordar lipsa
serviciilor juridice pentru acele persoane care nu-i pot permite aceste servicii i nu se calific
pentru asistena garantat de stat ar putea reprezenta un obstacol pentru accesul la justiie.
n ceea ce privete profesiile liberale, pe de o parte, utilizatorii menioneaz practici monopoliste,
onorarii extrem de ridicate i, ocazional, servicii de calitate slab n timp ce avocaii
raporteaz o cerere insuficient pentru serviciile lor, executorii judectoreti atrag atenia asupra
aspectelor legale ce mpieteaza procesul de executare i notarii au fost nevoii s reduc
onorariile n vederea asigurrii unui volum de munc rezonabil. ntrebarea este dac sistemul
Aa cum este folosit n Romnia, rata de operativitate este calculat prin mprirea numrului anual de
hotrri la suma dosarelor reportate plus a noilor cereri introduse. Aceasta ar atinge sau s-ar apropia cu greu de 100
(dei unele judectorii au rate n a doua jumtate a 90) i un procent de 75-80% poate fi considerat satisfctor.
6
Dup cum se discut n capitolele 3 i 4, avem cteva rezerve cu privire la aceti indicatori, att n privina
modului n care sunt generai, ct i n privina aspectelor pe care le omit, dar n general par s reflecte situaia real.
7
ntr-o declaraie recent, fostul preedinte al CSM a menionat c este un numr de unu la ase, dar se pare
c aceast valoare a fost numrat de dou ori, din moment ce au fost incluse apelurile i cererile. Discutm astfel de
anomalii statistice n seciunile 3.3 i 3.4, i la un nivel mai general n capitolul 2.
5
34
actual susine instanele, prin transferarea cererilor pentru servicii ctre aceti ali furnizori, sau
dac onorariile i alte practici reduc acest efect.
Caseta 1.1: Interpretri ale problemelor i cauzelor acestora
35
Muli judectori i procurori din Romnia (precum i unii membri ai CSM) vd provocrile de
mbuntire a funcionrii (pe care n general o definesc ca reprezentnd volume mari de munc i timp
insuficient pentru a pronuna decizii de calitate) ca rezultnd din cererea prea mare de servicii pentru
numrul personalului disponibil.
Echipa Analizei Funcionale nu contest majoritatea datelor pe care se bazeaz argumentele Romniei,
dar membrii si consider c este necesar o anumit interpretare a problemelor de substrat i a cauzelor
acestora. Analiza noastr asupra provocrilor i opiunile pentru rezolvarea lor par a fi diferite de
concepiile ntlnite n mare parte n rndul autoritilor i oficialilor sistemului judiciar din Romnia.
Majoritatea reinterpretrii se poate rezuma dup cum urmeaz. Volumul de cazuri este ridicat, dar nu
trebuie s fie aa n mod necesar. Mai mult, i judectorii i procurorii depun prea mult efort pentru
chestiunile cu o prioritate sczut i nu pot sau nu vor s delege majoritatea sarcinilor ctre personalul
auxiliar. Resursele (personal, buget i TIC) sunt n general corespunztoare, dar sunt distribuite sub
nivelul optim, att n plan geografic ct i funcional. Dac aceste cteva cauze ale ntrzierii i limitrii
productivitii ar putea fi rezolvate i suprasolicitarea aparent ar putea fi sczut, s-ar putea acorda mai
mult atenie rezolvrii problemelor de funcionare adiionale cum ar fi corupia, interpretrile legale
neunitare i accesul la justitie. Cererea crescnd care depete resursele existente este o problem
judiciar universal, dar alte sisteme au gsit metode mai inovative de a o rezolva (consultai caseta
3.3).
Romnia ar putea lua n considerare unele din metodele acestor ri. Totui, un prim considerent este c
judectorii i procurorii ar putea fi mai productivi dac raportul personal auxiliar judector sau
personal auxiliar procuror ar fi mrit i dac personalului judiciar auxiliar calificat i s-ar permite s
realizeze mai mult munc judiciar. Un judector cu doi grefieri bine pregtii, sau echivalentul lor,
poate realiza aceeai cantitate de munc ca doi judectori ce au cte un grefier fiecare. Legea Micii
Reforme (202/2010) pare s recunoasc acest aspect prin mandatarea cauzelor privind litigii munc i
asigurari sociale ctre un judector i nu doi, dar cu doi asisteni. Dat fiind lipsa grefierilor, se pune
ntrebarea dac acest aspect a fost posibil de implementat, iar astfel se impune monitorizarea impactului
acestei legi pe aspectele enunate mai sus. Un pas i mai inteligent este prevederea motivelor posibilei
nonconformiti i abordarea lor nainte de a aprea in practica.
n ceea ce privete tendinele viitoare, anticiparea general cum c volumul de cazuri va continua s
creasc n aceeai proporie ca i n ultimii trei ani, omite dou aspecte importante. n primul rnd, o
parte a creterii a reprezentat un eveniment singular (cum ar fi ncuviinrile n instan cu privire la
aciunile de executare silit consultai seciunea 2.1 pentru detalierea acestui prim paradox) i, n timp
ce aceast cerere va continua, n lipsa modificrilor deciziei Curii Constituionale din 2009, este puin
probabil s continue s creasc rapid iar volumul de cazuri poate rmne stabil la nivelurile actuale. n
al doilea rnd, o alt parte a creterii a aprut din politicile de austeritate i din schimbarea
interpretrilor instanei cu privire la legalitatea lor. Dac guvernul va fi mai atent pe viitor, sau dac nu
vor fi necesare msuri suplimentare de austeritate, aceste cazuri ar trebui s scad.
Cu privire la problemele crora magistraii i CSM par s nu le acorde foarte mult atenie corupie n
cadrul sistemului, interpretrile legale neunitare i accesul la justitie soluionarea lor prin msuri
adiionale poate fi facilitat printr-o reducere a presupuselor probleme de suprancrcare. Ceea ce se
realizeaz pentru combaterea lor promite s aib rezultate limitate (dei este posibil s survin un efect
puternic de exemplu atunci cnd este pus sub acuzare un judector din cadrul ICCJ), dar problema mai
mare este lipsa aparent de ngrijorare din interiorul sistemului. Accesul la justiie poate fi o provocare
mai mare dect se admite, chiar i dat fiind determinarea enorm a judectorilor i procurorilor de a
trata cu seriozitate cazurile frivole aduse de pri nereprezentate. Ar fi util s se realizeze o explorare a
motivului pentru care cetenii apeleaz la instane (sau nu) i asupra cauzelor ce necesita cu adevarat o
soluionare judiciar. n prezent, acest aspect poate avea o prioritate mai sczut dect unele dintre
celelalte probleme menionate, dar ar fi benefic investigarea sa acum i, astfel, pregtirea unor
alternative pentru orice probleme ce pot aprea.
Un factor n interpretarea acelorai aspecte este legat de lipsa Romniei n ceea ce privete un proces
corespunztor de analiz a performanei sectorului, identificara deficienelor i a cauzelor acestora i de
elaborarea metodelor de rezolvare cu alte cuvinte, management i planificare strategic (seciunile 3.1
i 3.2).
36
Partea 1: Evaluarea funcionrii
Poate cel mai important, percepia public privind acest sector rmne negativ. n conformitate
cu sondajele efectuate n ultimii zece ani, publicul clasific sistemul judiciar pe ultimele locuri ca
ncredere acordat (sau cel mai corupt) dintre instituiile publice din Romnia. n 201011
Barometrul Global al Corupiei (Transparency International, 2012) l-a clasificat ca fiind al treilea
din partea inferioar, Sondajul Viaa n Tranziie (BERD, 2011) pentru 2006 i 2010 l-a clasificat
pe aceeai poziie, iar n 2008, sondajul Gallup efectuat pentru Banca Mondial - care a susinut
Proiectul de Reform a Sistemului de Justitie (Organizaia Gallup Romnia, 2008) l-a clasificat
cel mai jos n rndul a 12 instituii. n mod similar, un sondaj de opinie efectuat n 2010 a artat
c doar 24 de procente dintre persoanele intervievate au ncredere n judectori i numai 23 de
procente i respectiv 22 de procente au ncredere n procurori i avocai (IRES, 2010).8
Rezultatele sondajului realizat n scopul acestei analize, printre utilizatorii instanelor, indic un
nivel neutru al ncrederii n justiie de 3.16 pe o scar de la 1 (nivelul cel mai sczut) la 5 (nivelul
cel mai nalt) (CURS, 2013).9
Mai puin frecvente, sondajele empirice 10 care includ ntrebri legate de solicitare sau dare de
mit, au prezentat o situaie a instanelor (dac nu i a procurorilor) oarecum mai bun, dar
rspunsurile se ncadrau nc ntre 8 i 22 de procente pentru judectori (Danile, 2009). Cifra
mai mare provine dintr-un sondaj al Bncii Mondiale din 2001 i prin urmare ar putea indica
mbuntirile ulterioare. Barometrul Global al Corupiei pentru 2010 a artat c 87 de procente
din persoanele intervievate consider c nivelul general (nu doar cel judiciar) de corupie a
crescut n ultimii trei ani. O alt problem des ntalnit, care, dei identificat, necuantificat pe
deplin, este i practica neunitar. Curtea European a Drepturilor Omului (CEDO) are
nregistrate 1.600 de cazuri n curs de soluionare pentru aceast problem, dei majoritatea sunt
datate nainte de 2010, atunci cnd au fost luate unele msuri pentru rezolvarea problemei.
La nivel internaional, Romnia nu este una din rile superior clasate n rndul sistemelor de
justiie atunci cnd vine vorba despre ncrederea publicului (tabelul 1.3).
Tabel 1.3: Date comparative privind ncrederea publicului n instane (%)
Prin comparaie, n parlamentari au ncredere numai 6 procente din cei intervievai, iar n cazul
minitrilor, 9 procente.
9
ncrederea n rndul prilor care au ctigat cazul a fost uor mai mare, la 3,41, n timp ce prile care au
pierdut cazurile au rspuns cu o rat a ncrederii de 2,88. Sondajul a avut loc n ianuarie 2013 pe un numr de 2.000
de respondeni.
10
Adic, sondaje ale utilizatorilor care au avut experiene cu sistemul, i nu simple percepii i sau informaii
auzite.
8
37
ar
Bulgaria
Croaia
Republica Ceh
Estonia
Frana
Germania
Ungaria
Italia
Letonia
Lituania
Moldova
Polonia
Romnia
Republica Slovac
Slovenia
Suedia
Marea Britanie
Media
Un sistem judiciar care

Satisfacie
trateaz toi cetenii n
privind
Prevalena
ncredere Sunt de acord c sistemul
mod egal, i nu
furnizarea
raportat a plilor parial sau judiciar apr drepturile
favorizeaz anumite
serviciilor neoficiale, pe ar deplina n
individuale de abuzul
persoane n defavoarea
Instane civile
Instane civile
instane
instituiilor de stat
altora
17
8
13
13
12
35
6
13
22
17
44
3
27
25
24
76
1
41
35
36
36
47
39
63
66
56
38
7
33
24
29
29
36
36
35
3
26
18
13
44
2
13
13
14
65
19
20
24
22
57
2
40
39
34
33
10
14
18
17
45
12
23
26
23
65
5
23
25
21
77
70
67
46
55
52
46
7
32
33
30
Sursa: BERD 2011.

= date indisponibile.
1.3
Concluzie
Sectorul de justiie din Romnia se conformeaz din punct de vedere structural modelelor
europene i cuprinde toate instituiile necesare n mod normal. Trebuie menionat c modelele
europene includ multe variaii i c alegerile Romniei i adaptarea modelelor presupun un
amestec de influene. Organizarea sectorului, resursele, regulile de operare i distribuia
responsabilitilor i a mandatelor s-au schimbat considerabil n ultimii 20 de ani i n special de
la sfritul anilor 1990. Vasta majoritate a acestor schimbri par a fi mbuntiri, dei adevratul
test, dup cum se va discuta n urmtoarele capitole, este modalitatea n care instituiile
funcioneaz n mod individual i colectiv.
Problemele pe care procesul post-aderare11 al Mecanismului de Cooperare i Verificare (MCV)
cetenii romni, utilizatorii instanelor ca subgrup i membrii sectorului le subliniaz n mod
continuu i coerent sunt trei: ntrzieri n soluionarea dosarelor, interpretri legale i hotrri
neunitare sau imprevizibile i corupie. Acestea acoper dou din cele trei criterii de evaluare
menionate de la nceput (eficien, calitate i acces): numai lipsa de acces la justiie nu pare a fi
o mare problem, cel puin nu n literatura de specialitate i n rndul celor intervievai.
Prioritatea acordat acestor probleme variaz, MCV fiind preocupat n mare parte de corupia
sistemului de justiie (sau imposibilitatea sistemului de a o controla n cazul altor actori
instituionali), hotrrile imprevizibile i n ultim instan, durata mare de soluionare a
dosarelor. Actorii sectorului privat intervievai subliniaz ntrzierea, apoi imprevizibilitatea
hotrrilor i n ultimul rnd corupia. Dei interviurile, sondajele i analiza statistic indic
prezena tuturor acestor probleme, doar durata de soluionare a putut fi msurat n mod direct.
11
Pentru mai multe detalii subliniate de MCV, consultai Comisia European (2012a, 2012b i 2013).
38
39
2. PATRU PARADOXURIREZOLVATE
Atunci cnd echipa i-a nceput cercetarea i a analizat pentru prima dat statisticile a fost
contrariat c se raportau att de multe probleme ale sectorului care, cel puin din documentele
prezentate, preau a fi n regul, att n atragerea utilizatorilor ct i n procesarea cererilor
acestora. Le-au grupat n patru categorii:
Dei timpul de soluionare a dosarelor rmne o problem raportat, statisticile privind instanele
judectoreti indic faptul c majoritatea cazurilor sunt analizate n mai puin de un an, i multe,
n mai puin de ase luni. Exist unele probleme statistice, dar echipa este convins c, n mare
parte, estimrile sunt corecte.
Dei sondajele de opinie public (i interviurile) sugereaz o convingere c sectorul justiiei este
corupt i nu are capacitate deplin de combatere a corupiei n sens larg (n alte sectoare
guvernamentale), oamenii continu s-l utilizeze. De fapt, statisticile judiciare arat c cererea
general (dup cum a fost msurat pe baza numarului de dosare noi) aproape s-a dublat n
ultimii trei ani.
n mod similar, cererea crete n ciuda rapoartelor observatorilor (i ale UE) care subliniaz
problema sentinelor judectoreti inconsecvente i interpretri legale neunitare.
n ciuda convingerii observatorilor aflai n cunotin de cauz, din cadrul sectorului de justiie
din Romnia, c instanele i parchetele nu nregistreaz un numr de angajai suficient, nu dein
resursele necesare i sunt suprasolicitate din punctul de vedere al volumului de munc i c
sistemul se apropie de colaps, sistemul judiciar prezint indicatori de performan foarte buni i
dotarea cu resurse mpreun cu cele ale Ministerului Public se ridic peste media de la nivelul
european.
Statisticile nu prezint oricum ntreaga perspectiv, desigur, dar acele statistici despre timpul de
emitere a hotrrilor i ali indicatori de performan par s contrazic percepiile populare i
observaiile magistrailor privind criza iminent. n lipsa unei capaciti de evaluare direct, a
aspectelor cum ar fi corupia i interpretrile legale judectoreti neunitare, creterea cererii este
important avnd n vedere c pare s contrazic criticile de ce s utilizm sectorul dac noi
considerm c judecarea plngerilor va fi nedreapt?
Paradoxurile sunt explicate n mare parte printr-o lips de conexiune ntre ceea ce actorii din
interiorul i din exteriorul sistemului percep i ceea ce arat de fapt datele. Asta nu nseamn c
sistemul nu poate fi mbuntit, ci c pur i simplu merit mai mult credit pentru zonele care
funcioneaz bine.
40
2.1
Primul paradox: De ce exist percepia unor soluionari a dosarelor cu
ntrzieri dac statisticile arat soluionri rapide?
Problema
n primul rnd, echipa a examinat rezultatele statistice din ilustraiile 2.1 2.3 ce prezint
procentajele dosarelor soluionate, mprite pe trei niveluri de instane (Curi de Apel, Tribunale
i judectorii) pe o perioad mai mic i mai mare de un an. Aceste instane monitorizeaz
perioadele de soluionare i am fi putut mbunti graficele prin urmrirea procentajelor i
numrului de cazuri rezolvate n mai puin de ase sau chiar trei luni.
Grafic 2.1: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Curi de Apel,
200711
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2007
2008
2009
< 1Yr
2010
2011
>1Yr
Sursa: Statistici ECRIS.
Grafic 2.2: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Tribunale, 200711
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2007
2008
<1Yr
2009
2010
>1Yr
41
2011

Grafic 2.3: Dosare rezolvate n mai puin de un an i mai mult de un an, Judectorii, 2007
11
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
2007
2008
2009
<1Yr
2010
2011
>1Yr
Graficele au fost realizate separat din cauza marilor diferene dintre numrul de dosare
soluionate la fiecare tip de instan. Numrul tot mai mare al dosarelor rezolvate n mai puin de
un an este o cifr absolut, dar, deoarece numrul de dosare noi cretea n acelai timp, nu trebuie
s se neleag c un procentaj mai mare este manevrat mai rapid. Ci, rata de eliminare (dosare
soluionate raportate la dosare noi) a fost mai mult sau mai puin stabil (dup cum se
prezint n graficele i tabelele urmtoare).
Dei echipa are unele rezerve legate de precizia statisticilor (urmtoarea subseciune), nu exist
un motiv pentru contestarea afirmaiilor generale ale reprezentanilor instanelor, privind faptul
c majoritatea cazurilor din toate instanele sunt rezolvate ntr-o perioad de timp rezonabil, iar
n comparaie cu standardele internaionale, aceast perioad este mai mult dect adecvat.12
Aadar, de ce exist o percepie general c lucrurile stau altfel?
Analiz
O prim explicaieoferit i de Centrul de Analiz i Dezvoltare Instituional (CADI, 2010)
este c percepiile populaiei nu se potrivesc ntotdeauna cu realitatea. Dup cum au artat
studiile (Genn, 2010; Banca Mondial, 2002; Kritzer, 1983), ntrzierile sunt adesea percepute ca
fiind mai frecvente dect este cazul deoarece chiar i observatorii n cunotin de cauz tind s
se concentreze pe extreme acel caz care a durat 17 ani pentru a fi rezolvat n comparaie cu cele
17 care au durat numai cteva luni. Mai mult, dei exist plngeri asupra duratelor de soluionare
extreme din partea celor care le-au suferit, acestea sunt adesea invocate de persoane fr
A se vedea spre exemplu, Centrul Naional al Instanelor Statale (NCSC, 2005) care listeaz standardele
pentru instanele de judecat i apel din Statele Unite, formulate de Asociaia Barourilor din America i Conferina
Administratorilor Instanelor Statale. n timp ce UE ncurajeaz soluionarea rapid, nu s-au stabilit nc standarde
specifice. CEPEJ a ncercat s dezvolte unele standarde dar a fost mpiedicat de calitatea slab a datelor i
multiplele sisteme procedurale i organizaionale diferite. Pompe (2012) d exemple de standarde stabilite de unele
state membre pentru propriile lor instane. n comparaie cu prezentrile NCSC, instanele din Romnia se descurc
destul de bine, obiectivele menionate de Pompe fiind ns considerabil mai ambiioase.
12
42

experien direct cu activitatea instanelor. n sfrit, persoanele pot avea ateptri care nu sunt
realiste cu privire la felul n care cazurile ar trebui i felul n care sunt procesate. Acest lucru a
fost scos n eviden i de CADI (2010), dei autorii au adugat c au descoperit c muli
utilizatori ai instanelor erau frustrai de anularea frecvent a audierilor, care - n mod corect sau
incorect - era considerat de acetia ca fiind motiv de ntrziere.
n al doilea rnd, dei am luat n considerare rapoartele statistice privind soluionarea cu
celeritate a majoritii dosarelor, modalitatea n care sunt construite statisticile poate exagera o
tendin deja pozitiv. Dosarele luate n considerare sunt cele nregistrate. Acest lucru
nseamn c evidena include multe plngeri care vor fi abandonate, respinse ca nefondate sau nu
li se vor da curs din alte motive (de exemplu neplata taxei de timbru, de obicei o tax minim dar
ndeajuns pentru a descuraja pe unii justiiabili) ntr-o perioad destul de scurt, dar vor fi
numrate ca dosare.13 nregistrarea nu pare s includ o validare/filtrare mai formal de
admisibilitate care, fie prezent la nregistrare/recepie sau realizat mai trziu, se folosete de
ctre instanele din alte state, care ncep numratoarea dosarelor dup aceast validare.
Numrarea nregistrrilor care nu duc nicieri poate mbunti n mod artificial perioadele de
soluionare presupunnd c aceste dosare sunt soluionate rapid.
Pronunrile n cadrul dosarelor includ i alte aspecte pe lng cauzele propriu-zise cum ar fi
ncuviinarea procedurilor de executare (32 de procente din dosarele civile de la judectorii n
2011)14 mare parte dintre acestea fiind soluionate foarte rapid i astfel se mbuntesc
punctajele medii. Alte cauze care sunt incluse n statistici sunt cererile asociate (de exemplu
cererile pe cale de ordonan preedinial, hotrrile privind arestarea preventiv, etc.), i o
varietate de cereri ulterioare soluionrii n special pentru cauzele penale de la judectorii, prin
care se solicit modificarea duratei pedepsei sau eliberarea nainte de termen. Chiar dac nu sunt
incluse n aceast categorie, deoarece sunt dosare propriu-zise, cifrele sunt mai mari i din cauza
plngerilor colective redundante mpotriva unor politici guvernamentale. Adesea, hotrrile n
aceste dosare sunt pronunate rapid deoarece guvernul a convenit deja asupra unei modificri a
politicii i deoarece cteodat instituia vizat nu reacioneaz. Luate mpreun, aceste cauze
soluionate rapid mbuntesc punctajul general ns tind astfel s reduc ponderea relativ a
soluionrilor mai lente.
Indicatorii de performan din Romnia, cel puin n forma lor publicat, nu includ o dimensiune
important o list de vechime care s acopere toate dosarele n curs de soluionare de la finalul
(sau nceputul) fiecrui an i o list care s prezinte i cazurile rezolvate, eventual i instanele ce
le-au avut pe rol, dar care nc ateapt pronunarea final. Conform CSM, o asemenea list
exist la nivel intern, dar nu este publicat. Dup cum se prezint mai jos, exist indicii precum
c cele mai mari ntrzieri i au originea n procesul judiciar ce permite multiple
apeluri/recursuri n ciuda unei soluionari rapide la fiecare etap procesual.
Deoarece indicatorul perioadei de soluionare prezint doar dosarele soluionate, iar lista de
vechime prezint ntrzierile i durata acestora, ar fi util s se identifice att dosarele inactive (ce
Echipa a fost informat (dar nu a reuit s confirme) dac majoritatea acestor problemele vor fi abordate n
viitoarea versiune a modului de statistic ECRIS.
14
n baza hotrrii Curii Constituionale din 2009, conform creia toate procedurile legate de executare
trebuie mai nti ncuviinate de un judector (control a priori)
13
43

urmeaz a fi eliminate) ct i dosarele active, care dureaz extrem de mult i este posibil s nu fie
rezolvate niciodat.15
Echipa a gsit o list de vechime pentru un tip de dosare procedurile n caz de insolven.
Dosarele soluionate de acest tip au de obicei durate scurte - multe dintre ele fiind rezolvate n
mai puin de un an - iar celelalte avnd o perioad cuprins ntre unu i trei ani, fapt rezonabil dat
fiind complexitatea problemelor. Totui, acumularea cauzelor este substanial i n cretere i
include multe din cauzele relativ vechi.
Insolvena este un exemplu de tip de dosar n care acumularea cauzelor pe rol este n cretere i
soluionarea multor dosare poate dura mai mult dect n mod normal (Graficul 2.4), tendine
demonstrate prin vechimea volumului (dosare nesoluionate) (Graficul 2.5). Dup cum arat
aceast list rudimentar de vechime, n timp ce volumul acumulrilor are un numr considerabil
de cazuri relativ noi, numrul dosarelor mai vechi de un an este i el n cretere, nu att de rapid,
dar considerabil.
Grafic 2.4: Dosare de insolven: compararea volumului total (dosare pe rol plus dosare
noi pentru fiecare an) versus dosare soluionate, Tribunale, 200711
Cauzele care necesit mai mult timp pentru soluionare reprezint n mod clar o minoritate (dei
distorsiunile statistice i de alt natur pot consolida aceast imagine pozitiv). Din moment ce
oamenii de afaceri i camerele de comer au menionat ntrzierile, i din moment ce acetia au
de obicei cazuri mai complexe, se poate deduce n mod rezonabil c aici rezid ntrzierea.
Majoritatea exemplelor citate fceau referire la cauze n care s-au introdus ci de atac, uneori de
mai multe ori, i nu este clar dac perioada medie pn la pronunare include numai instana
Cei care monitorizeaz implementarea noului cod ar trebui s aib n vedere acest aspect, deoarece poate fi
cauza a dou tipuri de erori. n primul rnd, i cel mai comun, rapoartele trebuie s indice perioadele foarte scurte de
rezolvare n baza noului cod dar numai pentru c perioadele de rezolvare nu pot fi prin definiie mai lungi dect
perioada de la care codul a intrat n vigoare. Singura excepie de la aceast regul i cauza raportrii perioadelor de
rezolvare foarte lungi este atunci cnd dosarele vechi sunt procesate conform noilor reguli. Dup ce codul va fi fost
n vigoare mai muli ani, distorsiunile ar trebui s dispar, dar n primii ani se pot produce estimri foarte eronate ale
impactului acestuia.
15
44

respectiv, sau include cauze care dureaz mai mult deoarece s-au introdus ci de atac mpotriva
hotrrii. Din interviurile cu magistraii i personalul care au ncercat s utilizeze bazele de date
obinuite, i n special ECRIS,16 a rezultat c este dificil s se stabileasc n sistem dac
definitivarea a avut loc efectiv ntr-un dosar .17
Grafic 2.5: Dosare de insolven: Vechimea stocului de dosare (nesoluionate), 200711
O alt surs de informaii, CEDO, vorbete despre aproximativ 400 de cauze provenite din
Romnia, pe rol n faa acestei instane, cu privire la ntrzieri nerezonabile ale procedurilor
judectoreti, o problem pe care judectorii (i ntr-o oarecare msur i CEDO) o atribuie
normelor procedurale excesiv de rigide care dau posibilitatea unor manevre de tergiversare ale
prilor. Noul Cod de Procedur Civil include prevederi avnd drept scop soluionarea acestui
aspect al problemei. Discuiile cu CEDO sugereaz c aceste 400 de cazuri pot reprezenta o
categorie mai mare de ntrzieri care nu este cuprins de indicatorii obinuii i care afecteaz n
special nu firmele mari, ci prile care nu au asisten juridic sau nu au pur i simplu puterea de
a continua demersurile. Sondajul efectuat n 2013 de ctre echipa Analizei Funcionale (CURS,
2013) arat c existena cilor de atac multiple reprezint o problem. S-a descoperit c 23 de
procente din prile intervievate de la toate nivelurile de jurisdicie, se aflau n instan pentru un
dosar ajuns la al treilea sau mai mult nivel de jurisdicie.18 Interesant este i faptul c 22 de
procente din repondenii care erau parte ntr-un proces au afirmat c judectoriile la care se afla
dosarul lor, erau cel puin a treia jurisdicie care se ocupa de cazul lor.
Estimativ, 40 de procente dintre cazurile CEDO din Romnia sunt cauze penale care nu au
depit faza de cercetare i astfel nu figureaz n indicatorii CSM ntr-o form recunoscut. Dar
avem informaii, din revizuirea datelor MP, c multe cazuri rmn n aceast etap, dar nu se tie
16
17
18
Discutat n capitolul 7.
Dup cum raporteaz i Wittrup et al. (2011).
Din cele 23 procente: judectorii 22 de procente, tribunale 13 procente, curi de apel 45 procente.
45

pentru ct timp i de ce. n baza unui numr extrem de mic de exemple, se presupune c acestea
sunt pur i simplu abandonate, o stare ce are efecte negative att pentru nvinuit ct i pentru
victim, dei cel mai adesea victimele sunt cele care i duc cazurile la CEDO. Restul de 60 de
procente din cazurile care ajung la CEDO sunt probleme civile, amnate din cauza cilor de atac
multiple. Aceast observaie a fost fcut deja de reprezentanii mediului de afaceri, dar aici
reclamanii tind s fie actori mai mici, frustrai de procedurile cilor de atac, care par nesfrite.
CEDO a sugerat deja Guvernului Romniei introducerea unui mecanism intern pentru plngeri
cu privire la ntrzieri i pentru primirea de compensaii materiale. nainte ca acest lucru s aib
loc, CSM i-ar putea revizui datele cu atenie pentru a determina dac cele 400 de cazuri sunt o
anomalie sau reprezint o problem mai mare.
Concluzie
Majoritatea dosarelor sunt rezolvate rapid, chiar dac se iau n considerare unele distorsiuni
statistice.
Percepiile asupra ntrzierilor, exprimate de mai muli observatori par a fi incorecte. Acestea i
au cel mai probabil originea n ali doi factori: ateptrile nerealiste ale persoanelor i
cunotinele acestora asupra unui numr redus de dosare care dureaz foarte mult. n afara
litigiilor comerciale complexe (inclusiv cazurile de insolven), aceste valori extreme includ mai
multe procese de corupie la nivel nalt de exemplu cel al fostului Prim-ministru Adrian
Nstase, finalizat dup opt ani n atenia publicului. Alte exemple, cunoscute numai de ctre
pri, nu i de publicul larg, sunt dosarele civile i penale mai mici a cror rezolvare dureaz ani
din cauza multiplelor ci de atac (pentru cazurile civile) i care nu trec de etapa de urmrire
(penale). Deoarece nici acestea nu pot fi urmrite n cadrul actualului sistem de statistic, echipa
nu tie dac aceste cazuri care ajung la CEDO sunt anomalii sau dac reprezint evenimente
frecvente.
n sfrit, echipa atrage atenia autoritilor din Romnia s nu opreasc eforturile atunci vine
vorba de un cadru temporal rezonabil. n Europa de Vest i n rile cu sistem de drept anglosaxon, instanele stabilesc obiective i mai scurte pentru rezolvarea dosarelor. De exemplu,
Curtea de Apel Rovaniemi din Finlanda a stabilit un obiectiv de 12 luni pentru finalizarea tuturor
dosarelor; n Norvegia, toate cazurile civile trebuie s fie rezolvate n 6 luni iar cazurile penale n
3 luni. n Marea Britanie obiectivele pentru un tribunal sunt de 80 de procente din plngerile
minore n 15 sptmni; 85 procente din cazurile accelerate n 30 de sptmni; i 85 procente
din cazurile complexe n 50 de sptmni (Pompe, 2012). Pe scurt, chiar i o statistic bun
poate fi mbuntit.
2.2
Al doilea i al treilea paradox: De ce a crescut cererea n ciuda percepiilor
negative asupra sectorului?
Problema
ncepem din nou cu dovezile statistice pentru prima parte a paradoxului, care demonstreaz
majorri semnificative ale utilizrii instanelor n ciuda percepiilor negative documentate n
seciunea anterioar. Volumul de lucru cumulativ (volum existent plus dosare noi) - fr a separa
cazurile n prim instan, de cile de atac (aa cum ar fi necesar pentru o imagine mai
46

corect)pare s fi crescut la toate nivelurile, n special n 200911, cu cea mai mare cretere
procentual pentru judectorii (Graficul 2.6).
Grafic 2.6: Creterea volumului existent plus dosare noi (prima instan i ci de atac),
toate cele trei instane, 200711
Sursa: Statistic ECRIS.
Graficul 2.7 documenteaz numai cazurile noi din aceeai perioad, prezentnd din nou o
cretere constant, chiar dac se ntlnete o anumit stabilizare din 2010 pn n 2011 pentru
tribunale i judectorii. Nu am ncercat s eliminm non-cazurile, dintre care unele reprezint
majorri substaniale n special n instanele de nivel inferior. Cea mai mare rat a majorrii
(peste 100 procente) s-a nregistrat la Curile de apel, urmat de o cretere de aproximativ 50 de
procente pentru celelalte dou instane.
47

Grafic 2.7: Creterea dosarelor (prima instan i ci de atac), toate cele trei instane, 2007
11
Avnd n vedere creterea volumului de lucru din judectorii, am extins analiza noastr pentru a
extrage dou tipuri de cazuri care considerm c nu trebuie luate n considerare ncuviinarea
obligatorie a tuturor aciunilor de punere n executare, i un numr de cereri care au n special
legtur cu cauzele penale.19 Ambele constituie munc pentru judectori, dar una diferit de un
caz real (adic litigiul principal) i astfel trebuie s fie separate. Cnd sunt excluse (ca n tabelul
2.1) i sunt luate n considerare numai dosarele noi, creterea de noi dosare la judectorii ntre
2007 - 11 scade de la peste 60 procente la aproximativ 18 procente, mai puin dect cea a
tribunalelor i a curilor de apel. Cu toate acestea, oricum ar fi calculat, cererea a crescut n
aceast perioad. Mai mult, creterea din judectorii este mult mai gradual dect cea din
celelalte dou instane, care sufer majoritatea creterilor n activitate n 2010 i 2011, cel mai
probabil ca i consecin a schimbrilor introduse de Legea Micii Reforme (LMR, Legea
202/2010)20 i de alte legi recente, n special pentru c au impact asupra cadrului legal aplicabil
cilor de atac.
Pe baza deciziei Curii Constituionale din 2009 cu privire la faptul c toate procedurile de punere n
executare trebuie n primul rnd ncuviinate de un judector (control a priori).
20
Aceast lege a fost introdus ca un preambul al noilor coduri de procedur i a inclus un numr de
amendamente la codurilor existente, inter alia, pentru accelerarea soluionarii litigiilor. Din pcate, dup cum a fost
elaborat n acest raport, impactul su nu a fost evaluat (seciunea 3.3).
19
48

Tabel 2.1: Dosare noi depuse la judectorii, 200711, cu i fr ncuviinri de executare
silit
Cerere
Prima instancu cereri
privind ncuviinarea
executrii i reanalizarea
executrilor penale
Prima instan fr
cereri privind ncuviinarea
executrii
Prima instan fr
cereri privind ncuviinarea
executrii i reanalizarea
executrilor penale
2007
2008
2009
2010
904.000
939.087
870.555
903.833
988.728
992.028
994.667
825.883
859.536
947.192
956.287
962.476
1.246.534 1.468.837
2011
1.475.382
Sursa: Statistic ECRIS
Datele cu privire la percepiile cetenilor, n msura n care sunt disponibile, provin din sondaje
i au fost susinute prin propriile noastre interviuri cu justiiabilii i alte persoane din afara
sistemului. Opiniile exprimate asupra corupiei i a deciziilor neunitare sunt coroborate cu
scorurile sczute cu privire la sistem, din sondaje. Astfel, paradoxul de pn acum rmne
relevant: o cretere a cererii pentru serviciile instanelor n ciuda percepiei negative asupra
calitii rezultatelor.
Analiz
Posibilele motive pentru contradiciile dintre percepiile cetenilor i comportamentul acestora
(n ceea ce privete utilizarea instanelor) sunt multiple. Pe de o parte, muli utilizatori ai
instanelor pot presupune, probabil n mod corect, c n ceea ce privete cazurile lor specifice
(dispute asupra sumelor mici de bani, probleme de familie i probleme administrative) acestea nu
vor fi afectate sau dac vor fi, acetia cred c vor putea face sistemul s funcioneze n avantajul
lor.
Pe de alt parte, i un aspect ce ncurajeaz acesast atitudine, instanele sunt mult mai ieftine
dect birourile notariale. Dac ncrederea n ambele este sczut, dup cum sugereaz studiile,
este logic s fie aleas alternativa mai puin costisitoare (iar cazurile mai costisitoare n instan
cele n care sunt implicate sume mai mari nu sunt mai ieftine atunci cnd sunt gestionate de un
notar). Prin urmare, muli oameni duc n instan problemele civile care ar putea fi rezolvate de
un notar sau o agenie administrativ. n cazul din urm, este posibil ca acetia s nu cunoasc
aceast alternativ. De exemplu, LMR permite ca divorurile pe cale amiabil care nu implic
copii minori (articolul 3, punctul 3) s fie autorizate la registrul de stare civila, un proces mai
ieftin dect n cazul birourilor notariale i mult mai rapid dect cel al instanelor. Este important
s fie cunoscut msura n care acest aspect are impact asupra dosarelor de acest tip aflate n
desfurare i dac nu are un impact, s fie fcut o comunicare mai bun care s evidenieze
aceast alternativ disponibil justiiabililor.
49

Justiia penal este gratuit pentru partea vtmat. Prin urmare, oamenii depun plngeri penale
n locul celor civile, chiar i atunci cnd problema nu este n mod clar una penal. Nu putem
separa aceste plngeri, dar foarte puine dintre aceste plngeri penale (3 procente) sunt aduse n
faa instanei. La toate acestea, att n ceea ce privete cauzele civile ct i cele penale, se poate
aduga: un numr de percepii populare greite cu privire la ceea ce poate face o instan; absena
avocailor n unele zone i reticena altora (care vor sa dezvolte afacerea de furnizare de servicii
avocaiale) n a descuraja oamenii n aducerea n faa instanei a cazurilor frivole, lipsite de sens
sau cu grad de pericol social sczut; i disponibilitatea judectorilor i a procurorilor de a
gestiona aceste cazuri, fie c prile sunt reprezentate de un avocat sau nu. Acest lucru creeaz un
fel de cerc vicios (sau virtuos, dac se consider c acest lucru este o parte important a
serviciului) magistraii acord atenie prilor care folosesc instanele pentru ceea ce echipa
consider a fi cereri necorespunztoare care i ncurajeaz pe cei din urm s tot revin.
Pe acetia i putem denumi factori de atracie motivele pentru care oamenii prefer sau tind s
utilizeze serviciile instanei n locul ignorrii unui litigiu sau folosirii unui mecanism alternativ
de soluionare.
De asemenea, exist civa factori de impulsionare, cei care presupun utilizarea instanei
indiferent de preferinele individuale. De exemplu, volumul de munc a crescut i din cauza
schimbrilor legii de procedur care nu reprezint o solicitare suplimentar, ci cerine
suplimentare. Cei care au o disput sau se afl n mijlocul uneia, trebuie s respecte aceste
cerine, indiferent de prerea lor asupra instanelor. De la sfritul anului 2009, judectorii
trebuie s ncuviineze toate aciunile de punere n executare (cele realizate de ctre executorii
judectoreti, fie c sunt bazate pe titlu executoriu sau o hotrre anterioar), ce a majorat
substanial volumul de lucru i cererea aparent, dar numai datorit faptului c punerea n
executare nu mai poate avea loc fr aceasta, ca nainte.
Schimbrile permanente din cadrul legislativ i amendamentele frecvente ale ordonantelor de
urgen i ale legilor ordinare au contribuit la aceasta majorare prin ncurajarea plangerilor
redundante individuale care protesteaz fa de aceleai probleme. Posibilitatea de a contesta
actele guvernamentale este important i, n anumite instane, a dus la abrogarea unei legi sau a
unei politici i la angajamentul guvernului de a plti sumele deja ncasate de la reclamani.
Totui, aceste inversari de soluii nu previn de obicei depunerea de plngeri suplimentare ca
metod inutil pentru ca indivizii s fie inclui pe o list de plat compensatorie deja promis de
ctre guvern.
Guvernul a nceput recunoaterea acestei probleme iar Primul Ministru (mai 2012) a anunat c
pensionarii vor primi rambursarea (taxei de 5,5 procente) fr a fi nevoie s depun un dosar n
faa instanei. Totui, acest lucru a avut loc imediat dup decizia Curii Constituionale din martie
2012, care a statuat c taxarea pensiilor mici era neconstituional (i schimbarea anunului
guvernului anterior c nu se vor realiza pli retroactive). Impactul acestui aspect urmeaz a fi
vazut. Chiar i judectorii i personalul MJ au spus c au naintat plngeri pentru a recupera
scderile salariale (din bonusuri sau majorri salariale temporare) datorate de guvern. Acetia au
ctigat cazurile, dar acest lucru nu a accelerat plata n rate acceptat de guvern.
Acest factor de impulsionare poate fi redus prin schimbarea de politic public. Un grup din
cadrul CSM a sugerat, pentru o alt problem legat de taxa de prim nmatriculare (cu propriul
50

acord de rambursare) ca plngerile s fie depuse la ageniile administrative i nu la instane.
Aceasta ar fi o soluie practic pentru mai multe probleme i are un potenial semnificativ de
reducere a sarcinii sectorului judiciar odat ce se ajunge la un acord general pe baza unuor prime
cazuri nsemnate .
Desigur, situaia nu este unic pentru Romnia. Totui, neadoptarea unei soluii mai eficiente (i
practicarea n continuare a politicii de inversare a deciziilor anterioare) este o alt explicaie
pentru creterea cererii aparente.
Concluzie
Cererea pentru serviciile instanei s-a majorat n mod clar n ultimii cinci ani, chiar dac
adugm i anumite ajustri statistice, i asta n ciuda puinelor semne c percepiile publicului
asupra sistemului de justiie s-au mbuntit. Scderile economice sporesc activitatea instanelor,
dar pentru Romnia exist i explicaii suplimentare costul sczut de utilizare a instanelor,
disponibilitatea magistrailor de a lua n considerare plngerile care nu in de justiie sau
formulate necorespunzator i nevoia real sau perceput de a ncepe o aciune legal fa de noile
legi i politici.
Majoritatea acestor factori nu poate fi controlat de instan dar, dac nu sunt gsite alte metode
de a aborda problemele de baz, cererea nu va scdea (creterea este o alt problem) iar nevoia
de mai muli judectori i procurori va continua s existe n mod inevitabil. i productivitatea
judiciar ar putea fi crescut (consultai seciunea 3.4) dar, cererea inutil aspectele care ar
putea fi direcionate ctre alte foruri sau eliminate de politici guvernamentale mai bune
reprezint o prim int a reducerii creterii numrului de dosare.
2.3
Al patrulea paradox: De ce indicatorii de performan din justiia din
Romnia continu s se situeze la un nivel nalt, n ciuda percepiei magistrailor
asupra suprancrcrii i crizei sistemice iminente (dac nu acum, atunci odat cu
noile coduri)?
Problem
Din nou, ncepem cu dovezile statistice (ilustraiile 2.8 i 2.9). n primul rnd, cu privire la
judectori, i pe lng graficele pentru toate volumele de munc i cele prezentnd noile cazuri,
ilustrate mai sus, numrul de cazuri per judector a crescut n mod evident n aceeai perioad.
Acest lucru se datoreaz faptului c numrul de cazuri noi a crescut mai rapid dect numrul de
magistrai. (Ca i n tabelul 2.1, sunt prezentate dou seturi de valori pentru judectorii, cu sau
fr cereri de ncuviinare a executrii si reanalizarea cauzelor penale).
51

Grafic 2.8: Volum de lucru per judector (dosare existente i dosare noi), 200711
Grafic 2.9: Volum de lucru per judector (doar dosare noi), 200711
Dup ce cauzele de executare silit i reanalizarea executrilor penale sunt eliminate din
judectorii, creterea volumului de lucru (volum existent plus dosare noi) pentru toate instanele
este de aproximativ 50 procente n ultimii cinci ani sau pentru Curile de Apel, uor mai ridicat,
de 66 procente. Doar pentru dosare noi n aceleai instane, creterea scade de la 80 la
aproximativ 25 procente. Perioada schimbrii difer uor pentru fiecare instan, rspunznd n
52

mod clar efectelor modificrilor legale, cum ar fi LMR i decizia Curii Constituionale asupra
aciunilor de punere in executare .21
De asemenea, am analizat volumul de lucru al procurorilor, divizndu-l n dou categorii toate
plngerile depuse i analizate pentru posibila ncepere a urmririi penale i cazuri rezultate n
rechizitoriu (tabelul 2.2). Numrul de plngeri depuse a crescut considerabil n timpul perioadei,
ducnd la o cretere general de aproape 40 procente, n conformitate cu creterea din instane.
Rechizitoriile au crescut n acelai ritm, dar reprezint numai 3 procente din toate plngerile.
Aadar, dei volumul de munc per procuror este destul de ridicat, dac se iau n considerare
toate plngerile, acesta este relativ sczut cnd se au n vedere numai cazurile aduse n faa
instanei. Bineneles, multe din cazurile care nu ajung n faa instanei necesit o cercetare
substanial nainte de a putea fi nchise, dar procurorii declar c trebuie s acorde timp unui
numr semnificativ de dosare care nu reprezint infraciuni, dar necesit o justificare real
pentru nenceperea urmririi.
Tabel 2.2: Volum de munc pentru procurori: Plngeri penale per procuror i rechizitorii
per procuror, 200711
An
2007
2008
2009
2010
2011
Volum de plngeri
644
691
765
856
899
Volum de dosare cu rechizitoriu

22
20
21
24
24
Sursa: Statisticile Ministerului Public.
Tot cu privire la judectori, nemenionai adesea n argumentele lor cu privire la suprancrcare

cu dosare, sunt indicatorii de performan (Graficul 2.10).
Pentru Curile de Apel i Tribunale, am ignorat utilizarea completelor de judecata (ce variaz n funcie de
tipul de caz) i am mprit volumul de cazuri la numrul de judectori. Nu acesta este modul prin care CSM i face
calculele, dar metoda utilizat aici este mai convenional i este considerat de echip ca fiind o msur mai bun
pentru eficiena utilizrii resurselor umane. Mai mult, practica obinuit, n care se utilizeaz completele de judecata,
n orice caz, este ca un membru s i asume n principal responsabilitatea pentru analizarea unui caz. Prin urmare,
presupunerea c fiecare petrece un timp egal pentru fiecare problem nu este n general valabil, i, de obicei, se
ntmpl numai cnd un caz este considerat a fi foarte complex i controversat.
21
53
Grafic 2.10: Rata de eliminare i operativitate pentru instane, 200711

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2007
2008
CA
2009
Tribunals
2010
Operativity
Clearance
Operativity
Clearance
Operativity
Clearance
Operativity
Clearance
Clearance
Operativity
0%
2011
First Instance
n general, o rat de eliminare de 100 procente (numrul de dosare soluionate este egal cu
numrul de dosare noi) este considerat ca fiind bun. Ratele ar depi acest prag dac ar fi
necesar eliminarea volumului vechi acumulat. Ratele de operativitate (cazuri rezolvate raportat
la dosarele existente plus dosare noi) ar ajunge la 100 procente ntr-o instan ce s-ar elibera de
dosarele vechi pn la sfritul anului (nu ar mai exista nimic de lucru) i ar indica un volum de
lucru insuficient (iar instana ar putea fi nchis). Astfel, un procent de 75 80 % se consider a
fi rezonabil. Pe durata celor cinci ani i n ciuda creterii volumului de cazuri, instanele din
Romnia au meninut niveluri de 90 100 procente pentru ratele de eliminare i ntre 70 85
procente pentru operativitate. Acest lucru nu sugereaz c ncrcarea de dosare crescut este
copleitoare pentru capacitatea acestora, dar ridic ntrebri cu privire la modul n care au reuit
acetia s continue activitatea att de eficient.
Analiz
Statisticile raportate nu prezint ntreaga imagine, iar acest lucru explic o mare parte din
paradox. Volumul de munc a crescut, n special din 2008, dar nu toate majorrile sunt la fel i
exist o anumit tendin de a manipula numerele (de a numr dosare care nu reprezint
cazuri reale). Dup cum se sugereaz, creterile volumelor de dosare i de lucru nu sunt neaprat
aceleai. n Romnia, volumele de dosare par a fi mai mari din cauza suplimentrii cu noncazuri, n timp ce, chiar ceea ce se poate numi caz nu reprezint o cantitate mare de munc
suplimentar pentru judectori.
54

Astfel, o prim explicaie pentru paradox este abordarea special de a numra dosarele din
Romnia. Acest aspect a fost comentat i de alii (Wittrup i alii, 2011) i chiar a inspirat o
cerere de la CSM ca Inspecia Judiciar s revizuiasc nregistrrile ECRIS pentru a asigura
faptul c au fost incluse numai dosare. Se pare c Inspecia Judiciar a descoperit doar cteva
probleme i un intervievat a sugerat chiar c nu a existat vreo problem, dar continum s gsim
cereri n cazul executrilor penale numrate ca fiind dosare noi sau dosare aflate ntr-un stadiu
procesual de prima sau a doua cale de atac, considerate dosare noi. Cele din urm sunt
importante pentru explicarea volumului de munc din cadrul instanei care le are n lucru, dar nu
ar trebui s fie numrate ca fiind dosare de sine stttoare. Acest lucru duce la calcule care
adun dosare noi, toate dosarele atacate i volumul acumulat transferat de la un an la altul pentru
a concluziona c unul din ase romni a fost implicat ntr-un dosar n faa instanei.22
Majoritatea creterii explozive a ncrcrii este destul de recent i poate fi atribuit
modificrilor legislative punctuale i evenimentelor politice. Cei care planific implementarea
noilor coduri23 par s prevad creteri comparabile n viitor, dei nu este clar dac pur i simplu
extrapoleaz din anii anteriori sau au alt baz pentru aceast previziune. LMR i Noul Cod de
Procedur Civil redistribuie anumite dosare sistemului judiciar, care au fost procesate n trecut
de ctre ageniile administrative de ex. tutela sau curatela dar permit i birourilor notariale i
registrelor de stare civila s realizeze mai multe (divoruri necontestate cu copii minori; divoruri
necontestate fr copii minori) care pot elibera ntr-o oarecare msur instanele.
n cele din urm, LMR i Noul Cod de Procedur Civil nu par s poat face o foarte mare
diferen. Noul cod va schimba distribuia dosarelor n instane, dar acest aspect nu are un impact
evident asupra cererii generale. Singura instan pentru care s-ar putea mri cererea n baza
NCPC este ICCJ, aspect ce deriv din inevitabila confuzie cauzat de noile reguli procedurale i
de prevederea pentru cererea de hotrri preliminare asupra problemelor legale ce necesit
clarificare nainte de pronunare. n timp ce ICCJ anticipeaz c cererea va necesita o cretere
tripl a membrilor si, nu este clar cum a fost realizat acest calcul.
Trebuie s punem n discutie i rata de condamnare extrem de mare din partea procurorilor (ntre
90 - 95 procente). Aceasta este rareori egalat n alte pri ale lumii i, cnd acest lucru se
ntmpl, ridic suspiciuni cu privire la una din cele dou explicaii negative corupie
semnificativ 24 sau o politic de evitare a riscurilor din partea procurorilor.25 Noi considerm c
n Romnia se aplic a doua explicaie procurorii sunt att de concentrai pe o rat de
condamnare aproape perfect nct nu iau n considerare cazurile pe care, dup prerea lor, nu le
pot ctiga sau aleg condamnarea mai mic pe care o pot aplica. Pretind c fac acest lucru din
cauza ateptrilor opiniei publice i citeaz un preedinte care a recomandat concedierea unui
procuror care nu a ctigat un anumit caz (de corupie).
Ziarul Nine OClock, 30 martie 2011.
Codul Civil, deja n vigoare; Codul de procedur civil, intrat n vigoare n februarie 2013; i Codul penal
i Codul de procedur penal, ambele planificate a intra n vigoare n 2014. Consultai anexa 3.
24
Unele ri Latino-americane au rate de condamnare similare pentru simplul motiv c oricine i poate plti
ieirea din aciunea penal face acest lucru cu mult nainte ca respectivul caz s ajung n faa instanei, oferind mit
poliiei i procurorilor. Astfel, instanele rmn cu cei care sunt prea sraci pentru a oferi mit sau, probabil, pentru
a-i permite o reprezentare legal bun. Nu avem dovezi asupra acestui aspect n Romnia, cel puin nu la scar
larg, iar astfel alegem a doua explicaie, strategia de risc a parchetelor.
25
Japonia are, n mod tradiional, o rat i mai ridicat, apropiat de 99 procente, iar aceasta (aversiunea fa
de risc) este explicaia obinuit, mpreun cu unele posibile nclcri ale drepturilor la un proces echitabil.
22
23
55

Totui, aceast politic ridic ntrebri i considerm c, n linie cu alte practici, procurorii ar
trebui s i asume mai multe riscuri i s recunoasc c orice depete 75 procente este
acceptabil. Uneori, scorurile foarte bune relev probleme i un procuror cu o rat de condamnare
de 95 procente, precum i o instan cu o rat de operativitate de aproximativ 100 procente
(exist cteva n Romnia) ridic probleme cu privire la baza de calcul a cifrelor.
Concluzie
Indicatorii de performan din Romnia sunt acceptabili i reprezint o reflectare corect asupra
modului n care sectorul judiciar trateaz ceea ce oficiali romni numesc ncrcare de dosare.
Problema se afl n modul statistic de numrare din care o parte nu se calific la dosare
separate, iar restul cauzelor constau n probleme care sunt eliminate rapid i automat. Totui, cu
cifre att de mari i aceste informaii detaliate cu privire la motive, criza iminent sau
suprasolicitarea extrem par a fi dificil de stabilit, acest aspect urmand n a-l examina n detaliu
n urmtorul capitol. n orice caz, ca i n situaia celorlalte paradoxuri, percepiile (de aceast
dat a celor din interiorul sistemului) sunt contrazise de dovezile statistice. Volumul de dosare i
chiar i volumul de lucru au crescut, dar sistemul nu pare a fi aproape de colaps i date fiind
motivele de cretere, majorrile recente nu par s continue n aceleai ritm.
56
3. PROBLEME LEGATE DE FUNCIONARE, N DETALIU

Dup ce am explicat paradoxurile, ne concentrm acum asupra unei examinri mai detaliate a
funcionrii, ce include cele trei criterii de evaluare ale noastre: eficiena (productivitate i
celeritate), calitatea (corupia i interpretrile legale unitare) i accesul la justiie. Managementul
i planificarea strategic intersecteaz toate domeniile de msurare a funcionrii.
3.1
Un aspect general: Absena managementului i a planificrii strategice
Managementul i planificarea strategic26 nu reprezint n general un domeniu foarte dezvoltat n

sistemul judiciar, dar, n special ntr-o ar ca Romnia, introducerea lor n acest moment pare
esenial. Aa cum s-a discutat n partea a 3-a, nevoile sistemului judiciar (resurse umane,
financiare i TIC) nu sunt evaluate cu rigoarea profesional necesar: presupunerea n mod
automat, de ctre toate prile, este c orice decalaj de funcionare va fi rezolvat prin mai multe
resurse i, cnd resursele nu sunt disponibile, acele probleme nu se vor putea mbunti foarte
mult.
Solicitarea recent a CSM (mai 2012) ctre instane de a oferi o estimare a resurselor necesare,
pentru a implementa Noul Cod de Procedur Civil, dei repondenilor li s-au pus la dispoziie
anumite instruciuni, este un exemplu al modului n care sunt fcute lucrurile n mod normal i,
n afar de prezentarea sa tardiv (cu patru luni nainte de intrarea n vigoare a codului), este greu
de crezut c va produce un rspuns suficient de strategic. Ar putea ajunge o simpl list de
doleane. Planul Strategic (Romnia, MJ, 2010) pentru perioada 20102014, dei nc nu s-a
aprobat, se spune c ar fi ghidat programarea recent. Cu toate acestea, ca toate celelalte planuri,
reprezint, n mare parte, o list cu lucruri de fcut, cu multe obiective nobile, indiscutabil, dar
fr o descriere clar a modului n care acestea vor aduce mbuntiri cuantificabile serviciilor
sau a modului de alocare a resurselor, pentru a realiza respectivele obiective.
Departamentele de resurse umane din sectorul judiciar par a sublinia recrutarea, formarea i
promovarea, dar nu privesc mai departe, ctre nevoile emergente i metodele de a le trata, n
afar de adugarea mai multor posturi de acelai fel, care fac acelai lucru. Studiul de impact
contractat pentru noile coduri (uc Zbrcea i alii, 2011) este critic cu referire la aceste practici
i sugereaz nevoia unei abordri mai sofisticate, desi chiar i acest studiu, pentru a estima
nevoile impuse de noile coduri, doar a extrapolat organigramele actuale, normele de lucru i
tendinele recente, fr a lua n considerare (aa cum noi susinem c ar fi mai util) dou aspecte:
dac aceast cretere recent a cererii este posibil s continue i dac noile proceduri vor necesita
tipuri diferite de personal, care s ndeplineasc atribuii diferite.
O analiz statistic atent ar ajuta la clarificarea primei probleme (dup cum s-a realizat n alte
seciuni ale acestui raport, att ct permit datele). n ceea ce o privete pe cea de a doua, aceasta
este mai complicat, dar ncepe cu o analiz comparativ a activitatilor necesare n baza
Acestea pot fi definite ca abordare anticipativ pentru mbuntirea rezultatelor, prin identificarea
modificrilor reale sau anticipate n cererea de servicii i a modificarilor n cadrul proceselor de lucru, a
regulamentelor i a caracteristicilor resurselor i a distribuiei necesare pentru a indeplini aceste rezultate.
26
57

procedurilor vechi i noi i a abilitilor necesare pentru realizarea acestora. Cu siguran exist
experi ce pot face analiza proceselor (n cadrul sau n afara instanelor), care ar putea oferi
asisten n acest scop dac sistemul judiciar consider c nu este capabil. n acelai fel,
departamentele TIC efectueaz numai planificare ah hoc iar planul strategic al lor este n mare
parte o list a lucrurilor pe care dorim s le facem sau s le achiziionm i, mai mult, neavnd
o coordonare suficient, ncorporeaz redundane i discrepane.
Situaia Romniei este complicat de existena mai multor entiti independente, care se ocup cu
pri ale funciei de baz pe lng un decalaj cultural judiciar clar, care nc afecteaz
majoritatea sectoarelor de justiie din lume, mai mult dect alte sectoare. Bugetul sectorial este
gestionat de MP, MJ (n cazul majoritii instanelor), CSM (pentru propriul buget i ca
recomandri pentru MJ, n ceea ce privete instanele de drept comun) i ICCJ (pentru propriul
buget). Deciziile cu privire la resursele umane (numr, distributie geografica, numire i alte
activiti administrative) sunt mprite ntre MJ, MP i CSM, ct i ntre Guvern i Parlament,
care adopt legile care stabilesc numrul i distribuia geografica. Strategia i deciziile TIC sunt
fracionate n mod similar. Transferul controlului bugetar al instanelor de drept comun ctre
ICCJ (obligatoriu prin lege, dar amnat timp de ani de zile) va elimina un actor din luarea acestor
decizii, dar nc mparte luarea deciziilor cu privire la alte resurse i ctre alte instituii (tabelul
3.1 i seciunea 6.3 cu privire la gestionarea bugetului instanelor). Astfel de sisteme complexe
pot fi coordonate n mod adecvat, dar aciunile necesare pentru aceasta necesit un efort
considerabil, care se pare c lipsete n Romnia. De fapt, nici nainte, nici dup restructurarea
CSM (anexa 2) nu a existat vreo instituie care s se ocupe de planificarea strategic a sectorului
sau a componentelor sale, n mod individual.
n aceste condiii, nu este de mirare c majoritatea aa-ziselor strategii nu sunt decat nite liste de
doleane i c nimeni nu ia n considerare alte probleme la fel de importante, cum ar fi modul de
mbuntire a productivitii resurselor existente. Judectorii se plng de suprancrcare i de
scderea satisfaciei pe care o obin prin munca lor (dup cum a raportat unul dintre ei, M simt
ca i cum lucrez n cadrul unei linii de asamblare Ford). Din nefericire (Benetti, 2000), mult
munc judiciar n societatea modern se bazeaz pe volum i trebuie tratat ca atare.
De aceea, strategia este de a gsi o modalitate de a acorda mai puin atenie anumitor cereri
(gestionarea lor ntr-un mod mai formal, de rutin sau, eventual, trimiterea lor n alt parte) i
pstrarea majoritii eforturilor judiciare pentru problemele adevrate. Acest lucru se numete
gestionarea difereniat a cazurilor, un concept care pare s nu fie folosit nc n Romnia. i
gestionarea pro-activ a cazurilor (judectorul accelereaz progresul cazului n loc s lase
prile s stabileasc ritmul) pare a fi sub-dezvoltat.27
n timp ce majoritatea prilor planificrii strategice (unde punem resursele) sunt divizate
excesiv, nicio entitate nu pare a fi nsrcinat cu luarea n calcul a celorlalte probleme, ce pot fi
mai importante. n timpul interviurilor efectuate, echipa a aflat multe sugestii utile cu privire la
celelalte schimbri punctuale care ar putea fi realizate n proceduri i practici. Ar fi recomandat
s se gseasc o modalitate de a capta aceste sugestii deoarece unele dintre ele par a fi destul de
utile. n timp ce reformatorii sunt mereu n cutare de rezolvri pentru problemele importante,
Pro-activ nu nseamn arogant sau arbitrar, dou vicii care sunt uneori citate de avocai nseamn
realizarea lucrurilor n baza unui plan de a le soluiona ntr-un termen rezonabil.
27
58

ntr-un final, planurile lor mari eueaz de obicei, din cauz c nu au acordat atenie multor
detalii.
Prezenta organizare a sistemului judiciar nu las loc pentru o entitate care poate dialoga n mod
eficient cu alte organizaii guvernamentale, ale cror practici au un impact negativ asupra
sistemului. Judectorii din CSM au sugerat, destul de timid, c litigiile guvernamentale
reprezint o cauz major a suprasolicitrii lor i c exist alte soluii pe lng acceptarea
ntrzierilor sau suplimentarea cu mai muli judectori. Totui, aceasta este o prere minor, chiar
i n cadrul sistemului judiciar. Ar putea avea un impact mai mare dac o anumit entitate (logic,
dar nu neaprat CSM-ul) ar avea acest lucru ncadrat ca parte a mandatului su i dac s-ar
organiza astfel nct s realizeze aceast funcie n mod eficient.
n acelai mod, n timp ce judectorii se plng despre consultarea lor inadecvat n ceea ce
privete noile legi ce le afecteaz munca, un rspuns pozitiv la cererile lor este ntrziat de
absena unei entiti desemnate pentru reprezentarea sistemului judiciar MJ, CSM, PM sau
ICCJ? Diferite ri au rezolvat aceast problem n diferite moduri, astfel c nu exist o practic
universal care este cea mai bun. Foarte multe depind de valorile i preferinele locale i
Romnia va trebui s decid care este opiunea cea mai bun pentru ea.
3.2
Introducerea managementului i a planificrii strategice
Managementul i planificarea strategic impun funcii noi pentru sistemele judiciare i, astfel, nu
este de mirare c nu au existat n Romnia nainte de reformele introduse n 1992 i ulterior.
Sectorul de justiie ca ntreg i instanele, n special, au fost n mod tradiional mai degrab
administrate dect gestionate, indiferent de cine este responsabil pentru aceast funcie.
Administrarea este, de obicei, orientat spre proces, subliniind conformitatea cu utilizarea bazat
pe reguli i distribuia resurselor.28 Managementul, dei nu ignor regulile, este orientat spre
rezultate, nu mai consider conformitatea cu regulile ca testul suprem al unei bune funcionri.
n cazul n care cererea este destul de static, administrarea poate fi suficient, dar nu mai este
cazul pentru instituiile din sectorul de justiie, implicnd o schimbare necesar ctre o abordare
mai dinamic pentru definirea modului n care funcioneaz i ar trebui s funcioneze sectorul.
Aceasta este o tranziie dificil pentru orice organizaie, dar n special pentru cei din sectorul de
justiie din cauza modului n care magistraii folosesc regulile n munca lor obinuit este de
asteptat sa ia decizii pe baza legii, nu n termeni de rezultate probabile. Aceast discuie nu
implic nicio modificare asupra abordarii juridice, dar numai pentru modul n care se aplic
pentru soluionarea dosarelor;29 nu este adecvat pentru managementul curent i sub acest aspect
prezint o provocare.
Este posibil ca din aceast cauz att de multe sectoare judiciare din rile n dezvoltare adopt
metodologia Organizaiei Internaionale de Standardizare (ISO) cu att de mult entuziasm, deoarece ISO aplicat n
serviciile publice tinde s sublinieze conformitatea procesului mai mult dect rezultatele, care sunt mai greu de
cuantificat. Totui, conformitatea procesului este recomandat numai cnd exist dovezi c procesele vor maximiza
rezultatele.
29
Dei discuiile recente cu privire doar la aceast problem sunt legate de ntrebarea dac judectorii ar
trebui s fie mai orientai spre rezultate sau s ignore rezultatele n favoarea literei legii. Acetia sunt vizibili n
special n contextul funciilor de control juridiciar ale instanelor i se refer la msura n care deciziile lor cu
privire la constituionalitatea legilor i a politicilor poate, sau ar trebui, s implice directivele politice pentru
guverne.
28
59

