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BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
Repblica
do Brasil
Brasil
Repblica Federativa
Federativa do
Tribunal
da Unio
Unio
Tribunal de
de Contas
Contas da
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Augusto Nardes
(Presidente)
Jos Jorge
Ministros
Valmir Campelo
Augusto Sherman Cavalcanti
Walton
Alencar
Rodrigues
Marcos
Bemquerer
Costa
Andr Lus deZymler
Carvalho
Benjamin
Weder de Oliveira
Raimundo Carreiro
Ministrio Pblico
Jos Jorge
LucasJos
RochaMcio
Furtado,Monteiro
Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira,
Subprocuradora-Geral
Ana Arraes
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Ministros-Substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
Braslia, 2013
APRESENTAO
A histria recente do Brasil, notadamente aps o processo de redemocratizao ocorrido no final da dcada de 1980 e a aprovao da atual Constituio Republicana, demonstra a evoluo do pas em muitos aspectos. Apesar desses avanos,
a federao brasileira tem pela frente desafios colossais para completar a transio
entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e cumprir os demais objetivos
delineados no art. 3 de nossa Carta Magna: construir uma sociedade livre, justa
e solidria; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminao.
Em nossas palestras pelo pas, temos relacionado alguns desses grandes desafios, todos atrelados atuao do Estado, ao qual nossa Constituio atribuiu um
conjunto de tarefas nos campos poltico, econmico e social. Entre os desafios,
destacamos: manuteno do equilbrio fiscal e estabilidade monetria; racionalizao dos gastos pblicos; e investimento em setores chave como educao, inovao
tecnolgica e infraestrutura (transporte, energia, telecomunicaes etc.).
neste contexto que se insere a presente publicao do Referencial Bsico de
Governana, pois ns do Tribunal de Contas da Unio (TCU) temos a firme convico de que a melhoria da governana pblica, nos municpios, estados e na Unio, o
grande desafio do Brasil, uma premissa para que sejam superados os demais desafios
a pouco mencionados. Tal convico decorre do direcionamento constitucional dado
ao nosso modelo de desenvolvimento, com forte participao do estado, e dos diversos
trabalhos que realizamos avaliando a qualidade dessa participao.
Neste Referencial, que ora apresento a todos os governantes e sociedade em
geral, definimos GOVERNANA NO SETOR PBLICO como um conjunto de
mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para AVALIAR,
DIRECIONAR E MONITORAR a atuao da gesto, com vistas conduo de
polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
A partir de tal definio, reunimos e organizamos um conjunto de boas prticas de governana pblica que, se bem observadas, podem incrementar a qualidade
e a efetividade de polticas governamentais e de servios prestados aos cidados e,
por conseguinte, acelerar o nosso desenvolvimento.
Alm de esclarecer e incentivar os agentes pblicos na adoo de boas prticas de governana, este Referencial se torna um guia para as aes do prprio
TCU na melhoria de sua governana interna. Seguindo diretrizes de nosso Plano
Estratgico 2011-2015, promovemos, por exemplo, no incio de 2013, uma ampla
evoluo na estrutura das secretarias de controle externo localizadas em Braslia,
que passaram a ser especialistas em determinada funo de governo. Agora, em
2014, revimos o modelo das unidades localizadas nos estados, especializando e
regionalizando sua atuao. Criamos, para todas elas, quatro coordenaes-gerais
para facilitar o direcionamento e monitoramento de sua atuao.
Assim, seguindo um modelo de sucesso das Secobs, especializadas em obras e
das Sefids, especializadas em processos de privatizao e de concesses de servios
pblico, todas as nossas secretarias passam a focar sua atuao em temas de grande
interesse ao nosso desenvolvimento como sade, educao, meio ambiente, entre
outros. Com maior especializao, as unidades adquirem melhores condies de
avaliar o ambiente de governana em que esto inseridas, contribuindo para a apresentao de propostas que contribuam para o seu aprimoramento.
