La Constitución y El Derecho Administrativo

LA CONSTITUCIN
Y EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie Doctrina Jurdica, nm. 744
COORDINACIN EDITORIAL
Lic. Ral Mrquez Romero
Secretario Tcnico
Lic. Wendy Vanesa Rocha Cacho
Jefa del Departamento de Publicaciones
Mayra Elena Domnguez Prez

Apoyo editorial
Irma Martnez Hidalgo
Formacin en computadora
Arturo de Jess Flores valos
Elaboracin de portada
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LA CONSTITUCIN
Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Jorge Fernndez Ruiz

Coordinador
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA
Mxico, 2015
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Esta obra se efectu con el apoyo del Conacyt,

nmero de proyecto: 000232587
Primera edicin: 10 de noviembre de 2015

DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN (en trmite)
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CONTENIDO
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Jorge Fernndez Ruiz
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Edgar Corzo Sosa
El carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la administracin
pblica: una revisin doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Jos Luis Meiln Gil
El derecho municipal a un desarrollo sostenible en el litoral. . . . . . . . . . . . . . 19
Juan Francisco Prez Glvez
La jurisprudencia como creadora de derechos fundamentales en materia
de responsabilidad patrimonial del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Gabino Eduardo Castrejn Garca
Base constitucional de la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Mara Guadalupe Fernndez Ruiz
Cien aos de la jurisdiccin administrativa en Mxico (artculos 73,
104, 116 y 122). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Jos Luis Vzquez Alfaro
Bases constitucionales de la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Daniel Mrquez Gmez
V
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VI
CONTENIDO
La participacin del administrado dentro de la actividad administrativa . . . . 111

Gonzalo Armienta Hernndez
Marco constitucional del servicio pblico federal (artculos 28 y 115). . . . . . . 129
Rodolfo Ortiz Ortiz
Marco constitucional de las concesiones administrativas (artculo 28). . . . . . . 151
Jorge Vargas Morgado
Marco constitucional de la administracin pblica del Distrito Federal . . . . . 165
Miguel Alejandro Lpez Olvera
Sistema Nacional de Planeacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Francisco Javier Coquis Velasco
Marco constitucional del patrimonio pblico en Mxico. Evolucin
y desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Filiberto Otero Salas
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Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx
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http://biblio.juridicas.unam.mx
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=4034
PRESENTACIN
Jorge Fernndez Ruiz
Nos encontramos en las vsperas de la celebracin del primer centenario de expedicin de la Constitucin mexicana de 1917, circunstancia propicia para reflexionar
acerca de la trascendencia de nuestra carta magna. Los autores de este libro pretendemos contribuir a esclarecer cmo impacta este documento, y sus reformas, en
la administracin pblica, en las relaciones de sta con los particulares y, por tanto,
en el derecho administrativo mexicano.
Se ha vuelto un lugar comn decir que el derecho administrativo es el derecho constitucional concretizado, lo cual sugiere que el primero desarrolla, detalla
y complementa al segundo, idea implcita en la frase humorstica expresada en la
poca del nacimiento del derecho administrativo por Jacques Mallet du Pan: Es
tarea de locos discutir sobre las formas de gobierno; lo importante es tener una buena administracin (ber die franzsische Revolution un die Ursachen Ihrer Dauer, Berln,
1794), creencia que, poco despus, animara a Barthold Georg Niebuhr a sostener
que la libertad est ms apoyada por la administracin que por la Constitucin.
Sin embargo, es indiscutible que el derecho constitucional da base y sustento al
derecho administrativo, aun cuando ste, en la prctica, precisa con mayor frecuencia derechos y obligaciones de los particulares.
Participan en este esfuerzo colectivo de reflexin sobre la trascendencia de la
Constitucin de 1917 en el desarrollo de la administracin pblica y en el derecho administrativo de Mxico, diez distinguidos profesores mexicanos de derecho
administrativo, a cuyos trabajos se agregan los ensayos de importantes profesores
extranjeros acerca de algunos de los temas abordados por los mexicanos, pero vistos
desde la perspectiva del derecho de sus respectivos pases.
Esta obra es producto del Proyecto apoyado por el Conacyt denominado
100 Aos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (19172017) y coordinado por el doctor Edgar Corzo Sosa en el periodo 2013-2014.
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Instituto de Investigaciones Jurdicas
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PRLOGO
Uno de los textos jurdicos sobre el que ms se ha escrito, sin lugar a duda, es la
Constitucin Poltica. La explicacin es sencilla. En los diversos sistemas jurdicos
nacionales, el texto constitucional contina siendo la base de la organizacin del
Poder en sus diversas manifestaciones, pero tambin el fundamento de validez de
los derechos humanos positivados, la norma que establece las reglas de la elaboracin del propio derecho nacional siendo la fuente de las fuentes y, por supuesto, la
articulacin de la entrada del derecho internacional al nacional.
Muy pocos temas, si no es que ninguno, pueden escapar a este abanico de fundamentos del texto constitucional. Por ello, no es aventurado sostener que estamos
ante un documento fundamental sobre el que se ha corrido mucha tinta.
Al mismo tiempo, reconocemos que, en el caso de Mxico, el texto fundamental ha sido especialmente prolijo en su contenido, razn por la cual al escribirse sobre determinado tema es casi seguro que existan referencias constitucionales, y en
el supuesto que no sea as, inmediatamente surge la duda de la constitucionalidad
y, con ello, la bsqueda del fundamento constitucional para que todo quede bien
ubicado en el orden jerrquico nacional. Esto hace que se siga reflexionando y escribiendo sobre el texto constitucional.
La trascendencia social y jurdica del texto constitucional est fuera de duda.
Su relacin con la sociedad es particularmente especial, no slo porque nuestra
vigente Constitucin de 1917 fue producto de una revolucin social sino tambin
porque siempre ha buscado estar en consonancia con la realidad social, logrando la
mayor de las veces ser una Constitucin normativa, segn la terminologa de Karl
Loewenstein.
La trascendencia jurdica se aprecia desde el momento en que ha sido caracterizada como la base de toda la regulacin jurdica nacional, el lugar por donde
pasan todos los hilos del derecho.
Con este texto constitucional hemos convivido ya cerca de 100 aos, aunque
durante este tiempo lo hemos reformado textualmente ms de seiscientas veces,
lo hemos interpretado infinidad de ocasiones y, tambin, ha mutado en no pocos
supuestos. Podra decirse que del texto original prcticamente queda ya muy poco,
aunque sigue siendo producto del Congreso Constituyente de 1916-1917.
Como estamos cerca del aniversario 100 de nuestro texto constitucional, tomamos la iniciativa de festejarlos desde el punto de vista cientfico, desde el derecho
como disciplina jurdica, centrndonos en el anlisis y estudio de la ciencia jurdica,
y no como manifestacin o consecuencia de la legitimidad de los rganos del poder.
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PRLOGO
Por esa razn, solicitamos y obtuvimos el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, institucin con la que estamos agradecidos, en el entendido que
presentamos un proyecto de investigacin que tiene por objeto realizar un estudio,
a travs de la comparacin, en torno a la experiencia y posicin jurdica que ha
mantenido nuestra Constitucin a lo largo de estos cien aos en todas las disciplinas jurdicas e, incluso, en algunas otras que no siendo jurdicas estn en estrecho
contacto con la Constitucin.
El anlisis cientfico se har abordando la regulacin constitucional de las diversas disciplinas cientficas, poniendo especial nfasis en las bases que han quedado plasmadas en la Constitucin, sealando cul ha sido su devenir pero tambin,
y esto es relevante, identificando cul debera ser su porvenir. En el centenario de
nuestra Constitucin es conveniente contar con un diagnstico cientfico que nos
oriente para contar con una referencia acadmica en torno a lo que ha sido y debe
ser nuestro texto fundamental.
En esta ocasin, bajo la acertada coordinacin del doctor Jorge Fernndez
Ruiz, investigador consolidado y maestro de distinguidos juristas, hemos analizado
una gran parte de las bases constitucionales del derecho administrativo. Es impresionante advertir el amplio contenido de administracin pblica que ha quedado
plasmado en el texto constitucional. Estamos seguros que es una obra de gran ayuda y de obligada referencia para todas aquellas personas que quieran saber cmo
han evolucionado las bases constitucionales del derecho administrativo en estos
ltimos cien aos.
Edgar Corzo Sosa*
* Investigador,
coordinador del Proyecto 100 aos de la CPEUM.

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EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
UNA REVISIN DOCTRINAL
Jos Luis Meiln Gil*
Sumario: 1. Planteamiento. II. El derecho espaol. III. El carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la administracin: aplicacin jurisprudencial y crtica. IV. Propuesta de revisin de la categora. V. Reflexin
conclusiva. VI. Bibliografa.
I. Planteamiento
En la actualidad nadie duda de que, no slo la administracin, sino el Estado debe
responder de los daos que cause a los ciudadanos. Hace muchos aos Jellineck
dej sentenciado que la responsabilidad del Estado es la ltima ratio del Estado de
derecho. Como llamada de atencin es suficiente. La afirmacin no debera quedar limitada al mbito de los Estados, como confirma la jurisprudencia del TJUE.
De hecho figura como un derecho fundamental de los ciudadanos en el artculo 41
de la Carta de la UE, aplicable a sus instituciones y rganos en una interpretacin
restringida del artculo 51, que ha de ser reconocida por los Estados miembros de
acuerdo con sus tradiciones constitucionales.
Habra que extenderla al mbito global, cuyo reconocimiento explcito es todava una de las muestras del dficit democrtico del derecho administrativo global, en relacin con la actuacin de organismos como la OMS que hace aos, por
ejemplo, caus daos a muchos pases, de un modo especial a Mxico en materia
de turismo, con su declaracin sobre la gripe A y a muchos pases que hubieron de
comprar vacunas en grandes cantidades que han quedado inservibles y ahora mismo ha reconocido fallos en relacin con el bora.
* Catedrtico de Derecho administrativo, miembro de nmero de la Real Academia Gallega de

Jurisprudencia y Legislacin, presidente de honor del FIDA, ex consejero de Estado.
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JOS LUIS MEILN GIL
En el meollo de la responsabilidad hay un dao, que es preciso identificar con

precisin y despus deducir si ha de ser reparado por quien lo haya causado; quin
responde y en qu medida.
En el derecho civil, la responsabilidad tiene una muy larga tradicin, simbolizada en el romano alterum non leadere. Se construy sobre la conducta del particular:
culpa, negligencia, culpa objetiva, con diferenciacin del cumplimiento de las obligaciones contractuales, de una manera progresiva, al hilo de los casos concretos.
Sin hacer referencias concretas e histricas de derecho comparado podra decirse, de una manera sinttica y aproximativa para lo que pretendo exponer, que
la evolucin de la teora de la responsabilidad patrimonial de la administracin
pblica se mueve entre los siguientes polos: de irresponsabilidad a responsabilidad
de la administracin; de responsabilidad indirecta a responsabilidad directa; de responsabilidad subsidiaria a responsabilidad solidaria; de responsabilidad parcial a
responsabilidad completa; de responsabilidad subjetiva a responsabilidad objetiva.
Es esta ltima afirmacin la que importa para lo que se pretende razonar sobre la
posible revisin del carcter objetivo de la responsabilidad, tomando como referencia el derecho espaol.
El resultante de la evolucin terica sealada es el desplazamiento de la base
del sistema de responsabilidad. sta no girara sobre el principio de culpabilidad
(principio subjetivo), sino sobre el concepto de lesin (criterio objetivo). En eso se
pondr un especial nfasis por un sector dominante de la doctrina espaola y se
ha llegado a afirmar que el cambio coincide con el paso de un Estado liberal abstencionista a un Estado social, sin aludir a un Estado democrtico. Esa orientacin
doctrinal se impuso legalmente y fue aceptada acrticamente durante largo tiempo
por la doctrina cientfica.
Podra decirse, y as lo he sostenido desde hace muchos aos en mis explicaciones de ctedra que, en cuanto a responsabilidad, el derecho administrativo tomaba
como punto de partida lo que para el consolidado derecho civil, entonces considerado como el ius commune por excelencia, era un punto de partida despus de una
laboriosa y magnfica labor interpretativa. El derecho administrativo, denunciaba
en 1967, no tena ya que acudir al derecho civil para construir sus categoras jurdicas, como haban testimoniado Mayer en Alemania o Hauriou en Francia y como
durante muchos aos el legislador espaol hizo para enfrentarse con la incipiente
responsabilidad de la administracin.
La responsabilidad patrimonial de la administracin ha de construirse desde
el propio derecho administrativo, como ius commune. La responsabilidad extracontractual, como sucede con el contrato, es un supraconcepto que engloba la responsabilidad derivada de actos entre particulares y la responsabilidad que se deriva de
actuaciones del Estado, de la administracin, que han de dirigirse al bien comn, a
los intereses generales que la administracin pblica ha de servir.
El carcter objetivo de la responsabilidad, basado en el dao, conduce con facilidad a una reparacin omnicomprensiva o universal de los daos. En concreto, hay
que plantear si en un Estado social y democrtico de derecho la responsabilidad
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EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
patrimonial de la administracin pblica ha de hacer frente a la posible reparacin

de todos los daos que no se refieran a las lesiones causadas directamente por la
administracin, de lo que se excluiran las justificadas en el inters pblico o social
en virtud de expropiacin forzosa.
Porque en este asunto, que sigue siendo controvertido, incide la evolucin del
Estado y de su relacin con la sociedad, el progreso tecnolgico, el incremento del
riesgo y la sensibilidad social, la poltica legislativa y la dogmtica jurdica. El caso
espaol es paradigmtico.
II. El derecho espaol

La Ley de Expropiacin Forzosa (LEF), del 16 de diciembre de 1954, todava
vigente, constituye el turning point de la concepcin de la responsabilidad patrimonial
de la administracin. Se reconoce una responsabilidad directa. Atrs queda la insuficiencia e inadecuacin del Cdigo civil: responsabilidad s del Estado cuando obraba por mediacin de un indefinido agente especial y no cuando el dao hubiere
sido causado, mediando culpa o negligencia, por un funcionario, por regla general
insolvente. Todo lo ms se reconoca responsabilidad subsidiaria (ley del 5 de abril
de 1904; Constitucin de 1931, ley municipal de 1931) llegndose admitir responsabilidad directa en el mbito local cuando no haya culpa o negligencia (ley de 1955).
La introduccin en la LEF se hace de un modo forzado, con calzador, como reconoce la Exposicin de Motivos y se encargara de recordarlo su padre, el prestigioso profesor Garca de Enterra. El artculo 121 establece que dar lugar a indemnizacin toda lesin que los particulares sufran en los bienes y derechos a que
esta ley se refiere, siempre que aqulla sea consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios pblicos o la adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables, en va contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la
administracin pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo. El artculo 122,1
dispone en todo caso el dao habr de ser efectivo, evaluado econmicamente e
individualizado con relacin a una persona o grupo de personas.
La LEF se aplica a toda la administracin, pero en cambio se restringe a las
lesiones que se sufran en los bienes o derechos susceptibles de expropiacin, es decir, de carcter patrimonial. Esta limitacin intent ser salvada por el Reglamento
de Expropiacin Forzosa del 26 de abril de 1957 que, en su artculo 133, habla
simplemente de toda lesin que los particulares sufran en sus bienes o derechos.
Esta responsabilidad se distingue de la expropiacin forzosa ya que los artculos sealados estn incluidos en un captulo bajo la rbrica indemnizacin por
otros daos que, a su vez, forma parte de un ttulo distinto de los que se refieren
al procedimiento general y a los especiales de expropiacin forzosa. En ese sentido
podra decirse que en la expropiacin el dao es querido directamente por la administracin y, por eso, la indemnizacin o justo precio es un supuesto previo para
su realizacin. Por el contrario, la responsabilidad surge, no como consecuencia diDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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rectamente querida, sino como consecuencia incidental, residual de una actuacin:

la exposicin de motivos de la Ley habla de una inevitable secuela accidental de
daos residuales y una constante creacin de riesgos que lleva consigo la actividad
administrativa.
La inclusin de estos artculos relativos a la responsabilidad por daos causados por la administracin se justifica en la exposicin de motivos de la Ley por dos
rdenes de consideraciones. En primer lugar se trata de aprovechar la oportunidad
para poner remedio a una de las ms graves deficiencias de nuestro rgimen jurdico-administrativo, dado que los lmites tcnicos dentro de los cuales se desenvuelve entre nosotros la responsabilidad por daos de la administracin, resultan hoy
tan angostos, por no decir prohibitivos. En consecuencia, se ha estimado que es
esta una ocasin ideal para abrir, al menos, una brecha en la rgida base legal que,
perjudicando el inters general, no puede proteger intereses de la administracin
insolidarios con aqul.
En segundo lugar, la justificacin es doctrinal y estriba en llevar a sus lgicas
consecuencias el principio en que se basa la expropiacin forzosa segn la ley, que
es considerarla el estatuto legal bsico de todas las formas de accin administrativa
que impliquen una lesin individualizada de los contenidos econmicos del derecho del particular por razones de inters general. La afirmacin de ese principio
y su extensin a la responsabilidad de la administracin ponen de manifiesto una
cierta unidad bsica ya que cabe apreciar siempre el mismo fenmeno de lesin
de un inters patrimonial privado que no es justo que sea soportada a sus solas
expensas por el titular del bien jurdico daado, sea esto consecuencia de una actuacin directamente querida (expropiacin) o de una consecuencia de la actividad
de la administracin (responsabilidad).
El artculo 121 de la LEF establece que dar lugar a indemnizacin toda
lesin que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta ley se refiere,
siempre que aqulla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios pblicos o la adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables, en va contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la administracin
pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo. El artculo 122,1 dispone: en
todo caso el dao habr de ser efectivo, evaluado econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas.
La LEF se aplica a toda la administracin, pero en cambio se restringe a las
lesiones que se sufran en los bienes o derechos susceptibles de expropiacin, es decir, de carcter patrimonial. Esta limitacin intent ser salvada por el Reglamento
de Expropiacin Forzosa del 26 de abril de 1957 que, en su artculo 133, habla
simplemente de toda lesin que los particulares sufran en sus bienes o derechos.
En razn de su aplicacin general la LEF ha derogado los preceptos de la Ley de
Rgimen Local en relacin con el mbito limitado que acaba de exponerse.
Esta responsabilidad se distingue de la expropiacin forzosa ya que los artculos sealados estn incluidos en un captulo bajo la rbrica indemnizacin por
otros daos que, a su vez, forma parte de un ttulo distinto de los que se refieren al
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procedimiento general y los especiales de expropiacin forzosa. Haciendo un inciso

doctrinal podra decirse que en la expropiacin el dao es causado directamente
por la administracin y por eso la indemnizacin o justo precio es un supuesto previo para su realizacin. Por el contrario, la responsabilidad surge como consecuencia de la lesin ocasionada de un modo incidental, no como consecuencia directamente querida, sino como consecuencia derivada de un hecho jurdico que aparece
como dao irreversible y que exige a posteriori la indemnizacin. La lesin se produce como consecuencia incidental, residual de una actuacin lcita: la exposicin de
motivos de la Ley habla de una inevitable secuela accidental de daos residuales
y una constante creacin de riesgos que lleva consigo la actividad administrativa.
Constituy un gran avance y, como tal, fue generalmente admitido, hasta el
punto de que otro profesor, Lpez Rod, propugn la generalizacin de la responsabilidad en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
(LRJAE), del 26 de julio de 1957. En su exposicin de motivos se justifica diciendo
que no obstante el gran avance que supuso la Ley de Expropiacin Forzosa del
16 de diciembre de 1954, parece oportuno consignarla en trminos generales, a fin
de cubrir todos los riesgos que para los particulares pueda entraar la actividad del
Estado, salvo cuando exista justa causa que obligue a soportar el dao sin indemnizacin. No vale la pena consignar los perfeccionamientos concretos que contiene
la ley que ya es formalmente pasado.
Lo significativo es que nos ponamos a la cabeza de Europa. Era un triunfo del
Estado administrativo, aunque no democrtico de derecho, de aquella poca que
ningn legislador de la etapa democrtica se ha atrevido a modificar, quiz por no
parecer menos progresista que el de la era predemocrtica, pese al cambio poltico
que se ha producido desde entonces.
En la regulacin actual han desaparecido medidas no fiscalizables en va contenciosa en la LRJAE se haba suprimido la referencia a discrecionales, un reconocimiento de doctrinas y limitaciones del control judicial entonces dominantes.
Por lo dems, todo ha quedado igual en la vigente Ley 30/1992 de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo (LRJPAC)
en la que se han refundido y puesto al da las del mismo nombre impulsadas por
Lopez Rod. Figura en los artculos 139 a 144.
Para lo que aqu interesa tratar se subraya que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, salvo en los casos de
fuerza mayor; son indemnizables las lesiones provenientes de daos que el particular no tenga el deber jurdico de soportar segn la ley; la anulacin de los actos o
disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnizacin, aunque obviamente el verbo empleado no la excluye. Y para completar la amplitud de la regulacin, por servicios pblicos se entiende cualquier actuacin de la administracin,
como su inactividad, o simples hechos, siempre que se compruebe la existencia de
un nexo causal y, por supuesto, son indemnizables los daos morales.
Para completar la referencia normativa no deja de ser significativo que la
Constitucin de 1978, en su artculo 106,2 se refiera slo al funcionamiento de los
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JOS LUIS MEILN GIL
servicios pblicos, sin distinguir entre normal y anormal. Pero esa diferencia ha
persistido en la ley a la que hace referencia el artculo constitucional.
III. El carcter objetivo de la responsabilidad

patrimonial de la administracin:
aplicacin jurisprudencial y crtica
Esa magnnima regulacin ha sido aplicada por los tribunales aceptando acrticamente el carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la administracin. Los recursos fueron escasos y moderados hasta los aos ochenta y desde entonces se han incrementado exponencialmente (Martn Rebollo), hasta tal punto que
en 1999 el legislador, alarmado por el monto de las indemnizaciones en materia de
sanidad pblica, tuvo que introducir un aadido al artculo 141, estableciendo que
no seran indemnizables los daos derivables de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar segn el estado de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de produccin de aqullos y todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer en ambos casos.
La doctrina dominante impuso como un dogma el carcter objetivo de la responsabilidad aceptado por casi todos los administrativistas a excepcin de Garrido
Falla, que apunt la distincin entre indemnizacin y responsabilidad. En 1993 se
mantena, al comentar la ley 30/1992 actualmente vigente, que la responsabilidad
patrimonial de la administracin es un dispositivo objetivo de reparacin de todos
los daos antijurdicos que los particulares sufran a resultas de acciones u omisiones
administrativas (Leguina).
La cuestin se centra en la admisin de la responsabilidad por el funcionamiento normal de los servicios pblicos. En 1994 un civilista, Pantalen, agit las
aguas aquietadas por la auctoritas de Garca de Enterra. Comentando una STS del
14 de junio de 1991, en un asunto del mbito de la sanidad indemnizacin por
una intervencin quirrgica que haba sido, sin embargo, realizada de acuerdo con
la ars medica y tuvo una complicacin posterior arremeti contra el supuesto de
funcionamiento normal del servicio, llegando a sostener que es un mecanismo
de redistribucin perversa de la renta. Tesis que se subrayar ms adelante en
sede doctrinal (Oriol Mir) desde el punto de vista de la indemnizacin: ms elevada
la del rico que la del pobre.
Levantada la veda, la docrina ya no es unnime. La lesin como base de la
responsabilidad de la administracin ha sido cuestionada. En ella se puso el acento
en lugar de la actividad posiblemente causante. Tena sentido para diferenciarla
de la subjetividad de la accin, culpa o negligencia o dolo, en la responsabilidad
civil. Es obvio, como vengo insistiendo desde el comienzo de mi actividad docente,
que ha de evitarse antropomorfismo al referirse a la administracin pblica. Sigue
definindose el acto administrativo como declaracin de voluntad y similares. Pero
los vicios del acto administrativo, por utilizar esa alegora, no son los de la voDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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luntad de un sujeto vis, metus sino los datos objetivos derivados de la legalidad
competencia, por ejemplo en definitiva, no ser conformes a derecho. Es cierto
que la actuacin de la administracin se lleva a cabo por personas, pero su comportamiento personal no es decisivo para declarar la legalidad o nulidad del acto. Ni
siquiera en la desviacin de poder.
Es certero, por tanto, no acudir a la subjetividad del comportamiento propio
de la responsabilidad civil para explicar la patrimonial de la administracin. He
venido insistiendo que las categoras jurdicas, en el derecho administrativo han de
ser construidas desde l, como ius commune. Eso no impide, sino todo lo contrario,
descubrir el carcter supraconceptual de muchas categoras jurdicas. Tambin esta
aproximacin general puede ser til en el caso de la responsabilidad por daos.
La categora jurdica de la responsabilidad tiene como elemento esencial un
dao que es consecuencia de una actuacin, o si se prefiere de un comportamiento,
que ocasiona un dao ilegtimo, por no ser conforme al derecho. Eso mismo sucede en relacin con el comportamiento de la administracin a efectos de responsabilidad. La actuacin administrativa, equivalente a comportamiento que engloba
la inactividad, es controlable por los tribunales en cuanto a su sometimiento a los
fines que la justifican. El cambio sustentado por la doctrina para explicar el, por
supuesto plausible, paso de la irresponsabilidad o responsabilidad subsidiaria de la
administracin a la responsabilidad directa, no justifica, en mi opinin, cambiar el
fundamento de la responsabilidad.
Cierto es que si no hay dao, no hay responsabilidad; pero es fundamental conocer si existe una causa que justifique su reparacin. Intuitivamente no es difcil
admitir, de entrada, que esa causa ha de ser ilegtima para generar responsabilidad.
Daos o, si se prefiere, lesiones que puedan ser consecuencia de una causa legtima
habran de encontrar su justificacin en una institucin diferente de la responsabilidad. Es lo que sucede con la expropiacin forzosa, pero no se agota en ella, como
habr ocasin de razonar, en un Estado social de derecho, distinto al Estado en que
se fragu la doctrina que permanece legalmente por inercia doctrinal y oportunismo poltico.
La tesis que adelanto es conforme con lo que dice la Constitucin, que se refiere slo al funcionamiento de los servicios pblicos. El equivalente a la culpa o negligencia de la responsabilidad civil sera el funcionamiento anormal de los servicios
pblicos. Slo en ese caso estara justificada la indemnizacin del dao causado. La
actuacin del sujeto causante del dao es relevante para la existencia de responsabilidad. No hay por qu trasladar la base de la responsabilidad desde la actuacin al
dao. La ilegitimidad de la actuacin se manifiesta de distinto modo en el particular
y en la administracin, como sucede tambin en los contratos, sin que se altere lo
esencial del supraconcepto.
De otra parte, ha de subrayarse que la Constitucin no ha impuesto el criterio
objetivo en el sentido tradicional que se mantiene en la ley. El precepto fue aprobado en el proceso constituyente sin reparo alguno. Se conoca perfectamente lo
que figuraba en las leyes predemocrticas y con toda conciencia no se reprodujo
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exactamente en la Constitucin. La remisin que hace la Constitucin a la ley no