Mai mult, pregtirea pentru administrare, management i planificare nu reprezint o parte
obinuit a pregtirii judiciare, un neajuns care prezint puine posibiliti de a fi rezolvat n mod
corespunztor n cteva cursuri din cadrul unei institut de pregtire. Din acest motiv, sistemele
judiciare (i alte instituii din sector) se bazeaz din ce n ce mai mult pe experii specializai o
categorie separat de administratori i manageri, judectori care au trecut la aceast carier (prin
intermediul unei pregtiri speciale de lung durat) sau experi generici (n resurse umane, TIC,
statistic, infrastructur .a.m.d.) ce trebuie s nvee cum s i pun n practic abilitile i
tehnicile n sistemul judiciar.
Din nefericire, redistribuirea recent i anticipat a funciilor din cadrul MJ, MP, CSM i ICCJ
(anexa 2) nu a luat n considerare ansa de a include managementul i planificarea strategic i,
astfel, acestea nc nu exist. Aceste diferite entiti gestioneaz pri funcionale recrutarea
resurselor umane i managementul carierei, definirea nivelurilor i distribuirii personalului,
proiectarea i realizarea bugetelor, dezvoltarea TIC, statistici de performan, elaborarea noilor
legi, i aa mai departe dar niciuna dintre acestea nu adopt o abordare strategic sau nu este
responsabil pentru consolidarea prilor astfel nct s determine msura n care ar putea fi
reajustate i recombinate pentru a produce rezultate mai bune ntr-un termen scurt, mediu i lung.
n schimb, viziunile lor tind s fie pariale i statice. Foarte puin din ceea ce este numit
planificare este legat de rezultate, cu excepia presupunerii obinuite c fr mai multe resurse,
cantitatea i calitatea serviciilor nu va fi mbuntit.
Ne ndoim, oarecum, c managementul la nivel de sector este fezabil n Romnia (exist doar
cteva exemple de succes n lume).30 Astfel, urmtoarele puncte ar trebui luate n considerare,
dup caz, fie pentru acea opiune, fie pentru managementul unitar al fiecreia din cele dou
instituii principale: MP i instanele, prin anumite mecanisme pentru a-i coordona aciunile.31
Funcia de management sau, i mai bine, funcia de management i planificare strategic ar
avea, n schimb, urmtoarele atribuii:
Monitorizarea funcionrii tuturor entitilor pe care le supravegheaz i identificarea zonelor n
care una sau toate nu se ncadreaz la nivelurile acceptabile.
Urmrirea tendinei de cerere i evaluarea dinamicii acesteia pentru a se stabili dac este vorba
de un eveniment singular sau o tendin generalizat.
Realizarea estimrilor cererii viitoare i dac aceasta va afecta alocarea resurselor, din punct de
vedere geografic i funcional.
Investigarea modurilor de reorganizare sau de redistribuire a muncii pentru a crete
productivitatea general.
Costa Rica este un exemplui o versiune mai modern, deoarece Curtea Suprem a gestionat bugetele
pentru MP, Ministerul Aprrii i Poliia judiciara, dar n timp aceste trei agenii au beneficiat de o autonomie
operativ mai mare. Bineneles c sistemul tradiional i nu numai n Europa urma s i transfere toat aceast
autoritate unui ministru al justiiei, dar cum tendina modern pare a fi aceea de a elimina controlul ministrului
asupra sectorului, soluia ntlnit n America Latin este s lase MP i instanele s i realizeze propriul
management.
31
Astfel, MJ ar gestiona funciile pe care le controleaz nchisorile, liberii-profesioniti, controlul cadrului
legal (ideal dincolo de sector) i de legtur principal a executivului cu instituiile din sectorul judiciar.
30
60

Identificarea modului n care schimbarea cererii i a uzanelor va modifica abilitile cerute n
cadrul sectorului i gsirea unor moduri pentru efectuarea ajustrilor necesare. Acest lucru nu
nseamn numai adugarea de personal pentru efectuarea noilor funcii, ci i reducerea numerelor
din alte zone n mod corespunztor.
Identificarea modificrilor necesare n procedurile legale pentru mbuntirea productivitii i
influenarea Executivului i a Parlamentului pentru promulgarea lor.
Identificarea i stabilirea prioritilor din alte resurse (de ex., TIC, infrastructur) n funcie de
modul n care sunt asociate dezvoltrii instituiei sau a sectorului n general i obiectivelor de
performan.
Activitatea de lobby cu ali actori (guvernul) pentru a ncuraja rezolvarea problemelor prin alte
metode, nainte de a ajunge n instan sau nainte de a fi deschise dosare de urmrire penal.
Revizuirea modului n care profesiile liberale juridice intensific sau reduc volumul de lucru din
sector i colaborarea cu acetia pentru gsirea unor moduri de a mbunti sinergia.
Monitorizarea schimbrilor introduse n diferite reforme pentru a asigura c noile uzane i
efectele vizate au loc. n cazul n care una sau ambele nu apar, stabilirea motivului pentru aceasta
i identificarea a ceea ce trebuie realizat pentru a modifica situaia.
Coordonarea cu alte entiti din sector (dac managementul este divizat ntre ele) pentru a
asigura conformitatea cu planurile i practicile adoptate de fiecare.
Pentru ca toate acestea s aib loc, funcia de management va avea nevoie de o baz de date
bun, precis, pentru evenimentele din cadrul sistemului, nu doar o colecie de statistici generale,
selectate manual sau rapoarte predefinite generate automat. (Alte seciuni ale analizei prezente
urmresc mbuntirile care ar trebui efectuate n ECRIS i sistemele asociate pentru a putea
deservi acestui scop. n aceast seciune pur i simplu reiterm c, fr date precise i o analiz
adecvat, planificarea devine o operaiune ineficient, fiind posibil s se greeasc n
identificarea problemelor, cauzelor i a remediilor.)32
Nu exist o situare instituional ideal pentru funciile de management i planificare acestea
pot fi realizate de ICCJ, MJ, CSM, MP sau de o combinaie a acestora. Totui, funcionarea n
colaborare este rar i s-a dovedit a fi dificil de realizat. n timp ce MJ i CSM raporteaz c
relaiile lor s-au mbuntit (iar unii neag c ar fi existat vreodat probleme), unele comentarii
i observaii sugereaz c activitile lor ar putea fi mai bine coordonate. Un exemplu n acest
sens este divizarea responsabilitilor pentru ECRIS gestionat i localizat la MJ, dar CSM fiind
responsabil pentru elaborarea statisticilor din instane. CSM nu are acces la toat baza de date, i
se pare c MJ, dei o poate replica n totalitate, nu a fcut acest lucru deoarece nu are suficient
personal s realizeze analiza. Mai mult, Inspecia Judiciar, n timp ce pretinde accesul la toat
baza de date, se folosete de aceasta n principiu doar pentru a monitoriza conformitatea cu
aciunile supuse sanciunilor disciplinare.
Pentru acest subiect, consultai Genn (2010) referitor la reformele Wolff din Anglia i Banca Mondial
(2002) cu privire la reformele din Mexic. n ambele cazuri, autorii susin c lipsa unei baze de date empirice a fcut
ca reformatorii s intuiasc greit lucrurile de care aveau nevoie.
32
61

Niciunul dintre candidaii organizaionali posibili pentru o abordare la nivel de sector sau, poate
mai practic, la nivel de instituii, nu are n prezent personalul sau structura pentru realizarea
acestor funcii strategice. Magistraii nu vor fi de ajuns i va fi necesar adugarea unor persoane
competente din alte profesii ingineri, statisticieni, specialiti TIC, administratori i alii.
Managementul, indiferent dac se face la nivel de instituii sau de sector, nu are ultimul cuvnt
cu privire la obiectivele de performan sau la planurile de dezvoltare a sectorului sau a
instituiilor. Acestea sunt stabilite de conductorii sectorului sau ai instituiilor, care n Romnia
sunt magistraii sau desemnaii politic cu funcii nalte (de ex. Ministrul de justiie sau eful unui
departament administrativ din cadrul MJ, din nou, n funcie de modul n care sunt distribuite
responsabilitile). Totui, managementul furnizeaz informaiile i analiza pe baza crora
conductorii iau deciziile cu privire la direciile i obiectivele generale i este responsabil pentru
implementarea acestora. i mai mult dect att, divizarea curent a forei de munc prezint
unele dileme pentru orice reorganizare (caseta 3.1).
Caseta 3.1: ndeprtarea lent de Modelul Sudic
Romnia urmeaz un Model sudic modificat (Banca Mondial, 2008) pentru administrarea sectorului
de justiie. Acesta implic gestionarea carierei pentru magistrai i grefieri de ctre CSM, cu bugetele
gestionate de MJ (i de MP, ICCJ i CSM pentru propriile lor bugete) i efectivele de personal stabilite n
alt parte dar bazate n mare parte pe recomandrile MJ.
Autoritile judiciare contempleaz o deviere suplimentar de la acest model (ctre versiunea nordic)
pin transferarea funciilor bugetare pentru sistemul judecatoresc ctre ICCJ (MP a rmas deja responsabil
pentru gestionarea propriului su buget). Astfel, nc rmne nedefinit responsabilitatea pentru alte
cteva elemente critice (majoritatea dintre ele fiind n prezent n cadrul MJ) stabilirea modelelor de
repartiie a personalului, recrutarea i gestionarea carierei pentru personalul auxiliar (care este posibil s
includ grefierii n viitor consultai paragrafele 298 i 299), (n anul 2012 a existat o propunere
legislativ din partea Parlamentului de a transforma funcionarii din sectorul judiciar (grefierii din
instane i cei din MP) ntr-o profesie independent separat. Echipa nu a neles raiunea ce a stat in
spatele acestei iniiative, care se pare ca a fost sprijinit n mare parte de sindicatul grefierilor (care nu
include toi grefierii, ci, dup surse, doar o treime), de MJ (care ar fi supravegheat i negociat direct cu
acest grup i i-ar fi asumat rspunderea pentru SNG), i potenial i de alii. CSM-ul s-a opus acestei
legi, avnd n vedere c grefierii lucreaz n instane i n Parchete, argumentnd c independena acestei
profesii i-ar degreva de rspundere n faa tuturor, poate cu excepia MJ. n opinia echipei propunerea are
o latur pozitiv n aceea c ar exista mai multe tipuri de grefieri, cu responsabiliti diferite, dar avnd n
vedere c aceste ndatoriri sunt de multe ori cvasi-judiciare, este cu att mai important ca ea s existe sub
controlul instanelor, MP i CSM-ului. Mai mult de att, avnd n vedere rapoarte despre supravegherea
necorespunztoare a altor profesii liberale de ctre organele lor naionale, nu este clar echipei cum ar
funciona un astfel de control n ceea ce-i privete pe grefieri) politica TIC i dezvoltarea, elaborarea
legilor care afecteaz operaiunile din sector i aa mai departe.
Noile schimbari instituionale vor lsa astfel unele elemente sub gestionarea a mai puine persoane, dar tot
diferite. Pentru a se asigura c aceste schimbari reprezint o mbuntire real a capacitii de a gestiona
i planifica ntr-un mod strategic, probabil c ar fi bine sa existe o analiza mai atent a distribuiei .
Prin recomandarea ca autoritile s introduc managementul i planificarea strategic, echipa

recunoate c acest lucru nu poate fi realizat de pe o zi pe alta. Chiar dac o distribuire ideal a
funciilor ar putea fi definit i promulgat legal, ar dura ctva timp ca instituiile care le
realizeaz s devin capabile pentru acest scop. n mod realist, avnd n vedere tensiunile dintre
62

instituii, acest lucru va trebui s aib loc treptat, spernd ca nicio schimbare s nu reprezinte o
retrogradare i c, n decursul acestui timp, elementele s poat fi coordonate sau localizate ntrun singur loc.
n final, unele implicaii cu privire la resurse se afl n afara nevoilor obinuite. n funcie de
decizia cu privire la localizare n mai multe organizaii, n una singur, sau cu organizaiile
individuale consolidnd gestionarea tuturor resurselor lor proprii cele trei categorii principale
de resurse resurse umane, resurse financiare i TIC - ar fi afectate n mod diferit (consultai
partea a 2-a).
Chiar dac managementul este centralizat ntr-un singur loc sau divizat ntre MP i sectorul
instanelor, ideal ar fi s existe un singur departament ctre care s raporteze unitile individuale
de management al resurselor resursele umane, buget, TIC, infrastructura i alte intrri materiale
astfel nct s poat fi coordonate planurile i propunerile lor proprii. ndeplinirea acestor
obiective va necesita finanare i unele resurse umane i TIC suplimentare. Locul, modul de
organizare i ansamblul special al acestora va depinde de deciziile anterioare privind localizarea
i descentralizarea, dei, la orice nivel sau n orice localizare, managementul ar trebui s:
Monitorizeze funcionarea i s identifice problemele.
Identifice scenarii i combinaii de resurse diferite pentru a ndeplini obiectivele de sector i
instituionale.
Coordoneze activitile i planurile de la diverse uniti de management (buget, resurse
umane, TIC, alte intrri de materiale, reproiectri ale proceselor, planificare etc.) responsabile
pentru aspecte diferite. n mod ideal, toate aceste uniti ar trebui s fie subordonate unitii
de management central, dar acest lucru s-ar putea dovedi imposibil pentru o anumit perioad
de timp avnd n vedere modul n care sunt divizate acum funciile.
Lund n considerare doar resursele umane i TIC (presupunnd c resursele financiare vor fi
necesare pentru a asigura aceste adaosuri), urmtoarele elemente adiionale vor fi necesare:
Personal tehnic cu experien n domeniile de resurse umane, bugetare i management TIC,
cel puin i posibil n alte domenii care implic gestionarea resurselor. Unitatea sau unitile
centrale pentru fiecare instituie vor necesita, de asemenea, un departament de planificare i
statistic responsabil pentru monitorizarea funcionrii, identificarea problemelor sau
deficienelor i elaborarea alternativelor pentru rezolvarea acestora. Membrii acestor
departamente ar trebui s fie experi n analiz statistic i funcii de planificare. n cea mai
mare parte, acetia nu trebuie s fie judectori sau grefieri dei magistraii ar trebui s fie
implicai n munca fiecrei uniti de planificare, avnd n vedere c expertiza i cunotinele
acestora n activitatea specific va fi vital pentru funcionarea unitilor.
Resurse TIC. Unitile funcionale de management (responsabile pentru resursele umane,
bugete, TIC i alte divizii de resurse) vor necesita date n timp real despre resursele pe care
le gestioneaz. Aceste nevoi TIC sunt destul de independente de evoluia altor programe
TIC, dar este esenial ca aceste programe s fie conectate la planul de dezvoltare instituional
sau sectorial general, i s nu funcioneze izolat. Totui, nu toate inovaiile TIC sunt la fel de
63

importante, aa cum nici orice cldire nou sau suplimentare de resurse umane nu duce
automat la rezultate mai bune.
Crearea unei capaciti de management i planificare strategic ar putea fi relativ necostisitoare,
cel puin comparativ cu unele dintre celelalte schimbri propuse. Totui, asigurarea
funcionalitii conform scopului stabilit va necesita depirea mai multor bariere culturale,
politice i chiar legale. Barierele culturale i politice sunt cele mai dificile, dar cu destul voin
politic, legile pot fi schimbate.
O tem recurent n acest raport este dificultatea n a convinge funciile din sectorul judiciar s
renune la controlul absolut asupra resurselor pe care le gestioneaz, n special pentru c
abordarea administrativ fragmentat a Romniei le confer putere unor grupuri care i vor
pierde dreptul de a avea ultimul cuvnt. Obinerea recunoaterii c pierderea aceasta este pentru
binele general al societii este provocarea politic fundamental i va fi depit doar n cazul n
care conducerea sectorului i cea politic vor adopta o viziune mai larg.
3.3
Eficiena: Este sistemul suficient de productiv i ofer soluii suficient de
prompte?
Probleme
n timp ce CSM a declarat c eficiena (productivitatea i celeritatea) sunt doar msuri i nu
soluii (Romnia, CSM, 2012a), ambele sunt probleme de actualitate. ntr-adevr, poate c nu
este foarte logic atunci cnd sistemul produce o cantitate mare de rezultate sub nivelul optim, aa
cum susine CSM, dar nici obinerea unor solutii bune ntr-un termen foarte lung nu va fi
apreciat de public.
Totui, problema dezbtut aici urmeaz argumentul CSM, sugernd c, dei sistemul este
eficient (prin indicatorii si proprii) n a procesa cererea existent cu promptitudine si celeritate,
exist o problem de eficien mai important cu privire la ceea ce trece prin sistem i dac
reprezint cea mai bun utilizare a resurselor sistemului. Aceasta este o chestiune ce privete mai
mult productivitatea dect celeritatea - dar productivitatea evaluat ca valoare adugat, nu ca un
simplu numr de dosare procesate. Astfel, problema de baz este dac sectorul ar putea produce
rezultate cu valoare mai ridicat cu resursele de care dispune deja, i dac acest lucru este
posibil, prin ce modalitate.
Analiz
Sistemul pare a fi eficient n expedierea cu promptitudine a unui exces de cazuri simple i cereri
asociate i pare s fac acest lucru n mod corespunztor, n ciuda cererii n cretere. Totui,
exist ntrebri cu privire la faptul dac merit efortul investit n acestea, efort care capt o
dimensiune diferit pentru instane cat si pentru procurori.
Conform judectorilor intervievai, o mare parte din timpul suplimentar este petrecut pentru
lucrul cu prile pro se (care nu beneficiaz de asisten judiciara) pentru a le oferi lmuriri n
vederea elaborrii plngerilor. Sondajul realizat de echipa Bancii Mondiale pe utilizatori ai
instanelor, a relevat faptul c, n funcie de nivelul de jurisdicie, aproximativ 10% dintre
64

intervievai au primit ajutor de la judectori pentru a-i pregti dosarul (CURS, 2013).33Un
sondaj din 2008 al Bncii Mondiale a sugerat c aproximativ 40 procente din reclamani s-au
prezentat iniial fr reprezentant legal (Gallup Romnia, 2008), n vreme ce sondajul din 2013,
realizat de echipa Bancii, a artat c 21% dintre prile n procese nu erau reprezentate de un
avocat (CURS, 2013).34 Oricare ar fi numrul exact, acest gen de munc ar trebui fcut mai
degrab de avocai, nainte de a se depune o cerere n instan.
A doua cauz a productivitii judiciare mai sczute este un cadru legal complex care permite
oportuniti ample pentru aciuni de tergiversare a cauzelor. Evident, acestea cauzeaz ntrzieri
sunt menite pentru acest lucru dar implic i mai mult munc din partea judectorului care
trebuie s le analizeze. Singurele care au putut fi urmrite prin statisticile CSM au fost cererile
preliminare procesului i cele n materie de executare n cauzele penale din judectorii, ce au
implicat un numr de trei ori mai mare dect numrul de cazuri reale. 35 O politic prea tolerant
fa de aceste cereri, cum ar fi absena filtrelor adecvate pentru cile de atac (judectorii
intervievai au sugerat c acest lucru este necesar), adaug la volumul de lucru. Se poate formula
ipoteza c judectorii aplic aceast indulgen deoarece se tem de plngerile la Inspecia
Judiciar cu privire la nclcarea drepturilor prilor, dar este nevoie de cercetari aprofundate
pentru a stabili cauzele exacte.
Pentru procurori (i poliie) situaia variaz foarte puin, dei sanciunile poteniale par s aib un
anumit rol. Pentru a elimina plngerile pentru care nu se justific nceperea urmririi penale
(dovezi insuficiente, acte care nu sunt infraciuni), procurorii i poliia nc trebuie s studieze
problemele i s noteze justificri motivate pentru a le nltura. n cadrul interviurilor, procurorii
au estimat c acest lucru poate dura cteva ore pentru fiecare dosar, ceea ce poate fi exagerat, dar
nc reprezint o investiie enorm de timp, dac se ia n considerare numrul de plngeri
implicate. Cum nu a fost intervievat nimeni de la poliie, nu avem estimri pentru timpul petrecut
de ei n acest proces, dar subiecii au subliniat c ofierul de poliie care investigheaz cazul i
procurorul fac acest lucru separat.36 Din fericire, ratele infracionalitii n Romnia sunt sczute,
dup standardele internaionale, dar chiar i aa, efortul poate fi mai bine direcionat ctre
cercetarea i urmarirea penal a infraciunilor reale. Numai 3% din plngeri sunt naintate ctre
instane (Graficul 3.1).
Din cele 10 procente: Judectorii 4 procente, tribunale 13 procente, curi de apel 15 procente.
Din cele 21 procente: Judectorii 20 procente, tribunale 25 procente, curi de apel 16 procente.
35
Aa cum a descoperit echipa TIC, un proiect n curs de dezvoltare le-ar permite deinuilor s i depun
electronic actiunile. Impactul asupra volumului de lucru judiciar este posibil s fie negativ, n primul rnd din cauz
c, fr dubiu, acest lucru va atrage mai multe cereri, iar n al doilea rnd, pentru c procesul controlului
judecatoresc nu va fi prompt. Aceasta este o problem general n cazul actiunilor electronice economisete timpul
reclamantului, dar nu faciliteaz gestionarea.
36
O modificare legislativ recent pare s fi pus capt acestei obligaii, dndu-le voie procurorilor s aprobe,
pur i simplu, justificarea pus la dispoziie de poliie.
33
34
65

Grafic 3.1: Plngeri penale depuse versus rechizitorii, 20072011
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
2007
2008Complaints
2009
Indictments
2010
2011
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor furnizate de CSM
Dei aciunile procurorilor sunt motivate de posibilitatea ca victima s fac apel iar procurorul
s fie considerat responsabil pentru faptul c nu a preluat un caz valid, ratele reale privind cile
de atac pentru aceste decizii sunt sczute i, n majoritatea cazurilor, nu duc la o soluie
favorabil. Dei LMR a introdus principiul oportunitii,37 nici statisticile, nici interviurile cu
procurorii nu sugereaz vreo modificare a practicilor. Dup cum a menionat un membru cu
poziie superioar din MP, majoritatea procurorilor continu s scrie justificri elaborate din
cauza aceleiai temeri c ar putea exista plngeri soluionate cu succes mpotriva deciziilor lor.
Tabelul 3.1 documenteaz numrul de apeluri efective i cele care desfiineaz soluia iniial de
a nu ncepe urmrirea penal (nolle prosequi).
Tabel 3.1: Apeluri mpotriva deciziilor Nolle Prosequi i cele care primesc soluionri
mpotriva deciziei
An
2007
2008
2009
2010
2011
Hotarari privind
plngerile care s-au
Plngeri depuse mpotriva pronunat favorabil
Total Plngeri
deciziei de a nu ncepe deciziei de a nu ncepe
penale
urmrirea penal
urmrirea penal
1.079.210
15.053
9.837
1.193.614
16.862
12.302
1.356.939
17.646
12.622
1.513.272
18.300
13.892
1.656.130
20.154
17.715
Hotrri care se
pronun mpotriva
soluiei de a nu ncepe
urmrirea penal
1.423
1.946
1.877
1.976
2.692
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor furnizate de Ministerul public
Cunoscut i ca principiul libertii de aciune al procurorului, bazat pe importana cazului i posibilitatea

de a aduna destule informaii pentru rechizitoriu.
37
66

Doar 1 procent din toate plngerile genereaz o aciune mpotriva nolle prosequi i, dintre
acestea, puin peste 10% anual reprezinta admiteri mpotriva soluiei date de procuror. Acest
lucru nseamn c ansele unui procuror de a-i fi anulat soluia de nencepere a urmririi penale
sunt de aproximativ 1 la 1.000. Dac acest lucru rezult ntr-o aciune disciplinar este o alt
problem dar, lund n considerare numrul foarte mic de aciuni disciplinare formulate de CSM
(consultai seciunea 3.5, subseciunea Instituii pentru lupta mpotriva corupiei), riscurile pot fi
chiar mai mici.
Pe scurt, mare parte din timpul de lucru pare a fi utilizat pentru a evita eventualele repercursiuni
ce pot aprea ntr-o msur foarte mic pierzndu-se astfel oportunitatea de a depune acel efort
pentru cercetri reale. Acesta este un bun exemplu de productivitate redus. Dac estimrile
procurorilor cu privire la perioada de timp implicat sunt corecte, ar nsemna c, n medie,
acetia i petrec cel puin 220 zile pe an pentru a investiga cazurile care nu vor fi preluate spre
urmarire penala i pentru a explica de ce nu vor intenta o aciune iar celelalte 46 (considernd un
an de lucru de 266 zile) pentru urmrirea penal efectiv.38
Toate cile de atac (nu doar cele la care s-a fcut referire mai sus), dei nu sunt de obicei
considerate ca fiind volum de lucru suplimentar sau cerere la nivel global,39 n mod evident se
adaug la volumul de lucru al judectorilor i al procurorilor. n timp ce dreptul de a contesta o
hotrre este recunoscut pe plan internaional i n legislaia UE, obiectivul este de a avea decizii
n procesul de fond de o calitate suficient de ridicat pentru a putea fi mentinute n majoritatea
cazurilor. Cile de atac ar trebui s se bazeze pe erorile pretinse i nu doar pe o dorin de a avea
un rezultat diferit. Astfel, n timp ce obiectivul este reprezentat de un procent de exercitare a
cilor de atac sczut, ntructva contra-intuitiv, obiectivul este i ca procentul de inversare a
soluiei pentru cile de atac s fie de aproximativ 50 procente. Acest lucru ar indica faptul c
numai deciziile cu adevrat problematice sunt susceptibile unei ci de atac.40 Cele dou
procentaje trebuie luate n considerare mpreun i chiar i atunci sunt necesare mai multe
informaii, deoarece dou procentaje pozitive ar putea proveni din condiii mai puin favorabile
nivel ridicat al corupiei, de exemplu.
Am descoperit c este imposibil s calculm procentajul cilor de atac din mai multe motive
(modul n care datele sunt nregistrate n ECRIS i din cauza cadrului legal complicat al locului
unde sunt introduse apelurile i recursurile). n cazul cauzelor civile i penale procentajul pare a
fi de la mediu pn la relativ ridicat (conform CSM, ntre 11 i 41 procente n funcie de tipul de
dosar i de instan)41, n timp admiterea apelurilor este relativ sczut (aproximativ 30 procente)
Trebuie subliniat faptul c nu toate dosarele care nu sunt trimise mai departe reprezint non-infraciuni.
Unele incidente judiciare pot fi, n cele din urm, abandonate, din lips de dovezi suficiente sau din incapacitatea de
a identifica un suspect. Totui, o mare parte din aceste cazuri poate fi clarificat dac procurorii i poliia nu ar mai fi
obligai s i explice deciziile de a nu urmri penal aciunile care nu constituie infraciuni.
39
Prin aceasta, se dorete ca acele ci de atac s nu fie considerate volum de lucru sau cerere suplimentar, ci
mai degrab o continuare a plngerilor existente. Din cauz c se adaug la volumul de lucru al judectorilor, au fost
numrate ca atare n tabelele de la nceput, care prezint norma de lucru sau volumul de lucru pentru fiecare
instan de judecat i pentru judectorii care lucreaz acolo.
40
Dei Romnia calculeaz procentajul apelurilor i inversarea solutiilor, o face diferit, calculnd numrul de
inversari raportat la toate procesele (chiar i acelea neatacate). Fiecare ar i poate calcula indicatorii de
performan dup cum dorete, dar, n scop comparativ, este util s se respecte o convenie.
41
Acestea au fost cifrele citate n Raportul Anual al CSM pentru anul 2011 (pag. 4142). Dat fiind alte
probleme de statistic (modul n care s-au calculat cifrele), acestea pot s nu corespund modului tradiional de
38
67

(Graficul 3.2). Aceasta este o combinaie suboptim, deoarece sugereaz c actiunile de atac (att
apelul, ct i recursul, combinate, deoarece unele recursuri se fac fr un apel n prealabil, astfel
c include caracteristici ale ambelor ci de atac) sunt admise prea uor i sunt folosite pentru a
produce ntrzieri.42 Acest fapt adaug, probabil inutil, la volumul de lucru al judectorilor, astfel
fiind diminuat productivitatea.
Grafic 3.2: Rata de inversare (pentru apel i recurs), Tribunale i Curi de apel, 2007-2011
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor furnizate de CSM.
i cererile relative la punerea n executare a hotrrilor penale, att nainte, ct i dup hotrrea
definitiv, merit analizate n mod suplimentar. Chiar dac nu le vom considera ca fiind
dosare, acestea necesit analiz judiciar i n materie penal acestea par s reprezinte un
numr triplu fa de cel al cauzelor cu rechizitoriu sau plngerilor prealabile (Graficul 3.3). Ar fi
necesar o analiz mai aprofundat pentru a determina dac acest munc suplimentar
reprezint valoare adugat sau dac este o alt surs de ntrziere inutil.
calculare a procentajelor cilor de atac dar, pe baza datelor disponibile, echipa de analiza nu a reuit s genereze
propriile sale cifre.
42
Sau din cunoaterea faptului c interpretrile neunitare ale legii pot produce rezultate diferite atunci cnd
se apeleaz la un al doilea complet de judecat.
68

Grafic 3.3: Comparaie ntre cauze penale versus cererile de reexaminare a hotararilor
penale, 2007-2011, numai pentru judectorii, 2007-2011
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor furnizate de CSM.
O provocare suplimentar, observat n interviuri i reflectat n comentariile CEDO cu privire la

ntrzieri, se refer la anumite detalii procedurale care faciliteaz practicile de amnare i care
ocup mai mult din timpul judectorilor. Revizia din 2007 a ABA/CEELI referitoare la cazurile
de dreptul familiei i la alte cazuri de drept civil au raportat deja rezultate asemntoare:
Numrul excesiv de audieri, multe dintre ele doar pentru a furniza documente fr discuii
sau dezbateri suplimentare.
Multiple amnri de audieri, din motive care nu ar fi permise n alte sisteme sau care ar
implica aciuni disciplinare mpotriva celor responsabili avocatul nu se prezint, martorii
nu vin n instan, nu toate documentele se prezint la timp, prezentare n ultimul moment a
dovezilor de ctre o parte i solicitarea celeilalte pri pentru mai mult timp pentru analizarea
acestora.
Mai muli avocai au raportat echipei absena prezentrii actelor (ultimul punct de mai sus).
Indiferent de cerinele legale, de multe ori prile nu depun toate documentele i dovezile la timp,
eventual dorind s creeze ntrzieri ca urmare a faptului c cealalt parte va trebui s solicite o
amnare sau deoarece acest lucru reprezint un dezavantaj pentru cealalt parte.
Unele dintre aceste aciuni sunt iniiate de pri, unele de judectori, dar toate produc un volum
mai mare de lucru i o ntrziere mai mare pentru toi cei implicai. Astfel, judectorii pot fi, ntradevr, supraaglomerai, din cauz c au prea puin personal auxiliar (grefieri) i nu reuesc s le
distribuie, din motive legale sau pur i simplu, pe baz de preferine, un volum de lucru mai
mare. n alte ri din Europa Central i de Est (USAID, 2012), din Europa de Vest i din alte
regiuni (Banca Mondial, 2011), delegarea mai multor sarcini personalului auxiliar calificat s-a
dovedit a fi o abordare de succes pentru creterea productivitii i pentru reducerea ntrzierilor.
69

Romnia a adoptat recent legislaia pentru accelerarea soluionrii dosarelor i, n mod indirect,
pentru creterea productivitii, cum ar fi LMR (caseta 3.2). Totui, dei legea este n vigoare de
un an i jumtate, s-a efectuat o monitorizare insuficient, sau nu s-a efectuat deloc, cu privire la
conformitatea cu noile reglementari sau la efectul lor anticipat asupra timpilor de accelerare
pentru soluionare. Aceast monitorizare pare esenial din dou motive:
Noile coduri de procedura se vor baza pe sau vor extinde aceste modificri i, astfel, este
bine s se tie dac noile reguli au fost adoptate i cu ce efecte (negative sau pozitive).
tim cu siguran c este nevoie de mai mult dect o lege pentru modificarea
comportamentului i c n mod cert exist aspecte ale LMR n care conformarea poate s nu
apar imediat.43
Caseta 3.2: LMR din 2010
Msurile din LMR includ:
Reglementri care permit schimbul direct de documente ntre avocaii prilor (articolul 1, paragraful
5);
Accesul direct al instanelor i procurorilor la bazele de date electronice sau la alte sisteme
informaionale, deinute de autoritile publice (articolul 1, paragraful 5 i articolul 18, paragraful 20);
Prezumia c o parte, odat citat, va ti toate termenele ulterioare (astfel c nu va mai primi alte
notificri/citatii);
Introducerea negocierii pedepsei i medierii ntre pri, n cauze penale;
Eforturile judectorilor de a ncuraja concilierea i medierea n cauze civile i etapa obligatorie a
concilierii sau medierii nainte de depunerea unei cereri pe probleme comerciale, care implic sume
pecuniare;
Stabilirea unor termene limit foarte scurte, pentru ncuviinarea executrilor silite i a unor termene
limit un pic mai lungi, dar tot reduse, pentru soluionarea recursurilor n interesul legii;
Reducerea completelor ICCJ, pentru audierea cauzelor prezentate la punctul de mai sus; i
Substituirea judectorilor unici cu un complet de judecat care s audieze litigiile de munc i securitate
social din tribunale.
Scopul LMR era i de a reduce numrul de apeluri, n special prin eliminarea tuturor apelurilor
pentru cauzele civile cu obiect al litigiului mai mic de 2.000 RON i eliminarea primului apel
pentru cauzele civile cu obiect al litigiului mai mic de 100.000 RON i pentru cauzele penale
judecate n instane de prim grad. Acele cazuri fr un prim apel ar fi supuse unui recurs care nu
ar fi limitat la chestiuni legale, dar care ar examina cazul cu privire la toate aspectele.44 Dar,
repetm, urmrirea sistematic a rezultatelor pare a fi deficitar. Acest lucru a fost solicitat n
Studiul de Impact contractat pentru noile coduri, dar s-au efectuat observaii cu privire la faptul
c datele disponibile insuficiente fac acest lucru imposibil (uc Zbrcea, et al., 2011: 51). Dei
suntem de acord c datele limiteaz ceea ce se poate demonstra n mod concludent, Echipa
Analizei funcionale a reuit s monitorizeze unele efecte probabile, cel puin cu privire la
numrul i distribuia cailor de atac (Graficul 3.4).
De exemplu, n interviurile noastre, procurorii nc au raportat dificulti n accesarea bazelor de date ale
sectorului public, ct i a celor deinute de alte entitati (de exemplu, bncile). Nu este clar dac aceasta este o
problem tehnica sau de conformitate. Oricum, este un alt exemplu n care rezultatele reformei nu sunt monitorizate.
44
Din acest motiv, CADI (2010) se refer la acest lucru ca fiind un apel hibrid.
43
70

Grafic 3.4: Numrul de Apeluri i de Recursuri, Tribunale i Curi de apel, 2007-2011
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor de la CSM.
Dup revizuirea materialului reprezentat grafic mai sus, echipa a tras urmtoarele concluzii
provizorii cu privire la efectele preliminare ale LMR:
Numrul de apeluri nregistrate att la tribunale ct i la curile de apel a sczut, iar n cazul
apelurilor n cauze penale judecate la judectorii, scderea a fost dramatic (conform LMR,
dispar, pur i simplu).
n schimb, numrul recursurilor a crescut, adic n cazul tribunalelor i al curilor de apel,
numrul combinat al apelurilor i al recursurilor a crescut uor.
Lund n considerare creterea simultan a dosarelor noi, este totui posibil ca procentajele
apelurilor s fi sczut cu cteva puncte procentuale.45
Este posibil ca aceste modificri s implice un volum de munc general mai mic, dar numai
dac recursul pentru cazurile cu un singur apel poate fi procesat relativ rapid. (Acest punct
implic studii suplimentare).
Dei un obiectiv al LMR a fost alocarea a mai mult timp pentru tribunale pentru cazurile lor de
jurisdicie primar (care au crescut cu aproximativ 30 procente n 2010-2011), totalul combinat
al recursurilor i al apelurilor rmne apropiat de nivelurile anterioare (dup o cretere
considerabil n anul 2010). Pentru curile de apel, numrul de recursuri s-a dublat n aceeai
Nu le putem calcula cu mare precizie, deoarece datele nu permit separarea recursurilor dup punctul de
origine (de ex. recurs pentru cazurile pentru care nc se permite un apel cu dou etape sau pentru care recursul este
singura etap).
45
71

perioad, probabil din cauz c legislaie anterioar a eliminat o cale de atac pentru cazurile de
asigurri sociale i cele legate de pensii (judecate n prima instan de tribunale).46
Msurile introduse n LMR (i cele prevzute n noul Cod de Procedur Penal i n noul Cod de
Procedur Civil) ar putea avea rezultatele scontate i, pn n prezent, nu par a avea niciun efect
negativ. Diferiii indicatori de performan (rate de eliminare, operativitate i timpii pentru
soluionare) au rmas aproximativ la fel n ciuda cererii n cretere. Cel puin ntr-o zon numrul de apeluri - reducerea scontat a fost obinut, dei cu o cretere simultan i foarte
dramatic a recursurilor. Dac timpul general pentru soluionarea unei cauze a fost mbuntit
prin aceast msur este o alt chestiune pe care datele nu ne permit s o analizm, dei este
semnificativ faptul c s-a observat o scdere a ratelor de eliminare i operativitate a curilor de
apel n 2010 i 2011. n mod evident, aceste probleme trebuie monitorizate. Dei echipa nu
consider c sectorul de justiie din Romnia se afl ntr-o criz fundamental, este bine de tiut
dac LMR a redus volumul de lucru general sau dac doar l-a redistribuit.
Civa observatori (Lord i Wittrup, 2005; ABA/CEELI, 2007) au afirmat c, ntruct exist un
numr relativ mare de magistrai (n comparaie cu alte ri europene), reducerea oricrui volum
de lucru suplimentar" ar putea fi cel mai bine sau n primul rnd fcut prin alte msuri n afar
de adugarea mai multor judectori i procurori. Declarnd acestea, ei par s sugereze c este
posibil ca resursele umane s nu fie utilizate n totalitate, sau chiar c ar fi excesive.
ntr-adevr, probabil c judectorii i procurorii depun eforturi prea mari n munca lor, dar o fac
pentru problemele necorespunztoare. Pentru unele cazuri dureaz mai mult emiterea unei
soluii, indiferent dac se face pe fond sau ca urmare a cilor de atac multiple, finale i
provizorii; dac, n acelai timp, necesit mai mult munc din partea magistrailor, este o alt
problem cu diferite rspunsuri poteniale, n funcie de tipul de caz. Uneori ntrzierea depinde
numai de ateptare pentru ca alii s i realizeze sarcinile; 47 uneori apare ca urmare a faptului c
magistratul are mai mult de lucru. Singura metod prin care se poate determina acest lucru este
prin analizarea cazurilor i monitorizarea datelor de intrare i a timpului petrecut pentru ca
sistemul s rspund, o sarcin dificil care este garantat probabil numai n cazul n care
dosarele soluionate ntr-un termen mai lung pot fi selectate pentru a fi studiate.
Cazurile care dureaz mai mult timp sunt, de obicei, litigii ce implic actori din domeniul
comercial (ceea ce explic meniunea acestora cu privire la ntrziere, ca fiind provocarea
principal), cauzele penale ale unor persoane cu funcii nalte acuzate de corupie, sau partajul n
litigii de divor. Acest lucru evideniaz dou probleme corelate ce afecteaz productivitatea i
celeritatea: disputele complicate dureaz mai mult (poate prea mult), probabil din cauza faptului
c prile abuzeaz de ceea ce CADI i CEDO au numit anumite rigiditi procedurale sau prin
solicitarea de timp suplimentar pentru a-i rezolva diferendele, dar, mai mult, excesul de
solicitri pentru cazuri mai puin complexe i deseori redundante poate necesita un efort prea
mare din partea magistrailor, reducnd astfel atenia lor pentru cazurile mai complicate.
Ratele de inversarea a soluiei pentru apeluri sunt disponibile, dar nu sunt monitorizate n scopuri de
management.
47
S-a sugerat (de exemplu Verdes, 2011) c acest lucru s-ar putea aplica n cazurile de insolven, n care
supravegherea judiciar nu este continu, ci mai degrab sporadic. Este vorba mai puin de o disput juridic i
mai mult de o procedur colectiv, conform surselor citate de autor.
46
72

Concluzie
Dac se consider c judectorii i procurorii fac ceea ce este necesar n baza legislaiei
romneti, acetia prezint o productivitate corespunztoare. Totui, dac se analizeaz msura n
care aciunile lor contribuie la rezolvarea eficient i prompt a litigiilor reale, fr ndoial c
exist loc de mbuntiri deoarece petrec prea mult timp explicnd de ce se vor abine de la a
face anumite lucruri (procurorii care trateaz dosare ce nu au ca obiect fapte penale), analiznd
cazuri pentru care rezultatul este cunoscut i pentru care restituirile ctre reclamani nu vor fi
accelerate (obligatii guvernamentale), solutiile judecatorilor cu privire la cererile ulterioare
sentinelor din cauzele penale ce solicit de obicei modificarea sentinelor, sau ajutnd
reclamanii s i defineasc plngerile civile (o sarcin adecvat pentru asistena judiciar). Se
pare c, n ciuda schimbrilor aduse de LMR, judectorii accept (i astfel analizeaz) prea multe
apeluri i recursuri, pentru c se dorete un filtru mai bun. Dac romnii consider c magistraii
ar trebui s ndeplineasc aceste funcii, ei vor avea nevoie de judectorii i procurorii existeni i
eventual de alii. Totui, aceast ateptare este ntr-o oarecare msur sui generis i implic un
anumit cost.
Este admirabil atitudinea extrem de generoas a instanelor referitoare la aspectele pe care sunt
de acord s le supun controlului judecatoresc,48dar, aa cum observ i CADI (2010), dreptul la
justiie nu include abuzul de drept (nu este categoric sau absolut). n rile foarte srace, n care
cei care apeleaz la instan trebuie s cltoreasc zile ntregi pentru a ajunge la un judector,
sunt deseori analfabei i nu au acces la avocai, din cauz c nu au bani i, n orice caz, pentru c
numrul de avocai este chiar mai mic dect cel al judectorilor, acest nivel de permisivitate ar
putea fi complet adecvat. Totui, n cazul Romniei, aceast generozitate poate fi exagerat,
inutil i poate atrage dup sine abuzuri.
Mai mult, n timp ce se ateapt ca judectorii s asiste prile nereprezentate i n alte ri
europene (RECJ, 2010, n special seciunile 6.1-6,3), se pare c acetia exist din plin n
Romnia. Ar fi necesar efectuarea cercetrilor suplimentare pentru a investiga motivul. Acest
lucru se aplic n mare parte i pentru numrul mare de plngeri nefondate trimise procurorilor n majoritatea Europei de Vest, procurorii nici nu ar primi aceste plngeri, datorit filtrrii
efectuate de poliie.
3.4
mbuntirea eficienei sistemului cu volume de lucru n cretere: Productivitatea
i celeritatea
Trei remedii poteniale
Este cel mai extins domeniu de funcionare abordat de echip, deoarece a prezentat cel mai
reprezentativ scop pentru analiza activitilor curente i datorit naturii sale multi-faetate.
Productivitatea i celeritatea sunt interconectate i, n timp ce sistemul nc funcioneaz bine sub
aceste dou aspecte, problema este modalitatea n care poate continua astfel fr a implica bugete
considerabil mai mari.
48
Ca i ceea ce sunt dispui s treac cu vederea, cum ar fi termenele-limit depite sau pri care nu apar la
audieri.
73

Nivelul actual al personalului i nivelul bugetar al sectorului sugereaz c provocarea nu este
modalitatea de a realiza mai multe cu mai multe resurse (avnd n vedere c resurse suplimentare
nu par s se ntrevad n viitor), ci mai degrab modalitatea de a mri utilizarea eficient a
resurselor actuale. Acest lucru ar putea implica redistribuirea n rndul categoriilor de personal
(un numr mai mare de grefieri, un numr mai mic de judectori?, un numr mai mare de
personal specializat n domenii cum ar fi resursele umane, statistic i TIC?, mai multe fonduri
pentru asisten judiciar?), schimbri n cadrul procedurilor de funcionare i a legilor i un
anumit management al cererii. Acestea sunt tipurile de schimbri pentru care managementul i
planificarea pro-activ, bazat pe rezultate i strategic sunt eseniale i, prin urmare, reprezint
un alt motiv pentru a le poziiona n capul listei de opiuni - cu meniunea c nu sunt opiuni, ci
o necesitate.
Plngerile despre creterea, posibil excesiv, a cererii pentru servicii sunt comune pentru aproape
toate sistemele judiciare contemporane. n cazul judectorilor i procurorilor din Romnia (spre
deosebire de profesiile liberale juridice), numerele par a le susine plngerile, dar exist
probleme i cu estimrile i posibilitatea ca dosarele depuse s fie considerabil mai puine dect
arat statisticile.49 Cu toate acestea, suntem dispui s admitem c muli magistrai sunt
supraaglomerai.
Pot fi luate n considerare trei opiuni, dar numai ultimele dou sunt recomandate (cu varii
interpretari):
Suplimentarea cu mai muli judectori sau procurori - acesta este rspunsul obinuit din
cadrul sistemului judiciar. Totui, acest lucru are limitele sale (bugetare) i n multe cazuri ar
putea fi mai puin acceptabil dect celelalte dou soluii.
Reducerea i restructurarea cererii prin utilizarea sistemelor de filtrare sau transferare
ctre alte domenii de soluionare a disputelor, sau prin eliminarea unor anumite proceduri
judiciare obligatorii.
Modificarea practicilor interne, a distribuiei muncii i organigrama personalului acestea
sunt trei ci diferite prin care personalul existent poate deveni mai productiv. Paii
redundani sau care nu sunt necesari pot fi eliminai, volumul de munc poate fi redistribuit
n rndul personalului existent i munca depus de un judector poate fi delegat (mai puin
costisitor) asistenilor.
Toate au implicaii financiare diferite. Dou alte abordri, tratate separat, deoarece necesit o
combinaie de restructurare a cererii i procedural sunt reducerea impactului plngerilor
mpotriva guvernului i medierea.
Adugarea unui numr suplimentar de judectori sau procurori
Pn i n cadrul studiilor de impact, efectuate pentru noile coduri, se pare c Romnia a luat n
considerare n principal aceast prim opiune. Vom remarca faptul c este puin probabil ca
n afar de neregulile la introducerea datelor (de exemplu, tendina de a considera cererile asociate i caile
de atac drept dosare separate) exist probleme cu intrrile duplicat ale aceluiai dosar, sau plngeri din cauza
transferului ctre un alt judector, o respingere iniial sau o persoan care a nregistrat aceeai plngere de mai
multe ori (lucru menionat de procurori n interviuri).
49
74

aceste creteri semnificative n numrul personalului s fie obinute i c cele mai urgente nevoi
s-ar putea s nu fie pentru magistrai, ci mai degrab pentru grefieri i specialiti tehnici
nejudiciari. Presupunnd c obstacolele legale i politice ar putea fi depite, o modificare
minor a primei opiuni eforturi pentru redistribuirea magistrailor existeni i a personalului
din punct de vedere geografic ar putea fi de ajutor, dar nc ar rmne volume medii de munc
ridicate. Prin urmare, ne vom concentra asupra celorlalte dou opiuni crora nu li s-a acordat o
atenie suficient. n cadrul altor sisteme, se pare c au avut un impact mult mai considerabil
dect aceast opiune.
Reducerea i restructurarea cererii
Costa Rica a redus ncrcarea cu dosare, n 2005, la aproape jumtate, prin eliminarea controlului
judiciar obligatoriu pentru toate dosarele legate de traficul rutier (consultai caseta 3.3 pentru alte
abordri). Dup cum s-a dovedit, aceast msur a fost foarte popular n rndul cetenilor,
muli dintre ei fiind fericii s i plteasc amenzile, n loc s angajeze un avocat i s piard o zi
n instan. Nu toate cazurile de reducere a cererii au un final fericit i, ntr-adevr, Costa Rica
a avut nevoie de mai muli ani pentru a nvinge opoziia fa de aceast schimbare dar efectul
principal este c productivitatea nu se refer numai la cazurile soluionate, ci i la importana
intrinsec a acestora.
Caseta 3.3: Tratarea cererii n cretere pentru serviciile judiciare alte state
75

Problema cererii n cretere este o problem universal dei dimensiunile, sursele i soluiile fezabile variaz n
funcie de ar. Totui, toate jurisdiciile se confrunt cu provocarea de a deservi un grup mai mare i mai variat
de utilizatori cu o baz de resurse care este, inevitabil, limitat. Doar cteva au reuit s fac mai multe cu mai
mult iar majoritatea trebuie s gseasc modaliti de utilizare a resurselor existente ntr-un mod mai eficient,
fr a submina calitatea sau accesul la justiie.
Rolul litigiilor guvernamentale plngeri mpotriva statului pentru abuzuri ce variaz de la taxe excesive pn la
nerespectarea obligatiilor de a garanta servicii i pensiile n volumul de lucru n cretere pentru instane pare
s fie cel mai important pentru naiunile n curs de dezvoltare sau aflate n etape de tranziie, ca urmare a
schimbrilor rapide ale legilor i ale ateptrilor justitiabililor. Situaia a fost cel mai bine documentat n
America Latin, care a creat unele mijloace pentru gestionarea acestor litigii: amparo, o somaie constituional
pentru a protesta mpotriva nclcrilor drepturilor, ce trebuie rezolvat ntr-o perioad de timp relativ scurt;
automatizare; soluionarea n bloc a cazurilor similare (aplicabile n special pentru problemele legate de pensii);
i, cel mai recent, un apel ctre guvern pentru ca acesta s-i organizeze structura i s rezolve problemele pe
care le-a creat prin intermediul propriilor sale agenii administrative. Aciunile colective i introducerea
precedentelor obligatorii au fost ncercate, dar deseori nc necesit ca orice beneficiar s nceap o aciune
legal pentru a obine ceea ce i se datoreaz.
Dei amparo este foarte popular, aceasta aglomereaz instanele (deoarece hotrrile se aplic numai cte unui
reclamant), astfel ncetinete atenia acordat altor dispute. n plus, n cazurile n care poate fi adresat oricrui
judector (analiza constituional difuz), amparo poate produce decizii inconsistente i chiar corupie.
Soluionarea n bloc a dat rezultate bune pentru ri ca Brazilia, ce dispun de finane pentru automatizare
personalul de instan recalculeaz sumele datorate n disputele cu privire la pensii, redacteaz rspunsul
utiliznd abloane standard, iar judectorul vine o dat pe sptmn pentru a apsa un buton, emind cteva
mii de decizii ce poart o semntur digital. Mexic a adoptat o metod asemntoare pentru gestionarea
plngerilor ntr-un caz de pensie n care Curtea Suprem a hotrt mpotriva plngerii lor majore n acest caz
problema a fost rspunsul negativ acordat majoritii prilor i, deoarece erau implicate mai multe probleme, s-a
stabilit o instan separat pentru a revizui cazurile.
n cele din urm, n cteva ri din America Latin, sistemele judiciare au nceput s solicite mbuntirea
ageniilor administrative (n special n cele care gestioneaz pensiile) ce determin apariia acestor cazuri,
argumentnd c efectele negative asupra volumului lor de lucru normal (deseori ignorat pentru a rezolva
problemele guvernamentale) sunt prea mari pentru a garanta asumarea acestei responsabiliti suplimentare. Au
argumentat - c i unii judectori romni - i c aparentele economii ale guvernului (din plile ntrziate) nu
iau n considerare costurile pentru adugarea mai multor judectori i instane pentru a analiza aceste cauze.
Litigiile guvernamentale sunt o problem, chiar dac e mai puin dramatic, i n Europa de Vest i n alte regiuni
dezvoltate. n Germania, atunci cnd apar asemenea probleme, o reacie des ntlnit este ncetarea analizei
tuturor cererilor pn cnd se pot rezolva cteva cazuri importante. Soluiile care favorizeaz reclamantul de
drept privat pot duce direct la o modificare a politicilor guvernamentale i, pentru cazurile deja depuse,
rezolvarea lor rapid respect regula general.
Pentru plngerile simple, similare, recurente, de drept privat, utilizarea tehnologiei ctig teren, inclusiv
depunerea online i, uneori, procesarea cazului. Sistemul moneyclaimsonline din Anglia pentru revizuirea
cazurilor de datorii aplic aceast abordare pentru conflictele dintre entiti private creditorul depune on-line i
o singur instan gestioneaz toate reclamaiile, de obicei fr a fi necesar o audiere (sau un avocat).
n rile n care legea interzice bazarea total pe soluionarea prin internet, instanele pot utiliza o procedur
asemntoare pe suport tiprit, ce necesit ca prile s apar doar atunci cnd judectorii detecteaz poteniale
probleme. Instanele pentru plngeri minore, cu proceduri simplificate i reprezentare pro se, reprezint o alt
soluie utilizat de muli i, desigur, soluionarea amiabila i medierea sunt ncurajate, astfel c unii observatori
au nceput s emit avertizri cu privire la dispariia procesului civil (Genn, 2010).
Dup cum sugereaz aceast ultim observaie, exist ngrijorri cu privire la faptul c eficiena poate fi dus
prea departe i, astfel, instanele trebui s aib grij ca productivitatea s nu elimine necesitatea de a lua n
considerare calitatea i accesul la justitie. Ca n cazul multor probleme de politic public, nu este obligatoriu ca
toate lucrurile bune s funcioneze mpreun, de aceea trebuie s se ating un echilibru.
76