Ainda para melhorar nossa capacidade de avaliar o ambiente e os cenrios,
bem como a receptividade da sociedade em relao ao nosso novo direcionamento
estratgico, estamos promovendo encontros e palestras com a classe poltica,
empresrios e com representantes da sociedade organizada. Reativamos tambm
os Dilogos Pblicos, por meio dos quais mantemos um estreito contato com
Prefeitos, Governadores, gestores e servidores pblicos de todos os entes federados.
As avaliaes colhidas nesses encontros so utilizadas para direcionar ou redirecionar nossa estratgia e a atuao de nossos gestores. Uma dessas avaliaes, que
muito honrou este Tribunal, foi encaminhada pelo brilhante empresrio, Dr. Jorge
Gerdau Johannpeter, atual Coordenador da Cmara de Gesto e Planejamento do
Governo Federal, com elogiosos comentrios a respeito do Referencial Bsico de
Governana, transcritos a seguir:
Fiquei encantado com o contedo, que realmente de grande
dimenso e profundidade, e, embora o material seja voltado para o
setor pblico, os principais conceitos mencionados tambm se aplicam
ao setor privado.
Essas so algumas das prticas e projetos de iniciativa do TCU para melhorar sua capacidade de governar, de implementar suas estratgias e torn-las mais
aderentes ao que se espera do Controle a sociedade brasileira, e mesmo a latino
americana.
O sucesso colhido at o momento reafirma nossa convico de que uma
melhor governana possibilitar, no curto prazo, mesmo sem reformas estruturantes como a previdenciria, trabalhista, poltica e fiscal, fazermos mais com o mesmo
volume de recursos, acelerarmos o ritmo das obras, melhorarmos a qualidade do
servio prestado nos hospitais, nas escolas, na pesquisa, no meio ambiente.
Vale destacar que a ntegra deste documento pode ser obtida em meio eletrnico no link http://www.tcu.gov.br/governanca.
Esperamos que a divulgao deste Referencial Bsico de governana seja o
embrio de um grande pacto pela governana pblica para atender aos anseios
populares por polticas pblicas com mais efetividade.
Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do Tribunal de Contas da Unio
Sumrio
Introduo
captulo 1. Conceitos Fundamentais
1.1. Relao principal-agente no setor pblico
1.2. Estruturas de governana no setor pblico
1.3. Funes da governana e da gesto
captulo 2. Princpios, Diretrizes e Nveis de Anlise
2.1. Princpios bsicos da governana no setor pblico
2.2. Diretrizes para a boa governana
2.3. Nveis de anlise
7
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19
21
21
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23
2.3.1.Mecanismos de governana
24
2.3.2.Componentes
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27
43
51
51
Introduo
o presente trabalho
assuntos correlatos governana, papel do Estado regular as organizaes privadas. Nessa mesma linha, em 1934 foi criada, nos Estados Unidos, a US Securities
and Exchange Comission, organizao que, ainda hoje, no contexto americano,
responsvel por proteger investidores; garantir a justia, a ordem e a eficincia dos
mercados e facilitar a formao de capital.
Anos depois, no comeo da dcada de 90, momento histrico marcado por
crises financeiras, o Banco da Inglaterra criou uma comisso para elaborar o Cdigo
das Melhores Prticas de Governana corporativa, trabalho que resultou no Cadbury
Report. Em 1992, o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission
COSO publicou o Internal control - integrated framework. Anos mais tarde, em
2002, depois de escndalos envolvendo demonstraes contbeis fraudulentas
ratificadas por empresas de auditorias, publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei
Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melhorar os controles para garantir a fidedignidade
das informaes constantes dos relatrios financeiros. No mesmo ano, com vistas a
apoiar a investigao independente e induzir melhoria da governana, fundou-se o
European Corporate Governance Institute ECGI. Trata-se de uma, entre as mltiplas
organizaes cientficas que promovem fruns, realizam pesquisas e mantm bases de
dados internacionais de cdigos e de princpios de governana. Em 2004, o COSO
publicou o Enterprise risk management - integrated framework, documento que ainda
hoje tido como referencncia no tema gesto de riscos.