se refiere necesariamente a esa legislacin. El peso doctrinal, de un lado, y un discutible progresismo de otro, mantuvieron la alternativa de funcionamiento normal
o anormal.
En definitiva, al no querer, con razn insisto, colocar el peso en la culpabilidad
o negligencia del actor, lo que se ha hecho es desplazar la clave de la responsabilidad del comportamiento del actor al resultado de l, la lesin. Frente a un carcter
subjetivo, ligado al comportamiento ilegtimo, una responsabilidad objetiva, en la
que el comportamiento ilegtimo no es concluyente.
A mi entender habra que volver a poner en primer trmino el comportamiento, es decir el funcionamiento anormal del servicio pblico por decirlo en
trminos acuados en la ley. El funcionamiento anormal, cuya anormalidad, ha
de precisarse, cubre los supuestos de autntica responsabilidad patrimonial de la
administracin. La responsabilidad del Estado deriva tambin de un comportamiento ilcito cuando la ley vulnera la Constitucin (ad exemplum STS del 11 de
octubre de 1991) o el derecho comunitario. Por lo que se refiere a este ltimo la
responsabilidad puede provenir tanto de una accin como de una inactividad, as
reconocida por el Tribunal Luxemburgo; un caso paradigmtico es la no transposicin de una Directiva.
El artculo 139,3 de la LRJPAC suscita alguna duda: Las administraciones pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de
soportar, cuando as se establezca en los propios actos legislativos y en los trminos
que especifiquen dichos actos. De entrada, conforme a lo adelantado y que se
reiterar, distingue responsabilidad de expropiacin forzosa. Los actos legislativos
pueden cubrir actuaciones legtimas, debe ser lo normal y, no obstante el precepto
prev responsabilidad, pero restringida a los trminos en ellos especificados. Como
mnimo podra sentarse que la regla general de la responsabilidad es el funcionamiento anormal y slo en casos concretos y explcitos puede derivar de una actividad lcita referida a actos legislativos.
El examen de la jurisprudencia descubre que, de un modo casi instintivo, se
busca esa anormalidad del funcionamiento del servicio. En ese sentido se ha hablado de que se puede reconocer la subjetivizacin del discurso de los jueces y tribunales
que pondra en entredicho la concepcin meramente objetiva de la conducta del
agente causante de la lesin (Nettel Barrera). Para no separarse de la literalidad
del precepto legal y no desviarse de la escuela (Martn Rebollo) se ofrece un esquema razonador que es, en realidad, lo que frecuentemente hacen los tribunales: ver
si existe anormalidad y si no, acudir in extremis a la normalidad, en aplicacin del
criterio objetivo de la responsabilidad que invocan para fundamentar el fallo, en
ocasiones, en principio de equidad, con funcin retributiva del gasto pblico.
La jurisprudencia revela una notoria variabilidad a la hora de entender, desde la admisin del carcter objetivo de la responsabilidad, cundo, por ejemplo,
es exigible en actos administrativos anulados, al examinar si existe o no el deber
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jurdico de soportar el dao. Se pasa de la doctrina del margen de tolerancia, al

de margen de apreciacin, con una asuncin de la tradicional concepcin de la
potestad discrecional, contra la que me he pronunciado reiteradamente, ya que entiendo que no hay soluciones igualmente justas, no existe indiferencia para la administracin. As, en STS del 5 de febrero de 1996: La administracin puede optar
entre diversas alternativas, indiferentes jurdicamente. No deja de tener razn el
voto particular al advertir la contradiccin de la mayora del tribunal cuando afirman el carcter objetivo de la responsabilidad de la administracin, al tiempo que
la exoneran de responder por haber actuado dentro de lo razonable.
Como se ha dicho en sede doctrinal, contraria a la admisin de responsabilidad
en caso de funcionamiento normal de los servicios pblicos, no puede montarse
un sistema que quiera ser objetivo en base a criterios aplicativos que slo pueden
ser utilizados arbitrariamente (Santamara). Quiz la frase sea excesiva, pero es
significativa de cmo un sector se va separando de la doctrina hegemnica. Otras
son ms contundentes: un sistema de responsabilidad objetiva global de la administracin (un sistema en que la responsabilidad sea objetiva para todos y cada uno
sin excepcin de los mbitos de actuacin administrativa) como el que recoge el
ordenamiento espaol resulta inaceptable (Oriol Mir).
Al parecer, la doctrina que sigui la que era dominante y la jurisprudencia
no interpretaron bien lo que el autor del artculo 121 de la LEF quiso decir. Segn sus propias palabras en 2002 (Prlogo a Oriol Mir) nunca existi la idea de
una responsabilidad objetiva y absoluta, capaz de incluir supuestos ilimitados
de indemnizacin. Se trataba de sostener que la causa de la responsabilidad
ha de ser siempre un perjuicio antijurdico desplazando la antijuridicidad desde
la conducta a la perspectiva del patrimonio del daado. El dao, en s mismo, es
antijurdico.
Me parece que hay un poco de tautologa. La antijuridicidad se explica porque no existe el deber de soportarlo. En qu se basa ese no deber, la juridicidad. Es
obvio en el caso de la expropiacin. Si no se acude a una actuacin antijurdica, en
un sentido amplio de la palabra, resulta difcil acertar en la identificacin del dao.
Justamente la actividad antijurdica, que en la responsabilidad civil se manifiesta
por culpa o negligencia, en la administracin se manifiesta por el funcionamiento
anormal de los servicios pblicos, que constituye la base para reconocer la reparacin de un dao.
La tesis que se critica es precisamente una de las causas de que los tribunales
hayan interpretado libremente desde criterios de equidad o que (en el caso de los
servicios sanitarios, por ejemplo) se han referido a veces a una situacin socialmente deseable desde criterios morales o desiderativos de proteccin social, que el padre de la doctrina critica con razn. Y lo que es ms significativo, termina reconociendo que la formulacin legal, seguramente demasiado abstrusa, puede dar lugar,
como la experiencia ha demostrado, a resultados excesivos, a que el sistema legal
espaol ha comenzado a funcionar hace ya algn tiempo de forma poco satisfactoria. Pero no se cambia la posicin que ha inducido a esas equivocaciones. A lo
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sumo podra proponerse mantener esa frmula general, pero adicionndola con
algunas puntualizaciones. Ms bien habra que invertir la regla.
Esos resultados excesivos, que ponen en cuestin la efectividad del sistema y la
solidaridad en que a veces se sita como fundamento, quiz provengan de pedir a
la categora ms de lo que ella puede dar: no toda indemnizacin de un dao ha de
atribuirse a la responsabilidad patrimonial de la administracin.
De entrada, ha de reconocerse que el sistema espaol no es el general en la
Unin Europea. El artculo 340 del TFUE reconoce, en materia de responsabilidad
extracontractual, la obligacin de reparar los daos causados por sus instituciones
o agentes en el ejercicio de sus funciones de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros. Puesto en relacin con
el artculo 41 de la Carta de derechos humanos representa un mnimo obligatorio
para los Estados miembros que han de reconocer ese tipo de responsabilidad, ya
que hay diversidad de regulaciones en los derechos de los Estados miembros, en
los que no es unnime la admisin de responsabilidad por actos lcitos.
Aunque el citado artculo se refiere a los daos causados por instituciones o
agentes de la UE, el TJCE ha declarado que es de aplicacin a los Estados miembros ya que la proteccin de los ciudadanos no puede variar en funcin de la naturaleza nacional o comunitaria de la autoridad que origina el dao (STJ de 5 de
marzo de 1996, C-46/1993 y C-48/1993).
La jurisprudencia, cuyo examen minucioso queda fuera del alcance de lo que
aqu se trata, se aduce slo como elemento de referencia en apoyo de la tesis expuesta de limitar la responsabilidad al funcionamiento anormal de los servicios pblicos.
La STJ del 4 de julio de 2000, C-352/98 P, reproduce lo que es doctrina general en materia de responsabilidad de los Estados miembros por daos causados
a los particulares: El Tribunal de Justicia ha declarado que el derecho comunitario reconoce un derecho a indemnizacin cuando se cumplen tres requisitos,
a saber, que la norma jurdica violada tenga por objeto conferir derechos a los
particulares, que la violacin est suficientemente caracterizada y, por ltimo,
que exista una relacin de causalidad directa entre la infraccin de la obligacin
que incumbe al Estado y el dao sufrido por las vctimas. Esa violacin suficientemente caracterizada se reconoci desde muy temprano (caso Zuckerbabrik
Schoppenstedt, de 2 de diciembre de 1971). Entiendo que se trata de un acto
normativo, una norma, ilcito.
Existe reticencia a admitir la responsabilidad por actos lcitos. En ese sentido,
la STJ del 15 de julio de 2000, C-237/98, con cita de otras, dice: En el supuesto de admitirse en el derecho comunitario el principio de responsabilidad por un
acto lcito, tal responsabilidad requerir en todo caso la existencia de un perjuicio
anormal y especfico. De otra parte, la vulneracin de una norma, para que pueda
entenderse que genera un dao reparable ha de estar suficientemente caracterizada y se identifica con la inobservancia manifiesta y grave por parte tanto de un
Estado miembro como de una institucin comunitaria, de los lmites impuestos a su
facultad de apreciacin (asuntos C-178/94 y C-190/94).
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IV. Propuesta de revisin de la categora

De lo expuesto se desprende que la responsabilidad directa de la administracin es una conquista inamovible. La repeticin sobre el personal de la administracin, cualquiera que fuese su xito, es una cuestin que no afecta a ese avance.
Tambin de lo expuesto se deduce mi opinin a favor de reconducir la responsabilidad patrimonial de la administracin al funcionamiento anormal de los servicios pblicos cuando se produce un dao. No se trata slo de intentar delimitar la
institucin, sino tambin de hacer ms fcil la funcin de los jueces.
La anormalidad no se identifica necesariamente desde el punto de vista de su
ilegalidad. Un acto declarado nulo supone un funcionamiento anormal; pero no
todo funcionamiento anormal genera dao. En ese sentido, la jurisprudencia ofrece
una casustica aceptable porque, en el fondo, los casos en que se admite la responsabilidad por ser el acto invlido, revelan un patente funcionamiento que excede
de lo que es razonable exigir en la produccin de actos, sujetos al control judicial:
flagrante desatencin normativa, demora injustificada, manifiesta ilegalidad teida
de arbitrariedad etctera.
La anormalidad se refiere al incumplimiento de los estndares que forman parte
del funcionamiento que es razonable prever del funcionamiento de los servicios: falta
del servicio, no actuacin, retraso etctera. Las Cartas de servicios son, en ese sentido, un buen instrumento para fijar estndares y ayudar a resolver los casos litigiosos.
A eso responde tambin la referencia al estado de los conocimientos de la ciencia
y la tcnica, una remisin a estndares que la administracin debe conocer, que en
materia sanitaria encuentra una referencia mundial en la OMS y protocolos varios,
como acaba de ponerse en cuestin en el caso de una enfermera contagiada de bola.
Entiendo que son reconducibles al supuesto de funcionamiento anormal de
los servicios pblicos actuaciones que no son ilcitas en un sentido jurdico y, por
tanto, en ellas no cabra la posibilidad de responsabilidad solidaria con el agente o
funcionario pblico que la realiz. Es el caso de daos, incluso personales, por actuaciones policiales y en otros casos de emergencia que hayan sido proporcionadas
y, sin embargo, hayan causado daos colaterales. En esos casos existe un riesgo que
se asume. La actuacin desde el punto de vista jurdico no es ilcita, no ha habido
culpa o negligencia en quien la ha desarrollado, pero es evidente que el funcionamiento del servicio ha sido anormal: lo normal es que no se produzcan esos daos
colaterales, aunque no se descarte el riesgo de que ocurran.
Es una consecuencia de cmo opera la responsabilidad en el derecho civil y
en el administrativo. Funcionamiento anormal del servicio no significa necesariamente ilicitud como culpabilidad o negligencia. Esa no identificacin permite que
los agentes puedan actuar con la eficiencia que requiere el mantenimiento de la
seguridad pblica y ciudadana. En el caso de una accin desproporcionada resulta
evidente el funcionamiento anormal del servicio y genera responsabilidad de la administracin, sin perjuicio de la accin de repeticin contra el agente.

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Tambin entiendo que, de acuerdo con lo expuesto, existe un funcionamiento

anormal de los servicios pblicos cuando las obras realizadas en una va pblica
producen daos en edificios colindantes. No existe un ilcito en la actuacin, pero
el servicio pblico no ha funcionado normalmente.
La reconduccin de la posible responsabilidad al funcionamiento anormal de
los servicios pblicos, del comportamiento activo e inactividad de la administracin, podra dar la impresin de que daos no producidos por el funcionamiento
anormal quedaran fuera de todo resarcimiento. De entrada, ha de recordarse que
no todo resarcimiento se reduce al que procede de responsabilidad. No todas las
indemnizaciones por daos tienen la misma causa y, por tanto, sus regmenes jurdicos no son iguales. En esa diferencia se encuentra la justificacin de las distintas
categoras jurdicas.
En Espaa, gran parte del problema proviene del nacimiento del actual rgimen de la responsabilidad patrimonial de la administracin en la LEF, que la
engloba en el ttulo otros daos. Responde a la orientacin doctrinal que puso
el acento en el dao, con independencia de su causa, un empeo laudable, pero
entiendo que doctrinalmente innecesario. La expropiacin forzosa es una institucin distinta de la responsabilidad. La exposicin de motivos de la LEF y el
testimonio de su padre doctrinal reconocen que la introduccin de la responsabilidad en la citada ley fue un tanto forzada: para aprovechar la oportunidad
de que se reconociese en el ordenamiento espaol la responsabilidad directa de
la administracin.
En apoyo de la diferenciacin entre expropiacin forzosa y responsabilidad,
fcilmente aceptada, puede aducirse el diferente sitio en que ambas instituciones
figuran en la LEF y en la CE. En el artculo 33 de sta, al reconocer como derecho fundamental la propiedad privada de contenido obviamente econmico, al
que puede incorporrsele un elemento de afeccin se dice que nadie podr ser
privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo
dispuesto en las leyes. La responsabilidad patrimonial de la administracin est en
el artculo 103 del ttulo IV Del Gobierno y de la Administracin. Es cierto que
en ambos casos existe una lesin en derechos, un dao, pero la causa y los efectos
jurdicos no son coincidentes, aunque se hable en ellos de indemnizacin. El artculo 139,3 de la LRJPAC, anteriormente citado, viene a reconocer la diferencia
entre responsabilidad y expropiacin forzosa.
Desde esa perspectiva puede sostenerse que en la expropiacin forzosa el dao
ha de ser soportado por el particular, porque se trata de una actuacin de la administracin justificada en el inters pblico o social, sin cuya procura no existe la
organizacin de la convivencia que llamamos Estado. El dao es directamente causado por la administracin; su actuacin queda justificada por ese fin. La indemnizacin es el precio justo de la privacin efectuada. En la responsabilidad el dao no
es directamente buscado por la actuacin de la administracin. Es el resultado de
la misma, en el amplio sentido que se ha dado anteriormente al trmino actuacin.
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Qu sucede, por tanto, con daos que no son consecuencia de una expropiacin forzosa y no proceden de un funcionamiento anormal de los servicios pblicos,
el mbito al que se ha defendido debe circunscribirse la responsabilidad patrimonial de la administracin.
Sin entrar en el anlisis de la variada casustica pueden adelantarse las siguientes consideraciones. En primer trmino ha de reconocerse lo que parece una obviedad: la indemnizacin no presupone siempre existencia de responsabilidad de la
administracin. Es ms, en algunos casos no existe actuacin de la administracin
por muy amplia que fuere la interpretacin de aquella. Un ejemplo extremo sera
el de las vctimas de terrorismo. Sufren un dao que, obviamente, no tienen el deber de soportar. Es de justicia por parte del Estado reparar el dao. La obligacin
de reparar no procede del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos. Resultara sarcstico admitirlo.
Sin aludir a ese caso extremo, que tiene que ver con situaciones de emergencia,
se admite con toda naturalidad que no se reconoce responsabilidad patrimonial en
los casos de fuerza mayor. El carcter objetivo de la responsabilidad basado en la
existencia del dao parece que naufraga. El fundamento de la reparacin es diferente. Se comprueba en el Real Decreto-ley 2/2014 de 21 de febrero, por citar un
ejemplo no muy lejano. Se adoptan medidas urgentes para reparar daos causados
en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada
atlntica y cantbrica, de lo que puedo dar fe por mi residencia, tanto a personas
como a bienes afectados por esas tormentas. La reparacin se concreta en ayudas
por daos a personas, enseres y viviendas, establecimientos industriales, mercantiles, agrarios, martimo-pesqueros y de otros servicios. Nada que no haya ocurrido
en ocasiones anlogas. Incluso las expresiones subrayadas muestran la diferencia
con los supuestos de derechos como consecuencia de una responsabilidad patrimonial del Estado.
En otros casos, el reconocimiento posible de la indemnizacin podra seguir el
curso de la expropiacin forzosa, aunque el bien daado no haya sido objeto formal de aquella. Es lo que sucede con el resultado antieconmico de la parte de la
propiedad que queda despus de la expropiacin (artculo 23, LEF). Ese mismo tratamiento puede aplicarse a otros casos en los que el posible dao sea consecuencia
de una actuacin amparada en el inters pblico, no formalmente expropiatoria.
La definicin legal de la expropiacin forzosa es lo suficientemente amplia para no
tener que acudir a otro fundamento: cualquier forma de privacin singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos que en este
caso sera consecuencia de esa actividad protegida por un inters pblico concreto.
Desde ese punto de vista puede entenderse la obligacin de indemnizar por
decisiones del gobierno que son expresin de dirigir la poltica interior y exterior
(artculo 97 de la CE) que, en definitiva, se corresponde con su funcin de contribuir a definir los intereses generales que la administracin debe servir (artculo 103
de la CE), propios de la alternancia y pluralismo poltico caractersticos de un Estado democrtico de derecho.
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Cuando se aprob la LEF y la LRJAE exista la inmunidad de los actos polticos del gobierno para su revisin por la jurisdiccin contencioso administrativa. Por
eso se entiende que, como un avance, se incluyera en los supuestos indemnizatorios
la adopcin de medidas discrecionales, no fiscalizables en va contenciosa segn la
LEF-Garca de Enterra o con supresin del trmino discrecionales en la LRJAELpez Rod. Tal sintagma ha desaparecido en la regulacin actual. Puede ocurrir,
y ser lo normal, que el acuerdo adoptado por el gobierno, que tiene legitimidad
democrtica, sea conforme a la ley y al derecho. No existira ninguna anormalidad;
pero puede generar daos. Entiendo que la indemnizacin encaja en el instituto
expropiatorio.
Sera el caso de la STS de 15-7-1999 relativa a la reclamacin por perjuicios
causados a un local de negocio a causa de la resolucin del Consejo de Ministros
del 6 de junio de 1969 por la que se acord el cierre de los puestos fronterizos y de
polica de la Lnea de la Concepcin, en otras palabras, el de la verja de Gibraltar,
un contencioso poltico histrico, en el ejercicio de las funciones de direccin de la
poltica exterior que tiene encomendada. Cualquiera que sea el juicio poltico que
mereciera la medida es obvio que la decisin era conforme, al menos, con el derecho nacional sin que conste que sobre ella hubiese recado ninguna decisin de un
tribunal internacional. La sentencia aplica el artculo 40 de la LRJAE de 1957 que
recoga la posibilidad antes citada, de recurrir por daos ocasionados por medidas
no fiscalizables en va contenciosa y admite en parte la pretensin del recurrente.
Desde la perspectiva que aqu se plantea, se tratara de un supuesto de carcter
expropiatorio.
Con vigencia de la Constitucin de 1978, ese carcter expropiatorio tiene la ley
de Costas del 28 de julio de 1988 en relacin con los enclaves de propiedad privada, as declarada en sentencias firmes del Tribunal Supremo, en la Zona martimoterrestre, que por determinacin constitucional es dominio pblico (artculo 132,2).
Ese carcter ha sido reconocido por la STC 149/1991, que reconoce como justiprecio la transformacin de la propiedad en una concesin gratuita por 30 aos prorrogables por otros 30 que, con cambio de gobierno, se ha extendido hasta los 75 por la
ley 2/2013 de proteccin y uso sostenible del litoral y de modificacin de la citada.
La consideracin de social del Estado muestra otra posibilidad de hacer
frente a daos o perjuicios que se produzcan aun cuando el servicio ha funcionado con normalidad. A ello se refiere la frase final de lo aadido al artculo 141
de la LRJPAC.
No sern indemnizables por causa de responsabilidad lo establecido all en
relacin con el estado de la ciencia y de la tcnica; pero ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para esos
casos. Esta es la va, sin obligar a los jueces a que realicen por su cuenta una labor
humanitaria que, aceptada como regla general, supondra una redistribucin injusta como la que suscit el comentario de la sentencia referida con anterioridad en
el mbito de la sanidad. Daos producidos por accidente al margen del funcionamiento normal del servicio, adverado por el cumplimiento cabal de los protocolos.
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Sera un derecho a realizarse por la va de la seguridad social, de conformidad con el artculo 41 de la Constitucin: Los poderes pblicos mantendrn un
rgimen pblico de seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la
asistencia y prestaciones sociales suficientes en caso de necesidad. En ese sentido,
que comparto, se ha dicho que la institucin de la responsabilidad no es un buen
instrumento para canalizar la solidaridad (Oriol Mir), de otra parte habra que
aadir esencial; tampoco una buena herramienta redistributiva como se afirm
con anterioridad.
El impresionante desarrollo tecnolgico desde que se aprob en 1954 la LEF,
con incremento del riesgo, que no se circunscribe al originado por la naturaleza
la fuerza mayor plantea nuevas perspectivas para la responsabilidad de la administracin, por su obligacin de cumplir con un principio de precaucin. En todo
caso nos encontraramos ante nuevos supuestos de funcionamiento anormal de los
servicios pblicos.
Son los nuevos riesgos que pueden ocasionar la vulneracin de derechos
fundamentales como constata la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Casos conocidos son los daos que han de ser reparados por los
ruidos de los aviones en aeropuertos, contaminacin acstica, que no respetan o inciden de un modo negativo en la calidad de la vida privada y en el domicilio de residentes cercanos: Heathrow, STEDH del 21 de febrero de 1990; Barajas, STEDH
del 16 de noviembre de 2004. El Estado tiene la obligacin de adoptar las medidas
necesarias, razonables y adecuadas, para proteger esos derechos de los interesados
al respeto de su vida privada y de su domicilio y, en general, a gozar de un medio
ambiente sano y protegido, segn el Tribunal.
En Espaa se ha reconocido, al resolver un recurso de amparo por STC
119/2001, del 24 de mayo, con referencia a las directrices marcadas por la Organizacin Mundial de la Salud sobre la salud, cuyo valor como referencia cientfica
no es preciso resaltar. La sentencia del TEDH citada sobre el aeropuerto Barajas
por la que se declar que Espaa haba vulnerado el artculo 8 de la CEDH fue fundamento para la STS del 13 de octubre de 2008 y el ATS del 14 de enero de 2009,
en que se reconoce que la contaminacin acstica es muy superior a la aconsejada
por la OMS, estimndose el recurso interpuesto.
Se han planteado cuestiones en cuanto a la prevencin de la salud y la preservacin del medio ambiente. Hasta qu punto la administracin ha debido adoptar
esas medidas o advertencias. Un caso tpico es el de la STEDH del 27 de enero
de 2009, en la que se enjuicia la pasividad de las autoridades en la informacin de las
consecuencias presentes y futuras del vertido txico de cianuro de sodio de una
mina de extraccin de oro en las proximidades de los domicilios, con repercusin
sobre la salud de los habitantes en el caso concreto de accidente ecolgico. Se comprueba que los ciudadanos han debido vivir en un estado de angustia e incertidumbre acentuados por la pasividad de las autoridades que tenan el deber de suministrar informaciones suficientes y detalladas en cuanto a las consecuencias, pasadas,
presentes y futuras del accidente ecolgico sobre la salud de aqullos.
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El problema se plantea en cuanto a la relacin de causalidad: hasta qu punto

el vertido ha supuesto la agravacin del asma que los reclamantes invocaban. Una
cuestin de prueba para la efectividad de la reclamacin planteada. En el voto particular se critica la concepcin clsica de esa relacin, cuando hay que operar sobre
la incertidumbre, la probabilidad deducida de clculos estadsticos en conexin con
los datos que suministra la ciencia. En todo caso, se pronuncia sobre la inversin
de la carga de la prueba; correspondera a la administracin probar que no existe
esa relacin causal: el respeto de la vida privada es un valor primordial, cuya defensa, por el juez europeo, no estara limitada por la ausencia de una certidumbre
absoluta, sobre todo en el contexto de las enfermedades modernas. Una cuestin
ciertamente discutible que evidencia, sin embargo, las nuevas dimensiones de la
responsabilidad de la administracin.
Otra modalidad nueva es la asuncin de un riesgo por la administracin que
no crea, pero cuya existencia puede producirse por actividades privadas que ella
misma estimula. Hasta qu punto podra sostenerse que es una cuestin de responsabilidad patrimonial, tal como se ha construido tradicionalmente. No hay funcionamiento normal ni anormal de los servicios pblicos. Se encajara ms bien en
una poltica econmica de fomento que no vulnere la prohibicin de ayudas pblicas en el derecho de la UE.
Es lo que ocurre con la cobertura de los riesgos que puedan acaecer a las empresas en un mundo global y altamente competitivo. A ello se refiere la ley 8/2014
de 22 de abril sobre cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de internacionalizacin de la economa espaola. Esa cobertura de riesgos constituye un servicio de inters econmico general como instrumento del sistema espaol de apoyo
financiero oficial a las empresas espaolas. Los riesgos podrn ser de variado carcter (comercial, poltico) y la cobertura es gestionada por cuenta del Estado por
medio de un agente gestor. Se trata de una actividad de servicio pblico con fines
de fomento, nada que ver con la responsabilidad patrimonial de la administracin.
V. Reflexin conclusiva
El quehacer cientfico ha desempeado y seguir desempeando un rol importante en la construccin de los ordenamientos jurdicos que garanticen derechos
de los ciudadanos, los haga ms efectivos y permita una mejor satisfaccin de los
intereses generales en cada momento. Se trata de una actividad, abierta al dilogo,
sin dar la espalda a la evolucin de la sociedad, que quiz de un modo pretencioso
se acostumbra a llamar doctrina o dogmtica. Una actividad libre, sin sujeciones
especiales, expuesta a la rectificacin y a la revisin, sin erigir en inmutable lo que
pudo ser oportuno en un momento.
Las categoras e instituciones son necesarias para una cabal explicacin de lo
que se quiere en funcin del bien comn y la dignidad y el bienestar de los ciudadanos. Son una muestra o un intento de servirlos. No deberan extenderse ms
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all de lo que las justifican. No se trata de desnaturalizarlas para dar respuesta a

hechos nuevos que deban encontrar una solucin de justicia, que da razn de ser
al derecho. Es posible que la construccin de la responsabilidad patrimonial o extracontractual de la administracin haya de ser contemplada desde las exigencias y
requerimientos del Estado social y democrtico de derecho. Es lo que he pretendido
con las reflexiones expuestas.
VI. Bibliografa
La bibliografa espaola sobre la responsabilidad patrimonial de la administracin es numerosa. Aqu se seleccionan algunos trabajos, con exclusin de los tratados y cursos generales de derecho administrativo.
Garca de Enterra, E., Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa, Institu-
to de Estudios Polticos, Madrid, 1956, Prlogo a O. Mir Puigpelat, La responsabilidad patrimonial de la administracin, 2002.
Garrido Falla, Fernando, Panorama general de la responsabilidad civil de la
administracin pblica, en La responsabilidad patrimonial de los poderes pblicos, J. L.
Martnez Lpez Muiz y A. Calonge (coords.), Marcial Pons, Madrid, 1999.
Gonzlez Prez, Jess, Responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas,
Thomson-Civitas, Madrid, 2004.
Leguina Villa, Jess, La nueva ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del
procedimiento administrativo comn, Tecnos, Madrid, 1993.
Martn Rebollo, Luis, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la administracin: un balance y tres reflexiones, RAP, 150, 1999.
Mir Puigpelat, Oriol, La responsabilidad patrimonial de la administracin. Hacia un nuevo
sistema, Civitas, Madrid, 2002.