Astfel, ideea celei de-a doua opiuni este eliminarea (prin filtre, deviere sau respingere) a
dosarelor flagrant nefondate sau a acelora care pot fi gestionate corespunztor i rapid de alte
entiti (de notari, prin mediere sau birouri administrative). Astfel, judectorii ar rmne numai
cu jurisdicia lor fireasc probleme cu adevrat de natur litigioas pentru care sunt cei mai
potrivii a le soluiona. Din nou, productivitatea nu nseamn numai cifre, ci i valoarea adugat
a ceea ce este prelucrat.
Acelai lucru este valabil i pentru procurori i este din ce n ce mai acceptat prin adoptarea
principiului oportunitii, prin care procurorii i selecteaz cazurile n funcie de importana
intrinsec - i i petrec puin timp sau deloc cu plngerile nefondate, care nu in de penal, sau cu
cele n care exist prea puine informaii pentru a continua ntr-un sens ce poate aduce rezultate.
Discuiile noastre cu susintorii NCPP sugereaz, totui, c versiunea romneasc a principiului
oportunitii nu va reduce semnificativ volumul de lucru al procurorilor i poliiei. Dei nu mai
este cerut de lege, se remarc faptul c ambele structuri continu s-i motiveze decizia de
nencepere a urmririi penale, supus unei ci de atac din partea reclamantului i posibilitii de
aplicare de msuri disciplinare dac calea de atac este admis. Dac principiul este introdus
pentru a ajuta procurorii (i poliia) s se concentreze pe cazurile importante, sugerm s se
acorde mai mult timp de gndire pentru modul n care va fi implementat.
Cea mai simpl soluie ncepe cu ajungerea la un consens cu privire la modul n care plngerile
referitoare la aciuni care nu in de penal pot fi respinse fr a fi nevoie s se scrie o motivare
stufoas. Refuzul ar trebui s se fac n cteva propoziii scurte sau chiar prin folosirea unui
formular n care poliia sau procurorul (dar nu amndoi) s bifeze o csu care s ateste c
plngerea (care poate fi specificat din nou n scris, pe scurt) nu ntrunete elementele unei
infraciuni prevzute n legislaia penal. Dac reclamantul vrea s protesteze, douzeci de pagini
suplimentare de text nu l vor convinge s renune, astfel c aciunea poate fi considerat complet
inutil i s-ar pierde timp, care ar putea fi petrecut cu soluionarea cazurilor reale care nu apuc
s treac de faza de anchet.
Aa cum reiese de aici, o parte din dilemele legate de productivitate apar n modul n care
magistraii proceseaz dosarele primite, o problem ce va fi tratat n a treia opiune
schimbarea practicilor interne, a distribuiei muncii i a organigramei. La acest punct,
preocuparea noastr este legat de cererile care ar putea fi triate de la nceput sau redirecionate
nainte de a ajunge la magistrai. Aceasta este o problem delicat, dac lum n considerare
standardele romneti i UE cu privire la accesul la justiie, ca i temerile magistrailor c vor fi
sancionai pentru c nu se ocup de plngerile fondate. Totui exist cteva exemple pozitive ale
altor ri din interiorul i din afara regiunii.
Pentru Costa Rica soluia nu a reprezentat redirecionarea, ci o oportunitate ca cetenii s
renune la tratamentul judiciar. n ceea ce privete redirecionarea sau respingerea, Suedia a
lansat reforme care scot de sub incidena penal anumite fapte (de exemplu, consumul de alcool
n public) i redirecioneaz altele ctre ageniile administrative, lsnd instanele de prima
jurisdicie cu un volum de lucru mediu de 400 cazuri noi pe an dar acestea erau cele mai
complexe i serioase plngeri nregistrate (Svensson, 2007a,b). Astfel, n ciuda scderii
77

numrului de dosare prelucrate, productivitatea a crescut, referitor la importana cazurilor
gestionate.50
i n Romnia se pare c se scot de sub inciden penal anumite fapte, dei problema cea mai
mare rmne existena plngerilor cu privire la aciuni care n mod evident nu sunt penale. Alte
ri europene utilizeaz, deja, la scar larg, tribunalele administrative, pentru a gestiona cazurile
care, n Romnia, ajung n instan.51 n orice caz, aceast opiune probabil c nu este fezabil n
Romnia n acest moment, dar poate fi luat n considerare mai trziu.
n Romnia, problema principal ar putea fi introducerea inutil a aciunilor n sistemul judiciar,
posibil din cauza educaiei necorespunztoare a cetenilor cu privire la alternativele existente, ce
cauze ar trebui s ajung n instan i cror instane se pot adresa n mod legitim. Instanele
romneti nc primesc sesizri (de ex. nregistrarea vehiculelor, divoruri consensuale) care ar
putea merge ctre ageniile administrative sau nu ar trebui s fie admise deloc. Acest lucru este
adevrat i cu privire la alt set semnificativ de cereri care implic plngerile mpotriva
guvernului, pentru care a fost stabilit deja planul de rambursare, dar pentru care cei afectai
continu acionarea n instan, pentru orice eventualitate (anexa 2).
n plus, reformele recente n sine ncurajeaz introducerea cauzelor n sistemul judiciar de
exemplu, adugarea, probabil minor, a tutelei n noul Cod de Procedur Civil i noua cerin,
referitoare la judectorii care s decid asupra tuturor cererilor de executare. Cea din urm a
mrit substanial volumul de lucru, dei valoarea sa adugat rmne neclar, deoarece
posibilitatea ca un debitor s atace punerea n executare exist deja. Astfel, o prim recomandare
este pentru instane i cei n msur s aduc schimbri n sistem, de a lua n considerare
repercusiunile oricror adugri ulterioare i pentru a lua n considerare introducerea unor filtre
mai bune pentru a evita munca judiciara pentru probleme care nu in de justiie in sensul judiciar.
Filtrele sunt la fel de importante n reducerea procentajelor cilor de atac i limitarea cailor de
atac la cazuri n care chiar este vorba de o problema importanta. Procentul actual al cilor de atac
n Romnia este prea mare, iar procentul de admitere a cilor de atac (30%) 52 nu este destul de
mare. Din nou, standardele UE i valorile romneti pot stabili drept prioritar revizuirea
hotrrilor, dar pe baza unor studii empirice ale rezultatelor, este posibil s se gseasc metode
de a separa cile de atac fondate de cele care sunt depuse numai n scopuri de tergiversare.
Modificarea practicilor interne, distribuirea muncii i modelele de distribuire a personalului
Aceast ter opiune pare efectiv neexplorat n Romnia. ntr-adevr, Noul Cod de Procedur
Civil ncearc s reduc numrul de audieri complete, dar s-ar putea i ar trebui s se fac mai
mult. Mai jos facem cteva sugestii, dar exist multe alte posibiliti.
Aceasta este o judecat de valoare. Dac suedezii ar fi crezut c este important s pedepseasc consumul
de alcool n public, decizia lor ar fi fost diferit.
51
Aceast practic nu elimin posibilitatea de a face apel la hotrrile administrative, dei n general sunt
limitate motivele pentru care se poate formula apel, astfel nct aceast oportunitate nu este deschis total.
52
CSM are un mod de calcul mai degrab sui generisbazat pe inversarea solutiilor n raport cu incarcarea
totala cu dosare (care include, credem noi, i apelurile, recursurile i punerile in executare). Calculul convenional,
pe care l recomandm cu trie, este raportul dintre inversari i solutii atacate (ambele valori luate din categoria
specific de cai de atac adresate). Pn la urm, termenul este inversare ca urmare a exercitarii unei cai de atac,
iar nu inversare a unora sau tuturor hotrrilor.
50
78

Discuiile la nivelul Romniei cu privire la restructurare nseamn aproape ntotdeauna
aducerea de mai muli oameni pentru a face aceleai lucruri, n acelai fel, totui restructurarea
real este ceva destul de diferit schimbarea modelelor de personal, distribuirea muncii i
proceduri de lucru care s permit acelorai sau pentru mai puini oameni s fac mai mult.
lucru de care ar putea beneficia Romnia.
O prim problem este raportul extrem de redus dintre judectori sau procurori si personalul
auxiliar, n comparaie cu alte ri. Doi judectori i un grefier pot lucra mult mai puin fa de un
judector i doi grefieri i ultima configuraie este i mai ieftin. De exemplu, un judector
municipal (echivalent cu un judector de prima instan romn) din Olanda, care lucreaz
mpreun cu doi asisteni cu pregtire juridic, poate procesa 2.000 de dosare pe an cel puin
dublu fa de ce pot face un judector romn i un grefier. Astfel, dac Romnia are s gnd s
adauge personal judiciar, ar avea sens creterea numrului de personal asistent i acesta ar putea
ndeplini mai multe funcii pentru judector. Personalul asistent cu pregtire juridic ar putea, de
exemplu:
S verifice documentele transmise de pri, pentru a se asigura c sunt complete i
prezentate n termenele legale.
S contacteze prile nainte de o audiere planificat, pentru a se asigura c au
ndeplinit toate cerinele pentru audierea ce va avea loc.
S organizeze ceea ce se numete audiere affidavit, de fapt, prin telefon, pentru a
discuta probleme simple nainte de proces.
S verifice cu prile ziua audierilor programate, pentru a se asigura c vor sosi cu toi
martorii, documentele i taxele pltite i, dac nu, s amne pe alt zi, imediat, astfel
nct s nu se iroseasc timpul nimnui.
S analizeze fundamentarea procedurilor de executare, prezentnd numai cazurile
dificile unui judector, pentru a da o hotrre.
Nu este clar din ce cauz Romnia nu a ncercat s foloseasc mai bine personalul judiciar
calificat cu profil juridic. Legea le poate limita atribuiile, dar legea poate fi schimbat i, de fapt,
este revizuit, dei nu neaprat pe direcia cea bun. ntre timp, resursele sunt risipite din cauza
faptului c judectorilor li se cere s fac lucruri (verificarea plii taxei de timbru) pe care
personalul cu pregtire juridic sau chiar mai puin calificat le-ar putea face cu uurin. Legea
nu va permite eliminarea magistrailor, dar ntr-un fel sau altul raportul personal/magistrat
trebuie s creasc.
Cu sau fr delegarea suplimentar ctre personalul din instan, mai exist o serie de msuri
care pot fi luate pentru a accelera soluionarea cazurilor simple. De exemplu:
Soluionarea aciunilor ce au ca obiect executarea silit (care n prezent reprezint 32 de procente
din cazurile primite la judectorii) poate fi tratat dup modelul englezesc al soluionrii online
pentru colectare debitelor simple depuse online, canalizate ctre o singur instan i procesate
foarte rapid, cu excepia situaiilor n care este identificat vreo problem, caz n care se va ine o
audiere separat, ntr-un loc care s i convin att executorului, ct i creditorului i debitorului.
79

Aa cum este sugerat n seciunea 3.9 cu privire la acces, dar la fel de relevant i aici, multe
dintre plngerile fr fundamentare juridic transmise judectorilor i procurorilor pot fi
prentmpinate prin crearea unui serviciu de consultan juridic, care s informeze cetenii cu
privire la drepturile lor, forma corespunztoare de aciune legal i s preia o parte din munca
fcut acum de judectori n elaborarea unor cereri legitime, dar necorespunztor formulate.
Alternativ, dar ntr-un mod mai sever, procesul de nregistrare n sine ar putea implica verificarea
admisibilitii dect s lase asta n seama judectorului.
Acolo unde nu se poate devia/face transferul ctre alte organe, se pot gsi metode mai rapide de
soluionare a dosarelor redundante (n special cele legate de politici, aciuni i legi
guvernamentale). Ca n Germania, dosarele redundante mpotriva unei agenii guvernamentale
pot fi blocate i un prim dosar pilot poate fi rezolvat la toate nivelurile de jurisdicie, pn la
nalta Curte sau Curtea Constituional. n foarte puine cazuri ar fi necesar o real analiz
juridic din partea judectorului. Sau, ca n alte ri (Marea Britanie, unele jurisdicii din
America Latin), cteva instane specializate pot fi configurate pentru a se ocupa numai de aceste
cazuri, pe care le pot rezolva foarte repede. n acest fel, instanele pentru plngeri minore din
Brazilia gestioneaz disputele de rutin legate de pensii (consultai caseta 3.3).
Cererile din faza de executare a hotrrilor penale din judectorii nsumeaz n prezent de dou
ori mai multe aciuni dect numrul verdictelor. Deinuii, care au timp de pierdut, vor face
aceste cereri n mod inevitabil, fie c sunt justificate sau nu. Aa cum s-a ntmplat ntr-un jude
vizitat, ar fi mai eficient s fie desemnat un judector i civa grefieri care s revizuiasc aceste
cereri, pentru fiecare regiune arondata unei Curii de Apel sau, n cazul oraului Bucureti,
poate c ar fi util mrirea numrului de funcionari angajai. Ca i n cazul controlului
judecatoresc asupra executrilor silite, aceste probleme s-ar concentra ntr-un singur loc i ar
elibera ali magistrai, pentru a-i putea continua atribuiile obinuite. n timp ce MJ susine c
noile hotrri legate de transmiterea prin video conferin a acestor cazuri ar micora costurile i
frecvena, doar prima posibilitate s-ar putea s fie corect. Indiferent dac protestele sunt
fictive sau nu, echipa crede c nu este posibil s se diminueze frecvena lor doar pentru c sunt
transmise prin video-conferin.
S-ar putea acorda atenie ideei, numai dup o analiz corespunztoare, de a ntri legislaia prin
pedepsirea acuzaiilor false deoarece, cel puin conform procurorilor, multe dintre reclamaiile pe
care le primesc i au originea n certuri ntre vecini, unde nu s-a petrecut nicio fapt penal.
Dac plngerea este legitim, dar implic o hotrre de consiliu local (cu privire la nivelurile de
zgomot, poluarea mediului), aceasta trebuie raportat de poliie celei mai apropiate agenii
administrative sau unei agenii de asisten legal, care s o verifice mai nti. n acest caz,
sperm ca procurorul i poliia s nu se simt obligai s scrie o justificare motivat pentru
aceast aciune. Cu toate acestea, dac reclamantul vrea doar s l pedepseasc pe un vecin pe
care nu l place, el/ea trebuie sftuit() s renune la aceste practici, cel puin sugernd a se
ndrepta spre mediere, i apoi cel mult amendat(). Aceast fapt este denumit de CADI abuz de
drept la adresa principiului de acces la justiie i noi suntem complet de acord cu aceast
caracterizare. Oricine poate avea dreptul, aa cum susine MJ, de a apela la orice organisme de
stat dorete, dar cnd acel drept, sau orice drept (de exemplu, s strigi foc ntr-o sal plin,
pentru a vedea ce se ntmpl) este folosit abuziv, atunci trebuie aplicate sanciuni.
80

n cele din urm, trebuie introdus i promovat conceptul de gestionare difereniat a cazurilor
(niveluri diferite de efort pentru tipuri diferite de cazuri). Se pare c instanele din Romnia au
tendina spre o abordare primul venit, primul servit pentru gestionarea volumului de cazuri, dar
n mod evident aceasta nu este cel mai eficient mod de a trata nite cazuri cu niveluri diferite de
complexitate.
Pentru alte modificri ale practicilor, ar fi bine s se efectueze o analiz statistic i la faa locului
pentru edinele de judecat, pentru a vedea unde se poate economisi timp prin eliminarea pailor
inutili, delegnd funcii personalului asistent, sau atribuirea anumitor funcii unei singure instane
judectoreti sau unui singur grup de judectori. Se pare c olandezii au avansat mult n aceast
privin i poate fi folosit sprijinul lor. Referitor la acest subiect, bineneles c nu trebuie folosit
personalul calificat din punct de vedere juridic pentru a rezolva treburi obinuite de birou, ci
aceste activiti ar trebui delegate altei categorii de funcionari. Pe plan internaional, unele
sisteme judiciare au implementat cu succes crearea de personal partajat sau comun pentru a
ndeplini atribuii ca arhivarea, introducerea datelor n registrele electronice sau elaborarea unor
documente obinuite (utiliznd formulare standard care pot fi introduse, de asemenea, intr-o baz
de date electronic).53
Majoritatea sistemelor de instan moderne folosesc o combinaie ntre personalul atribuit unui
singur judector i personalul folosit de toi judectorii i, cu toate c echipa nu a avut timp s
exploreze posibilitile n aceast privin, aceast combinaie trebuie luat n considerare.
Oricare dintre variantele sugerate, ct i alte variante, ar impune suplimentarea personalului
asistent, dar este mult mai ieftin dect s se suplimenteze cu judectori, i este posibil ca
activitatea general s fie mult mai eficient.
n cele din urm (aa cum va fi reluat i n anexa 3 cu privire la noile coduri), orice schimbare
adus procedurilor, indiferent de scop, trebuie testat pe aplicari-pilot, nainte de derularea la
nivel naional. Asta include i opiunile sugerate n prezenta seciune. Fiecare ar are parte de
propriile complicaii astfel c i o metod ncercat i prin care se economisete timp poate avea
efectul opus ntr-o configuraie diferit.
Impactul litigiilor guvernamentale
Aceast problem este tratat separat deoarece rezolvarea sa impune o combinaie ntre cele dou
opiuni recomandate. Este o provocare judiciar numai n msura n care implic probleme care,
n multe sisteme (inclusiv n multe state din UE) sunt gestionate administrativ sau nu necesit
deloc gestionarea, deoarece legislaia i practicile guvernamentale nu sunt nclcate att de rapid
i abrupt.
Au fost fcute recomandri ample, transmise de alte pri, cu privire la modul n care ar putea fi
mbuntite practicile guvernamentale, dar evaluarea sau completarea acestora este n afara
sferei raportului de fa. Aici am dori doar s reiterm propunerile acestora de a utiliza mai bine
consultrile anterioare cu prile interesate, de a contracta studii pentru evaluarea costurilor i
consecinelor posibile i de a folosi mai frecvent capacitatea Curii Constituionale romne de a fi
n cele din urm, CSM-ul poate fi organizat astfel nct datele s fie introduse (i recuperate) odat cu
generarea documentelor, ns nainte de acest pas trebuie rezolvate cteva probleme de baz cu privire la
introducerea datelor.
53
81

consultat anterior promulgrii cu privire la legislaia dorita a se adopta. Indiferent cum sunt
evaluate hotrrile Curii, aceasta are ultimul cuvnt, cu excepia situaiei n care un dosar ajunge
la CEDO. De aceea, consultarea n prealabil, dac este folosit mai des54, ar putea rezolva
anumite probleme nainte s creeze un nou volum de cazuri.
n timp, problemele rezultate din msurile de austeritate elaborate n timp de criz i alte politici
construite n termene-limit strnse, este posibil s se micoreze, pe msur ce sistemul continu
s se maturizeze. Cu toate acestea, pe termen scurt este posibil s se menin impactul acestora
asupra ncrcrii judiciare, chiar dac Guvernul i mbuntete practicile legate de redactarea,
evaluarea i consultrile n ceea ce privete legislaia, nainte de intrarea acesteia n vigoare.
Printre paii care pot fi urmai pan la introducerea unor practici mai bune, se numr
urmtoarele etape:
Practica, folosit n alte ri, de oprire a soluionrii n mas a aciunilor legale redundante pn
cnd cteva dosare importante pot fi prelucrate de sistem i se poate da o hotrre n privina lor.
Acest lucru ar micora sigur volumul de lucru al judectorilor, care n prezent ncearc s rezolve
dosarele unul cte unul.
Odat ce s-a stabilit c o practic guvernamental este ilegal sau neconstituional, cei care
introduc aciunea ar trebui s fie tratati colectiv, deoarece soluionrile plngerilor lor vor fi
identice sau foarte asemntoare. Acest lucru este valabil i n cazul plngerilor multiple
redundante, care nu sunt fondate.
Alternativ, aa cum au sugerat unii membri CSM, astfel de plngeri n mas, redundante, legate
de politicile guvernamentale pot fi redirecionate ctre ageniile administrative, dac tot ce
trebuie acum este s fie nregistrate pentru a fi returnate anumite sume de bani. n cazul n care
aceste plngeri au deja un rezultat juridic cunoscut (i angajamentul guvernului de a le onora)
pare excesiv solicitarea ca cei afectai s iniieze o aciune n justiie. tim c uneori guvernele
prefer acest lucru, deoarece muli poteniali beneficiari nu fac asta (sau, n cazul pensiilor,
decedeaz nainte ca plngerea s fie onorat (Banca Mondial, 2004).
Medierea
Aceast tem beneficiaz, de asemenea, de un tratament special, avnd n vedere c implic att
reducerea cererii, ct i modificarea modului n care sunt preluate dosarele. n Romnia, la fel ca
n multe alte ri, medierea este folosit pentru a rezolva problemele legate de volumul de cazuri
n exces i personal insuficient. Dei echipa crede n meritele medierii (i ale practicilor de
rezolvare alternativ a disputelor), aceasta avertizeaz autoritile romne n privina faptului c
medierea nu reprezint un panaceu.
Americii Latine i-a luat aproape zece ani pentru a vedea beneficiile rezolvrii alternative a
disputelor, i chiar i acum exist reclamaii c ar fi aplicate greit prile sunt intimidate s
negocieze, medierea se aplic n anumite cazuri (cum ar fi violena n familie) n care nu este o
idee bun sau este chiar ilegal i rezultatele, fie c procesul se deruleaz n sectorul de stat sau
cel privat, nu sunt transparente. Astfel rmne loc pentru multe erori, dar nici nu ncearc s i
Nu tim dac se aplic i decretelor executivului, care par s fie o parte major a problemeiemise rapid
cu o consultare prealabil nesemnificativ cu altcineva.
54
82

conving pe alii, pe baza rezultatelor obinute, de posibilele rezultate din propriile lor dispute.
De asemenea, exist, aa cum observ Landes i Posner (1979), ceea ce ei numesc problem de
supunere medierea funcioneaz doar dac ambele pri sunt de acord i accept rezultatul.
tim c unii pai preliminari au fost deja fcui n Romnia adoptarea unei legi a medierii n
2006, introducerea medierii obligatorii, nainte de proces, pentru cauzele comerciale i nfiinarea
unor servicii de arbitraj de pe lng unele camere de comer. Totui, utilizarea acestora rmne
limitat i trebuie gsite mijloace pentru a le face cunoscute i pentru a ncuraja oamenii s le
foloseasc. Ca i n cazul altor reforme, nu exist monitorizare ulterioar pentru a stabili
impactul medierii ante-proces n cauzele comerciale sau pentru a urmri utilizarea lor efectiva.
Cu toate acestea, problema mai important este s stabilim ce face (sau nu face) Romnia nct
utilizarea medierii este att de rar. Ar putea ine de cultur, dar ne ndoim, deoarece medierea a
devenit extrem de popular n alte ri, inclusiv n alte pri ale lumii, mai ales n America Latin.
n regiunile dezvoltate a fost mai puin necesar i a fost implementat pe o perioad mult mai
lung.
Exist trei factori care pot ncuraja autoritile romne s ia n considerare cu atenie medierea. n
primul rnd, aplicarea soluiilor medierii poate fi o alt provocare, dei unele jurisdicii
raporteaz niveluri mari de aplicare spontan (USAID, 2012), nu ne aflm ntotdeauna n aceast
situaie. Experimentele timpurii ale Braziliei cu serviciul de mediere anexat instanelor pentru
reclamaii minore indicau faptul c muli indivizi nu nelegeau c se angajaser s onoreze
acordul i s respecte orice stipula acesta. n al doilea rnd, majoritatea experilor nu pledeaz
pentru medierea obligatorie ante-proces, n special dac implic anumite costuri pentru pri. n
situaiile n care accesul la instane este deja limitat din cauza cheltuielilor de judecat, aceasta
poate fi nc o barier pentru cei sraci. n experimentele iniiale cu acest sistem, trebuie acordat
atenie ambelor probleme. Este mai puin probabil ca acestea s apar n cauzele comerciale, dar
extinderea la alte aciuni civile poate fi. n al treilea rnd, medierea este recomandat rareori ntre
prile extrem de inegale cu ct partea este mai puternic, cu att este mai posibil reuita
acesteia prin intimidare implicit.
n cele din urm, exist ntrebarea legat de cine ar finana aceste servicii prile, statul sau o
combinaie ntre cele dou. Avocaii care nu prea au parte de cazuri pot fi interesai, aa cum s-a
ntmplat i n alte ri, dar numai dac i pltete cineva. Teoretic, n cazul n care Romnia
reuete s introduc cu succes principiul oportunitii pentru procurori, unii dintre ei pot fi
repartizai pentru acest serviciu, dup o formare corespunztoare. Acest lucru nu ar costa mai
mult guvernul, dar sub imperiul legii actuale ar trebui s fie un transfer voluntar, ar necesita
formare suplimentar i ar fi necesar meninerea salariilor i a anselor de avansare. Judectorii,
n special n judectorii, pot fi candidai mai buni, deoarece muli dintre ei deja i consiliaz pe
justiiabilii dezorientai ai sistemului i se pare c le place acest lucru.
Implicaiile privind resursele
Implicaiile financiare totale depind de metodele i opiunile specifice alese, ritmul i nelegerea
adoptrii i msurile suplimentare necesare pentru a reduce rezistena factorilor interesai i
pentru a spori contribuia participativ. Costurile celei din urm pot fi ridicate, deoarece ar putea
necesita pstrarea practicilor i resurselor existente, mai puin productive, chiar dac sunt
introduse unele noi - altfel, rezistena la schimbare poate fi prea mare pentru a fi nvins.
83

Urmtoarele noiuni sunt doar exemple ilustrative din moment ce nevoile de resurse variaz n
funcie de metoda i opiunea specificcaseta 3.4 prezint cteva dintre implicaiile generale
privind resursele.
Caseta 3.4: Probleme generale privind resursele
Ambele opiuni recomandate reducerea i restructurarea cererii i modificarea practicilor interne,
distribuirea muncii i modelele de distribuire a personalului (mpreun cu ncercrile Romniei de a
realoca personalul i de a nchide instanele neutilizate)sunt destinate mbuntirii productivitii,
ns, n timp ce prima modific cererea, cea de a doua modific oferta.
n mod ideal, ar trebui s se foloseasc o combinaie ntre cele dou. Indiferent de ce se stabilete, sunt
evidente trei cerine iniiale: un consens cu privire la orientarea n aceast direcie pe termen lung,
acorduri cu factorii interesai afectai, cu privire la planul de implementare treptat care s nu lezeze
interesele lor imediate i o selecie i testare a opiunilor care ar avea rezultate semnificative cu
rezisten minim din partea celor implicai. Costurile de tranziie pot fi mari, nu numai din cauza
nevoii de finanare pentru elaborarea planurilor i a proceselor, ci i din cauz c pentru unele structuri
mai puin productive va fi necesar s fie meninute, pentru a evita opoziia insurmontabil.
Un regim democrat sau un sistem de justiie care preuiete independena judiciar, nu poate dicta pur
i simplu o redistribuire a resurselor din sector i impune reguli noi. Nici nu poate realiza un echilibru
mai bun prin completarea ideal a resurselor, dac nu dorete s ridice substanial costurile (de ex.
dublarea numrului de grefieri, mai muli specialiti TIC i din alte domenii), fa de ce au deja. Ultima
soluie poate reprezenta un sistem mai echilibrat, dar dac o comparm cu cererea existent, este una
mult mai puin productiv.
n afar de costurile implicate de analiza i modificrile legale i procedurale, restructurarea cererii ar fi
mai ieftin dect reorganizarea personalului i a procedurilor interne, dar ambele metode se confrunt
cu provocarea de a nvinge opoziia factorilor interesai interni i externi. n orice caz, schimbrile
rapide genereaz de obicei propriul set de consecine negative, ca i nendeplinirea inevitabil a
mbuntirilor promise.
Prin urmare, necesitatea de a lucra treptat i progresiv are anumite avantaje n asigurarea faptului c
modificrile funcioneaz (sunt testate corespunztor) i c anumite costuri suplimentare ale tranziiei
sunt inute sub control. Scopul final este rentabilitatea mai mare, dar pe termen scurt costurile vor
crete, din cauza investiiilor necesare i a imposibilitii de a impune modificri drastice.
Resurse umane. Cu privire la resursele umane, situaia actual demonstreaz att lipsuri, ct i
dezechilibre. Completarea lipsurilor nseamn recrutarea mai multor indivizi cu aptitudini
speciale. Multe dintre acestea sunt funcii ne-judiciare (de ex. specialiti TIC, analiti de procese,
directori, personal de planificare, statisticieni, mediatori .a.m.d.). Dezechilibrele, n afar de
locaia geografic, se regsesc n mare parte n raportul personal/magistrat i pe termen scurt pot
fi mbuntite prin angajarea mai multor grefieri.
Eliminarea magistrailor nu este o opiune, dei muli dintre ei s-ar putea transfera de bunvoie n
alte funcii mediatori, de exemplu, sau la serviciile de informaii juridice. Mai mult, o
combinare mai bun a resurselor umane nu se va face de la sine i resursele financiare i
personalul vor fi necesare pentru reproiectarea proceselor interne i pentru conceperea unor
reguli i legi noi acolo unde cele existente mpiedic adoptarea lor. Un judector cu doi grefieri
84

poate s nu le mai dea acestora i alte atribuii, ceea ce nseamn c productivitatea nu va crete;
ea/el va avea nevoie de consultan i reguli pentru a face asta.
Dat fiind impactul lor mai puin dramatic asupra resurselor umane, pot fi ncercate mai nti
opiunile care se concentreaz pe consolidarea anumitor situaii (hotrri n cazuri de executare
silit, cauze din faza de executare a dosarelor penale) cu o singur instan sau judector.
TIC. Investiiile TIC (n special ntr-un sistem ECRIS mbuntit) vor fi necesare pentru a
sprijini aceste abordri noi, ct i pentru formarea personalului n utilizarea sistemului. Aici,
formare nu nseamn numai capacitatea evident de a introduce datele n sistem sau de a gsi
anumite dosare ci mai degrab, pentru magistrai, funcionarii de nivel mai nalt i conducere,
capacitatea de a folosi sistemul pentru a gestiona volumul de dosare. Pentru ca acest lucru s se
ntmple, vor fi necesare fonduri pentru a elabora un set mai util de rapoarte pentru management,
i pentru a pregti personalul n interpretarea lor, n efectuarea propriilor analize de date i pentru
a urma un set de aciuni recomandate la prezentarea unui raport.
i judectorii ar trebui s ia msuri la descoperirea faptului c 20 de procente din volumul lor de
cazuri sunt inactive sau c prile solicit prea multe amnri, nu se prezint la audieri i nu
prezint la timp documentele necesare. Ar fi extrem de util elaborarea unui set de rspunsuri
recomandate pentru acestea i alte constatri. Judectorii se pricep la soluionarea cazurilor
gestionarea ntregului lor volum de cazuri este cu totul altceva i mai mult consultan ar fi de
mare ajutor.
Astfel, ca i n celelalte domenii, fonduri vor trebui investite pe termen scurt pentru dezvoltarea
protocoalelor sugerate, fie c sunt pentru procesarea rapid a anumitor tipuri de cazuri,
gestionarea unui volum de cazuri combinate, delegarea atribuiilor ctre personal sau pentru
relaia cu pri nereprezentate ce au plngeri care nu in de justiie. O mare parte dintre acestea
pot fi fcute prin compararea bunelor practici ntre judectorii romni, dar resurse financiare vor
fi necesare pentru realizarea acestui tip de analiz.
Concluzie. Creterea productivitii (a valorii resurselor) va necesita investiii considerabile n
prealabil i inclusiv finanarea unor aranjamente mai puin productive doar pentru a nvinge
opoziia la schimbare.55 Pe scurt, drumul ctre o eficien mai mare n faa obstacolelor politice,
instituionale i juridice nu poate fi parcurs direct. Acesta este un motiv cu att mai important
pentru a elabora un plan strategic pe termen mediu i lung i pentru angajamentul liderilor
politici pentru implementarea lui.
3.5
Calitate: Corupie
Exist trei aspecte care sunt legate ntre ele i care, din pcate, sunt deseori confundate n
Romnia: prevalena corupiei generale n cadrul sectorului public; instituiile pentru combaterea
acesteia; i mecanismele eficiente de combatere a acesteia n cadrul sectorului de justiie. Echipa
Analizei funcionale s-a concentrat, n primul rnd, asupra celui de al treilea aspect, acordnd o
oarecare atenie i celui de al doilea.
Nu se va mbunti proporia de magistrai/personal dnd afar magistrai, aadar singura soluie este
angajarea mai multor grefieri cu sperana ca pe viitor, numrul de magistrai va scdea prin diminuare, transfer
voluntar n alte funcii sau c cererea va crete suficient pentru a le garanta pstrarea poziiei.
55
85

Percepia privind prevalena
Percepiile privind corupia judiciar (conform sondajelor de opinie public) nu par s fi afectat
creterea cererii pentru servicii de justiie. Acest lucru se poate datora faptului c cetenii au o
ncredere mai sczut n ageniile administrative dect n instane, utiliznd instanele drept un
ultim resort sau pentru a aborda aspecte care au mai puine anse s fie rezolvate prin alte
mijloace, sau pur i simplu nu au alt opiune. Acetia i fac calculele c acele cazuri importante
sau de valori mari pot fi mai degrab afectate de corupie dect cazurile obinuite aduse de
oameni obinuii.
Prerile variaz considerabil asupra incidenei corupiei n cadrul sectorului. Noi tim c exist,
aa cum exist n toat lumea, ns capacitatea noastr de a estima rspndirea acesteia este
destul de limitat. Puinele studii disponibile sugereaz o anumit reducere a incidenei de la un
nivel destul de ridicat n 2001 consultai cifrele din Transparency International Romnia
(2011) i Danile (2009). Studiile Viaa n Tranziie56 din 2006 i 2010 efectuate de BERD n 39
de ri din regiune au gsit cifre n scdere dar n continuare ridicate cu privire la percepia
plilor neoficiale n instanele civile (10 procente comparate cu 18 procente n 2006 i 1 procent
n Europa de Vest). n timp ce aceste studii au artat o satisfacie sczut dar n cretere cu privire
la serviciile livrate de instanele civile (33 procente comparat cu 27 procente n 2006 i 40 de
procente n Europa de Vest), ncrederea n instane a sczut (doar 14 procente din repondeni au
ceva sau total ncredere n instane, fa de 28 procente n 2006 i peste 50 de procente n medie
n Europa de Vest), n mod potenial din cauza percepiei publice despre abilitatea limitat a
sistemului judiciar de a combate corupia n sistemul public n general. Acest lucru ar explica de
ce totui ncrederea justiiabililor, relevat din studiul asupra justiiabililor efectuat pentru aceast
analiz, este mai ridicat (3,16 pe o scar ntre 1, cea mai sczut i 5, cea mai ridicat). Totui,
studiile mai ample, mai cuprinztoare i mai detaliate ar fi necesare pentru a monitoriza n mod
corespunztor nu doar nivelurile ci i tipurile de mit solicitate i oferite, tipurile de cazuri, locul
i de ctre cine au fost realizate. Grupurile de afaceri au sugerat n special c incidena acesteia
este inegal la nivel de ar i, prin urmare, acetia au preferat s nu depun cazuri n anumite
locuri dac au putut s evite acest lucru. Singura dovad rmas se afl n investigaiile DNA i
condamnrile magistrailor, ns majoritatea observatorilor cred c investigaiile (n cadrul
instanelor sau al guvernului) ating doar asa numitul vrf al aisberg-ului. Nu suntem n msur
s spunem dac acest lucru este adevrat, ns considerm c o abordare mai proactiv ar fi
adecvat.
Proporia celor care au rspuns la cele mai recente sondaje i care au declarat c au dat mit sau
c li s-a cerut mit de ctre judectori sau procurori (ct i de ali actori din sector) sugereaz c
estimrile DNA ar putea fi numai vrful aisbergului, chiar dac numai din cauz c, dup cum sa raportat de cei care au rspuns la sondaj, multe victime care se identific singure nu fac efortul
de a depune plngeri. De asemenea, DNA nu urmrete penal cazurile de corupie pentru
personalul magistrailor (grefieri), ci mai degrab las aceste cazuri pentru procurorii generali.
Astfel, putem afirma c, cel puin n cadrul instanelor i bazndu-ne pe informaiile DNA,
asemenea incidente au devenit mai puin comune, astfel justificnd numrul n scdere dar totui
de nedorit, al celor care rspund la sondaje c au pltit mit. Totui, ali autori (Danile, 2009) au
sugerat faptul c banii pentru urgentare i pli asemntoare pot fi nc ntalnite.
56
BERD 2011
86

Cei intervievai din sistemul de justiie au prut n mod evident reticeni s discute despre
corupie. Au evideniat mai degrab aciunile profesionitilor independeni - notari, executori
judectoreti, administratori judiciari i avocai. n acest caz, observaia cea mai ntlnit cu
privire la ceilali se refer la onorarii excesive i practici de lucru menite s creasc sumele
care ar putea fi facturate. Chiar i avocaii sugereaz existena legturilor de prietenie i politice
dintre judector i o parte ca avnd o influen mai mare asupra rezultatelor, dect mitele
complete. Ali declarani au menionat c legturile de prietenie sau de alt fel pot implica un
judector de nivel mai nalt care constrnge pe cel care prezideaz un caz, cu recompense de care
beneficiaz numai cel dinti. Singurii avocai care au menionat corupia n timpul interviurilor
au fost cei care lucrau pe lng camerele de comer sau cei strini.
n ultimii ani, au fost luate nite msuri pozitive pentru a combate corupia din cadrul sectorului.
Nu toate au vizat direct acest rezultat, dar acest lucru nu reduce impactul lor. Presupunerea c
salariile mai mari pentru magistrai i personal ar reduce corupia, chiar dac numai prin
reducerea tentaiei de a accepta mite minore, ar putea fi susinut parial. Majoritatea experilor
de resurse umane, totui, consider c exist o legtur slab ntre nivelurile salariilor i corupie,
eventual exceptnd extremele salarii foarte ridicate sau foarte sczute.57 Dei scderile
semnificative ale raportrilor de mituire evideniate n sondajele efectuate ntre 2001-08 coincid
cu o perioad n care salariile erau n cretere, este mai posibil ca efectul s fie asociat aciunii n
cretere a ageniilor care combat corupia ntr-un mod mai direct DNA i, ntr-o anumit
msur, Inspecia Judiciar.
Cei care dau mit i care recunosc acest lucru nu tiu ntotdeauna cine primete banii, n special
dac aceasta este solicitat de un avocat. Dup cum documenteaz Danile (2009), corupia din
sectorul de justiie (din Romnia sau din alt parte)58 are o multitudine de forme i de ageni, i
se cunosc cazuri n care cei care apeleaz la instane i care sunt mai puin informai au
confundat taxele legale cu mitele. Cunoaterea mai bun a operaiunilor din sector ar putea
reduce aceast eroare i, prin urmare, incidentele raportate.
Instituiile pentru combaterea corupiei
Au fost create cteva instituiiDNA, Direcia de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate
Organizat i Terorism i Inspecia Judiciar pentru a aborda corupia. Se pare c aciunile lor au
fost afectate de constrngerile legale i politice, n marea parte a existenei lor, ns
performanele s-au mbuntit treptat.
Aici vom revizui doar DNA i Inspecia Judiciar i se pare c ambele conform ateptrilor
cetenilor i a rapoartelor MCV, ct i a unor schimbri legalei-au intensificat munca i i-au
mbuntit rezultatele. Mai mult, de la data efecturii studiului pe teren, Inspectoratul a obinut
Prin foarte sczut, ne referim la salarii care nu asigur un nivel minim de trai, forndu-i astfel pe cei care
le primesc s efectueze munc n afara profesiei (deseori ilegal) sau s cear mite. Se pare c unele guverne din ri
foarte srace au adoptat acest lucru ca o politic informal, n parte pentru a reduce i mai mult credibilitatea
judiciar. n ceea ce privete salariile foarte ridicate, poziiile pot deveni att de atractive nct titularii vor face orice
pentru a le pstra pot s nu accepte mit din partea utilizatorilor obinuii, dar pot fi mai susceptibili la justiia
prin telefon sau la instruciuni primite de la lideri politici.
58
Cu privire la acest aspect, consultai Hammergren (2012) pentru un lan valoric din sectorul de justiie ce
prezint multe din locurile poteniale i aplicarea acestuia pentru Etiopia.
57
87

un statut independent, cu un personal mai mare, reguli diferite pentru desemnare i titularizare, i
unele puteri suplimentare.59
Totui, ambele entiti demonstreaz o diferen semnificativ ntre, pe de o parte numrul de
plngeri depuse i, pe de alt parte, a numrului de condamnri (DNA) sau de aciuni
disciplinare (Inspecia Judiciara). Aceast discrepan nu este neobinuit deoarece cetenii
utilizeaz n mod frecvent acest tip de agenie drept un receptor al tuturor formelor de plngeri,
numeroi oameni nregistrnd nemulumiri cu privire la aciuni care nu au legtur cu corupia
sau nclcarea eticii. n timp, pot ajunge la o nelegere mai bun cu privire la ce anume
constituie o plngere legitim, dar chiar i n rile n care aceste mecanisme au existat de ani sau
de decenii, astfel de agenii trebuie s cearn, de obicei, dintr-o varietate de plngeri cu privire la
abateri irelevante i posibil pretinse.60
Din cele dou agenii, DNA a progresat cel mai mult n ceea ce privete punerea sub acuzare i
condamnrile. Totui, n timp ce investigaiile, acuzaiile i condamnrile pentru persoane din
toate domeniile sectorului public arat o cretere semnificativ n 200611 (tabelul 3.2), numrul
de magistrai investigai i condamnai nu indic un model clar. Faptul c ase membri ai ICCJ
sunt n prezent n mod oficial investigai (nu este adugat n tabel deoarece acesta ia n
considerare date pn n anul 2011) este att un lucru pozitiv ct i dezarmant i poate contracara
criticismul exprimat de unii cu privire la faptul c DNA s-a concentrat n mare parte pe
funcionarii de nivel mediu.61
Tabel 3.2: Performane DNA, 200611
Nr. Element statistic
2006 2007 2008 2009 2010 2011
1
Plngeri
2.615 3.319 3.959 4.866 5.827 6.615
2
Investigaii finalizate
1.509 2.070 2.302 2.642 2.957 3.313
3
Punere sub acuzare
127
167
163
168
220
233
4
MagistraiAcuzai
5
10
9
3
13
5
5
MagistraiCondamnai
2
4
2
6
2
4
Surs: Elaborarea echipei pe baza statisticilor de la DNA
Dei Inspecia Judiciar primete plngeri cu privire la aciunile care pot indica existena
corupiei, aceasta este acuzat de investigarea numai a nclcrilor disciplinare i etice (Legea
317/2004 cu privire la CSM) acestea includ nclcarea prevederilor cu privire la declararea
averilor, a intereselor i a incompatibilitilor; demersurile pentru rezolvarea plngerilor
referitoare la interferena n activitile unui alt magistrat; efectuarea aciunilor politice publice i
Angajaii profesioniti, dei nc ocup poziii de magistrai, nu mai sunt n mod oficial detaai din
poziiile lor iniiale, ci mai degrab sunt desemnai pe termen de ase ani, dup care se vor ntoarce n magistratur,
dar n locuri diferite. Acest lucru se face pentru a reduce orice presiune asupra lor din partea fotilor i viitorilor lor
colegi. Din cauz c noile sisteme au intrat n vigoare la finalul lunii mai 2012 (i majoritatea angajailor existeni iau pstrat funciile), analiza nu a putut acoperi cea mai recent perioad i, n orice caz, este posibil ca modificrile
de funcionare s dureze o anumit perioad de timp pentru a deveni vizibile.
60
Un studiu realizat n statul California, de exemplu, a descoperit c s-au efectuat 21.000 plngeri cu privire
la aciuni judiciare n perioada 1990 - 2009, ce au rezultat n 700 aciuni disciplinare aproximativ 3 procente din
plngerile iniiale.
61
Prezumia de nevinovie se aplic, desigur, n timp ce procesele sunt n desfurare.
59
88

nereuita repetat de a respecta prevederile legale cu privire la rezolvarea prompt a cazurilor.62
Amendamentele juridice din 2006 au adugat abuzul de putere i eroarea de judecat n procesele
penale ca aciuni supuse sanciunilor disciplinare.
n mod obinuit, Inspecia primete cteva mii de plngeri anual. Numrul de msuri disciplinare
luate rmne foarte sczut (mai mic de 1 procent din toate plngerile primite i sub 10 procente
din dosarele deschise n mod oficial) (tabelul 3.3). Nu exist nicio ndoial cu privire la faptul c
marea majoritate a plngerilor nu sunt justificate, dar trebuie acordat atenie numrului sczut al
aciunilor disciplinare luate i timpului necesar pentru analizarea lor. n cazul n care, dup cum
argumenteaz cei care promoveaz modificarea la un statut independent, presiunile din partea
colegilor i-au inhibat aciunile, atunci statutul primit dup mai 2012 poate face o diferen.
Tabel 3.3: Investigaii efectuate de Inspecia Judiciar i rezultatele acestora, 200811
Investigaii i
rezultate
Nr. de investigaii
deschise
Nr. de sanciuni
Recomandate pentru
msuri din care:
Respinse dup
revizuirea CSM
Avertizare dat
2008
2009
2010
2011
Judectori Procurori Judectori Procurori Judectori Procurori Judectori Procurori
1.131
266
489
177
246
65
158
49
10
12
3
6
15
27
6
11
9
15
4
10
14
18
4
8
12
3
5
1
1
2
9
2
1
4
3
2
2
5
6
2
1
Reducerea salariului sau

transferul
Excluderea din
magistratura
Surs: Elaborat de echip pe baza statisticilor de la Inspecia Judiciar.
= nu este disponibil.
Din nou, nu exist un model clar cu privire la nivelul activitii Inspeciei, cu excepia scderii
semnificative a numrului de investigaii efectuate anual n timpul perioadei de patru ani i
posibil ca o consecin, o cretere uoar a numrului de recomandri pentru aciuni disciplinare.
Lund n considerare gama larg de nclcri supuse analizei - unele dintre acestea chiar minore nu este de mirare c rezult att de puine recomandri pentru aciuni. Aceasta poate fi o
consecin a unui proces de reformare mai bun (n faa a miilor de plngeri irelevante poteniale)
sau a unei decizii pentru concentrare numai pe o submulime de probleme mai importante. Sau
poate fi un semn de succes n descurajarea nclcrilor. A devenit evident din interviuri c
magistraii ineau mereu cont de Inspecia Judiciar i c unele aciuni ale lor, care ar fi altfel
considerate neimportante, erau menite a ndeprta plngerile, o investigaie i posibilele sanciuni
disciplinare.
Lista, ce se poate gsi n Articolul 99 din Legea Statutului Magistrailor include aproximativ 14 puncte,
fiecare fiind alctuit din cteva pri. Numai cteva au fost incluse mai sus.
62
89

Rmne de vzut dac cifrele se vor schimba i n ce direcie, o dat cu trecerea gradual a
Inspeciei la un statut independent i prin adugarea de personal. n orice caz, eficacitatea sa n
mbuntirea performanei i a cror aspecte cu privire la performan merit o analiz mai
profund. Este interesant i posibil semnificativ faptul c, n timp ce DNA a crescut numrul de
investigaii pe care le realizeaz anual, Inspectoratul a redus acest numr pstrnd acelai numr
de sanciuni.
Mai mult, unele din lucrurile pe care Inspecia a fost solicitat s le realizeze (instruciunile CSM
de a verifica intrrile de date n ECRIS; i s verifice dac declaraiile de avere sunt nregistrate
i abilitatea magistrailor de a ine pasul cu volumul de cazuri) ar trebui, evident, s fie efectuate
de altcineva. n alte ri, mai multe dintre aceste sarcini se realizeaz de instanele de nivel mai
nalt care sunt responsabile pentru monitorizarea performanei generale a judectorilor
individuali i/sau a instanelor subordonate acestora, i care sunt, la rndul lor, evaluate pe baza
performanei generale. Unele Curi de apel intervievate fceau deja acest lucru, i preau s l
considere ca fiind o parte normal din sarcinile lor. Dac aceast diviziune a muncii ar fi aplicat,
ar permite Inspeciei s se concentreze pe nclcrile disciplinare grave i asupra plngerilor cu
privire la instane i, eventual, acest lucru ar putea fi realizat de un personal mai redus.
n acelai mod, problemele care implic lipsa depunerii declaraiilor de avere i rapoartele cu
privire la conflictele de interese i incompatibiliti sunt deja monitorizate de Agenia Naionala
de Integritate. Totui, nu tim dac Inspecia face mai mult dect s direcioneze informaiile de
la Agenia Naional de Integritate la CSM, dar dac acesta este cazul, ar fi un exemplu de
munc redundant.
Inspecia are i funcii suplimentare, printre acestea numrndu-se coordonarea unui numr de
studii cu privire la problemele de funcionare, dup cum se stabilete anual cu CSM. n timp ce
echipa a primit o list de studii, nu a primit nicio informaie cu privire la concluzii sau la impact.
Aceste studii sunt importante, dar, n ciuda a ceea ce sugereaz titlurile lor, ele sunt investigaii
profunde pentru identificarea exemplelor de funcionare problematic (de exemplu, cazuri care
au fost ntrziate extrem de mult) i, astfel, pentru ncurajarea instanelor s ia msuri imediate
pentru rezolvarea acestora.63 Ele nu constituie o cercetare analitic pentru identificarea cauzelor
problemelor, cu excepia celor datorate neateniei prilor responsabile.
Astfel de studii analitice sunt necesare, dar chiar si o Inspecie nou i independent ar putea s
nu fie n postura de a le efectua. Acestea ar trebui s fac parte dintr-un plan de management
general pentru mbuntirea funcionrii i, astfel, localizate logic n CSM, presupunnd c cel
din urm dispune de personalul necesar pentru coordonarea acestora. Atribuirea lor Inspeciei
combin dou funcii cu cerine diferite urmrirea nclcrilor de conduit i eforturile de a
descoperi noi modaliti pentru prevenirea acestora. Prin natura sa, nu este foarte probabil ca cea
dinti funcie s obin mult cooperare din partea intelor sale; totui, cea din urm necesit o
asemenea cooperare pentru a funciona n mod corespunztor. De asemenea necesit i un set de
Un studiu cu privire la ntrziere a fost n cele din urm oferit echipei, ce a identificat astfel cazurile de
ntrziere extrem. Nu a ncercat s descopere niciun motiv, tipurile de cazuri afectate cel mai des, i altele. Un
studiu cu privire la eficacitatea cazurilor anti-corupie a luat n considerare numai numerele de cazuri analizate i
finalizate, astfel stabilind c performana era n cretere. Nu a ncercat identificarea cauzelor de ntrziere sau a altor
practici criticate, pentru a explica mbuntirile sau pentru a sugera msurile de continuare i de intensificare a
acestei tendine.
63
90

aptitudini diferit de la cei care efectueaz studiile nu aptitudini de investigatori ci, mai degrab,
de cercettori i, de preferat, din medii multi-disciplinare.
Exist alte aspecte comune att pentru DNA ct i pentru Inspecia judiciar. Ambele par s aib
o abordare reactiv n gestionarea suspiciunilor de aciuni ilegale, deoarece se concentreaz pe
tratarea cazurilor despre care au fost notificate. Ambele efectueaz investigaii ex officio, dar
susin c sarcinile lor obinuite le afecteaz abilitatea de a face acest lucru. Acum poate fi util
pentru ele s adopte i o metodologie pro-activ. Combaterea infraciunilor (sau a corupiei) nu
implic numai prinderea ru-fctorilor, ci necesit o abordare strategic, menit a crete
influena ageniilor relevante n descurajarea apariiei acestora. Acest lucru poate implica
abordarea celor mai grave infraciuni sau a celor mai mari delincveni sau lucrul bazat asupra
ipotezei cu privire la locul n care aceste aciuni au loc, dar, n mod evident, implic mai mult
dect analizarea informaiilor raportate. Att DNA-ul ct i Inspecia Judiciar au nevoie de mai
multe resurse. Acest lucru nu nseamn neaprat mai muli angajai, ci mijloace legale i
materiale pentru urmrirea problemelor i, eventual, n cazul Inspeciei, o definire mai clar a
obiectivelor sale cu privire la rezultatele pe care trebuie s le produc.
Mai important, CSM pare s nu aib nicio politic specific pentru corupia din sectorul de
justiie. n schimb aceasta este parte dintr-o strategie naional mai ampl. Nu s-au fcut
meniuni n interviuri cu privire la abordarea de ctre CSM a corupiei din sistemul judiciar, iar
personalul CSM a raportat c nu tie despre corupie i c a obinut informaii din pres. i
CADI (2010) a notat aceast atitudine, ca i Transparency International Romnia (2011). n acest
sens, n rapoartele sale de la nceput, MCV descrie CSM ca fiind un fel de sindicat judiciar. Un
consultant ce lucra la un raport cu privire la corupia din sector a comentat c nici MJ i nici MP
nu ar putea i nici nu ar vrea s ofere estimri cu privire la categoriile de personal judiciar
condamnat pentru corupie i c CSM a putut face acest lucru abia n ultimii trei ani (Danilet,
2009: 18), concluzionnd c acest lucru indic n mod clar o lips de intenie n a creiona o
strategie anti-corupie. CSM declar c acum are o strategie, dar aceasta face parte din Planul
Naional de Integritate. Dreptul CSM-ului de a o implementa n cadrul sistemului judiciar apare,
prin urmare, limitat.
ndeprtarea de toleran?
Unde corupia este perceput de muli ca fiind o problem major, este bine s se spun
lucrurilor pe nume n acest sens, s se reduc vulnerabilitatea la corupie i s se anune o politic
de toleran zero. Abordarea actual n Romnia implic o investigare de durat i neconclusiv,
i dac se gsesc greeli, pensionarea anticipat (nainte posibil chiar cu pensie) sau o
condamnare la nchisoare (de multe ori cu suspendare), dar se pare c deseori nu se ntmpl
niciunul dintre aceste lucruri (CADI, 2010).
De fapt, toate cazurile de corupie au suferit de utilizarea rspndit a condamnrilor cu
suspendare. Pe lng o posibil presiune politic sau corupie, exist dou explicaii posibile, ce
trebuie luate fiecare n considerare de CSM i ICCJ.
n primul rnd, legea penal din Romnia favorizeaz individualizarea pedepsei, iar judectorii
deseori aplic propria lor interpretare pentru implementarea sentinelor cu suspendare pentru cei
acuzai de corupie deoarece nu au cazier penal, i deoarece impactul social este perceput ca
fiind minim. Acest lucru a fost tratat ntr-o lucrare prezentat de o comisie special pentru
91

individualizarea pedepselor n cazurile de corupie, pregtit pentru MCV (Romnia, MJ, 2009,
Anexa 24).
Unii dintre cei intervievai au menionat, fr s i susinem n mod neaprat, prerile
judectorilor cu privire la impactul social mai sczut cauzat de corupie (n comparaie cu o
infraciune de violen, se presupune) i de statutul inculpatului care, cel mai probabil, nu a avut
antecedente i, mai mult, a ocupat o poziie proeminent. Totui, dup cum s-a menionat de alii,
tocmai din cauza faptului c ocupa o poziie proeminent a fost posibil coruperea persoanei.
Parafraznd o persoan intervievat: Dac furi Rolex-ul cuiva, ajungi la nchisoare; dac
delapidezi fonduri guvernamentale pentru a cumpra Rolex-ul (sau dac l primeti mit), este
mai puin probabil c vei ajunge acolo.
n al doilea rnd, argumentul impactului social minim poate fi susinut de presupusa preferin a
procurorilor pentru cazuri simple (pentru a-i menine ratele de condamnare ridicate) i, astfel s
acuze pe cineva de mit sau extorcarea mai puin semnificativ. Unele sume implicate sunt
ridicole, dei acuzatul a fost investigat pentru sume mult mai importante.
Unele tipuri de corupie ce pot afecta sectorul judiciar nu par a fi investigate. De exemplu,
minitrii guvernamentali angajeaz avocai pentru a i reprezenta n cazurile mari. Unele
persoane intervievate consider c procesul de selecie poate fi prtinitor i influenat de
promisiunea unui anumit procentaj din valoarea contractului. Avocaii strini, singurii care au
menionat acest lucru, au spus c pot recunoate firmele care se devoteaz acestui tip de afaceri,
facturnd tarife orare relativ ridicate.
n final, nici Noul Cod de Procedur Civil i nici Noul Cod de Procedur Penal nu au putut
afecta imunitatea (dect dac se renun voluntar la ea) parlamentarilor, ce pot fi investigai
numai dac Parlamentul i d acordul cu privire la acest fapt. Dac Romnia dorete s faciliteze
judecarea n instan a membrilor Parlamentului, poate lua n considerare un amendament
constituional la care se va opune rezisten, fr ndoial.
Concluzie
i alte pri ale sectorului public sufer de percepia unui anumit nivel de corupie. Incidena sa
real n cadrul sectorului de justiie poate fi doar aproximat, dei suntem de acord cu majoritatea
rapoartelor publicate cu privire la faptul c nu pare a fi un eveniment ce se desfoar zilnic.
Totui, se pare c msurile luate pentru combaterea corupiei (fie c sunt n cadrul sectorului de
justiie sau n exteriorul su) ar putea fi intensificate. Acesta nu este neaprat din vina sistemului
judiciar, dei reticena CSM de a confirma prezena acesteia ntr-un mod mai proactiv este
considerat a fi o problem. n timp ce unele persoane intervievate consider c situaia s-a
mbuntit n ultimii ani, majoritatea au observat o scdere a eforturilor n perioada ulterioar
aderrii, fie ca ncercri de a elimina magistraii corupi i personalul lor sau de a controla
corupia n alt parte.
92