Nos anos que se seguiram, dezenas de pases passaram a se preocupar com
aspectos relacionados governana e diversos outros cdigos foram publicados.
Atualmente, o G8 (reunio dos oito pases mais desenvolvidos) e organizaes
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE dedicam-se a promover
a governana (ECGI, 2013).
No Brasil, o crescente interesse pelo tema no diferente. Tanto no setor
privado quanto no pblico, existem iniciativas de melhoria da governana, as quais
se relacionam e se complementam.
Em 2001, publicou-se um panorama sobre a governana corporativa no Brasil
(MCKINSEY e KORN/FERRY, 2001). No mesmo ano, a Lei 10.303/2001 alterou a 6.404/1976, das sociedades por aes, e buscou reduzir riscos ao investidor
minoritrio, assim como garantir sua participao no controle da empresa. Em
2002, a Comisso de Valores Mobilirios CVM tambm publicou recomendaes
sobre governana.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC, desde ento,
lanou novas verses (2004 e 2009) do Cdigo das melhores prticas de gover-
Especificamente no que se refere ao setor pblico, a crise fiscal dos anos 1980
exigiu novo arranjo econmico e poltico internacional, com a inteno de tornar
o Estado mais eficiente. Esse contexto propiciou discutir a governana na esfera
pblica e resultou no estabelecimento dos princpios bsicos que norteiam as boas
prticas de governana nas organizaes pblicas (IFAC, 2001): transparncia,
integridade e prestao de contas.
Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados, como o estudo n13 Boa governana no setor pblico -, do International Federation of Accountants IFAC,
publicado em 2001. Na mesma disposio, o Australian National Audit Office ANAO
publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a governana no setor pblico, em
que ratifica os princpios preconizados pela IFAC e acrescenta outros trs: liderana,
compromisso e integrao.
Essa tendncia de tornar o setor pblico mais eficiente e tico foi reforada pela
publicao conjunta em 2004 pelo The Chartered Institute of Public Finance and
Accountancy CIPFA e pelo Office for Public Management Ltd OPM - do Guia de
padres de boa governana para servios pblicos, cujos seis princpios alinham-se aos
j apresentados, com nfase na eficincia e na eficcia. Alm da IFAC, do CIPFA e
do OPM, organizaes como o Independent Commission for Good Governance in Public
Services ICGGPS; o Banco Mundial; e o Institute of Internal Auditors IIA avaliaram as condies necessrias melhoria da governana nas organizaes pblicas
e concordaram que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante
garantir o comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente
da liderana; controlar a corrupo; implementar efetivamente um cdigo de conduta
e de valores ticos; observar e garantir a aderncia das organizaes s regulamentaes, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a efetividade das comunicaes; balancear interesses e envolver efetivamente os stakeholders (cidados, usurios
de servios, acionistas, iniciativa privada).
Segundo compilao realizada pela IFAC (2013b), as organizaes referenciadas no pargrafo anterior entendem que a boa governana no setor pblico permite:
a. garantir
Fundamentos do GesPblica: (1) pensamento sistmico, (2) aprendizado organizacional, (3) cultura de
inovao, (4) liderana e constncia de propsitos, (5) orientao por processos e informaes, (6) viso de
futuro, (7) gerao de valor, (8) compromentimento com as pessoas, (9) foco no cidado e na sociedade, (10)
desenvolvimento de parcerias, (11) responsabilidade social, (12) controle social e (13) gesto participativa.
REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
CAPTULO 1
Conceitos Fundamentais
17
Conceitos Fundamentais
18
PRINCIPAL
Cidados
AGENTES
Representantes eleitos
Conselhos
Autoridade Mxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
A estrutura de governana reflete a maneira como diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governana. No contexto pblico,
existem estruturas de governana externas e internas a rgos e entidades:
As organizaes externas de governana so responsveis pela fiscalizao,
pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para promoo da governana das organizaes pblicas. So autnomas e independentes,
no estando vinculadas apenas a uma organizao.
As organizaes externas de apoio governana so responsveis pela avaliao,
auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunes so
identificadas, pela comunicao dos fatos s instncias superiores de governana.