Nettel Barrera, Alina de Carmen, Obligacin de resolver, silencio administrativo y
responsabilidad patrimonial por inactividad, Atelier, Barcelona, 2012.
Pantalen Prieto, Fernando, Los anteojos del civilista: Hacia una revisin
del rgimen de responsabilidad de las administraciones pblicas, Documentacin
Administrativa, 237-238, 1994.
Santamara Pastor, Juan Alfonso, Prlogo, a Francisco Javier de Ahumada
Ramos, La responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas, Aranzadi, 2000.

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EL DERECHO MUNICIPAL A UN DESARROLLO

SOSTENIBLE EN EL LITORAL*
Juan Francisco Prez Glvez**
Sumario: I. Componente econmico del litoral. II. La destruccin del litoral. III. Desarrollo local y transgresin del derecho. IV. Conclusin.
I. Componente econmico del litoral

El anlisis del litoral tiene un componente econmico, es decir, ligado al desarrollo,
sobre el que he podido encontrar muy poca informacin disponible. La que existe,
aparece dispersa, inconexa, fragmentada y, por tanto, es difcil obtener respuestas a
las numerosas preguntas que podemos plantear.
Los economistas son los que tienen que proporcionar datos y conclusiones sobre esta materia, pero no pasa desapercibido para un jurista, que no se haya estudiado (o al menos no he podido encontrar referencias significativas sobre el particular), la interrelacin entre el capital disponible, los ingresos que genera el litoral
y los gastos o inversiones que se efectan sobre el mismo. Y es importante determinarlo, porque parece un dato insoslayable que el litoral tiene una incidencia muy
notable sobre el desarrollo econmico de las sociedades actuales. Basta leer las leyes
publicadas, para entender la cantidad de implicaciones de este orden que se tratan
de regular a travs de instrumentos normativos de diversa jerarqua.
Tal y como ha sido sealado por doctrina autorizada, el litoral es un espacio
fsico que puede contemplarse desde una triple perspectiva:
En primer lugar, constituyen la frontera martima, el lmite espacial de la soberana de
las organizaciones polticas; ms all, no se ejerce el poder de los Estados, sino que se
ubica el espacio de las relaciones internacionales jurdico-pblicas.
* Este trabajo de investigacin ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigacin del
Ministerio de Ciencia e Innovacin (DER2010-18321): Aspectos jurdicos de la economa urbana para
el desarrollo sostenible.
** Catedrtico de Derecho administrativo, Universidad de Almera (Espaa).
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JUAN FRANCISCO PREZ GLVEZ
En segundo lugar, el litoral constituye un espacio til para el hombre, bien porque en l se encuentran recursos adecuados para la satisfaccin de sus necesidades,
bien porque el mar, en s mismo, es un medio para importantes actividades humanas,
como la navegacin. Ms an, recientemente, el litoral ha sido considerado til para
el hombre como lugar de ocio y esparcimiento, a donde los hombres se desplazan peridicamente a descansar, a practicar deportes, a romper la rutina del sistema de vida
de las sociedades industrializadas.
En tercer lugar, en fin, el litoral se considera como un espacio natural, como un
mbito dotado de un equilibrio ecolgico frgil, y que ha de ser salvaguardado de
agresiones.1
La Carta Europea del Litoral, aprobada en la Conferencia de Regiones Perifricas Martimas de la CEE, determina que el litoral juega un papel esencial para
la vida humana, y lo visualiza en diversas afirmaciones:
dado su carcter de zona de contacto entre el espacio terrestre y el espacio martimo
el litoral constituye por definicin un bien escaso y frgil.
juega un papel muy importante en el mantenimiento de los equilibrios naturales
que condicionan la vida humana.2
juega igualmente un papel estratgico en el desarrollo econmico y en la reestructuracin de la economa mundial.
la zona litoral constituye el soporte de actividades econmicas y sociales originales,
creadoras de empleo para las poblaciones residentes.
asume una funcin indispensable de recreo fsico y psquico para las poblaciones
sometidas a la presin creciente de la vida urbana.
ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estticas y culturales, as como en
los deseos de la persona humana.
Tal y como puso de manifiesto la STC 149/1991, del 4 de julio, las funciones
sociales del litoral cobran una extraordinaria importancia (FJ 1o.): Esta naturaleza
y estas caractersticas de la zona martimo-terrestre no se reducen, como es bien sabido, al simple hecho fsico de ser esa zona el espacio en el que entran en contacto
el mar y la tierra. De esa situacin derivan una serie de funciones sociales que la
Carta Europea del Litoral resume, en el primero de sus apartados, sealando que es
esencial para el mantenimiento de los equilibrios naturales que condicionan la vida
1 Juan Ramn Calero Rodrguez, Introduccin al rgimen jurdico del litoral, en Mara Teresa
Carballeira Rivera (coord.), Ordenacin del litoral, Escola Galega de Administracin Pblica, Santiago de
Compostela, 2001, p. 62.
2 El Programa XXI aprobado en la Cumbre de Ro de Janeiro de 1992 sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo seala que ms de la mitad de la poblacin del mundo vive a menos de sesenta kilmetros de
la costa, y esa proporcin podra elevarse a las tres cuartas partes para el ao 2020 Pese a los esfuerzos
que se estn haciendo en los planos nacional, subregional, regional y mundial, la forma de actuar, de
enfocar la ordenacin de los recursos marinos y costeros no siempre ha permitido lograr un desarrollo
sostenible, y los recursos costeros y el medio ambiente se estn degradando y erosionando rpidamente
en todo el mundo.

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EL DERECHO MUNICIPAL A UN DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL LITORAL
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humana, ocupa un lugar estratgico en el desarrollo econmico y en la reestructuracin de la economa mundial, es soporte de las actividades econmicas y sociales
que crean empleo para la poblacin residente, es indispensable para el recreo fsico y
psquico de las poblaciones sometidas a la presin creciente de la vida urbana y ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estticas y culturales de la persona humana.
Para servir a estas funciones el legislador estatal no slo est facultado, sino obligado,
a proteger el dominio martimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento
de su integridad fsica y jurdica, como su uso pblico y sus valores paisajsticos.
Es una evidencia avalada por los datos objetivos y por la doctrina, que buena
parte de los recursos financieros disponibles para el desarrollo de Espaa se dirigen
hacia las reas litorales. La concentracin de la poblacin explica que muchas de
las inversiones en infraestructuras productivas y equipamientos hayan tenido aqu
su destino. Este proceso de concentracin de recursos econmicos ha descansado,
hasta el momento, en la utilizacin no siempre racional de los recursos litorales:
suelo, agua, playas, paisaje, etctera. Es ms, podemos asegurar que no hay correspondencia entre los beneficios que proporciona el litoral y el costo de su mantenimiento, vigilancia y regeneracin.3
Para ello se han hecho una serie de propuestas para mejorar la gestin del
litoral,4 con incidencia en el desarrollo econmico:

Conceder atencin especial y prioritaria al espacio y a los recursos costeros

definiendo un proyecto poltico especfico.
Aprobacin de una legislacin bsica estatal para la gestin de las reas
litorales que, siendo respetuosa con el reparto constitucional de competencias, fomente la coordinacin y la cooperacin entre las diferentes escalas
de la administracin pblica; y entre stas y el resto de los agentes sociales
e institucionales.
Detallar las competencias de cada escala territorial de la administracin
pblica.
Redefinicin de la administracin costera estatal, orientar su perfil y funciones hacia actuaciones ms cercanas a la proteccin y conservacin ambiental que a la construccin o creacin de facilidades para el fomento
econmico en el DPMT.
Parece necesario recuperar alguna de las lneas estratgicas de gestin del litoral que el Estado, y algunas Comunidades Autnomas, desarrollaron a finales de los aos ochenta y principios de los noventa y que fueron abandonadas.
Un instrumento imprescindible en las diferentes escalas territoriales de la
administracin debera ser el Programa de Gestin Integrada de reas
Litorales.
3 Juan
M. Barragn, Las reas litorales de Espaa, Ariel, Barcelona, 2004, p. 145.

pp. 180-182. En relacin con el fomento sostenido de la riqueza nacional con sede
en el espacio costero, vase Lorenzo Prez Conejo, Ensayo sobre dominio pblico y demanio litoral, Instituto
Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 2001, pp. 118 y 119.
4 Ibidem,

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Resulta imprescindible mejorar la formacin de los tcnicos responsables

de la administracin del litoral con conocimientos de naturaleza interdisciplinar, y destrezas intelectuales vinculadas a la bsqueda de consenso y
gestin de conflictos.
El Programa Nacional (y los correspondientes regionales y locales) de Gestin Integrada de reas Litorales necesita la garanta de unos fondos que
aseguren su financiacin al menos a mediano plazo.
Sera necesario promocionar iniciativas vinculadas al conocimiento cientfico del sistema litoral, as como a la difusin de los esfuerzos pblicos
realizados para la mejora de su administracin.
Todo ello ha sido documentado y actualizado en un texto que tiene una importancia notable en la materia que estoy abordando en este trabajo, para una
comunidad autnoma, Andaluca. Me estoy refiriendo a la Estrategia Andaluza
de Gestin Integrada de Zonas Costeras, elaborada bajo la direccin tcnica del
profesor Barragn.5 Este es un documento que se justifica ante la importancia ambiental, econmica, social y cultural de nuestras costas, y frente a las amenazas que
se ciernen ante ellas (aumento de la poblacin y de las actividades econmicas, agotamiento de los recursos, cambio climtico, etctera), y que va a servir de base para
que se promueva la Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras,
un documento con el que se dara una respuesta pionera a uno de los mayores retos
ambientales, econmicos y sociales de nuestros tiempos.6
II. La destruccin del litoral

El litoral es un espacio dinmico que soporta una notable presin de los poderes econmicos. Se vende la idea de desarrollo, los municipios creen haber
encontrado el man prometido, y no es oro todo lo que reluce. Los poderes pblicos, muchos de ellos del mbito local, no han sido ajenos a esta distorsin, y la
situacin tuvo su punto lgido en 2007, cuando los ayuntamientos haban aprobado
ese ao la construccin de tres millones de nuevas viviendas en las costas espaolas.
5 Dicho documento ha sido editado por la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca y su ISBN es: 978-84-96776-06-7. La autora corresponde a: Juan Manuel Barragn Muoz,
J. Adolfo Chica Ruiz y Mara Luisa Prez Cayeiro.
6 Juan Manuel Barragn Muoz, J. Adolfo Chica Ruiz y Mara Luisa Prez Cayeiro, Estrategia
Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras, Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca,
Sevilla, 2008, pp. 124-131, donde se aborda con detalle: a) Desequilibrio entre los ingresos producidos
gracias a los recursos del litoral y los gastos derivados de su proteccin y conservacin; b) Desequilibrio
mantenido o auspiciado, tambin, desde el sector pblico; c) Origen exclusivamente pblico de los
recursos destinados a la ordenacin, proteccin o recuperacin del litoral, d) Primaca de un destino
productivo de la inversin.

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La financiacin de los municipios y el desarrollo urbanstico estn directamente

relacionados, pero ese modelo est periclitado.
Las cifras de la destruccin a toda costa,7 tomadas con prudencia, evidencian
una serie de parmetros sectoriales que arrojan luz sobre esta cuestin. Paso a su
reproduccin resumida y sectorial.
Poblacin y antropizacin de la costa:

El 44% de la poblacin
espaola vive en los
municipios costeros, que
apenas representan el
7% del territorio.
En los ltimos 20 aos se

ha destruido en la costa
espaola la superficie
equivalente a ocho campos de ftbol al da.
En algunas comunidades ms del 75% de los

terrenos colindantes al
mar son urbanos o urbanizables y casi el 25% del
litoral es costa artificial.
Urbanismo:
En la actualidad en Espaa hay suelo recalificado
y comprometido para
construir cerca de 20 millones de viviendas.
La construccin robaba
al litoral el equivalente a
tres campos de ftbol al
da en 2007.
Entre 1990 y 2000

la urbanizacin en
Espaa aument un
25.4% y la poblacin, un 5%.
En 2008 haba en
Espaa 3 000 000
millones de viviendas vacas.
En 2008 la venta de pisos

en la costa descendi un
30%. En 2009 haba un
milln de viviendas sin
vender, casi la mitad en la
costa mediterrnea.
Espaa es el pas
que ms dinero pblico ha destinado
en los ltimos meses
a sostener el sector
inmobiliario.
7 Greenpeace,
En 2007 los ayuntamientos del litoral proponan la

construccin de cerca de
3 000 000 de nuevas viviendas.
En 2008 Espaa necesitaba algo ms de 300 000
viviendas anuales, pero entre
2003-2007 se lleg a triplicar
esta cifra.
En la actualidad hay en
Espaa 416 campos de golf.
Un campo de golf necesita
al ao una cantidad de agua
equivalente al consumo de
una poblacin de 10 000
habitantes.
Destruccin a toda costa, 10a. ed., julio, 2010, pp. 18 y 19.

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Infraestructuras:
Entre 1998 y 2003
se incrementaron un
505% las inversiones
en puertos del Estado.
En 2006 se duplic el nmero de viviendas previstas en la costa: 1 479 000

nuevas viviendas.
En 2006 haba un centenar

de nuevos proyectos para
ampliar o construir puertos
deportivos (42 000 atraques
ms).
Turismo:
En 2004, el presupuesto necesario para
mantener las infraestructuras tursticas
(aeropuertos, puertos, hoteles, playas,
etc) super en un 25% a los ingresos
producidos por el turismo.
En 2007 la industria turstica acumulaba su sexto ao consecutivo de descenso de ingresos. A pesar de eso, ese ao
se proyect la construccin de 202 500
nuevas plazas hoteleras.
Corrupcin:
En 2005, Espaa se encontraba en el puesto 23 del ranking
de corrupcin mundial, segn
un informe de la ONG Transparencia Internacional que
analiza 180 pases.
En 2006, haba en Espaa 50 000 millones de

euros en billetes de 500,
una cuarta parte de los
emitidos por el Banco
Central Europeo.
Siete de cada diez alcaldes acusados de

corrupcin fueron elegidos en las elecciones
municipales de 2007.
4 100 millones de euros han sido des- Ms de 300 personas, entre polticos y
falcados en los ltimos diez aos, se- empresarios, han sido juzgados en 2010
gn El Mundo. El equivalente al costo por corrupcin o trfico de influencias.
de 50 hospitales de ltima generacin o
el gasto estatal en cultura de toda una
legislatura.
Sin duda estos datos escalofriantes evidencian una realidad que representa una
filosofa de desarrollo no sostenible.8 La educacin es imprescindible:
8 Ibidem, p. 13 [Reproduce una colaboracin de Fernando Marn Castn, abogado y exdirector
general de costas entre 1996-2000], Recuerdos y esperanzas: Cuando llegu a la Direccin General
de Costas no entenda como con una ley razonablemente buena y protectora del litoral se haba podido
llegar a esa situacin, como tampoco entenda por qu tal Direccin, en contra de lo que consideraba
su lgica orientacin protectora de los ecosistemas costeros se haba enmarcado tradicionalmente en un

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Teniendo en cuenta los considerables efectos ambientales y sociales del consumo de

la sociedad moderna, el gran reto es aumentar la sensibilidad de la poblacin con
respecto al desarrollo sostenible y estimular el cambio hacia nuevos modelos de produccin y de consumo de una economa verde. La educacin ambiental es una herramienta imprescindible en estrategias integrales de proteccin de la costa, para que
resulten ms efectivas. Cada ciudadano tiene poder para reclamar a las administraciones pblicas polticas de desarrollo urbanstico y planificacin territorial sostenibles,
as como denunciar agresiones al medio costero.9
III. Desarrollo local y transgresin del derecho

La interrelacin entre economa sostenible, medio ambiente y desarrollo local
creo que ha quedado probada. Sin embargo, doy un paso ms, y presento ejemplos
representativos de la vinculacin de estos conceptos con la transgresin del derecho. El caso del Hotel Algarrobico en Almera, Eurovegas (se proyectaba en el
delta del Llobregat) y Valdevaqueros, son el prototipo de lo que hemos hecho, y
queremos seguir haciendo?
1. Deslinde del dominio pblico martimo-terrestre y delimitacin

de la extensin de la servidumbre de proteccin en el caso
Hotel Algarrobico: STS de 21 de marzo de 2012
Un caso emblemtico de la colisin entre el desarrollo local y la transgresin del
derecho en el mbito del dominio pblico martimo-terrestre, es el del hotel Algarrobico en el Parque Natural de Cabo de Gata-Nijar (Almera-Espaa).
Muchos son los pleitos planteados, y por tanto, nos espera una larga sucesin
de sentencias que resuelvan una autntica maraa judicial. Una primera resolucin
ha sido la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 5a.), del 21 de marzo de 2012 (artculo 4458).
Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo. Pronto lo entend al encontrarme todo su presupuesto (y

el de aos futuros) comprometido en paseos martimos, farolas, regeneraciones efmeras de playas,
en definitiva, transformaciones artificiales de la naturaleza. Y segu entendindolo cuando comprob
que el 90% de las solicitudes que se reciban tanto de particulares como de los representantes de las
instituciones pblicas se referan a ms de lo mismo: puertos y ms puertos, urbanizaciones, carreteras,
dragados del fondo marino, polgonos industriales, paralizacin de los deslindes y desafectaciones del
dominio pblico martimo-terrestre, o concesiones para los usos ms peregrinos y contrarios a su debida
proteccin
No nos resignemos. Somos muchos ms los que queremos un mar rico que apoderarnos de sus
riquezas; los que preferimos un mar limpio que intoxicado y un mar de libertad para todos los seres que
lo habitan que un mar encadenado.
9 Ibidem, p. 165.
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A. Hechos de que la sentencia trae causa y problemas que aborda

La Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dict, con fecha 23 de enero de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nmero 50 de 2006, que desestima el interpuesto por el Ayuntamiento de Carboneras, contra la resolucin recurrida, por ser conforme a derecho.
La sentencia de la Audiencia Nacional, se basa, entre otros, en los siguientes
fundamentos (FJ Tercero), a saber:
La misma Disposicin Transitoria Tercera de la Ley de Costas que hemos citado, en
su apartado segundo b) establece que los Planes parciales aprobados definitivamente
con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de esta ley, que
resulten contrarios a lo previsto en ella, debern ser revisados para adaptarlos a sus
disposiciones, siempre que no se d lugar a indemnizacin de acuerdo con la legislacin urbanstica. La misma regla se aplicar a los Planes parciales cuya ejecucin no
se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administracin, cualquiera que sea la fecha de su aprobacin definitiva. (Esto mismo resulta
de la Transitoria Octava del Reglamento apartado 1, b). Esto es, precisamente, lo que
ocurre en el caso que nos ocupa en el que el Plan Parcial que afecta a la zona objeto
de impugnacin fue aprobado con posterioridad al 1 de enero de 1988 pero antes de la
entrada en vigor de la Ley de Costas. La disposicin transitoria Octava del Reglamento
de la Ley de Costas define exactamente la situacin objeto del presente recurso en su
apartado 1. b) cuando dice que: En los terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley de
Costas, estn clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanizacin, se mantendr el aprovechamiento urbanstico que tengan atribuido, aplicndose las siguientes reglas: b) Si cuentan con plan parcial aprobado definitivamente,
se ejecutarn las determinaciones del plan respectivo, con sujecin a lo previsto en la
disposicin transitoria novena, apartado 1, de este Reglamento, para el suelo urbano.
No obstante, los planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 de
enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, que resulten contrarios a lo previsto en ella, debern ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones,
siempre que no se d lugar a indemnizacin de acuerdo con la legislacin urbanstica.
La misma regla se aplicar a los planes parciales cuya ejecucin no se hubiera llevado
a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administracin, cualquiera que sea la fecha de su aprobacin definitiva (disposicin transitoria tercera, 2, de
la Ley de Costas). Tambin es necesario atender a lo que sealan los apartados 5 y
6 de esa misma Disposicin Transitoria Octava del Reglamento de la Ley de Costas
cuando seala que: 5. La revisin del planeamiento, en lo que afecta al cumplimiento de la presente disposicin se ajustar a las siguientes reglas: a) La Administracin
urbanstica competente de oficio o a instancia del Servicio Perifrico de Costas o del
promotor del plan, determinar motivadamente y teniendo en cuenta, en todo caso,
los criterios del apartado 3, si la revisin es o no posible sin dar lugar a indemnizacin.
b) En caso de que se determine la imposibilidad, la resolucin correspondiente pondr
fin al procedimiento. En otro caso, se continuar la tramitacin con arreglo a la legislacin urbanstica. 6. Lo dispuesto en los apartados anteriores se entiende sin perjuicio
de que las Administraciones urbansticas puedan acordar la revisin o modificacin
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del planeamiento en ejercicio de sus competencias respectivas, aunque se diera lugar a

indemnizacin. En el caso presente la revisin del planeamiento urbanstico no consta que se haya realizado pero, en cualquier caso, en el Informe que obra al folio 100
de la Carpeta de la Direccin General de Costas se dice que las determinaciones de
dicho plan no impiden que se respeten los 100 metros de servidumbre de proteccin
por lo que tampoco parece necesario acordar indemnizacin alguna y, en todo caso,
esa nunca sera objeto del presente recurso contencioso administrativo como tampoco
lo es la razn o circunstancia por la que no se ha llegado a modificar el planeamiento
urbanstico para acomodarlo a las exigencias de la Ley de costas y de su Reglamento.
Por ltimo, es necesario sealar, para justificar la desestimacin de la demanda, que el
hecho de que se informara favorablemente las Normas Subsidiarias de 1988, aun en el
caso de que se hubiera fijado una anchura de servidumbre de proteccin de 20 metros,
no puede impedir que la Direccin General de Costas, posteriormente, en el presente
expediente de deslinde, fije una anchura de servidumbre de 100 metros cuando resulta
que esta es, precisamente, la que exige la aplicacin de la normativa aplicable en atencin a las Disposiciones Transitorias de la Ley y Reglamento, tal como hemos visto.
Dentro del plazo concedido al efecto, el Ayuntamiento de Carboneras, como

recurrente, present escrito de interposicin de recurso de casacin, basndose en
cuatro motivos [el primero al amparo del apartado c) del artculo 88.1 de la LJ, y
los otros tres al del apartado d) del mismo precepto]:

El primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia

omisiva, con infraccin por ello de lo dispuesto en los artculos 33.1 y 67.1
de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, segn la interpretacin jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala, que se
citan y transcriben, por cuanto la Sala de instancia ha omitido examinar
la alegacin relativa a la ampliacin de la anchura de la servidumbre de
proteccin de veinte a cincuenta metros por la Administracin urbanstica competente al aprobar el Plan Parcial del Sector R-5, as como las
referidas a los principios de seguridad jurdica, de confianza legtima y de
autonoma municipal.
El segundo porque la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en la
Disposicin Transitoria Tercera, 2, letra B, de la Ley de Costas, y la Disposicin Transitoria Octava, apartados 2 , 3 y 5 de su Reglamento, ya que
el Plan Parcial del Sector R-5 fue aprobado con anterioridad a la entrada
en vigor de la Ley de Costas y, al aprobar definitivamente dicho Plan, la
zona de servidumbre de proteccin se ampli de 20 a 50 metros de anchura, a lo que hay que unir que las Normas Subsidiarias de Carboneras,
aprobadas definitivamente el 10 de marzo de 1998, con el informe favorable de la Direccin General de Costas, confirmaron todos los parmetros
urbansticos establecidos para el Plan Parcial R-5, por lo que dicho Plan
Parcial queda subsumido dentro del supuesto de la letra b) del nmero 2
de la Disposicin Transitoria Tercera de la Ley de Costas y del apartado