3.6 Calitate: Interpretrile legale neunitare i imprevizibilitatea consecvent a hotrrilor
Problem
Importana care se acord acestei probleme pare s difere ntre prile interesate. Cu excepia
reprezentanilor UE (MCV), academicienilor locali i a ONG-urilor, precum i a avocailor
strini (inclusiv cei care aparin de camerele de comer), nicio persoan intervievat nu a
menionat spontan sau nu a reacionat ntr-un mod evident la o ntrebare direct. Interpretrile
legale inconsistente sunt menionate frecvent ca fiind o provocare pe blog-uri i pe site-uri web
coordonate de firmele de avocatur locale, dar n general fr a face referine specifice.
Interviurile au produs cteva dovezi anecdotice, dar problema cu anecdotele este c, indiferent
dac sunt confirmate, nu sunt neaprat reprezentative. Mai mult, n unele exemple nu a fost clar
dac persoana intervievat a considerat c problema era corupia sau diferenele legitime de
opinie cu privire la modul n care trebuie aplicate legile.
Analiz
Ca rspuns direct la preocuprile MCV, au existat cteva studii locale ale acestui aspect, cel mai
semnificativ fiind unul raportat n Romnia, MJ, 2009 (Anexa 24), ce a revizuit condamnarea
celor acuzai de corupie, i un al doilea (CADI, 2010) ce a revizuit motivele pentru inconsistene
ct i probabilitatea ca modificrile din Noul Cod de Procedur Civil s le abordeze. Numai cel
dinti a revizuit cazuri reale dar, dei a descoperit multe discrepane (n special n ceea ce
privete utilizarea sentinelor cu suspendare pentru corupie, fa de infraciunile de drept
comun), statisticile i metodologia sa nu au fost incluse n raportul publicat.
Lipsa de uniformitate n interpretrile legale ca o cauz a imprevizibilitii este deseori blamat
de cei care o menioneaz ca fiind o problem, pe sentimentul de independen al judectorilor i
lipsa de acces la jurispruden. Cele dou site-uri electronice principale de hotrri publicate,
ECRIS i Jurindex, au o acoperire incomplet i se pare c, exceptnd hotrrile ICCJ64,
judectorii au n general acces numai la hotrrile din propria lor Curte de Apel. Nu este clar
dac pot accesa hotrrile de la alte Curi de Apel i, dac ar putea, dac ar avea intenia s le
citeasc. Ne ndoim de viziunea MCV c publicarea mai multor hotrri ar avea un impact
semnificativ (nu exist niciun stimulent pentru judectori s le citeasc i, mai mult, interpretarea
neuniform s-ar putea s nu fie cuprins n hotrre, dac s-a fcut referire la o ncheiere
interlocutorie). Totui, ar putea explica o parte din lipsa de atenie acordat felului n care alii
decid n cazuri similare. Dac judectorii nu tiu ce decizii iau ceilali, nu vor fi contieni de
existena inconsistenelor. Acest aspect poate explica mai bine dect independena excesiv. n
toate sistemele judiciare exist judectori cu opinii diferite dar, numai dac romnii nu sunt
foarte neobinuii, majoritatea probabil c ar fi bucuroi s ia decizii ca i ceilali - dac ar ti ce
fac ceilali.
Hotrrile neobinuite sunt blamate i cu privire la ali factori dect lipsa de acces la hotrri sau
mijloace alternative de a cunoate tendinele comune. Aceti factori includ corupia, relaiile
speciale dintre pri, grab cauzat de un volum de lucru prea mare i cadrul legal instabil. Pe
scurt, criticii consider c rezultatele extrem de diferite pentru cazurile asemntoare sunt cel
mai bine explicate nu de interpretrile legale inconsistente (lucru asupra cruia se concentreaz
ICCJ a raportat c a acelerat publicarea online a hotrrilor sale. Din iunie 2012 pn n martie 2013,
14.000 de hotrri ICCJ au fost publicate pe site-ul ICCJ: www.scj.ro/jurisprudenta.asp
64
93

aceast seciune), ci prin influenele exterioare i probabil ilegitime asupra deciziilor judiciare
(tratate n seciunea anterioar).
n ciuda ateniei mai puin semnificative acordate subiectului de ctre judectori i de alte
persoane din exterior, s-au luat msuri, pn n prezent fr rezultate concrete. CADI (2010)
raporteaz edinele dintre judectori pentru discutarea opiniilor inconsistente cu privire la modul
n care trebuie aplicate legile, dar declar c nu funcioneaz deoarece nicio decizie nu este
obligatorie. Totui, mecanismul probabil c merit mai multe ncercri, deoarece a fost utilizat
cu succes de alte ri europene. Huls (2012) raporteaz o experien pozitiv ntre instanele de
nivel inferior din Olanda, n ciuda rezistenei iniiale a naltei Curi fa de aceast practic. Cei
doi consultani judiciari externi ai Analizei funcionale, unul din Olanda iar cellalt din
Germania, au confirmat c practica a funcionat n rile din care provine fiecare. MCV
raporteaz i eforturi depuse de unele Curi de Apel de a crea mai mult uniformitate a deciziilor
ntre instanele din subordinea lor. Din moment ce nu s-au fcut meniuni cu privire la asemenea
iniiative ctre echipa Analizei funcionale n timpul vizitelor pe teren, i deoarece MCV nu a
oferit exemple specifice, nu suntem ntr-o poziie n care putem spune n ce msur se ntmpl
acest lucru i cu ce rezultate.
n timp ce noile coduri sunt menite s abordeze provocarea, aa cum era i LMR, avem anumite
ndoieli cu privire la impactul imediat. Aceste coduri vor produce propriile lor diferende cu
privire la interpretri i vor trebui rezolvate, fie prin noile mecanisme introduse la ICCJ (deciziile
preliminarii, complete mai mici pentru recursul n interesul legii) sau prin alte metode.
Un alt aspect citat de CADI (2010) este nereuita anterioar raportat a ICCJ de a-i ndeplini
rolul n unificarea jurisprudenei. Dimensiunea sa (121 judectori) n mod cert complic
problema, la fel ca i estimarea sa c va avea nevoie de un numr de trei ori mai mare pentru a
gestiona mecanismul de unificare introdus de noua legislaie. n timp ce ICCJ este o nalt curte
de dimensiuni mari, nu este singurul organism de acest fel existent. Nu exist exemple ideale de
urmat, dar alte instane din Europa i dincolo de confruntarea cu aceast provocare i cu
volumele de cazuri comparabile sau chiar mai mari, deseori ncearc s realizeze o organizare
intern ce permite o specializare mai mare n diferite materii. Un complet specializat poate c
nu ia cea mai bun decizie, dar este mai probabil s impun consisten, n timp ce ICCJ din
Romnia, chiar i sub noile reguli din LMR, pare mai nclinat spre o reprezentare adecvat a mai
multor opinii, inclusiv a celor nespecializai. Este posibil, cel puin pe termen scurt, ca aceast
strategie s fie regndit.
Concluzie
Un anumit grad de imprevizibilitate este inevitabil ntr-un sistem nou, iar n Romnia, acest lucru
este exacerbat printr-un cadru legal supus schimbrilor rapide. Totui, este posibil ca Romnia s
fi adugat complexitate provocrii prin crearea unei ICCJ foarte mari, despre care unii
observatori locali (CADI, 2010) consider c nu menine consisten nici mcar n cadrul
deciziilor proprii.
Indiferent de msura n care criticile sunt valide, impactul ICCJ asupra ndeplinirii rolului su n
unificarea criteriilor poate fi ntrit. Evident, consistena depinde de cei responsabili pentru
stabilirea standardelor i de anumite mijloace pentru aplicarea acestora. Transferarea unor decizii
la nivelul Curilor de apel, i cu ICCJ lund hotrri asupra diferendelor dintre acestea poate fi o
94

alternativ mai practic. Dei independena judiciar este menionat de unii pentru aceast
neuniformitate, o abordare promitoare poate fi cea de a stabili standarde la un nivel superior i
de a identifica i a se concentra asupra zonelor cele mai problematice.
Judectorii romni pot insista asupra independenei lor dar, evident, se i tem pentru
repercursiunile disciplinare. Prin urmare, este de datoria nivelurilor mai nalte din sistemul
judiciar (indiferent dac este ICCJ sau diferite Curi de Apel) s identifice care sunt zonele cele
mai comune cu probleme i s stabileasc standarde pentru acestea (bazate pe ct posibil pe
discuiile participative ce implic i ali judectori), i, dac s-ar monitoriza conformitatea ntr-un
mod eficient, estimm c problema ar putea fi rezolvat mai rapid. ntr-un final, aceasta va fi o
chestiune de voin politic pe care niciun strin nu o poate rezolva. Doar responsabilitatea i
angajamentul local.
3.7
Calitate: mbuntirea funcionrii
Combaterea corupiei i nclcrilor eticii

Concentrarea asupra corupiei a fost direcionat spre reducerea incidenei sale n sector i, ntr-o
msur mai mic, spre mbuntirea modului de tratare a corupiei n alte segmente din sectorul
public. Limitat n capacitatea sa de a msura incidena n mod direct, echipa s-a concentrat
asupra punctelor vulnerabile i, astfel, asupra a ceea ce s-ar putea face pentru reducerea
oportunitilor sau a stimulentelor pentru corupie i nclcri etice.
Punctul cel mai important de aici este c CSM - ca parte a eforturilor sale de a proteja
independena justiiei - trebuie s trateze subiectele legate de corupia judiciar, nclcrile etice
i obstacolele aprute n capacitatea magistrailor de a investiga, ancheta i a judeca aceste cazuri
de corupie. Nu i poate permite s ignore greutatea opiniei poporului sau veridicitatea cazurilor
care au fost investigate i n care au fost fcute condamnri.
Un prim pas ar fi recunoaterea cinstit c exist provocri, att legate de percepie, ct i de
realitate, dup care pot fi ntreprinse cteva din urmtoarele msuri:
Sondaje de opinie i empirice periodice, ns cel puin anuale. Acestea s-ar referi la publicul
general i la utilizatorii serviciilor instanelor, pentru a stabili dac percepiile i experienele se
modific. Sondajele vor fi anunate i rezultatele publicate, drept un indiciu c CSM ia
provocrile n serios.
O campanie de relaii publice i educativ. Aceasta ar informa cetenii cu privire la drepturile
lor din procedurile judiciare i la modurile n care pot fi nregistrate plngerile referitoare la
aciuni ilegale sau imorale ntreprinse fie de magistrai sau de personalul instanei, fie de ali
funcionari ai instanei, inclusiv avocaii. Dei judectorii au obiectat de multe ori n alte ri,
considernd acest lucru ca fiind o insult adus muncii lor, nu este o idee rea postarea unor
anunuri la instane i parchete cu privire la ilegalitatea oferirii sau solicitrii de mit, inclusiv
taxe de urgentare.
Crearea unui birou pentru avocatul poporului. Aceast practic a fost adoptat n Brazilia i n
alte pri, pentru a le oferi cetenilor un loc prietenos unde s-i poat nregistra plngerile.
95

Acesta ar fi pe lng Inspecia Judiciar, la fel ca n Brazilia, dar acolo unde corupia sau
serviciile defectuoase sunt o problem, redundana este de multe ori util. Investigaiile i
hotrrile avocatului poporului nu trebuie s aib greutate legal i unul din servicii poate fi
medierea dezacordurilor dintre pri, sau pur i simplu ntiinarea judectorilor c ar trebui s
aib mai mult grij cum se comport (bineneles, fr divulgarea sursei informaiei, deoarece
avocatul poporului nu poate impune sanciuni i, dac raporteaz nereguli la CSM sau Inspecia
Judiciar, atunci orice anchet ulterioar i-ar da dreptul acuzatului s afle sursa).
Revizuirea mandatului i a funcionrii Inspeciei Judiciare. Acest lucru ar asigura concentrarea
productiv a eforturilor sale asupra abuzurilor serioase, fr a ncuraja, dup caz, formalismul
excesiv din partea magistrailor, de team c s-ar putea angaja fr intenie n aciuni supuse
sanciunilor. Lista activitilor supuse sanciunilor are nevoie de revizuire, fr discuie, deoarece
este prea lung, tinde s se suprapun n mod clar cu unele activiti de corupie i, de asemenea,
poate viza probleme care s-ar supune mai bine unor alte tipuri de control (efectuate de Agenia
Naional de Integritate, Curi de Apel, sau pentru corupie, de DNA i MP). Inspecia Judiciar
are un mandat variat n Europa, fr un model clar cu privire la ce funcioneaz cel mai bine i
din ce motiv. Agenia din Romnia se pare c s-a dezvoltat n timp fr o direcie clar, de aceea
poate fi momentul s se analizeze unde este cea mai mare nevoie de ea i ce poate fi eliminat.
Explicarea de ctre Inspecia Judiciar a scopului su i tipurile de comportament pe care le
vizeaz. Deoarece Inspecia este una din instituiile cel mai puin nelese de ctre cei din afara
sistemului, ar fi bine pentru ea s efectueze propria campanie chiar i n cazul celor mai bine
informai. Numrul mic de aciuni disciplinare luate sugereaz o oarecare ineficien, dar poate fi
explicat prin concentrarea pe anumite tipuri de comportament i, dac acesta este motivul, el
trebuie exprimat explicit.
O serie de anchete mai mult empirice dect legale pentru a identifica unde i ct de des apar mai
multe forme sistemice de corupie. Scopul investigaiilor efectuate, de exemplu, de ctre institute
de cercetare, ar fi s ncerce s creioneze o idee de ansamblu mai bun cu privire la ce se
ntmpl i la modul n care se poate msura frecvena i riscurile apariiei, mai degrab dect s
se concentreze pe identificarea celor vinovai (aceste aspecte vor fi gestionate de DNA i de
Inspecia Judiciar). Aceast diferen trebuie conservat pentru a se putea aduna ct mai multe
informaii, inclusiv zvonuri, suspiciuni i declaraii care nu ar fi acceptate niciodat ntr-o
instan.
Pe baza acelei priviri de ansamblu, dezvoltarea mecanismelor de reducere a punctelor
vulnerabile locurile n care corupia este mai frecvent, mai greu de depistat direct, dar cea mai
vizibil pentru victime. Aceste iniiative trebuie fcute publice, ca dovad a dorinei magistrailor
de a mbunti situaia.
Interpretari legale unitare
Rezultatele imprevizibile din cauza lipsei de uniformitate n interpretrile legale nu au fost
niciodat menionate ca un obiectiv cu cea mai mare prioritate n niciunul din interviurile
noastre. n mod similar, studiile efectuate de observatorii romni i cei externi, dei menioneaz
des acest fenomen, nu i dau o importan prea mare. Cnd sunt menionate interpretrile
neuniforme, acestea sunt deseori legate de celelalte dou provocri corupia, din motive
evidente, i ntrzierile, dar ca efect advers al precursorului su, judectorii suprasolicitai. Cele
96

cteva sugestii oferite sunt extrase n mare parte din literatura de specialitate analizat. Chiar i
intervievaii care s-au plns de rezultatele imprevizibile nu au putut sugera remedii i ntr-un
anumit sens s-ar putea s aib dreptate, cel puin pe motiv c problemele de la baz se afl n alt
parte i rezolvarea lor va dura.
O prim problem, cel mai des menionat, este schimbarea rapid a cadrului legal i anulrile
frecvente sau modificrile legilor i ale ordonanelor de guvern. Aceasta nu este o problem
juridic, cu excepia efectelor sale, i rezolvarea const n practici mbuntite adoptate de
organele executive i Parlament n procesul legislativ i examinarea legilor nainte de adoptarea
lor. Guvernul pare din ce n ce mai contient de responsabilitile sale i sperm c va lua
msurile necesare, dar nu avem nimic de adugat la ceea ce au sugerat alii, cu excepia dorinei
de a sublinia c studiile de impact de genul celor fcute pentru noile coduri sunt ambele prea
ambiioase ca obiective i prea limitate ca posibil int (n cazul codurilor, dup cum este
menionat mai jos, care se concentreaz pe nevoia de mai mult personal i infrastructur
anexa 3).
Insistena MCV pentru publicarea mai multor sau a tuturor hotrrilor ni se pare util, dar nu este
ceva care ar putea rspunde complet provocrii. Judectorii nc au nevoie de un imbold pentru a
le citi i pn acum nu este clar c ar exista vreunul. Mai mult (a se vedea punctul urmtor),
modul n care sunt concepute n prezent multe hotrri le poate reduce utilitatea de ndrumare.
O sugestie mai util, oferit de o alt surs romneasc, Societatea pentru Justiie (SoJust, 2006)
care are magistrai printre membrii si, este mbuntirea formatului pentru hotrri:
Exist cteva sentine organizate sau structurate pe un rezumat ... regula de aur const n
prezentarea tuturor problemelor, fr a folosi numere sau paragrafe Mai mult,
justificarea unei sentine este, de multe ori, doar o descriere inutil a tuturor actelor
procedurale elaborate de pri sau de instan, avnd la final citarea seac a textului
legislativ aplicabil.
Elaborarea unui format uniform similar practicilor din rile avansate din vestul Europei este
posibil s fie respins pe motiv c intervine n independena justiiei, dar ar fi un avantaj n
identificarea motivelor hotrrilor i, de aici, a punctelor contradictorii. Unii dintre cei
intervievai au adus critici similare cu privire la tendina de a expune verdicte extraordinar de
lungi, n cadrul crora ratio decidendi este, practic, invizibil. Merit menionat aici c, potrivit
lui Pompe (2012), unele sisteme judiciare au limitat lungimea hotrrilor scrise n Norvegia, o
Curte de Apel accept maxim 12 pagini, dac nu este acordat o dispens special.
Odat ce se public mai multe hotrri, acestea - mpreun cu statistica judiciar65 - trebuie puse
la dispoziia cetenilor, n general, i n special instituiilor academice i ONG-urilor. Acest
lucru va permite observatorilor s judece singuri nivelul de inconsisten i va permite i
cercetarea independent a problemelor. n multe ri, unele din cele mai valoroase constatri
provin din cercetri externe i acestea pot fi utile n ndeprtarea miturilor, unele din ele fiind
extrem de vtmtoare pentru instane.
Ambele avnd ndeprtate n mod corespunztor modalitile de identificare a prilor, dei nu n mod
necesar i ale judectorilor.
65
97

CSM (alturi de ICCJ) ar trebui s acorde mai mult atenie subiectului, care ar putea:
S realizeze un studiu sau studii pentru identificarea punctelor din legi cu cele mai disparate
i/sau disruptive interpretri. n studii, ca un preambul la examinarea empiric a hotrrilor, se va
include participarea public ca modalitate de identificare a zonelor care necesit atenie special.
S ncurajeze dezbateri mai largi ntre judectori referitoare la propriile aprecieri ale nivelului i
cauzelor fenomenului poate c ncercrile anterioare de a concentra discuiile asupra
problemelor identificate ca fiind critice au fost iniiate prea devreme n proces, i ar fi fost mai
bine s se bazeze pe studii i discuii anterioare cu privire la problem n general, dect cu privire
la cazuri specifice.
De abia atunci se va trece la examinarea participativ a cazurilor reale pentru a se ncerca
construirea unor interpretri consensuale n rndul magistrailor. Dei ICCJ ar trebui ncurajat s
participe la primele dou activiti anterioare, acordul su i posibila participare la aceasta din
urm va fi critic
ICCJ va trebui s se concentreze i s determine cum poate folosi cel mai bine rolul su n
crearea de criterii uniforme pentru interpretarea legal. ntr-o anumit msur, ICCJ este cheia
oricror soluii, dar majoritatea observatorilor pare s fie de acord c, indiferent de motiv, nu a
fost capabil s i ndeplineasc rolul corespunztor. Consultrile cu membrii altor nalte
instane europene pot fi utile pentru a mobiliza angajarea ICCJ i pentru a demonstra c exist
mecanisme pentru mbuntirea acestei funcii.
Un mod alternativ de abordare a concentrrii pe ICCJ ar fi utilizarea unei practici deja adoptate
de unele Curi de Apel de ncepere a analizei contradiciilor la acel nivel. Acest lucru ar putea
constitui un fel de filtru pentru ICCJ, care ar putea atunci s se concentreze pe diferenele dintre
Curile de Apel mai degrab dect s ncerce rezolvarea tuturor palierelor deodat.
Implicaii privind resursele
Resurse umane. Investiiile legate n combaterea corupiei i uniformizarea interpretrilor legale
ar putea fi relativ mai mici dect n alte zone i exceptnd suportul tehnic pentru cercetare
analitic i dezvoltarea unor protocoale i programe noi, nu va fi nevoie de resurse umane
suplimentare. Acest necesar poate fi rezolvat i cu consultani contractai, dei ar fi de dorit s
existe o oarecare capacitate intern n aceste zone. Entitile responsabile cu controlul corupiei
(nuntrul i n exteriorul sectorului), abaterile etice din cadrul sectorului i interpretrile
neuniforme sunt toate n mod corespunztor ncadrate cu personal. ICCJ este posibil s nu fie de
acord cu aceast prere referitor la personalul su, dar pot fi explorate alternative organizaionale
i utilizarea Curilor de Apel ca prim filtru, nainte s se suplimenteze locurile cu ali judectori.
Unele recomandri cu privire la organismele suplimentare (un avocat al poporului) ar necesita
mai mult personal (sau transferul de personal), dar acestea nu sunt prioriti pe termen scurt.
TIC. n domeniul corupiei, descoperirile echipei TIC se apropie mai mult de ideea crerii de
protocoale cu alte agenii care gestioneaz bazele de date, eseniale n investigarea infraciunilor.
Baze de date mai bune pentru a-i putea monitoriza aciunile, accesul la datele pe care nu le
controleaz i o organizare i dezvoltare mai bun a strategiilor bazate pe rezultate sunt cerute
pentru toate ageniile, dar nevoia de mbuntire trebuie nti recunoscut sau toat asistena
98

tehnic din lume nu va ajuta la nimic. Crearea/extinderea recomandat bibliotecii de hotrri este
un alt proiect TIC, dar date fiind unele dubii cu privire la beneficiile imediate i ntrebri legate
de care ar fi cel mai util format, ar putea fi adoptate treptat, n acelai timp urmrindu-se alte
alternative mai puin dezvoltate tehnologic, pe termen mai scurt.
3.8
Accesul la justiie
Problema
Cei intervievai nu au menionat accesul ca o problem i n timp ce CADI (2010) o face, nici
acesta nu este un punct principal de focalizare. Accesul nu pare a fi o problem major din punct
de vedere statistic: rata anual de litigii se apropie de o valoare relativ ridicat de 10.000 per
100.000 locuitori. Din pcate, nu ne putem da seama dac cei aproximativ 1 din 10 romni care
depun cazuri n fiecare an sunt aceeai indivizi (sau organizaii) cu depuneri repetate sau cte
dintre cazurile acestora sunt numrate de dou ori. Cteva sunt, n mod evident, numrate de
dou sau de mai multe ori, unde, spre exemplu, o revizuire a procedurii de executare implic o
hotrre a instanei n prealabil, spre deosebire de un titlu executoriu sau a unei cauze penale din
stadiul executrii pedepsei, numrate drept caz separat.
Cu toate acestea, indiferent de numrul celor care ajung n instan, ntrebarea care rmne este
dac toi cei care au nevoie de servicii judiciare le pot accesa i, dac o fac, ct de satisfctoare
sunt rezultatele. Satisfctor nu poate nsemna, evident, c acetia ctig dispute, ci c primesc
tratament corect, echitabil i, n timp ce suntem cel mai mult interesai de situaia cetenilor
sraci, aceeai ntrebare se aplic i pentru cei mai nstrii.
Sondajul din 2013 efectuat de ctre echipa Analizei a evaluat cteva din aceste probleme i a
gsit rezultate mixte (CURS, 2013). Judectorii i personalul instanei au primit reacii pozitive.
Pe o scar de la 1 (sczut) la 5 (ridicat), repondenii i-au evaluat mulumirea fa de
imparialitatea judectorului la 3,68, fa de atitudinea i politeea judectorului la 3,95 i fa de
cea a personalului instanei la 3,97, iar fa de competena personalului la 3,92.
Sondajul a descoperit c nivelul de mulumire printre repondeni legat de modul n care instana
trateaz cazurile nu este prea ridicat. Pe o scar de la 1 (sczut) la 5 (ridicat), mulumirea la toate
nivelurile de jurisdicie a fost doar de 2,69. Interesant este faptul c, rezultatul printre cei care au
ctigat cazul nu a fost mai semnificativ mai ridicat (2,91) dect printre cei care au pierdut cazul
(2,36). Mulumirea fa de uurina n a gsi informaii folositoare legate de drepturile lor a fost
puin peste medie la 3,32, asemntoare cu mulumirea fa de uurina de a ajunge n instan i
de claritatea informaiilor oferite de ctre instan (ambele 3,19). Semnele din interiorul
instanelor au primit o rat de mulumire uor mai bun de 3,89.
Membrii sistemului judiciar romnesc au exprimat importana pe care o ataeaz tratrii fiecrui
reclamant care ajunge n instan cu acelai efort. Echipa nu este sigur c acest lucru este
suficient i nelept. Nu este suficient s abordezi ntr-un sens larg problemele privind accesul la
justiie. Pe lng mulumirea de tratament, exist i problema posibilelor impedimente n
folosirea instanei n primul rnd i este curios faptul c att de puin atenie pare a fi
concentrat aici. n legtur cu nelepciunea, ar trebui acordat puin atenie impactului asupra
celeritii (ca efort depus asupra plngerilor care, n mod evident, nu pot fi rezolvate n instan,
iar acel efort nu mai poate fi depus pentru cei care merit), imparialitii (o valoare la fel de
99

important care este clar subminat de asistena oferit de judector unei pri n formularea unei
reclamaii) i asupra drepturilor prii oponente (care poate fi victima unui atac de rzbunare).
Analiza
Romnia cheltuiete una din cele mai mici pri din PIB pe asisten legal gratuit din cele 45
de ri europene incluse n rapoartele din 2010 i 2011 ale CEPEJ (consultai seciunile 5.2 i
6.2). Dei alocrile au crescut brusc n ultimii ani, avnd n vedere baza lor foarte sczut,
Romnia rmne printre rile care ofer cele mai puine fonduri. Sondajul din 2013 al echipei
Analizei a artat c 6 procente dintre pri au primit un avocat de la stat (CURS, 2013).66 Dup
cum au raportat judectorii i procurorii, muli indivizi i abordeaz fr un avocat iar sondajul
din 2013 a artat c 21 de procente din pri nu sunt reprezentate de un avocat (CURS, 2013). 67
Conform unui studiu din 2008 (Gallup Organization Romnia, 2008) doar 63 de procente din
utilizatorii instanelor ajung la instan cu un avocat i doar 8 procente primesc mai trziu unul,
pltit de stat. Din cei 51 de repondeni (29 de procente din total) care au raportat c s-au
reprezentat singuri, 47 de procente au afirmat c acest lucru s-a datorat faptului c erau de prere
c nu au nevoie de un avocat i 38 de procente au afirmat c nu i-au putut permite unul.
Judectorii i procurorii ncurajeaz reprezentarea fr avocat, n mod intenionat sau
neintenionat. Ambele grupuri au raportat c depun eforturi extreme pentru a rezolva plngerile
formulate necorespunztor, oferind mai multe servicii dect sunt oferite de obicei n alt parte
dei, n schimb, aceasta ar putea nsemna o valoare mai ridicat a neplcerii pentru cei acuzai pe
nedrept, muli dintre ei necesitnd i asisten.68 Exist i griji legate de calitatea aprrii i a
asistenei legale atunci cnd este oferit de avocai finanai de stat i posibil legate de cei care nu
se calific pentru asisten i astfel depind ori de ajutor judiciar ori pur i simplu nu se prezint la
instan.
Onorariile pentru avocaii care ofer asisten subvenionat de guvern par foarte mici. Echipei i
s-a spus c ncepnd cu mai 2012, plata obinuit pentru reprezentarea unui caz ntr-o instan
era n jur de 100-300 RON sau aproximativ 2575 $.69 n zonele unde avocai cu vechime par a
avea mai mult de lucru, sarcinile sunt de obicei oferite stagiarilor (conform informaiilor din
interviuri). Din cauza lipsei arhivelor centralizate legate de aceast chestiune, este imposibil s
ne dm seama ci indivizi din ntreaga ar primesc asisten sau ci avocai sunt angajai s o
ofere. CEDO nu are multe cazuri legate de aceast problem, din motive evidente (ar fi nevoie de
asisten legal de un anumit fel pentru a ajunge acolo), singura excepie fiind deinuii care se
plng de lipsa accesului la avocai (probabil finanai de stat).
Intervievaii au menionat i faptul c trebuie s plteasc taxele de timbru dup ce un caz este
nregistrat dar nainte ca instana s l audieze ca o posibil constrngere. De obicei, sumele
implicate nu ar prea destul de mari nct s descurajeze pe cineva cu un caz legitim, doar dac,
bineneles, o sum mare de bani este implicat, caz n care taxele necesit ca o parte a sumei
Din cele 6 procente: judectorii 4 procente, tribunale 4 procente, curi de apel 13 procente.
Din cele 21 de procente: judectorii 20 de procente, tribunale 25 de procente, curi de apel 16 procente.
68
Din interviuri, a fost neclar rezolvarea acestei stuaiio parte nereprezentat depunnd o plngere
mpotriva unui individ care nu i-a permis nici el s angajeze un avocat privat. n cazul unei plngeri penale, s-ar
oferi un aprtor subvenionat de stat, dar pentru plngeri civile, aceasta nc este o problem.
69
Probabil au crescut de atunci, dar ne ndoim c vorbim de sume princiare. Mai mult, avocaii raporteaz c
nu este posibil rambursarea separat a cheltuielilor.
66
67
100

reclamate s fie i ea pltit. Sondajul din 2013 al echipei Analizei afirm c 29 de procente din
pri au fost scutite de plata taxelor de timbru (CURS, 2013).70 n acelai timp, atunci cnd au
fost ntrebai despre nivelul de satisfacie asupra costurilor de utilizarea a instanei (excluznd
onorariile avocailor), mulumirea general a repondenilor a msurat 2,54 pe o scar de la 1
(sczut) la 5 (ridicat). Totui, taxele sunt relativ mici i, din pcate, taxele mici nu sunt un
obstacol prea mare pentru cei care depun plngeri nejustificate. Plngerile penale nu se taxeaz i
ar fi interesant s se afle dac regulile cu privire la abuzul acestui dreptn special mpotriva
unui caz pe care procurorul decide s nu l urmreascsunt aplicate (i dac da, care sunt
rezultatele) i dac pretinsul fpta are acces la orice fel de asisten nainte ca procurorul sa ia o
decizie.
Concluzie
Problema accesului trebuie explorat mai mult. Chiar dac aproape 10 procente din romni
nainteaz un caz n fiecare an, rmne problema dac acetia sunt servii adecvat. Mai
important, cantitatea i calitatea asistenei legale oferite de stat ridic ntrebri, dar am auzit
puine sugestii pentru rezolvarea acestei situaii. Faptul c, pn i ntr-un sondaj limitat, 29 de
procente din utilizatorii instanei au raportat c nu au angajat sau nu li s-a oferit niciodat un
avocat, atinge un aspect care merit atenie suplimentar. Dac au parte de asisten judiciar n
formarea reclamaiilor, aceasta ar putea limita impactele negative asupra lor, dar aceasta ridic
multe ntrebri dac acest lucru ar trebui fcut de ctre judectori din punctul de vedere
economic i a procesului cuvenit.
O problem suplimentar este modul n care procedeaz un judector dac ambelor pri le
lipsesc avocaii. Cteva recomandri legate de cum ar putea fi adresat nevoia de asisten legal
sunt incluse n seciunea 3.9, la fel i o recomandare cu privire la faptul c trebuie efectuat mai
mult cercetare pentru a determina cine ar putea fi exclus sau afectat negativ de politicile
curente.
3.9
mbuntirea accesului la justiie
ntr-un anumit sens, multe din opiunile listate mai jos ar putea fi tratate n cadrul primei
probleme, sporirea eficienei. Asta din cauz c au ca scop reducerea volumului de lucru judiciar
prin adugarea unor servicii anterioare ajungerii n instan pentru acele dispute care pot fi (sau
nu) introduse n sistemul judiciar.
Determinai msura n care ar exista orice fel de obstacole pentru acces, pentru cine, cu ce rezultate, i
de ce. CSM sau alt entitate ar putea efectua studii legate de acest lucru, innd cont de lipsa general de
interes pentru acces. Rata litigiilor din Romnia pare destul de ridicat, dar aceasta nu garanteaz c toate
persoanele au acces la justiie.
Investii resurse financiare ntr-un program de educare juridic a poporului. Acesta ar informa cetenii
cu privire la activitatea instanelor i a procurorilor, ce constituie o plngere care trebuie deferit justiiei,
cum s depui o plngere i de ce ar fi recomandat utilizarea unui avocat. Acest program ar trebui s
includ o avertizare despre folosirea avocailor neacreditai i s insiste ca instanele s verifice dac orice
reprezentant legal este acreditat.
70
Din cele 29 de procente: judectorii 29 de procente, tribunale 21de procente, curi de apel 40 de procente.
101

Oferii un program de asisten legal pentru a informa reclamanii n prealabil n legtur cu
nregistrarea unei plngeri (penale sau civile) Acest lucru ar costa ceva statul, dar nu va mai presa
judectorii i procurorii care trebuie s realizeze ce dorete reclamantul i dac are o baz legal. Dei n
unele ri (de exemplu Suedia) avocatul care revizuiete poate i prelua cazul, credem c acest lucru nu
este recomandat pentru Romnia i c asistena legal iniial ar trebui adresat reclamanilor cu cazuri
legitime, pe care serviciile ar trebui s i ajute la formulare, fie de ctre programe de asisten, ori de o
list cu avocai acreditai.
Extindei programul de asisten public i programele de asisten legal astfel nct s poat acoperi
mai muli utilizatori din instane i s ofere servicii de calitate mai bun. Dei este n cretere, Romnia
se afl nc la limita inferioar a procentajului PIB cheltuit pe acest serviciu (n ciuda unui procent mare
de PIB cheltuit pe justiie n general). Sigur, judectorii pretind c fac munca pe care un program de
asisten legal ar face-o mai bine, dar aceasta nu este activitatea lor de baz i probabil este un mod mai
costisitor de a atinge aceste nevoi.
Implicaii privind resursele

Cea mai mare parte din implicaiile financiare i de alt natur implic crearea sau extinderea
serviciilor din afara instanei: mai multe investiii n cercetarea punctual, servicii de informare,
consiliere anterioar procesului i asisten legal pentru cei care depun cazuri i mediere. Cteva
dintre acestea vor implica extinderea serviciilor TIC pentru a le asista i cel puin pentru a urmri
utilizarea de ctre grupurile vizate i evaluarea impactului acesteia. Dac unele din msurile
pentru extinderea gradului de productivitate ar fi adoptate cu succes, unii magistrai ar putea fi
transferai ctre noile servicii descrise mai sus, ca, de exemplu, mediatori. Acest lucru ar trebui
s fie voluntar i cu garania salariilor adecvate i ansa de promovare, dar avantajul ar fi
utilizarea resurselor umane deja bugetate n sistem. Unele ri (de exemplu Costa Rica) au un
sistem de carier pe trei niveluri pentru judectori, procurori i aprtori publici cu salarii
comparabile i beneficii la fiecare nivel i oportunitatea de a te muta de la un nivel la altul.
102
4. CONCLUZII
Tranziiile sunt dificile iar cea din Romnia a fost n mod sigur complicat de efectele negative
provocate de cderea sistemului comunist, persistena multor practici politice din acea er i
exigenele UE, att pentru aderare ct i sub monitorizarea MCV. ntr-o anumit msur,
funcionarea bun a Romniei pentru indicatorii judiciari pe care i-a ales timpii pentru emiterea
hotrrilor, ratele de eliminare i de operativitate i cele pentru procurori (ratele de
condamnare) se contrazic cu argumentul cu privire la munca suplimentar sau cu resursele
insuficiente. O rat de eliminare de 100 de procente sau mai bun i o rat de operativitate de 75
de procente sau mai mare este pe ct de bun posibil, sugernd c angajarea de personal este
perfect sau poate prea mare, n ciuda cererilor care au crescut considerabil n ultimii cinci ani.
Totui, productivitatea sectorului este ceva mai mic dect pare, n special atunci cnd se ia n
considerare ceea ce se proceseaz. Procurorii, n special, par s i dedice o mare parte a timpului
explicnd de ce nu vor urmri plngeri. i judectorii i dedic prea mult din timp (conform
rapoartelor lor) lucrurilor care ar putea fi delegate grefierilor sau asistenei legale sau ageniilor
administrative.
Prin urmare, Romnia ar trebui s se concentreze pe modul n care utilizeaz resursele existente
i noile legi i instituii mai eficient. Punctul central ar trebui s fie valoarea adugat fa de
resursele investite pentru a o atinge - eficiena. Autoritile ar putea dori s reevalueze modul de
abordare nainte de a suplimenta personalul n special i s restricioneze suplimentrile din
registrul de personal la grefieri i experi non-judiciari. Ar putea dori i s considere alternative
pentru creterea productivitii personalului existent, prin filtre mai bune, munc de rutin
delegat mai mult grefierilor i devierea disputelor ctre alte foruri.71
Analiza noastr a procentului de admitere pentru diferitele ci de atac i n special pentru cele
care vizeaz decizia de a nu pune sub urmrire penal, clarific faptul c sunt necesare filtre mai
bune. Ziua apelului bazat pe faptul c nu eti de acord cu hotrrea iniial trebuie pur i simplu
s se termine i dac nu se poate face acest lucru prin filtre, poate fi fcut prin desemnarea aspr
a costurilor instanei ctre apelantul insistent (i avocatul ei/lui). Dac avocaii de stat i
procurorii fac apel fr a fi nevoie, costurile ar trebui aplicate, de asemenea, acestora.
O alt msur ce este, pe drept, o recomandare controversat - poate fi reducerea unor
verificri procedurale i a unor msuri de protecie, bazndu-ne pe presupunerea c instituiile
sectorului au devenit mai eficiente i, deci, nu necesit s funcioneze n contextul eforturilor
redundante. De exemplu, n timp ce plngerile minore (neplcute) afecteaz sistemele penale de
peste tot, numrul celor care trec de poliie i ajung pe masa procurorului par excesive n
Romnia precum i nevoia ca poliia i procurorul s indice, cu o opinie motivat, de ce nu ar
trebui urmrit cazul.
Nevoia de filtre eficiente nu este nefireasc, dar pentru a le introduce, Romnia ar trebui s reexamineze
presupunerea c orice caz care este depus merit atenie egal, chiar dac implic acuzarea de infraciune
imposibil sau o problem civil clar non-justiiabil.
71
103

Ct despre pronunrile preliminare introduse de Noul Cod de Procedur Civil, acestea ar trebui
evident ajustate i organizate astfel nct s nu produc ntrzieri care nu sunt necesare (i poate
mai mult confuzie). Rata real a litigiilor din Romnia (odat ce lucrurile care nu ar trebui
numrate sunt eliminate) este nc ridicat i, n timp ce recunoatem dreptul la justiie, suntem
de acord cu CADI c acest drept nu se extinde la abuzarea sistemului. Totui, recunoatem c
nainte ca msurile drastice s fie adoptate, ar fi bine s existe o mai bun nelegere a ceea ce se
ntmpl n sistem iar multe din opiunile din seciunea 1.1 vizeaz aceast direcie.
Referitor la calitate i acces, unele msuri au fost adoptate, dar nu par a fi eliminat toate
problemele raportate. Tratarea de ctre DNA a cazurilor de corupie se mbuntete, dei poate
dura pn ce rezultatele imediate mbuntesc imaginea general a sectorului, pentru c
schimbrile au nevoie de timp pentru a se transforma n schimbri de percepie. Acest lucru este
de ateptat; oamenii pot aprecia condamnrile dar tot se pot ndoi de timpul necesar pentru
rezolvare i mai pot specula c acest lucru poate fi doar vrful aisberg-ului i nc o dovad c
ntregul sistem este corupt.
Rolul i obiectivele Inspeciei Judiciare (pentru mbuntirea performanei) rmn neclare i pot
fi demne de reconsiderare. Activitile sale rezult n puine sanciuni iar acestea pot avea un
impact contra-productiv n ncurajarea formalitilor judiciare i de urmrire penal. Ar fi n mod
sigur util s i defineasc i s publice obiectivele sale, alturi de rezultate.
ncurajnd mai multe interpretri legale uniforme este un domeniu unde s-au fcut puine
progrese, se pare, i o strategie mai bun este necesar . Obstacolul principal este o lips aproape
complet de informare asupra dimensiunii problemei, impactului su i unde problema este
frecvent i provoac daune.
Ultimul domeniu de funcionare, accesul, este la fel de neexplorat. n baza datelor, rmne neclar
dac i n ce msur exist grupuri de ceteni, definite dup plasarea geografic, venit, etnie, sex
sau alte caracteristici, care nc ntlnesc obstacole de nenvins n rezolvarea eficace a disputelor
i protecia drepturilor lor legale. n ciuda finanrii mai mari pentru asistena legal, sistemul nu
este perfect (n special onorariile mici pltite pentru furnizorii privai i lipsa monitorizrii
serviciilor acestora). Totui, schimbrile sunt recente i, astfel, o nevoie primar este s se
determine dac au avut efectul intenionat. Un bun sistem de asisten legal ar reduce timpul pe
care judectorii i procurorii l dedic clienilor pro se astfel li s-ar elibera timpul pentru a
realiza alte sarcini.
Per ansamblu, reformele pentru planificare i testare par garantate la fel cum pare o
monitorizare mai bun bazat pe evaluarea diferitelor dimensiuni de funcionare. Dei, a fost pe
ct de empiric posibil, evaluarea a implicat, n mod necesar, o interpretare i extrapolare lund
n considerare datele puine. n sectorul de justiie , explicaia cea mai frecvent a observatorilor
informai, pentru orice probleme prezumtive de funcionare era insuficiena resurselor.
Argumentul era c prea puini magistrai i alt personal confruntat cu cererile crescnde de
servicii au dus direct la congestionare i la ntrzieri i dac mai puin direct, la interpretri legale
neuniforme (lipsa de timp pentru ca judectorii s studieze deciziile curilor mai nalte), corupie
i acces inadecvat. Astfel de observatori ofer altfel de explicaii, dar pentru c majoritatea
acestora menioneaz nti resursele i uneori exclusiv din interiorul sau din afara sectorului, pare
important s revizuim situaia n detaliu, ceea ce facem n partea 2.
104
Partea 2: Resursele sistemului
PARTEA 2: RESURSELE SISTEMULUI

Aceast parte revizuiete resursele sistemului n trei capitole: resurse umane (instituii de stat i
profesionitii independei), resurse financiare i bugetare i TIC. Dup cum a fost anticipat,
descoperirile noastre nu indic insuficiene mari, dar sugereaz c ceea ce exist ar putea fi i
mai bine utilizat i c alte msuri ar putea mbunti suplimentar contribuia resurselor
disponibile pentru livrarea serviciilor.
105
5. RESURSE UMANE
5.1
Resurse umane n instituiile de stat
Componenta de resurse umane a Analizei funcionale are menirea de a evalua adecvarea

nivelurilor de resurse umane, alocarea i managementul sistemului judiciar (caseta 5.1). Aceasta
se concentreaz pe trei probleme: dac nivelurile de asigurare a sistemului cu personal pentru
judectori, procurori i personal auxiliar sunt corespunztoare; dac sistemul de recrutare,
evaluare i promovare are eficiena n promovarea n sistem a personalului calificat i dac acei
candidai potrivii sunt promovai; i dac nivelurile de salarizare sunt satisfactoare pentru
atragerea i meninerea personalului calificat.
Caseta 5.1: Personal i performan
Resursele umane sunt un factor cheie pentru performana sistemului judiciar pe toate zonele de msurare
a performanei:
Management strategic. Pentru a avea succes, managementul strategic are nevoie de capacitate adecvat.
Eficien. Combinarea corect i cantitatea resurselor umane la locul potrivit pentru a face fa eficient
cererii, contribuie la eficiena general a sistemului.
Calitate. Intrarea n sistem a judectorilor, procurorilor i a personalului competent (i incoruptibil) este
cheia suprema a performanei generale.
Acces. Resursele umane trebuie s existe acolo unde sunt cereri, pentru a asigura accesul la justiie.
Concluziile din aceast seciune sunt n strns legtur cu alte componente ale analizei, n
special n ceea ce privete problema nivelurilor de angajare a personalului. n mod constant se
raporteaz un numr insuficient de magistrai (n special judectori), pe cnd calitatea datelor
privind volumul de cazuri este ndoielnica. Este evident c cel puin o parte a problemei este
reprezentat de avalana plngerilor fr importan pe care atat judectorii ct i procurorii
consider c trebuie sa le ia n considerare. Acestea includ plngeri care provin din ceea ce este
denumit promisiuni nclcate ale Guvernului, cum ar fi creterile salariale pe care Guvernul lea acordat, dar ulterior nu le-a putut onora. (Dup cum a fost elaborat n capitolele 3 i 4, soluia
nu este neaprat mrirea numarului de personal, ci mai degrab reducerea din capul locului a
numrului de plngeri care ajung la judectori i procurori. Aceast seciune este de asemenea n
strns legtur cu seciunea 6.) Sistemul judiciar ca un ntreg aloc majoritatea bugetului pentru
salarii, structura general a salariului n sistemul judiciar fiind stabilit prin lege. Dar capacitatea
sistemului judiciar de a mai angaja personal va depinde de capacitatea acestuia de a obine
finanare suplimentar de la buget.
Sistemul judiciar privit ca un ntreg pare s acorde puin atenie situaiei i calitii personalului
non-judiciar (caseta 5.2)adic, cei care nu sunt nici magistrai i nici grefierii acestora.
Sistemul recruteaz experi din domeniul TIC i manageri economici i personal de rang
secundar cum ar fi oferii sau personalul de ntreinere. Totui, n ceea ce privete alte posturi
non-judiciare, sistemul tinde s susin magistrai i grefieri detaai fr a acorda suficient
106

atenie nevoii de pregtire special pentru a performa cu destula rigoare profesionala. Numrul,
calitatea i plata specialitilor disciplinari sunt inadecvate i prin urmare contribuia lor la
managementul general al sectorului este limitat. Vom aduga unele meniuni despre acest
subiect mai jos, dar observai c acest lucru reprezint un obstacol considerabil in procesul de a
mbunti performana sectorului i de a utiliza mai bine resursele financiare sau de alt natur
pe care acesta le gestioneaz.
Caseta 5.2: Not despre specialitii non-judiciari
Aceti experi nu par a fi parte din planul de resurse umane, despre acetia aprnd foarte puine
informaii. Unii dintre acetia sunt condui i recrutai de MJ dar majoritatea par a fi angajai local,
odat ce MJ autorizeaz poziiile, de ctre instane i parchete . Exist i o tendin de a acoperi multe
din poziiile mai nalte de ctre magistrai sau grefierii acestora.
Perspectivele acestor persoane sunt importante i trebuie s fie reflectate n munca departamentului de
management al resurselor, pe de alta parte ns le lipsete n mod evident setul de abiliti necesare
pentru munca respectiv. Cnd se apeleaz la experi autentici, n general pentru managementul
economic i pentru sarcini legate de TIC (inclusiv dezvoltarea TIC), salariile lor sunt adesea prea mici
pentru a atrage persoane cu niveluri ridicate de pregtire. Cererile de personal care s implementeze
noile coduri, de exemplu, i chiar studiile de impact efectuate de ctre contractorii externi nu
menioneaz aceast categorie de personal.
Tendina este evident n ntregul sector, n CSM, MJ, MP sau n orice alt entitate. n timp ce unele
dintre acestea au muli angajai, personal TIC de exemplu, exceptnd personalul de baz din MJ i cei
care ocup cele mai nalte poziii n alte agenii, capacitatea lor profesional este insuficient pentru
volumul de munc i sunt adesea transferai temporar dintre grefieri i magistrai. Aproape la fel se
ntampl i cu statisticienii, care, mai mult, ocup deseori si o poziie n statistica TIC.
Ca un prim pas cheie, va fi de importan crucial s se introduc n sistemul judiciar planificarea i
managementul strategic i s nceap a se recunoate importana altor discipline pentru a mbunti
performana acestuia (i pentru tratarea managementului resurselor umane ca o funcie distinct).
Nivelurile de angajare a personalului/Controlul organizrii

Dou segmente majore ale sectorului de justiie sistemul de justiie n subordinea MJ i
sistemul parchetelor n subordinea MPangajeaz aproximativ 19.000 de persoane (poziii
finanate n 2012).72 Conform datelor furnizate de MJ, 13.251 de posturi din sistemul de justiie
au fost finanate din bugetul pe 2012 (semnificnd c posturile au fost autorizate i ocupate).
Dintre acestea, 4.186 erau judectori, 6,343 erau grefieri (grefieri), i 2,722 erau alt personal,
inclusiv ofierii de probaiune, personal de birou i oferi. (MJ are angajate 312 persoane, care
ocup funcii cum ar fi pregtirea i aprobarea propunerilor de legislaie n vederea depunerii
spre aprobarea Guvernului i administrarea statelor de plat n sistemul judiciar.) Sistemul
parchetelor avea 2.798 procurori finanai conform bugetului pe 2012, 1.603 grefieri, i 1.308 alt
personal (tabelul 5.1).
Nivelurile de angajare pentru judectori i procurori sunt, n termeni de per capita conform
standardelor europene. Aceast concluzie se bazeaz pe proporiile de judectori i procurori
72
MP este condus de procurorul general.
107

raportate la numrul de locuitori, utiliznd datele provenite de la Comisia European pentru
Eficiena Justiiei (CEPEJ) pentru 2008 i 2010. Numrul personalului auxiliar din sistemul
judiciar, totui, este mult mai sczut dect mediile pe plan european n 2010, sistemul de justiie
includea 39,6 (40,2 n 2008) angajai auxiliari raportat la 100.000 locuitori, n timp ce media n
Europa era 62,3 (55,6 n 2008). Acest lucru semnific, de asemenea, n mod remarcabil, c
personalul din proporia magistrailor rmne la captul inferior al intervalului European, n jur
de 2,1 n 2010.
Ca o consecin a deficitului relativ al personalului auxiliar, judectorii i procurorii preiau o
sarcin administrativ major n plus fa de funciile judiciare obinuite. Schimbri planificate
(sau recent introduse) n Codul Penal, Codul de Procedur Penal, Codul Civil i Codul de
Procedur Civil au generat speculaii cum c indiferent de caracterul adecvat al nivelului de
personal mai multe funcii vor fi necesare n viitorul apropiat. Conform Studiului de Impact
(uca Zbrcea i alii, 2011), aproximativ 318 funcii noi pentru judectori i 91 funcii noi
pentru procurori vor fi necesare pentru a face fa noii legislaii.
Tabel 5.1: Poziii finanate n sistemul judiciar, februarie 2012
Instane (MJ)
Judectori
Grefieri
Seniora
nceptorb
Personal auxiliar
Specialiti TIC
Consilieri
Ofieri de probaiune
Alt personal
Sub-total
Plus personalul central MJ
Procurori (MP)
4,186
6,343
3,581
3,704
942
458
448
292
582
13,251
312
Procurori
Grefieri
2,798
1,603
Specialiti TIC
Consilieri
Ageni procedurali
Alt personal
Sub-total
112
290
433
473
5,709
Total
19,272
Sursa: Elaborare a echipei bazat pe statisticile oferite de CSM, MJ, i MP.
a. Cu studii superioare. b. Cu studii medii; sursa: dosarele CSM legate de angajare de
personal i salarii. Exclude 400 poziii suplimentare autorizate de Hotrrea Guvernului
1056 din octombrie 2012.
Vor fi necesare creteri i mai mari ale numrului de grefieri, conform studiului de impact (uca
Zbrcea i alii, 2011). Conform noului Cod de Procedur Civil, de exemplu, prile dintr-o
cauz civil pot cere ca audierile s fie transcrise de ctre grefieri. Studiul de impact estimeaz
c dac 10 procente din astfel de audieri sunt transcrise, vor trebui angajai 1.500 de grefieri noi.
Un sondaj mai recent al administratorilor instanelor (Romnia, MJ, 2012) a raportat c, dup
prerea participanilor, 1.391 judectori noi i 3.883 grefieri noi ar fi necesari numai n sistemul
de justiie. Dar ambele studii pleac de la premisa c personalul existent i volumul de munc
vor rmne intacte, deci judectorii i procurorii vor continua s fie asaltai de plngeri
neimportante i se vor simi constrni s le soluioneze ei nii, dect s le transfere grefierilor.
108

Dac volumul de munc este diminuat sau delegat, se estimeaz c necesitatea mai multor
magistrai s-ar micora.
Locurile de munc vacante (care n teorie ar putea fi un indicator real al lipsei de personal) sunt
dificil de definit, cu atat mai puin de cuantificat. Toate instanele au un numr definit de posturi
autorizate. Unele dintre aceste posturi autorizate s-ar putea totui s nu fie finanate adic,
alocrile de buget ctre MJ, MP i ali gestionari ai fondurilor s-ar putea s nu fie suficiente
pentru finanarea tuturor posturilor. Dintre posturile finanate, unele s-ar putea s nu fie ocupate,
din cauza pensionrii sau promovrii ocupanilor anteriori.
Datele detaliate privind angajarea de personal n sistemul instanelor, asa cum au fost ele oferite
echipei, includ numrul de poziii pentru fiecare instan i sunt repartizate pe dou categorii;
schema (autorizat) i ocupate.73 Dup cum indic aceste date, rata locurilor vacante pare s
fie destul de modest, n special n rndul judectorilor i a altui tip de personalo categorie
care include personal care se ocup cu arhivarea, specialitii TIC, aprozii i oferii. Rata locurilor
vacante n rndul judectorilor pare s fie de apte procente, n rndul altui tip de personal
fiind de opt procente (tabelul 5.2). Aceste cifre privind locurile de munc vacante coincid cu
cifrele prezentate n raportul CSM din primvara lui 2012 la MCV (Romnia, CSM, 2012b), dar
sunt puin mai mari dect cifrele pentru locurile de munc vacante raportat n cadrul raportului
MJ din septembrie 2012(Romnia, MJ, 2012). Raportul CSM pentru MCV arat o rat a
locurilor de munc vacante mai mare pentru procurori: 16 procente.74
Tabel 5.2: Poziii ocupate i vacante n sistemul de justiie, februarie 2012
Schema
Ocupate
Poziie
(autorizate)
(ocupate)
Vacante
Judectori
4.399
4.086
313
Grefierisenior
3.224
3.134
90
Grefieri
2.321
2.201
120
nceptor
Alt personal
3.935
3.627
308
Total
13.879
13.048
831
Sursa: Elaborare a echipei bazat pe statisticile oferite de CSM i MJ.
Rata locurilor
vacante(%)
7
3
5
8
6
Estimrile pentru judectori i personal coincid si ele aproximativ cu cifrele raportate n

interviurile de activitate. Conform interviurilor cu MJ, sistemul de justiie are un lot de 283 de
posturi de judectori, 281 de posturi de grefieri i 145 de posturi de ofieri de probaiune i
personal administrativ - toate fiind autorizate dar nu i ocupate - astfel nct numrul total de
locuri vacante finanate este de 709.
Datele recente privind gradul de ocupare a posturilor sugereaz c rata locurilor de munc
vacante este oarecum mai mare la posturile de procuror (tabelul 5.3): ratele se ncadreaz de la
ase procente n rndul procurorilor pentru curile de apel pn la aproape douzeci de procente
n rndul procurorilor ataai tribunalelor.
Un tabel asemntor, pentru procurori este pregtit de ctre autoriti.
Cifrele din schema pentru judectori i procurori sunt mai mari dect cifrele corespunztoare pentru
poziiile finanate n tabelul 5.1; Cifrele din ocupate sunt mai mici Acest lucru sugereaz c schema reprezint, de
fapt, numrul de poziii autorizate iar ocupate numrul de poziii care sunt finanate i ocupate.
73
74
109

Tabel 5.3: Rata locurilor de munc vacante, Procurori
Poziii
Rata locurilor de munc vacante (%)
ICCJ
584
14
Apeluri
249
6
Tribunale
646
19
Prim instan
1.330
12
Total
2.809
14
Sursa: Elaborare a echipei bazat pe statisticile oferite de MP.
Not: ncepnd cu 1 noiembrie 2012. Exclude procurorii militari.
Nivelul de locuri de munc vacante existent, cel puin n rndul judectorilor, este o anomalie ce
reflect n principal comportamentul strategic recent. n 2008, un numr mare (dar nc
necunoscut) de judectori care ndeplineau cerinele de pensionare (de ex. acetia aveau cel puin
25 de ani de serviciu n sistemul judiciar) continuau s lucreze. Acetia se confruntau cu dou
ameninri: c o reform a pensiilor mai ampl propus la acel moment ar elimina aa numita
pensie de serviciu, conform creia pensiile pentru magistrai erau fixate la 80% din salariile
finale i c bonusul de 50% care le era garantat magistrailor urma s fie eliminat. Prin
pensionarea imediat, judectorii le primeau pe ambele. Dac ateaptau mai mult timp, le puteau
pierde pe ambele. Se pare c att de muli judectori s-au pensionat, nct nu au putut fi nlocuii
deodata. Dup cum s-a vzut, pensia de serviciu s-a pstrat (la 80%), dar bonusul de 50% a fost
desfiinat. Judectorii care s-au pensionat atunci au ales nelept.
Impactul acestor evenimente privind rata locurilor de munc vacante va fi doar temporar. Odata
ce baza de pensii a fost stabilizat, se ateapt ca judectorii (i procurorii) s se pensioneze n
ritm normal. Pe termen scurt ns, sistemul judectoresc va acoperi cu greu poziiile vacante, din
cauza constrngerilor referitoare la baza de recrutare (consultai seciunile de mai jos). n august
2012, Guvernul s-a angajat s finaneze toate posturile vacante existente autorizate n sistemul
judectoresc, ceea ce va crea o cerere imediat pentru aproximativ 800 nou venii doar pentru
sistemul judiciar.75
Controlul personalului
Procesul de stabilire a numrului posturilor autorizate n sistemul judiciar este stabilit n
principiu prin Legea 304/2004. Articolul 133 al acestei legi stipuleaz c fiecare instan i
parchet vor fi prevzute cu numrul necesar de judectori sau procurori, precum i personal
auxiliar specializat i personal n cadrul departamentelor economico-financiar i administrativ.
Articolul 134 autorizeaz Guvernul (adic Primul Ministru i cabinetul acestuia) s stabileasc
un plafon pentru numrul total de poziii n instane i parchete, acionnd pe baza propunerii
Ministrului de Justiie cu susinerea CSM76 Pentru a sprijini acest proces, Preedintele ICCJ i
preedinii curilor de apel, mpreun cu Ministrul de Justiie, Procurorul General77 i prim
procurorul DNA trebuie s analizeze anual volumul de munc al instanelor i parchetelor i,
conform rezultatelor analizei, s adopte msuri pentru a completa sau reduce numrul de posturi,
cu susinerea CSM.
Hotrrea de Guvern 13/2012.
Pentru ICCJ, numrul maxim de posturi este stabilit prin hotrrea guvernului, la propunerea Ministrului
de Justiie i a preedintelui ICCJ, cu susinere din partea CSM.
77
Adic, procurorul general din cadrul parchetului de pe lng ICCJ.
75
76
110