As instncias internas de governana so responsveis por definir ou avaliar
a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. So
integrantes da organizao, porm no se subordinam autoridade mxima.
Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos, responsveis por garantir
que a estratgia e as polticas formuladas atendam ao interesse pblico servindo de elo entre principal e agente.
As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao entre
partes interessadas internas e externas administrao, bem como auditorias
internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando
quaisquer disfunes identificadas alta administrao.
19
Em complemento a essas, existem estruturas que so responsveis pela administrao executiva, pela gesto ttica e pela gesto operacional. Enquanto a primeira
avalia, direciona e monitora internamente rgos ou entidades; a segunda coordena a
gesto operacional em reas especficas; e a terceira executa processos produtivos finalsticos e de apoio. Ao conjunto das duas primeiras denominamos alta administrao.
De forma geral, o sistema de governana em rgos e entidades da administrao pblica pode ser assim representado: figura 2.
Sociedade
GOVERNANA
Cidados
Organizaes externas
de governana (Responsveis
pelo controle e regulamentao)
Outras partes
interessadas
Organizaes
superiores
Administrao
Instncias internas de
governana (Conselhos)
Organizaes externas
de apoio governana
Auditoria
independente
Controle social
organizado
Alta administrao
Administrao executiva
(autoridade mxima e
dirigentes superiores)
Instncias internas de
apoio governana
Auditoria interna
Gesto ttica
(dirigentes)
Comisses e comits
Ouvidoria
Gesto operacional
(gerentes)
GESTO
FIGURA 2: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.
Conceitos Fundamentais
20
Nota-se, nesse sistema, que alguns agentes foram destacados, entre os quais: a
autoridade mxima, os dirigentes superiores, os dirigentes e os gerentes.
A autoridade mxima a principal responsvel pela gesto de rgos ou entidades.
Os dirigentes superiores so gestores de nvel estratgico, administradores
executivos diretamente ligados autoridade mxima, responsveis por estabelecer polticas e objetivos e prover direcionamento para a organizao.
Os dirigentes integram o nvel ttico da organizao (p. ex. secretrios).
Os gerentes so membros da organizao que ocupam cargos ou funes a
partir do nvel operacional (p. ex. diretores, gerentes, supervisores, chefes).
1.3. Funes da governana e da gesto
di
Estratgia
ex
ec
pl
ar
ar
io n
ar
ava
ej
ut
an
GESTO
c
re
lia
GOVERNANA
la
Accountability
ir
nit orar
21
ro
ag
mo
co
nt
Conceitos Fundamentais
22
CAPTULO 2
que no existe uma definio nica para o termo governana e tendo em vista que o objeto de anlise do presente referencial so rgos e entidades
da administrao pblica, para o propsito deste modelo adota-se, conforme apresentado no captulo 1, a seguinte definio:
considerando
23
comum, foi alcanado. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que
legal legtimo (BRASIL, 2012).
Equidade: promover a equidade garantir as condies para que todos
tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de expresso, de acesso
informao, de associao, de voto, igualdade entre gneros -, polticos e sociais sade, educao, moradia, segurana (BRASIL, 2010c).
Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana devem ter
pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na definio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).
Eficincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada ao menor
custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer maneira, mas de buscar
a melhor relao entre qualidade do servio e qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).
Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar probidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos do rgo
ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores pblicos. Enfim,
refere-se obrigao que tm os servidores de demonstrar serem dignos de
confiana (IFAC, 2001).
Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informaes relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos de controle do Estado
pela sociedade civil. A adequada transparncia resulta em um clima de confiana,
tanto internamente quanto nas relaes de rgos e entidades com terceiros.
Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability
como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confiado
recursos, includas as empresas e organizaes pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programtica que lhes foram conferidas, e de
informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011).
Os agentes de governana devem prestar contas de sua atuao de forma
voluntria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses
(IBGC, 2010).