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5o. de la Disposicin Transitoria Octava de su Reglamento, siendo la Administracin urbanstica la competente para determinar si es o no posible
revisar los Planes Parciales segn se genere o no derecho a indemnizaciones, procedimiento que debe iniciarse de oficio o a instancia del Servicio
Perifrico de Costas e, incluso, del promotor, y, en consecuencia, habiendo
un Plan Parcial, aprobado definitivamente antes de la entrada en vigor de
la Ley de Costas y con posterioridad al 1 de enero de 1988, fijando una
zona de servidumbre de proteccin por debajo de los cien metros, es la
Administracin urbanstica la competente para establecer la anchura de
la servidumbre de proteccin, sin que la Administracin estatal de Costas
hubiera impulsado la revisin del Plan Parcial, que es lo que debera haber promovido de considerar que la zona de servidumbre de proteccin
debiera ser la de cien metros y no la de cincuenta determinada por el
Ayuntamiento de Carboneras al aprobar definitivamente el Plan Parcial, y,
segn se ha indicado, tales parmetros se ratificaron al aprobar las Normas
Subsidiarias de Planeamiento de Carboneras, en cuyo procedimiento de
aprobacin emiti informe la Administracin estatal de Costas.
El tercero por haberse infringido con la sentencia recurrida los principios
de seguridad jurdica, contemplado en el artculo 9.3 de la CE, as como los
principios de buena fe y confianza legtima del artculo 3.1 de la LRJPAC,
debido a que la Sala sentenciadora no tiene en cuenta que la Administracin estatal de Costas procedi a modificar la franja de servidumbre de
proteccin ocho aos despus de haber iniciado el procedimiento de deslinde y cuando ya se haba desarrollado prcticamente el Sector ST-1 (antiguo R-5), mientras que, debido a ese largo periodo, tanto el Ayuntamiento
como la mercantil que desarroll dicho Sector tenan la absoluta certeza
de que la anchura de la servidumbre de proteccin era de 50 metros, fijada
al aprobar definitivamente el Plan Parcial, teniendo en cuenta que inicialmente se haba sealado en el procedimiento de deslinde una anchura de
veinte metros, que despus pas a cien metros en la aprobacin definitiva
del deslinde, aunque las Normas Subsidiarias de Planeamiento haban ratificado los parmetros urbansticos del Sector ST-1 (antigo R-5).
El cuarto por haber infringido el Tribunal a quo el principio de autonoma
local, recogido en el artculo 140 de la Constitucin , y en el artculo 2 de
la Carta Europea de Autonoma Local, en relacin con el artculo 25.2,
letra D, de la LBRL, ya que, al confirmar la sentencia recurrida la Orden
de deslinde impugnada, ha atentado contra las Normas Subsidiarias de
Carboneras, el Plan Parcial del Sector ST-1 y el Proyecto de Urbanizacin,
pues supone limitar las actuaciones urbansticas permitidas en suelo urbanizable dentro de la franja de servidumbre que ha sido ampliada a cien
metros, desapoderando de la potestad de fijar la anchura de la servidumbre
de proteccin a la Administracin urbanstica municipal, que le viene atribuida legalmente al existir un Plan Parcial aprobado con posterioridad al
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1 de enero de 1988, y sin seguir el procedimiento para proceder, en su caso,

a la referida ampliacin, y as termin con la splica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que declare nula de pleno derecho, o, en su
defecto, anulable, la resolucin impugnada en cuanto fija la anchura de la
servidumbre de proteccin entre los vrtices 48 a 58, quedando, por tanto,
en la anchura que tena establecida con anterioridad a dicha modificacin.
La Administracin General del Estado y las asociaciones que haban comparecido (Asociacin Salvemos Mojacar y el Levante Almeriense), expresaron su oposicin
al recurso de casacin aduciendo: que el Plan Parcial de El Algarrobico, antiguo
Sector R-5, ahora ST-1, debi adaptarse a la Ley de Costas porque, cuando esta
Ley entr en vigor, no exista ningn aprovechamiento patrimonializado ni derecho
a indemnizacin alguna, constando en el expediente administrativo un informe preceptivo y vinculante, de fecha 15 de febrero de 1988, dirigido al Ayuntamiento de
Carboneras por el Director General de Costas, en el que aconseja que la edificacin
se site a 100 metros contados a partir de la lnea interior de la zona martimo-terrestre, de modo que el Ayuntamiento de Carboneras era consciente de que, al aprobar
definitivamente el Plan Parcial, la lnea de edificacin se deba situar a cien metros,
sin que el referido Plan Parcial se adaptase al PORN del Parque Natural de Cabo de
Gata-Nijar, mientras que las Normas Subsidiarias se aprobaron sin tener en cuenta
el PORN habiendo modificado la planimetra de ste para adaptarla a las Normas
Subsidiarias sin expediente alguno, replicando a los motivos de casacin alegados
porque la sentencia no ha incurrido en incongruencia, ya que el hecho de que el
Plan Parcial fijase en cincuenta metros la franja de servidumbre de proteccin resulta
indiferente a los efectos que se discuten, siendo esta alegacin, al igual que los principios de seguridad jurdica, confianza legtima y autonoma local intranscendentes
para las pretensiones formuladas por el demandante, por lo que no requieren una
respuesta concreta y singular, sin que el segundo motivo deba prosperar porque a la
fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas el promotor no haba adquirido ningn
derecho patrimonializado, de manera que no tena derecho a indemnizacin alguna
y, por consiguiente, la servidumbre de proteccin deba fijarse en cien metros en una
revisin del Plan Parcial, que no se efectu, a pesar de que, conforme a las normas
citadas en este motivo de casacin, debera haberse llevado a cabo estableciendo una
zona de servidumbre de proteccin de cien metros; debiendo correr la misma suerte desestimatoria el tercer motivo de casacin porque, cuando el 9 de diciembre de
2002 la Subdireccin General de Gestin del Dominio Pblico Martimo-Terrestre
del Ministerio de Medio Ambiente declar que la anchura de la zona de servidumbre
de proteccin en dicho tramo debera ser de 100 metros, el sector no haba comenzado a desarrollarse, lo que sucede cuando el 13 de enero de 2003 el Ayuntamiento concedi licencia para construir el Hotel Azata del Sol en espacio protegido no
urbanizable, y desde 1988 el referido Ayuntamiento recurrente tena conocimiento,
segn el informe antes indicado, de que la servidumbre de proteccin debera ser
de cien metros, por lo que no puede esgrimir los principios de seguridad jurdica,
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buena fe y confianza legtima; y el cuarto motivo de casacin tampoco puede prosperar porque la Administracin del Estado es competente para realizar el deslinde
del dominio pblico martimo-terrestre y su zona de proteccin de acuerdo con los
artculos 132 y 149 de la Constitucin y su interpretacin por STC 149/1991, del
4 de julio, y el Ayuntamiento de Carboneras debi de adaptar el Plan Parcial a la
anchura de cien metros la servidumbre de proteccin, segn lo establecido en el artculo 23 de la Ley de Costas , pues en el ao 1988 el sector no estaba desarrollado
y no se haba aprobado el Plan de Urbanizacin, habiendo dejado despus los terrenos de ser urbanizables en virtud de la publicacin del Plan de Ordenacin de los
recursos naturales el 22 de diciembre de 1994, terminando con la splica de que se
desestime el recurso de casacin y se condene en costas al Ayuntamiento recurrente.
En parecidos trminos, el abogado del Estado se opone al recurso de casacin
interpuesto, al entender que la sentencia recurrida no ha incurrido en incongruencia omisiva porque la congruencia se refiere a las pretensiones y no a las cuestiones,
y para que la desatencin a stas pueda ser tachada de incongruente, la falta de
respuesta debe ser total respecto de las que tengan verdadera relevancia jurdica
con independencia de las expresamente resueltas, mientras que, al examinar la sentencia recurrida, se observa que contiene afirmaciones que implican desestimar dos
de las cuestiones citadas, lo que hace innecesario resolver la tercera, y respecto del
segundo motivo, las Disposiciones Transitorias de la Ley y el Reglamento de Costas, invocadas en dicho motivo, no imponen reducir la servidumbre de proteccin a
la anchura que se determine en el planeamiento urbanstico, sino todo lo contrario,
de manera que ste debe respetar la anchura de cien metros, establecida en la Ley,
siempre que sea posible por no dar lugar a indemnizacin, puesto que quien ostenta
la competencia para, en definitiva, fijar la anchura de la servidumbre de proteccin
es la Administracin del Estado; y el tercer motivo de casacin alegado se contradice con lo expresado en el primero, pues si se afirma que la sentencia no respeta
los principios de seguridad jurdica, buena fe y confianza legtima, no se puede
afirmar en aquel primer motivo de casacin que no ha examinado la sentencia tales cuestiones, pero, en cualquier caso, lo que esos principios invocados garantizan
es la seguridad jurdica y confianza legtima de los ciudadanos, por lo que no cabe
que los esgrima una Administracin, cual es el Ayuntamiento, que viene obligado
a respetarlos, mientras que el haber fijado la Administracin estatal de Costas la
anchura de la servidumbre de acuerdo con lo dispuesto en la Ley nunca podr conculcar los invocados principios sino, antes bien, todo lo contrario y, finalmente, no
hay vulneracin de la autonoma local porque la Administracin del Estado ejerza
sus competencias deslindando el dominio pblico martimo-terrestre segn lo establecido en la Ley de Costas y en su Reglamento, pues no es sta la que revisa el
planeamiento sino que deber ser la Administracin municipal quien lo revise para
ajustarlo a lo dispuesto en la Ley de Costas, terminando con la splica de que se
inadmitan los motivos tercero y cuarto y se declare no haber lugar a los dems o,
subsidiariamente, que se declare no haber lugar al recurso de casacin con imposicin de costas procesales al Ayuntamiento recurrente.
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B. Doctrina del Tribunal

a. No se conculcan los principios de seguridad jurdica,
confianza legtima y autonoma municipal
El Tribunal Supremo entiende que no se conculcan los principios de seguridad
jurdica, confianza legtima y autonoma municipal, porque el Tribunal de instancia los rechaz con rigor al considerar que el Ayuntamiento recurrente debi proceder, una vez en vigor la Ley de Costas, a revisar el Plan Parcial, en cuyo mbito
no se haba producido desarrollo urbanstico alguno, para ajustarlo, en cuanto a
la anchura de la servidumbre de proteccin, a los preceptos de aquella Ley, lo que
debera haber conducido, inexorablemente, a establecer una anchura de la servidumbre de proteccin en cien metros en lugar de los cincuenta sealados en dicho
Plan Parcial, con lo que habra sido la actuacin de la Administracin urbanstica
municipal la que habra generado inseguridad jurdica y producido una creencia en
los ciudadanos de que la franja de la servidumbre de proteccin era de cincuenta
metros y no de cien, como vena impuesto por la Ley de Costas.
En varios pasajes de la sentencia se reitera que quien ostenta la competencia
para aprobar el deslinde es la Administracin estatal de Costas y si la Administracin urbanstica no haba revisado el Plan Parcial para acomodarlo a la Ley de
Costas o no lo hizo correctamente, la actuacin de aqulla no conculca el principio
de autonoma municipal.
En ms, en el FD Cuarto de la STS de 21 de marzo de 2012, se afirma:
La seguridad jurdica no se conculca por sealar la zona de servidumbre de proteccin
respetando los cien metros establecidos por el artculo 23.1 de la Ley de Costas, sino,
al contrario, por dejar de fijar esa anchura en la Revisin del planeamiento urbanstico cuando no hay razn para ello, y en este caso, de entenderse que con la aprobacin
de la Revisin de las Normas Subsidiarias del municipio de Carboneras se procedi
a la revisin legalmente impuesta para ajustar el planeamiento urbanstico a lo dispuesto en la Ley de Costas, ya que el Plan Parcial del Sector R-5 haba sido aprobado
definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, no se debi limitar
la anchura de la servidumbre de proteccin a cincuenta metros en el mismo Sector,
redefinido como ST-1, puesto que no haba lugar a indemnizacin de acuerdo con la
legislacin urbanstica por no haberse patrimonializado aprovechamiento urbanstico
alguno, que hubiese de ser reducido y diese lugar a la referida indemnizacin.
El hecho de que la Administracin estatal de Costas informase favorablemente la
Revisin de las Normas Subsidiarias, tal y como qued definitivamente aprobada, no
resta un pice al deber legalmente impuesto de adaptar las disposiciones del planeamiento urbanstico a lo previsto en la Ley de Costas, sino que tal circunstancia slo revela un proceder irrespetuoso con lo dispuesto en la Ley de Costas por la Administracin
estatal al informar la Revisin del mentado instrumento de ordenacin urbanstica.
Ni que decir tiene que tampoco ha resultado preterida por la sentencia recurrida
la buena fe de las Administraciones urbansticas y con ello conculcado el principio de

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confianza legtima, que ha de regir la actuacin de las administraciones pblicas, pues

sta viene sometida a la ley y al derecho (artculos 103.1 de la Constitucin y 3.1 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), que, como hemos indicado, requera ajustar las
determinaciones del planeamiento urbanstico a lo establecido en la Ley de Costas y
en su Reglamento (artculo 23.1 y Disposicin Transitoria Tercera, 2, b de la primera ,
y artculo 43.1 y Disposicin Transitoria Octava, 1, b , 2 y 5 del segundo), lo que en el
supuesto enjuiciado aqullas no llevaron a cabo, razones todas por las que este tercer
motivo de casacin tampoco puede prosperar.
b. La presunta desatencin o incuria de la Administracin

estatal de costas no impide el cumplimiento de la Ley
Entiende el TS que ha existido desidia o inatencin por parte de la Administracin estatal, al no haber promovido la revisin del Plan Parcial, tal y como prev el
subapartado a) del apartado 5 de la Disposicin Transitoria Octava del Reglamento
de la Ley de Costas , y ms an, si cabe, por haber informado favorablemente la
aprobacin de la Revisin de las Normas Subsidiarias del Planeamiento del municipio de Carboneras despus de haber entrado en vigor dicha Ley de Costas.
Ahora bien, la desatencin o descuido de la Administracin estatal de Costas
no es razn para incumplir lo establecido en la propia Ley de Costas acerca de la
anchura de la servidumbre de proteccin, que, conforme a lo dispuesto en su artculo 23.1, debe ser de cien metros medidos tierra adentro desde el lmite interior
de la ribera del mar.
La representacin procesal del Ayuntamiento recurrente, al sostener este segundo motivo de casacin, arranca de una premisa inexacta, cual es que el Plan
Parcial del Sector R-5 se haba revisado despus de la entrada en vigor de la Ley de
Costas para fijar la anchura de la servidumbre de proteccin en cincuenta metros o,
en cualquier caso, la asuncin por las Normas Subsidiarias de Planeamiento, cuya
Revisin se aprob despus de la entrada en vigor de la Ley de Costas, habiendo
sido informadas favorablemente por la Administracin estatal de Costas, supuso
una revisin, de acuerdo con lo previsto en la Disposicin Transitoria Tercera, 2,
b) de la Ley de Costas y la Disposicin Transitoria Octava 1 y 5 del Reglamento de
dicha Ley, de las determinaciones del Plan Parcial del Sector R-5, despus ST-1,
para ajustarlas a lo establecido en la referida Ley Costas.
Tal premisa no se corresponde con la realidad porque lo cierto es que el tan
repetido Plan Parcial del Sector R-5 no fue revisado despus de la entrada en vigor
de la Ley de Costas y, en el caso de que se considere que lo fue a travs de la aprobacin definitiva, el 28 de enero de 1998, de la Revisin de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento Municipales, hasta el 29 de octubre de 1997, segn hemos indicado
antes, no se aprob por la Comisin de Urbanismo el Proyecto de Urbanizacin
de dicho Sector, es decir que, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, no existan
los aprovechamientos urbansticos, a que aluden el apartado 2 b) de la Disposicin
Transitoria Tercera de la Ley de Costas y el apartado 2 de la Disposicin Transitoria Octava del Reglamento de dicha Ley, que tuvieran que ser reducidos como conDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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secuencia de la fijacin de la franja de servidumbre de proteccin en cien metros,

ya que, conforme a la citada Disposicin Transitoria del Reglamento de Costas, no
es obstculo para la aplicacin de la Ley de Costas (anchura de esa servidumbre
en cien metros) las indemnizaciones que, en su caso, fuesen exigibles por los gastos
realizados en la redaccin de planes o proyectos y expedicin de licencias.
En definitiva, de lo actuado en la va previa se deduce que no se produjo revisin del Plan Parcial del Sector R-5 para ajustarlo a las previsiones, en cuanto a
la anchura de la servidumbre de proteccin, de la Ley de Costas, pero, de haberse
producido con su fijacin en cincuenta metros al aprobar las Administraciones urbansticas la Revisin de las Normas Subsidiarias, tal determinacin no es ajustada
a derecho porque no existan aprovechamientos urbansticos, al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas, que se hubiesen patrimonializado y, al ser reducidos, tuviesen que ser indemnizados, razones todas por las que, de acuerdo con la
jurisprudencia recogida en nuestras Sentencias de fecha 28 de octubre de 2010 y las
que en ellas se citan, la Administracin estatal de Costas actu conforme a derecho
al fijar la zona de servidumbre de proteccin en cien metros, razones todas por las
que este segundo motivo de casacin debe ser desestimado.10
C. Fallo
En virtud de las consideraciones expuestas, el Tribunal Supremo rechaza la
causa de inadmisin alegada por el abogado del Estado y desestima los cuatro motivos de casacin invocados, declarando no ha lugar al recurso interpuesto.
2. Nueva versin de bienvenido Mr Marshall: Eurovegas

A. Los nuevos hechos minan la construccin legal
y necesitan nuevo derecho:11 la deslocalizacin del juego
La publicacin de la Ley 13/2011, del 27 de mayo (BOE de 28 de mayo, nm. 127),
de regulacin del juego, ha supuesto un revulsivo para el sector. Desde la despena10 STS
de 21 de marzo de 2012 (Art. 4458), FD Tercero.

Gonzlez Navarro, Una renovacin del sistema y de la dogmtica del derecho administrativo: el Tratado de Santiago Muoz Machado, Reda, 122 (2004), p. 225, donde parafraseando
un libro de Joaqun Garrigues, Nuevos hechos, nuevo derecho de sociedades annimas, publicado en 1933, dice:
hace ya muchos aos que los hechos no se corresponden con las palabras de la Ley. Las palabras
legales siguen siendo las mismas, pero por bajo de ellas y quiz con la ayuda de los fallos de los tribunales
y de los usos mercantiles, va la corriente de los nuevos hechos minando la construccin legal. Por ello,
en la p. 226, afirma Gonzlez Navarro: [Se trata] de mirar con ojos nuevos la realidad, para que podamos percatarnos de lo que permanece y de lo que ha cambiado, de la que hay que conservar y lo que
hay que renovar en el complejo mundo de las relaciones del hombre con esa maquinaria que es el poder
pblico, y en la p. 233: se han producido muchos cambios en el mundo. Tantos, que no es slo que
haya habido cambios, es que el mundo entero ha cambiado.
11 Francisco

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lizacin del juego en el Real Decreto Ley 16/1977, del 25 de febrero, por el que se
regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite
o azar y apuestas, y debido fundamentalmente a la irrupcin de los nuevos servicios
de comunicaciones electrnicas y a la utilizacin de los servicios de juego interactivos a travs de Internet,12 ha cambiado de forma sustancial, tanto en Espaa como
en otros pases de nuestro entorno, la concepcin tradicional del juego.
As lo reconoce el prembulo de la disposicin, que pone de manifiesto que
durante muchos aos, el rgimen jurdico del juego ha sufrido pocos cambios. Sin
embargo, Internet ha propiciado la deslocalizacin de este tipo de actividades que
se desvinculan del territorio fsico, para pasar a una concepcin del territorio electrnico, informtico o telemtico, que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea
entiende que hay que dimensionar.
En materia de juego cohabitan un nmero inconmensurable de normas que
dificultan, no slo su aplicacin, sino tambin su control. Y este control era especialmente deficiente cuando haban aparecido nuevos operadores para los que la
normativa vigente no ofreca una respuesta adecuada.13 Por tanto, era necesario
establecer nuevos mecanismos de regulacin:
La carencia de los instrumentos normativos adecuados para dar respuesta a los interrogantes creados ante la nueva situacin del mercado, ha generado en el sector
del juego la necesidad de establecer nuevos mecanismos de regulacin que ofrezcan
seguridad jurdica a operadores y particulares en los diferentes juegos, sin olvidar la
imprescindible proteccin de los menores de edad, de aquellas personas que hubieran solicitado voluntariamente la no participacin, as como la proteccin del orden
pblico y la prevencin de los fenmenos de blanqueo de capitales y financiacin del
terrorismo.14
y de control pblico del sector:

El avance en los servicios de comunicacin y, como consecuencia de su aplicacin a
las actividades de juego, la desvinculacin de este tipo de actividades del territorio, ha
trado consigo la necesidad de iniciar un nuevo camino en la regulacin del sector del
juego asegurando mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos ineludibles de
tutela y proteccin social de los menores y de los participantes en los juegos, al tiempo
que se pretenden alcanzar otras importantes finalidades como son la prevencin de
12 Comercio electrnico: La Unin Europea quiere lograr un mercado nico on-line homogneo
y seguro, Lexdiario.es, del 20 de enero de 2012, donde se proponen una batera de medidas para duplicar
el comercio a travs de la red, de aqu al 2015.
13 Jos Ignacio Cases, Prlogo, en Alberto Palomar Olmeda (Dir.), El juego on line, Aranzadi,
Pamplona, 2011, p. 24: La industria del juego de azar en Espaa est articulada por un gran nmero
de empresas que emplean, directa e indirectamente, a ms de 100 000 trabajadores, aportan ms de
5 000 millones de euros a las distintas administraciones pblicas por la va de impuestos de juego y otras
modalidades tributarias y gestionan, en trminos de cantidades jugadas en las diferentes modalidades
autorizadas en Espaa, ms de 30 000 millones de euros al ao.
14 Ley 13/2011, del 27 de mayo, de regulacin del juego, Prembulo I.

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actividades fraudulentas y de blanqueo de capitales, y todo ello a travs de una oferta

dimensionada del juego, de una regulacin de la prctica de aquellos juegos que puedan ser autorizados, as como del control pblico del sector.15
Todo ello con un respeto absoluto del marco constitucional, donde las Comunidades Autnomas incluyen entre sus competencias la capacidad para colaborar,
en el ejercicio de las estatales, en relacin con las actividades de juego, adems de
las propias:
Desde el mximo respeto a las competencias de las Comunidades Autnomas, esta
Ley se fundamenta en los nmeros 6, 11, 13, 14 y 21 del apartado primero del artculo 149 de la Constitucin espaola y en la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, manifestada en numerosas sentencias, entre las que cabe destacar, la nmero
163/1994, de 26 de mayo, que declara la existencia de una competencia estatal en
materia de juego que ha de ser ejercida por el Estado en nombre del inters general,
sin perjuicio de las competencias que en materia de juego tienen reconocidas las Comunidades Autnomas en sus respectivos Estatutos de Autonoma.
La regulacin de los juegos de mbito estatal se ha plasmado de conformidad
con el mandato recogido en el apartado sexto de la Disposicin adicional vigsima
de la Ley 56/2007, del 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de
la Informacin. Las competencias estatales en materia de juego han de ser entendidas, no obstante, sin perjuicio del reconocimiento pleno de las competencias que, en
esta materia atribuyen los Estatutos de Autonoma a las respectivas Comunidades
Autnomas, lo que ha hecho preciso el diseo de procedimientos y mecanismos de
coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas. A estos efectos, se crea el
Consejo de Polticas de Juego, como rgano colegiado que asegurar la participacin
de las Comunidades Autnomas en la fijacin de los principios de la normativa de los
juegos y de las medidas de proteccin a los menores y personas dependientes. En todo
caso, a travs del Consejo de Polticas del Juego se coordinar la actuacin del Estado
y Comunidades Autnomas en materia de otorgamiento de licencias.
Esta Ley establece la regulacin de las actividades de juego que se realizan a travs
de canales electrnicos, informticos, telemticos e interactivos y en las que los medios
presenciales debern tener un carcter accesorio, salvo las actividades presenciales de
juego sujetas a reserva desarrolladas por las entidades designadas por la ley que, por
su naturaleza, son exclusivamente de competencia estatal.
Con la finalidad de respetar ntegramente las competencias de las Comunidades
Autnomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligacin de que las Comunidades Autnomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de
ttulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesin de cualquier ttulo
habilitante exigir, para la instalacin o apertura de locales presenciales abiertos al
pblico o de equipos que permitan la participacin de los juegos, autorizacin administrativa de la Comunidad Autnoma que se otorgar de acuerdo con las polticas
propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas.16
15 Idem.
16 Ibidem,
III.
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Un buen ejemplo de la formulacin definitiva o status quo en este sector del ordenamiento jurdico lo constituye la STC 31/2010, del 28 de junio, que aborda la
reinterpretacin de determinados preceptos del Estatuto de Autonoma de Catalua, en materia de juego. En concreto afirma:
a) El artculo 141.2 (juego y espectculos) es objeto de recurso por disponer que la
autorizacin de nuevas modalidades de juego y apuestas de mbito estatal, o bien
la modificacin de las existentes, requiere la deliberacin en la Comisin Bilateral Generalitat-Estado prevista en el ttulo V y el informe previo determinante de la
Generalitat. Para los recurrentes el precepto presupone que el Estado no ostenta
competencia alguna en materia de juego, lo que, a su juicio, es falso, al menos por
relacin a la lotera nacional, como se desprende de la jurisprudencia (por todas, STC
163/1994, del 26 de mayo) y de la conexin que, ms all del silencio del artculo 149.1 CE, ha identificado la competencia sobre esta materia con la competencia
recogida en su regla 14
b) Nuevamente seala el abogado del Estado que, aunque la competencia sobre
juegos y apuestas se asuma como exclusiva, esta sujeta a los lmites derivados del legtimo ejercicio de las restantes competencias. De hecho el Estatuto de 1979 ya atribua
a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de casinos, juego y apuestas, con
exclusin de las Apuestas Mutuas Deportivo Benficas (artculo 9.32). Esta previsin
estatutaria permiti que el Tribunal Constitucional declarara, en las Sentencias citadas
de contrario, que la lotera nacional y los juegos conexos no deban encuadrarse en el ttulo Juegos
y apuestas, sino en el de hacienda general (artculo 149.1.14, CE). Parecera claro que en
nada afecta a esta doctrina el nuevo Estatuto: la lotera nacional seguira integrada en
este ttulo competencial. Pero es que, adems, el Estatuto tendra la virtud de clarificar
el ttulo competencial de Juegos y apuestas, estableciendo el punto de conexin en el
mbito territorial del mismo. Es decir, cuando la actividad se desarrolla exclusivamente en Catalua, la competencia sera autonmica; y cuando el Juego o apuesta sea de
mbito estatal, la competencia sera del Estado, si bien debiendo acudir al mecanismo
de cooperacin que establece el artculo 141.2 recurrido, que sera absolutamente razonable, ya que remite a la disposicin adicional segunda, suficientemente comentada
c) El gobierno cataln recuerda que en el artculo 149.1 CE no figura la materia
juego y apuestas, de manera que la Generalitat la asumi en el artculo 9.32 del Estatuto de 1979, con la nica excepcin de las Apuestas Mutuas Deportivo Benficas. No
obstante desde el comienzo del funcionamiento del Estado autonmico se plantearon
conflictos competenciales en torno a los juegos y apuestas por relacin a la autorizacin estatal para otras modalidades de lotera de mbito estatal, as como de juegos y
apuestas a favor de entidades sociales de mbito tambin estatal.
El Tribunal Constitucional entendi, en las Sentencias mencionadas en el recurso,
que el Estado poda gestionar loteras desde la competencia atribuida en el artculo 149.1.14 CE. Aun as resulta evidente el potencial alterador del orden competencial
que encierra el recurso a este ttulo por el hecho de que la lotera sea una fuente de
ingresos para el erario pblico. De igual modo que el poder de gasto del Estado no genera competencias a su favor (STC 13/1992, del 6 de febrero) tampoco ha de hacerlo
el poder de ingreso. Adems, en atencin al limitado poder de gasto de los espaoles,
debera convenirse en que los ingresos de la hacienda pblica estatal por este concepto

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menoscabarn aquellos que, por la misma actividad, corresponderan a las haciendas

autonmicas. Esto es lo que habra tratado de evitarse en el artculo 141.2 mediante
el establecimiento de sistemas de colaboracin y participacin.
Frente a lo sostenido de contrario en la demanda, el precepto estatutario no supedita ni condiciona indebidamente, a juicio del Gobierno de la Generalitat, la actuacin estatal. En cuanto a la participacin en la Comisin Bilateral el Gobierno cataln
se remite al estudio del artculo 183 del Estatuto [antecedente 106 c)], y con respecto
al valor del informe determinante apunta que slo obliga al Estado a motivar su
decisin cuando no acoja la postura de la Generalitat. Recuerda, por ltimo, el Ejecutivo autonmico que la disposicin adicional decimocuarta deja a salvo los juegos
explotados por la ONCE, extremo que los recurrentes no mencionan.
d) Alega el Parlamento de Catalua que en esta materia la Administracin del Estado
ha ejercido amplias atribuciones al amparo de la competencia prevista en el artculo 149.1.14, CE. En este terreno el Estatuto, mediante la Comisin Bilateral, pretendera formalizar la necesidad de dilogo para que el Estado, que carece de ttulos competenciales directos y expresos sobre la materia, pueda autorizar nuevas modalidades
de juego y apuestas o pueda modificar los existentes en el mbito territorial de Catalua. En este sentido, se recuerda que la autorizacin de una nueva modalidad de juego
o apuesta de mbito estatal o la modificacin de una existente pueda afectar de forma
sustancial a los juegos y apuestas regulados por la Generalitat. Por consiguiente sera admisible que la actuacin del Estado quede condicionada por la decisin previa
de una Comunidad Autnoma que tiene atribuida la competencia exclusiva sobre la
materia17
Lo que sin duda refuerza la colaboracin y coordinacin en un sector tan sensible, pues no se est abordando una actividad empresarial ms, tal y como reconoce
la STSJ de Baleares, nm. 912/2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin nica), del 8 de noviembre:
La actividad relativa al juego no es una actividad empresarial ms. En efecto, la
actividad relativa al juego ni se dirige a la realizacin de funciones de carcter productivo ni carece
de inters general, razn por la cual sus condiciones de ejercicio se encuentran rigurosamente reglamentadas por la Ley.
La intervencin normativa se justifica en la proteccin de intereses superiores de
carcter general como los de los consumidores y usuarios que comprenden desde la
salud fsica y mental hasta la defensa de los derechos econmicos.
Por consiguiente, en la actividad relativa al juego, libertad de empresa, s, pero
medidas justificadas que limiten o dificulten el libre desarrollo de la misma, tambin,
porque la proteccin de los usuarios tiene que prevalecer sobre el derecho de libertad
de empresa
17 Ibidem, Disposicin Adicional Cuarta: Participacin de las Comunidades Autnomas en la aprobacin de nuevas modalidades de juego. La aprobacin de las rdenes Ministeriales que establezcan
nuevas modalidades de juego, o la modificacin de las existentes, requiere la deliberacin y pronunciamiento previo de rganos bilaterales autonmico-estatales, en los casos que as se prevea por los respectivos Estatutos de Autonoma.