Procesul nu pare s fie prea sistematic. n schimb, plafonul numrului de posturi autorizate
reflect o acumulare de decizii ad hoc care s-au derulat pe mai multe decenii. Procesul de alocare
a posturilor finanate n rndul diverselor instane i parchete este de asemenea ad hoc. Procesul
este creat de obicei la nivelul unei instane sau a unui parchet anumit, care trimite cererea ctre
curtea de apel corespunztoare. Preedintele curii de apel efectueaz apoi verificri pentru a
decide dac cererea poate fi rezolvat prin transferarea unui post de la o alt instan. Dac nu,
cererea este transmis departamentului de resurse umane al MJ. MJ nu are un criteriu explicit
pentru a stabili daca noul post este necesar. n schimb, se bazeaz pe obicei.
Conform unui raport de ctre Wittrup i alii (2011), au existat ncercri de a stabili n mod
sistematic nevoile de personal n sistemul judiciar. Se menioneaza aici c un parteneriat de lucru
stabilit de CSM i MJ a desfurat de dou ori n ultimii ani (2009 i 2010) astfel de studii. n
esen, ei susin c judectorii s-au confruntat cu un volum de munc n cretere constant, fr
o cretere corespunztoare a numarului posturilor finanate. Acetia mai remarc discrepanele
majore dintre volumul de munc din cadrul instanelor, numrul judectorilor care sunt
supraaglomerai (928) depindu-l cu mult pe al celor care au un volum de munc insuficient
(577).
Pe aceast baz, ei propun finanarea pentru 523 posturi suplimentare pentru judectori i 921
posturi pentru grefieri. Raportul din 2010 explic, chiar dac succint, metoda utilizat pentru a
ajunge la aceast concluzie. Estimrile numarului de dosare pentru fiecare judector, de exemplu,
se bazeaz pe o formul complex care reflect nu doar variaiile privind complexitatea
cazurilor78 ci i numrul de volume ntr-un dosar al cazului i numrul de pri implicate.
Estimrile numrului necesar de grefieri pleac de la prezumia c proporia de grefieri per caz
va rmne aceeai. Conform raportului CSM ctre MCV din primvara 2012, numrul de posturi
pentru judectori a crescut cu doar 122 ntre 2010 i 2011. Acest lucru sugereaz c
recomandrile parteneriatului de lucru nu au fost acceptate n ntregime.79
Mai exist n prezent un parteneriat de lucru nsrcinat cu criteriile de definire pentru evaluarea
nevoilor de personal. Pn n mai 2012, membrii parteneriatului de lucru s-au ntrunit, au
prezentat propunerile proprii, dar nc nu formulaser o recomandare final. Ultima lor ntlnire
a avut loc n ziua cderii Guvernului din 2010. De la formarea guvernului Ponta, nu s-au mai
ntlnit.
Pe termen scurt, capacitatea Ministrului de Justiie de a mri numrul de posturi ntr-o instan
anume este destul de restrns. Deoarece numrul total al posturilor autorizate este deja aproape
de plafonul stabilit de Guvern, orice mrire a numrului posturilor ar necesita aprobarea
acestuia. (MJ este liber s completeze locurile vacante existente dup cum dorete, cu condiia ca
Ministerul de Finane s doreasc s asigure finanarea acestora). Legislaia existent
restricioneaz i capacitatea MJ de a transfera posturi de la o instan la alta. Conform
articolului 2 (2) i 3 (2) din Statutul judectorilor i procurorilor (Legea 303), judectorii care
sunt inamovibili i procurorii care se bucur de stabilitate nu pot fi transferai, delegai ctre
o alt instan, detaai la o alt instan sau promovai ctre o instan superioar fr acordul lor
Msurat conform unui sistem de evaluare dezvoltat de CSM i stabilit prin Hotrrea CSM nr. 830A/2007.
Raportul evoluiei (Romnia CSM, 2012b) nu afirm explicit dac creterea este la numarul de posturi
autorizate sau la numrul de posturi finanate. Prezumtiv, este ultima.
78
79
111

expres (Wittrup i alii, 2011)80care este rareori exprimat. Ca urmare, MJ trebuie s atepte
pn cnd un post este vacant nainte de realocarea ctre o alt instan, cu excepia cazului n
care magistratul care deine postul dorete s fie transferat.
Judectorii obin inamovibilitate destul de repede n cariera, dup o perioad scurt de prob la
nceputul atribuirii postului. n alte ri europene (cum ar fi Germania) perioada n care acetia
pot fi transferai liber este adesea mai ndelungat (n acest caz 3-5 ani). Promovarea i sistemele
de carier sunt uneori structurate astfel nct s ncurajeze sau chiar s necesite transferul. rile
europene care au nchis recent un numr mare de instane (cum ar fi Marea Britanie, Frana i
Olanda) e clar c au descoperit o metod de abordare a acestei probleme (magistratul
inamovibil), care ar merita s fie analizat.
n Romnia, totui, eforturile recente de a nchide instanele care sunt prea puin utilizate nu au
fost ncununate de prea mult succes pn n prezent. Legea 148/2011 asigur autorizarea legal
n acest sens. Dar eforturile de implementare a acesteia s-au lovit de opoziia membrilor
Parlamentului care reprezint jurisdiciile (majoritatea pe plan rural) unde instanele ar fi nchise.
Conform persoanelor intervievate, 25 de instane au fost iniial propuse pe lista pentru nchidere.
Pn la aceast dat, doar trei instane active au fost nchise. Alte nou, care oricum nu erau
funcionale, au fost nchise de asemenea n mod oficial. Din nou, experiena altor ri europene
merit analizat, fiindc, ntr-un mod sau altul, nchiderea unei instane ntmpin opoziie de
obicei.
Recrutare, Promovare i Evaluare
Judectorii i procurorii, precum i grefierii acestora sunt recrutai de CSM. Magistraii sunt
evaluai de o comisie format din preedintele instanei/eful parchetului i doi
judectori/procurori. Grefierii sunt evaluai de ctre preedintele instanei/eful parchetului.
Contestaiile pentru aceste evaluri sunt soluionate de CSM. Magistratura propune dou ci de
acces. Prima este prin Institutul Naional al MagistraturiiINMn cadrul cruia accesul este
foarte selectiv i include admitere i examene de absolvire dificile. Pn de curnd, ambele
examene erau cu teste gril i axate mai ales pe cunotine teoretice. La testele gril se adaug
acum interviuri, care reprezint 25 procente din nota candidatului. La absolvire, candidaii la
magistratur efectueaz un an de stagiatur, dup care urmeaz un al treilea examen de
capacitate. Apoi ei sunt eligibili pentru a merge direct n magistratur, n calitate de judectori
i procurori n judectorii.
Cea de a doua cale ocolete INM, permindu-le candidailor s fie angajai direct din sectorul
privat. Candidaii care aleg aceast cale trebuie s dein licena n drept i s aib o experien
de cel puin cinci ani ntr-o profesie juridic. Articolul 33 din Legea 303 precizeaz profesiile
care se calific: avocai, precum i notari, executori judectoreti i juriti care lucreaz pentru
ageniile guvernamentale. (Consultai urmtoarea seciune despre resursele umane ca liber
profesioniti pentru o explicare a proceselor de acreditare pentru aceste profesii, pentru toate
fiind necesar licena n drept.) Candidaii care aleg aceast cale trebuie de asemenea s
promoveze un examen scris care se intenioneaza a fi echivalentul examenului pe care candidaii
INM trebuie s l dea la absolvire. (Pn n anul 2012, examenul scris a fost considerat a fi mai
simplu dect examenul INM; n 2012 a fost conceput sa fie identic cu examenul INM). n trecut,
Raportul nu prevede definiia pentru inamovibil sau stabil. Se estimeaz c legislaia relevant conine
aceast definiie.
80
112

candidaii mai erau eligibili dac aveau licen n drept, 10 ani de experien ntr-o profesie
juridic i doar treceau de un interviu. Se consider c aceast cale este sursa unor judectori mai
puin competeni care profeseaz n prezent. n 2008, metoda recrutrii pe baz de interviu a fost
desfiinat.
Dup numirea n funcie ca judector sau procuror, candidaii care au ales aceast cale, trebuie,
de asemenea, s treac printr-o sesiune de pregtire de ase luni la INM (Legea 303/2004,
articolul 33), ns persoanele intervievate i-au exprimat scepticismul c acest lucru este
suficient. O surs a declarat c o licen n drept, cinci ani experien ca stagiar ntr-un birou de
avocatur, precum i cteva sptmni de pregtire nu instruiesc o persoan pentru a deveni
procuror. n prezent se examineaz posibilitatea reintroducerii unei perioade de ase luni de
stagiatur81 i creterea dificultii (din nou) examenului de admitere. Candidaii care ar urma
aceast cale ar fi obligai s promoveze examenul de capacitate, n loc s se utilizeze examenul
de absolvire a INM.
n mod asemntor, persoanele care doresc s devin grefieri, pot urma dou ci: o cale e cea de
a urma cursuri la coala Naional de Grefieri (SNG), cealalt, prin recrutare direct din sectorul
privat. Ambele impun examinri. Conform Curii de Apel din Cluj, examenul pentru angajarea
direct este cu aproximaie identic cu cel de absolvire a SNG. Se spune c SNG, ca i INM,
produce absolveni foarte bine pregtii.
De la INM i de la SNG rezult un numr limitat de absolveni n fiecare an. INM produce 100
de judectori i 100 procurori, SNG 100 de grefieri (din care 70 procente sunt distribuii pentru a
lucra cu judectori i restul cu procurori). Aceast capacitate ar fi insuficient pentru a suplini
creterea temporar (dac e cazul) a numrului de judectori i grefieri noi, necesari pentru a
ocupa locurile libere existente precum i pentru a face fa cerinelor noilor coduri civile i
penale.
Cu toate acestea, CSM ezit s se bazeze prea mult pe calea alternativ. Am fost informai c n
anul 2012 acesta ofera doar 50 de posturi pentru persoanele care nu provin de la INMns
deinem informaii c CSM se afl n incapacitate de a ocupa chiar i aceste 50 de posturi, din
cauza faptului c prea puini candidai promoveaz examenul. Acest fapt se poate datora faptului
c examenul este prea dificil, sau cel puin mai dificil dect e necesar. Dar se mai poate datora i
faptului c alternativa celor care nu provin de la INM nu reuete s atrag candidai de calitate.
Membrii cu profesii juridice, care au deja o reputaie bun, ar putea considera c perspectiva
nceperii unei noi cariere de la baza sistemului judiciar este putin atractiv, mai ales c, dup
cum s-a raportat, candidaii externi pot opta printre ultimii pentru poziia dorit. Pentru a rezolva
aceast problem, cel puin n cazul tribunalelor, MJ ii propune s etapizeze creterea numrului
de personal n urmtorii trei ani (201315). Chiar i acest fapt va necesita ca cel puin 150 de
judectori s fie recrutai prin ci alternative (Romnia, MJ, 2012).
Sistemul de alocare de noi membri ctre posturi este strict mecanic. Dup promovarea
examenului de absolvire al INM, absolventul cu media cea mai mare are prioritate n alegerea
dintr-o list cu toate posturile libere, dup cum s-a formulat i aprobat de plenul CSM. Apoi, al
nainte de 2000, candidaii erau obligai s treac printr-o instruire de ase luni urmat de ase luni de
stagiatur, perioad n care nu aveau drept de semntur.
81
113

doilea absolvent poate alege din lista cu posturile rmase, i tot aa pn cnd toi absolvenii
INM i-au ales posturile. Candidaii care au urmat ci alternative pot alege apoi din posturile
rmase, conform clasificrii lor la examenul susinut. Astfel, cel mai puin vizate posturi sunt, n
final, ocupate de ctre candidaii cu cele mai mici medii, care nu provin de la INM. CSM nu
pune la dispoziie, n mod obligatoriu, toate posturile libere finanate. Poate propune ca posturile
finanate neocupate s rmn libere (deci permind o micorare temporar).
Judectorii sunt supui evalurilor la fiecare trei ani de o comisie format din preedintele
instanei unde lucreaz i doi ali judectori numii de CSM.82 Conform CSM, acetia sunt
evaluai n baza calitii (deciziilor judectoreti, conduitei n edina de judecat) i a eficienei,
plus integritatea i obligaia de formare. Evalurile de performan pentru promovare includ un
test de teorie juridic. Amendamentele recente (2011) ale Legii 303/2004 n legtur cu statutul
judectorilor i al procurorilor au crescut importana acordat pentru calitatea deciziilor
judectoreti. Datorit faptului c judectorii sunt supui evalurii de ctre colegii lor direci,
calificativele sunt n general mari, i este consemnat c 99 de procente din toi judectorii
primesc calificativul de foarte bine.
n acelai timp, penalizrile pentru o performan nesatisfctoare sunt blnde. Judectorilor cu
performane care se afl sub nivelul satisfctor doar li se interzice depunerea dosarelor pentru
posturi la instane superioare i li se poate cere s urmeze cursuri de formare. Judectorii sunt de
asemenea supui Inspeciei Judiciare, care investigheaz cazurile din propria iniiativ sau pe
baza reclamaiilor provenite de la public. Dar investigaiile efectuate de Inspecia Judiciar au
dus rareori la sanciuni: n 2011 au fost nregistrate 3.886 de notificri, dar numai 12 s-au soldat
cu sanciuni.
Pentru promovarea n cadrul unei instane superioare, judectorii trebuie s primeasc cel puin
calificativul de foarte bine la evaluarea de performan cea mai recent. Ei trebuie s susin
un examen special, care evalueaz cunotinele din domeniul dreptului i raionamentul juridic.
Promoveaz candidatul cu nota cea mai mare.
n general, ncrederea Romniei n rezultatele testelor pentru a determina cine este admis n
sistemul judiciar i cine promoveaz n cadrul acestuia ridic o problem: poate c ara a creat un
sistem judiciar compus din persoane care se descurc bine la testri dar care nu au capacitatea i
temperamentul pentru a conduce procesele i a judeca dosarele n mod eficient. Am fost
informai c aceast tactic a venit ca raspuns la abuzul de metode mai subiective din trecut.
Merit remarcat faptul c DNA, care se presupune c utilizeaz personalul de varf din rndul
procurorilor, completeaz totui examenul cu un interviu, ca i n cazul ICCJ. Schimbrile
recente privind examenele de admitere i absolvire a INM i legile care guverneaz evaluarea
judectorilor au rolul de a aborda aceast problem.
Exist o propunere de schimbare a locului i a periodicittii pentru evalurile performanei.
Acestea ar putea avea loc la nivelul curilor de apel, prin urmare, judectorii din curile de prima
instan i tribunale ar fi evaluai nu de ctre colegii lor, ci de ctre superiorii lor. Evalurile ar fi
efectuate la un interval de cinci ani, i nu la un interval de trei ani. ns candidaii la promovare
Exist un test separat pentru a deveni preedintele (adic, conductorul) instanei. Este inclus un interviu i
o examinare psihologic. Conform celor intervievai, nc genereaz rezultate neobinuite.
82
114

ar fi evaluai la momentul cnd se pune n discuie promovarea. Dac aceste lucruri ar putea
aduce mbuntiri calitii evalurii (i ar reduce numrul judectorilor care primesc
calificativul de foarte bine) rmne de vzut. Pn n prezent este vorba doar de o propunere
tehnic.
Conform Ministerului Public, procedura de evaluare a procurorilor este foarte asemntoare cu
cea a judectorilor. Procurorii sunt evaluai la un interval de trei ani, cu evaluri temporare n
perioada interimar.
Salarii
Salariile judectorilor, procurorilor i personalului auxiliar sunt toate stabilite de legislaia
ordinar care se aplic tuturor angajailor din sectorul public (sau mai precis, tot personalul pltit
din bugetul Guvernului). Salariile individuale sunt stabilite prin nmulirea valorii de referin
comune cu un coeficient specific fiecrui post, plus respectivele bonusuri.83 Sistemul actual de
coeficieni a fost stabilit n 2006. Dei valoarea de referin a fost modificat, coeficienii nu au
fost schimbai, prin urmare, salariile au fost schimbate din 2006 n termeni absolui, dar nu n
termeni relativi.
Bonusurile includ o cretere automat pentru vechime n munc, acordate la intervale de cinci
ani. Pn de curnd, angajaii din sistemul judiciar au primit un bonus n valoare de 25 procente
pentru factorul de stres i un bonus de 15 procente pentru ocuparea unor posturi ce necesit
confidenialitate. Acest sistem a fost desfiinat. Exist, de asemenea, bonusuri atribuite fiecrui
nivel din sistemul judectoresc. De exemplu, grefierii primesc un bonus n valoare de 3% n curi
de prim instan, un bonus de 5% n cadrul tribunalelor, un bonus de 7% n cadrul curilor de
apel i un bonus de 10% procente n cadrul ICCJ.
n anii 1990, nivelurile salariale sczute au dus la demisii (n special n rndul judectorilor)
pentru a ocupa posturi mai profitabile din sectorul privat. De atunci, salariile au fost mrite. Dei
msurile de austeritate care au intrat n vigoare n luna iulie 2010 au inclus o reducere salariilor
de 25 de procente pentru angajaii din sectorul public, aceste reduceri salariale au durat doar ase
luni. ncepnd de la data de 1 ianuarie, 2011 toate salariile din sectorul public au fost mrite cu
15 procente. Salariile au fost mrite cu nc 8 procente n luna mai 2012 i 7,4 procente ncepnd
cu 1 ianuarie 2013. Aceast cretere a ridicat nivelul salarial peste cel de pre-austeritate, cel puin
n termeni nominali. Salariile judectorilor sunt printre cele mai mari din sectorul public.
Datele preliminare sugereaz faptul c salariile din sectorul judiciar sunt competitive cu cele din
sectorul privat: un judector cu 20 de ani de experien ctiga 7.600 RON pe lun n 2012.
(tabelul 5.4). Aceast valoare este de aproximativ 2,5 ori media salariului persoanelor angajate n
domeniile profesionale, tiinifice i tehnice n ianuarie 2012, conform celor mai recente
sondaje referitoare la fora de munc. Chiar i grefierii de nivel 1 cu doar cinci ani de experien
ctig mai mult decat aceti angajai.
83
Valorarea de referin din 2010 a fost de 705 RON.
115

Tabel 5.4: Salarii lunare, Posturi alese din sistemul judiciar, 2012(RON)
Durata serviciului
(ani)
> 20
15-20
10-15
5-10
3-5
<3
stagiar
Judector
7.600
7.250
6.800
6.300
4.931
3.173
2.468
MJ grefiera
3.678
3.599
3.441
3.204
3.047
3.047
Procuror
8.235
7.765
7.322
6.040
5.433
4.830
3.393
PM grefiera
3.628
3.402
3.366
3.154
2.740
2.740
Surs: Elaborare a echipei n baza datelor statistice furnizate de CSM, MJ i MP.

a. Grefier, grefier-statistician, sau grefier-documentarist, nivel 1, absolvent de universitate.
Judectorii i procurorii beneficiaz i de pensii generoase. Ca beneficiari ale aa-numitelor

pensii de serviciu, se pot pensiona cu toate beneficiile, dup 25 de ani n serviciu, indiferent de
vrst. Prin urmare, muli judectori sunt calificai pentru pensionarea n jurul vrstei de
cincizeci si ceva de ani. Totui, muli judectori continu s lucreze i dup mplinirea vrstei
legale de pensionare, probabil deoarece sunt ngrijorai c pensiile lor ar putea fi reduse prin
promulgarea unor legi ulterioare (un risc considerat ca fiind instabilitate legislativ). nainte de
2010, grefierii aveau dreptul s se pensioneze cu beneficii depline dup 25 de ani de serviciu,
ns ncepnd cu acel an, ei trebuie s ndeplineasc criteriile adiionale aplicate pentru
majoritatea celorlali pensionari: vrsta minim de 60 de ani (pentru femei) sau 65 (pentru
brbai).
Ca urmare a nivelurilor relativ generoase de compensare, se presupune c sistemul judiciar ca
ntreg nu ntmpin dificulti prea mari n atragerea i meninerea personalului calificat. Dup
cum a fost remarcat anterior, rata locurilor de munc vacante n sistemul judectoresc este destul
de sczut, dei aceasta este considerabil mai ridicat n cadrul parchetelor. Se specific faptul c
DNA ntmpin dificulti deosebite n atragerea personalului. Ca i n restul sistemului judiciar
peste nivelul curilor de prim instan, DNA se bazeaz n ntregime pe promovarea intern
pentru ocuparea posturilor. Salariile procurorilor din DNA sunt echivalente cu cele ale
procurorilor care aparin ICCJ. Procurorii de la nivelurile superioare ale sistemului judiciar se
pare c se mpotrivesc transferului la DNA, fiindc poziiile sunt extrem de stresante i
genereaz o atenie nedorit din partea mass-media. Funciile DNA sunt, prin urmare, ocupate n
mare parte de personal nceptor, pentru care transferul n DNA reprezint o cretere
semnificativ a salariului. Dup mai muli ani, acetia au posibilitatea de a se transfera napoi la
parchetele obinuite. Pn de curnd, aceti angajai aveau dreptul s-i pstreze salariile la
nivel de DNA (dar acum acest lucru nu mai este posibil).
Acum se ia n discuie un plan pentru restructurarea ntregului sistem de pli i gradaii pentru
sectorul public. Acest plan a fost pregtit ndelung (stimulat de o serie de politici de dezvoltare
ale Bncii Mondiale) i urmeaz a fi implementat. Legea 330 din luna noiembrie 2009 stabilete
principiile unui nou sistem de pli i de gradaii, uniform i simplificat. Posturile ar fi clasificate
pe nivele bazate pe gradul de complexitate, importan i studiile i competenele necesare.
Fiecarui nivel i-ar fi atribuit un coeficient salarial corespunztor. Majoritatea bonusurilor ar fi
integrate n salariul de baz.
116

Legislaia care autorizeaz reforma a fost promulgat n ianuarie 2010 prevaznd ca reforma s
fie realizat n etape pe parcursul perioadei 2010-2015 i stabilind msurile detaliate necesare
pentru tranziie. ntre altele, persoanele cu funcii pentru care se prevd reduceri salariale vor fi
aparate, adic vor fi protejate mpotriva oricrei reduceri absolute din salariu (de la nivelul din
decembrie 2009). Dar Guvernul a refuzat pn n prezent implementarea noului sistem, probabil
din cauza faptului c nu i permite - aprarea, de exemplu, poate fi costisitoarei pentru c
este restricionat la nivel macroeconomic. Conform Legii responsabilitii fiscale din 2010,
Guvernul trebuie s reduc fondul total de salarii ca procent din PIB.84 n teorie, acest lucru ar
putea fi realizat prin reducerea salariilor, reducerea numrului de personal sau creterea PIB. Dar,
n cazul n care creterea nregistrat pentru PIB nu este substanial i tierile de personal se
dovedesc a fi un proces dificil, ar putea dura foarte mult pn ce Guvernul s fie ntr-un stadiu
fiscal de implementare a noii structuri de plat. Impactul pe care l-ar putea avea asupra salariilor
personalului din sistemul judiciar i prin urmare asupra capacitii sistemului judiciar de a atrage
i reine personalului calificat rmne de vzut.
Concluzie
Numrul de magistrai, salariile lor i pregtirea lor iniial pentru activitatea profesional par a
fi cel puin suficiente i poate chiar mai mult dect adecvate. Exist unele rezerve cu privire la
formarea n utilizarea sistemelor de informaii ca ECRIS i n managementul general al
instanelor, precum i cu privire la pregtirea pentru a gestiona probleme legale mai specializate.
Numrul de grefieri este mic i, dei cei care sunt formai n SNG par a fi suficient de bine
pregtii, poate chiar supra-calificai, au aprut ntrebri cu privire la cei angajai din afara
sistemului pentru a ocupa funciile din anumite instane i parchete. Referitor att la debutani,
ct i la formarea continu, capacitatea limitat a ambelor institute de formare constituie un
blocaj. Dac, din cauza constrngerilor financiare, capacitatea lor nu poate fi mrit, trebuie
gsite sisteme mai bune pentru recrutarea extern. Pe de o parte, n ceea ce privete magistraii,
sistemul actual probabil c descurajeaz intrarea n magistratura a unor juriti buni. Pentru
grefieri, pe de alt parte, controlul calitii este o problem, dar poate fi rezolvat mai sistematic
i strategic.
Se pare c exist alte lipsuri importante cu privire la profesionitii nejudiciari i practica
magistrailor i grefierilor detaai pe aceste funcii nu numai c las mai multe locuri libere n
unitile lor iniiale, dar nici nu poate garanta cele mai bune rezultate. Managementul de personal
al CSM se concentreaz n mare parte pe recrutare i managementul carierei i nu are o
planificare evident a resurselor umane, fie pentru a identifica modul n care practicile noi i
schimbarea cerinelor vor afecta tipurile de aptitudini i personal necesar, fie pentru a gsi
modaliti de a folosi personalul existent mai eficient. Acest lucru este evident n mod special cu
privire la introducerea celor patru noi coduri, n care cererea de personal se bazeaz n mare parte
pe presupunerea c i mai muli oameni vor face i mai mult din aceeai treab, n ciuda unor
modificri evidente n procesele de lucru.
Din cauz c managementul resurselor umane nu este coordonat cu alte date (de exemplu TIC)
sau pentru c nu se urmrete impactul bugetar pe termen mai lung, finanarea fiscal pentru alte
Legea responsabilitii fiscale n sine nu stabilete aceste obiective. Pur i simplu se cere ca Guvernul s
reduc cheltuielile pentru personal la un anumit procent din PIB n 2011 i 2012, stabilite n cadrul strategiei fiscale
guvernamentale.
84
117

tipuri de investiii continu s se micoreze. Aceasta nu numai din cauz c fondul de salarii
reprezint o parte mare i relativ permanent a bugetului total, ci i pentru c noul personal ar
avea nevoie automat de spaiu i echipamente. n perioadele de cretere economic rapid i
bugete n cretere aceasta nu era o problema, dar acum aceasta este o provocare.
5.2
Resursele umane ca liber profesioniti
Acest segment trateaz oarecum detaliat85 liberii profesionitii, deoarece aciunile lor sunt vitale
pentru funcionarea general a sistemului. Ei reprezint interfaa dintre muli actori privai i
sistemul de stat, fcnd activiti care, altfel, ar fi fost delegate actorilor de stat, i au propriile
viziuni asupra problemelor din sistem i a cauzelor acestora. Sunt i acetia autorizai i, ntr-o
msur mai mic sau mai mare, supravegheai de MJ.
Cele mai importante categorii sunt avocaii, notarii, executorii judectoreti i, de curnd,
practicienii n insolven. Conform practicii europene comune (CEPEJ, 2012), toate aceste
categorii trebuie s fie liceniate n drept i s aib o acreditare ulterioar, de obicei conferit de
asociaia profesional din care fac parte. n analiz sunt evaluate numai primele trei.
Fcnd o paralel cu situaia magistrailor, debutul n oricare din aceste profesii necesit (cu
cteva excepii, dup cum s-a spus) ca solicitanii cu licen n drept s dea un examen de
admitere, s efectueze un stagiu de practic pe lng un profesionist cu experien i s
promoveze un examen final nainte de acreditarea complet86. Organizaiile naionale i
camerele locale care gestioneaz acest proces sunt de asemenea responsabile pentru controlul
performanei, pentru primirea i anchetarea plngerilor i pedepsirea indisciplinailor. Cazurile n
care conduita implic activitatea infracional, ar trebui raportate, teoretic, ctre MP87, cu toate
c unii dintre cei intervievai i-au manifestat scepticismul c acest lucru se ntmpl, precum i
c procedura disciplinar intern este eficient88.
n umbra dificultilor economice din ultimii ani, toate cele trei organisme sunt nclinate s
controleze i mai mult admiterea. Notarii au procedat aa dintotdeauna, dar aceasta este o noutate
pentru avocai i executori judectoreti. Examenele de admitere au devenit mai grele, tendina
de a-i lsa pe magistrai s se califice pentru admitere cu mult nainte s i prseasc funciile
curente s-a diminuat i modalitile alternative de admitere s-au redus. Avocaii au cea mai dur
atitudine n aceast privin, insistnd asupra faptului ca un magistrat s demisioneze din funcia
sa n cele dou luni i jumtate dup admiterea n profesie. Executorii judectoreti se pare c
Nu sunt accentuate n continuarea analizaei.

De remarcat faptul c intrarea n oricare dintre profesiile legale (pe lng cele listate aici, se mai adaug i
juristul intern pentru instituii publice i/sau private) nu necesit admiterea n baroul naional. Astfel se explic de ce,
aa cum se ntmpl n multe alte state europene, organizaiile naionale (inclusiv magistratura) au cerine mai
simple de admitere pentru cei care vind deja acreditai n alt profesie juridic.
87
Este o urmrire penal comun, sau de ctre organismului specializat DIICOT, care se ocup de
problemele de terorism, trafic de droguri i crim organizat, sau DNA, care investigheaz i urmrete penal faptele
de corupie.
88
Aceast problem raportat nu se refer la caracterul adecvat al cadrului legislativ (dei acesta poate avea
unele puncte slabe), ci mai degrab la ce se ntmpl n practica propriu-zis.
85
86
118

nc le permit magistrailor s i rezerve un loc prin promovarea unui examen, chiar dac
acest magistrat nu are planuri imediate de pensionare sau demisie89.
Avocaii
Cei aproape 28.000 de avocai practicani reprezint puin peste 150 de avocai la 100.000 de
locuitori, o valoare medie pentru Europa (statele membre UE i non membre) (CEPEJ, 2010).
Mai mult de jumtate dintre acetia sunt femei (ca i n cazul studenilor la drept). Membrii unei
firme private de avocatur au sugerat, pe jumtate n glum, c ar avea nevoie de un program
activ de afirmare pentru brbai, deoarece au dificulti n recrutarea unor candidai calificai. Cu
toate acestea, ca i n cazul celorlalte profesii independente analizate, liderii asociaiilor naionale
i locale vizitate erau, n mare msur, brbai.
n teorie i conform legii (Legea 51/1995) avocaii din practica privat sunt toi acreditai de
unica Uniune Naional a Barourilor din Romnia i de barourile locale, dei (a se vedea mai jos)
un anumit numr (estimat n interviuri la aproximativ 3.000 de avocai) sunt afiliai cu o a doua
organizaie paralel (caseta 5.3) sau pur i simplu practic fr acreditare oficialsituaie
ilegal dar aparent necontrolat corespunztor (a se vedea mai jos) 90. Muli avocai i birouri
locale intervievate au susinut c nu exist destul de munc pentru a se descurca, parial din
cauza concurenei ilegale (baroul paralel) i pe de alt parte din cauza tendinei prilor de a
merge n instan fr reprezentare juridic i a judectorilor de a-i primi pe reclamanii i prii
pro se, n aceast situaie91.
Caseta 5.3: O asociaie paralel
Motivul aparent este premiza c examenele de admitere vor deveni mai dificile, deoarece organizaiile fac
eforturi susinute pentru a limita calitatea de membru.
90
Legislaia relevant stipuleaz pedepse destul de serioase pentru cei care lucreaz n afara condiiilor legale
oficiale nchisoare ntre 6 luni i 3 ani, plus o amend. Totui, avocaii intervievai, toi afiliai legal la Uniunea
Naional, au susinut c aceste practici ilegale continu.
91
Judectorii au estimat c 50-60 de procente din cei care ajung n instan au venit fr reprezentare
juridic. Din nefericire, baza de date judiciar este incomplet cu privire la nregistrarea acestora. De asemenea,
civa din cei care au venit fr reprezentare au contractat ulterior un avocat (din oficiu sau pe banii proprii), dar s-a
raportat c de multe ori aceste schimbri nu se fac n baza de date.
89
119

Specialitii din sectorul privat au raportat problema unei uniuni barou paralel (Baroul Constituional) 1
al crei statut legal nu pare foarte clar2.
Format iniial din foti magistrai care au intrat n practica privat dup pensionare, se spune c acum
aceasta include absolveni ai universitilor particulare (unele dintre acestea, ceva mai mult dect nite
fabrici de diplome), fr abiliti sau intenia de a trece printr-un proces riguros de acreditare. Se spune
c unii dintre ei lucreaz n economia gri (cu firme ilegale sau pur i simplu nenregistrate); totui, alii
ofer asisten clienilor obinuii idup cum declar Uniunea Naional a Barourilor i barourile sale
(n interviuri) reuesc s reprezinte clienii n instan din cauz c judectorii nu se informeaz dac
sunt nregistrai la baroul legal3.
1. Acesta a fost numele folosit de intervievai i recunoscut i de alii care nu l-au menionat spontan. Totui nu este clar dac toi
avocaii independeni aparin unei astfel de organizaii sau dac acesta este un termen folosit pentru orice avocat care practic
meseria fr acreditare din partea Uniunii Naionale.
2. n interviuri ni s-a spus c este legal, ilegal sau nu conteaz.
3. Din nou, comentariile MJ insist asupra faptului c judectorii sunt obligati prin lege s verifice dac un avocat este nregistrat
la barou, iar membrii baroului insist ca ei stiu acest lucru. Gradul de implementare a acestei legi, totui, nu este clar si se poate
ca aprofundarea acestui subiect s fie de folos.
Programul de aprare din oficiu i de asisten juridic din Romnia le d de lucru unor avocai,
pltindu-i pentru a-i apra pe acuzai n cazurile penale sau pentru alte pri care se calific
pentru asisten printr-un test de eligibilitate. Sumele pentru aceste servicii sunt incluse n
bugetele pentru justiie, dei judectorii care distribuie cazurile par a nu ti foarte bine dac se
ncadreaz sau nu n plafonul bugetar. Dac este nevoie de finanare mai mare, aceasta se solicit
n bugetele suplimentare. Nu am gsit nregistrri centralizate cu privire la ci oameni au
beneficiat de acest serviciu sau ct a costat, dei unele Curi de Apel i barouri ale uniunii
naionale a barourilor au putut s ofere cteva cifre.
Este clar c tarifele obinuite de 100300 RON pentru reprezentarea unui acuzat ntr-un proces
de fond (pentru apeluri se pltesc taxe suplimentare) nu sunt mari. Totui, aceast constatare nu
se potrivete cu reclamaiile fcute ntr-o instan (i conform relatrilor bazat pe un studiu al
unui judector de la curtea de apel) cum c aprtorii publici ctig mai mult dect judectorii.
Avocaii independeni sunt angajai i ei de ctre organismele de stat pentru a le reprezenta n
anumite litigii. Aici onorariile sunt mult mai mari i observatorii au susinut c procesul este
departe de a fi transparent. Reprezentanii baroului i ai judectorilor par a avea preri mprite
cu privire la calitatea serviciilor oferite i, n unele cazuri, att judectorii ct i procurorii au
recomandat reducerea onorariilor.
Avocaii sunt singurii profesioniti independeni din domeniul juridic (cu excepia celor care
lucreaz ca juriti interni ) ale cror onorarii nu sunt stabilite printr-un acord cu MJ. ntr-un efort
de a asigura veniturile minime pentru membrii si, Baroul Cluj a raportat o tentativ de a stabili
nite onorarii minime, dar a declarat c aceasta nu s-a putut realiza deoarece erau ntotdeauna
avocai dornici s lucreze pentru sume mai mici. Faptul c att de muli judectori pensionai sau alturat baroului sugereaz c persoanele competente (sau cu contacte) pot tri din aceast
120

munc, dar cererea actual probabil c nu va sprijini numrul n cretere de avocai care absolv
colile de drept care se afl n continu expansiune92.
Notarii
La fel ca n rile care respect sisteme continentale, notarii sunt vzui ca un grup relativ
privilegiat. Ei au fost singurii actori intervievai din sectorul juridic care nu s-au plns de
volumul excesiv de lucru, lipsa clienilor sau onorarii mici. Conform Uniunii Naionale a
Notarilor Publici din Romnia, n prezent sunt 2.364 de notari n funcie i aproape dou treimi
sunt femei. Absolvenii facultilor de drept pot deveni notari la fel cum pot deveni avocai sau
executori judectoreti printr-un examen iniial, un stagiu de practic i un examen final.
Pentru membrii altor profesii juridice specializate cu minim cinci ani experien, este necesar un
singur examen. Deoarece numrul i locul notarilor sunt stabilite prin lege, intrarea n profesie
este limitat i notarul trebuie s rmn n locul care i s-a atribuitt. Dac acea locaie nu i ofer
un volum suficient de lucru din cauz c exist mai muli notari, unul sau mai muli se pot muta
n alta parte (presupunnd c exist locuri libere), dar ultimul venit rmne acolo sau se
pensioneaz n locul respectiv.
Notarii ndeplinesc funcii care pot fi ndeplinite de judectori sau de ageniile administrative i,
n unele cazuri, chiar sunt. Diferena const n onorariile cu mult mai mari i, conform notarilor,
n viteza mai mare de prelucrare. Pentru observatorii cu studii n dreptul anglo-saxon, rolul
notarului din dreptul civil este cteodat neclar, dar nu trebuie uitat faptul c i n rile lor sunt
oferite contra unui onorariu, multe din aceste servicii de ctre ali actori privai cum ar fi brokerii
i agenii imobiliari n tranzaciile cu proprieti.
Funcia principal a notarilor este autentificarea documentelor legale (de ex. procuri, contracte,
transferuri de proprietate), dar se pot ocupa i de unele probleme necontroversate, cum sunt
divorurile necontestate i partajul de la acestea. De asemenea, pot ntocmi contracte i alte
documente legale pentru clieni, pot verifica ce conin documentele concepute de alii i pot face
eforturi pentru a urmri proveniena altor documente legale. Totui, din interviuri s-a observat
faptul c n cazul actelor i titlurilor de proprietate, serviciul nu acopera investigarea dreptului de
proprietate, presupunndu-se c actele emise de un registru de stat se bazeaz pe informaii
corecte.
Onorariile notarilor sunt stabilite de MJ, pe baza propunerilor prezentate de UNNPR. Acestea
includ tarife nete i, n cazul transferului de proprietate, un procent din valoarea estimat. De
asemenea, impozitele aferente acestor tranzacii sunt returnate statului. Dei Asociaia a redus de
curnd tarifele nete prin revizuirea protocolului MJ, notarii i-au meninut procentajul ncasat la
transferurile de proprietate i aceasta este o problem sesizat cu insisten att de utilizatorii
reali, ct i de cei poteniali. De asemenea criticii raporteaz i cerine redundante pentru
autentificarea documentelor de exemplu, pentru mputernicire multipl legat de etape diferite
dintr-un singur proces judiciar. Totui, celor care i permit, notarii le ofer o alternativ rapid la
instanele considerabil mai lente care ofer servicii similare i, astfel, notarii contribuie la
reducerea aglomeraiei care afecteaz alte entiti.
Mai muli dintre cei intervievai au sugerat c multe dintre facultile noi de drept sunt doar fabrici de
diplome. Nu am fost n msur s investigm cum sunt acreditate, dar conexiuni politice ale celor care finaneaz
aceste faculti sunt suspectate a juca un rol.
92
121

Capacitatea Uniunii Naionale i a camerelor sale de a supraveghea aciunile membrilor si a fost
pus la ndoial de unii observatori, la fel ca i calitatea garaniilor oferite de autentificarea
notarial. Exista cazuri n care notarii au autentificat, cu intenie sau nu, documente false.
Problema este dac sunt depistate suficient de multe cazuri frauduloase i dac autorii acestora
sunt pedepsii. MJ raporteaz c aceast situaie a fost remediat prin Legea 77/2012, care
modific Legea 36/1995, dar deoarece modificarea este recent nu ne putem pronuna dac
reformarea conceptului de rspundere disciplinar a liber-profesionitilor a avut impactul dorit
pentru reducerea cazurilor de malpraxis.
Executorii judectoreti
n prezent sunt aproximativ 880 executori judectoreti liceniai care opereaz n Romnia,
aproape 200 din acetia lucrnd n Bucureti. Spre deosebire de celelalte dou categorii,
majoritatea executorilor sunt brbai. Funcia pe care o ndeplinesc aplicarea coercitiv93 a
sentinelor i ceea ce se numesc titluri executorii94 sunt vitale pentru administrarea justiiei,
deoarece fr aplicarea eficient a sentinei sau a unui titlu legal, acestea nu valoreaz mai mult
dect hrtia pe care sunt scrise.
Aa cum au remarcat muli observatori (CEPEJ, 2012; Kennett, 2000), exist diferene enorme
n modul n care profesia aceasta este ndeplinit n interiorul UE. Executorii judectoreti
romni seamn cu un huissier francez (un profesionist independent, asigurat n regim
sindicalizat), dar nainte de 1995 ei erau angajai n cadrul MJ. n alte ri europene, punerea n
executare a sentinelor poate fi fcut de funcionari judiciari sau se face n modaliti mixte. Nu
exist un acord privitor la un sistem unic, i acolo unde instanele nu se ocup direct de
executare, exist un dezacord considerabil cu privire la rolul lor n supravegherea execuiei,
nainte sau dup fapt. n Romnia, ca aproape oriunde, un debitor (sau creditor) poate contesta
modul n care are loc executarea, dar problema este masura n care se face i perioada de
supraveghere ulterioara efectuate de justiie sau de organele executive.
Ca i avocaii i notarii, executorii judectoreti romni au propria organizaie naional, Uniunea
Naional a Executorilor Judectoreti care, mpreun cu camerele sale locale are, printre altele,
rolul de a acredita debutanii, de a monitoriza performana i de a reprezenta interesele
membrilor si n faa Ministerului Justiiei, care efectueaz un fel de supraveghere imparial a
profesiei.
Onorariile pentru serviciile executorilor judectoreti sunt stabilite printr-un protocol semnat
ntre organizaia naional i MJ. Executorii judectoreti sustin c onorariile lor sunt rezonabile,
dat fiind volumul de lucru pe care trebuie s-l efectueze, cu toate c unii utilizatori intervievai ai
serviciilor acestora au identificat procentul din valoare pe care l aplic la recuperarea unor sume
Coerciia nu trebuie luat prea ad litteram. Pur i simplu nseamn c debitorul a refuzat s plteasc sau
chiriaul refuz s prseasc spaiul nchiriat. n cazurile de debit, executorii judectoreti fac ceea ce este descris
ca aplicare direct (de ex. reintrarea n posesie a proprietii mobile i imobile dat ca garanie sau ca obiect al
debitului) i ca aplicare indirect (de ex. poprirea pe conturi, poprirea pe salarii, sau sechestrul i vnzarea
bunurilor); de asemenea conduc aciuni de evacuare i repunere n posesie a proprietii pentru care nu s-a efectuat
plata complet (aplicare direct).
94
Ca i n alte pri din Europa, titlurile executorii sunt definite n cadrul codurilor civile respective i includ
de obicei contracte, cecuri i alte documente care constituie dovada unei creane lichide, fr a fi nevoie de
verificare judiciar.
93
122

mari ca fiind o problem major.95 Dei proporia scade pentru valori mai mari, creditorii nc o
consider a fi prea mare. 96 Au existat dispute recente i cu bncile, problema fiind dac
onorariile executorilor judectoreti ar trebui rambursate separat. Aceasta era practica obinuit
pn cnd criza financiar a pus bncile n dificultate. n cele din urm, exist cteva sute de
cazuri sub observaie la CEDO, care se refer la executarea ineficient, multe dintre ele aprute
din presupusa lips de interes a executorilor judectoreti pentru executarile mai mici.
Cu excepia a vreo 40 de oficiali care nainte erau ataai instanelor (care au devenit executori
judectoreti n 2000 i toi apropiindu-se de vrsta pensionrii), executorii judectoreti trebuie
s aib diplom n drept i, pe lng aceasta, au la dispoziie dou moduri comune de a intra n
profesie: un examen, doi ani practic i examenul final sau, pentru liceniaii n drept deja
acreditai n alt profesie juridic, un examen (care nainte avea ca bibliografie legea referitoare
la executorii judectoreti, dar care de curnd a devenit mai complex).
Exist i o excepie la aceast regul, care poate fi aplicat o singur dat cei peste 300 de
executori bancari care au fost introdui n 2009. Toate aceste persoane au licen n drept, dar au
devenit executori bancari prin intermediul a ceea ce s-a considerat un proces mult mai simplu, de
multe ori bazat numai pe un interviu cu banca angajatoare. Nu s-a stabilit nc dac aceti
executori suplimentari provoac probleme prin posibila calitate slab a muncii lor sau prin
presupusa uzurpare a locurilor de munc i aa puine. Executorii judectoreti care au fost
admii pe baza unui examen i a unui stagiu de practic au indicat includerea acestora ca fiind o
problem, dar nu au putut numi alte motive specifice dincolo de nedreptatea faptului c acetia
nu sunt obligai s se pregteasc n acelai mod laborios.
Practicienii n insolven, a patra categorie de liber-profesioniti, sunt analizai mai n amnunt
ntr-un studiu separat al Bncii Mondiale referitor la insolven. Totui, dou aspecte ale muncii
lor i afecteaz pe executorii judectoreti i de aceea merit menionate. Primul, intervievaii
care au fost implicai ca pri ale procedurii de insolven aveau impresia c intrarea n aceast
profesie se face foarte uor. Dei exist o organizaie naional (echipa Analizei funcionale nu sa ntlnit cu aceasta), observatorii externi credeau c acreditarea este destul de liber i c
numirea ntr-un anumit dosar (de ctre judectorul cazului) nu este destul de transparent,
implicnd adesea conflicte de interes (mai ales n cazurile n care debitorul propune n mod
special un expert).
Al doilea aspect, noua lege a falimentului, deoarece nghea colectarea oricror creane, a fost
contestat de ambele grupuri pe motiv c oprete aciunile executorilor judectoreti i, conform
creditorilor (bncile i firmele private), la finalul aciunii le rmne foarte puin, deoarece n
timpul lungului proces de lichidare sau n timpul perioadei prelungite de declarare a strii de
insolven, bunurile tind s dispar n timp ce lichidatorii continu s ncaseze onorariul pentru
serviciile lor97.
Acelai mecanism se aplic i pentru notari.

Formula este 10 procente din suma recuperat, pn la 50.000 RON i 3 procente din orice sum
suplimentar.
97
O problem similar este raportat n SUA (New York Times, 6 iunie 2012; 10-SR) cnd au fost atacate
onorariile mari i nu foarte transparente ale avocailor de faliment, n special fiindc acestia sunt primii pltii, chiar
dac angajaii i pierd locul de munc i creditorii descoper c primesc numai mruni.
95
96
123

Executorii judectoreti au menionat alte probleme lipsa accesului la diverse tipuri de
registre necesare pentru identificarea activelor, ntrzierile i taxele percepute pentru utilizarea
multor registre i baze de date, unele probleme legate de competena teritorial (deoarece este
posibil s acioneze mpotriva unui debitor cu proprieti n mai multe jurisdicii) i, n cele din
urm, decizia Curii Constituionale din 2009, conform creia toate procedurile de executare s
fie revizuite mai nti de un judector (control a priori). Aici trebuie s remarcm doar c aceasta
nu este o practic universal sau standard n UE, unde continu dezbaterile cu privire la
necesitatea sa i posibilele sale efecte negative (n mare parte ntrzierile )98.
O posibil categorie nouGrefierii judiciari
n cursul anului 2012, Parlamentul a analizat o propunere legislativ de a transforma personalul
auxiliar juridic (grefierii judiciari care lucreaz att n instane, ct i la Ministerul Public) ntr-o
alt categorie de liber profesioniti. Echipa nc nu s-a lmurit cu privire la raionamentul din
spatele acestei iniiative, care pare a fi sprijinit masiv de sindicatul grefierilor (care nu include
toi grefierii, ci numai, conform surselor, aproximativ o treime dintre acetia), de MJ (care ar
controla i negocia direct cu acest grup i ar prelua responsabilitatea pentru funcionarea colii
Naionale de Grefieri) i posibil i de alii.
CSM s-a opus legii, deoarece grefierii lucreaz pentru i n cadrul instanelor i parchetelor, pe
motiv c dac li s-ar conferi un statut independent ei nu ar mai rspunde n faa nimnui, poate
doar n faa MJ. Prerea echipei este c propunerea susine recunoaterea diferitelor tipuri de
grefieri cu tipuri diferite de responsabiliti, dar unele din aceste responsabiliti sunt cvasijuridice, acesta fiind un motiv n plus pentru a se afla sub controlul instanelor, a MP i a CSM.
Mai mult, dat fiind supravegherea, se pare, neadecvat a altor liber-profesioniti de ctre
propriile lor organizaii naionale, nu este clar ct de bine ar funciona formatul acesta pentru
grefieri.
Concluzie
Romnia dispune de efectivul de liber-profesioniti juridici care se gsesc de obicei n sistemele
de drept civil. Organizarea i regulile lor de funcionare sunt aliniate la practicile UE (dei, dup
cum s-a spus, unele din aceste practici variaz considerabil de la un stat membru la altul).
Problemele raportate de i pentru aceste profesii nu sunt nici ele atipice volum redus de lucru
pentru numrul n cretere de avocai independeni, utilizatori care semnaleaz onorarii mari i
(n cazul notarilor) cerine pentru serviciile lor care sunt privite cteodat ca fiind redundante i
ndoiala unora cu privire la volumul de lucru preluat de pe umerii instituiilor de stat fie din
cauz c sunt privii ca avnd servicii prea scumpe, fie din cauz c magistraii sunt prea doritori
s intervin.
Unele modificri legale recente au complicat i mai mult lucrurile. Decizia Curii Constituionale
din anul 2009 este cea mai important dintre acestea. Problema final este ct de bine
supravegheaz respectivele organizaii profesionale naionale i camere locale activitatea
membrilor lor, iar persistena problemelor ridicate n cadrul interviurilor sugereaz c este loc de
mbuntiri. Per total, aceste profesii independente par a fi cea mai mic dintre problemele care
s justifice nemulumirile legate de activitatea acestui sector.
98
Consecinele deciziei sunt revizuite n capitolul 3.
124
6. RESURSELE FINANCIARE I BUGETAREA

Componenta de management financiar a Analizei funcionale este menit a evalua eficacitatea
managementului de resurse financiare din sistemul judiciar (caseta 6.1). Aceasta se axeaza pe
patru probleme: aranjamentele instituionale i procesul de bugetare; tendinele n alocrile
bugetare, generarea de venituri i cheltuieli de sector; managementul bugetului curilor i
planificarea financiar i performana. Scopul analizei este de a identifica oportunitile de
consolidare a sistemelor bugetare i procedurile care guverneaz alocarea resurselor, pentru a se
asigura c alocrile bugetare sunt efectuate ca rspuns la nevoile manageriale i c sunt realizate
n mod productiv i eficient.
Caseta 6.1: Importana resurselor financiare i a bugetrii pentru managementul strategic
Resursele financiare i bugetarea marcheaz toate domeniile de msurare a performanei. Totui ele
reprezint un aspect deosebit de important al managementului strategic: pentru ca managementul
strategic s aib succes, alocarea resurselor financiare trebuie s fie legat de obiectivele de
performan ale sectorului.
Ar fi o profund nenelegere s se considere c centrul de interes principal ar trebui s fie
recompensarea entitilor cu performane mai bune, cu mai multe resurse i pedepsirea celor mai
puin performante cu mai puin. Acesta se refer la stabilirea unor obiective de performan pentru
eficien, calitate i acces i la alocarea resurselor financiare ntr-un mod care permite atingerea
acestor obiective.
6.1
Aranjamente instituionale i procesul de bugetare
Procesul de bugetare urmeaz procedurile detaliate n Legea finanelor publice 500/2002 (caseta
6.2) i n prevederile Legii de responsabilitate fiscal 69/2010, care stabilesc mpreuna regulile
pentru formularea bugetelor; planificarea financiar din timpul anului i deblocarea fondurilor;
procesarea plilor; contabilitatea i raportarea; control financiar intern; auditul intern. n baza
acestor legi, Ministrul Finanelor Publice (MFP) stabilete plafonul de cheltuieli pentru fiecare
autoritate primar responsabil cu cheltuielile din sectorul judiciar MJ, MP, ICCJ i CSM.
Plafoanele deriv din cheltuielile anului anterior i sunt actualizate pentru a reflecta situaia la
nivel macroeconomic.
Caseta 6.2: Programul anual pentru pregtirea bugetului
125

Pn la 31 martie Indicatorii macroeconomici att pentru bugetul anului urmtor ct i pentru urmtorii
trei ani sunt dezvoltai de organismele relevante.
Pn la 15 mai MFP depune obiectivele politicilor fiscale i bugetare pentru anul bugetar i pentru
urmtorii trei ani, naintnd plafoanele de cheltuieli ale autoritilor primare responsabile cu cheltuielile
pentru aprobarea guvernului. Guvernul i prezint principalele politici macroeconomice i direcia
politicii finanelor publice comitetelor pentru bugetul parlamentar, finane i banci.
Pn la 1 iunie O adres care stabilete circumstanele macroeconomice n care bugetul va fi conceput,
metodologiile pentru formularea acestuia i plafoanele de cheltuieli aprobate de guvern este trimis de
MFP ministerelor de resort. Dac schimbrile din circumstanele macroeconomice necesit ajustarea
plafoanelor de cheltuieli, acestea trebuie efectuate de guvern, la propunerea MFP.
Pn la 15 iunie MFP notific autoritile principale responsabile cu cheltuielile cu privire la plafoanele
de cheltuieli ajustate pentru a permite finalizarea propunerilor bugetare.
Pn la 15 iunie Autoritile principale responsabile cu cheltuielile trebuie s depun la MFP
propunerile lor bugetare i anexele pentru bugetul anului urmtor. Propunerile trebuie s respecte
plafoanele de cheltuieli i s ofere estimri pentru urmtorii trei ani, cu informaii generale i
documentaie detaliate.
Pn la 1 august MFP examineaz propunerile de buget i discut cu autoritile principale
responsabile cu cheltuielile. n cazul n care apar nenelegeri, MFP decide asupra propunerilor pentru
bugetul final.
Pn la 30 septembrie MFP, cu propunerile bugetare ale autoritilor principale responsabile cu
cheltuielile, elaboreaz planul legii cu privire la buget i planurile de buget pentru a fi prezentate
guvernului pentru confirmare.
Pn la 15 octombrie Parlamentul aprob bugetele ca ntreg, pe seciune, capitol, subcapitol, titlu,
articol i paragraf (dup cum este cazul), i pe fiecare autoritate principal responsabil cu cheltuielile,
pentru anul bugetar, i creditul de garantare pentru programele multianuale.
Sursa: Guvernul Romniei, 2002.
Cele mai mari dou autoriti responsabile cu cheltuielile din sectorul judiciar, MJ i MP,
utilizeaz un proces de bugetare ascendent pentru a-i dezvolta propunerile lor bugetare i
elaboreaz iniial un buget bazat pe nevoile identificate de unitile din nivelurile inferioare.
Autoritile tere responsabile cu cheltuielile (tribunale pentru MJ i parchetele de pe lng
tribunale pentru MP) i pregtesc propriile lor bugete i pe cele ale instanelor districtuale din
jurisdicia lor. Totui, aceste propuneri deseori depesc n mod semnificativ volumul anterior de
cheltuieli i nu prevd nicio msurare a performanei. Acestea sunt apoi trimise autoritilor
secundare responsabile cu cheltuielile (curile de apel pentru MJ i parchetele de pe lng curile
de apel pentru MP), ce i elaboreaz propriile lor bugete (ce, deseori, depesc limitele realiste)
i adun toate bugetele de la tribunalele de sub jurisdicia lor. Aceast propunere de buget
consolidat este apoi trimis birourilor naionale ale MJ i ale MP.
MJ i MP adun apoi bugetele de la toate autoritile secundare responsabile cu cheltuielile i i
adaug propriile lor bugete pentru administrare i programele naionale. Bugetele totale sunt
apoi trimise ctre CSM, ceea ce este o cerin legal, iar apoi MJ depune cererea pentru ntregul
buget la MFP, asemntor cu celelalte ministere de resort.
126

n aceast etap, MFP respinge aceste propuneri de buget deoarece ele depesc n mod
semnificativ plafoanele respective i foreaz ageniile din sector s i reduc bugetele. Aceste
tieri sunt realizate de departamentele de management financiar din cadrul MJ i MP, ce aplic
urmtoarele criterii: tendinele istorice ale cheltuielilor; cheltuielile preliminare pentru anul
curent i media cheltuielilor lunare pentru fiecare administrator de cont secundar. Deoarece
nivelurile salariilor sunt stabilite prin lege, tierile sunt aplicate bunurilor i serviciilor i
cheltuielilor capitale.
Un buget care respect plafonul iniial stabilit este apoi retrimis ctre MFP pentru aprobare. Dac
MFP aprob bugetul ageniei, acesta este trimis comitetelor parlamentare, care trebuie s l
aprobe nainte ca Parlamentul s il voteze. n timpul ultimelor dou etape, eful fiecrei agenii
sectoriale poate solicita resurse suplimentare de la comitetele parlamentare, ce i pot fi
acordate.99
Dei structura de buget aplicat n sectorul public din Romnia este organizat pe funcii,
propunerile de buget de la ministerele responsabile sunt depuse n form programat (momentan,
bugetul MJ include estimri pentru nou programe). Totui, aceast abordare programat este n
principal teoretic, n practic fiind limitat ca utilizare, deoarece fiecare autoritate responsabil
cu cheltuielile gestioneaz i monitorizeaz execuia bugetului n principal pe baza capitolelor,
titlurilor i posturilor, n loc de utilizarea programelor. Astfel, chiar dac bugetul este depus cu
estimri pentru programele care vor fi implementate n urmtorul an bugetar, nu exist niciun
stimulent pentru a analiza performana unor astfel de programe.
n 15 zile de la aprobarea legii cu privire la bugetul anual i de la publicarea acesteia n
Monitorul Oficial, autoritile principale responsabile cu cheltuielile depun planuri trimestriale
pentru implementarea bugetului pentru aprobarea MFP. Dup ce se aprob obiectivele
trimestriale, creditele bugetare sunt distribuite ntre nivelurile ierarhiei piramidale ale unitilor
responsabile cu cheltuielile: principalele entiti responsabile cu cheltuielile mpart creditele
bugetare aprobate ntre propriul lor buget i bugetul autoritilor secundare subordonate: n
acelai mod, ageniile secundare responsabile cu cheltuielile mpart creditele bugetare ntre
bugetul propriu i autoritile tere constituente responsabile cu cheltuielile.
Numerarul este eliberat lunar prin deschideri de credite depuse de autoritaile responsabile cu
cheltuielile la MFP. Deschiderile lunare de credit sunt aliniate la plafoanele de cheltuieli
trimestriale i sunt nsoite de o anex ce detaliaz activitile care vor fi finanate. Dup ce se
aprob cererile, numerarul este eliberat ctre autoritile principale responsabile cu cheltuielile i
deschiderile de credit sunt nregistrate n sistemul de plat al trezoreriei.100
Resursele nu pot fi realocate ntre direciile de buget n timpul primelor ase luni ale anului
bugetar fr aprobarea expres a MFP.101 Totui, ministerele pot realoca resurse ntre ageniile
subordonate cta vreme acestea rmn n aceeai linie de buget. n jurul datelor de 1 iulie i 1
octombrie, se aplic un proces de rectificare prin care bugetul fiecrei agenii responsabile cu
Comitetele parlamentare de obicei ofer resurse suplimentare n cazurile n care nevoia unor cheltuieli
urgente i neprevzute a aprut dup elaborarea planului de buget.
100
Plile sunt procesate prin intermediul sistemului informatic al Trezoreriei, n general ntr-o zi, i se
bazeaz pe ordinele de plat aduse de autoritile responsabile cu cheltuielile la filiala Trezoreriei. Aceast procedur
este solicitat prin Legea finanelor publice 500/2002 i implic mult munc de birou, din cauza absenei unei
autorizaii legale pentru semnturile electronice.
101
Aceast prevedere a fost stabilit de Legea cu privire la responsabilitatea fiscal 69/2010.
99
127

cheltuielile poate fi mrit sau micorat.102 n general, MFP realoc resursele pe baza ratelor de
execuie a bugetului din timpul anului, dei n ultimii ani majoritii ageniilor li s-a redus
bugetul ca urmare a condiiilor din mediul macroeconomic.
Execuia bugetara este monitorizat n fiecare lun de MJ i MP prin intermediul rapoartelor cu
privire la cheltuieli elaborate att de instane ct i de parchetele din ar.103 Departamentele de
management financiar ale acestor agenii analizeaz de asemeni modelele curente ale
cheltuielilor fa de cheltuielile anterioare i de bugetul curent, i elaboreaz situaii financiare
trimestriale i anuale.104
Mediul de control intern urmeaz cadrul Controlului financiar intern public, n conformitate cu
cerinele UE.105 Dar funcia de audit intern din sistemul judiciar se confrunt cu o serie de
provocri, cum ar fi un numr redus al personalului (dup cum s-a explicat echipei de ctre
fiecare agenie judiciar), bugetele reduse pentru instruire, i perioada scurt de timp pentru
implementarea rezultatelor auditurilor. De exemplu, MJ nu are suficient personal pentru a audita
execuia bugetelor pentru fiecare instan n fiecare an, astfel c trebuie s se bazeze pe auditurile
realizate chiar de instane. MP se confrunt cu aceleai constrngeri. Este de asemeni necesar ca
toate autoritile judiciare sa-i defineasca n mod clar obiectivele i planurile de lucru anuale,
ceea ce i-ar ajuta pe auditorii interni s monitorizeze evolutia i performana. Un prim pas n
aceast direcie ar fi dezvoltarea unor planuri strategice multianuale ce ar putea fi discutate i
susinute n comun de ctre toate entitile principale responsabile cu cheltuielile din sistemul
judiciar.
Curtea de Conturi instituia suprem de audit auditeaz de asemeni anual fiecare autoritate
responsabil cu cheltuielile.106 Ultimele sale trei rapoarte anuale (2008, 2009, i 2010) nu au
nregistrat probleme semnificative n sectorul judiciar, dar ultimul raport pe anul 2010 a inclus n
Legea cu privire la responsabilitatea fiscal din 2010 specific faptul c un maxim de dou rectificri pot
avea loc n timpul unui an bugetar i numai n prima jumtate a anului.
103
Proiectul Bncii Mondiale aflat n desfurare cu privire la reforma judiciar va finana implementarea
unui sistem de management al resurselor IT din sectorul judiciar. Software-ul va gestiona resursele umane, materiale
i financiare i va fi implementat n ntregul sistem judiciar (MJ, MP, CSM, ICCJ, instane i parchete). Se prevede
c software-ul va mbunti ncrederea i punctualitatea datelor financiare i, n acest fel i gestionarea i
monitorizarea alocrii de resurse.
104
Rapoartele financiare includ un bilan, contul rezultatelor de patrimoniu, situaii de numerar i conturi de
execuie a bugetelor ce indic toate tranzaciile efectuate n perioada curent. MFP pune la dispoziia publicului
rapoartele cu privire la condiia execuiei bugetului trimestrial i a planurilor de implementare a bugetelor pn la
finalul lunilor aprilie, iulie i octombrie, i un raport preliminar semi-anual pn la finalul lunii iulie. Rapoartele cu
privire la execuia bugetului i msurile propuse pentru corectarea oricror deviaii sunt supuse reviziei Consiliului
fiscal, un organism de consultan independent stabilit odat cu adoptarea Legii cu privire la rspunderea fiscal din
2010.
105
Legea 672/2002 cu privire la auditul intern public, republicat la 5 decembrie 2011, a stabilit audituri
obligatorii n cadrul autoritilor principale responsabile cu cheltuielile. Unitile de audit intern sunt monitorizate de
Unitatea central de armonizare pentru audituri interne a MFP, ce revizuiete planul de lucru i metodologiile pentru
auditurile interne, asigur activiti de instruire regulate i particip la auditurile sectoriale ce implic anumite
ministere. Toate activitile, inclusiv proiectele cu finanare extern, sunt supuse unui audit cel puin o dat la trei
ani.
106
Auditul unei agenii principale responsabile cu cheltuielile include i unitile secundare i teriare
subordonate. De exemplu, auditul financiar al MJ din 2010 a inclus i auditul a nou curi de apel (Alba, Piteti,
Oradea, Braov, Bacu, Timioara, Ploieti, Bucureti i Suceava) i a 27 tribunale. Auditul evalueaz i
funcionarea auditului intern al entitii.
102
128

auditul su al MJ faptul c existau anumite deficiene cu privire la integritatea i gradul de
ncredere n informaiile financiare, n special cu privire la evaluarea activelor fixe.
6.2
Tendine cu privire la alocrile bugetare, generarea de venituri i cheltuielile
din sector
Bugetul general al sectorului de justiie din Romnia se ncadreaz n intervalul superior al rilor
UE. n raportul CEPEJ din 2012 cu privire la sistemele judiciare din Europa, Romnia a alocat
0,43 procente din PIB-ul su instanelor, serviciilor publice de urmrire penal i asisten legal
n 2010, cu mult peste media UE de 0,32 procente din PIB (CEPEJ, 2012). Aceast concluzie
sugereaz faptul c sectorul de justiie deine suficiente resurse (graficul 6.1).
Grafic 6.1: Instane, urmrire penal i asisten legal n Europa, 2010
Sursa: CEPEJ 2010 i 2012.