2.2. Diretrizes para a boa governana
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Ainda conforme o CIPFA (2004), para se ter uma boa governana, fundamental:
a. ter clareza acerca do propsito da organizao, bem como dos resultados
esperados para cidados e usurios dos servios;
b. certificar-se de que os usurios recebem um servio de alta qualidade;
c. certificar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos
aportes financeiros providos;
d. definir claramente as funes das organizaes e as responsabilidades da
alta administrao e dos gestores, certificando-se de seu cumprimento;
e. ser claro sobre as relaes entre os membros da alta administrao e a sociedade;
f. ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decises so tomadas;
g. ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informao de boa qualidade;
h. certificar-se de que um sistema eficaz de gesto de risco esteja em operao;
i. certificar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as habilidades, o conhecimento e a experincia necessrios para um bom desempenho;
j. desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo e
avaliar o seu desempenho, como indivduos e como grupo;
k. equilibrar, na composio do corpo diretivo, continuidade e renovao;
l. compreender as relaes formais e informais de prestao de contas;
m. tomar aes ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas sociedade,
bem como engajar, efetivamente, organizaes parceiras e partes interessadas;
n. tomar aes ativas e planejadas de responsabilizao dos agentes;
o. garantir que a alta administrao se comporte de maneira exemplar, promovendo, sustentando e garantindo a efetividade da governana; e
p. colocar em prtica os valores organizacionais.
2.3. Nveis de anlise
Considerando que a governana no isenta de custos e que os mecanismos, isoladamente, no produzem todos os resultados potencialmente esperados, concebeu-se
o presente referencial tomando por base quatro nveis de anlise: os mecanismos de
governana, os componentes, as prticas e os itens de controle (Figura 4).
mecanismos
de governana
componentes
prticas
25
itens de
controle
Para que as funes de governana (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados: a liderana,
a estratgia e o controle (Figura 5).
ia
l ide
tg
ra
ra
st
c o n t ro l e
FIGURA 5: Mecanismos de governana.
Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes, responsveis e motivadas
ocupando os principais cargos das organizaes e liderando os processos de trabalho.
Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento
da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta ativa
de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliao do
ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco de cenrios;
definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de objetivos de curto,
mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos, os
quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabelecimento de
controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve, entre outras
coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos atos praticados.
De forma geral os trs mecanismos propostos (liderana, estratgia e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de observao
26
ia
l ide
tg
ra
ra
st
c o n t ro l e
FIGURA 6: Componentes dos mecanismos de governana.
27
CAPTULO 3
para cada um
GOVERNANA EM RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA
ABRANGNCIA
liderana
MECANISMOS
estratgia
controle
L1
E1
C1
Pessoas e
competncias
Relacionamento com
partes interessadas
Gesto de riscos
e controle interno
L2
E2
C2
Princpios e
comportamentos
Estratgia
organizacional
Auditoria interna
COMPONENTES
L3
E3
C3
Liderana
organizacional
Alinhamento
transorganizacional
Accountability
e transparncia
E4
Estruturas de
governana
A seguir, sero caracterizados cada um dos componentes e apresentadas prticas de governana a eles relacionados. Cabe destacar que as prticas apresentadas
representam um referencial bsico, no sendo, portanto, exaustivas.
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Prtica L1.1. Utilizar processo transparente e formalizado que oriente a indicao, a seleo e a nomeao de membros da alta administrao e da gesto
operacional.
Prtica L1.2. Assegurar a adequada capacitao dos membros da alta administrao e da gesto operacional, de modo que as competncias necessrias
execuo de suas atividades sejam desenvolvidas. O processo de capacitao
deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funes ou
quando se fizer necessrio.
Prtica L1.3. Estabelecer sistema de avaliao de desempenho dos membros
da alta administrao e da gesto operacional.
Prtica L1.4. Garantir que o conjunto dos benefcios da alta administrao
seja transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
Termos relacionados
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O modelo de liderana organizacional, tambm chamado de sistema de liderana (BRASIL, 2013b), decorre da aplicao dos princpios da coordenao, da
delegao de competncia (BRASIL, 1967) e do modelo de governana adotado.