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Por todo ello se haca necesario mantener la reserva en exclusiva de la actividad del juego de loteras de mbito estatal a favor de la Sociedad Estatal Loteras y
Apuestas del Estado y de la Organizacin Nacional de Ciegos Espaoles (ONCE)
como operadores de juego que vienen explotando de forma controlada hasta la
fecha estas loteras. Tal y como reconoce el Prembulo de la Ley 13/2011, del 27
de mayo, en su apartado III: La Sociedad Estatal Loteras y Apuestas del Estado
continuar sometida a un rgimen de control pblico de su actividad dado el gran
volumen de juego gestionado por sta y su extensa red comercial de gran raigambre
en la sociedad espaola desde hace ms de 250 aos. Por otra parte, la Organizacin Nacional de Ciegos Espaoles (ONCE), que desde 1938 se ha consolidado en
Espaa como una institucin social singular en el objetivo de atencin a las personas con discapacidad, seguir manteniendo su singularidad jurdica en materia de
juego en las actividades sujetas a reserva, tal y como se establece en las Disposiciones adicionales primera, segunda y tercera de esta Ley.18
Reserva y singularidad19 que ha sido calificada de privilegio por parte de la
doctrina, y que a su juicio no es el mejor ejemplo de competencia en condiciones
de igualdad.20 Y todo ello, en un contexto de profunda renovacin del marco jurdico anterior que ha posibilitado: la aparicin de un regulador, la reconfiguracin
del operador pblico, la pretensin de privatizacin parcial o total del operador
18 Jos Ignacio Cases, Prlogo, en Alberto Palomar Olmeda (Dir.), El juego on line, Aranzadi,
Pamplona, 2011, p. 25.
19 Eugenio Artetxe Palomar, Los juegos de azar y el derecho de establecimiento y la libertad de
prestacin de servicios en el derecho europeo, Revista Vasca de Administracin Pblica, 78, (2007), p. 40,
nota 4: Como muestra de tales monopolios (se refiere a monopolios nacionales de juegos y loteras)
podemos mencionar: los monopolios estatales para la mayor parte de los juegos bajo la normativa de
los Lnder alemanes; el existente en Austria para el caso de loteras, bingo o casinos, con un nico concesionario privado; en Blgica sobre la lotera nacional y las apuestas hpicas; en Espaa respecto a las
loteras estatales; en Francia sobre la explotacin de loteras concedida a La Francaise des Jeux, entidad
participada mayoritariamente por el Estado, y sobre la organizacin de apuestas hpicas est concedida
a la Asociacin de Sociedades de Carreras de Caballos, etctera; en Dinamarca existe un monopolio
de facto sobre loteras, dado que slo estn autorizadas dos entidades para las loteras, la Lotera Nacional
danesa y para las apuestas la Dansk Tipstjeneste; en Italia las loteras estatales son organizadas por la
Administracin Autnoma del Monopolio del Estado (AAMS), directamente o a travs de concesionarios, mientras que las apuestas deportivas estn organizadas por el Estado directamente o por medio
de concesionarios; en Portugal existe un monopolio estatal de loteras en manos de la Santa Casa de
Misericordia de Lisboa.
20
Jos Ignacio Cases, Prlogo, en Alberto Palomar Olmeda (Dir.), El juego on line, Aranzadi, Pamplona, 2011, pp. 26 y 27: El texto definitivo lo constituye la Ley 13/2011 que ha incorporado algunos
elementos relevantes fruto de las enmiendas e interacciones de los diversos agentes econmicos y sociales
en liza, a saber:
Los operadores pblicos, Lae y Once, mantienen una reserva de actividad y una serie de privilegios
asociados a la misma que solamente tienen causa en el ejercicio de la actividad de loteras. Cualquier
otra modalidad de juego que en el futuro puedan desarrollar deber estar asociada al cumplimiento de
las obligaciones que corresponden a cualquiera de las empresas operadoras en Espaa: pago de tributos,
obtencin de autorizacin por las Administraciones competentes, etc., para garantizar la competencia
de condiciones de igualdad.

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pblico (paralizada finalmente ante las condiciones del mercado de valores en el

momento previsto para su salida a bolsa, a finales de 2011), la aparicin de licencias
estatales y el mantenimiento de las competencias de las Comunidades Autnomas
en el juego no estatal y, sobre todo, en el presencial.21
B. La llegada del imperio de Sheldon Adelson a Espaa

La historia se repite. Eso s, mostrando como novedad aquello que no es, sino
la repeticin, de una modalidad recurrente de hacer negocio en nuestro pas, que
se presenta como un nuevo El Dorado, un oasis en medio del desierto del desempleo y la recesin econmica, y que en tiempos pasados denominamos pelotazo.
El momento elegido por la empresa de Seldon Adelson para establecerse en Espaa, no es casual. No se trata del fenmeno de la deslocalizacin del juego, sino
todo lo contrario de la localizacin de un macrocomplejo de hoteles y casinos
que han buscado ubicarse en la Comunidad de Madrid o en los terrenos agrarios
del delta del Llobregat. Finalmente, la primera ha sido la elegida.
El pasado 28 de junio, el Dr. Francisco Rubio Llorente, catedrtico de la Universidad Complutense y director del Departamento de Estudios Europeos del Instituto Universitario Ortega y Gasset, public en el diario El Pas un artculo de
opinin, a mi juicio, suculento, que llevaba por ttulo Sheldon Adelson y el nuevo
modelo productivo. Tras glosar algunos datos del magnate, hace referencia a las
instalaciones empresariales de Adelson en Las Vegas, Macao, Singapur, y ahora
tambin en Espaa:
Como cabeza de puente ha elegido Espaa. Para nuestra vergenza y nuestra desgracia, creemos algunos. El simple hecho de que nos haya elegido muestra que no tema
encontrar aqu resistencias, o no mayores que en otros Estados europeos, pero quiz
hasta l mismo se haya visto sorprendido por el entusiasmo con el que nuestros polticos han acogido su iniciativa. La alborozada disposicin a darle cuanto pida y an
ms. Y segn las informaciones de prensa, lo que pide no es poco: edificabilidad sin
restricciones en los terrenos elegidos, vas de acceso, servicios de agua y energa, exencin de impuestos y cuotas a la Seguridad Social, supresin de trabas en el mercado
de trabajo, en la inmigracin y en el movimiento de capitales. Incluso, para no olvidar detalle alguno, eliminacin de la prohibicin de fumar en lugares cerrados;
(las) demandas del seor Adelson exigiran reformas legales que tal vez no resistiran el control del Tribunal Constitucional
Para no pensar mal, hay que creer que el entusiasmo de muchos polticos y en especial la cateta y desvergonzada pugna entre comunidades autnomas22 (inicialmente
entre Madrid y Barcelona, pero despus tambin Valencia y quiz otras comunidades)
21 Alberto Palomar Olmeda, Presentacin, en Alberto Palomar Olmeda (Dir.), El juego on line,
Aranzadi, Pamplona, 2011, p. 30.
22 EFE, Trias cree que Adelson se equivocara si escoge Madrid como sede de Eurovegas, El
Mundo (versin digital), 27 de junio de 2012: El alcalde de Barcelona, Xavier Trias, ha considerado hoy
que es indiscutible que Las Vegas Sands se equivocara si pone el macrocomplejo de ocio Eurovegas

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por atraerse los favores del Adelson nace de la fe en su proyecto. De la confianza en su

promesa de invertir varios miles de millones de dlares, que darn lugar a la creacin
de decenas de miles de puestos de trabajo. Tal vez esa esperanza est bien fundada,
pero tal vez no. En la Red pueden tambin encontrarse (aunque con dificultad creciente) los datos que algunas plataformas ciudadanas dan sobre el costo econmico
y medioambiental del proyecto y el Financial Times ofreca hace pocos das un largo
reportaje sobre el crecimiento de la industria del juego en las reservas indias y otras
zonas deprimidas de Estados Unidos. Adems de recordar el conjunto de actividades
(prostitucin, narcotrfico, blanqueo de capitales, mafias) que suelen acompaarla,
afirmaba que segn algunos estudios recientes, por cada dlar invertido en esa industria, creca el gasto pblico en tres dlares
Si el negocio fuera exclusivamente privado, nada habra que objetar. Pero en una
democracia es inadmisible mantener en el secreto de los despachos un negocio de esta
trascendencia, en el que es parte el Estado. Estado son, como se repite una y otra vez,
tambin las comunidades autnomas, pero el negocio implica igualmente al Estado
en el sentido ms estrecho del trmino, a las Cortes Generales y al Gobierno. Por sus
dimensiones, pero, sobre todo, por el significado que cabe atribuirle en la cacareada
bsqueda de un nuevo modelo productivo.
En Espaa es jurdicamente lcita la prctica de los juegos de azar y lcita tambin
la de la prostitucin, aunque esta se encuentra ms bien en un limbo jurdico. Tenemos ya casinos de juego, bares de alterne, salas de masaje, puticlubs de carretera y
prostitutas que ofrecen sus servicios en la calle e incluso se anuncian en los peridicos
de informacin general; una publicidad que, como puede verse en el informe que el
Consejo de Estado hizo sobre el tema, no suele encontrarse en la prensa de los pases
de nuestro entorno. Los municipios han percibido impuestos de estos establecimientos
y las comunidades autnomas cobran, como impuesto transferido, el que grava los
juegos de azar, pero nadie hasta ahora haba considerado que estas actividades ocupasen un lugar mnimamente significativo en nuestro modelo productivo y, menos an, se
haba confiado en ellas para salir de nuestros males.
Hasta que lleg Eurovegas. Tal vez quienes con tanto entusiasmo lo acogen lo hagan urgidos por la crisis y pensando que con ella no se altera el nuevo modelo productivo
ya existente ni se condiciona ese indefinido nuevo modelo productivo de nuestro futuro.
Creo que yerran tanto en lo uno como en lo otro. Segn todas las muestras, Sheldon
Adelson viene para quedarse y con su presencia entre nosotros, el turismo, que durante mucho tiempo seguir siendo parte de nuestro modelo productivo, ya no ofrecer sobre
todo sol y playas, sino casinos y burdeles. Una opcin perfectamente compatible con los recortes
presupuestarios en investigacin y desarrollo.
Desde luego, este no es el modelo productivo que los ciudadanos de bien deseamos. Se trata de ms de lo mismo que hemos vivido con la burbuja inmobiliaria,
y con males adicionales que el articulista glosa con mucha claridad.
en Madrid pudiendo hacerlo en Barcelona, pues la capital catalana tiene un mayor poder de atraccin
turstica y goza de un mejor tiempo.
El alcalde Trias ha hecho esta consideracin en el coloquio que ha seguido a la conferencia que ha
pronunciado en la escuela de negocios IESE con motivo del primer ao de mandato con el ttulo El
nuevo modelo econmico de Barcelona.
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Cuando se trata de una instalacin cientfica o productiva de calidad, los

pases de la UE no dejan siquiera que nos acerquemos. Nadie quiere en Europa
un complejo de este tipo, y nuestros polticos se afanan en vendernos las bondades de un proyecto que supone ms de lo mismo: pan para hoy, y hambre para
maana.
Hay dificultades para modificar la legislacin que posibilite la dacin en pago
para poder saldar de este modo una deuda hipotecaria, y sin embargo, se ofrecen
todos los parabienes necesarios para afrontar los cambios legales que requiera un
proyecto de esta envergadura. No es lgico, no se corresponde con la naturaleza
de las cuestiones verdaderamente importantes, y con la prioridad que los poderes
pblicos deben otorgarles.
3. Valdevaqueros: ms de lo mismo
No hay dos sin tres. El eslogan utilizado para visualizar el xito de la seleccin espaola de ftbol en la Eurocopa 2012, sirve tambin para este trabajo
de investigacin.
La Unin europea ha admitido a trmite una denuncia presentada por el colectivo ecologista Verdemar en la que se alerta acerca del riesgo medioambiental
que, a su juicio, representa el plan parcial de Valdevaqueros, en el municipio gaditano de Tarifa:
Segn el escrito del jefe de la unidad de Medio Ambiente de la Comisin Europea,
Ion Codescu, el rgano comunitario ha solicitado informacin a las autoridades espaolas tras realizar un primer anlisis de los hechos denunciados.
Verdemar acusa a la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca de
avalar una macrourbanizacin que afecta a una zona de altsimo valor ecolgico del
Parque Natural del Estrecho y a un Lugar de Inters Comunitario declarado por la
UE dentro de la Red Natura 2000, en el lmite de otro parque natural Los Alcornocales y de una Reserva de la Biosfera aprobada por la UNESCO.
Adems, resaltan que este proyecto nunca se someti a un estudio de impacto
ambiental, a pesar de afectar a espacios protegidos tanto por la legislacin andaluza
como comunitaria e internacional.
En el escrito, Verdemar apunta que el proyecto de Valdevaqueros, que comprende un complejo urbanstico de 350 viviendas y varios hoteles, con una cabida total de 1 423 plazas hoteleras, incluye una zona del Parque Natural, declarada adems
Reserva de la Biosfera, LIC y ZEPA, que, aunque no se prevean edificaciones, si se
contempla como urbanizable.23
23 EFE, La UE admite a trmite la denuncia ecologista sobre al playa de Valdevaqueros, El Mundo (versin digital), 29 de junio de 2010.

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Hoy la conciencia medioambiental es superior a la de pocas pasadas. Sin embargo, es incuestionable, que como sociedad, a pesar de los errores cometidos, nos
cuesta encontrar alternativas al ladrillo:24
Tarifa decidi hace ms de 20 aos cmo quera crecer. Pero la polmica urbanstica
en este municipio gaditano ha estallado esta semana, cuando el Ayuntamiento aprob el Plan Parcial del Sector SL-1 Valdevaqueros, en el que se prevn 350 viviendas y
establecimientos hoteleros con capacidad para 1 423 plazas. El plan se extiende por
una superficie de 700 000 metros cuadrados en el entorno de una playa salvaje. En
la zona ya existen pequeas edificaciones, como hoteles y algn camping, pero diseminadas. En el Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU) de esta localidad, que
data de 1991, se perfilaba el desarrollo de todo el trmino municipal. Para la zona
oeste, donde est Valdevaqueros se estableca un uso residencial y turstico al albur
del ocio vinculado a la naturaleza y los deportes de viento. Es el eje ValdevaquerosLos Lances, que se divide en tres sectores. Pero las aventuras urbansticas que hasta
la fecha se han emprendido en esta zona, paraso para los aficionados al kite y al
windsurf, han naufragado.
No es la primera vez que el Consistorio tarifeo intenta urbanizar ese eje que
corre paralelo a la costa y a la N-340, una carretera que marca el lmite norte del Parque Natural del Estrecho. El Ayuntamiento aprob en agosto de 2003 el Plan Parcial
del Sector SL-3 Los Lances. Una promotora tena previsto construir 792 viviendas
y 1 804 plazas hoteleras. Entonces hubo algo de polmica el extinto PSA llev el
asunto al Parlamento andaluz, pero ni mucho menos se gener un debate tan fuerte
como en el caso de Valdevaqueros.
Qu pas con el plan parcial de Los Lances? El alcalde de Tarifa, el popular,
responde: Les pill la crisis. La promotora, una participada de Cajasol, consigui
que el Ayuntamiento le aprobara el proyecto de urbanizacin en 2008. Pero la empresa quebr al ao siguiente y entr en concurso de acreedores en 2011. Ni chals ni
hoteles, slo castillo en el aire.
Tenemos derecho a desarrollarnos, dice el alcalde de Tarifa para defender ahora el
plan de Valdevaqueros. Pero admite que hay una sensibilidad en la sociedad con el urbanismo,
algo que no estaba tan presente en 2003.
Entre la aprobacin del fallido plan parcial de la playa de Los Lances y el de Valdevaqueros se han puesto muchos ladrillos en la costa espaola. Y se han cometido
desmanes como el del hotel de El Algarrobito, paralizado por la justicia. Gil intenta
alejar ese fantasma cuando habla de Valdevaqueros: No se va a tocar la playa. Las
edificaciones son de la carretera N-340 hacia arriba. El regidor cree que el plan es
sostenible porque no se permitirn edificios de ms de tres plantas (bajo y dos pisos).
Tambin recuerda que su poblacin sufre un desempleo brutal. Asegura que la tasa
de paro ronda el 40% y que el desarrollo hotelero en Valdevaqueros supondra unos
600 empleos. El ladrillo no es la solucin. Eso cree (IU), el nico concejal que
rechaz el plan el martes. Se aprob con los votos de los siete concejales del PP, los
cinco del PSOE y los dos del PA. Los dos representantes de Unin Liberal por Tarifa
se abstuvieron.
24 Manuel
Planelles, Salvar la playa o salir del paro, El Pas (versin digital), 30 de mayo de 2012.
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Andru advierte de que el plan supondr la creacin de un ncleo residencial

diseminado a 10 kilmetros de Tarifa. Respecto al desarrollo hotelero, este concejal
apuesta por crear esas plazas, pero en el ncleo urbano.
Tenemos muchas dudas sobre si el proyecto es econmicamente viable, aade Andru. El
sector de la construccin atraviesa su peor momento en dcadas y en esta localidad
hay una importante bolsa de viviendas sin ocupar. La inmobiliaria , por ejemplo, dispone
de un paquete de unas 200 residencias slo en el casco urbano. Que se aprobara
el plan parcial no significa que se desarrolle luego el proyecto urbanstico, indica
Andru
En el reciente caso de Valdevaqueros existen, adems, dudas ambientales.25
IV. Conclusin
Las reformas legales (en el caso espaol: Ley de Economa Sostenible, Carta Europea del Litoral, Ley de Costas) son necesarias, e implican reformas administrativas
para dar soporte a los mandatos de las Cortes Generales. En la poca que vivimos,
son especialmente necesarias en sectores econmicos con incidencia medioambiental como es el caso del litoral y el desarrollo local.
Para que sean efectivas, es necesaria una conciencia social colectiva que impida
que puedan quedar en papel mojado. Para ello, hay que impedir, que viejos argumentos cobren actualidad, porque un modelo equilibrado requiere tesn, esfuerzo
y valenta para desterrar desarrollos incontrolados que depredan los medios naturales y hacen un flaco favor a la economa productiva.
25 Manuel Planelles, Castillos en el aire en Valdevaqueros, El Pas (versin digital), 2 de junio de

2012; Pedro Espinosa y Cndido Romaguera, Tarifa aprueba urbanizar una de sus ltimas playas vrgenes, El Pas (versin digital), 30 de mayo de 2012: El lder nacional de Equo, ha reclamado la paralizacin del proyecto y lo sita como un ejemplo de que la crisis no ha cerrado del todo las amenazas del
ladrillo sobre la costa. A esta movilizacin se ha sumado Greenpeace. El cordn dunar de Valdevaqueros
es una de las ltimas joyas vrgenes de Espaa y se encuentra en una zona conocida mundialmente por
su modelo turstico sostenible, defiende la responsable de la campaa de Costas de esta organizacin
ecologista Reavivar el ladrillazo no es modo de solucionar la crisis.

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LA JURISPRUDENCIA COMO CREADORA

DE DERECHOS FUNDAMENTALES EN MATERIA
DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO*
Gabino Eduardo Castrejn Garca**
Sumario: I. La responsabilidad patrimonial del Estado. II. Elementos. III. Alcances y objetivo de la responsabilidad patrimonial del
Estado. IV. Derechos fundamentales en la responsabilidad patri-
monial del Estado.
I. La responsabilidad patrimonial del Estado

El artculo 113 prrafo segundo de la Constitucin General de la Repblica es la
base constitucional de la Responsabilidad Patrimonial del Estado. Dicho precepto
en lo conducente establece: La responsabilidad del Estado por los daos que, con
motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de
los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una
indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las
leyes. Dicho precepto constitucional se encuentra reglamentado por el artculo 1o.
de su Ley Reglamentaria, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que en su parte conducente seala:
Artculo 1o.
Para los efectos de esta Ley, se entender por actividad administrativa irregular,
aquella que cause dao a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la
obligacin jurdica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurdica de justificacin para legitimar el dao de que se trate.
* Este trabajo de investigacin ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigacin del Ministerio de Ciencia e Innovacin (DER2010-18321): Aspectos jurdicos de la economa urbana para el
desarrollo sostenible.
** Catedrtico de Derecho administrativo, Universidad de Almera (Espaa).
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GABINO EDUARDO CASTREJN GARCA
El concepto contenido en el precepto constitucional, as como en su Ley reglamentaria han sido interpretados ampliamente por diferentes criterios jurisprudenciales emitidos por los tribunales del Poder Judicial de la Federacin, como los que
a continuacin se transcriben:
responsabilidad patrimonial del estado objetiva y directa. su significado
en trminos del segundo prrafo del artculo
poltica de los estados unidos mexicanos.
113 de la constitucin
Del segundo prrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daos que con motivo
de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual ser objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes.
A la luz del proceso legislativo de la adicin al artculo 113 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la responsabilidad directa significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daos a los particulares
en sus bienes o derechos, stos podrn demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que caus el dao reclamado, sino nicamente la
irregularidad de su actuacin, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor;
mientras que la responsabilidad objetiva es aquella en la que el particular no tiene
el deber de soportar los daos patrimoniales causados por una actividad irregular
del Estado, entendida sta como los actos de la administracin realizados de manera
ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parmetros
creados por la propia administracin.
Accin de inconstitucionalidad 4/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 7 de febrero de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente y Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano; en su
ausencia hizo suyo el asunto Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Eduardo Delgado
Durn.
Tesis: P./J. 42/2008, Novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
t. XXVII, junio de 2008, p. 722.
De acuerdo con lo anterior, podemos definir a la responsabilidad patrimonial

del Estado, como la obligacin a cargo del Estado, de indemnizar a un particular
por los daos que le fueren causados, en su persona o sus bienes, derivado de la
actividad administrativa irregular en que hubiere incurrido alguno de sus rganos.
La naturaleza de esta responsabilidad, a cargo del Estado, es objetiva y directa; es
decir, por una parte el particular no tiene el deber de soportar los daos patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, y por la otra, cuando en el
ejercicio de sus funciones el Estado genere daos a los particulares en sus bienes o
derechos, stos podrn demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que caus el dao reclamado, sino nicamente la irregularidad de su actuacin, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor.

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LA JURISPRUDENCIA COMO CREADORA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
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II. Elementos
Por lo que hace a sus elementos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado,
la jurisprudencia los ha sealado de la siguiente forma:
responsabilidad patrimonial del estado. elementos para la procedencia
del pago indemnizatorio correspondiente.
La responsabilidad patrimonial del Estado no tiene como nica funcin la compensacin de daos, sino tambin que la administracin se configure y estructure de
modo que cumpla adecuadamente todas y cada una de sus funciones, puesto que el
bien tutelado con dicha figura jurdica es una administracin pblica eficiente, y en
el evento de que no se satisfaga esa condicin, deber restituirse a travs del pago
o indemnizacin el dao sufrido. En estos trminos, el reclamo de indemnizacin
debe realizarse conforme a la legislacin especfica para ello, que resulta ser la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual tiene por objeto fijar las
bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnizacin a quienes, sin
obligacin jurdica de soportarlo, sufran daos en sus bienes o derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. As, como desde el punto
de vista legal y doctrinario, para la procedencia del pago indemnizatorio deben colmarse los siguientes extremos: a) dao o perjuicio causado (real y directo); b) actividad administrativa irregular; c) nexo causal; y, d) la no concurrencia de eximentes de
responsabilidad, el artculo 21 del citado ordenamiento establece, para esos efectos,
los siguientes elementos: a) en los casos en que la causa o causas productoras del dao
sean identificables, debe quedar en evidencia la relacin causa-efecto entre la lesin
patrimonial y la accin administrativa irregular imputable al Estado; esto es, deber
probarse fehacientemente o, en su defecto; b) la causalidad nica o concurrencia de
hechos y condiciones causales relevantes, as como la participacin de otros agentes
en la generacin de la lesin reclamada, deber probarse a travs de la identificacin
precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente
las condiciones o circunstancias originales sobrevenidas que haya podido atenuar o
agravar la lesin patrimonial reclamada.
cuarto tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito.
Amparo directo 518/2012. Mara Silvia Matilde Barriguete Crespo y otro. 13 de

diciembre de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Mayra Susana Martnez Lpez.
Tesis: I.4o.A.36 A (10a.), Dcima poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, Libro XVIII, marzo de 2013, t. 3, p. 2074.
En ese tenor podemos afirmar que para que se actualice la Responsabilidad

Patrimonial, debe existir una actividad administrativa irregular por parte de algn
rgano del Estado, pudiendo ser sta de accin o de omisin; la existencia del nexo
causal entre dicha actividad administrativa irregular y los daos causados en la
persona o bienes del reclamante, es decir que haya una conexin directa entre la
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actividad administrativa irregular (causa) y los daos generados por sta (efecto),
debiendo de estar debidamente probados ambos elementos; y, la no existencia de
una excluyente de responsabilidad a favor del Estado, como el caso fortuito o la
fuerza mayor.
III. Alcances y objetivo de la responsabilidad

patrimonial del Estado
La institucin de la Responsabilidad Patrimonial del Estado no se limita a la
obligacin del Estado a indemnizar, en su caso, a un particular, por los daos que
le cause en su persona o sus bienes, por desplegar una conducta administrativa irregular, sino ms an, su alcance y objetivo es inhibir conductas de ese tipo, y todo lo
contrario, a que la administracin pblica cumpla adecuadamente con sus funciones. Es decir, no podemos soslayar la importancia de esta institucin en el sentido
de que, en su momento, la administracin pblica asuma su responsabilidad por
desplegar una conducta administrativa irregular, y que en su caso, indemnice al
particular afectado por los daos que le hubiere ocasionado en su persona o sus
bienes; sin embargo, consideramos que, ms all de obligar al Estado a indemnizar, se le est obligando a cumplir cabalmente con sus funciones, lo que es an ms
importante, que el propio castigo pecuniario que pudiera cubrir. Esto es as, ya que
por su propia y especial naturaleza, el Estado cuenta con los recursos econmicos para cumplir con los compromisos a que fuera condenado por responsabilidad
patrimonial, por lo que no bastara con el cumplimiento de la obligacin de pago
por indemnizacin, sino que la institucin de la Responsabilidad Patrimonial del
Estado sirva como un lmite al actuar de la administracin pblica, es decir, que
dicho lmite sea estrictamente la ley, para que sus funciones se acoten al sistema
normativo vigente. Lo anterior se corrobora con los criterios jurisprudenciales que
a continuacin se transcriben:
responsabilidad patrimonial del estado. causas generadoras de la ruptura del tnel emisor poniente del sistema principal de drenaje del valle de mxico el 6 de septiembre de 2009 y su conexin con los daos producidos por la inundacin que provoc, para efectos de la procedencia
del pago indemnizatorio correspondiente.
Con el propsito de verificar si el Estado actu de acuerdo con las condiciones

normativas y propias de la actividad aplicable y cumpli con los parmetros establecidos, para estar en posibilidad de determinar si lo hizo con la debida diligencia en
la prestacin del servicio pblico de drenaje, en el caso de la ruptura del tnel emisor
poniente del sistema principal de drenaje del Valle de Mxico el 6 de septiembre de
2009, debe considerarse el informe final del anlisis que al efecto realiz el Instituto de
Ingeniera de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, donde concluy que lo
que ocasion dicha ruptura fue lo siguiente: i) una lluvia extraordinaria; ii) se urbaniz
densamente la zona, lo que produjo que se superara la capacidad de diseo del aludi-

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do tnel al recibir mayores descargas de drenaje; iii) el hundimiento aguas abajo del
Ro de los Remedios y a la urbanizacin aguas abajo en las cuencas de los ros Tlalnepantla y San Javier, por lo que han perdido la capacidad de conduccin que tenan
en la poca del proyecto, lo que limit los posibles desfogues hacia esos cauces para no
inundar zonas urbanas; y, iv) se ha retrasado la obra propuesta en el plan maestro de
1994 de construir un tnel paralelo y ampliar la capacidad de canal abierto. De lo anterior se advierte que no nicamente la presencia de lluvia extraordinaria fue la causa
generadora de la ruptura como lo adujo la Comisin Nacional del Agua (Conagua),
pues desde el diseo y construccin del referido tnel se tena conocimiento de su carcter provisional, lo cual haca necesaria la supervisin, mantenimiento y ejecucin
de nuevas obras a fin de generar su correcto funcionamiento, lo que no se realiz y,
en consecuencia, los daos producidos a causa de la inundacin por la ruptura se
originaron por la falta de eficiencia debido a la ausencia de conservacin, desarrollo
y mantenimiento de la infraestructura, de manera que el funcionamiento anormal
del mencionado servicio fue determinante en los sealados daos, para efectos de
la procedencia del pago indemnizatorio por responsabilidad patrimonial del Estado.
Amparo directo 518/2012. Mara Silvia Matilde Barriguete Crespo y otro. 13 de diciembre de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria:
Mayra Susana Martnez Lpez.
Tesis: I.4.A.39 A (10a.), Dcima poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario
Del criterio jurisprudencial transcrito, especficamente en la parte que dice:

pues desde el diseo y construccin del referido tnel se tena conocimiento
de su carcter provisional, lo cual haca necesaria la supervisin, mantenimiento y
ejecucin de nuevas obras a fin de generar su correcto funcionamiento, lo que no
se realiz y, en consecuencia, los daos producidos a causa de la inundacin por
la ruptura se originaron por la falta de eficiencia debido a la ausencia de conservacin, desarrollo y mantenimiento de la infraestructura, de manera que el funcionamiento anormal del mencionado servicio fue determinante en los sealados
daos, se aprecia que la administracin pblica, a pesar de ser sabedora de
hechos o situaciones que le obligaban a desplegar una actividad preventiva para la
buena prestacin de un servicio pblico, incurri en una conducta de omisin, que
origin una actividad administrativa irregular y, por consecuencia, que se le hubiere considerado como responsable de los daos ocasionados a los quejosos; esto
es, la Responsabilidad Patrimonial del Estado, como institucin constitucional, no
slo fue implementada por el Constituyente como una mera sancin, sino como un
castigo para aquellas conductas del Estado que no cumplen con las reglas mnimas
de la normativa vigente, es decir, que no cumplen con la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos.