* date din 2008.
Conform datelor de la MFP, bugetul din sectorul de justiie al Romniei definit ca i totalul
cheltuielilor celor patru agenii principale (MJ, MP, CSM i ICCJ) fr costurile pentru
administrarea nchisorilor (care face parte tot din bugetul MJ) a fluctuat ntre 0,38 0,47
procente din PIB n perioada 2008 11 (tabelul 6.1). n 2008, resursele au crescut n mod
semnificativ n timpul anului bugetar, dar n perioada 2009 11 bugetul executat a fost mai mic
129

dect bugetul iniial. Bugetul judiciar executat ca o parte din bugetul de stat total executat a
sczut de la 2,76 procente n 2008 pn la 1,95 procente n 2011, n parte ca urmare a planului
de stimulare fiscal a guvernului, care a mrit bugetul general.
Tabel 6.1: Cheltuielile din sectorul de justiie al Romniei, partea din PIB i bugetul de stat,
200812
Parte din
PIB (%)
Parte din bugetul de stat (%)
Budget
Bugetul iniial
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
0,33
0,41
0,52
0,40
0,35
2,13
2,15
2,69
2,03
Bugetul final
0,45
0,42
0,49
0,39
2,75
2,14
2,38
1,90
0,44
0,39
Sursa: Ministerul Finanelor Publice.
= nu este disponibil.
0,47
0,38
2,76
2,16
2,40
1,95
Bugetul executat
Cheltuielile din sector au nregistrat o scdere semnificativ n termeni reali dup 2008, ceea ce
reflect presiunile crizei financiare i economice, care a afectat bugetele din toate sectoarele
publice, nu doar din sectorul de justiie. Cheltuielile totale ale sectorului de justiie au sczut cu
aproximativ 20 procente n termeni reali dup 2008 (graficul 6.2), an n care creterea PIB a
ajuns la 9,43 procente. ICCJ-ul i CSM-ul au fost ageniile cel mai afectate. n 2009, PIB-ul a
sczut cu 8,50 procente, a crescut cu 0,95 procente n 2010 i apoi a sczut din nou n 2011 cu
0,37 procente. Dat fiind noua realitate economic, este mai adecvat s se considere anul 2009,
primul an de criz, ca fiind linia de referin. n acest caz, cheltuielile au crescut pentru toate
ageniile din justiie (cu excepia ICCJ-ului) n termeni reali n 2010, nainte de a scdea la toate
nivelurile n 2011, reflectnd mica scdere a PIB-ului.
Grafic 6.2: Bugetul executat pentru sectorul de justiie, 200911 (RON)
130

Pentru sectorul de justiie n general, s-a observat o variaie semnificativ n rata de execuie
bugetar (definit ca i diferena dintre bugetul iniial i bugetul executat). n 2008, procesul de
rectificare a prevzut resurse suplimentare iar sectorul judiciar a cheltuit 134 procente din
bugetul su iniial (grafic 6.3). Totui, odata ce criza economic s-a instalat n 2009, bugetul din
sector a revenit la nivelurile normale, iar rata de execuie a variat ntre 91 96 procente,
asemntor cu bugetul de stat n general. i ageniile judiciare individuale au nregistrat variaii
asemanatoare. Aceast performan puternic indic faptul c autoritile responsabile cu bugetul
pot executa bugetele alocate.
Grafic 6.3: Rata de execuie a bugetului din sectorul de justiie, 200811
Marea parte a bugetului sectorului de justiie aproximativ 65 procente este executat de MJ,
ce administreaz bugetele instanelor. MP este a doua cea mai mare entitate care realizeaza n
medie aproximativ 30 procente, iar ICCJ i CSM fiecare aproximativ cte 3 procente. Aceste
raporturi au fost relativ constante din 2008. Costurile pentru personal constituie aproximativ 80
procente din cheltuielile totale, bunurile i serviciile reprezint aproximativ 10 procente, iar
cheltuielile de capital finanate intern numai 3 procente (tabelul 6.2.). Subveniile externe i
venitul generat de instane (amenzi recuperate, taxe de timbru etc.) nsumeaz numai 1 3
procente.
Instituiile din sectorul de justiie depind complet de MFP pentru finanare. Toate veniturile
generate de instane mai puin de 1 procent din buget ajung direct la bugetul de stat, n
conformitate cu Legea finanelor publice 500/2002. Deoarece ponderea categoriilor de cheltuieli
este meninut relativ constanta, creterile bugetare pentru sectorul de justiie provin aproape n
totalitate din modificrile costurilor cu angajaii (politicile de personal sau cele de salarii).
131

Tabel 6.2: Componena cheltuielilor din sectorul de justiie (%)
Tip de cheltuieli
2008
Buget de stat
2009
2010
2011
2012a
98,54
97,12
97,81
99,10
98,66
84,65
77,85
80,52
78,14
82,10
Bunuri i servicii
9,01
11,98
10,12
11,64
10,31
Dobnd pe mprumuturi
0,37
0,02
0,00
0,00
0,00
0,17
0,15
0,26
0,17
0,47
Proiecte naionale cofinanate cu subvenii externe
0,00
0,93
1,91
1,18
0,77
Alte cheltuieli (burse colare, programe comune pentru

promovarea principiilor legale, ale democraiei i ale
statului de drept)
1,19
0,47
0,41
0,41
0,51
Alocaii sociale
0,05
1,51
0,17
0,01
0,14
Proiectul de reform judiciar susinut de Banca Mondial
0,00
1,01
1,81
4,46
1,24
Investiie de capital
3,10
3,21
2,62
3,08
3,12
Fonduri pentru subvenii externe
1,42
2,77
2,14
0,78
0,80
Venit generat de instane
0,04
0,10
0,05
0,12
0,54
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Costuri pentru personal
PHARE
Total

a. Aprobat. b. Un instrument anterior aderrii, finanat de Uniunea European.
n ciuda constrngerilor mediului macroeconomic, proiectele capitale au crescut dup 2008,

deoarece guvernul a utilizat un mprumut de la Banca Mondial pentru a cofinana investiii
pentru instane,107 n principal pentru a moderniza facilitile instanelor i pentru a efectua
reparaii majore (graficul 6.4). UE a mai anunat i c exist fonduri suplimentare care vor putea
susine astfel de modernizri ntre anii 201420.
n cadrul primei componente a Proiectului cu privire la reforma judiciar, 19 sedii de instane din ar vor
fi reabilitate, construite sau dotate.
107
132

Grafic 6.4: Investiii de capital n sectorul de justiie, 200711
Bugetul pentru asistena judiciar se ncadreaz n treimea inferioara a rilor UE i a reprezentat

numai 0,006 procente din PIB-ul Romniei n 2010, cu mult mai puin dect media UE de 0,029
i mult mai mic dect performanii de top din regiune (graficul 6.5). Totui, este ncurajator
faptul c bugetul a crescut dup 2008 cu o valoare mai mare dect dublul n termeni nominali
pn n 2011 (graficul 6.6).
Bucureti primete cea mai mult asisten judiciar, justificnd 25 procente din finanarea total
din 2011, urmat de Cluj, Craiova i Timioara. Creterea asistenei judiciare a fost inegal pe
teritoriul Romniei: Cluj a nregistrat cea mai mare cretere, cu un buget pentru asisten
judiciar atingnd o valoare aproape tripl n termeni reali, urmat de Ploieti, Galai, Bucureti,
Trgu Mure i Timioara, ale cror bugete pentru asistena judiciar aproape c s-au dublat din
2008 pn n 2011.
133

Grafic 6.5: Bugetul pentru asistena judiciar Grafic 6.6: Asistena judiciar din Romnia,
n Europa, 2010
200811
Sursa: CEPEJ 2012.
Bugetul pentru funcionarea instanelor a sczut din 2008, n termeni nominali i reali, reflectnd
din nou efectele crizei financiare din 2008 09 (graficul 6.7). n termeni reali, bugetul
instanelor a sczut de la 1,32 miliarde RON n 2008 pn la 0,93 miliarde RON n 2011, o
scdere de aproximativ 30 procente. Totui, din 2009, bugetul a fost mai puin volatil iar bugetul
aprobat pentru 2012 reflect bugetul executat din 2011. Costurile pentru personal nsumeaz
aproximativ 90 procente din bugetul pentru instane, urmate de bunuri i servicii cu aproximativ
8 procente. Distribuirea bugetului pentru instane nu a nregistrat diferene majore fa de bugetul
pe anul 2008.
134

Grafic 6.7: Bugetul pentru instane, 200812
Bucureti primete cea mai mare parte din bugetul pentru curile de apel, urmat de Craiova, Cluj
i Ploieti (graficul 6.8). Aceast alocare corespunde n mare cu volumul de cazuri, dar tinde s
ofere sume disproporionat de mari instanelor care sunt mai puin aglomerate unul dintre
argumentele pentru nchiderea instanelor mici. mprirea proporional a bugetului n cadrul
curilor de apel nu s-a schimbat cu mult din anul 2008.
135

Grafic 6.8: Cheltuielile Curilor de apel, 2011
Sursa: Ministerul de Justiie.
6.3
Gestionarea bugetului pentru instane
n baza Legii 304/2004, gestionarea bugetului pentru instane urma s treac de la MJ la ICCJ n
2008, pentru a asigura independena financiar a sistemului judiciar. Totui, transferul nc nu a
avut loc , deoarece ar include mutarea a cel puin patru departamente din cadrul MJ ctre ICCJ,
iar aceasta nu are capacitatea adecvat.
Echipa consider c gestionarea bugetului pentru instane nu ar trebui decuplat de gestionarea
resurselor umane (stabilirea nivelurilor de personal, abloanelor i a distribuirii, dar nu neaparat
i funciile de recrutare i de gestionare a carierei conduse de CSM) sau de cea a altor resurse (n
principal investiiile pentru TIC i infrastructur). Este mult mai dificil asigurarea gestionrii
strategice corespunztoare a sectorului atunci cnd deciziile cu privire la diferite resurse sunt
mprite, n special n aceste timpuri de spaiu fiscal restrns. Aceeai logic se aplic i pentru
MP care, n ciuda faptului c i gestioneaz propriul buget, depinde de alte agenii pentru
planificarea resurselor umane.
Nu exist o singur practic infailibil pentru alocarea instituional a funciei de bugetare, rile
adoptnd diferite aranjamente instituionale (caseta 6.3).
136

Caseta 6.3: Un echilibru solid ntre independena judiciar i responsabilitatea financiar
Se poate face o distincie n Europa ntre modelul Europei de sud (Frana, Italia, Portugalia i Spania)
i modelul Europei de nord (Danemarca, Irlanda i Suedia).
n modelul sudic, consiliile judiciare ndeplinesc numai obligaiile principale pentru protejarea
independenei, n timp ce n modelul nordic acestea au un rol important i pentru gestionarea bugetului
instanelor (stabilirea bugetului, alocarea resurselor , verificarea i controlul cheltuielilor). Modelele
sunt diferite i n ceea ce privete abordrile MP i ale sistemului judiciar. MJ poate gestiona
operaiunile instanelor i ale procurorilor, dar n cazul n care o entitate separat (o curte nalt sau
consiliul judiciar) are control sau o putere de decizie mai mare n gestionarea judiciar, fie MP i
gestioneaz propriul su buget , fie MJ face acest lucru.
Aproape toate rile s-au ndeprtat de practica tradiional n care MJ este instituia care gestioneaz
ambele bugete. Totui, indiferent de localizarea funciei de bugetare, experiena indic faptul c o
coordonare eficient ntre entiti, mecanisme clare de verificare i indicatori sunt eseniale pentru a
gestiona cu eficacitate bugetul judiciar.
Dac bugetul instanelor va fi transferat de la MJ la ICCJ n Romnia, anumite probleme vor

trebui soluionate, cum ar fi modul n care guvernul va aloca resursele n sector i modul n care
sistemul judiciar va fi tras la rspundere pentru utilizarea fondurilor publice. n alte ri, cum ar fi
Marea Britanie, Frana i Olanda, s-au utilizat metode de bugetare mbuntite care favorizeaz
creterea autonomiei manageriale, ca un tip de contract de servicii pentru a asigura servicii mai
eficiente i un raport mai bun calitate-pre . Aceste acorduri s-au dovedit a fi extrem de eficiente
n gestionarea tensiunii generate de nevoia executivului de justificare a fondurilor publice pe de o
parte i prerea sectorului judiciar c aceasta este o nclcare a independenei sale pe de alt
parte. (Webber, 2007). O condiie necesar a acestui proces este colectarea eficient i aplicarea
unor rezultate msurabile, iar cele patru agenii judiciare din Romnia au o gam larg de
posibiliti de a mbunti procesul de bugetare prin programe, adugand la bugetele anuale
indicatori de performan i un cadru justificativ a serviciilor bine definit, ceea ce ar da i mai
multa orientare procesului de bugetare ctre o direcie de gestionare strategic.108
6.4
Planificarea i performana financiar
Lipsa unor finanri predictibile de la MFP la nceputul anului i n timpul celor dou perioade
de rectificarea bugetului mpieteaz asupra gestionrii strategice a instituiilor individuale i a
sectorului n general. n 2008, bugetul pentru sector a nregistrat o cretere n timpul anului de 40
procente din bugetul iniial n timpul rectificrii, n timp ce, n ultimii ani, ajustarea general a
fost negativ, cu diferite agenii gestionndu-se n moduri diferite (graficul 6.9). Dup 2009,
bugetele pentru ICCJ i CSM (ntr-o msur mai puin semnificativ) au fost reduse.
Amendamentele din timpul anului au fost o combinaie dintre mediul macroeconomic aflat n
schimbare, previziunile sumbre i autoritatea excesiv a MFP de a realoca resursele. Este nevoie
de un grad mai mare de predictibilitate a bugetului pentru a oferi managerilor sigurana necesar
Consultai i Webber (2007) pentru o dezbatere mai detaliat a bugetrii bazate pe rezultate din sistemele
judiciare ale altor ri.
108
137

de a lua decizii bugetare, ceea ce va necesita eforturi din partea ageniilor din sectorul de justiie
i a MFP.
Grafic 6.9: Amendamentele din timpul anului la bugetul pentru sectorul de justiie, 2008
11
Sursa: Ministerul finanelor publice.
Exist loc i pentru mbuntirea previziunilor bugetare referitor la asistena legal, care a
crescut n mod vizibil n ultimii ani (consultai figura 6.6). Deoarece MJ, n propunerile sale
pentru bugetul iniial, nu prevede n mod adecvat numrul utilizatorilor de asistena legal, acesta
are rareori resurse suficiente, i trebuie s depind masiv de amendamentele din timpul anului.
Astfel, plile avocailor pentru asisten legal au fost de obicei efectuate cu mare ntrziere,
ceea ce a cauzat o frustrare semnificativ i a afectat calitatea serviciilor oferite. Aadar, sugerm
ca MJ s mbunteasc metodele sale de previziune pentru a evalua mai corect pachetul
cerinelor anuale pentru asisten legal.
Conectarea msurilor de eficien msurabile la cererile bugetare ar putea mbunti
considerabil managementul strategic al sectorului de justiie (Webber, 2007). Bugetul continu s
fie elaborat n principal pe baza modelelor istorice i rareori reflect suficient de corect
schimbrile de volumul de lucru sau de distribuire. Autoritile de creditare secundare i teriare
continu s depun bugete bazate pe nevoi, ceea ce submineaz managementul strategic i
foreaz unitile centrale de management financiar s aplice reduceri, bazate adesea pe
extrapolri ale sumelor alocate n anii anteriori.
O problem o reprezint sistemul de gestionare a datelor. Acesta nu permite planificatorilor s
determine componena cheltuielilor ntre tribunale i instane locale; dac alocarea resurselor se
potriveste cu cererile utilizatorilor; sau dac resursele sunt utilizate n mod eficient. Din moment
ce nu se stabilesc obiective de performan (de exemplu, mbuntirea indicatorilor normali,
cum ar fi ratele de achitare i timpul pentru emiterea dispoziiilor, sau n cazul unor variabile
monitorizate n rapoartele standard ECRIS) este imposibil de determinat dac adugrile
etapizate produc schimbri pozitive. n acelai mod, repartiia bugetului bazat pe nevoi nu este
138

bazat pe explicarea motivului pentru care sunt necesare resursele cu excepia completrii
golurilor n nivelurile istorice de personal.
Indicatorii de monitorizare cum ar fi eficiena cu care sunt adjudecate cazurile (costuri per caz),
ct de rapid sunt adjudecate cazurile (timp pentru emiterea dispoziiilor) i ct de mulumitor
sunt adjudecate cazurile (numrul apelurilor finalizate cu succes, sondaje n cadrul utilizatorilor
etc.) ar ajuta semnificativ procesele de planificare, ar ajuta a se stabili dac resursele sunt
ndreptate ctre i folosite eficient la obiective majore i ar oferi o justificare mult mai puternic
creterii resursele de la MFP. n plus, trebuie depuse eforturi pentru a se asigura c datele sunt
corecte, colectate la timp i c managerii sunt dispui s utilizeze informaiile de performan n
luarea deciziilor.
6.5
Concluzie
Sistemul financiar actual din Romnia este n tranziie foarte fragmentat, att n ceea ce
privete elaborarea i administrarea bugetelor, ct i n ceea ce privete legturile lor cu
managementul altor resurse. Transferul bugetului judiciar la ICCJ ar reduce acest efect, dei a
fost deja amnat timp de civa ani i tot nu ar include responsabilitile pentru planificarea
resurselor umane, dezvoltarea TIC i managementul altor resurse. Bugetele fie c acestea sunt
prezentate MFP i Parlamentului, fie c sunt create din listele de nevoi ale unitilor de lucru
se bazeaz n general pe modele istorice i nu sunt legate de rezultate. Monitorizarea este relativ
slab, de asemenea.
Bugetele sectorului de justiie, ca i cele din restul administraiei publice, au fost afectate n mod
negativ de proasta evoluie economic, iar adaptarea la aceast situaie este i mai dificil din
cauza proporiei ridicate a costurilor fixe ale sectorului, n mare parte cele de personal. Cu toate
acestea, n comparaie cu mediile europene, instanele i parchetele se descurc relativ bine cu
resursele pe care le primesc (ca parte din PIB). Asistena judiciar, n ciuda majorrilor recente,
rmne la limita inferioar a intervalului european (provocnd o cantitate mai mare de munc
pentru magistrai atunci cnd lucreaza cu pri nereprezentate sau reprezentate necorespunztor).
n cele din urm, managementul financiar nu pare a fi ghidat de un cadru multianual sau un plan
de dezvoltare sectorial. Dei bugetul este depus n baza acestor principii, managementul de zi cu
zi al acestuia nu funcioneaz conform principiilor de performan pe termen mediu. ntr-o
perioad de restricii bugetare acest cadru se recomanda a fi urmat.
139
7. TEHNOLOGIA INFORMAIEI I A COMUNICAIILOR

Seciunea TIC a Analizei funcionale intenioneaz s evalueze mediul i arhitectura TIC a
sectorului de justiie romn din perspectiva contribuiei acestora la funciile critice de activitate
(caseta 7.1). Folosind o Metodologie a arhitecturii organizaionale,109 echipa Analizei funcionale
a examinat sectorul nu numai din punctul de vedere al tehnologiei, ci i din cel al componentelor
sale cheie: strategie, persoane, informaii i procese de afaceri. Aceste puncte de vedere
influeneaz n mod colectiv maturitatea mediului TIC al unei organizaii.
Caseta 7.1: TIC drept o baz pentru mbuntirea funcionrii
Eficien
Automatizarea i standardizarea procesului de justiie (cum ar fi automatizarea fluxurilor de munc) poate
duce la eficientizarea proceselor;
Documentele standard pot fi generate rapid i redirecionate prii interesate;
Prin completarea electronic, se ofer rspuns aproape n timp real, astfel reducnd ntrzierile din cadrul
proceselor procedurale; i
Prile interesate interne pot avea acces facil la informaiile de care au nevoie pentru a-i susine munca
prin intermediul ECRIS.
Calitate
TIC permite desemnarea aleatorie de cazuri judectorilor pentru a minimiza posibilitatea de influenare a
deciziilor; i
Accesul la informaiile referitoare la deciziile anterioare poate contribui la o aplicare mai uniform a legii.
Acces
Prin intermediul portalurilor de justiie, cetenii i mediul de afaceri pot accesa regulile procedurale i
cele mai recente informaii cu privire la programarea cauzelor.
Prin completarea electronic, cetenii i avocaii pot depune cu uurin documentaia corespunztoare n
loc s se deplaseze la instane i s completeze formularele manual.
Echipa Arhitecturii organizaionale a realizat o serie de vizite n mai multe instane din Romnia,
s-a consultat cu mai multe pri interesate, a organizat ateliere i a realizat o analiz pentru a
Arhitectura organizaional este o practic manageriala de aliniere a resurselor pentru a mbunti

funcionarea activitii i pentru a ajuta ageniile guvernamentale s i execute mai bine misiunile de baz (Biroul
pentru managementul programelor de arhitectur a ntreprinderilor federale din S.U.A., 2007).
109
140

formula rezultatele i a trage concluziile. La baza acestei analize au stat peste 230 de cerine, 110
rezumate n 21 de lacune funcionale, care au fost exprimate de ctre prile interesate. Lacunele
funcionale i cadrele tehnologice pe care se sprijin analiza TIC sunt elaborate ntr-un raport
tehnic nsoitor, pentru a asigura structura i transparena dezvoltrii recomandrilor, adic o
arhitectur de stat int i un plan de migrare111.
Instituiile judiciare din Romnia au fcut pai importani pentru valorificarea TIC n scopul
mbuntirii funcionrii sistemului judiciar. Investiiile din ultimii ani au dus la mbuntiri ale
productivitii, eficientizarea proceselor i o mai mare transparen a funciilor judiciare.
Personalul TIC devotat i motivat i managementul de la MJ, MP, DNA, CSM i ICCJ sunt
apreciai pentru adoptarea bunelor practici n dezvoltarea i sprijinirea TIC. n ciuda resurselor
limitate, echipele TIC ale acestor organisme au realizat paii necesari pentru a moderniza n mod
oportun sistemele TIC n scopul ndeplinirii cerinelor specifice de activitate. Sectorul de justiie
din Romnia este n mijlocul unei tranziii pentru a-i mbunti serviciile pentru ceteni i
eficiena guvernamental, n timp ce sistemele de justiie din alte ri s-au orientat ctre
automatizarea proceselor lor judiciare.
Dar simpla automatizare a proceselor existente nu va elimina problemele i nici nu va crea o
cretere notabil a productivitaii. Modificrile cadrului de reglementare, a politicilor i a
directivelor, a modelului proceselor de activitate, contribuia participativ i adoptarea de ctre
prile interesate, capacitatea resurselor umane i o sum de abiliti adecvate sunt eseniale
pentru a realiza eficientizarea viitoare a proceselor i acest tip de beneficii. Lipsurile
funcionale prezentate mai jos scot n eviden zonele cheie care necesit mbuntiri.
7.1
Strategie
Nevoia unei strategii TIC mai coordonate i integrate. Lipsa unei strategii TIC complexe, bine
definite i limpede comunicat, precum i a unei structuri de guvernare solide a dus la investiii
IT sub nivelul optim, cu mai multe soluii fragmentate i asemntoare care sprijin aceleai
funcii de activitate.
Strategia TIC pentru Sistemul judiciar pentru 2010 15 exprim limpede tendintele de activitate
i tehnologie i prezint toate investiiile TIC active si planificate. Douzeci i ase de proiecte n
valoare de aproximativ 60 milioane sunt prezentate ca fiind n derulare sau propuse dar, dat
fiind lipsa unei strategii generale pentru sectorul judiciar, nu este clar dac aceste investiii sunt
centrate pe nevoile critice ale sectorului.
Aadar, Strategia TIC trebuie s fie ancorat ntr-o definiie complex a scopului, a obiectivelor
principale, a obiectivelor de activitate i a zonelor de concentrare ale sistemului judiciar din
Romnia. Aceasta trebuie aprobat i susinut la cel mai nalt nivel de management. Ea trebuie
s includ i urmtoarele componente: definirea i comunicarea prioritilor strategice, un plan
de aciune complex pentru toate eforturile i investiiile TIC cu concesii definite n mod clar; i
acorduri de sprijin (de ex. politici i reglementri organizaionale, resurse umane i financiare)
pentru executarea strategiei.
De departe cele mai mari cerine i lacune au fost descoperite n domeniul informatic (49 procente), urmat
de Procese (21 procente), Tehnologie (14 procente), Strategie (11 procente) i Resurse umane (10 procente).
111
A se vedea Raportul nsoitor: Sistemul Judiciar din Romnia: Analiza Arhitecturii Tehnologiei Informaiei
110
141

n septembrie 2012, MJ a lansat o iniiativ ce vizeaz raionalizarea i consolidarea portofoliului
TIC la nivelul tuturor instituiilor din sistemul judiciar. Au fost organizate n acest sens mai multe
ateliere cu prile interesate. Strategia TIC a sistemului judiciar pentru 2013-17 reflect
consensul la care s-a ajuns n urma acestei iniiative; ea a fost aprobat i susinut de
managementul superior al tuturor instituiilor din sistemul de justiie din Romnia.
Nevoia de mecanisme de guvernare TIC. Managementul investiiilor TIC este reactiv, tactic i nu
avantajeaz suficient economia scalabilitii. S-au identificat suficiente fragmentri i
suprapuneri la nivelul TIC, inclusiv introduceri multiple pentru aceeasi aplicaie, platforme
multiple de e-mail i numeroase soluii locale care realizeaz aceleai funcii (de ex. resurse
umane i sisteme de finane). Cheltuielile TIC i implementarea sunt administrate separat de
instituii, care nu au nicio surs central de fonduri alocate pentru investiiile TIC ce rmn astfel
dispersate ntre MJ pentru instane, MP pentru procurori, CSM i ICCJ. n acelai timp,
aplicaiile organizaionale ce susin funciile vitale sunt gestionate prin colaborare de echipe TIC.
Dat fiind cadrul organizaional curent i modelele de finanare (n care fiecare instituie este un
deintor unic de buget), nite mecanisme puternice de guvernare TIC vor poziiona sectorul
judiciar din Romnia astfel nct s direcioneze cheltuielile TIC ctre zone aprobate, de mare
prioritate, cu un impact maxim asupra mbuntairii serviciilor, sporirii rspunderii, cu reducerea
eforturilor inutile i o mai mare colaborare i transparen. Mutarea ctre o structur de
guvernan de dimensiunea unei ntreprinderi i pe mai multe niveluri va permite sectorului
judiciar s realizeze o economie a scalabilitii i s elimine soluiile unice separate.
Recunoscnd aceast problem, n septembrie 2012, MJ, prin intermediul instituiilor din
sistemul de justiie, a validat rolul Comitetului de guvernare TIC, un comitet de conducere la
nivel nalt al conducerii superioare (att la nivel de activitate cat i TIC) n cadrul instituiilor
judiciare. Comitetul susine Strategia TIC i asigur alinierea acesteia la strategia general de
activitate; acesta stabilete prioritile investiiilor TIC pentru a asigura direcionarea cheltuielilor
TIC ctre zonele aprobate, de mare prioritate, cu un impact maxim asupra mbuntirii funciilor
din sectorul judiciar.
Acest nou sistem de guvernan ar trebui s aib un model de servicii IT integrate pentru
proiectarea serviciilor organizaionale comune (de exemplu, servicii de infrastructur i servicii
de aplicaie la nivel central). Modelul de livrare a serviciilor trebuie s vizeze att procesul i
relaiile funcionale din cadrul diferitelor uniti operaionale ale sistemului judiciar, ct i
strategia de finanare. Atributiile Comitetului de guvernan TIC trebuie s includ deciziile cu
privire la standardizarea proceselor de activitate, stabilirea serviciilor integrate ce susin funcii
comune i abordarea structurilor instituionale pentru a optimiza valoarea economic a
investiiilor tehnologice.
7.2
Personal
Necesitatea de a consolida capacitatea TIC. Exist peste 700 de angajai TIC n sectorul de
justiie, incluzand Oficiul Naional al Registrului Comerului (ONRC) i sistemul penitenciarelor.
Echipele TIC se concentreaz n principal pe managementul i administrarea tehnologiilor
informatice. Dezvoltarea aplicaiilor este realizat de firme externe.
142

Dei s-au fcut progrese, TIC nu a fost nc omologat ca i carier profesional. Angajaii TIC
sunt supui n general tot mai multor solicitri de asisten, nu au pregtirea profesional
adecvat pentru a face fa evoluiei permanente a sistemului i se lupt cu tehnologii depite.
Acetia se bazeaz pe firme din afar pentru a rezolva problemele de software, ceea ce duce la
ntrzieri mari pentru rezolvari rapide, costuri mai ridicate i mentalitatea acceptat a
utilizatorului care ateapt schimbri i actualizri mai degraba simpliste. Capacitatea intern i
cunotinele limitate (a nu se confunda cu talentul) sunt exacerbate i mai mult de lipsa
documentaiei tehnice (de ex. arhitectur software, proiectare de baze de date i specificaii de
configurare). Lipsa unui personal TIC intern (cu diferite niveluri de abiliti profesionale) i a
resurselor corespunztoare duce la costuri mai mari, la recurgerea la comerciani, i la o
capacitate limitat de a mbunti performana sistemelor TIC.
Dat fiind dimensiunea investiiilor i contribuia important a acestora la eficiena sistemului de
justiie, este necesar un cadru solid de profesioniti TIC pentru a supraveghea dezvoltarea i
operaiunile proiectelor sectoriale, integrarea ntreprinderilor i alinierea la strategia general de
activitate. Carierele TIC din zonele importante, cum ar fi gestionarea proiectelor i arhitectura
organizaional112 sunt recomandate pentru a fi siguri c interesele sectorului de justiie sunt bine
administrate n parteneriat cu actori privai i ali parteneri. Mai mult, finanarea pentru instruirea
personalului TIC este esenial pentru a menine o informare constant cu privire la modificrile
tehnologiilor i pentru a obine noi abiliti n domeniile critice care susin o organizaie
contemporana bazat pe IT.
Nevoia de a mbunti instruirea utilizatorilor IT. Dat fiind absena unei finanri stabile pentru
proiectele/investiiile TIC, este dificil pentru instituiile juridice s defineasc i s urmeze un
plan i o strategie continu i integrat de instruire. Instruirea n domeniul IT face parte din
finanarea de proiect. Din informaiile noastre reiese c nu exist prevederi pentru instruirea TIC
n cadrul bugetelor operaionale.
S-a raportat n permanen c instruirea nu a fost prevzut n mod corespunztor n timpul
implementrii ECRIS. Din informaiile noastre reiese c acest contract cu partenerul de
implementare a fost ncetat nainte de finalizarea instruirii. Astfel, n locul trainerilor
profesioniti, personalul TIC a fost cel care a asigurat n permanen instruirea utilizatorilor TIC
pentru ECRIS. Totui, nu toi angajaii TIC din instane au abilitile necesare pentru a asigura
instruirea utilizatorilor atat din punct de vedere tehnic (cu privire la modul de utilizare a
sistemului) ct i din punct de vedere al activitilor (implicaiile i impactul sistemului asupra
funciilor judiciare). Instruirea la faa locului poate fi eficient ntr-o anumit msur; materialele
utilizate n timpul instruirii (cum ar fi manuale i materiale video de la alte instruiri) nu sunt
complete.
Nu exist o capacitate suficient pentru a ndeplini cerinele de instruire, n special cea a
grefierilor. SNG include acum n curriculum pregtirea ECRIS. Cu toate acestea, sunt necesare
cursuri de recapitulare pentru a asigura faptul c noile caracteristici furnizate de ECRIS sunt
utilizate la nivel optim. n timpul interviurilor s-a observat c uneori funcionalitile ECRIS nu
sunt utilizate la capacitate maxim deoarece membrii personalului pur i simplu nu tiu ce poate
Inclusiv managementul de proiect, arhitectura organizaiei, integrarea sistemului, gestionarea
aplicaiilor, gestionarea infrastructurii i a operaiunilor, securitatea informaiilor, analiza proceselor de
activitate, gestionarea informaiilor, documentaie tehnic i achiziie public TIC.
112
143

face sistemul; iar alii au declarat c sunt reticeni la schimbare. Instruirea ECRIS structurat
special pentru judectori ar fi de ajutor pentru a-i face pe acetia s ncurajeze introducerea de
date corecte de ctre grefieri i pentru a le arta acestora cum s utilizeze ECRIS ca instrument
de management.
Pregtirea continu pe tema tehnologiilor i sistemelor este esenial pentru a fi siguri c
schimbrile se adopt i sistemele sunt folosite la nivel optim. Este necesar o pregtire
personalizat i complex a personalului judiciar pentru a fi siguri c funciile disponibile sunt
utilizate n mod corespunztor. Ministerul Justiiei lucreaz la implementarea unei platforme de
nvare on-line care s ofere cursuri personalizate pentru instane n ECRIS, Microsoft Office i
securitate informatic.
7.3
Informaii
Necesitatea mbuntirii accesului pentru a completa informaiile dosarului de caz de ctre

personalul juridic. Informaia exact, prompt i accesibil constituie baza pentru luarea
deciziilor i mbuntirile proceselor. Personalul juridic susine c accesul la legislaia general
i la legile relevante pentru caz este mulumitor. Totui, accesul corespunztor la informaia
complet despre caz date, statistici, documente, fiiere audio a constituit o problem major.
De exemplu, judectorii i grefierii nu au putut accesa cu uurin hotrrile judectoresti i nu
au putut ajunge la deciziile i informaiile istorice din cadrul diferitelor instane pentru a cerceta
modul de interpretare al legilor relevante n dosar.
Informaiile legate de caz (date, documente, material audio) sunt pstrate n dosare de hrtie,
sisteme organizaionale precum ECRIS i instanele sale locale, Sistemul de Arhivare al
Organizaiei (SAO), SIIISJ,113 sau localizat n calculatoarele utilizatorilor TIC i n uniti
comune. Nu exist un spaiu central pentru stocarea tuturor cazurilor, care s fie accesat cu
uurin. Mai mult dect att, mecanismele automate de replicare a datelor pentru datele
consolidate ale cazurilor se aplic la nivel naional numai n cmpuri ale cauzei (de exemplu, ID
unic de caz, materia i obiectul dosarului, prile). Doar un numar limitat de date (precum
deciziile instanelor) sunt disponibile online pe plan naional i nu exist un singur punct de
cutare/acces pentru datele tuturor instanelor.
Pentru a cita o persoan din sistemul instanelor: Sistemul ECRIS a adus multe mbuntiri, dar
imposibilitatea de a cuta este i mai frustrant, deoarece datele exist. n cadrul sistemului
ECRIS i al depozitelor de informaii ale cauzelor, este necesar mbuntirea funciei de
cutare n termeni de opiuni (de cutare) i funcionare. Dei exist filtrarea rezultatelor,
calibrarea suplimentar a capacitaii de cutare este necesar pentru a mbunti relevana
rezultatelor obinute, dar aceasta trebuie efectuat n acelai timp cu politicile mbuntairii
accesului. Nici mcar magistraii i grefierii nu ar trebui s aib acces la majoritatea informaiilor
referitoare la cauzele n derulare, gestionate de ctre un alt magistrat. 114 Vor trebui sa fie stabilite
limite de accesare a documentelor referitoare la cauzele nchise (eventual - cu excepia
apelurilor- limitate numai la hotrrile judectoreti i datele din ECRIS). Pentru protecia
113
Sistemul Informatic Integrat de nregistrare a edinelor de Judecat, care este n proces de
instalare.
114
Aceasta este o chestiune rezolvat n seciunea Procurori a ECRIS, urmnd cerinele utilizatorului.
144

prilor este necesar confidenialitatea. Posibilitatea de a cuta informaii despre o cauz trebuie
s se bazeze pe modelele de permisiune n funcie de utilizator, care ofer facilitatea de a crea
grupuri multiple de utilizatori cu grade diverse de acces i de vizualizare a informaiei din
dosar.115
La ICCJ, sistemul de nregistrare audio pentru audierile din instan este funcional i a fost
utilizat n cauzele penale din momentul intrrii n vigoare a Legii nr. 304/2004 cu privire la
Organizarea Judiciar.116 Totui, n cazul unor instane n cadrul crora exist proceduri de
nregistrare audio, CD-urile sunt pstrate n arhive. Se pare c nu exist un mod automatizat de a
accesa aceste nregistrri. Sistemul SIIISJ care se dezvolt n prezent va trata aceasta problem.
n cadrul SIIISJ, nregistrrile audio vor fi stocate ntr-un sistem de management al fiierelor
bazat pe numrul dosarului i edina de audiere. SIIISJ se va conecta de asemenea la ECRIS.
Accesul la i managementul centralizat al informaiilor cauzei (date, documente i material
audio) prin intermediul Infrastructurii de Integrare a Informaiilor Organizaiei poate ajuta
personalul judiciar s identifice eficient, s acceseze, s gestioneze i s fac legtura dintre
datele relevante ale cazului i documentele instanei de-a lungul procesului din instan. O alt
cerin stringent este de a li se permite utilizatorilor s efectueze o singur cutare pentru toate
informaiile relevante, att din surse interne ct i din surse externe. Cu toate acestea,
informaiile despre cauz trebuie s fie centralizate, la fel ca i dreptul de accesare i control
adecvat, inclusiv confidenialitatea i separarea funciilor.117
Necesitatea de a mbunti facilitile de management al documentelor electronice. Deoarece
documentele referitoare la cauze sunt mprite n dosare de caz pe suport de hrtie i depozite
electronice (precum ECRIS pentru managementul de caz i EAS pentru arhive), personalul
instanei i personalul judiciar nu poate extrage aceste documente cu uurin . De exemplu, dac
o cauz se afl n derulare i cineva dorete s obin un document oficial, trebuie s se adreseze
la arhiva cauzei pe suport de hrtie, deoarece varianta electronic este posibil sa nu fie nc
actualizat.
n timp ce EAS este instalat n fiecare instan, aceast soluie digital este utilizat doar dup ce
cauza este nchis i nu este integrat n ECRIS. Arhivele paralele pe suport de hrtie sunt de
asemenea pstrate i considerate ca fiind sistemul oficial de nregistrare. Unele instane,
parchete, ICCJ i DNA scaneaz documentele eseniale precum hotrrile finale i le salveaz n
arhivele electronice. Alte instane nu procedeaz la fel.
Funciile de Creare a Documentului i de Urmrire n ECRIS au fost proiectate n principal
pentru a oferi formulare electronice/abloane pentru documentele eseniale din activitate, care
permit utilizatorilor s le completeze cu date i s imprime copii pentru a fi revizuite i semnate.
Aceast caracteristic a fost dezvoltat pentru seciunea Procurori a ECRIS urmnd cerinele
utilizatorului.
116
De exemplu, SIIISJ la ICCJ stocheaz nregistrrile audio n baza de date; datele principale despre
audieri (numele martorilor, data audierii) provin automat din ECRIS; comunicarea bidirecional dintre
ECRIS i SIIISJ nu este nc implementat (faza de testare).
117
nelegem c deciziile CSM stipuleaz c fiecare instan este proprietara datelor existente n
datele de baz locale, limitndu-se astfel interferena n procesul juridic. Eforturile de centralizare a
informaiilor pentru a mbunti accesul trebuie s fie echilibrate cu necesitatea de a asigura integritatea
procesului judiciar.
115
145

ablonul citaiei n ECRIS, de exemplu, este utilizat adesea de ctre grefieri (dar nu toate
formularele). Unii grefieri utilizeaz abloanele proprii, taie i lipesc informaii din sistemul
ECRIS n aceste abloane, stocnd aceste documente n calculatoarele lor, sau taie i lipesc
informaii din documentul n format Word n ablonul ECRIS i stocheaz informaia n ECRIS,
aceste documente devenind inaccesibile online pentru alte pri interesate. Pentru alte abloane
(precum Ordonana de Plat) s-a cerut standardizarea acestor formulare, facilitarea accesului la
acestea i urgentarea procesului. Se pare c nici grefierii, nici procurorii din parchete nu
utilizeaz formularele electronice din ECRIS.
Ministerul Justiiei dezvolt un Sistem Informaional Integrat pentru Accesul Electronic n
Justiie (SIIAEJ) pentru a permite reclamanilor s nainteze documente n format electronic
pentru cauzele aflate pe rol n instan, precum i pentru a ndeplini anumite acte de procedur.
Acest sistem va oferi de asemenea posibilitatea de a consulta documentele cazurilor, arhivate
electronic, n baza drepturilor de acces oferite judectorilor, grefierilor instanei, avocailor,
prilor sau altor persoane interesate. Documentele electronice vor fi stocate prin intermediul
unui modul centralizat de stocare de date, cu meta-datele tuturor cauzelor.
Necesitatea de a mbunti calitatea informaiilor. Pentru ca sistemul ECRIS s fie sigur i
eficient, datele cauzelor introduse n sistem trebuie s fie exacte i complete. Sunt implementate
bune practici de gestionare corect a datelor. Toate cauzele din sistemul ECRIS au identificare
unic, iar ECRIS genereaz i desemneaz un numr de caz care este unic, n scopul utilizrii,
bazat pe un format definit (ID caz local /ID instana/An). Exist practici de management al
Datelor de Referin i al Datelor Principale118, meninute la nivel central de ctre Direcia TIC a
MJ i guvernate prin intermediul Grupului de Lucru ECRIS.
Totui, au fost scoase n eviden o serie de chestiuni, care afecteaz direct introducerea i
calitatea datelor:
Utilizarea limitat sau clasificarea eronat a listelor de referin eseniale n interfeele
utilizatorului TIC (de exemplu, Obiect Principal, Motiv pentru Amnare).
Meniuri/taxonomii verticale ineficiente, care ilustreaz necesitatea pentru o mai bun opiune de
extragere i selectare de ctre utilizator (precum gruparea informaiilor n categorii i
subcategorii, inclusiv posibilitatea de a efectua selectri multiple).
Lipsa cmpurilor cu informaii (de exemplu, data primei nregistrri a procesului, data
suspendrii cauzei, motivul suspendrii, vechimea dosarului cauzei).
Lipsa definiiilor standard ale datelor (adic un dicionar de date) pentru atributele colectate n
ECRIS. De exemplu, numrul cauzelor soluionate este unul dintre indicatorii cheie de
performan ntr-un sistem judiciar. Aceste date nu sunt uor de dedus, dac definiia pentru
nchis variaz n rndul angajailor judiciari. Consultanii raporteaz c diverse criterii sau
combinaii de criterii sunt folosite pentru a considera un dosar nchis, precum data din rubrica
soluiei, prezena concluziilor sau o indicaie din concluzii.
Datele de referin pstrate includ obiectul principal i chestiunea legal, identificatorii codului
instituional, (curte de prim instan, curte de apel, Curtea Suprem), identificatorii de localizare
geografic a instanei (codul oraului i al judeului, de exemplu) pentru instana n care cazul este
ndosariat i motivul amnrii.
118
146

Mai mult dect att, cnd un caz este transferat de la o instan la alta, instana receptoare
primete n format electronic doar datele primare i convenite119 ale cazului, informaiile
statistice i documentele din dosar. Setul primar de documente poate fi reintrodus n sistem doar
dac transferul fiierului electronic eueaz. De fiecare dat cnd aceleai date sunt reintroduse,
exist posibilitatea de a introduce greeli, omisiuni sau contradicii n datele instanei, fr a mai
meniona pierderea productivitii i dublarea eforturilor.
Calitatea i deplintatea datelor din ECRIS s-au mbuntit prin adoptarea versiunii ECRIS 4.0
n ianuarie 2011. Doar aceast versiune a fcut obligatorii atributele eseniale ale cauzelor.
Totui, nu exist planuri de a include i introduce informaii despre dosare mai vechi n sistem.
Nu exist nicio dovad a unor activiti organizate referitoare la revizuirea i remedierea calitii
datelor primare. O excepie o constituie cazul ICCJ i MP. Echipa TIC a ICCJ a efectuat un audit
comprehensiv al datelor ECRIS n 2011 n cadrul tuturor seciunilor i a ncercat s remedieze
problemele identificate referitor la datele primare. MP a dezvoltat scenarii/proceduri pentru a
monitoriza exactitatea i deplintatea datelor din ECRIS. Ei lucreaz acum pentru a integra
aceast aplicaie n seciunea Procurori a ECRIS.
Deinerea unui program integrat de calitate al datelor este esenial. Acest lucru ar trebui s
constituie o tem de discuie la nivel strategic pentru nou-formatul Comitet de Guvernan TIC.
Responsabiliti precise, finanare i resurse trebuie s fie alocate pentru a permite
departamentelor TIC s efectueze regulat audit de calitate a datelor, inclusiv audit ale proceselor
de activitate care pot contribui la probleme de calitate a datelor.
Necesitatea de a mbunti accesul publicului la informaiile de caz: Portalul MJ ofer online
informaii descriptive despre toate instanele i o baz de date accesibil a dosarelor din instan
cu informaiile de baz i deciziile. Info-chiocurile120 ECRIS ofer de asemenea informaii de
baz despre o cauz i programarea nfirilor, cu posibiliti limitate de cutare. Un avantaj al
sistemului ECRIS const n capacitatea de a publica aproape n timp real date eseniale despre
caz i detalii ale nfirii, pentru a fi accesate de public din portalul MJ, portalul ICCJ i Infochiocurile ECRIS. Totui, aceste faciliti permit cutarea informaiei numai n cadrul fiecrui
portal al instanei separat. n plus, informaiile de la aceste info-chiocuri sunt limitate i nu sunt
adaptate diferitelor tipuri de public (publicul sau prile implicate n caz), pentru situaia n care
ar fi necesare date mai detaliate sau diferite i unde ar fi necesar o politic de accesare a
informaiilor.121
n acest domeniu s-a realizat progres. Acum se deruleaz un proiect care automatizeaz
procedurile care vor facilita accesul la informaii referitoare la dosarele n derulare din instanele
din Romnia, att pentru cetenii romni ct i pentru cetenii altor state membre UE. Acest
proiect va oferi cetenilor UE o versiune mbuntit a portalului instanei cu capabiliti
suplimentare (citarea electronic a persoanelor a cror reedin este necunoscut) i
caracteristici mbuntite (precum un motor general de cutare).
Un grup de lucru din comunitatea de utilizatori definete cerinele/standardele de informaii i
mbuntirile sistemului pentru ECRIS.
120
Fiecare instan are de la unul pn la ase terminale Info-chioc.
121
Instanele fr politici de acces au trecut prin experiene neplcute, mai ales cnd s-au autentificat
n reeaua de internet, nregistrndu-se descrcri robotizate ale numelor prilor pentru a pregti liste negre
ale debitorilor sau angajailor din cadrul conflictelor de munc. Chiar i n cadrul unui Info-chioc, a
permite tuturor s caute cazuri dup numele prii nu este o bun idee.
119
147

Necesitatea de a consolida schimbul de date cu instituiile de justiie i partenerii. Exist
necesitatea de a automatiza schimbul sau accesul la informaii din surse interne i externe, pentru
a sprijini activitatea judectorilor, procurorilor, grefierilor. Schimbul automat de date ntre
instane, de exemplu, trebuie s fie mbuntit pentru reducerea introducerii manuale a datelor n
cadrul instanelor superioare (cmpurile de dosar nou transmise atunci cnd un caz este
transferat). n acelai fel, sistemele procurorilor i DNA necesit interfee automate ctre Datele
de Caz ale Instanelor (precum hotrrile din dosare). S-au nregistrat progrese la facilitarea
schimbului de date dintre parchete i instane.
Datele din trei baze de date naionale sunt accesibile online: Evidena Populaiei, ONRC i baza
de date pentru Permise de Conducere. Parchetele au acces la 20 baze/registre de date externe.
Informaii din alte baze de date trebuie s fie solicitate prin intermediul unor cereri formale, pe
suport de hrtie.
7.4
Procese de activitate
Dependena de procedurile manuale i pe suport de hrtie: Procedurile efectuate n paralel n

mod manual i automat, din cadrul sectorului, cresc volumele de munc i ntrzie procesarea.
Majoritatea instanelor au renunat la registrele manuale, dei unele birouri ale instanelor i toate
parchetele pstreaz nc registrele manuale n paralel cu sistemul ECRIS. Mai semnificativ este
faptul c, dei documentele sunt create n sistemul ECRIS, pentru nregistrri oficiale n instan
este necesar imprimarea i semnarea lor. Aceste proceduri paralele mresc timpul de procesare a
cazului i volumul de munc al angajailor.
O serie de aspecte legale i procedurale ale utilizrii documentelor i semnturilor electronice au
fost stabilite prin intermediul adoptrii legislaiei arhivelor electronice (Legea 135/2007 din 15
mai 2007 cu privire la arhivarea documentelor electronice) i a semnturii electronice (Legea
455/2001 din 18 iulie 2001 cu privire la semntura digital). Nu este totusi clar dac legislaia a
fost adoptat pentru a introduce utilizarea documentelor electronice, a semnturilor i aa mai
departe, ca fiind nregistrri oficiale i admisibile n instan. Ni s-a spus c noul Cod de
Procedur Civil de exemplu, articolul 148 (2) i articolul 199 paragraf (1) susine depunerea
reclamaiilor electronice. Pn cnd fiierul electronic al dosarului nu va fi introdus ca
nregistrare oficial n instan, va fi foarte dificil s se renunte la sistemul pe suport de hrtie
(numai completare electronic).
Procesele intense din punct de vedere al muncii i al timpului pentru raportarea managementului
i statisticii. Multe raportri de management intern din cadrul instanelor locale sunt simpliste i
nu sunt obligatoriu utilizate pentru planificarea strategic. nelegem, totui, c CSM utilizeaz
rapoarte statistice ca instrument de planificare pentru a determina poziiile personalului din
instane pe baza volumului de cazuri i pe ali indicatori.
Cererea susinut de rapoarte de la centru (MJ, CSM) necesit din partea grefierilor de la
instanele locale foarte mult timp. Este nevoie de mult timp suplimentar i de munc manual
pentru a face fa acestor cereri; de exemplu datele trebuie verificate/validate din diferite surse
din cauza problemelor de calitate a datelor i acestea trebuie solicitate manual de la diverse surse
din cadrul organizaiilor i de la parteneri externi. Se pare c majoritatea utilizatorilor folosesc
Excel pentru prelucrarea i pentru reconcilierea datelor.
148

Raportarea i datele analitice sunt adunate printr-o combinaie de rapoarte manuale, rapoarte de
la sistemul de Control al Accesului Bazat pe Atribute (ABAC), foi de calcul Excel, interogri ale
Limbajului Structurat de Interogare i modulul statistic al ECRIS (care va nlocui treptat ABAC).
Modulul de raportare ECRIS are 60 de rapoarte predefinite pe care le-a introdus versiunea 4.2.
Acesta este utilizat acum la curile de apel precum i la ICCJ (ncepnd din 2013), cu o lansare
mai larg n alte instane programat n urmtorii doi ani. Modulul Instanelor ECRIS are
propriile rapoarte statistice predefinite, dar se pare c nu este utilizat pe scar larg. Pentru a
asigura adoptarea pe scar larg a acestor rapoarte, relevana i uurina n utilizarea lor vor
trebui s fie revizuite.
Coninutul i formatul ambelor seturi de rapoarte au fost standardizate de ctre utilizatorii
selecionai, n calitate de experi (la CSM, de exemplu); judectorii i grefierii nu au fost
implicai foarte mult. Grefierii statisticieni sau grefierii efi iniiaz i ofer rapoarte statistice,
dar majoritatea lor nu sunt statisticieni ca profesie i pregtire. Utilizatorilor nu le este clar care
sunt regulile economice din spatele rapoartelor predefinite, att pentru Modulul de Raportare
ECRIS ct i pentru Modulul Instanelor ECRIS. Se pare c datele adunate la instanele locale nu
sunt congruente cu necesitile de raportare ale centrului (CSM, MJ), date fiind procedurile
manuale mpovrtoare, necesare n completarea acestor rapoarte.
Este nevoie de un program mai bun de instruire pentru judectori, grefieri, procurori etc., pentru
a nelege cum raportarea statistic le va mbunti munca. Exist de asemenea necesitatea de a
standardiza rapoartele statistice din surse multiple (de exemplu, modulul ECRIS pentru Institutul
Naional de Statistic i modulul statistic al Instanelor ECRIS).
Utilizarea inconsistent a sistemului ECRIS i funcionalitatea incomplet. ECRIS este proiectat
pentru a susine funciile judiciare eseniale din cadrul tuturor instituiilor.122 n a patra versiune,
ECRIS este utilizat pe scar larg de grefieri pentru introducerea datelor de caz iar un preedinte
de instan foarte motivat poate da sistemului adevrata sa valoare atunci cnd acesta este
utilizat. Mutarea de la registrul pe suport de hrtie la registrul electronic al dosarelor, ca punct
primar de intrare a constituit o mbuntire major subliniat de judectori i grefieri.
Funcia de desemnare a cazului din ECRIS este de mare ajutor pentru majoritatea instanelor.
Cazurile sunt atribuite judectorilor i completelor n mod aleatoriu, printr-un algoritm care ine
de complexitatea123 dosarului i/sau de numrul maxim de dosare. Se pare c mai multe instane
pstreaz desemnarea aleatorie dar prefer s nu utilizeze scorul de complexitate. Pe lng
aceasta, mai multe instane i-au exprimat dorina de a avea un control mai mare asupra
programrii nfirilor. n baza discuiilor cu utilizatorii, se pare c este necesar o anulare
manual a programrii automate (precum nfirile zilnice bazate pe maximul estimat) pentru a
permite grefierilor s efectueze modificri necesare ntr-un timp scurt. Aceast caracteristic va
trebui discutat i validat cu utilizatorii din instane.
Aplicaia acoper fluxul complet al dosarului n instan, nregistrarea electronic, desemnarea

programrii i a resurselor, crearea de documente, schimbul de informaii i raportarea pentru management.
Este susinut de o reea de profesioniti TIC care gestioneaz suportul, ntreinerea i mbuntirile i care
lucreaz zilnic inter-organizaional i n relaia cu utilizatorii (precum judectori, grefieri i procurori).
123
Scorurile de complexitate ale unui dosar bazate pe obiectul principal, numrul de pri etc.
122
149

Activitile conexe introducerii hotrrii instanei sunt nscrise n ECRIS i diseminate ctre
publicul larg prin intermediul portalurilor instanelor. Totui, se pare c un mecanism oficial
pentru a notifica persoanele interesate despre deciziile instanei nu exist.
7.5
O mai bun instituionalizare a schimbrii de management
Procesele economice automate solicit eforturi substaniale de schimbare a managementului,

deoarece afecteaz modul n care judectorii, grefierii, procurorii i ali actori angrenai n proces
i efectueaz operaiunile zilnice. Acest lucru nseamn deseori renunarea la vechile practici de
munc.
Suntem de prere c acest proces trebuie dus mai departe i dezvoltat pentru a instituionaliza
schimbrile de practici manageriale cu referire la toate aspectele TIC din sectorul judiciar. Este
imperios necesar implicarea n eforturile de schimbare a tuturor utilizatorilor TIC din instane,
precum i a prilor interesate, pentru a o face posibil. Pentru a explica modificrile, raiunea
pentru care s-au efectuat i beneficiile acestora este necesar o comunicare permanent.
Este posibil ca noile coduri s sporeasc volumul de munc i complexitatea deoarece att
vechile ct i noile coduri vor fi n vigoare n perioada de tranziie.
7.6
Tehnologie
Din punct de vedere tehnic, sectorul de justiie este complex, date fiind structurile sale de
organizare i de finanare existente. Standarde tehnologice nu exist; serviciile de sistem i
operaiunile TIC sunt limitate; soluiile instituionale precum managementul dosarelor, arhivarea
etc. nu susin pe deplin funcionarea intern a subsistemelor judiciare, iar integrarea ntre
multitudinea de sisteme este, n cel mai bun caz, sub nivelul optim. Unele dintre acestea ar putea
fi evident mbuntile de un minister TIC puternic, dar n lipsa acestuia sectorul va necesita cel
puin introducerea unor standarde coordonate.
Implementarea continu a soluiilor organizaionale i integrarea mecanismelor ce sprijin
funcionarea sistemului. ECRIS (managementul dosarelor), EAS (arhivare), viitorul Sistem de
Management al Resurselor Instituionale,124 i SIIISJ, portalurile web i instrumentele locale de
productivitate (pot electronic, procesare word, foi de calcul etc.) sunt soluii organizaionale
cheie adoptate sau n curs de adoptare n sectorul de justiie. Dei aceste sisteme au mbuntit
modul de operare a funciilor juridice, mai sunt necesare mbuntiri majore. De exemplu,
ECRIS i EAS nu sunt interconectate, nici nu exist planuri pentru a integra fiierele audio din
instane n SIIISJ cu alte informaii ale dosarului din ECRIS i EAS. Lipsete o politic i o
soluie complet de management a nregistrrilor i a documentelor electronice. Ca urmare, este
dificil accesarea datelor complete ale dosarului, a documentelor i informaiilor audio, ntruct
fiecare sistem trebuie accesat separat.
Multe soluii software susin resursele umane i funciile de management financiar i necesit
consolidarea manual a datelor pentru raportare i analiz. De aceea, este dificil de accesat toata
documentaia cazului, ntruct trebuie cutat n fiecare sistem n parte . Sistemul judiciar se afl acum n
procesul de implementare a soluiei de planificare a resurselor instituionale (adic, Sistemul de
Management al Resurselor) pentru a susine aceste funcii. Acesta va nlocui sistemele fragmentate actuale.
124
150