Por esses princpios fundamentais, a alta administrao estabelece uma estrutura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chefi-las e a eles
delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos alocados) para executar
os planos em direo ao cumprimento dos objetivos e das metas institucionais.
A responsabilidade final pelos resultados produzidos sempre permanece com
a autoridade delegante. Por isso, a alta administrao responsvel pela definio e
avaliao dos controles internos que mitigaro o risco de mau uso do poder delegado,
sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente utilizada para esse fim.
Prticas
Prtica L3.1. Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da organizao, especialmente o alcance de metas institucionais e o comportamento dos membros
da alta administrao e dos gerentes.
Prtica L3.2. Definir os papis e distribuir as responsabilidades entre os membros dos conselhos, da alta administrao e os gerentes, de modo a garantir o
balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.
Prtica L3.3. Responsabilizar-se, perante as estruturas de governana (internas e externas), pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da
organizao e pelo alcance dos resultados previstos.
Prtica L3.4. Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e garantir que sejam adotadas as providncias cabveis.
Termos relacionados
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Prtica E2.1. Estabelecer modelo de gesto da estratgia que considere aspectos como transparncia, comprometimento das partes interessadas e foco em
resultados.
Prtica E2.2. Estabelecer modelo de gesto que favorea o alinhamento de
operaes estratgia e possibilite aferir o alcance de benefcios, resultados,
objetivos e metas.
Prtica E2.3. Estabelecer a estratgia da organizao e formaliz-la.
Prtica E2.4. Comunicar s partes interessadas a estratgia da organizao.
Prtica E2.5. Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais indicadores operacionais e os resultados da organizao.
Termos relacionados
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MARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integrao horizontal entre as polticas pblicas, o que significa que as aes e os objetivos especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados
para se reforarem mutuamente. Nos casos de polticas de natureza transversal,
especialmente, essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando ainda
superposies ou esforos mutuamente contraproducentes.
Para atender sua finalidade, de garantir o bem comum, o setor pblico precisa ser
capaz de coordenar mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos e sociais.
Nesse sentido, importante manter a coerncia e o alinhamento de estratgias e objetivos entre as organizaes envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicao,
colaborao e articulao entre os atores envolvidos; e regular as operaes.
Cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem seus prprios objetivos.
Assim, para a governana efetiva, preciso definir objetivos coerentes e alinhados
entre todos os envolvidos na implementao da estratgia para que os resultados
esperados possam ser alcanados.
A obteno de resultados para a nao exige, cada vez mais, que as organizaes pblicas trabalhem em conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso e a
sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo
e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem
em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar abordagens
colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os propsitos coletivos.
Prticas
Prtica E3.1. Estabelecer mecanismos de articulao, comunicao e colaborao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes envolvidas em
polticas transversais e descentralizadas.
Prtica E3.2. Estabelecer, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados
entre todas as organizaes envolvidas na implementao da estratgia, para que os
resultados esperados possam ser alcanados.
Termos relacionados
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Prtica C1.1. Fomentar a cultura de gesto de riscos como fator essencial para
implementar a estratgia, tomar decises e realizar os objetivos da organizao.
Prtica C1.2. Estabelecer poltica e estrutura integrada de gesto de riscos e
controle interno.
Prtica C1.3. Assegurar que a gesto de riscos e o controle interno sejam
parte integrante dos processos organizacionais.
Prtica C1.4. Considerar os riscos que tm impacto sobre outras organizaes
pblicas e demais partes interessadas e comunicar, consultar e compartilhar
informaes regularmente com essas partes.
Prtica C1.5. Monitorar e analisar a gesto de riscos e o sistema de controle interno, a fim de assegurar que sejam eficazes e apoiem o desempenho
organizacional.
Termos relacionados
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A auditoria interna existe basicamente para avaliar a eficcia dos controles internos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente e objetiva de
avaliao (assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as
operaes de uma organizao. Ela auxilia uma organizao a realizar seus objetivos a
partir da aplicao de uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliar e melhorar a eficcia dos processos de gesto de riscos, controle e governana (IIA, 2011).