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IV. Derechos fundamentales en la responsabilidad

patrimonial del Estado
El presente trabajo tiene como objetivo fundamental el hacer notar una labor
que, a veces, no es perceptible por el comn de los juristas, que es el hecho de que
a travs de la jurisprudencia se van creando o generando derechos fundamentales,
que no necesariamente se encuentran expresamente contenidos en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Cuando se habla de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, regularmente
pensamos en daos en la persona o bienes de un particular, generados por una actividad administrativa irregular de algn organismo del Estado, mismos que debern
ser reclamados mediante el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria
del segundo prrafo del artculo 113 de nuestra carta magna, la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, es decir, en la esfera administrativa, ante
la propia autoridad presuntamente responsable; en la esfera jurisdiccional, para el
caso de negativa o insatisfaccin de la indemnizacin, ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa; y, en su caso, ante un Tribunal Colegiado de Circuito, a travs del juicio de amparo directo. El transitar por estas tres etapas encierra
un sinnmero de cargas procesales, como lo establece el criterio jurisprudencial
siguiente:
Responsabilidad patrimonial del Estado. Nocin de nexo causal para
efectos de la procedencia del pago indemnizatorio correspondiente.
En el mbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, uno de los elementos para la procedencia del pago indemnizatorio correspondiente lo es la demostracin del nexo causal entre la lesin producida y la actividad administrativa irregular
desplegada, pues tanto a nivel doctrinario como legal especficamente en el artculo 21 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se exige la demostracin de tal aspecto. En este contexto, el nexo causal se concibe como un conector
capaz de asociar dos o ms eventos en una relacin causa-efecto de correspondencia,
basado en el principio de razn suficiente; esto es, supone que se constate o verifique
la interrelacin de determinados eventos antecedente y consecuente a partir de
un anlisis fctico para determinar si los sucesos ocurridos concurren y determinan
la produccin del dao. Es as que el concepto de relacin causal resulta relevante e
indispensable para verificar si se configura la responsabilidad patrimonial de la administracin pblica, lo cual implica el anlisis, en su caso, de un conjunto complejo
de hechos y condiciones que pueden ser autnomos entre s o dependientes unos de
otros, reducindose el problema en fijar qu hecho o condicin puede ser relevante en
s mismo para obtener el resultado final; en otras palabras, poder anticipar o prever si
a partir de ciertos actos u omisiones se da la concurrencia del dao era de esperarse en
la esfera normal del curso de los acontecimientos o si, por el contrario, queda fuera de
este posible clculo, de forma que slo en el primer caso, si el resultado corresponde
con la actuacin que lo origin, es adecuado a sta y se encuentra en relacin causal

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con ella, sirve de fundamento al deber de indemnizar, aunado a que debe existir una
adecuacin entre acto y evento, a lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo, y
slo cuando sea as, alcanza la categora de causa adecuada, causa eficiente o causa
prxima y verdadera del dao, lo cual excluye tanto a los actos indiferentes como a los
inadecuados o no idneos, as como a los absolutamente extraordinarios.

Finalmente un tribunal federal en materia de amparo resuelve en definitiva,

aunque no necesariamente sea a favor del particular.
Las resoluciones que se emiten no slo se deben de analizar por la parte ms
obvia, que sera la resolucin de fondo que finalmente conceda o no la indemnizacin reclamada, sino aquellos aspectos, que muchas veces se dan entre lneas, pero
que son parte fundamental del sistema jurdico mexicano.
En ese tenor, queremos abordar el anlisis de dos criterios jurisprudenciales
que se dieron en el juicio de Amparo Directo con nmero D.A. 518/2012, tramitado ante el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, y que dieron origen, desde nuestro punto de vista, a la creacin de un nuevo
derecho fundamental, que por su relevancia e impacto social debe ser considerado
para su estudio, como lo es el derecho fundamental o derecho humano al buen
funcionamiento de la administracin pblica. Los criterios a que hemos hecho referencia textualmente dicen lo siguiente:
responsabilidad patrimonial del
Estado. Nociones de caso fortuito y
fuerza mayor como causas eximentes de aqulla.
En materia de responsabilidad patrimonial del Estado como producto de su actividad administrativa irregular, si bien es cierto que los reclamantes deben acreditarla,
tambin lo es que el ente estatal demandado y destinatario de la norma est constreido a acreditar la debida diligencia, acorde con la normativa o en la lex artis de la
profesin cuando se trata de la prestacin de un servicio, o bien, que los daos derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables segn los conocimientos de
la ciencia o de la tcnica en el momento de su acaecimiento, o por la existencia de la
fuerza mayor. En este contexto, es preciso tomar en consideracin al caso fortuito y a
la fuerza mayor como causas eximentes de la responsabilidad administrativa. As, el
primero se refiere a la presentacin de un suceso inesperado, sorpresivo, que se produce casual o inopinadamente, o que hubiera sido muy difcil de prever en la medida
que no se cuenta con experiencias previas o consistentes de la probabilidad o riesgo
de que ocurra un siniestro. Por su parte, la fuerza mayor se traduce en la ocurrencia de
un suceso inevitable, aunque previsible o relativamente previsible como un huracn

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o terremoto de carcter extraordinario. Consecuentemente, los factores importantes

a considerar son la inevitabilidad del hecho daoso y la consecuente falta de culpa
cuando el hecho es ajeno al responsable, o exterior al vicio o riesgo de la cosa; esto es,
lo decisivo consiste en analizar si el dao puede considerarse imprevisible o, pudiendo
preverse, es inevitable.

responsabilidad patrimonial del estado. su objetivo y fines en relacin
con la prestacin de un servicio pblico.
El segundo prrafo del artculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad del Estado por los daos que cause a los
particulares con motivo de su actividad administrativa irregular; esto es, aquella que
por accin u omisin incumpla con los estndares promedio de funcionamiento de la
actividad o servicio, por lo que en este supuesto el particular podr demandar la indemnizacin directamente al Estado (responsabilidad directa), pues lo que determina
la obligacin y responsabilidad derivada es la realizacin objetiva del hecho daoso,
imputable al Estado, y no la motivacin subjetiva del agente de la administracin. As,
la razn de la responsabilidad patrimonial es propiciar y garantizar, en primer lugar,
que la actividad administrativa sea regular y que la gestin pblica se preste conforme
a ciertos estndares de calidad, lo que encierra en s mismo un derecho fundamental a
una eficiente administracin pblica, pues si se incumple con esos estndares se tiene
garantizado el derecho a la indemnizacin. Por ello, cuando en la prestacin de un
servicio pblico se causa un dao en los bienes y derechos de los particulares por la actuacin irregular de la administracin pblica, se configura, por una parte, la responsabilidad del Estado y, por otra, el derecho de los afectados a obtener la reparacin,
ya que la actividad administrativa irregular del Estado comprende tambin lo que la
doctrina denomina faute de service funcionamiento anormal de un servicio pblico por
falla o deficiencia. Bajo estas premisas, la responsabilidad patrimonial debe evaluarse
y considerarse sistemticamente dentro del orden jurdico, siendo que sus funciones y
fines son principalmente cuatro, a saber: i) compensacin de daos; ii) crear incentivos
tendentes a la prevencin de daos y accidentes; iii) control del buen funcionamiento
de la accin administrativa; y, iv) demarcacin de las conductas administrativas libres
de la responsabilidad civil.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito.

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En el primero de los criterios, existe un cambio de paradigma en la parte adjetiva de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, ya que el Tribunal Federal seala que: si bien es cierto que los reclamantes deben acreditarla, tambin lo es que
el ente estatal demandado y destinatario de la norma est constreido a acreditar la
debida diligencia, acorde con la normativa o en la lex artis de la profesin cuando se
trata de la prestacin de un servicio; esto es, ya no slo los reclamantes tienen la
carga de la prueba en el sentido de acreditar la existencia de la actividad administrativa irregular, los daos causados que reclaman y el nexo causal entre aquella y
stos, sino tambin la autoridad tiene la carga de la prueba de demostrar su debida
diligencia en el ejercicio de sus funciones, mxime cuando se trata de la prestacin
de servicios pblicos, ya que no basta con argumentar, por parte de la autoridad, la
existencia de una situacin de excepcin, como el caso fortuito o la fuerza mayor,
sino que el organismo deber demostrar que despleg todas aquellas actividades,
en el mbito de su competencia, para prevenir los posibles daos que ocasionaran,
precisamente, tales eventualidades.
Ahora bien, la segunda tesis, a nuestra consideracin, es la que establece el
verdadero alcance y objetivos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, concluyendo con la gnesis del derecho fundamental de una eficiente administracin
pblica. Me explico: la actividad administrativa irregular es aquella que por accin u omisin incumpla con los estndares promedio de funcionamiento de la
actividad o servicio, es decir, no solo se actualiza por incumplir la norma, sino
tambin, y an ms, por incumplir cuestiones de carcter tcnico, que requiera
la prestacin del servicio y que incidan en los daos causados; por otra parte, la
razn de la responsabilidad patrimonial es propiciar y garantizar, en primer lugar,
que la actividad administrativa sea regular y que la gestin pblica se preste conforme a ciertos estndares de calidad, esto es, la autoridad tiene la obligacin de
prestar un servicio pblico regular y de calidad, no slo de acuerdo con una norma,
sino a estndares tcnicos que permitan la eficiencia en su prestacin y, como consecuencia, la satisfaccin de la necesidad del gobernado; y, finalmente, esta obligacin de la autoridad administrativa encierra en s mismo un derecho fundamental
a una eficiente administracin pblica. En otro orden de ideas, el gobernado tiene
el derecho humano a recibir un servicio pblico regular y eficiente, ya que de lo
contrario, se estara en presencia de una violacin a sus derechos fundamentales y,
por consecuencia el derecho a reclamar una indemnizacin.
Tan es as, que el criterio jurisprudencial seala que: la Responsabilidad Patrimonial debe evaluarse y considerarse sistemticamente dentro del orden jurdico,
siendo que sus funciones y fines son principalmente cuatro, a saber: i) compensacin de daos; ii) crear incentivos tendentes a la prevencin de daos y accidentes;
iii) control del buen funcionamiento de la accin administrativa; y, iv) demarcacin
de las conductas administrativas libres de la responsabilidad civil.

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Con lo anterior podemos llegar a la conclusin de que la Responsabilidad Patrimonial del Estado no slo tutela el derecho a una indemnizacin por daos ocasionados en la persona o bienes del gobernado, derivados de una actividad administrativa irregular, sino que adems tutela, entre otros, el derecho fundamental,
llmese derecho humano, al buen funcionamiento de la administracin pblica,
considerndose como tal, en materia de prestacin de servicios pblicos, a que stos se presten en forma regular y con calidad, requirindose para ello, que cumplan
con aspectos normativos y los estndares tcnicos de calidad que sean necesarios.
En otro orden de ideas, la Responsabilidad Patrimonial del Estado es una institucin que debe tomarse, ms que como una figura sancionadora para conductas
administrativas irregulares, como una institucin que pretende inhibir y evitar stas, siguiendo la ruta de la prevencin.

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BASE CONSTITUCIONAL
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Mara Guadalupe Fernndez Ruiz
Sumario: I. Introduccin. II. Estructura de la administracin pblica en el
texto original de la Constitucin de 1917. III. Reformas del Constituyente permanente a la administracin pblica. IV. Consideracin final. V. Bibliografa.
I. Introduccin
El constitucionalismo mexicano, a partir de la Constitucin de Apatzingn de 1814,
estructur la administracin pblica durante poco ms de un siglo slo mediante
secretaras de Estado, a las que la Constitucin de 1917 agreg los departamentos
administrativos y el Consejo de Salubridad General; posteriormente, el Constituyente permanente incorpor la administracin paraestatal, la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal y los rganos reguladores de coordinacin en materia energtica, y suprimi los departamentos administrativos.
II. Estructura de la administracin pblica

en el texto original de la constitucin de 1917
1. La secretara de Estado
Proviene la secretara de Estado de la Constitucin gaditana de 1812 que la
previ en sus artculos 222 y 224, en tanto que el departamento administrativo y el
Consejo de Salubridad General nacieron en la Constitucin de 1917.
En el marco constitucional mexicano, la secretara de Estado es la dependencia
de mayor relevancia en el mbito del Poder Ejecutivo Federal, y segn previene el
artculo 90 de la Constitucin en vigor, su creacin, y consecuentemente, su transformacin e incluso su supresin, slo puede llevarse a cabo mediante actividad
legislativa del Congreso, lo que no es bice para que a cada cambio de titular del
Poder Ejecutivo Federal se reestructure el universo de secretaras de Estado.
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MARA GUADALUPE FERNNDEZ RUIZ
El citado numeral 90 de la Constitucin vigente divide a la administracin

pblica federal en centralizada y paraestatal, y anuncia la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que debe expedir el Congreso, mediante la cual se distribuirn los asuntos que estarn a cargo de las secretaras de Estado y establecer
las bases de creacin de las entidades paraestatales.
Como puede observarse, el artculo 90 de la Constitucin ignora la existencia
de las reas de la administracin pblica federal insertas en el Poder Legislativo, en
el Poder Judicial, en los organismos constitucionales autnomos y en las universidades pblicas a las que la ley confiere autonoma.
El artculo 91 constitucional establece los requisitos para ser secretario, los que
por cierto ni siquiera exigen saber leer y escribir, pues slo requiere que tengan la
ciudadana mexicana por nacimiento, una edad mnima de 30 aos y estar en ejercicio de sus derechos.
El presidente de la Repblica determina la estructura interna de cada secretara de Estado y las atribuciones de sus unidades administrativas por medio de su
reglamento interior, que, como previene el artculo 92 constitucional, debe ser refrendado por el secretario de Estado respectivo.
Por su parte, el artculo 93 constitucional obliga a los secretarios de Estado, en
cuanto se abra el periodo ordinario de sesiones, a dar cuenta al Congreso del estado
que guardan sus respectivos ramos.
2. El departamento administrativo
La figura del departamento administrativo, como rgano superior de la administracin pblica, no estuvo prevista en los textos del constitucionalismo mexicano
anterior a 1917, porque surgi a propuesta de la segunda Comisin del Constituyente queretano, integrada por Paulino Machorro y Narvez, Hilario Medina, Heriberto Jara, Agustn Garza Gonzlez y Arturo Mndez.
El dictamen de los numerales concernientes al Poder Ejecutivo fue presentado
en la sesin vespertina del 16 de enero de 1917; los artculos 90 y 92 se ocupaban de
los departamentos administrativos, en los trminos del texto propuesto por la citada
segunda comisin, la cual en abono a su proyecto, manifest:
Para el desempeo de las labores del Ejecutivo, necesita ste de diversos rganos que
se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administracin. Estos rganos del
Poder Ejecutivo son de dos clases, segn la doble funcin de dicho Poder, el cual ejerce atribuciones meramente polticas, como cuando convoca al Congreso a sesiones,
promulga una ley, etc., o meramente administrativas, referentes a un servicio pblico
que nada tiene que ver con la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos,
salubridad, la educacin popular, que por rgimen federal depende slo del Ejecutivo
de la Unin en lo relativo al Distrito y Territorios.
De este doble punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecutivo, unos
son aquellos que ejercen atribuciones meramente polticas o a la vez, polticas y adDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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BASE CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
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ministrativas; son los otros los que administran algn servicio pblico que en su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica y, ms todava, es muy pernicioso que
la poltica se mezcle en estos servicios, porque los desva de su objetivo natural, que es
la prestacin al pblico de un buen servicio en el ramo que se les encomienda y nada
ms; cuando la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto personal de los servicios
pblicos, que no se escoge segn la competencia, sino segn sus relaciones polticas,
hasta el funcionamiento mismo del sistema administrativo ofrece grandes dificultades.
Por eso ha parecido a la Comisin conveniente que los rganos del Ejecutivo se
constituyan segn un sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en Mxico; pero
otros pueblos no slo de mayor cultura, sino tambin de intensa vida social y econmica, han demostrado estar de acuerdo con las condiciones que el desarrollo comercial y
en general la vida moderna exigen para los servicios pblicos administrativos.
A mayor abundamiento agreg:

Al segundo grupo de rganos del Ejecutivo, o sea a los meramente administrativos,
corresponde la creacin de una nueva clase de entidades que se llamarn departamentos administrativos, cuyas funciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de
los servicios pblicos, dependern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn
los reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de
concurrir a las Cmaras a informar ni se les exigen constitucionalmente cualidades
determinadas para ser nombrados; el presidente, que tiene la facultad de nombrarlos,
queda con el derecho de calificar sus aptitudes que deben ser principalmente de carcter profesional y tcnico.1
De los argumentos mencionados, hechos valer en el Constituyente queretano

en abono de la creacin de la figura del departamento administrativo, se infiere que
ste es propuesto para encargarse de instrumentar las actividades polticas a cargo
del Poder Ejecutivo, as como de la prestacin de los servicios pblicos, actividad
que el Estado deba asumir al ampliar su dimensin conforme al avanzado sentido social que aquel cuerpo constituyente le confiri para hacer de ella la primera
Constitucin social del mundo, dejando a las secretaras de Estado el apoyo al presidente de la Repblica en la realizacin de las actividades polticas.
La realidad fue muy distinta a la intencin del Constituyente, porque los titulares de los departamentos administrativos los consideraron como secretaras en ciernes y trataron de que se convirtieran en tales, como se comprueba en la transformacin del Departamento del Trabajo en Secretara del Trabajo y Previsin Social,
del Departamento Agrario en Secretara de la Reforma Agraria, el Departamento
de Turismo, en Secretara de Turismo, el Departamento de Pesca en Secretara de
Pesca, el Departamento de Salubridad en Secretara de Salubridad y Asistencia, y
1
Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico, Comisin Nacional para la Celebracin del Sesquicentenario de la Proclamacin de la Independencia Nacional y del Cincuentenario de
la Revolucin Mexicana, 1960, t. II, pp. 477 y 478.

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otros etcteras; los departamentos administrativos que no lograron convertirse en

secretara de Estado fueron extinguidos; as aconteci con el Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, el Departamento de Contralora, y el Departamento de Aprovisionamientos Generales, entre otros.
El ltimo departamento administrativo en desparecer fue el Departamento del
Distrito Federal, creado en 1928 al suprimirse el rgimen municipal en el Distrito
Federal, por cierto un departamento administrativo de tipo distinto a los dems,
que fue extinguido en 1997 al entrar en vigor la reforma poltica de ese ao que
reconoci el estatus de entidad federativa al Distrito Federal.
A pesar de que desde 1997 ya no hubo departamentos administrativos, el texto
del artculo 90 constitucional conforme al cual una ley orgnica deba distribuir los
negocios del orden administrativo de la Federacin entre las secretaras de Estado y
los departamentos administrativos, lo mismo que el artculo 92 constitucional relativo
al refrendo de los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente, por parte
de los secretarios de Estado o el jefe del departamento administrativo a que el asunto
correspondiera, al igual que el texto del artculo 93 constitucional, concerniente a la
obligacin de los secretarios de Estado y de los jefes de los departamentos administrativos, de dar cuenta al Congreso del estado que guardaran sus respectivos ramos, se
mantuvieron sin variacin alguna, pues no fue sino una dcada despus, cuando se suprimi la mencin de los departamentos administrativos en los tres artculos citados.
3. El Consejo de Salubridad General

Sin precedente en los textos constitucionales anteriores a 1917, el Consejo de
Salubridad General es un rgano previsto en la numeral 1a. de la fraccin XVI del
artculo 73 constitucional, conforme a la cual, depende directamente del Presidente
de la Repblica, sin intervencin de ninguna secretara de Estado, y sus disposiciones sern obligatorias en el pas.
Los antecedentes histricos del Consejo de Salubridad General provienen de la
institucin conocida como Protomedicato, que era una especie de tribunal integrado por los mdicos del rey, a los que se les denominaba protomdicos y se les otorgaban privilegios corporativos, quienes fungan como examinadores o sinodales en el
examen que evaluaba la suficiencia de conocimientos de quienes, realizados ciertos
estudios y prcticas, pretendan ser mdicos; adems, el Protomedicato, conceda
las licencias requeridas para el ejercicio profesional de la medicina.
En el siglo XV se cre en Espaa el Protomedicato, y en el siglo XVI se propag a diversas colonias del Imperio espaol, de lo cual dieron testimonio los protomedicatos de Cuba, Mxico, Per y Ro de la Plata.2
2
Para el conocimiento de esta institucin ver: Tate Lanning, John, El Real Protomedicato. La
reglamentacin mdica en el imperio espaol, trad. Miriam de los ngeles Crdoba y Jos Luis Soberanes Fernndez, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Facultad de Medicina, 1997.

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Durante el gobierno de los reyes catlicos, el Tribunal del Protomedicato era

el encargado de examinar a los aspirantes de ejercer la profesin mdica y, adems,
tena tambin a su cargo la investigacin de quienes usurpaban la profesin mdica, juzgarlos y, en su caso, imponerles la sancin correspondiente, atribuciones que
tambin tena, respecto de los mdicos en caso de iatrogenia.3
El primer protomdico en la Nueva Espaa fue el mdico sevillano Pedro Lpez, quien fue nombrado para ocupar dicho cargo por el Cabildo de la Ciudad de
Mxico el 11 de enero de 1527.4
En el Mxico independiente, en 1834 se eligi a los miembros del Congreso
de la Unin, compuesto, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin de 1824,
por la Cmara de Diputados y la de Senadores, las cuales iniciaron sus sesiones el
4 de enero de 1835, con un amplio dominio del partido conservador que tena la
mayora en ambas Cmaras, las que en el segundo periodo de sesiones iniciado el
16 de julio de 1835 acordaron, por s y ante s, convertirse en Congreso Constituyente a fin de expedir unas bases constitucionales, como proemio de una nueva
Constitucin.
Expedidas el 15 de diciembre de 1835, las Bases Constitucionales suprimieron
a la forma federal de Estado, lo que trajo por consecuencia que los estados de la
Repblica fueran sustituidos por los departamentos en que se dividi el territorio
nacional, y que el Distrito Federal fuera sustituido por uno de esos departamentos.
Dicha modificacin fue refrendada por la Constitucin centralista de 1836, tambin conocida como la de las siete leyes.
El 4 de enero de 1841, durante la vigencia de la espuria constitucin centralista, el gobernador del Departamento de Mxico, Luis Gonzaga Vieyra promulg
el Reglamento de Estudios Mdicos, de Exmenes y del Consejo de Salubridad,
ordenamiento en el que se determin la creacin del Consejo de Salubridad del
Departamento de Mxico [cuyo antecedente se ubica en el mencionado Real Tribunal del Protomedicato] al que se facult para regular el ejercicio profesional de
la medicina, vigilar el funcionamiento de las boticas y determinar las medidas necesarias en materia de salubridad pblica. Este Consejo tena jurisdiccin slo en
el Departamento de Mxico y se integraba por tres mdicos, un farmacutico y un
qumico, bajo la presidencia del gobernador del Departamento de Mxico.5
Durante el llamado segundo imperio, el sedicente emperador Maximiliano
sustituy al Consejo de Salubridad del Departamento de Mxico por el Consejo
Central de Salubridad, cuyo reglamento interior fue expedido el 17 de enero de
1866, en el que se dispuso, adems, el establecimiento de Juntas de Salubridad en
los Departamentos.
3
Tate
Lanning, John, op. cit., p. 34.

Mercado, Julin, Breve historia del Hospital de Jess, Mxico, Editorial Vertiente, 1994, p. 5.
5
Moctezuma Carrillo, Ral, Evolucin histrica de los servicios pblicos de salud en Mxico,
Servicios pbicos de salud y temas conexos, Mxico, Porra, UNAM, 2006, p. 237.
4
Gascn

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Restaurada la Repblica, el gobierno del presidente Benito Jurez instal, el 23

de septiembre de 1867, el Consejo Superior de Salubridad, presidido por el gobernador del Distrito Federal.6
En 1879, en pleno porfiriato, el gobierno incorpor en el Presupuesto General de Egresos al personal del Consejo Superior de Salubridad y determin que
como primer cuerpo consultivo de la Repblica, pasara a depender exclusivamente
de la Secretara de Gobernacin alcanzando as rango de responsabilidad federal,
hecho que qued expresado legalmente en su Reglamento.7
Por su parte, el Consejo de Salubridad General fue creado por el Constituyente de Quertaro al incorporarlo de manera extraa e inconexa dentro de la fraccin XVI del artculo 73 de la Constitucin de 1917, que en su versin original
incluy como facultad del Congreso, dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin,
colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica; y
luego, sin mencionar la creacin del Consejo de Salubridad General, agreg, en
sendos prrafos, cuatro oraciones, numeradas de la 1a. a la 4a., sin aclarar si se trata
de bases, de metas o de qu, del tenor siguiente:
1a. El Consejo de Salubridad General depender directamente del presidente de la
Repblica, sin intervencin de ninguna secretara de Estado y sus disposiciones generales sern obligatorias en el pas.
2a. En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades
exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el presidente de la Repblica.
3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las
autoridades administrativas del pas.
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern
despus revisadas por el Congreso de la Unin, en los casos que le competan.
Cabe hacer notar que el Proyecto de Constitucin de Venustiano Carranza

de 1 de diciembre de 1917, no hizo mencin alguna al Consejo de Salubridad
General, pues slo incluy, en la fraccin XVI del artculo 73, como facultad del
Congreso, dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin
e inmigracin y salubridad general de la Repblica.
En la 36a. sesin ordinaria celebrada durante la presidencia del diputado Luis
Manuel Rojas la tarde del martes 9 de enero de 1917, el secretario del Congreso,
Jos Mara Truchuelo, dio cuenta de la iniciativa para incluir en el texto constitucional ciertas cuestiones relativas a la salubridad, presentada por el diputado por el
6 Castillo Alguera, Marciano, El Consejo de Salubridad General, en Jorge Fernndez Ruiz
(coord.), Servicios Pblicos de Salud y temas conexos, Mxico, Porra-Facultad de Derecho, 2006, pp. 105 y 106.
7 Juan, Mercedes, Del Consejo Superior de Salubridad al Consejo de Salubridad General, Anlisis del marco jurdico del Consejo de Salubridad General, Mxico, Secretara del Consejo de Salubridad General,
pp. 35 y 36.