Soluii multiple pentru pota electronic din instituii. Instrumentele de mesagerie instant, de
exemplu, sunt disponibile n unele organizaii sau instane, dar nu i n cadrul altora. Asemenea
soluii multiple au dus la creterea costurilor de ntreinere i de autorizare. n plus, dei sistemul
judiciar utilizeaz cteva metode de integrare, inclusiv servicii web i transferul de fiiere, este
necesar o soluie cuprinzatoare pentru nregistrarea i monitorizarea evenimentelor de integrare
i tranzacie i expunerea consecvent a acestor nregistrri. Aceast soluie va permite
personalului TIC s gestioneze volumul de munc i s rezolve procesele de integrare a loturilor
de fiiere.
Organizarea depozitelor de date specifice (precum Depozitul Naional de Statistic i Cutarea
Global a Persoanelor pentru persoanele acuzate de MP). Absena unui depozit de date la nivel
de sistem judiciar pentru a stoca date curente i anterioare din ntregul sistem de aplicaii
limiteaz totui capacitatea de a monitoriza, raporta i analiza informaiile din cadrul proceselor
organizaionale. Este nevoie s se stabileasc un proces cuprinztor de management al metadatelor pentru a identifica informaia i s se dezvolte un dicionar de date pentru a defini datele
adunate, stocate i utilizate pentru raportare i analiz.
Necesitatea de a mbunti capacitile pentru serviciile sistemului i operaiunile TIC. Soluiile
aplicaiei se desfoar n mai multe locuri. Procesele de management de schimbare exist, dar
solicit o abordare mai cuprinzatoare pentru a se asigura c modificrile efectuate asupra
mediilor nu duneaz serviciilor. Infrastructura general a aplicaiei nu are medii separate pentru
a susine dezvoltarea programelor de soft, testarea i producia. Nu exist un spaiu virtual de
recuperare n caz de dezastru i astfel se creaz riscul pierderii datelor i mpiedic accesul la
informaii n timp util.
Necesitatea de a consolida definirea politicii de securitate i implementarea de referine. Dei
exist o politic de securitate a informaiei, ea nu este atotcuprinzatoare i implementat la nivel
global n instituiile judiciare. Utilizatorii finali TIC nu sunt contieni de aceste politici i de
responsabilitatea lor de a securiza informaiile (de exemplu, parolele pentru a accesa sistemele
sunt scrise pe hrtie i transmise colegilor) i nu exist proceduri pentru a mbunti practicile
de securitate a informaiei.
Clasificarea informaiei confidenial, grad nalt de confidenialitate i aa mai departe este
deficitar. Acesta este un aspect cheie al procesului politicii de securitate al instanelor i ar
trebui s fie aplicat uniform. Procesele de autorizare din cadrul aplicaiilor ar trebui s ia n
considerare metodele standardizate pentru a accesa documente n temeiul unei metode standard
de clasificare a informaiei.
Lipsa managementului regulilor organizationale i fluxul de lucru intra i inter-sistemic.
Procesele standardizare ale fluxului de lucru i regulile organizaionale nu sunt ncorporate n
cadrul aplicaiilor, nici nu sunt partajate ca procese. De exemplu, fluxurile de lucru implementate
n sistemul ECRIS nu mprtesc un set comun de reguli organizaionale. Nu exist fluxuri
automatizate de lucru pe toate aplicaiile. Ciclul de via complet al unui dosar necesit aplicaii
multiple pentru a fi implementat.
151
7.7
Concluzie
Exist dou arii principale care necesit atenie. Mai nti, sectorul de justiie din Romnia
trebuie s-i evalueze direcia strategica TIC i modul n care se poate alinia mai bine directivelor
economice i obiectivelor, precum i cerinelor care i au originea la prile externe interesate,
inclusiv UE i publicul. Explorarea unui model mai solid de guvernare i de operare pentru
serviciile TIC ar trebui s constituie prioritatea cheie pentru ntregul sistem judiciar i pentru
fiecare instituie. Practica actual de implementare a soluiilor unice TIC n fiecare domeniu
organizational (MJ, DNA, parchete etc.) creeaz date i anomalii funcionale, mrete costurile
de ntreinere i de operare i adaug un grad de dificultate. n al doilea rnd, modul de creare al
proiectelor trebuie mbuntit. Mai multe dintre cele 26 de proiecte menionate mai sus par a fi
redundante. A continua cu acestea poate duce la exces de funcii i date n i ntre domeniile
organizaionale.125n al treilea rnd, realizarea modelului int de arhitectur a tehnologiei de stat
va necesita urmtoarele msuri:
1.
Evaluarea TIC ca disciplin profesional i adugarea arhitecturii de sistem i a altor
abiliti conexe, echipei,
2.
mbuntirea mecanismelor de furnizare a informaiei, att n interiorul, ct i n
exteriorul organizaiei,
3.
Stabilirea unor structuri ale procesului organizaional i alinierea soluiilor la acestea,
4.
Furnizarea unei soluii integrate de management al dosarelor, datelor i documentelor,
5.
TIC.
mbuntirea infrastructurii i sistemelor tehnologice i a procesului de management
Va trebui s se cad de acord asupra schimbrilor, a prioritilor i a ordinii aciunilor, ntruct nu

se pot face toate deodat. Planul int al arhitecturii de stat i de migraie trebuie revizuit,
completat i pus n practic n organizaie, aa dup cum se vede n documentaia suplimentar.
O reform TIC poate ncepe cu adevarat dac exist voin la nivel naional, dublat de o
schimbare de sus n jos asupra modului cum este privit tehnologia n sectorul justiiei.
Consultai raportul complet anexat: Sistemul Judiciar din Romnia: Revizuirea Structurii
Tehnologiei Informaiei.
125
152
8. CONCLUZII
Membrii echipei Analizei Funcionale s-au concentrat asupra resurselor, nu doar pentru c li s-a
solicitat s procedeze aa, ci i pentru c n Romnia exist impresia general c resursele
insuficiente explic multele deficiene de funcionare. Aceast prere nu este neobinuit n
rndul judectorilor i procurorilor (cu toate c sunt i unii cu opinii separate) i este mprtit
de ctre muli observatori externi, inclusiv aceia care au modelat ultimele reforme. Cele
menionate mai sus ar trebui s clarifice c resursele insuficiente nu constituie o descriere
exact a situaiei, ci c desfurarea i organizarea acestora ar trebui mbuntite pentru a
ameliora eficiena, calitatea i accesul.
Aceast interpretare nu este o noutate n rndul observatorilor strini. S-a consemnat acest aspect
ntr-un raport anterior despre raionalizarea judiciar (Lord i Wittrup, 2005) i ntr-o analiz a
ABA/CEELI (2007)126referitoare la familie i alte cauze civile. Totui, aceste preri nu sunt
mprtite la scar larg, aa dup cum un membru al sectorului, care nu a fost de acord cu
opinia majoritii despre numrul insuficient al magistrailor, ne-a spus: Spun acest lucru de trei
ani [perioada de activitate a respectivei persoane] i nimeni nu ascult.
Sectorul de justiie din Romnia dispune de un buget relativ generos, dar gradul ridicat al
costurilor fixe i spaiul foarte redus pentru experimentele inovative fac ca programarea utilizrii
resurselor ntr-o manier coordonat i elul de a mbunti performana general (livrarea
serviciilor ctre ceteni), n conformitate cu obiectivele stabilite de la cele mai nalte niveluri ale
managementului sectorului, s fie de maxim importan. Aceste obiective se aplic att la
fiecare tip de resurse (umane, financiare, TIC i neluate n calcul n acest document, dar la fel
de importante de infrastructur i materiale) i la utilizarea lor combinat. Coordonarea ntre
grupurile de resurse este imperativ nu numai pentru a obine un maxim de beneficiu din noile
investiii (fie c e vorba de personal, sisteme de informaii sau cldiri) ci i pentru c schimbrile
oricarui tip de resurse implic schimbri n cadrul altora. Mai mult personal nseamn mai multe
echipamente, spaii de amplasare i instruire. Schimbrile aduse TIC implic nevoia de instruire
suplimentar i posibil mai mult personal pentru a gestiona programe software mai sofisticate.
La modul ideal, chiar bugetul i planificarea actual ar trebui s se ghideze dup o strategie de
dezvoltare a sectorului pe termen lung, care ar putea reduce n timp bugetul dedicat costurilor
fixe sau cel puin s l distribuie n mod diferit. Mai nti, datorit faptului c multe dintre
costurile fixe sunt costuri de personal i n al doilea rnd, dac situaia economic nu se va
mbunti rapid i nu vor mai fi fonduri pentru sector, va fi important s se angajeze cu grij
personalul (adic magistraii) care sunt inamovibili i care, n plus, vor necesita automat fonduri
pentru instruiri, echipamente hardware i infrastructur.
Investiiile pentru toate resursele ar trebui evaluate cu grij, pentru a se asigura c ele contribuie,
individual i colectiv, la mbuntirea real a performanei i s nu reproduc- ca n cazul unor
proiecte TIC- funciile, sau s complice o situaie care este deja relativ destabilizat. Dup cum
sistemul judectoresc i restul sectoarelor publice au descoperit n multe ri, anii de belug par a
fi pe sfrite sperm c doar temporar - i de aceea provocarea viitorului apropiat va consta n
modul de utilizare a resurselor existente, pentru a crete valoarea serviciilor.
126
Asociaia Barourilor de Avocai din America/Iniiativa Juridic pentru Europa Central i Eurasia.
153
Partea 3: Riscuri
PARTEA 3: RISCURI
154
Partea 3: Riscuri
9. UN PLAN PENTRU IDENTIFICAREA I DIMINUAREA RISCURILOR

9.1
Introducere
Autoritile din Romnia au solicitat ca Analiza Funcional s includ o strategie sau un plan
pentru identificarea i diminuarea riscurilor pentru funcionarea din sectorul judiciar. A fost
conceput n dou pri:
O abordare schematic pentru a identifica, msura i explica problemele de funcionare
(seciunea 9.2).
O metodologie nsoitoare pentru a identifica i diminua riscurile (seciunea 9.3).
Problemele de funcionare au de obicei cauze, nu riscuri, dar programele de mbuntire a
funcionrii (sau chiar programele de meninere a performanei) adesea se confrunt (de obicei
exogen) cu riscurile care compromit obiectivele lor. De aceea, pentru a mbunti (sau a
menine) performana, trebuie mai nti s se identifice chestiunile i cauzele care reies din
acestea; apoi s se protejeze mpotriva riscurilor care pot preveni ca un plan s se desfoare cu
succes.
Conceptul potrivit cruia instanele i alte instituii din sectorul judiciar ar trebui s-i asume
responsabilitatea n procesul de mbuntire a performanelor proprii este relativ nou; acesta a
avansat cel mai mult n naiuni mai dezvoltate, n lumea dreptului anglo-saxon. n mod
tradiional, membrii sistemului judiciar tind s opereze n calitate de colectiviti de persoane i
s i asume cel mult responsabilitatea comun pentru calitatea mai puin frecvent pentru
promptitudineadeciziilor membrilor si. Eforturile relativ puine de a mbunti aceste
caracteristici se bazeaz pe instruire, sisteme disciplinare i, dac este posibil, adugarea mai
multor resurse umane, financiare i materiale. Abordarea membrilor din sistemul judiciar a altor
factori care modeleaz performana tinde s fie pasiv. De aceea, au identificat aceste chestiuni
ca fiind riscuri sau fore care nu pot fi controlate i care sunt adesea imprevizibile.
n ultimele decenii aceast prere a nceput s se schimbe. Cei din cadrul instituiilor sectorului
judiciar au nceput s neleag c pot fi mai activi n evaluarea calitii serviciilor lor, n
modificarea acestor servicii i c pot lua msuri de diminuare a impactului factorilor adveri din
gama mai larg de elemente care i afecteaz. (Ei revd frecvent, de exemplu, organizarea intern
i procesele, legislaia procedural i material, dimensiunea i coninutul volumelor lor de lucru,
coordonarea n cadrul instituiilor sectorului i din afara acestuia, regulile care definesc i
filtreaz accesul la serviciile lor). Acest rol mai vast a nsemnat punerea n discuie a unora dintre
regulile stabilite de ctre alte ramuri ale guvernului, deprinderea de a comunica cu utilizatorii
sistemului de justiie pentru a le nelege necesitile i adoptarea unei atitudini auto-critice fa
155
Partea 3: Riscuri
de unele tradiii i practici care tindeau s restricioneze accesul cetenilor la justiie sau care ii
mpiedicau chiar pe ei s rspund la circumstanele n schimbare.
Este necesar o structur pentru a gestiona aceste schimbri. Aceasta poate consta ntr-un
consiliu judiciar (Olanda), o curte suprem (Suedia) sau instane medii sau sub-naionale
(Germania), dar oriunde s-ar afla, ea necesit o gam de perspective i aptitudini. Ministerele
justiiei pot de asemenea ndeplini acest rol, dei se pare c guvernele au tendina (mai dezvoltat
n sistemele anglo-saxone) s transfere att puterile administrative i de management, ct i
responsabilitile de la executiv ctre instituiile sectorului de justiie.127 Scopul de baz fie c
este conceput pentru a aduga responsabilitate independenei instituionale sau pur i simplu
pentru a redefini aceasta independen este acela de a cuprinde responsabilitatea pentru
calitatea rezultatului, iar dac practicile actuale, regulile i tradiiile submineaz acea funcionare,
atunci instituia trebuie s schimbe ceea ce se poate schimba pe cont propriu i s intervin pe
lng alte agenii i ramuri guvernamentale pentru a le solicita sprijin.
Accentul pus pe mbuntirea funcionrii a generat sporirea importanei unor servicii de bun
calitate pentru utilizator. Cadrul Internaional pentru Excelena Instanei,128 de exemplu, prezint
ase valori eseniale corectitudine, competen, imparialitate, accesibilitate, integritate i
promptitudine - i apte arii n care performana pe aceste obiective poate fi urmrit:
managementul i conducerea instanei; politicile instanei; resursele umane, materiale i
financiare; procedurile instanei; necesitile clientului i satisfacerea lor; servicii de instan
accesibile i disponibile; ncrederea publicului.
Cadrul nu ofer un sistem de msurare sau de evaluare, dar sugereaz un mijloc pentru ca
instana s determine ct de bine funcioneaz n fiecare arie. De asemenea, accentueaz
necesitatea unei varietati de indicatori cheie de performan, diferii de cei de mai sus, ncepnd
de la cei obinuii (numrul cazurilor noi i n derulare), pn la cei mai puin utilizai, cum ar fi
procentul de apeluri, numrul i tipul hotrrilor judiciare i timpii de ateptare (perioada cnd
ntr-un caz nu se ntmpl nimic).
Aceti indicatori conduc la informaii pe care se pot ntemeia mbuntirile din cadrul celor
apte arii. Dac timpii de ateptare ndelungai duc la ntrzieri inutile, instanele (sau parchetele)
pot gsi adesea propriile ci de a le scurta. Dac numrul apelurilor pare mult prea ridicat, atunci
managementul instanei poate investiga i aciona de la sine pentru a le reduce, sau poate lucra
cu alte agenii sau filiale guvernamentale pentru a schimba legile, regulamentele i practicile.
Dac nivelul de satisfacie al clientului este sczut (dup cum este artat de studii i msurtori
similare), instanele, procurorii sau aprtorii pot investiga motivul i pot concepe mijloace
pentru a-i mbunti imaginea.
Dup cum observ Cadrul: Instanele excelente formuleaz, implementeaz i evalueaz politici
clare pentru a atinge obiectivele de performan pentru eficien i calitate pe care le-au stabilit
ntr-o etap anterioar [ele] evalueaz sistematic dorinele i necesitile clienilor, precum i
nivelul lor de satisfacie. Pe scurt, cadrul nu este o schem de msurare a performanei ci mai
Acest lucru s-a ntmplat n Statele Unite n 1939 n timpul conflictelor politice cu executivul i a
dat natere Organizaiei Administrative a Instanelor Federale, care este direct responsabil n faa Curii
Supreme. Australia i Noua Zeeland efectueaz un transfer similar, fr conflict politic.
Disponibil pe www.courtexcellence.com.
127
128
156
Partea 3: Riscuri
degrab un mod de a reaminti instanelor c performana are mai multe dimensiuni i c instana
excelent le ndeplinete pe toate.
n mod semnificativ, contributorii principali ai Cadrului sunt rile cu sistem anglo-saxon, dar
CEPEJ s-a implicat de asemenea, lucrnd la propriile programe pentru msurarea i
mbuntirea excelenei instanelor, nsoite de statistici bienale ntocmite pentru 45 de ri
europene. Lista sa proprie de verificare mai detaliat include mai mult de 300 de ntrebri care se
refer la activitile recomandate pentru a obine calitate n justiie (CEPEJ, 2008a). Aceasta
intr n detalii extreme, iar majoritatea instanelor nu le vor deine pe toate, dar lista este un mod
de a reaminti ce se poate face.129 Mai mult dect att, multe ri europene, mai ales din Europa
Nordic, avanseaz propriile lor programe. Multe dintre aceste programe pot solicita resurse
suplimentare pentru implementare, dar sunt totdeauna prezentate n termeni de beneficiu pentru
ceteni, nu pentru membrii sistemului.
Ceea ce se aplic pentru instane se poate aplica i altor instituii sectoriale (parchete, aprare,
servicii pentru tineret i programe corecionale i de reabilitare). Aspectul esenial este acela c
monitorizarea i mbuntirea ntregii performane a acestor instituii pentru beneficiile
utilizatorilor este acum o grij sectorial i cele mai multe instituii avansate nu mai ateapt
intervenia executivului sau a legislativului pentru a rezolva problemele, ci efectueaz propria
analiz, concep propriile iniiative i, pe ct posibil, le duc la bun sfrit. Cnd nu pot efectua
singure aceste lucruri, ele colaboreaz cu alte agenii guvernamentale,cu propriile circumscripii
sau cu publicul larg pentru a obine cooperarea necesar.
9.2
Un instrument de msurare a performanei pentru Romnia
Pentru scopurile actuale, ne-am concentrat atenia pe patru arii de funcionare, acoperite de
Analiza Funcional130 i pe o schem pentru a identifica neajunsurile poteniale i posibilele lor
cauze (tabel 9.1). Probabil cauzele pot fi nelese ca riscuri, dar anexm un al doilea tabel care se
refer n mod specific la ceea ce considerm riscuri n mod normal exogeni sau ali factori
strini care pot interfera cu eforturile de reform (consultai tabelul 9.2 de mai jos).
Cele patru arii de funcionare au fost sub-divizate pentru a facilita aceast discuie: eficiena a
fost sub-divizat n productivitate i punctualitate iar fiecare dintre cele dou arii au fost la
rndul lor mprite n definiie simpl i complex. Am procedat astfel deoarece considerm c
Romnia este acum pregtit s introduc o abordare mai sofisticat a acestei ariinu doar
numrarea cazurilor i a dispoziiilor ci i valoarea adugat. De asemenea, corupia a fost subdivizat n chestiuni din interiorul sistemului i abilitatea de a combate corupia dinafara
sistemului.
Nu toate msurtorile din a doua coloan a tabelului 9.1 sunt strict cantitative i de fapt am inclus
pentru prima arie de funcionaremanagement strategic i planificareo serie de ntrebri
De exemplu, printre ntrebri se afl urmtoarele: Instana deine un birou de informare pentru
vizitatori?, Sunt disponibile deciziile judectoreti pe paginile de internet ale instanelor?, Se utilizeaz deciziile
standard i hotrrile judectoresti pentru cazurile de volum? i Sunt usor accesibili mediatorii pentru a rezolva
anumite dispute?
130
Management strategic, eficien (productivitate i punctualitate), calitate (corupia i interpretarea
uniform a legii) i acces.
129
157
Partea 3: Riscuri
aranjate de la cele mai elementare pn la cele mai complexe. Un sistem bun ar avea un rspuns
pozitiv pentru aproape toate ntrebrile; un sistem mai rudimentar ar putea marca rspunsuri
afirmative doar la primele cteva ntrebri. Exceptnd eficiena, celelalte arii au de asemenea
msurtori mai indirecte i mai calitative, din moment ce nu s-a stabilit nc o singur definiie
sau mijloace de urmrire. n a treia coloan, ne-am bazat pe dovezile adunate de cteva decenii
de experien n sisteme din rile industriale i n curs de dezvoltare de pe glob. Lista este
departe de a fi exhaustiv, dar prezint factori care de obicei submineaz performana.
Tabel 9.1: Msurarea Performanei i Cauzele Poteniale ale Performanei Sczute din
Sectorul de Justiie
Aria de Funcionare
Tehnicile de Msurare i Sursa

Datelor
Cauzele Poteniale ale Performanei Sczute
1 Management strategic Nu este nscris msura statistic 1. Abilitate limitat de planificare

direct ci
i planificare
o serie de ntrebri cantitative, nscrise
2. Confundarea listei dorintelor (tot ce am dori s
progresiv (de la cele elementare la cele facem i s realizm) cu planul (mod de
efectuare)
mai
avansate)
3. Incapacitatea de a conceptualiza performana i
1. Exist un plan de dezvoltare?
eecul n a o compara cu statisticile
2.Toate instituiile dein un plan de
internaionale
dezvoltare?
3.Sunt acestea pe termen scurt, mediu4.iLipsa datelor adecvate de msurarea performanei
lung?
4.Sunt aceste planuri coordonate? 5. Control fragmentat al introducerilor relevante
5.Este fiecare plan ordonat n pai n
(TIC, resurse umane, financiare etc.) n i ntre
instituii
timp?
6.Sunt n concordanta datele introduse
6. Nu este clar stabilit cine ntocmete planul i ce
cu rezultatele?
7. Au planurile scenarii pentru diferite persoane sunt implicate
niveluri de date introduse?
8. Sunt urmrite aceste planuri?
9. Sunt modificate cnd rezultatele nu
corespund planificrii?
2a Eficien
Msurtori statistice pentru
1. Judectorii i ali funcionari din sistem nu
Productivitate (proporia productivitatea de baz (din
sunt monitorizai pentru productivitate
ntre intrri i rezultate, de nregistrrile instanei, sistemul de
2. Dac sunt monitorizai, obiectivele de
obicei media volumului
management al cazurilor [CMS])
productivitate nu sunt stabilite sistematic
cazurilor per judector sau 1. Ratele de eliminare
pentru a evita manipularea rezultatelor (de
procuror i aa mai
exemplu, concentrarea pe cazurile simple
2. Volumul de dosare per
departe).
pentru a crete scorurile)
judector/procuror
3.
Neutilizarea managementului difereniat al
mprit aici prin
3. Dosare soluionate per
cazurilor eforturile depuse pentru diversele
productivitatea elementar
judector/procuror
158
Partea 3: Riscuri
Aria de Funcionare
(proporie simpl) i
productivitatea complex
(rezultatele au greuti
diferite, n funcie de
valoarea intrinsec
soluionarea unui caz drept
nefondat este de o valoare
mai mic dect o
soluionare adjudecat sau
mediat; un caz simplu, de
rutin are o greutate mai
mic dect unul complex)

Datelor
Msurtori statistice pentru

productivitatea complex (din CMS)
1. Ratele de eliminare, volumul de
lucru judiciar mediu i numrul
hotrrilor dup tipul major de
dosar
2. Numrul mediu de hotrri per
judector dup tipul de caz i tipul
hotrrii
3. Pentru procurori, procentajul
plngerilor care duc la acuzare; pot
fi detaliate dup tipul infraciunii
pretinse
tipuri de cazuri nu variaz in functie de

complexitate.
Procedurile prea complexe i interdictiile
legale pentru a sri peste pai inutili
Practicile lente ale avocailor i inabilitatea
judectorilor/reticena judectorilor de a le
modera
Distribuia slab a volumului cazurilor i a
personalului
Delegarea insuficient sau ineficient a
funciilor pentru personalul instanei sau
personal insuficient
4. Pentru procurori, procentajul
plngerilor i acuzrilor care duc la

condamnare
Msuri suplimentare
1. Analiza dosarului pentru a identifica
deficiene, ntrzieri i timpi mori
4.
5.
6.
7.
8. Mecanism inadecvat de filtrare a cazurilor

admise (crete productivitatea simpl dar
descrete definiia complex)
2. Observarea direct a timpului
petrecut i de ctre cine pentru

diversele tipuri de cazuri
2b EficienCeleritate, Celeritate elementar msurtori

1. Ne-monitorizarea timpilor pentru o hotrre
din nou mprit dup
statistice
2. Dac timpii sunt monitorizai, sistemul
variaii de baz i
favorizeaz concentrarea pe cazuri simple
1. Timpul mediu pentru emiterea unei
complexe
(sau non-cazuri) pentru a obine scoruri mai
hotrri ntr-o singur instan
bune
3. Monitorizarea numai a deciziilor pentru o
2. Timpul mediu pn la o hotrre
instan unic; nu se nregistreaz timpii
definitiv (inclusiv toate apelurile)
suplimentari pentru procesele de apel
3. Liste de ateptare (durata cazurilor 4. Sistem inadecvat de filtrare pentru apeluri
nc active)
5. Managementul cazurilor pe sistemul primul
159
Partea 3: Riscuri
Aria de Funcionare

Datelor
Celeritate complexmsurtori
statistice
1. Utilizarea CMS pentru a separa
timpii hotrrilor dup tipul
cazurilor
2. Timpii hotrrii separai dup tip
(admitere, respingere, retragere,
prescripie)
3. Timpii pn la hotrrea final dup
tipul dosarului, modul de
soluionare i timpii din fiecare
instan
4. Pentru procurori, timpii pentru
respingere ca nefondat i admitere
deplin i pentru investigare
venit primul servit, n locul utilizrii

sistemului de urmrire (cazuri mprite dupa
nivelul de efort solicitat) sau management
diferenial al cazului
5. Liste de ateptare (pentru dosarele
din instan i pentru urmrire

penal) separate dup tipul cazului
(pentru a se asigura c cele mai
complexe nu sunt omise)
Msuri suplimentare
1. Analiza dosarului cazului pentru a
determina cazurile cel mai rapid
rezolvate i cele care iau timp (sau
rmn nerezolvate) i de ce
2. Revizia stocului (cazuri n lucru sau
care se afl sub investigare)
3. Revizia nregistrrilor apelurilor
pentru a identifica cazurile cu

apeluri multiple i durata
ntrzierilor rezultate
3a CalitateCorupie(i) Fr msurtori statistice directe,ci o 1.
n sistem
serie de mijloacele cantitative i
2.
calitative pentru a estima prezena
3.
1. Numrul plngerilor nregistrate
2. Sondajele de opinie public despre 4.
corupie
5.
3. Sondarea publicului asupra
6.
experienelor avute cu corupia
Msuri preventive inadecvate

Monitorizare i supraveghere inadecvate
Sistem inadecvat pentru plngeri dificil de
utilizat sau ineficient
Presiuni externe sau ateptri
Salarii extrem de mici sau neplata lor
Prerile personalului c recompensele interne
sunt distribuite incorect
7. Percepiile personalului c doar puine
infraciuni vor fi descoperite i/sau
sanciunile vor fi uoare
160
Partea 3: Riscuri
Aria de Funcionare

Datelor
Fara msurtori statistice directe, ci o 1. Resursele umane, tehnice i financiare

serie de mijloace cantitative i
neadecvate
calitative pentru a estima eficiena
2. Tehnici inadecvate de investigare
1. Numrul cazurilor de corupie
3. Cadrul legal impune obstacole termene
raportate
scurte, limitarea investigatorilor, utilizarea
liber a politicii de apeluri
2. Procent din cazuri care duc la
acuzare
4. Intervenia politic sau ameninrile din
partea altor pri
3. Procent de acuzri care duc la
condamnri
5. Corupia din sistem
4. Durata de procesare a cazului
5. Procent al cazurilor respinse pentru
c a intervenit prescripia extinctiv
6. Aparenta inegalitate a sentinelor
3b CalitateInterpretare Fr msurtori statistice directe, ci o 1. Cadru legal instabil, care se modific rapid
serie de indicatori calitativi i
2. Rotaia rapid a judectorilor sau ocuparea
uniform
cantitativi de prezen i dimensiuni ale
ndelungat a aceleiai funcii
diverselor probleme
3. Instruirea nu subliniaz importana deciziilor
previzibile
1. Studiul public indic ngrijorare
4.
Sublinierea excesiv a independenei
referitoare la problem
judiciare i individualizarea cazurilor
2. Interviuri cu prile preocupate
5. Lipsa mecanismului pentru judectori pentru
dezvluie o list de chestiuni
a discuta problemele i pentru a ncerca s le
comune
rezolve
3. Comparaii ale deciziilor curilor de 6. Comunicarea inadecvat cu utilizatorii din
apel demonstreaz c sunt decizii
instan despre prezena problemelor
diferite la nivelul instanelor
inferioare i curilor de apel
4. ntrebri similare ajung la nalta
Curte
3a CalitateCorupie
(ii) abilitatea sistemului de
a investiga i a judeca
corupia extern
161
Partea 3: Riscuri
Aria de Funcionare
4 Acces

Datelor
Msurtori statistice (bazate pe CSM 1.

detaliat corect) sau alt mecanism
2.
1. Anumite grupuri (definite dup sex,
etnie, clas social) nu sunt bine
reprezentate n calitate de
3.
reclamani n dosare
2. Cnd aceste grupuri acced n
instan sau procuratur, cazurile lor 4.
sunt mai puin probabil s evolueze
(primesc orice decizie, pozitiv sau
5.
negativ; primesc o hotrre
judectoreasc n favoarea lor)
Programul de asisten legal este prea limitat

Cunotinele de operare ale instituiilor
sectorului i modul de accesare este limitat,
mai ales pentru grupurile vulnerabile
Procedurile legale sunt prea complexe,
precum reprezentarea pro se este neobinuit
de dificil
Accesul nu este o prioritate pentru guvern sau
pentru instituiile sectorului
Asistena legal este de slab calitate chiar i
atunci cnd este disponibil, iar furnizorii de
servicii sunt monitorizai inadecvat
3. Cnd aceste grupuri apar n calitate 6. Nu exist mijloace sau exist mijloace
de pri/inculpai n cazuri civile
sau penale, este mult mai probabil
s piard
Msurtori alternative calitative i
cantitative
1. n cadrul studiilor opiniei publice,
ratele de aprobare ale instituiilor
sectorului din partea acestor grupuri
sunt mai negative dect de la alii
2. n cadrul studiilor opiniei publice,
cunotinele despre sistem, modul
de accesare i motivele de accesare
apare ca fiind limitat, mai ales n
rndul grupurilor vulnerabile
3. n studiile acestor grupuri,
satisfacia cu experiena din cadrul
sistemului este sczut
ineficiente de a nregistra plngeri pentru

aceia nemulumii de calitatea serviciilor
Dei am limitat chestiunile de funcionare la cele notate n analiz (aadar, nu ne-am extins la
valorile suplimentare din Cadrul Internaional), acest tabel de performan este generic n
acoperirea cauzelor poteniale (de exemplu, salariile extrem de mici sau neplata lor nu sunt
relevante pentru Romnia, dup cum s-a constatat n capitolele anterioare).
Aceast abordare sugereaz de asemenea utilitatea unei analize comparative n evaluarea
performanei i a cauzelor poteniale de deficiene. Desigur, performana poate fi evaluat doar
prin prisma standardelor locale, dar exist tendina crescut de a privi seturile de date
internaionale pentru a nelege mai bine ceea ce este rezonabil. Datele adunate de CEPEJ n
rapoartele lor bienale sunt un exemplu n acest sens. Fr ndoial, dup cum este susinut de
ctre cititorii din Romnia, trebuie s fie luate n considerare i standardele locale, dar acolo
unde msurtorile pentru o singur naiune deviaz mult de la prerea majoritar, acesta poate fi
de asemenea un semn prin care acele circumstane n sine constituie o influen negativ pentru
funcionare i de aceea trebuie ndreptate. De exemplu, inabilitatea judectorilor din multe ri de
a exercita aciuni cu caracter disciplinar, din motive legale sau din alte motive, mpotriva
practicilor abuzive de amnare ale prilor n disput poate fi o cauz major a ntrzierii.
162
Partea 3: Riscuri
Aceasta este o circumstan special i a fost privit ca un simplu fapt n trecut instanele nu
puteau face nimic n aceast privin. Totui, sistemul judiciar modern o consider o problem de
rezolvat, chiar dac se efectueaz acest lucru prin intermediul noilor practici sau, dac e necesar,
prin intermediul schimbrilor legislative pentru care se lupt.
Similar, n Romnia, adugarea brusc a ncuviinrii executrilor silite la volumul de munc
pentru prima instan ar putea fi privit ca o circumstan special, dar, de asemenea, este un
factor care poate fi ndreptat de sistemul judiciar, fie prin contestarea msurii, pe baza valorii sale
adugate discutabile (n contrast cu costurile substaniale pentru eficien) sau gsirea unor alte
modaliti pentru a face fa acestora (dup cum se sugereaz n textul principal).
Managementul judiciar pasiv poate permite chestiunii s existe un organism de management
mai activ ar aborda problema ca i cum ar fi rezolvat.
Circumstanele speciale trebuie de asemenea luate n considerare pentru a interpreta tipurile de
msurare propuse aici. Precum cele dou exemple ale instanelor care au redus considerabil
volumul cazurilor (Costa Rica i Suedia) prin eliminarea cazurilor ce grad de pericol social
sczut, volumul mediu mai sczut pentru fiecare judector ar putea fi interpretat n aceast
lumin. Cel puin, pentru aceste dou ri, reducerea volumului mediu de lucru la jumtate i
concentrarea pe chestiunile importante au fost definite ca performan mbuntit dup cum a
i fost n realitate, fr ndoial n pofida unui aparent declin cantitativ.
Deoarece nu totul se rezum la eficien, dup cum sugereaz Cadrul Internaional n cadrul
celor ase valori eseniale, unele circumstane speciale pot rezulta din alte valori crora societatea
le ofer prioritate. De exemplu, n multe ri, distribuia populaiei duce la instalarea instanelor
i a parchetelor n zone n care sunt sub-utilizate. De asemenea i desemnarea unui aprtor
public. Valoarea de aici o constituie accesul, iar dependena de atitudinile locale poate trece peste
eficiena veritabil. Singura grij este aceea c trebuie ca schimbul n contrapartid s fie
recunoscut, nu neaprat asumat.
Acestea fiind spuse, tabelul 9.1 este oferit ca un mijloc de a identifica i nelege chestiunile de
performan i de a ncepe dezvoltarea strategiilor pentru a le ndrepta, pentru a fi parte a
programului de reforme. Nu exist scoruri standard sau rspunsuri corecte. Exerciiul
intenioneaz s sprijine rile s se evalueze, s observe unde se afl i ce ar putea face pentru ai mbunti urmrirea propriilor tendine n timp i s le compare cu statisticile altor naiuni.
Cnd o tendin sau comparaie sugereaz probleme, a treia coloan poate ajuta n identificarea
problemei i cum o astfel de problem poate fi adresat.
Tabelul 9.1 intenioneaz s ajute instituiile sectorului justiiei (n special instane i parchete) s
evalueze performana, s determine anumite deficiene i s identifice cauzele poteniale. Pe baza
acestei analize, pot s-i dezvolte propriile programe de mbuntire a performanei (sau a
reformelor). Dup cum declar Cadrul Internaional, instanele excelente [i alte instituii ale
sectorului] utilizeaz un set de indicatori cheie de performan pentru a msura calitatea,
eficiena i eficacitatea serviciilor lor i vizeaz schimbarea concentrrii pe date, de la simpla
introducere sau ieire a lor, la satisfacerea clienilor instanei, calitatea serviciilor i a justiiei.
Pe scurt, procesul este permanent i concentrat pe consumator nu pe o modificare singular
pentru a aduce sistemul la perfeciune i se observ c instanele (i alte organizaii ale
163
Partea 3: Riscuri
sectorului) care sunt cele mai ngrijorate cu privire la aceast aciune sunt acelea care sunt privite
drept cele mai dezvoltate, n general. Credem c Romnia este pregtit s efectueze acest pas,
dar admitem de asemenea, c nu este un pas uor.
9.3
Evaluarea i diminuarea riscului n cadrul derulrii programelor de
mbuntire a funcionrii
Un motiv pentru care este dificil depirea acestei situaii este multitudinea de obstacole adesea
imprevizibile care pot aprea n calea celor mai bune planuri. Multe dintre ele i au originea n
afara sectorului i pot fi diminuate, dar nu controlate, i includ conflicte politice sau comunitare,
crize economice sau chiar aprobarea legilor de ctre ali participani. Unele obstacole i au
originea n cadrul sectorului i sunt luate n considerare n mod neadecvat - rezistena previzibil
la noile politici sau inabilitatea personalului de a rspunde suficient de rapid.
n cadrul programelor tipice de dezvoltare, proiectanilor li se solicit de fapt s ntocmeasc o
list a unor asemenea riscuri i am procedat la efectuarea ei. Tabelul 9.2 prezint cteva riscuri
care se ntlnesc n mod obinuit i care mpiedic eforturile de a mbunti performana (totui,
nu se insinueaz c toate aceste riscuri exist astzi n Romnia) i ofer un cadru analitic util. La
fel ca tabelul 9.1, tabelul 9.2 nu este exhaustiv.
Tabel 9.2: Msuri de identificare i atenuare a riscurilor
Risc
Identificare i cauze posibile
Msuri de atenuare
Lipsa
Identificare:
angajamentului 1. ntrzieri n aprobarea noilor legi i programe
politic pentru 2. Modificri executive i legislative extinse ale
mbuntirea
legilor
performanei din 3. Nefurnizarea finanrii sau neimplementarea
sectorul judiciar
schimbrilor legiferate
Cauze posibile:
Prioritate sczut pentru liderii politici i
instituionali
Rezisten la schimbare din cauza intereselor
legitime
Dubii cu privire la beneficiile eforturilor i ale
investiiilor monetare
Lipsa sprijinului cetenilor sau a cererii pentru
schimbare
164
1. Instituiile din sector dezvolt un program

de mbuntire unificat (plan de
dezvoltare strategic) i coreleaz cererile
de finanare i noile legi cu rezultatele pe
care le vor produce n ceea ce privete
serviciile mbuntite
2. Instituiile public planul pentru a dezvolta
circumscripie electoral mai larg pentru
schimbare
3. Foruri publice pentru discutarea
problemelor de funcionare i pentru
sugestiile de mbuntire
4. Sectorul urmrete implementarea i
rezultatele n public, observnd unde este
deficitar sprijinul politic
5. Sectorul dezvolt scenarii alternative
pentru a permite ndreptarea deficienelor
financiare
Partea 3: Riscuri
Risc
Reforme
ineficiente sau
contraproductive
Msuri de atenuare
1. ncepei reformele cu o problem ce

trebuie rezolvat, nu cu o soluie pentru o
Reformele nu produc mbuntirile prevzute sau
problem care nu este suficient neleas
genereaz probleme suplimentare
2. Realizai o analiz atent a problemelor n
cauz nainte de a v angaja n proiectarea
reformei
Cauze posibile:
1.
Structur guvernamental fragmentat fr o 3. Asigurai-v c reformele sunt orientate pe
rezultat i bazate pe dovezi (o soluie
viziune strategic unificat
care a produs rezultat dorit n mai multe
2.
Rezisten la schimbare deghizat n
ri comparabile)
reform
4. Luai n considerare implicaiile financiare
3.
Capacitate limitat de planificare
complete ale propunerilor precum i
4.
Analiza necorespunztoare a problemelor i a
nevoia de pregtire, personal suplimentar
cauzelor acestora
sau chiar diferit, infrastructur etc.
5. Luai n considerare proiectri alternative
dac finanarea nu va fi disponibil sau
dac personalul nu poate fi transferat,
modificat pentru a respecta noile cereri
6. Luai n considerare (dac este necesar cu
asistene tehnic exterioar) posibilele
repercusiuni negative i evaluai
compromisurile precum i metodele de a le
evita
7. Conducei reformele i monitorizai
rezultatele precum i posibilele dezvoltri
contra-productive
8. Implementai gradat, dac este posibil pe
district sau pe un numr limitat de tipuri de
caz etc.
Identificare
165
Partea 3: Riscuri
Risc
Msuri de atenuare
Neconcordan Identificare
ntre prioritile Compararea proiectelor / condiiilor externe cu
donatorului (sau
obiectivele rii i problemele cetenilor
UE) i cele ale
rii
Cauze posibile:
1. nelegerea limitat a contextului i provocrilor
din partea donatorului
2. Donatorii nu cunosc sau nu neleg prioritile
naionale
3. Lipsa claritii guvernului rii i instituiilor
sectorului cu privire la propriile nevoi i planuri
166
1. Dezvoltarea programului de mbuntire a

performanei sectorului pentru ghidarea
sprijinului din partea donatorului
2. ntlnire cu donatorii pentru a discuta
problemele poate fi mai uor pentru ar
dac aceasta are loc cu toi donatorii odat
(permitei donatorilor s i adreseze
problemele unii altora)
3. Realizai sondaje, studii pentru a afla
cererile cetenilor acestea pot ntri
cazul sectorului dar numai dac
intenioneaz ndeplinirea acestora.
4. Nu acceptai proiectele donatorilor numai
pentru c acestea sunt finanate inspirai
donatorii pentru a finana ceea ce este
important pentru ar
Partea 3: Riscuri
Risc
Msuri de atenuare
Schimbrile
Identificare
subite n mediul Acestea sunt echivalente ocurilor exogene pentru
politic,
economie, care afecteaz i sectorul de justiie.
economic, fizic Acestea includ, de asemenea, tensiuni etnice i
sau social extern politice, dezastre naturale, schimbri brute n
produc o
legislaia naional sau interpretri legale ale
presiune
instanelor internaionale. Schimbrile sunt uor
neanticipat
vizibile: impactul acestora asupra sectorului poate fi
asupra
msurat prin urmrirea schimbrilor brute n
sistemului de
volumele de cazuri i compoziie, la nivel naional i
justiie
n cadrul anumitor districte i prin alte mijloace
specifice evenimentului (de ex. mai multe plngeri
nregistrate cu privire la performan, critic sporit la
adresa rezultatelor cazurilor sau a magistrailor din
partea guvernului)
Numai efectele pot fi atenuate, deoarece

schimbrile pot fi dificil de prevzut (ceea ce
agraveaz provocrile pe care le presupun) i
de obicei nu se afl sub controlul sectorului.
Totui:
1. Pentru schimbrile probabile (crize

economice i reajustri; conflict politic
ascendent; schimbri n procentele i
tipurile de infracionalitate) este posibil o
anumit pregtire n forma planurilor de
contingen i detectarea noilor tendine
nainte ca acestea s escaladeze radical.
Acestea trebuie s fie incluse n procesul
de planificare strategic. Nu trebuie s se
considere c modelele i tendinele actuale
Cauze posibile
vor continua i n viitor.
La fel de variate ca i tipurile de schimbare, dar n
2. Pe msur ce sunt naintate propunerile
ceea ce privete impactul acestora asupra sistemului,
pentru o nou legislaie, cu impact direct
neluarea n considerarea a posibilei lor apariii poate
sau doar indirect asupra sectorului,
exacerba dificultile de reacionarea rapid.
planificatorii sectorului ar trebui s
Impacturile pot fi i pozitive atunci cnd duc la
anticipeze deja aceste efecte i dac este
scderea volumelor de cazuri sau la dispariia unor
posibil s realizeze aciuni de lobby pentru
anumitor tipuri de cazuri, dar noul normal poate fi de
modificrile care vor micora consecinele
asemenea solicitant atunci cnd reduce n mod radical
negative asupra operaiunilor sectorului.
volumele de cazuri pentru anumite tipuri de instane. 3. Legile care guverneaz operaiunile
sectorului trebuie elaborate pentru a
permite o anumit flexibilitate, uurnd
astfel rspunsurile. Este de dorit ca
managementul sectorului s poat nchide
i deschide instaele i s transfere
personalul acestora.
167
Partea 3: Riscuri
Risc
Msuri de atenuare
Identificare
1. Adugai personal n unitile de
Absena unui
management (care deruleaz funcii
management de
Lipsa obiectivelor sau ne-msurarea rezultatului;
strategice de management)
cererile anuale de buget nu fac referire la planurile
sector consistent
principale sau nu fac legtura dintre aporturi i
2. Planurile strategice ar trebui s includ
pentru a obine
rezultate; finanare suplimentar care nu este
rezultate msurabile, iar acestea ar trebui
obiectivele
folosit n scopuri legate de planificarea
s fie monitorizate
stabilite i
mbuntirii performanei.
3. Dac este necesar, sistemele de informaii
msurabile
trebuie mbuntite pentru a permite
monitorizarea performanei i a
Cauze posibile
rezultatelor reformelor
1. Imposibilitatea de a defini obiective n termeni ce
4.
Folosii asisten tehnic pentru a
pot fi monitorizai / msurai
mbunti sistemele de management i
2. Lipsa informaiilor pentru a urmri rezultatele
capabilitile de monitorizare aceasta
3. Lipsa deinerii chestiunilor de performan i a
este o zon n care sistemul judiciar al
eforturilor de reform relaionate
donatorilor (dac nu chiar donatorii)
trebuie s aib expertiz
4. Sistem referenial ocupat cu sine n locul unei
viziuni orientate spre exterior pentru livrarea
serviciilor
5. Sisteme de management neangrenate pe
monitorizarea performanei sau prea fragmentate
pentru o monitorizare corespunztoare
Nu sunt
disponibile
resurse
financiare
suplimentare
pentru a
implementa
reforme sau un
plan strategic.
Identificare
1. Instituiile sectorului ajung la un acord
asupra unei singure liste de prioriti i a
Discrepan ntre cereri i alocri; fonduri
unui plan, n locul variaiilor individuale
suplimentare autorizate sau folosite pentru articole
cu o prioritate mai sczut.
2. mbuntirea cazului de adugare de
resurse prin conectarea atent la rezultatele
specifice
Cauze posibile:
3. Dezvoltarea planurilor de contingen n
1. Economii generale n sectorul public
scopul mai multor realizri cu ajutorul
2. Nenelegeri ntre instituiile sectorului cu privire
aceluiai buget
la prioritatea zonelor i n consecin lipsa unui
4. Stabilirea prioritii schimbrilor i a
singur plan
zonelor de necesitate
3. Justificarea necorespunztoare a sectorului pentru
5. Comunicarea reuitelor anterioare n ceea
nevoia de mai mult
ce privete mbuntirea performanei
4. Funcionarea anterioar a sectorului mai multe
6. Stabilirea unor acorduri cu guvernul (si
fonduri nu au dus la o mai bun funcionare
publicul) asupra cadrului de rezultate
5. Prioritile proprii ale sectorului nu corespund
celor indicate n plan.
168
Partea 3: Riscuri
Risc
Diminuarea
entuziasmului
reformator
Msuri de atenuare
Identificare
1.
Rspuns cinic la noile msuri; critic continu din
interiorul i exteriorul sectorului; actorii din sector
2.
ncep s ignore noile instruciuni
3.
Cauze posibile
1. Schimbri prea frecvente n obiective i politici
4.
2. Management al schimbrii slab politici
introduse fr implicare corespunztoare la toate
nivelurile instituionale
3. Comunicare necorespunztoare a obiectivelor i
5.
rezultatelor ctre public i ali actori ai guvernului
4. Performana nu se mbuntete n ciuda
multiplelor reforme.
Membrii
sectorului
(magistrai,
personal i ali
angajai) se
opun noilor
politici i
programe i
refuz s se
conformeze
Legai toate schimbrile de politic i

legale la mbuntirea msurabil a
serviciilor specifice
Oferii timp implementrii schimbrii; nu
ncercai prea multe n acelai timp
Ghidai programele acolo unde este
posibil pentru a evita nevoia de corecii
drastice
Obinei reacii asupra rezultatelor n mod
constant i n mai multe forme diferite
(propriile statistici, rspunsul publicului
i observare)
Implicai toi membrii sectorului i
publicului n discuiile asupra
schimbrilor propuse
1. Asigurai discuiile corespunztoare cu

privire la schimbrile propuse cu toi
membrii sectorului i publicului
2. Ghidai noile programe pentru a v asigura
c vor funciona
3. Odat ghidate, n timpul extinderii
asigurai pregtirea corespunztoare i
Cauze posibile
resursele pentru a permite adoptarea
1. Management al schimbrii slab
2. Consultan insuficient asupra programelor noi i 4. Asigurai-v c monitorizarea i
supervizarea corespund noilor practici i
a motivelor adoptrii acestora
proceduri
3. Teama de implicaiile pentru propriile lor cariere
4. Anumite atitudini contra-productive, n special cu
privire la independena judiciar, rspundere,
orientarea serviciilor publice i drepturile
percepute
5. Pregtire sau suport material insuficient pentru a
facilita schimbarea
Identificare
Grevele, manifestrile publice de alte tipuri sau (n
baza observaiei), tendina vizibil de a pstra
metodele anterioare sau de a gsi noi metode de
manipulare a celor noi.
169
Partea 3: Riscuri
Risc
Sistemele de
stimulente
(evaluri,
bonusuri,
sisteme de
inspecie,
politici de
transfer, salarii)
nu ncurajeaz
comportamentele necesare
pentru a
mbunti
performana
Msuri de atenuare
Identificare
1.
Percepiile publicului asupra performanei sectorului
nu se mbuntesc n ciuda semnelor pozitive din
partea indicatorilor proprii ai sistemului
2.
Cauze posibile
1. Neluarea n considerare a sistemului de
stimulare ca parte a proiectului de reform
2. Politici depite cu privire la evaluri i
monitorizarea performanei care ncurajeaz
personalul s realizeze lucruri inutile sau chiar
contra-productive.
3. Rezistena personalului n faa msurrii i
evalurii
4. Corupia, nepotismul i favoritismul n ceea ce
privete recompensele i recunoaterea
5. Lipsa de nelegere a publicului cu privire la
schimbri i struina acestuia n ateptarea
comportamentelor tradiionale.
Revizuii ntregul sistem de stimulare

pentru a v asigura c msoar i
recompenseaz ceea ce trebuie
Acordai o atenie special chestiunilor
disciplinare (inspecia judiciar sau
echivalent) pentru a v asigura c acestea
nu se concentreaz pe contraproductivitate
3. Facei sistemul de stimulare mai
transparent i discutai acest aspect cu
membrii personalului; implicai membrii n
discuia cu privire la ceea ce trebuie
msurat
4. Verificai impactul sistemului de stimulare
asupra comportamentului real orice
sistem de msurare poate fi manipulat sau
,manevrat, iar cnd are aceasta se
ntmpl va trebui s fie ajustat.
5. Comunicai schimbrile publicului pentru
ca acesta s nu urmeze modele tradiionale
6. Realizai studii publice pentru a verifica

rezultatele
Oarecum surprinztor, doar cteva dintre aceste elemente sunt de obicei luate n considerare de
rile care implementeaz reforme, dei sunt cunoscute problemele, dac nu chiar bine tratate de
ctre donatorii care le susin programele. Factorii n totalitate externi lipsa angajamentului
politic, crize politice, economice sau sociale subite i lipsa unei finanri suficiente (din motive
ce nu in de o susinere politic insuficient) sunt n mare imprevizibili, dar orice ar care
implementeaz o reform ar trebui s fie prevztoare n ceea ce privete apariia acestor factori
i, dup cum a fost menionat, ar trebui s aib capacitatea de a identifica semnele cu mult
naintea apariiei lor.
Muli dintre ceilali factori diminuarea entuziasmului reformator, managementul inadecvat i
problemele cu rezistena intern i sistemul de stimulente incompatibil se gsesc mai mult n
terenul sectorului. Acestea constituie omisiuni frecvente n planificarea reformei i pot fi, ntradevr, diminuate nainte de a crea obstacole reale. De exemplu, rezistena la schimbare este
universal, dar nu este ntotdeauna o consecin a intereselor legitime i este important s facem
aceast distincie. Poate c oamenilor le este fric de schimbri doar pentru c ei consider c nu
pot face fa acestora iar n acel moment soluia este furnizarea instrumentelor pentru a face fa
situaiei instruire, echipament, o oportunitate de a pune ntrebri i de a sugera modificri. Cei
care se opun schimbrii deoarece sunt contieni c vor pierde ceva reprezint o alt problem,
dar este o greeal pentru reformatori s fac confuzie ntre cele dou grupuri avnd n vedere c
ar putea crea opozani activi doar din rndul celor crora le este pur i simplu team de
schimbare.
170
Partea 3: Riscuri
Sistemele de stimulente reprezint o problem conex, uor diferit, dar care nc este trecut cu
vederea n programele de reform. Acolo unde reforma promoveaz un tip de comportament, dar
sistemele existente de recompensare i beneficii promoveaz un alt tip, cel mai probabil reforma
va avea de suferit. n sectorul de justiie, cunoaterea impactului unor astfel de sisteme este
rareori foarte sofisticat. Conform zicalei din domeniul resurselor umane ceea ce se pune la
socoteal conteaz i dac punem la socoteal lucrul greit, cel mai probabil va rezulta un
comportament greit.
Aspectele privind sistemul de stimulente din Romnia pentru sector ar trebui revizuit (dup cum
s-a putut vedea n capitolele anterioare). Exist anumite deficite (dosare care rmn n stadiul de
investigare fr rezolvare timp de muli ani, dac nu pentru totdeauna) care par s treac
nevzute i probabil alte aciuni care nu sunt foarte valoroase primesc recompense. Nicio
reform nu va avea succes fr un sistem de stimulente consistent i prin urmare, o atenie
sporit trebuie acordat n acest sens. Din nou, acest aspect nu a fost niciodat o preocupare a
sistemelor de justiie tradiionale, dar este o parte a unei abordri bazat mai mult pe partea
managerial n vederea realizrii unor mbuntiri la capitolul performan.
9.4
Concluzie
Planificarea reformei este o chestiune complicat i implic nu doar identificarea obiectivelor i

dezvoltarea cilor pentru ndeplinirea acestora, dar i evitarea unei coliziuni cu obstacole extrem
de imprevizibile, care ar putea interveni. Instituiile moderne ale sistemului de justiie ncep s
perceap acest lucru ca parte din munca lor nu doar meninerea performanei la nivelurile
actuale, dar i identificarea domeniilor care trebuie mbuntite i evitarea capcanelor n drumul
spre progres. Informaiile sunt critice pentru toate aceste aspecte sisteme de management a
dosarelor bune, dar i surse de date alternative, incluznd sondaje, discuii publice, seturi de date
comparative i cercetare independent.
Odat, sistemul judiciar a existat ca un ansamblu de actori oarecum independeni, fiecare lund
deciziile pe care le considerau cele mai bune. Astzi este perceput ca o organizaie a crei lideri
preiau o bun parte din responsabilitatea aciunilor i produselor membrilor si. Romnia, avnd
construite fundaiile pentru acest sistem n ultimii douzeci de ani, este poziionat n vederea
avansrii ctre acest nou statut. Tranziia nu va fi nici uoar, nici rapid, dar este extrem de
important i exist sperana c acea comunitate de donatori s poat asista procesul prin
recunoaterea nevoii de a ajunge ntr-o nou etap
n dezvoltarea sectorului.
171
Anexe
ANEXA 1: TERMENI DE REFERIN

1.
Obiectiv. Obiectivul Serviciilor de Consultan este: (i) de a analiza funcionarea
instituiilor din sistemul judiciar din Romnia i (ii) de a asigura o contribuie analitic i
consultativ care s permit Beneficiarului s formuleze un program de aciune pentru
mbuntirea performanelor sistemului judiciar.
Pentru a atinge acest obiectiv, Banca va realiza, prin intermediul Serviciilor de Consultan,
analiza urmtoarelor: (i) funcionarea i organizarea sistemului judiciar i eficiena
managementului instituiilor din cadrul sistemului: Ministerul Justiiei (MJ), Ministerul Public
(MP), nalta Curte de Casaie i Justiie (ICCJ), Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) i
instituiile subordonate Institutul Naional al Magistraturii (INM) i coala Naional de
Grefieri (SNG), respectiv, Inspecia Judiciar, instanele de judecat i parchetele; (ii) distribuia
i managementul resurselor umane i financiare n sistemul judiciar; i (iii) contribuia ITC la
funcionarea sistemului judiciar.
2.
Servicii de Consultan. Cu excepia celor agreate n mod diferit de Beneficiar i de
Banc, Banca va realiza urmtoarele Servicii de Consultan, supuse modificrilor i rafinrii
conform celor agreate ntre Banc i Beneficiar din timp n timp, pentru atingerea obiectivului:
Componenta 1: Evaluarea organizrii i funcionrii sistemului judiciar i recomandri pentru
mbuntirea funcionrii acestuia.
n cadrul acestei Componente, Banca va asigura asisten Beneficiarului pentru urmtoarele
activiti:
(i)
Evaluarea performanelor instituiilor din sistemul judiciar.
n cadrul acestei evaluri, Banca va asigura o analiz a performanelor din instituiile sistemului
judiciar (Ministerul Justiiei, Ministerul Public, nalta Curte de Casaie i Justiiei, Consiliul
Superior al Magistraturii i coala Naional de Grefieri inspecia judiciar, instane i
parchete, n particular n ceea ce privete afluxul de cazuri, managementul i soluionarea
acestorava fi examinat). Evaluarea va analiza cadrul normativ relevant, distribuia
competenelor n cadrul i ntre instituiile sistemului judiciar, capacitatea acestor instituii i
eficiena managementului acestora. Zonele de msurare a performanelor vor acoperi calitatea
serviciilor judiciare, eficiena acestora, accesibilitatea i integritatea lor. De asemenea, va fi
analizat responsabilitatea instituiilor menionate mai sus n ndeplinirea atribuiilor.
(ii)
Evaluarea eficienei cooperrii ntre instituiile sistemului judiciar pentru furnizarea
serviciilor.
Scopul acestei evaluri l reprezint eficiena cooperrii ntre diferitele instituii ale sistemului
judiciar pentru furnizarea serviciilor. Punctul central va fi reprezentat de Ministerul Justiiei,
172
Anexe
Ministerul Public, nalta Curte de Casaie i Justiie, Consiliul Superior al Magistraturii i
instituiile subordonate acestuia (Institutul Naional al Magistraturii i coala Naional de
Grefieri), inspecia judiciar, instanele i parchetele. Rolul profesiilor juridice eseniale (avocai,
notari publici, executori judectoreti), medicina legal i expertiza independent n cadrul
procedurilor judiciare ct i sistemul de ajutor public judiciar vor, fi de asemenea, incluse n
aceast analiz. Performanele sistemului judiciar vor fi evaluate cu privire la furnizarea
serviciilor utilizatorilor sistemului. Zonele de msurare a performanelor vor acoperi calitatea
serviciilor judiciare, eficiena acestora, accesibilitatea i integritatea lor. Vor fi, de asemenea,
analizate mecanismele prin care este administrat responsabilitatea pentru performane.
(iii) Formularea recomandrile cu privire la modul n care pot fi mbuntite performanele
instituiilor din sistemul judiciar i performanele sistemului judiciar n ansamblu.
Componenta 2: Evaluarea utilizrii resurselor umane i financiare alocate sistemului judiciar i
recomandri pentru mbuntire.
n cadrul acestei componente, Banca va asigura asisten Beneficiarului pentru urmtoarele
activiti:
(i)
Evaluarea eficienei managementului de resurse umane n sistemul judiciar.
Evaluarea se va concentra pe (1) aranjamente instituionale, (2) capacitatea de organizare i
nivelurile de personal i (3) performanele generale ale sistemului de management al resurselor
umane. n ceea ce privete aranjamentele instituionale, un accent particular se va pune pe
analiza modului n care sunt elaborate i implementate politicile de resurse umane pentru
sistemul judiciar i asupra msurii n care acestea sunt eficiente. n ceea ce privete capacitatea
de organizare i nivelurile de personal, analiza se va concentra n particular asupra distribuiei
personalului judiciar i non-judiciar ntre i n cadrul instituiilor din sistemul judiciar i de-a
lungul reelei de instane din ar n relaie cu numrul cazurilor existente i estimate. n ceea ce
privete performanele generale ale sistemului de management al resurselor umane, un accent
particular se va pune asupra managementului carierei magistrailor i evaluarea acestora i a
sistemului de promovare. Aceast analiz va include inspecia legal i impactul activitii
acestora asupra funcionrii sistemului de management al resurselor umane. Analiza va privi
ndeaproape i normarea i managementul instanelor i parchetelor.
(ii)
Evaluarea eficienei managementului financiar n sistemul judiciar.
Aceast analiz a cadrului de management financiar i alocarea resurselor pentru i n cadrul
sistemului judiciar i instituiile acestuia va acoperi aspecte precum (1) aranjamente instituionale
i procesul de bugetare, inclusiv achiziii, (2) alocri bugetare i generarea veniturilor n sistemul
judiciar, inclusiv nivelurile de finanare, (3) cheltuielile sistemului judiciar i (4) performanele
generale ale sistemului de management al resurselor financiare. n ceea ce privete alocarea
bugetar i generarea veniturilor n instituiile sistemului judiciar, analiza va cuprinde o evaluare
a nivelurilor de finanare i caracterul adecvat al acestora n comparaie cu bugetul general din
sectorul public i cererea de servicii (de exemplu, numrul cazurilor). Un accent deosebit se va
pune pe opiunile de generare a surselor de venit, suplimentar alocrilor bugetare, cum ar fi taxe
fiscale, taxe judiciare i altele, precum i relaia acestora cu costurile efective ale serviciilor. n
ceea ce privete cheltuielile sistemului judiciar, analiza va include opiuni pentru a atinge
173
Anexe
ctiguri eficiente prin realinierea alocrii resurselor i externalizarea anumitor activiti de
asisten. Analiza va acoperi, de asemenea, utilizarea fondurilor de asisten juridic asigurate de
Ministerul Justiiei Barourilor locale. Cu privire la performanele generale ale sistemului de
management al resurselor financiare, un accent deosebit se va pune pe modul n care sunt alocate
resursele financiare i pe msura n care acestea corespund nevoilor.
Analiza va fi efectuat n strns cooperare cu reprezentanii fiecrei instituii evaluate. Va
impune o colaborare cu persoanele nsrcinate cu managementul fondurilor instanelor i
parchetelor, inclusiv la nivel local. Analiza va revizui i utiliza datele disponibile i va genera
date suplimentare cu privire la performane pentru a umple golurile.
(iii)
Recomandri.
Pe baza acestor analize specificate la punctele (i) i (ii), se vor formula recomandri pentru
mbuntirea alocrii i managementului resurselor umane i financiare n sistemul judiciar.
Componenta 3: Evaluarea funcionalitii mediului de tehnologie a informaiei i a
comunicaiilor (TIC) i a arhitecturii sistemului judiciar i managementului acestuia.
n cadrul acestei componente, Banca va asigura asisten Beneficiarului pentru urmtoarele
activiti:
(i)
Evaluarea funcionalitii sistemului TIC n cadrul sistemului judiciar la nivel central i
local.
Aceast activitate va revizui mediul TIC i arhitectura care asist sistemul judiciar din Romnia.
Analiza va acoperi cinci zone cheie: (i) Revizuirea obiectivelor operaionale i a proceselor din
sistemul judiciar i identificarea capacitilor i funciilor comerciale eseniale necesare pentru a
sprijini funcionarea sistemului judiciar. (ii) Revizuirea aranjamentelor instituionale pentru a
sprijini cerinele tehnologice ale sistemului judiciar, inclusiv guvernarea i managementul
tehnologiei i informaiei. (iii) Evaluarea sistemelor actuale TIC n cadrul sistemului judiciar n
lumina contribuiei la capacitatea i funciilor comerciale eseniale (iv) Identificarea
componentelor TIC necesare pentru a sprijini capacitatea comercial viitoare i pentru a sublinia
lipsurile din peisajul IC. (v) Asigurarea unei arhitecturi generale i a unei abordri de integrare,
precum i dezvoltarea unor recomandri, a unei strategii de tranziie la nivel nalt i a unei hri
cu scopul de a asigura alinierea eficient a capaciti i proceselor comerciale din sistemul
judiciar la investiiile TIC.
Analiza va fi efectuat n strns cooperare cu reprezentanii fiecrei instituii implicate. De
asemenea, va impune o colaborare cu persoanele nsrcinate cu controlul i managementul
sistemelor TIC n instane i parchete la nivel local i central.
(ii)
Recomandri.
Pe baza acestei analize, se vor formula recomandri pentru mbuntirea performanelor
sistemelor TIC din sistemul judiciar i a contribuiei acestora la furnizarea viitoare a serviciilor
judiciare.
174
Anexe
Componenta 4: Asigurarea unui cadru de lucru sistematic pentru identificarea i atenuarea

riscurilor care afecteaz performanele sistemului judiciar.
n cadrul acestei componente, Banca va asigura asisten Beneficiarului pentru dezvoltarea unui
cadru de lucru sistematic n vederea identificrii, prevenirii, atenurii i depirii riscurilor care
afecteaz performanele sistemului judiciar n cadrul de lucru normativ actual.
175
Anexe
ANEXA 2: ISTORIC RECENT, PROVOCRI I STRUCTUR N