Recentemente, a funo da auditoria interna se expandiu, avaliando no s os
processos de controle, mas tambm o processo de gesto de risco e a governana
da organizao.
Prticas
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43
REFERNCIAS
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REFERNCIAS
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APNDICE
Perspectivas de observao
(2013), governana compreende a estrutura (administrativa, poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para garantir que
os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcanados.
De acordo com o Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio
(PETTCU - 2011/2015), governana pode ser descrita como um sistema pelo qual
as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos de
controle. Em essncia, a boa governana tem como propsitos conquistar e preservar
a confiana da sociedade, por meio de conjunto eficiente de mecanismos, a fim de
assegurar que as aes executadas estejam sempre alinhadas ao interesse pblico.
Governana um termo amplamente utilizado em diversos setores da sociedade, com diferentes significados dependendo da perspectiva de anlise. Entre as
definies mais conhecidas e utilizadas esto as relacionadas governana corporativa, pblica e global.
Governana corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as
organizaes so dirigidas e controladas (CADBURY, 1992,; ABNT NBR ISO/
IEC 38500,2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergncia de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizaes
(SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem os investidores
externos da expropriao pelos internos (gestores e acionistas controladores)
(LAPORTA et al., 2000).
Governana pblica: pode ser entendida como o sistema que determina o equilbrio de poder entre os envolvidos cidados, representantes eleitos (governantes),
alta administrao, gestores e colaboradores com vistas a permitir que o bem
comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos (MATIASPEREIRA,
2010, adaptado).
segundo a ifac
53
rgos e
entidades
Sociedade
e Estado
Atividades
intraorganizacionais
Perspectivas de observao
54
a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento nacional, nas relaes econmico-sociais, nas estruturas que garantam a governabilidade
[capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que resolvam os
problemas da sociedade (MALLOY, 1993 apud SANTOS, 1997)] de um Estado e
o atendimento de demandas da sociedade.
Sob esta perspectiva, a governana pode ser entendida como a maneira pela
qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um
pas, visando ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1991). Engloba, portanto as
tradies e as instituies mediante as quais a autoridade exercida em um pas
(WORLD BANK, 2006).
Nesse contexto, a governana tem por objeto de anlise (WORLD BANK,
2012): (a) as estruturas democrticas; (b) os processos pelos quais os governos so
selecionados, monitorados e substitudos; (c) a organizao do Estado e a diviso
de poder e de autoridade entre as instituies; (d) o comportamento tico dos
governantes [representantes eleitos]; (e) os instrumentos institucionais de controle
(ex.: sistema de pesos e de contrapesos, controle social, rgos de governana); e (f )
o respeito dos cidados s instituies que governam a economia e o Estado.
Tudo isso visando prevalncia do bem comum sobre os interesses de pessoas
ou de grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao alcance de objetivos coletivos de
uma sociedade (PETERS, 2012).
Governana sob a perspectiva de entes federativos,
esferas de poder e polticas pblicas
55
a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas organizaes (ANU, 2012), na manuteno de propsitos e na otimizao dos resultados
ofertados por elas aos cidados e aos usurios dos servios (CIPFA, 2004). De
acordo com a IFAC (2013), a funo da governana garantir que as aes das
organizaes estejam alinhadas com o interesse pblico.
Por isso, considera importante: (a) a integridade, os valores ticos; (b) a abertura e o engajamento das partes interessadas; (c) a definio de resultados e de
benefcios sustentveis em termos econmicos, sociais e ambientais; (d) a definio
de intervenes necessrias para potencializar e otimizar resultados e benefcios; e
(e) o desenvolvimento das capacidades (das organizaes, da liderana e dos indivduos) necessrias quele fim; (f ) a gesto de riscos e de desempenho (sustentado
por controles internos e instrumentos robustos de gesto das finanas pblicas); e
(g) a transparncia e a accountability (possvel por meio da implementao de boas
prticas, como as relacionadas a prestao de contas e responsabilizao).
Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais
Perspectivas de observao
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Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 9: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.
57
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam
Misso
r
v.b
o
.g
.tc
ww