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III distrito electoral del estado de Coahuila, general y doctor Jos Mara Rodrguez
Gonzlez.
Manuel Rojas, la tarde del lunes 15 de enero de 1917, un secretario del Congreso
dio lectura, para ponerlo a discusin, al texto propuesto para la fraccin XVI del
artculo 73 de la Constitucin, del tenor siguiente: [El Congreso tiene facultad]
Para dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general. Sin que hubiera quien hiciera uso de la palabra
respecto de dicha fraccin, se reserv para su votacin, tras lo cual, el diputado Jos
Mara Rodrguez Gonzlez hizo notar que haba presentado una iniciativa sobre
ese tema a la 2a. Comisin, sin que se le hubiera informado si se haba tomado en
cuenta y si se haba aprobado, a lo que el diputado Paulino Machorro Narvez,
presidente de la 2a. Comisin, manifest que s se haba tomado en consideracin
dicha iniciativa relativa al Departamento de Salubridad. Sometida a votacin, en
los trminos mencionados, la fraccin XVI del artculo 73 se aprob, por 169 votos
a favor y ninguno en contra.
Manuel Rojas la tarde del viernes 19 de enero de 1917, el diputado Jos Mara Rodrguez Gonzlez, en uso de la palabra, con el apoyo de los diputados del estado
de Zacatecas, y de otros estados, reiter su propuesta [presentada el 9 de enero de
1917] de adicin a dicha fraccin XVI del artculo 73 constitucional, suscrita por el
propio Rodrguez Gonzlez, el doctor Miguel Alonzo Romero, Rubn Mart y 39
diputados ms, del tenor siguiente:
1a. El Consejo de Salubridad General depender directamente del presidente de la
Repblica, sin intervencin de ninguna secretara de Estado, y sus disposiciones generales sern de observancia obligatoria en el pas.
2a. En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin al pas de enfermedades exticas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser sancionadas despus
por el Ejecutivo.
3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las
autoridades ejecutivas del pas.
4a. Las medidas que el Departamento de Salubridad haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y
degeneran la raza y que sean del resorte del Congreso sern despus revisadas por el
Congreso de la Unin.8
Despus de un acalorado debate realizado con dispensa de trmite, en el que

intervinieron, adems del proponente, los diputados Miguel Alonzo Romero, David Pastrana Jaimes, Rubn Mart, Daniel Guzmn, y Eliseo L. Cspedes, fue apro8 Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico, Ediciones de la Comisin Nacional para la Celebracin del Sesquicentenario de la Proclamacin de la Independencia Nacional y del
Cincuentenario de la Revolucin Mexicana, 1960, t. II, p. 646.

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bada la adicin propuesta por el diputado Jos Mara Rodrguez Gonzlez, por
143 votos a favor y tres en contra, que, hechas las modificaciones realizadas por
la Comisin de Estilo, dej a la fraccin XVI del artculo 73 constitucional con la
siguiente redaccin:
XVI. Para dictar leyes sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e
inmigracin y salubridad general de la Repblica.
1a. El Consejo de Salubridad General depender directamente del presidente de
la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, y sus disposiciones
generales sern obligatorias en el pas.
exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de de ser sancionadas
despus por el presidente de la Repblica.
3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por
las autoridades administrativas del pas.
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el
alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza,
sern despus revisadas por el Congreso de la Unin, en los casos que le competan.9
Es evidente la falta de conexin entre la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, aprobada en la 43a. sesin ordinaria celebrada el lunes 15 de enero de 1917,
y la adicin aprobada a dicha fraccin en la 50a. sesin ordinaria celebrada la tarde
del viernes 19 de enero de 1917; toda vez que la adicin debi estar precedida de
un breve prrafo que dijese: El Consejo de Salubridad General tendr carcter de
autoridad sanitaria y ser creado conforme a las siguientes bases.
En virtud de la vigsima cuarta reforma al artculo 73 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 6 de julio de 1971, se modific la ltima
parte de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, para quedar con el texto
siguiente:
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, as como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental,
sern despus revisadas por el Congreso de la Unin, en los casos que le competan.
Por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 2 de agosto de 2007

se sustituy, en la numeral 2a. de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional,
el trmino Departamento de Salubridad por el de Secretara de Salud, para
quedar con el texto siguiente:
9 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Edicin de homenaje al Congreso Constituyente
de Quertaro, Mxico, Secretara de Comunicaciones y Transportes, 1967, pp. 81 y 82.

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exticas en el pas, la Secretara de Salud tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el
presidente de la Repblica.
Para realizar un anlisis certero y objetivo del texto original de la fraccin XVI
del artculo 73 constitucional conviene tener presente el contexto histrico y cronolgico en el que se aprob, en el cual destacan los siguientes aspectos:

El Consejo Superior de Salubridad, antecedente inmediato del Consejo

de Salubridad General, era desde 1879 una dependencia de la Secretara
de Gobernacin.
En principio, la fraccin XVI del artculo 73 constitucional se aprob, sin
numerales, el 15 de enero de 1917 [tres das antes de que se aprobara la
existencia de departamentos administrativos, previstos en el artculo 92
constitucional], por lo que el diputado Rodrguez Gonzlez pidi la palabra para manifestar: Yo present una iniciativa10 a la 2a. Comisin. Espero, pues, se me diga si se ha tomado en consideracin y si se ha aprobado,
a lo que el presidente de la 2a. Comisin, Paulino Machorro y Narvez
contest: S se ha tomado en consideracin. Dicha iniciativa se refiere al
Departamento de Salubridad.
La figura del departamento administrativo, como integrante de la administracin pblica fue una creacin de la Constitucin de 1917, por lo que
antes de la vigencia de la misma no haba existido este tipo de dependencia
de la administracin pblica federal mexicana.
Los artculos 90 y 92 constitucionales, de los que se desprendi la integracin original de la administracin pblica federal en secretaras de Estado
y en departamentos administrativos, fueron aprobados el 18 de enero de
1917, tres das despus de que el diputado Rodrguez Gonzlez reclamara
la falta de trmite a su iniciativa, presentada desde el 9 de enero de 1917,
de adicin de cuatro numerales a la fraccin XVI del artculo 73 constitucional.11
El mdico y general Jos Mara Rodrguez Gonzlez era un influyente diputado del Congreso Constituyente de 1916-1917, paisano y amigo cercano del Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista Venustiano Carranza,12
miembro de la segunda comisin revisora de la documentacin de los presuntos diputados, pero no fue miembro de ninguna de las dos comisiones
de Constitucin que formularon los textos elaborados, a la luz del Proyecto
de Venustiano Carranza, del articulado sometido a votacin del Constituyente.
10 La
iniciativa la entreg a la 2a. Comisin el 9 de enero de 1917.

Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917, op. cit., t. II, pp. 436, 1261 y 1264.
12 Valads, Diego, Introduccin, Anlisis del marco jurdico del Consejo de Salubridad General, op. cit., p. 20.
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Consiguientemente, el diputado Jos Mara Rodrguez Gonzlez no tuvo

conocimiento previo de la creacin de la figura del departamento administrativo, dentro de la administracin pblica federal, figura que no estaba
prevista en el Proyecto de Constitucin de su amigo Venustiano Carranza.
En el gobierno del presidente constitucional Venustiano Carranza, iniciado el 1 de mayo de 1917 el doctor y general Jos Mara Rodrguez Gonzlez fungi como jefe del Departamento de Salubridad (habiendo sido el
primero en ocupar dicho cargo).
Tomando en cuenta el contexto histrico y cronolgico antes expuesto, es dable pensar que el influyente diputado Jos Mara Rodrguez Gonzlez, quien con
anterioridad haba fungido como presidente del Consejo Superior de Salubridad
[dependiente de la Secretara de Gobernacin],13 trat de aprovechar su experiencia como tal, su profesin de mdico, y su cercana amistad con Venustiano Carranza, para convertir al Consejo Superior de Salubridad en un rgano que ya no
dependiera de la Secretara de Gobernacin, sino directamente del presidente de la
Repblica, para luego conseguir la titularidad de dicho Consejo.
Es de pensarse que en la propuesta de adicin del doctor Rodrguez Gonzlez a
la fraccin XVI del artculo 73 constitucional, su autor haya usado el trmino Departamento como sinnimo de Consejo; en este sentido, el constitucionalista guerrerense Elisur Arteaga Nava ha considerado que a partir de las intervenciones del
diputado Jos Mara Rodrguez y dems constituyentes parece desprenderse que los
autores de la adicin, con los trminos Consejo de Salubridad General, Departamento de Salubridad, autoridad sanitaria y Consejo, aludieron a la misma institucin.14
Robustece la hiptesis de que el diputado Rodrguez ignoraba el proyecto de la
Segunda Comisin de Constitucin, encabezada por Paulino Machorro Narvez,
de crear, al lado de las secretaras de Estado [encargadas de las actividades eminentemente polticas del Ejecutivo], otro tipo de rganos: los departamentos administrativos, a los que se encomendaran las actividades meramente administrativas o
de prestacin de los servicios pblicos, en el hecho de que el diputado coahuilense
postulara la independencia del Consejo de Salubridad General, slo de las secretaras de Estado y no de los departamentos administrativos.
Abona la tesis de Arteaga Nava de que el diputado Jos Mara Rodrguez Gonzlez aludiera a la misma institucin con los trminos Consejo de Salubridad General, Departamento de Salubridad, autoridad sanitaria y Consejo, la suposicin de
que en la redaccin de su propuesta quiso emplear sinnimos para evitar la repeticin de trminos, porque si Rodrguez Gonzlez hubiera concebido al Consejo de
Salubridad General y al Departamento de Salubridad como dos entes diferentes,
13 Ruiz Massieu, Jos Francisco, El Consejo de Salubridad General en el Constituyente de Quertaro (Crnica), Sesin conmemorativa del LXVII aniversario de la creacin del Consejo de Salubridad
General, Mxico, 1984, p. 21.
14 Melgar Adalid, Mario, La Constitucin de 1917 y el Consejo de Salubridad General. Concepcin original, Anlisis del marco jurdico del Consejo de Salubridad General, op. cit., p. 62.

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entonces hubiera propuesto: El Consejo de Salubridad General depender directamente del presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna secretara de
Estado o Departamento, para evitar el riesgo de que dicho Consejo retrocediera
en importancia, como hubiera ocurrido si en lugar de depender de una secretara
de Estado [como lo haba estado desde las postrimeras del siglo XIX] hubiera quedado subordinado al Departamento de Salubridad o a algn otro.
A mayor abundamiento, el diputado Rodrguez Gonzlez, en su iniciativa leda
el 19 de enero de 1917 en el desarrollo de la 50a. sesin ordinaria del Constituyente
de Quertaro, no hizo distingo entre Consejo de Salubridad General, Departamento de Salubridad y autoridad sanitaria; adems, argument: Por esto, los suscritos
sostenemos que la unidad sanitaria debe ser general, debe afectar a todos los estados
de la Repblica, debe llegar a todos los confines y debe ser acatada por todas las autoridades administrativas. Ntese que se refiere slo a una unidad sanitaria, no
a dos o ms, o sea se refiere a la institucin cuya creacin implcitamente propone,
a la que denomina primero Consejo de Salubridad General y, despus, alude con el
nombre de Departamento de Salubridad, al que entre lneas, considera autoridad
sanitaria que debe ser ejecutiva.
La Comisin de Estilo del Constituyente queretano, integrada por Alfonso
Cravioto, Marcelino Dvalos y Ciro B. Ceballos, introdujo tres pequeos cambios
en el texto aprobado para el inciso XVI del artculo 73 constitucional por el Pleno
del Constituyente.
El primero de los cambios introducidos en la correccin de la adicin a la
fraccin XVI del artculo 73 constitucional fue de mero estilo, ya que sustituy la
palabra Ejecutivo por la expresin presidente de la Repblica, con lo cual no
vari el significado de la oracin. El tercero y ltimo de los cambios mencionados,
fue para hacer una precisin a la facultad de revisin del Congreso de la Unin,
mediante la adicin de en los casos en que le competan.
Caso especial result ser el segundo de los cambios de referencia, consistente en
la sustitucin de la expresin Departamento de Salubridad, por la palabra Consejo
en la numeral 4a. de la adicin referida, que dio lugar a cambiar la oracin Las
medidas que el Departamento de Salubridad haya puesto en vigor, por la que dice
Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor, lo que demuestra que para la
Comisin de Estilo, al igual que para Jos Mara Rodrguez Gonzlez, el Departamento de Salubridad y el Consejo de Salubridad General eran una misma y sola
cosa, pues lo contrario significara que la Comisin de Estilo habra alterado en su
esencia el texto aprobado por el Constituyente por modificarlo sustancialmente, al
sustituir una institucin por otra, con lo que habra incurrido en grave responsabilidad, por lo que, en suma, es de creerse que tanto para el proponente Rodrguez
Gonzlez, como para la Comisin de Estilo, el Consejo de Salubridad General y el
Departamento de Salubridad era lo mismo, como tambin estim, con igual acierto, que eran sinnimas las expresiones Ejecutivo y presidente de la Repblica.
Pero aprobados los artculos 90 y 92 de la Constitucin, el doctor Rodrguez
Gonzlez supo de la conformacin de la administracin pblica federal con base
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en dos tipos diferentes de instituciones: la secretara de Estado y el departamento

administrativo, circunstancia que le permiti una lectura diferente de las cuatro
numerales de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional que dio lugar a interpretar al Consejo de Salubridad General como un ente distinto al Departamento
de Salubridad, logrando que su paisano, compadre y amigo, el ya presidente de la
Repblica Venustiano Carranza lo nombrara Jefe del Departamento de Salubridad
[fue su primer titular], cargo del que tom posesin antes de que estuviera vigente
la Constitucin de 1917.15
Sin duda, el Consejo de Salubridad General es una institucin que no tiene par
en el sistema jurdico poltico mexicano, habida cuenta que no es una secretara de
Estado, ni un departamento administrativo, y mucho menos un organismo constitucional autnomo, sino una dependencia administrativa que podra considerarse
un rgano desconcentrado del presidente de la Repblica con atribuciones normativas que implican una excepcin al principio de divisin de poderes establecido en
el captulo primero del ttulo tercero de la Constitucin federal, por constituir una
invasin a la esfera del Poder Legislativo.
Conforme al artculo 15 de la Ley General de Salud, el Consejo de Salubridad
General es un rgano que depende directamente del presidente de la Repblica de
acuerdo con lo previsto en la fraccin XVI del artculo 73 constitucional; se integra
por un presidente que ser el secretario de salud, un secretario y trece vocales titulares, dos de los cuales sern los presidentes de la Academia Nacional de Medicina
y de la Academia Mexicana de Ciruga, y los vocales que su propio reglamento
determine.
Artculo 15. El Consejo de Salubridad General es un rgano que depende directamente del Presidente de la Repblica en los trminos del Artculo 73, fraccin XVI,
base 1a. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Est integrado
por un presidente que ser el Secretario de Salud, un secretario y trece vocales titulares, dos de los cuales sern los presidentes de la Academia Nacional de Medicina y de
la Academia Mexicana de Ciruga, y los vocales que su propio reglamento determine. Los miembros del Consejo sern designados y removidos por el Presidente de la
Repblica, quien deber nombrar para tales cargos, a profesionales especializados en
cualquiera de las ramas sanitarias.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de diciembre de 2009, el Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General previene:
Artculo 3. El Consejo [de Salubridad General] estar integrado por el Presidente,
que ser el Secretario de Salud, un Secretario y los siguientes vocales titulares:
I.
El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico;
II. El Secretario de Desarrollo Social;
III. El Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
15 Valads,
Diego, op. cit., p. 20.

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IV.
V.
El Secretario de Economa;
El Secretario de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin;
VI. El Secretario de Comunicaciones y Transportes;
VII. El Secretario de Educacin Pblica;
VIII. El Titular del Instituto Mexicano del Seguro Social;
IX. El Titular del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado;
X. El Director General del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia;
XI. El Presidente de la Academia Nacional de Medicina de Mxico, A. C.;
XII. El Presidente de la Academia Mexicana de Ciruga, A. C., y
XIII. El Rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Los vocales titulares del Consejo, sern designados y removidos por el presidente de la
Repblica, contarn con voz y voto y sus cargos sern honorficos.
Coincide, pues, el artculo 3 del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General con el artculo 15 de la Ley General de Salud, en que el presidente del
Consejo ser ex oficio el Secretario de Salud, y dicho Consejo se integrar, adems,
con un secretario y 13 vocales, dos de los cuales sern, ex oficio, el presidente de la
Academia Nacional de Medicina de Mxico, A. C., y el presidente de la Academia
Mexicana de Ciruga, A. C.
Asimismo concuerdan ambos artculos al disponer que los miembros del Consejo sean designados y removidos por el presidente de la Repblica, lo cual no
es posible en el caso del presidente y de los 13 vocales, en razn de que ellos son
miembros ex oficio del Consejo de Salubridad General, por ocupar un cargo pblico
o acadmico especfico, segn previene el artculo 3 del referido Reglamento.
Es indebido que dicho reglamento pretenda imponer al rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la obligacin de ser miembro del Consejo de
Salubridad General, y que tanto la ley como el reglamento impongan igual obligacin al presidente de la Academia Nacional de Medicina de Mxico, A. C. y al
presidente de la Academia Mexicana de Ciruga, A. C.; lo jurdicamente correcto
sera que tales preceptos dispusieran invitar a tales personajes a integrarse como
miembros del Consejo durante el tiempo que ocupen el respectivo cargo acadmico o universitario, pero no imponerles una obligacin que contrara al artculo 5o.
constitucional.
De lo anterior se desprende que la creacin del Consejo de Salubridad General en el contexto que he relatado, dio lugar a una extraa redaccin de la fraccin
XVI del artculo 73 constitucional que gener un binomio de dependencias del
Ejecutivo en materia de salubridad [Consejo de Salubridad General y Secretara
de Salud], que merece ser revisado, para dar coherencia a su texto, y determinar si
es pertinente o no que el Secretario de Salud presida dicho Consejo, circunstancia
que le permite asumir la conduccin del mismo, lo que puede desvirtuar su dependencia directa del presidente de la Repblica, dado que al presidente del Consejo

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de Salubridad General, en los trminos del artculo 10 del citado Reglamento Interior le corresponde representar al cuerpo colegiado del Consejo, lo que permite
que ste dependa en la prctica del Secretario de Salud y no del Jefe del Ejecutivo.
III. Reformas del Constituyente permanente

a la administracin pblica
1. Incorporacin de la administracin pblica paraestatal

La creacin del departamento administrativo por el Constituyente de Quertaro fue con la intencin de encargarle las nuevas actividades socioeconmicas
que iba a desarrollar el Estado, como la prestacin de servicios de servicios pblicos, dejando a las secretaras de Estado el desarrollo de las actividades polticas; si
hubiera conocido la teora de la descentralizacin administrativa por servicio, en
vez de departamentos administrativos hubiera creado, desde entonces, organismos
descentralizados que son copia del establecimiento pblico francs, producto de
la descentralizacin administrativa por servicio.
Tan es as, que despus de ms de una dcada, al enterarse de la descentralizacin administrativa por servicio, el legislador ordinario procedi a crear organismos descentralizados con personalidad jurdica y patrimonio propio, como Ferrocarriles Nacionales de Mxico y la Comisin Federal de Electricidad.
De igual manera, el Estado mexicano cre empresas de participacin estatal
mayoritaria para desarrollar actividades industriales y de asistencia, como Altos
Hornos de Mxico, y la Compaa Nacional de Subsistencias Populares.
Finalmente, tambin se recurri a la figura del fideicomiso para desarrollo de
actividades socioeconmicas del Estado, creando fideicomisos pblicos.
Empero la creacin de los primeros organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal y fideicomisos pblicos no estaban previstos en la Constitucin, por lo que adolecan de ese vicio de origen, que finalmente vino a subsanarse
mediante la reforma al artculo 90 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin del 21 de abril de 1981, en cuya virtud el nuevo texto de dicho numeral
fue del tenor siguiente:
La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley
Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos.

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2. Creacin de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal

De conformidad con el artculo 1o. de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, puede asentarse que la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal es
parte integrante de la Administracin Pblica Centralizada Federal.
En diciembre de 1994 se reform el apartado A del artculo 102 constitucional, retirndole a la Procuradura General de la Repblica la funcin de Consejero
Jurdico del Gobierno Federal.
Posteriormente, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin
de 15 de mayo de 1996 se modific la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, para crear la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
De acuerdo con el artculo 4o. de la referida ley orgnica, la funcin de consejero jurdico establecida en el apartado A del numeral 102 constitucional, la
ejercer la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, cuyo titular ser un Consejero
que depender directamente del presidente de la Repblica, que ser nombrado y
podr ser removido libremente por ste.
A la Consejera del Ejecutivo Federal le son aplicables las mismas disposiciones
sobre presupuesto, contabilidad y gasto pblico que a las otras dependencias del
Ejecutivo Federal. El artculo 43 de la ley en comento, establece:
Artculo 43. A la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho
de los asuntos siguientes:
I. Dar apoyo tcnico jurdico al Presidente de la Repblica en todos aquellos asuntos que ste le encomiende;
II. Someter a consideracin y, en su caso, firma del Presidente de la Repblica todos los proyectos de iniciativas de leyes y decretos que se presenten al Congreso de la
Unin o a una de sus Cmaras, as como a la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, y darle opinin sobre dichos proyectos;
III. Dar opinin al Presidente de la Repblica sobre los proyectos de tratados a
celebrar con otros pases y organismos internacionales;
IV. Revisar los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones presidenciales y dems instrumentos de carcter jurdico, a efecto de someterlos a consideracin y, en su caso, firma del Presidente de la Repblica;
V. Prestar asesora jurdica cuando el Presidente de la Repblica as lo acuerde, en
asuntos en que intervengan varias dependencias de la Administracin Pblica Federal, as como en los previstos en el artculo 29 constitucional;
VI. Coordinar los programas de normatividad jurdica de la Administracin Pblica Federal que apruebe el Presidente de la Repblica y procurar la congruencia de
los criterios jurdicos de las dependencias y entidades;
VII. Presidir la Comisin de Estudios Jurdicos del Gobierno Federal, integrada
por los responsables de las unidades de asuntos jurdicos de cada dependencia de la
Administracin Pblica Federal, la que tendr por objeto la coordinacin en materia
jurdica de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.

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El Consejero Jurdico podr opinar previamente sobre el nombramiento y, en su

caso, solicitar la remocin de los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurdico de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal;
VIII. Participar, junto con las dems dependencias competentes, en la actualizacin y simplificacin del orden normativo jurdico;
IX. Prestar apoyo y asesora en materia tcnico jurdica a las entidades federativas
que lo soliciten, sin perjuicio de la competencia de otras dependencias;
X. Representar al Presidente de la Repblica, cuando ste as lo acuerde, en las
acciones y controversias a que se refiere el artculo 105 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, as como en los dems juicios en los que el titular del
Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carcter. La representacin a que se refiere
esta fraccin comprende el desahogo de todo tipo de pruebas, y
XI. Las dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Concomitantemente, el artculo 43 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal obliga a las dependencias de la administracin pblica federal
a enviar a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos que proponen someter al Congreso de la Unin, a una de sus
cmaras o a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, por lo menos con
un mes de anticipacin a la fecha en que se pretendan presentar, salvo en los casos de las iniciativas de Ley de Ingresos y Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federacin, y en aquellos otros de notoria urgencia a juicio del presidente de la
Repblica. Estos ltimos sern sometidos al Titular del Poder Ejecutivo Federal por
conducto de la Consejera Jurdica. Asimismo, las dems dependencias y las entidades de la administracin pblica federal, estn obligadas a proporcionar oportunamente a la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal la informacin y apoyo que
sta requiera para el cumplimiento de sus funciones.
De la lectura del artculo 2o. del ordenamiento jurdico en cita pudiera parecer que la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal es una dependencia ms de la
administracin pblica, de igual rango que una secretara de Estado, sin embargo,
al analizar los numerales 43 y 43 bis del mismo ordenamiento, nos damos cuenta
que la Consejera Jurdica no es una dependencia similar a las otras, ni en rango ni
en cuanto a la naturaleza de sus funciones. Para corroborar lo anterior se requiere
considerar las siguientes circunstancias:

El titular de la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal no forma parte

del cuerpo colegiado mencionado en el artculo 29 constitucional, y de
manera expresa la Ley Orgnica de la Administracin Pblica lo excluye
en su artculo 6o., cuando afirma que para los efectos del artculo 29 constitucional, el Presidente de la Repblica acordar con todos los secretarios
de Estado, y el Procurador General de la Repblica.
Cuando la Constitucin en su artculo 90 habla de la distribucin de los
negocios del orden administrativo de la Federacin se refiere de manera
expresa a las Secretaras de Estado y a los Departamentos Administrativos.
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El artculo 92 constitucional no menciona que el titular de la Consejera

Jurdica del Ejecutivo Federal deba ejercer el refrendo.
El artculo 93 constitucional no incluye al titular de la Consejera Jurdica
del Ejecutivo Federal, entre los funcionarios que deben dar cuenta al Congreso, del estado que guarde la respectiva dependencia a su cargo.
Por lo anterior, y mediante una comparacin entre el tratamiento que da nuestra Constitucin a las secretaras de Estado y el establecido para la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, podemos llegar a la conclusin de que se trata de una
dependencia de la administracin pblica federal centralizada, pero con rango inferior y naturaleza distinta a la de una secretara de Estado.
3. Creacin de los rganos reguladores coordinados en materia energtica

El Constituyente permanente, mediante adicin al artculo 28 constitucional,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 20 de diciembre de 2013, dispuso: El
Poder Ejecutivo contar con los rganos reguladores coordinados en materia energtica, denominados Comisin Nacional de Hidrocarburos y Comisin Reguladora
de Energa, en los trminos que determine la ley.
Consecuentemente, se reform el artculo 2o. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal para dar cabida, dentro de la administracin pblica a
dos rganos reguladores coordinados en materia energtica, denominados Comisin Nacional de Hidrocarburos y Comisin Reguladora de Energa, a los que confiere personalidad jurdica y autonoma tcnica y de gestin, los cuales se rigen por
las disposiciones aplicables a la administracin pblica centralizada y el rgimen
especial contenido en la Ley de los rganos Reguladores Coordinados en Materia
Energtica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 13 de agosto de 2013,
que en su artculo 4 dispone que el Ejecutivo Federal ejercer sus facultades de regulacin tcnica y econmica en materia de electricidad e hidrocarburos a travs de
dichos rganos, lo cual puede interpretarse como una delegacin de la indelegable
facultad reglamentaria que la Constitucin otorga al presidente de la Repblica en
la fraccin I de su artculo 89.
Por otra parte, debe tenerse presente que, de conformidad con la doctrina, la
administracin centralizada se debe organizar en un esquema jerrquico de supra
subordinacin, en cuya virtud, el presidente de la Repblica ejerce, respecto de las
dependencias que la integran, los poderes de nombramiento, remocin, mando,
direccin, vigilancia, disciplina, revisin y de resolver conflictos de competencia,
poderes que en los trminos de la Ley de los rganos Reguladores Coordinados
en Materia Energtica se ven socavados porque, por ejemplo, el presidente de la
Repblica no tiene poder de nombramiento respecto de los siete integrantes del
rgano de gobierno, pues no son designados por el Ejecutivo, dado que ste slo
puede proponer una terna para el nombramiento de cada uno de los comisionados,
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siendo el Senado el que resolver la designacin; adems, carece el Ejecutivo del

poder de remocin de tales funcionarios.
Asimismo, el titular del Ejecutivo no puede ejercer el poder de revisin, respecto de las resoluciones de los citados rganos reguladores, que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo le atribuye, a travs del recurso administrativo contra
resoluciones de las otras dependencias de la administracin centralizada.
IV. Consideracin final