SISTEMUL JURIDIC
Aici se ofer doar o prezentare succint, avnd n vedere c majoritatea cititorilor vor fi
familiarizai cu acest sector. Persoanele care doresc s afle mai multe informaii pot consulta
publicaiile prezentate n seciunea de referine.
Tradiie juridic i evoluie dup anul 1989
Sistemul de justiie din Romnia respect tradiia continental, cu Frana i Germania ca modele
principale. n timpul regimurilor comuniste (1945-1989), acesta a fost supus unor distorsiuni
tipice Europei de Est. Acestea includ ceea ce mult lume a considerat putere disproporionat a
procurorilor n mod special n influenarea rezultatului aciunilor legale (Goodale, 2002);
independena limitat i rolul mai degrab birocratic al judectorilor; i o evoluie redus a
cadrului legal, n special n modul n care a fost aplicat pentru dreptul privat.
Dup cderea guvernului Ceauescu n decembrie 1989, ara a introdus o serie de schimbri
pentru a eradica bolile trecutului. Acestea au nceput cu Constituia din 1991 i noua Lege a
Organizrii Judiciare (92/1992) ambele stipulnd c judectorii trebuie s fie independeni i
trebuie s se conformeze exclusiv legii. ns, exemple de intervenii politice n cadrul sectorului
judiciar au fost raportate de-a lungul anilor 1990, drept moteniri ale unui trecut care au fost
abandonate cu o mare dificultate. O confuzie ntre rolurile procurorilor i judectorilor a fost
meninut nu doar n cadrul legal, dar i n cultura judiciar (Coman i Dallara, 2010: 837).
Unele schimbri suplimentare au avut loc ncepnd din 1996 i au fost consolidate mai departe
prin strategia de pre-aderare din 2000. Amendamentele Legii Organizrii Judiciare, promulgate
n 1997, au fost criticate pe plan local pe msur ce rolul Ministerului de Justiie a fost extins cu
mult dincolo de administrarea justiiei (a se nelege management administrativ al instanelor).
Alte schimbri importante, dar mai puin centrale, din perioada anilor 1990 au inclus
promulgarea noului Cod de Procedur Civil (1993) i a unei legi noi privind falimentul (Legea
64/1995, nlocuit prin Legea 85/2006) i crearea Parchetului Naional Anticorupie (devenit
mai trziu Direcia Naional Anticorupie [DNA]).
n anul 2003, procesul reformei judiciare, n special n ceea ce privete independena judiciar, a
fost adoptat cu o mai mare nflcrare, avnd ca rezultat o Strategie pentru Reforma Judiciar
emis n luna septembrie din acel an i aprobarea n 2004 a trei legi: a Consiliului Superior al
Magistraturii (CSM), Organizarea Judiciar i Statutul Magistrailor.131 Aceste legi abordeaz
problemele raportate local i de ctre Uniunea European (UE) despre rolul constant al MJ n
selectarea, promovarea i evaluarea magistrailor (un termen utilizat i pentru judectori i pentru
procurori); precum i condiii precare de lucru i presiuni politice.
Datorit opoziiei din partea Curii Constituionale i CSM, legile au fost modificate suplimentar
i versiunile noi au fost promulgate n 2005.
131
176
Anexe
Merit menionat faptul c exist un consens al experilor n reform c doar legile, dei
importante, rareori pot determina schimbri comportamentale ale actorilor din cadrul sistemului
i a celor externi. Prin urmare, n timp ce legile promulgate i chiar crearea unor organizaii noi
au stabilit o baz pentru schimbri suplimentare, msuri suplimentare sunt necesare pentru a
asigura atingerea rezultatelor dorite (Carothers, 2003; Gupta, Kleinfeld i Salinas, 2002;
Hammergren, 2007; Kleinfeld, 2012; Mendelski, 2011; Roos, 2011). Mai mult, dup cum se pare
c s-a ntmplat n Romnia, legile, odat ce au fost promulgate, pot de asemenea s fie
modificate pentru a reduce impactul intenionat.
Una din principalele fore care a motivat aceste reforme a disprut odat cu aderarea Romniei la
UE n 2007, n ciuda faptului c UE a raportat n permanen provocrile legate de
implementarea cadrului legal mbuntit. Ca urmare, Mecanismul de Cooperare i Verificare
(MCV) a fost creat i concentrat n principal pe monitorizarea progresului continuu n domeniile
reformei judiciare (i n special independena) i combaterea corupiei. Printre aciunile demarate
de guvern n vederea soluionrii problemelor din MCV s-au numrat elaborarea i promulgarea
a patru coduri majore (Codul civil, deja n vigoare; Codul de Procedur Civil, n vigoare
ncepnd cu luna februarie 2013; i Codul Penal i Codul de Procedur Penal, ambele intrnd n
vigoare n 2014).132 Alte schimbri au fost realizate pentru a reduce influena MJ asupra
desemnrilor judiciare i pentru a conferi transparen acestora i pentru programarea
transferului pentru controlul bugetului ctre nalta Curte de Casaie i Justiie (ICCJ). Totui,
acest transfer a fost amnat n mod constant din cauza impresiei c ICCJ nu este pregtit nc
pentru asumarea noilor responsabiliti.
Pe durata elaborrii acestei analize, MJ i alte instituii ale sectorului au continuat s pregteasc
o serie de petiii, planuri i strategii pentru a aborda alte probleme guvernamentale. Dei este
prea devreme s evalum caracterul adecvat al acestora i rezultatele probabile, echipa consider
c interesul permanent al guvernului n abordarea acestor aspecte este un semn bun.
Context i provocri curente
Pn la momentul n care a fost efectuat aceast analiz, Romnia se confrunta cu o situaie
dificil n ceea ce privete mbuntirea suplimentar a funcionrii sectorului de justiie, n
ciuda faptului c a ndeplinit criteriile pentru aderarea la UE i a faptului c era monitorizat
ndeaproape de MCV. S-a confruntat cu provocri economice i politice care aveau un impact
asupra instanelor i a altor instituii din sector, precum i cu problemele interne n ceea ce
privete finalizarea etapei de tranziie pentru a impulsiona economia i politica de democraie
stabil.
n ceea ce privete contextul economic, dup ce a trecut printr-o etap de cretere a ratelor de
dezvoltare pe parcursul anului 2007, ara a suferit neajunsuri economice n 2008 i progresiv,
dup un rgaz de scurt durat, a intrat din nou n recesiune n mod oficial pn la cel de-al
doilea trimestru a lui 2012. De asemenea, se reduce i numrul de locuitori. Cel mai recent
recensmnt nu a fost eliberat n forma scris, dar se pare c ara nregistreaz de la 22 la 19
milioane de locuitori, un declin de pn la 10 procente. De la intrarea n UE, migrarea n
132
Aceste date au fost amnate de mai multe ori i schimbri ulterioare sunt posibile.
177
Anexe
strintate a devenit mai simpl,133 i exist o preocupare cu privire la faptul c cei mai buni i
inteligeni caut un loc de munc i un domiciliu n alt ar.
Declinurile economice afecteaz n mod evident alocrile resurselor pentru toate instituiile
publice, iar sectorul de justiie nu este o excepie. Ei creeaz simultan mai multe cereri pentru
serviciile sectorului pe msur ce oamenii ncearc s recupereze datoriile, rezolv situaia
chiriailor care nu-i achit datoriile, concediaz muncitorii care nu sunt absolut necesari, rein
locuri de munc sau caut n alt mod singura posibilitate de rezolvare a dificultilor economice.
Declinurile economice ar putea determina i creterea criminalitii134 sau posibilitatea unei
economii instabile. Atunci cnd, ca i n cazul Romniei, declinul declaneaz msuri de
austeritate guvernamentale, acestea pot aduga i presiuni asupra instanelor deoarece cel mai
probabil persoanele afectate vor protesta mpotriva ilegalitii unor astfel de msuri.
Factorii culturali sunt o alt surs a presiunilor exercitate asupra sistemului. Acetia includ un
numr de ceteni care ar putea avea o nelegere eronat asupra sistemului legal sau a rolului
instanelor i a altor organizaii. Aceast situaie ar putea afecta preponderent cetenii mai n
vrst care au crescut n regimul de dinainte de 1989 i care nc mai pstreaz ideile i
atitudinea formate n acele timpuri (sau n acest sens ntr-o perioad destul de mare din anii
1990). n timp ce Romnia deine un numr suficient de avocai pentru a acoperi cererea n
teorie, muli ceteni nu caut consultan legal nainte de a ajunge n instan, cel mai probabil
deoarece nu-i pot permite acest lucru, dar i deoarece este posibil c acetia nu neleg de ce ar
fi necesar. n consecin, exist multe plngeri civile i penale depuse n mod inadecvat,
inconsecvent sau similar. Totui, i procurorii i judectorii par s neleag rolul lor care i
oblig s analizeze plngerile n mod egal fr o alt opiune prtinitoare pentru acordarea
prioritii anumitor dosare, pentru transferarea sau simpla nlturare a acestora, 135 acest lucru
sporind, fr ndoial, volumul de munc.
Acest lucru, fr ndoial, sporete volumul de munc. Practicile informale care dureaz de mult
timp, cum ar fi schimbul de servicii n obinerea susinerii politice i corupia sunt adesea
menionate ca un alt factor cultural (Guasti i Dobovsek, 2011). Acestea aveau ntietate n
regimurile comuniste i sunt percepute ca persistnd nc, chiar i n condiiile tranziiei spre
democraie. Seria de reforme n cadrul sectorului a redus n oarecare msur, dac nu chiar a
eliminat influena direct asupra instituiilor din sectorul de justiie, dar nc afecteaz
Totui, tendina era vizibil chiar i nainte. Goodale (Goodale (2002; 1372) informeaz c ncepnd din
1992, Romnia a nregistrat o populaie de 23 de milioane n ar i 9 milioane dispersate n restul Europei i
Americii de Nord.
134
Consultai UNODC (2011). Conform statisticilor Eurostat, ncepnd cu luna noiembrie 2012 n general
rata infracionalitii a crescut n Romnia, dei estimrile includ doar ratele de pn n 2009. n Romnia, rata
infracionalitii prezint o descretere remarcabil n perioada 2000 2005, urmat de o cretere constant n
perioada 2005-2009, dar nu s-a ajuns la nivelul din 2000.
135
n Europa de Vest, Statele Unite, Canada i alte sisteme dezvoltate, plngerile de obicei necesit un control
prealabil efectuat de un birou de asisten nainte de a fi nregistrate i transmise spre analiz judectorului sau
procurorilor. Atunci cnd biroul este compus din personal calificat, acest personal este de obicei capabil s elimine
plngerile frivole i care nu pot fi deferite instanei nc de la nceput i uneori le retransmit unor alte agenii
(incluznd orice tip de asisten legal care ar putea exista). Solicitarea ca un judector sau procuror s efectueze un
control prealabil (cum este cazul n multe ri din America Latin) este pur i simplu o pierdere de timp. Pentru a
ajuta clienii care nu au reprezentare legal s ndeplineasc cerinele minime, instanele din rile dezvoltate asigur
din ce n ce mai mult formulare standard pentru a instrumenta prezentarea cauzelor acestora i ocazional se asigur
personal pentru a ajuta persoanele respective.
133
178
Anexe
comportamentul i percepiile actorilor externi,136 lucru care poate fi schimbat doar prin
intermediul mai multor programe pro-active de sector abordarea problemelor existente,
introducerea msurilor de prevenire i informarea publicului privind intenia de mbuntire. Un
anun privind politica de toleran zero (pentru oricare parte la o tranzacie ilegal) ar putea fi o
idee bun.
Trecerea de la regimul comunist a fost blamat pentru anumite practici nefuncionale multe
izvornd din euforia posibilitii de utilizare a instanelor pentru depunerea plngerilor, fie c
puteau fi deferite justiiei sau nu. De asemenea, este posibil ca anumite atitudini judiciare s fie
influenate de perioada anterioar sau chiar de tranziie.137 Totui, tranziia a nceput n 1989 i
alte ri (cum ar fi Chile) au ieit mai trziu dintr-un regim autoritar, ntr-un mod mai puin
haotic. n orice caz, tranziia Romniei a fost probabil mai puin liniar, supus ntr-o mai mare
msur unor schimbri radicale i subite i cu siguran, a fost mai afectat de presiuni exterioare
(criteriile de aderare la UE i MCV) dect alte ri din regiuni non-europene comparabile pe baz
logic(America Latin)138 sau din rndul altor state noi membre UE.
Mediul politic i guvernamental mai larg complic i acesta rolul sectorului. Aciunile
guvernamentale au afectat instanele pentru o perioad de timp datorit seriilor de legi i politici
n schimbare n mod frecvent, introduse nc de la cderea regimului Ceauescu. Unele probleme
(cum ar fi restituirea proprietii confiscate) au origini mai timpurii chiar i din perioada anilor
1945, n acest caz. Cazurile n care problemele implic reduceri salariale, cheltuieli i taxe au
aprut recent; impactul acestora este complicat i de revocrile subite ale politicilor i hotrrilor
luate de Curtea Constituional i CEDO n ceea ce privete aspectul legal. Mai mult, n timp ce
ncrederea cetenilor n sectorul de justiie i instane, n mod special, nu este prea mare
conform datelor sondajelor disponibile, ncrederea n instituiile guvernamentale sau cel puin n
angajamentul de a asigura promisiuni politice pare a fi mai redus.
Practic, acest lucru denot c un numr neobinuit de mare al aciunilor legale sunt depuse doar
n cazul n care guvernul nu ndeplinete obligaiile sale. Exemple recente includ controversele
referitoare la includerea presupus a guvernului a bonusurilor tradiionale la reglementrile
salariale din 2009, hotrrea (din august 2010) de a deduce 5,5 procente din taxa pentru asisten
medical de la toate pensiile i o controvers care s-a extins pe o perioad mai mare de timp
Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii (CNSAS) a fcut publice pn 2011 cazurile a 42
de judectori i procurori care au colaborat cu Securitatea. Din aceste 42 de dosare, 20 au primit hotrri
judectoreti definitive care atest colaborarea menionat.
137
n rndul magistrailor, aceste atitudini ar putea include o tendin pentru un formalism excesiv (despicarea
fiecrei reguli, scrierea unor motivri lungi chiar i pentru cele mai simple hotrri i permind chiar i cele mai
frivole reclamaii sau msuri de amnare, pentru a evita acuzaia de nclcare a drepturilor prilor), o team de a
riposta n faa persoanelor cu funcii nalte n cadrul sau n afara ierarhiilor lor organizaionale i o lips a unui acord
general referitor la ce semnific independen judiciar i modul n care ar trebui s afecteze aciunile individuale i
colective.
138
Mai degrab dect Asia, Australia etc. Nu dorim s facem o comparaie, dar America Latin este regiunea
care trebuie luat n calcul pentru comparaie avnd n vedere c rile din aceast regiune respect tradiia
sistemului juridic continental i au adoptat pe deplin, cel puin n teorie, setul complet de drepturi ale omului
recunoscute pe plan internaional; au fcut tranziia de la regimurile autoritare din anii 1980; i sunt de asemenea
afectate de niveluri ridicate de corupie confirmat n sectoarele publice i private.
136
179
Anexe
privind taxa de poluare auto.139 n primele dou cazuri, Curtea Constituional a luat decizia
contrar hotrrii guvernului, adic guvernul promisese rambursarea banilor persoanelor afectate.
Cel de-al treilea caz n care s-a pronunat contrar deciziei Curii Europene de Justiie a fost cel
din luna iulie 2011. Totui, aceste hotrri nu au mpiedicat judectorii, pensionarii i proprietarii
de maini s continue aciunile cauzelor, n unele cazuri deoarece ei considerau c trebuie s
continue aciunea pentru a li se rambursa banii i n alte cazuri deoarece considerau c este un fel
de asigurare suplimentar pentru revendicrile lor.
Harta instituional a sectorului justiiei
Cele ce urmeaz sunt o prezentare succint. (Mai multe informaii cu privire la personal, alte
resurse i operaiuni sunt prezentate n principal n partea a 3-a.)
Sistemul judiciar
Att conform legii din 1992, ct i conform celei din 2004 privind organizarea judiciar,
instanele sunt organizate pe patru niveluri: ICCJ, 15 Curi de Apel, 42 tribunale i 176 de
instane locale sau judectorii.140 Toate au o jurisdicie general (soluioneaz cauze penale i
civile deopotriv, i subtipuri ale celor din urm). ICCJ i alte curi de apel mai mari, tribunale
sau judectorii permit specializarea intern prin complete i camere sau prin intermediul unui
judector individual.
Toate instanele au o prim jurisdicie pentru unele probleme, dar majoritatea cazurilor sunt
plasate mai nti la nivel local sau de Tribunal, cu distribuirea muncii ntre cele dou,
determinat dup valoare (fostele dosare civile i comerciale, acum mbinate ntr-o categorie
civil unic), gravitatea infraciunii (penal) i tipul de materie. Prin urmare, plngerile
administrative care implic amenzi i penaliti mai mici (multe percepute de autoritile locale)
ajung la nivelul judectoriilor n timp ce alte dispute administrative i toate disputele legate de
munc i familie sunt prezentate mai nti n faa Tribunalelor. Cazurile pentru jurisdicia primar
prezentate n faa curilor de apel i ICCJ implic n mare fapte de corupie i alte acuzaii de
ordin penal mpotriva oficialitilor.
n plus fa de apel i recurs (consultai paragraful de mai jos), ICCJ mai are responsabilitatea de
a ncuraja interpretri legale uniforme. Acest lucru a creat un conflict cu o instituie la care nu se
face referire aici, Curtea Constituional, care are i puteri a priori i ex-post n ceea ce privete
stabilirea caracterului constituional al legilor i aplicrii acestora (Chiriac, 2011). Dosarele, dup
ce au trecut prin toate etapele de soluionare naionale, pot fi de asemenea prezentate n faa
Curii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) din Strasbourg sau Curtea European de Justiie
din Luxemburg pe baza presupusei nclcri a legii europene. Romnia este ara care se situeaz
Aproximativ 80.600 de dosare au fost deschise n 2011-2012 pe probleme de restituire a acestei taxe
conform articolului din Ziarul Financiar, 19 octombrie, 2012, disponibil pe http://www.zf.ro/auto/guvernul-schimbadin-nou-taxa-auto-taxa-de-prim-nmatriculare-auto-nlocuita-cu-una-de-mediu-10245774.
140
Acest numr a fost stabilit prin Legea 304/2004. Numrul real nu coincide ntotdeauna. Unele instane nu
au fost create niciodat dei se fac eforturi permanente pentru a nchide unele tribunale districtuale care sunt
utilizate sub un nivel normal (i parchetele adiacente). Ca regul general, stabilirea numrului de instane prin lege
nu este o practic recomandat, avnd n vedere c mpiedic implicarea sistemului judiciar atunci cnd sunt
necesare reglementri.
139
180
Anexe
pe locul patru dup numrul de dosare (aproximativ 12.300) aflate pe rol la CEDO (urmnd dup
Rusia, Turcia i Italia).
Anterior, toate dosarele aveau trei niveluri de jurisdicie: judecat n prim instan; apelul, n
esen o rejudecare pe fond i procedural n cadrul instanei de nivel imediat superior; i casaia
(recurs) care abordeaz doar eroarea procedural i prezentat n cadrul unei instane de nivelul
trei (Curtea de Apel sau ICCJ, n funcie de nivelul de la care a nceput judecarea cauzei). Totui,
n ultimii ani regulile au fost modificate astfel nct cazurile (probleme civile care implic sume
mai mici de 2.000 RON, nfiate n cadrul judectoriilor) nu au dreptul la vreun fel de apel i
altele (cum ar fi cazurile civile pentru o valoare ntre 2.000 i 100.000 RON, nfiate din nou n
cadrul judectoriilor i toate cazurile penale nfiate n cadrul judectoriilor) au dreptul doar la
un recurs, care va implica motive de fond i motive procedurale. Aceste modificri au fost
realizate pentru a reduce volumul de munc al Tribunalelor i pentru a limita numrul cazurilor
de recurs nregistrate doar pentru a amna hotrrea definitiv. (Aceste efecte au fost analizate n
partea a 3-a).
Consiliul Superior al Magistraturii
Dei oficial este o parte a sistemului judiciar, CSM gestioneaz bugetul propriu i birourile
administrative. Numrul personalului intern i a metodelor de angajare a personalului sunt totui
supuse unor restricii bugetare (Ministerul de Finane i Parlamentul) i ntr-o anumit msur
recomandrilor MJ pentru aceste agenii. Acest lucru ar putea fi motivul unor deficiene
raportate. Un alt factor ar putea fi anumite practici ale CSM cum ar fi ncrederea n magistrai
mai degrab dect n experii instruii profesional pentru birourile de personal specializate pe
aspecte cum ar fi resursele umane i statisticile i tendina de a le alterna funciile la fiecare doi
sau trei ani, mpiedicnd dobndirea expertizei acelei funcii.
CSM a fost creat iniial n 1909, dar organizarea, rolul i puterile au fost modificate considerabil
din 1992. i de atunci a mai suferit i alte schimbri. Conform structurii actuale, este condus de
un consiliu de 19 membri, alei pentru perioade simultane de ase ani. 141 Structura membrilor
este urmtoarea:
Nou judectori i cinci procurori alei de colegii generale de judectori i procurori.
Doi reprezentani ai societii civile alei de Parlament.
Trei membri de jure (prin prisma funciilor acestora) Preedintele ICCJ, Ministrul Justiiei
i Procurorul General de pe lng ICCJ.
Preedinia CSM se schimb n fiecare an i este stabilit prin votul membrilor CSM.142
Consiliul are o schem de personal ce cuprinde 215 funcii, dup cum urmeaz: 83 de poziii de
Din motiv c nu au fost suficient de explicite, CADI (2010) consider c perioadele ar trebui s fie de
numai 5 ani. O schimbare mai important, practicat de consiliile din alte ri i regiuni ar fi repartizarea alegerilor
astfel nct ntregul consiliu s fie nlocuit n acelai timp. Acest lucru ar determina ca sciziunea sau tendina politic
de orice fel s fie mpiedicat ntr-o anumit msur i ar garanta o continuitate activitilor.
142
Perioada de un an este de asemenea sub nivelul optim i Sistemul judiciar i Guvernul ar putea dori s ia n
considerare perioade mai ndelungate pentru a permite programelor demarate ntr-un an s aib o mai mare ans de
continuitate n ceea ce privete activitile.
141
181
Anexe
consultani juridici cu statut de magistrai (25 de consultani juridici, 39 de magistrai detaai, 19
posturi vacante), 44 de funcionari publici (dintre care 36 de posturi sunt ocupate, iar 8 sunt
vacante) i 88 de posturi pentru personalul contractual (66 de posturi contractuale, 14 pentru
personalul detaat i 8 posturi vacante). Toat aceast structur se afl n subordinea unui
Secretar General i a adjunctului acestuia. Sunt 30 de efi de departament, dintre care 10 sunt
judectori i procurori detaai. Mandatul principal este de a garanta independena magistrailor
iar funcia sa de baz este monitorizarea carierei (selectarea, instruirea, promovarea i disciplina)
tuturor magistrailor. Singurele excepii sunt procurorii de rang superior.
CSM public un raport anual referitor la activitile instanelor i ale Ministerului Public i n
acest sens are un birou de statistic pentru colectarea i procesarea datelor privind performana.
Nu elaboreaz sau administreaz bugetele acestor organizaii, ns pentru instane (nu i pentru
Ministerul Public) adun informaii despre necesiti de la curile de apel (care adun informaii
de la tribunale i judectorii) i le discut cu MJ. n prezent, CSM supervizeaz i cele dou
instituii de instruire principal, Institutul Naional al Magistraturii (INM) responsabil cu
instruirea magistrailor i SNG, coala Naional de Grefieri responsabil pentru instruirea
grefierilor. Este analizat o lege care ar putea transfera SNG sub supravegherea MJ mpreun cu
monitorizarea care este exercitat n prezent de ctre CSM asupra carierei absolvenilor, i anume
grefierii sau funcionarii instruii n ceea ce privete legislaia.
Inspecia Judiciar
Acest institut a fost creat sub supravegherea CSM, dar legislaia curent i confer personalitate
juridic distinct i independen operaional. Personalul este reprezentat de judectori i
procurori recrutai din funcii obinuite. Anterior acestor modificri legislative, inspectorii erau
magistrai detaai, ns acum sunt numii pentru o perioad de ase ani. Responsabilitatea
principal o constituie examinarea plngerilor cu privire la nclcrile standardelor de etic de
ctre magistrai conform Statutului Magistrailor care sunt supuse sanciunii disciplinare, dar i
realizarea de recomandri ctre CSM, care este responsabil n a da hotrrile finale n aceste
cazuri. Inspecia nu investigheaz cazuri de corupie, iar n cazul n care n cursul investigaiilor
descoper probe n acest sens, are obligaia s transmit dosarele i orice constatri ctre DNA
sau parchetele obinuite. Inspecia mai efectueaz i vizite periodice n instane pentru a
monitoriza activitile acestora i elaboreaz o serie de studii referitoare la diverse probleme de
performan, dup cum a fost convenit cu CSM. Este prea devreme pentru a concluziona asupra
modului n care acest nou statut legal ce confer Inspeciei mai mult independen se va reflecta
n mbuntirea practicii n materie disciplinar.143 Rmne neclar modul n care studiile
Inspeciei au oferit informaii pentru aciunile CSM, dar i modul n care va aciona n
continuare.
Ministerul Public
Aceasta este organizaia care este responsabil cu urmrirea cauzelor penale i cu supravegherea
investigaiei anterioare a poliiei. Este condus de un Procuror General care este numit de ctre
Preedinte, n urma recomandrilor primite de la MJ i opiniilor consultative de la CSM. Acelai
Amendamentele au fost realizate pentru Legea 317 (asupra CSM) restabilind funciile Inspeciei, ceea ce se
urmrete n acest document este msura n care prevederile de jure se transpun n realitate. De-a lungul rilor de
tranziie din regiune, exist o tendin de a ne baza pe modificrile prevederilor legale, presupunnd c
implementarea acestora se va materializa ntr-un anume fel. Exist multe dovezi, mai ales de la reformele din alte
ri din Europa de Est (consultai Gupta,Kleinfeld, i Salinas, 2002: 2) c acest caz nu se aplic aici.
143
182
Anexe
proces de numire se aplic i n cazul adjuncilor Procurorului General, n cel al efului (Prim
Procurorul) DNA i n cel al efului (Prim Procurorul) Direciei de Investigare a Infraciunilor de
Criminalitate Organizat i Terorism (DIICOT) precum i adjuncii acestora. DNA i DIICOT se
bucur de un statut semi-independent fa de MP, datorit caracterului sensibil al investigaiilor
acestora. Ali procurori (incluznd acei procurori subordonai acestor dou ultime agenii) sunt
recrutai, selectai, promovai i instruii de CSM. Organizarea MP este efectuat n paralel cu
cea a instanelor, cu procurori de diferite niveluri desemnai pentru fiecare instan oriunde se
afl o instan, exist un parchet corespunztor. MP i gestioneaz bugetul propriu, i spre
deosebire de instane, alocrile bugetare nu se fac prin intermediul MJ.
Ministerul Justiiei
Sub regimurile anterioare anului 1989, Ministerul controla sectorul n numele i pentru a garanta
interesele Conducerii. Acest control s-a redus considerabil. n prezent, Ministerul nc
administreaz bugetele judectoriilor (cu excepia bugetelor CSM i ICCJ), este reprezentat n
cadrul CSM i supervizeaz experii independeni ai sectorului, la care ar putea fi adugai n
curnd grefierii instanelor (i ai parchetelor) mpreun cu institutul care se ocup de formarea
acestora (SNG).144 Ministerul mai stabilete i bugetul pentru asistena judiciar, care este
administrat prin intermediul instanelor i reglementeaz onorariile ce trebuie pltite avocailor
din sectorul privat care asigur aprarea. Ministerul Justiiei are un rol important n consilierea
cabinetului cu privire la nivelurile de angajare a personalului (localizare i numere) i alte
probleme legate de organizarea judiciar care ar putea necesita o schimbare legislativ. Are de
asemenea un drept de iniiativ legislativ n legtur cu cadrul legal pentru organizarea
instanelor. De asemenea, are multe alte funcii care nu sunt revizuite aici, de exemplu,
administrarea nchisorilor, servicii de punere n libertate sub supraveghere, Oficiul Naional al
Registrului Comerului, Autoritatea Naional pentru Cetenie i Institutul Naional de Medicin
Legal.145
Natura acestei omisiuni variaz considerabil conform tipului de experi. Continu s evolueze.
Echipa a luat interviurile la aceast din urm instituie, dar a putut s concluzioneze doar c o constatare
CEDO a rezultat n dou institute de medicin legal create, din care niciuna nu pare s dein personal
corespunztor. Se pare c CEDO a statuat c institutul existent, n subordinea poliiei, nclca standardele europene
i prin urmare a solicitat ca Romnia s nfiineze un altul. Dac scopul a fost asigurarea mai multor analize
obiective, rmne neclar dac, n Romnia, plasarea n subordinea MJ ndeplinete acest obiectiv sau dac o
iniiativ recent va permite laboratoarelor private s efectueze o parte din aceaste lucrri i va determina rezultate
mai bune.
144
145
183
Anexe
ANEXA 3: CTEVA CUVINTE DESPRE NOILE CODURI

Nu ni s-a cerut s tratm acest subiect, dar ni se pare c putem face cteva comentarii, n special
din cauz c muli observatori, n Romnia i n alte pri, ne-au sugerat c abordarea
romneasc poate s nu fie suficient. Este general recunoscut faptul c scrierea unui cod nou
este partea uoar (indiferent ct dureaz) i c provocarea adevrat se regsete n
implementarea lui, pentru a se asigura c modificrile din acel cod nou, menite s aduc
mbuntiri, chiar au loc. Aici, Uniunea European (UE) este uneori privit ca susintoare a
ceea ce un comentator a denumit abordare formalist pentru reform (Roos, 2011). Prin
formalism, autorul se refer la o sprijinire complet pe legile i structurile noi, acordnd puin
atenie, sau chiar deloc, dac ceea ce spun legile chiar se ntmpl i dac noile structuri sunt
organizate i regulamentele lor interne sunt menite s permit apariia unor rezultate
mbuntite.
Estimri cu privire la necesarul de resurse umane
Echipa a fost uimit de insistena celor care planificau implementarea restructurrii i
reorganizrii prin adugarea de mai multe resurse i personal. Aceasta este o interpretare extrem
de limitat a termenului care ar trebui s se refere nu la ci oameni cu aceeai pregtire pot face
mai multe lucruri de acelai fel, ci la modul n care codurile vor necesita categorii diferite de
personal, care s ndeplineasc funcii diferite. Se pare c nimeni nu s-a gndit la aceast
interpretare mai autentic a termenilor i c, mai mult, abordarea mai mult, la fel are o baz
empiric redus pentru concluziile sale. Echipei nu i este clar de ce este nevoie de aproape nc
400 de judectori pentru implementarea celor patru noi coduri. Oare numrul existent de
judectori nu a putut fi redistribuit sau rotit pentru a ndeplini funcii noi?146
De asemenea, echipa nu este sigur cu privire la motivul pentru care chiar i cea mai mic i mai
liber instan are nevoie de cinci judectori trei nu ar fi suficient? Studiul de impact n ceea
ce privete noile coduri (uc Zbrcea i alii, 2011) amintete de absena acestui tip de evaluare
pre-implementare, dar calitatea datelor furnizate oricum nu i-ar fi permis. Echipa subliniaz c
acesta este un proces complex, ndelungat, dei esenial, iar noi recomandm utilizarea unor
instane pilot ca o modalitate de promovare.
Conform ultimelor comentarii fcute de Ministerul Justiiei (din decembrie2012), estimrile
necesarului au fost revizuite, pe baza excluderii formrii celor dou grupuri separate de
judectori i a hotrrii c toate etapele procesului vor fi audiate de acelai judector. Din punct
de vedere economic, aceasta pare a fi o mbuntire, dei ar fi posibil ca, n spiritul legii iniiale,
s se solicite pur i simplu ca acelai judector s nu participe la toate etapele aceluiai dosar
penal. n orice caz, echipa este ngrijorat cu privire la natura aparent ad hoc a acestor decizii i
sugereaz cu trie c, indiferent de ce se stabilete, s fie mai nti testat i apoi aplicat la scar
naional.
Experiena anterioar i continu a Americii Latine n acelai tip de coduri de procedur penal
reprezint un semn de avertizare. Numrul de judectori, de multe ori neglijai, a fost extins pentru a crea
noi categorii de magistrai n drept penal, ducnd la volume de lucru extreme de mici n cele apte state
mexicane care au adoptat codurile, ducnd deseori la mai puin de 100 de dosare penale pe magistrat, pe an.
Singurul aspect pozitiv n Mexic este c judectorii de control ante-proces pot acum conduce procesul
prescurtat n care inculpatul nu contest acuzaiile.
146
184
Anexe
Nevoi omise privind resursele de tehnologia informaiei i comunicaiilor (TIC) i alte
resurse
Pe lng resursele umane reorganizate, redefinite i, posibil, dar nu neaprat, majorate
proceduri noi ar trebui introduse n sistemele de monitorizare a dosarelor (ECRIS), iar nevoia de
implementare a unei infrastructuri noi sau de modificare a ceea ce exist deja, ar trebui adaptat
cu atenie pentru a reflecta o prognoz corect a noilor nevoi. Din cte tim noi, primul aspect nu
s-a realizat i estimrile necesarului de sli pentru audieri par a fi fcute ad hoc i, cel mai
probabil, sunt excesive.
Subevaluarea perioadei de implementare i eecul n stabilirea reperelor
O alt problem este c, pe baza celor trei decenii de experien, este foarte clar c noile coduri i n special, codurile de procedur - nu pot fi implementate de pe o zi pe alta. Experiena
Americii Latine cu noile coduri de procedur penal a demonstrat acest lucru i metoda preferat
este acum implementarea treptat a codurilor, selectnd grupurile de state sau districte pentru
adoptarea mai devreme sau mai trziu. n acelai timp, pe msur ce apar probleme n timpul
testelor anterioare, acestea trebuie rezolvate nainte ca procesul s se extind i numai Chile a
fcut asta cu succes. Implementarea treptat este comod doar pentru c las mai mult timp la
dispoziie pentru rectificri.
n cele din urm, implementarea unui cod nou nu este niciodat obiectivul final - acesta fiind
mbuntirea anumitor aspecte legate de performan, de exemplu, timpul necesar soluionrii,
rezultate mai bune sau satisfacia mai mare a clientului. Aceste rezultate finale ar trebui definite
la nceput, mpreun cu metodele pentru cuantificarea lor i acestea, mpreun cu implementarea
efectiv a practicilor noi, necesit monitorizare constant.
Aceast monitorizare trebuie s fie statistic i bazat pe observaie. Dac NCPC are n vizor mai
puine audieri, atunci cineva trebuie s stabileasc dac se organizeaz mai puine audieri i, dac
nu, care este motivul. Aceast monitorizare poate fi statistic, presupunnd un sistem de
gestionare a dosarelor suficient de solid, dar trebuie s se bazeze i pe observaie. Cei care se
ocup cu monitorizarea fac vizite de lucru n instane pentru a vedea ce se ntmpl i s
stabileasc din ce motiv, dac rezultatele estimate nu sunt obinute, lucrurile merg ntr-o direcie
greit. Aa cum a remarcat unul dintre intervievaii notri, o alt problem, cel puin n cazul
NCPC, este c, dei stabilete termene-limit noi pentru diveri pai procedurali, nu exist
sanciuni (nici pentru judector, nici pentru pri) specificate n cazul nerespectrii. Dei nu
credem c bul este singura soluie de a schimba conduita, avertismentele multiple de a face
ceva nu funcioneaz, de obicei, fr un tip de constrngere care s le susin.
Am fi dorit s recomandm introducerea treptat a codurilor, jude cu jude sau regiune cu
regiune. Remarcm c studiul de impact a fcut cam aceleai recomandri, sugernd ca aceste
coduri s se aplice nti sub form de pilot, pentru a identifica provocrile i modificrile
necesare. Dei implementarea diferit nu pare a fi posibil pentru Noul Cod de Procedur Civil,
intrat n vigoare n februarie 2013 (dar posibil, totui, pentru Noul Cod de procedur Penal),
trebuie implementat un sistem efectiv de monitorizare, cu mn de lucru angajat permanent care
s l conduc.
185
Anexe
Acolo unde noile coduri de procedur au fost introduse (i cele mai bune exemple sunt n Europa
de Est i n America Latin, deoarece rile mai bine dezvoltate prefer de obicei s modifice
codurile existente, posibil din cauz c au fixat bazele cu decenii nainte), implementarea treptat
(pe district, pe tipul de infraciune sau pe data naintrii plngerii) s-au dovedit mai eficiente
dect impunerea codului n toat ara, ncepnd cu o anumit dat. Repetm, implementarea
codului este un proces pe termen lung i ncepe doar cu schiarea i formarea iniial n noile
cerine. Codurile de procedur noi, n special, necesit elaborarea unor procese i protocoale
interne noi - ce fac actorii cnd se duc la serviciu luni diminea. Acestea nu vor fi incluse n
coduri, dar trebuie proiectate separat i vor trebui rectificate continuu.
186
Anexe
REFERINE
Asociaia Barourilor de Avocai din America/Iniiativ Juridic pentru Europa Central i Eurasia
(ABA/CEELI). 2007. Improving Institutional Framework of Family Courts in Romnia, USAID,
Washington, DC (mbuntirea cadrului instituional al instanelor de familie din Romnia, raport
nepublicat elaborat pentru USAID / Romnia n cadrul Acordului de cooperare Nr. 186 A 00 03 00103 00.
.
Benetti, SidneiAgostinho. 2000. Da Conducta do Juiz. Sao Paulo: EditoraSaraiva.
CADI (Centrul de Analiz i DezvoltareInstituional). 2010. Analysis on the vulnerabilities of the
Romnian Justice System. Solutions and Proposals for Modernization. Unpublished report, funded by
Konrad-Adenauer Stiftung, Rule of Law Program South East Europe. ((Analiza punctelor vulnerabile ale
Sistemului de Justiie din Romnia. Soluii i propuneri de modernizare). Raport nepublicat finanat de
Konrad-Adenauer Stiftung, Programul pentru Statul de drept din Europa de sud-est)
Carothers, Thomas. 2003. Promoting Rule of Law Abroad: the Problem of Knowledge. (Promovarea
statului de drept n strintate: problema cunoaterii) Washington, D.C.: Carnegie Endowment for
International Peace (Fundaiei Carnegie pentru Pace Internaional), document de lucru.
CEPEJ (Comisia European pentru Eficiena Justiiei). 2005. European Judicial Systems 2002 (Sisteme
juridice din Europa 2002). Strasbourg: Consiliul Europei.
www.coe.int/T/DG1/LegalCooperation/CEPEJ/evaluation/default_en.asp.
______. 2006. European Judicial Systems Edition 2006 (Sisteme juridice din Europa Ediia 2006)
(date din 2004). Strasbourg: Consiliul Europei.
. 2008a. Checklist for Promoting the Quality of Justice and the Courts. (List de verificare pentru
promovarea calitii n justiie i tribunale)
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CEPEJ(2008)2&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=DGHL
-CEPEJ&BackColorInternet=eff2fa&BackColorIntranet=eff2fa&BackColorLogged=c1cbe6.
. 2008b. ______. 2008. European Judicial Systems Edition 2008 (Sisteme juridice din Europa
Ediia 2008) (date din 2006).
Chiriac, Lucian. 2011. The Contest among the Decisions of the Romnian Constitutional Court and the
Decisions of the Romnian High Court of Cassation and Justice in the Recourse in the Interest of the
Law, (Disputa dintre deciziile Curii Constituionale din Romnia i deciziile naltei Curi de Casaie i
Justiie n apelul n interesul legii) Curentul Juridic: Volum 45 (iunie); 13-18.
187
Anexe
Coman, Ramona, and Cristina Dallara. 2012. Judicial Independence in Romnia. (Independena justiiei
din Romnia) n Judicial Independence in Transition (Independena juridic n tranziie), ed. Anja
Seibert-Fohr, 83581. Berlin: Springer.
CURS (Center for Urban and Regional Sociology) (Centrul pentru Sociologie Urban i Regional).
2013. Court User Survey. (Sondaj juridic) World Bank, Washington, DC.
Danilet, Cristi. 2009. Corruption and Anti-Corruption in the Justice System (Corupie i anticorupie n
sistemul juridic). Bucureti: C.H. Beck .
BERD (European Bank for Reconstruction and Development) (Banca European pentru Reconstrucie i
Dezvoltare). 2011.Life in Transition: After the Crisis. (Viaa n tranziie. Dup criz)
www.BERD.com/downloads/research/surveys/LiTS2e_web.pdf.
Reeaua European a Consiliilor Judiciare (RECJ). 2010. Quality and Access to Justice Report 20092010,
(Calitatea
i
accesul
la
Raportul
privitor
la
justiie
2009-2010)
www.encj.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=94:quality-and-access-tojustice&catid=13:quality-management&Itemid=231.
Uniunea European. 2012. Eurostat Statistics in focus: Crime and criminal justice (Statistica Eurostat n
prim-plan:
infraciune
i
justiie
penal)
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/crime/data/database.
Comisia European. 2012a. Cooperation and Verification Mechanism 10th Progress Report. (Mecanism
de Cooperare i Verificare, al 10-lea raport de progres) Bruxelles.
. 2012b. Mecanism de Cooperare i Verificare, al 11-lea raport de progres. Bruxelles.
. 2013. Mecanism de Cooperare i Verificare, al 12-lea raport de progres. Bruxelles.
Organizaia Gallup Romnia. 2008. Qualitative Study of the Perceptions and Opinions Regarding
Judicial Reform: Final Report. World Bank Judicial Reform Project, (Studiu calitativ asupra percepiilor
i opiniilor cu privire la reforma juridic, Proiect de reform juridic al Bncii Mondiale) Bucureti.
Genn, Hazel. 2010. Judging Civil Justice. (Judecarea justiiei civile) Cambridge, UK: Cambridge
University Press.
Goodale, Mark. 2002. Romnia n Herbert M. Kritzer (ed.), Legal Systems of the World: A Political,
Social, and Cultural Encyclopedia (Sisteme juridice din lume. O enciclopedie politic, social i
cultural). Santa Barbara, CA: ABC-CLIO.
Guasti, Petra i Bojan Dobovsek. 2011. Informal Institutions and EU Accession: Corruption and
Clientelism in Central and Eastern Europe. (Instituii neoficiale i accesul la UE: Corupie i clientelism
n Europa Central i de Est). Lucrare prezentat la Conferina General ECPR din Reykjavik, august.
Gupta, P., Kleinfeld, R. i Salinas, G. (2002) Legal and Judicial Reform in Europe and Central Asia,
(Reforma legal i juridic n Europa i Asia Central) Washington, DC, Departamentul de evaluare a
operaiunilor Bncii Mondiale, Seria de documente de lucru.
Hammergren, Linn.2007. Envisioning Reform: Improving Judicial Performance in Latin America.
(Viziunea reformei: mbuntirea performanei juridice n America Latin) University Park, PA: Penn
State University Press.
Hammergren, Linn. 2012. Justice Sector Corruption in Ethiopia, (Corupia n sectorul juridic din
Etiopia) n Janelle Plummer (ed.), Justice Sector Corruption in Ethiopia, (Corupia n sectorul juridic
188
Anexe
din Etiopia) n Janelle Plummer (ed.), Diagnosing Corruption in Ethiopia (Diagnosticarea corupiei din
Etiopia): Perceptions, Realities and the Way Forward in Key Sectors (Percepii, realiti i modul de
dezvoltare n sectoarele-cheie), 181236.Washington, DC: Banca Mondial.
Huls, Nick. 2012. The Ebb and Flow of Judicial Leadership in the Netherlands. (Declinul i
desfurarea Co nducerii judiciare n Olanda) Utrecht Law Review 2 (3): 12938.
IRES (InstitutulRomn pentru Evaluare i Strategie). 2010. Barometrul ncrederii romnilor. Martie
2010. www.ires.com.ro/articol/68/barometrul-increderii-romanilor.
Kennett, Wendy. 2000. The Enforcement of Judgments in Europe. (Aplicarea sentinelor n Europa)
Oxford, UK: Oxford University Press.
Kleinfeld, Rachel. 2012. Advancing the Rule of Law Abroad: Next Generation Reform. (Promovarea
statului de drept n strintate: Reforma de nou generaie). Washington, D.C.: Carnegie Endowment for
International Peace (Fundaia Carnegie pentru Pace Internaional).
Kritzer, Herbert. 1983. The Civil Litigation Research Project: Lessons for Studying the Civil Justice
System. (Proiectul de cercetare a litigiilor civile: Lecii pentru studierea Sistemului justiiei civile) n
Proceedings of the Second Workshop on Law and Justice Statistics (Dezbaterile din cadrul celui de-al
doilea atelier cu privire la statistic n legislaie i justiie), Departamentul de Justiie SUA, Biroul de
Statistic n Justiie, 30-36.
Landes, William i Richard Posner. 1979. Adjudication as a Private Good, (Sentina ca bun privat),
Journal of Legal Studies (Revista de studii legale), 325: 52.
Lord, Terry R. and Jesper Wittrup. 2005. Study on Romnian Court Rationalization, (Studii cu privire la
raionalizarea instanelor romneti) Raport final, nepublicat, martie, n dosarul autorilor.
Mendelski, Martin. 2011. Romnian Rule of Law Reform: A Two Dimensional Approach. (Reforma
statului de drept din Romnia: o abordare bidimensional) n Romnia under Basescu: Aspirations,
Achievements, and Frustrations during His First Presidential Term, (Romnia sub Bsescu: aspiraii,
realizri i frustrri n timpul primului su mandat de preedinte) ed. Ronald F. King i Paul E.
Sum.Lanham, MD: Rowman& Littlefield.
Centrul Naional al Instanelor de Stat (NCSC). 2005. Courtools. Disponibil, cu actualizri, pe
www.courtools.org.
Pompe, Sabastian. 2012. General Developments on Judicial Reform in Europe, (Evoluia general a
reformei juridice n Europa) Atelier de lucru cu privire la reforma instanelor, Lisabona, Portugalia, 3
aprilie.www.dgpj.mj.pt/sections/informacao-e-eventos/anexos/reforma-judiciaria/2dia-sebastiaanpompe/downloadFile/file/2Dia_SEBASTIAAN_POMPE.pdf?nocache=1334140312.21.
Romnia, MJ (Ministerul Justiiei). 2009.
. 2010. Strategy for the Development of the Justice as a Public Service, 20102014. (Strategia
pentru dezvoltarea justiiei ca serviciu public, 2010 2014) Bucureti, Aprilie.
. 2012. Preparing the Judicial System for the Entry into Force of the New Codes: Assessment of
the Current Status and Planned Measures. (Pregtirea Sistemului Judiciar pentru intrarea n vigoare a
noilor coduri: evaluarea strii actuale i a msurilor planificate) Bucureti, Septembrie.
Romnia, MJ i ICCJ (Ministerul Justiiei i nalta Curte de Casaie i Justiie). 2011. Rspunsuri la
chesionar . Bucureti.
189
Anexe
Romnia, CSM (Consiliul Superior al Magistraturii). 2011. Report on the State of Justice2011. (Raport cu
privire la situaia justiiei 2011) Bucureti.
______. 2012a. Project on the Main Goals to Be Pursued as President and Vice-President of the Superior
Council of Magistracy. (Proiect cu privire la obiectivele principale care vor fi respectate de Preedintele
i Vicepreedintele Consiliului Superior al Magistraturii) Bucureti, 6 ianuarie.
______. 2012b. Progress Report under the Cooperation and Verification Mechanism July 2011March
2012. (Raport de progres n cadrul Mecanismului de Cooperare i Verificare iulie 2011 - martie 2012)
Bucureti.
Roos, Stefanie Ricarda. 2011. the (Never) Ending Story of Bulgarian and Romnian Judicial Reform,
(Povestea (fr sfrit) a reformei justiiei n Bulgaria i Romnia) Rapoarte internaionale Konrad
Adenauer Stiftung.www.kas.de/wf/doc/kas_21547-544-2-30.pdf?110112143101.
SoJust (Societate pentru Justiie). 2006. The Justice System in Romnia, Independent Report. (Sistemul
juridic n Romnia, Raport independent) www.kas.de/wf/doc/kas_11060-544-2-30.pdf.
Svensson, Bo. 2007a. Civil and Criminal JusticeSwedish Experiences. (Justiia civil i penal
experienele suedeze) www.summitofhighcourts.com/docs/papers/sweden.pdf.
. 2007b. Managing the Flow of AppealsSwedish Experiences. (Gestionarea fluxului de apeluri
experienele suedeze) raport concept la dosarul de la Banca Mondial.
Transparency International. 2012. Global Corruption Barometer: 20102011. (Barometrul Corupiei
Globale: 2010-2011) http://gcb.transparency.org/gcb201011/.
Transparency International Romnia. 2011. National Integrity System Assessment. December. (Evaluarea
sistemului de integritate naional), decembrie www.transparency.org.ro.
TucaZbarceaAsociatii. 2012. Better Business in Romnia. (Activiti comerciale mai bune n Romnia)
www.tuca.ro/better_business/.
uca Zbrcea i Asociaii, KPMG Romnia, Organizaia Gallup Romnia i Hewitt Associates. 2011.
Technical Assistance for the Preparation of the Enforcement of the New Civil Code, Criminal Code,
Civil Procedure Code, and Criminal Procedure Code: Final Report, (Asisten tehnic pentru elaborarea
i aplicarea Noului Cod Civil, Codului Penal, Codului de Procedur Civil i Codului de Procedur
Penal: Raport final), proiect realizat pe baz de contract pentru Ministerul Justiiei din Romnia.
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) (Biroul Naiunilor Unite de lupt mpotriva
Drogurilor i a Criminalitii). 2011. Monitoring the Impact of Economic Crisis on Crime (Monitorizarea
impactului crizei economice asupra infracionalitii). www.unodc.org/documents/data-andanalysis/statistics/crime/GIVAS_Final_Report.pdf.
USAID (United States Agency for International Development). (Agenia SUA pentru Dezvoltare
Internaional). 2012. Best Practices Guide: Backlog Prevention and Reduction Measures for Courts in
Serbia (Ghidul Bunelor Practici: Portofoliul msurilor de prevenire i reducere a numrului de instane
din Serbia). Washington D.C.
U.S. Federal Enterprise Architecture Program Management Office. 2007. (Biroul Federal de Management
Programe Arhitecturale Comerciale)
Verdes, Dana. 2011. See You in Court! Litigation Levels Leap Up. (Ne vedem n instan! Nivelurile
litigiilor fac un salt) BR Business Review 11 (April): 1114.
190
Anexe
Webber, David. 2007. Good Budgeting, Better JusticeModern Budget Practices for the Judicial
Sector. (Bugetare bun, justiie mai bun Practici moderne de bugetare pentru sectorul juridic)
Document de lucru legislativ i de dezvoltare, seria nr. 3. Banca Mondial, Washington, DC.
Wittrup, Jesper, Maria Anna Andronic, Jon Ceretto, Anthong Fisser i Neal Kauder. 2011. Romnia
Analysis and Assessment Report: Determining and Implementing the Optimal Volume of Work of Judges
and Court Clerks and Ensuring the Quality of the Courts Activity, (Raportul de analiz i evaluare
pentru Romnia: Stabilirea i implementarea volumului optim de lucru al judectorilor i funcionarilor
din instane i asigurarea calitii n activitatea instanelor) Raport-concept elaborat n cadrul Proiectului
de reform n justiie al Bncii Mondiale.
_______. 2012. Romnia Issues and Options Paper: Determining and Implementing the Optimal
Volume of Work of Judges and Court Clerks and Ensuring the Quality of the Courts Activity,
(Documentul referitor la probleme i opiuni pentru Romnia: Stabilirea i implementarea volumului
optim de lucru al judectorilor i funcionarilor din instan i asigurarea calitii n activitatea instanelor)
Raport-proiect elaborat n cadrul Proiectului de reform n justiie al Bncii Mondiale.
Banca Mondial. 2002a. The Juicio Ejecutivo Mercantil in the Federal District Courts of Mexico: A
Study of the Uses and Users of Justice and Their Implications for Judicial Reform. (Juicio Ejecutivo
Mercantil n Instanele Districtuale Federale din Mexic: Studiu cu privire la utilizarea i utilizatorii
justiiei i efectele acestora asupra reformei juridice). Washington, D.C, Raport nr. 22635-ME.
______. 2003. An Analysis of Court Users and Uses in Two Latin American Countries.(Analiza
utilizatorilor i utilizrilor instanei n rile din America Latin) Washington D.C: Banca Mondial,
Raport nr. 26966.
______. 2004. Making Justice Count: Measuring and Improving Judicial Performance in Brazil.
(Contientizarea importanei justiiei: Msurarea i mbuntirea performanei juridice n Brazilia),
Washington, D.C: Banca Mondial, Raport nr. 32789-BR.
______. 2008. Bulgaria, Resource the Judiciary for Performance and Accountability: A Judicial Public
Expenditure and Institutional Review. (Bulgaria, Resursa judectorilor de performan i responsabilitate:
Cheltuieli publice pentru justiie i revizuirea instituional), Washington D.C: Banca Mondial, Raport
nr. 42159-BG.
______. 2011. Serbia, Spending for Justice: A Judicial Public Expenditure and Institutional Review.
(Serbia, cheltuieli cu justiia: Cheltuieli publice pentru justiie i revizuirea instituional) Proiect revizuit
din luna mai, la dosarul autorilor.
. 2012. The World Bank: New Directions in Justice Reform. (Banca Mondial: Direcii noi n
reforma justiiei) Washington, DC.
191

Analiza Functionala A Sectorului Justitiei Din Romania Martie 2013

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Analiza Functionala A Sectorului Justitiei Din Romania Martie 2013

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Analiz Funcional a Sectorului

Justiiei din Romnia

O prezentare general este disponibil pe

Analiza funcional ofer o evaluare a organizrii i funcionrii sistemului judiciar i include

Impactul litigiilor guvernamentale ..................................................................................................... 81

Un instrument de msurare a performanei pentru Romnia .................................................... 157

Asociaia Barourilor din America/Iniiativa Statul de Drept pentru Europa Central

Sfera de aplicare a analizei funcionale

ntrebri abordate i constatri principale

n ceea ce privete productivitatea, statisticile instanelor au indicat faptul c, n ciuda creterii

calitatea, admiterea de judectori, procurori i personal competent (i necorupt) n cadrul

Cu privire la alocrile bugetare, generarea de venituri i cheltuielile acestui sector, bugetul

msura productivitatea) dar i tehnici de cuantificare existente (e.g. statistici de management al

Managementul Definirea indicatorilor

Domeniul de Pe termen scurt:

n msura n care este

Domeniul de Pe termen scurt:

Adoptarea, n cadrul unui

Domeniul de Pe termen scurt:

Domeniul de Pe termen scurt:

Baza de date (gestionat AT, $

Domeniul de Pe termen scurt:

conform Noului Cod de

Domeniul de Pe termen scurt:

pentru publicul larg care s managementul dosarelor i

PARTEA 1: EVALUAREA FUNCIONRII

Opiuni pentru mbuntirea funcionrii

Tabel 1.1: Opiuni pe domenii de funcionare i perioade de timp

Managementul Definirea indicatorilor

n msura n care este

Domeniul de Pe termen scurt:

dezvoltarea /implementarea design (adic scheme diferite

Luarea n considerare a Zero

Domeniul de Pe termen scurt:

Domeniul de Pe termen scurt:

puin la nivelul Ministerului

eficienei. Oferirea de asisten analizei statistice i a

n rapoartele anuale cu Zero

Domeniul de Pe termen scurt:

Identificarea blocajelor n innd cont de analiza

Baza de date (gestionat AT, $

Domeniul de Pe termen scurt:

Efectuarea unei studiu

Observaii cu privire la progres

% PIB pentru Bugetul total

Cteva aspecte importante ce reies:

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Un sistem judiciar care

Sursa: BERD 2011.

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Sursa: Statistici ECRIS.

Sursa: Statistici ECRIS.

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Sursa: Statistici ECRIS.

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Sursa: Statistici ECRIS.

Partea 1: Evaluarea funcionrii

Sursa: Statistici ECRIS.

Partea 1: Evaluarea funcionrii