La base constitucional de la administracin pblica federal no da sustento a las
reas de administracin insertas en los Poderes Legislativo y Judicial, ni tampoco a
las ubicadas en los rganos y organismos constitucionales autnomos y en las universidades pblicas a las que la ley otorga autonoma, pese a que la existencia de
todas ellas es obvia e innegable.
La estructura actual de la administracin pblica a que se refiere el artculo 90
constitucional, especialmente en lo que concierne a la centralizada, debe revisarse
en lo relativo a los rganos reguladores coordinados en materia energtica, a efecto
de corregir su disfuncionalidad.
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CIEN AOS DE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA

EN MXICO (ARTCULOS 73, 104, 116 Y 122)
Jos Luis Vzquez Alfaro
Sumario: I. Antecedentes. II. Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917. III. Ley de Justicia Fiscal. IV. Cdigo Fiscal de la
Federacin de 1938. V. Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin
y Cdigo Fiscal de la Federacin de 1966. VI. Rgimen constitucional vigente. VII. Tribunales administrativos en las entidades federativas. VIII.
Bibliografa.
I. Antecedentes
En Mxico, el sistema de jurisdiccin administrativa presenta una naturaleza hbrida. Es un sistema judicial parecido al sistema norteamericano con algunas implantaciones del modelo francs de tribunales administrativos. Esto es as porque en
nuestro sistema jurisdiccional el control de los actos de las autoridades administrativas compete, en ltima instancia, a los tribunales judiciales.1 Este principio ha sido
la regla general en el conjunto de los textos normativos mexicanos:
a) En la primera Constitucin del Mxico independiente (1824) encontramos
la influencia espaola de la Constitucin de Cdiz y de la Ley francesa del
16 Fructidor que cre el Consejo de Estado; sin embargo, la ms fuerte
influencia ejercida en este documento provino de la Constitucin de los
Estados Unidos.
b) Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 previeron la creacin de Tribunales Superiores de Hacienda; al mismo tiempo dieron competencia a la
Suprema Corte para conocer los litigios sobre los contratos o las adquisiciones realizadas por el gobierno.
1 Mxico forma parte del grupo de Estados latinoamericanos que han desarrollado progresivamente la formacin de una jurisdiccin administrativa distinta de los tribunales judiciales en materia de
contencioso administrativo.
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JOS LUIS VZQUEZ ALFARO
c) las Bases Orgnicas de 1843 conservaron los Tribunales de Hacienda y

excluyeron toda injerencia de la Suprema Corte de Justicia en los asuntos
administrativos y econmicos del Estado y de los Departamentos. Estas
bases crearon un Consejo de Estado con funciones consultivas (compuesto por 25 personas y dividido en cinco secciones que correspondan a
las cinco Secretaras que existan en esa poca).
d) En 1853 fueron redactadas las Bases para la Administracin de la Repblica, que dieron un fundamento constitucional al contencioso administrativo.2 Ese mismo ao, se expidi la Ley Lares (Ley para el arreglo de
lo contencioso administrativo), que fue una tentativa fracasada para instaurar en Mxico un Tribunal de lo contencioso administrativo, segn el
modelo francs. El citado texto concentraba en las manos del Consejo de
Estado las funciones consultivas y el control jurisdiccional sobre la administracin pblica bajo la forma de un rgano de jurisdiccin retenida.
e) La Constitucin de 1857. El 5 de febrero de 1857 fue jurada y sancionada
la Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana. Este ordenamiento consagr en su artculo 50 el principio de separacin de poderes; adems, en el
numeral 97 seal las atribuciones de los tribunales del Poder Judicial de la
Federacin,3 de la lectura de dicho precepto podemos inferir que atribuy a
los jueces y tribunales ordinarios federales el conocimiento de la jurisdiccin
administrativa y volvi las cosas al estado que guardaban en la Constitucin de 1824, respecto de la acumulacin de todo el poder jurisdiccional en
manos de los jueces ordinarios; la interpretacin minuciosa de dicho artculo prohiba toda jurisdiccin administrativa autnoma. En general, fue a travs del juicio de amparo, consagrado en los artculos 101 y 102, que se control la legalidad de los actos de la administracin en la va jurisdiccional.
A partir de 1857 salvo el periodo del segundo imperio, y hasta la dcada de
los treinta del siglo XX, existi entre los estudiosos del derecho mexicano la creencia en la eficiencia del sistema judicialista para el trmite de la jurisdiccin administrativa por dos razones fundamentales: por una parte, exista la interpretacin
restrictiva del principio de separacin de funciones, establecido en el artculo 50
2 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, Mxico, Porra, 1959, p. 276. Quien
considera que Teodosio Lares fue el autor de la Ley para el arreglo del contencioso administrativo, del 25
de mayo de 1853, que cre una seccin del contencioso, al interior del Consejo de Estado; cfr. Armienta
Caldern, Gonzalo, El proceso tributario en el derecho mexicano, Mxico, Textos Universitarios, 1977, p. 67.
3 Artculo 97. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer: I. De todas las controversias
que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de las leyes federales; II. De las que versen sobre derecho martimo; y III. De aquellas en las que la Federacin fuere parte. La fraccin I fue reformada en
1884 para quedar as: I. De todas las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin
de las leyes federales, excepto en el caso de que la aplicacin slo afecte intereses de particulares, pues
entonces son competentes para conocer los jueces y tribunales locales del orden comn de los estados,
del Distrito Federal y Territorio de la Baja California. Cfr. Ruiz, Eduardo, Curso de derecho constitucional y
administrativo, Mxico, Imprenta Tipogrfica de la Secretara de Fomento, 1888, t. II, p. 275.

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CIEN AOS DE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
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de la Constitucin; por otro lado, se consider que el juicio de amparo supla con
ventaja al sistema de enjuiciamiento de tribunales administrativos situados en el
Poder Ejecutivo.4
Segn la opinin de los juristas de la poca, el depositar la jurisdiccin administrativa en un tribunal situado fuera del orden judicial sera contrario a una serie
de principios constitucionales:
1. El Principio de la separacin de funciones que prohiba la reunin de varios poderes en un solo individuo o en una sola corporacin (artculo 50).
2. El Principio segn el cual se prohiba la creacin de tribunales especiales
(artculo 13).
3. De tener tribunales administrativos, la administracin se convertira en
judex un sua causa, pues ella misma juzgara las cuestiones administrativas,
contrariando las garantas en materia de justicia contenidas en el artculo 17 de la Constitucin.
4. En fin, el artculo 14 de la Constitucin era interpretado en el sentido de
que todo poder pblico se encuentra obligado a respetar las sentencias judiciales antes de afectar la esfera de derechos de los particulares.
Esta idea se fortaleca con la opinin doctrinal segn la cual el juicio de amparo constitua la forma ms eficaz del sistema para la solucin del contencioso
administrativo.5
Estatuto del Segundo Imperio

En 1864, durante el Imperio de Maximiliano, se present un segundo intento
para introducir el contencioso administrativo segn el modelo continental europeo.
Un decreto de 4 de diciembre del citado ao cre un Consejo de Estado que, entre
otras atribuciones, tena la de fungir como un tribunal de lo contencioso administrativo. En este tenor, el 1 de noviembre de 1865 se expidi la Ley sobre lo Contencioso Administrativo, que estableci un tribunal de jurisdiccin retenida, prohibi
al Poder Judicial el conocimiento de las cuestiones administrativas y determin la
4 Cfr. Cruzado, Manuel, Elementos de derecho administrativo, Mxico, Ed. Antigua Imprenta de Murgua, 1895, pp. 223, 224 y 226; cfr. Vallarta, Ignacio, Votos, Mxico, Imprenta de Francisco Daz de Len,
1879, t. II, pp. 381-382; cfr. Pallares, Jacinto, El Poder Judicial, Mxico, Imprenta de Nabor Chvez, 1874,
pp. 13, 15 y 169; cfr. Briseo Sierra, Humberto, Competencia de los tribunales administrativos, Revista
del Tribunal Fiscal de la Federacin, Mxico, cuarto nmero extraordinario, 1971; cfr. Algara, Jos, Historia de lo contencioso-administrativo, Revista de Legislacin y Jurisprudencia, Mxico, agosto-diciembre
de 1889, pp. 187-189.
5
Cfr. Cruzado, Manuel, Elementos de derecho administrativo, Mxico, Murgua 1895, pp. 223 y 224; cfr.
Algara, Jos, Historia de lo Contencioso-Administrativo, Revista de Legislacin y Jurisprudencia, Mxico,
agosto, 1889, pp. 187-189.

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competencia del rgano de jurisdiccin contenciosa administrativa sobre la base de

un contencioso subjetivo.
Despus de la cada del segundo imperio, el juicio de amparo se convirti en el
medio de proteccin de los derechos de los particulares que ms se utiliz, con apoyo en el principio del debido proceso legal consagrado en la Constitucin de 1857.6
Con base en el artculo 97, fraccin I, de dicho texto fundamental los tribunales
del Poder Judicial Federal conocan de las controversias administrativas al aplicar
las leyes de amparo de 1861 y de 1869. Adems, de acuerdo con el citado artculo 97, fraccin I de la Constitucin de 1857, las controversias administrativas deban resolverse por los tribunales de la Federacin.
En este orden de ideas, adems de la va directa del amparo administrativo,
algunos actos administrativos provenientes de la administracin pblica podan ser
impugnados ante los jueces de distrito en primera instancia y ante los tribunales
unitarios de circuito en segunda instancia, mediante los juicios de oposicin, que se
encontraban regulados por las leyes federales en diversas materias administrativas.7
Cabe mencionar que aun dentro del sistema judicialista, el juicio de amparo
ofreci ventajas sobre los juicios federales de oposicin: su trmite era ms rpido;
no era necesario asegurar el inters fiscal para que fuera admitida la demanda y,
adems, las resoluciones dictadas en l eran ms fciles de ejecutar que las dictadas
en los juicios ordinarios federales.
de los
II. Constitucin Poltica

Estados Unidos Mexicanos de 1917
El artculo 104 de la Constitucin de 1917 continu con el sistema judicialista, pues su fraccin I al igual que la fraccin I del artculo 97 de la Constitucin
de 1857, omiti mencionar la materia administrativa, por lo que tanto la doctrina
como la jurisprudencia interpretaron que el proceso administrativo se hallaba comprendido en las controversias civiles en sentido amplio.8 De este modo, al entrar en
vigor la Constitucin de 1917 el Poder Judicial de la Federacin continu conociendo de los litigios administrativos en dos vas: la primera de ellas mediante los juicios
6 Ibidem, p. 86; cfr. Armienta Caldern, Gonzalo, op. cit., El proceso..., supra nota 3 , pp. 73 y 74. Cfr.
Armienta Caldern, G., op. cit., El proceso..., supra nota 3, p. 74.
7 Los cdigos de procedimientos civiles de 6 de octubre de 1897 y de 26 de diciembre de 1906,
este ltimo en vigor a partir del 6 de febrero de 1909, regulaban los procedimientos promovidos por los
particulares ante los jueces federales en contra de las autoridades administrativas, en las materias de nacionalidad, extranjera, expropiacin por causa de utilidad pblica y patentes; las resoluciones recadas
a dichos juicios podan impugnarse en amparo.
8
Con dicho fundamento, las leyes orgnicas del Poder Judicial Federal de 1934 y de 1936, sealaron entre la competencia de los juzgados de distrito el conocer en primera instancia de las controversias
suscitadas por la aplicacin de leyes federales en las que se enjuiciara la legitimidad o subsistencia de
actos o procedimientos de las autoridades administrativas.

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de oposicin regulados en algunas leyes y en los cdigos federales de procedimientos; la segunda de ellas, a travs del juicio de amparo administrativo.
La Ley Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Federal,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 18 de octubre de 1919, reglament
dos vas procesales para la solucin de las controversias administrativas: el juicio de
amparo y el recurso de splica ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con
lo que se configur una tercera instancia dentro del proceso federal administrativo.
La exposicin de motivos de dicha Ley reconoci la necesidad de un procedimiento distinto del juicio de amparo para la interpretacin de las leyes federales y
de los tratados internacionales, por lo que se justific la creacin del recurso de splica para combatir en segunda instancia las sentencias dictadas por los tribunales
federales o por los del fuero comn en los casos de jurisdiccin concurrente.
De esta manera, el recurso de splica y el juicio de amparo fueron dos vas paralelas y diferenciadas. El primero fue considerado, por algunos tratadistas, como
un proceso administrativo ordinario ante los tribunales federales incluido en el
artculo 130 de la Ley de Amparo.9 As, el proceso administrativo federal tena su
primera instancia ante los jueces de distrito, cuyo fallo era susceptible de ser impugnado va apelacin ante los tribunales unitarios de circuito; y contra la sentencia de
segunda instancia procedan tanto el juicio de amparo como el recurso de splica,
entre los que poda optar el particular afectado, pero la autoridad administrativa
slo dispona de la splica para impugnar la sentencia de segundo grado.10
El contencioso administrativo, incluido el contencioso tributario, durante el
periodo que va de 1919 a 1936 permaneci en la esfera competencial del Poder Judicial Federal, pero a su lado se fueron creando procedimientos de autotutela de la
administracin pblica que constituiran antecedentes de la creacin del Tribunal
Fiscal de la Federacin en 1936.
Antecedentes de la Ley de Justicia Fiscal

Fueron varios los ordenamientos que precedieron la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin. Entre estos podemos citar a la Ley para la Calificacin de las
Infracciones Fiscales y la Aplicacin de las Penas Correspondientes, publicada el 16 de abril
de 1924 y su reforma de 24 de julio del mismo ao. Esta ley fij un procedimiento
para la calificacin y castigo de las infracciones a las leyes tributarias federales. El
rgano competente en el orden administrativo era la Secretara de Hacienda, en
cuya estructura se cre un Jurado de Penas Fiscales facultado para tramitar y resolver
el recurso de revisin interpuesto por los particulares contra las multas impuestas
por las oficinas recaudadoras de impuestos. El Jurado era el rgano revisor de los
9 El recurso de splica fue suprimido del artculo 104 constitucional por decreto publicado en el
D. O. F., del 18 de enero de 1934.
10 Cfr. Fix-Zamudio, op. cit., Introduccin..., supra nota 7, p. 82.

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actos administrativos sancionatorios. Una ley publicada el 7 de junio 1926 cambi

el nombre del Jurado por el de Jurado de Infracciones Fiscales.
En contra de la resolucin del Jurado no exista ninguna otra instancia ante la
autoridad administrativa, a excepcin de la condonacin; sin embargo, aqulla poda impugnarse mediante el juicio ordinario federal y, en ltima instancia, a travs
del amparo o del recurso de splica.
Un segundo antecedente de la Ley de Justicia Fiscal lo podemos encontrar en
la Ley de Organizacin del Servicio de Justicia Fiscal para el Distrito Federal, publicada el
7 de mayo de 1929, que cre un Jurado de Revisin que conoca del recurso de revisin que proceda en contra de determinadas resoluciones fiscales.11
La competencia del Jurado de Revisin era ms amplia que la de los rganos administrativos que le antecedieron y aunque su carcter de rgano jurisdiccional
fue sealado en alguna sentencia de la Suprema Corte de Justicia, en la mayora
de los casos se admiti el criterio de que el jurado de revisin era un rgano administrativo que primordialmente ejerca facultades administrativas y algunas de
jurisdiccin retenida.12
Tambin debe hacerse mencin en este apartado del Proyecto de Cdigo Fiscal de
la Federacin, formulado ese mismo ao de 1929 por la la Secretara de Hacienda,
mismo que no fue aprobado, aunque el Congreso de la Unin haba facultado para
ello al Ejecutivo mediante decreto publicado el 13 de febrero de 1929.
Este proyecto estableci un valioso precedente, pues estableca que el Servicio de
Justicia Fiscal tendra a su cargo la tramitacin y resolucin de las inconformidades
que presentaren las personas que se considerasen afectadas por resoluciones emitidas por las autoridades fiscales. Dicho Servicio de Justicia Fiscal tendra como rgano
competente a un jurado fiscal.
El proyecto sirvi de antecedente a la Ley de Organizacin del Servicio de
Justicia Fiscal para el Distrito Federal.
Por ltimo, la Ley Orgnica de la Tesorera de la Federacin, publicada el 31 de diciembre de 1932, sigui regulando los juicios sumarios de oposicin. Segn la citada ley, los crditos fiscales se haran efectivos va el procedimiento administrativo de
ejecucin, pero los contribuyentes podan impugnarlo ante las autoridades judiciales federales; dicha oposicin se sustanciaba en procedimiento sumario.
III. Ley de Justicia Fiscal

El 27 de agosto de 1936 se cre la Ley de Justicia Fiscal (Diario Oficial de la
Federacin de 31 de agosto de 1936), que entr en vigor el 1 de enero de 1937. Dicha
11 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, op. cit., Derecho..., supra nota 9, p. 300; cfr. Armienta Caldern, Gonzalo, op. cit, El proceso..., supra nota 3, p. 82.
12
En el caso Ca. de Terrenos de Peralvillo, S.A., contra actos del Jurado de Revisin, el Tesorero
del D. F. y la Oficina de Captacin del D. F. Reconsideraciones contra actos administrativos.

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Ley fue elaborada por el Ejecutivo de la Unin en ejercicio de las facultades que le
fueron conferidas por el Congreso de la Unin para la organizacin de los servicios
hacendarios (decreto de 30 de diciembre de 1935).
Esta Ley cre el Tribunal Fiscal de la Federacin como un tpico tribunal administrativo de acuerdo con el modelo francs,13 y por ello insert elementos del contencioso administrativo continental europeo en el sistema tradicional judicialista.14
La exposicin de motivos de la Ley de Justicia Fiscal seal como antecedentes
inmediatos del Tribunal Fiscal de la Federacin a la Ley Orgnica de la Tesorera,
la Ley para la Calificacin de las Infracciones Fiscales, as como la legislacin y la
jurisprudencia sobre el juicio de amparo en materia administrativa.
La Ley de Justicia Fiscal tena carcter orgnico y procesal y contena las siguientes notas por cuanto al Tribunal Fiscal de la Federacin y al proceso tributario:

Se trataba de un tribunal situado en la esfera del Poder Ejecutivo encargado de resolver controversias administrativas, especialmente en materia
fiscal, por lo que deba considerarse como un tribunal administrativo de
justicia delegada.
Fue, en principio, un tribunal de simple anulacin, ya que inicialmente se
limit el efecto de sus fallos a la anulacin del acto administrativo impugnado, mediante el juicio de anulacin y se regularon de acuerdo con los
lineamientos del recurso por exceso de poder del derecho francs.
Fue diseado como un rgano colegiado que actuaba en pleno y en salas,
organizadas de acuerdo con un criterio de divisin del trabajo.
El procedimiento era de tipo sumario y no requera para su iniciacin de
la garanta del inters fiscal. Los autores de la ley tenan la intencin
de establecer un juicio en el cual predominara la oralidad, pero en la prctica se sigui el procedimiento escrito.
El proceso era uni-instancial pues no se contempl ningn recurso de alzada contra las sentencias que ponan fin al juicio fiscal;15 en contra de las
sentencias del Tribunal Fiscal proceda el juicio de amparo, si eran desfavorables a los particulares, pero las autoridades no podan impugnarlas en
forma alguna, ya que el recurso de splica fue suprimido por la reforma
constitucional de 1934.
13
Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., Introduccin..., supra nota 7, p. 82; cfr. Nava Negrete, Alfonso, Administracin pblica y derecho procesal administrativo, El Foro, nm. 17, quinta poca, eneromarzo de 1970, p. 103.
14 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Notas sobre el Tribunal Contencioso Administrativo del D.F. Cronologa de Tribunales, Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, vol. I, nm. 2,
julio 17 de 1973, p. 43; cfr. Armienta Caldern, G., op. cit., El proceso..., supra nota 3 , p. 87. En concordancia con el artculo 19 de dicha ley y con el art. 146 del Cdigo Fiscal de 1938, el tribunal dictara sus
fallos en representacin del Ejecutivo.
15 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, op. cit., Notas..., supra nota 302, ...como nica excepcin y por cierto
limitada existi el recurso de queja contra la violacin de la jurisprudencia del tribunal cometida por las
salas, p. 47.

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La constitucionalidad del naciente Tribunal Fiscal origin un fuerte debate

doctrinal, pues algunos tratadistas estimaron que no exista precepto constitucional
que, en su texto, autorizara la creacin de tribunales administrativos, ni por el Congreso de la Unin ni por el Ejecutivo federal.16 Para superar estos cuestionamientos
el 30 de septiembre de 1937, el Ejecutivo de la Unin envi una iniciativa de reforma al artculo 104 constitucional, fraccin I en la que se justificaba la creacin de
tribunales administrativos debido al crecimiento de la rbita de accin de la administracin pblica; dicha iniciativa, no obstante no haber sido aprobada aport las
bases sobre las que se realiz la reforma de 1946.
IV. Cdigo Fiscal de la Federacin de 1938

El Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado el 31 de diciembre de 1938 en
vigor el 1 de enero de 1939, contena tanto normas sustantivas como adjetivas
en materia tributaria. Dichas normas procesales reprodujeron bsicamente los
principios generales de la Ley de Justicia Fiscal (a la cual abrog), ya que no alter
ni la estructura orgnica ni la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin.
Se mantuvo la integracin del Tribunal prescrita por la Ley de Justicia Fiscal,
por lo que contaba con quince magistrados divididos en cinco salas, compuestas de
tres magistrados; tambin poda funcionar en pleno. Dicha integracin permaneci hasta la reforma de 28 de diciembre de 1946, en la que se ampli el nmero de
magistrados a veintiuno y el de las salas a siete. Este cdigo tuvo vigencia hasta el
31 de marzo de 1967.
Reforma constitucional de 1946

Durante los primeros aos de existencia del Tribunal Fiscal de la Federacin,
existi una fuerte discusin doctrinal sobre la constitucionalidad del mismo y de la
jurisdiccin administrativa en sede administrativa en nuestro sistema jurdico.
El deseo de dar fundamento constitucional a los tribunales administrativos, y
en especial al Tribunal Fiscal de la Federacin, se consigui con la reforma a la fraccin I del artculo 104 de la Constitucin, publicada el 31 de diciembre de 1946, en
vigor a partir del 10 de enero de 1947.17
16 Cfr. Fraga, Gabino, op. cit., Derecho administrativo, supra nota 13, p. 461, quien enumer las razones
por las cuales lo consideraba inconstitucional; cfr. Nava Negrete, Alfonso, op. cit., Notas..., supra nota 302,
p. 49. La tradicin secular del contencioso administrativo en la esfera de competencia del Poder Judicial
impuso la necesidad de justificar la creacin de un tribunal dentro del Poder Ejecutivo, especficamente
de un tribunal administrativo de tipo francs.
17 Cfr. Armienta Caldern, G., op. cit., El proceso..., supra nota 3 , pp. 325 y 326; cfr. Carrillo Flores, A.,
Orgenes y desarrollo del T.F.F., en Ensayos de derecho administrativo y constitucional, Mxico, UNAM, IIJ,
1987, p. 42; cfr. Nava Negrete, A., op. cit., Derecho..., supra nota 9, pp. 314-319; cfr. Carpizo, McGregor, J.,

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Con fundamento en dicha reforma constitucional, el Congreso de la Unin

cre un recurso ante la Suprema Corte de Justicia contra las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federacin, con lo que se reconoci, si bien en forma indirecta, la
constitucionalidad de los tribunales administrativos federales, siempre que estuvieren dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, es decir, de independencia
respecto de los rganos de la administracin activa.
Este mismo ao se reform el Cdigo Fiscal de la Federacin para elevar el
nmero de salas del tribunal a siete y el de magistrados a veintiuno (28 de diciembre de 1946). Posteriormente, por reforma publicada el 31 de diciembre de 1949,
se ampli la competencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia para
conocer de aquellos negocios cuya cuanta no hubiese sido precisada, o que rebasaran el valor de veinte mil pesos.
V. Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin

y Cdigo Fiscal de la Federacin de 1966
El 1 de abril de 1967 entraron en vigor estos dos ordenamientos: el Cdigo
Fiscal de la Federacin de 30 de diciembre de 1966 y la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin del da 24 de los mismos mes y ao.
La Ley Orgnica del Tribunal Fiscal Federal determin que ste era un rgano
dotado de plena autonoma, superando as la concepcin con la que dicho organismo fue introducido en la Ley de Justicia Fiscal, que lo consideraba un tribunal de
jurisdiccin delegada.18
1. Reformas constitucionales de 1967 y 1968

El 19 de junio de 1967 fue promulgado un decreto que entr en vigor el 18 de
junio de 1968 y que reform el artculo 104 de la Constitucin federal para facultar
de manera expresa al legislador para crear tribunales de lo contencioso administrativo con plena autonoma para dirimir las controversias que se susciten entre los
particulares y la administracin pblica federal, del Distrito Federal o de los territorios federales. Esta reforma consigui tres objetivos:

Constitucionaliz en forma directa la creacin de tribunales administrativos, facultando al legislador federal para expedir leyes reguladoras de la
jurisdiccin administrativa autnoma;
Bases constitucionales de los tribunales contencioso-administrativos, en Estudios constitucionales, 2a. ed,

Mxico, L.G.M., 1983, p. 189.
18 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Introduccin al proceso tributario en el derecho mexicano, en Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad del siglo XX. Homenaje a Enrique Sayagus Laso, Madrid, Instituto
de Estudios Locales, 1968, p. 1079; Armienta Caldern, op. cit., El proceso..., supra nota 3 , p. 88.
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Sent las bases constitucionales para la creacin de tribunales locales de

lo contencioso administrativo, al menos en el mbito del Distrito Federal y
en los territorios federales.
Conserv la facultad de revisin de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, con lo que confirm el sistema mixto de jurisdiccin administrativa. En este sentido las sentencias de los citados tribunales administrativos
slo seran revisadas por el ms alto tribunal cuando dicha revisin fuese
interpuesta por las autoridades administrativas, de acuerdo con el artculo 104, fraccin I, de la carta fundamental.19
En 1968 tambin se reformaron la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal y

la Ley de Amparo, estableciendo el amparo uni-instancial contra las sentencias definitivas dictadas por los tribunales administrativos.20 Desde la entrada en vigor de
dicha norma, el entonces denominado Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que se creara tres aos
despus, fueron considerados rganos jurisdiccionales dotados de plena autonoma,
ya que antes de esa reforma las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federacin eran
consideradas como actos formalmente administrativos y eran enjuiciadas a travs
del amparo de doble instancia.21
Con fundamento en dicho precepto constitucional, el 17 de marzo de 1971 se
public la ley que cre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Este tribunal signific un importante avance para la jurisdiccin administrativa en Mxico, pues, adems de ser el primer rgano de jurisdiccin administrativa
con competencia genrica, fue dotado de facultades para imponer el cumplimiento
de sus resoluciones, mediante un procedimiento similar al contenido por la Ley de
Amparo.22
2. Las reformas de 1987 y 1988

El 17 de marzo de 1987 se publicaron reformas a los artculos 17, 46 y 116
del texto constitucional. El artculo 116, reformado en su fraccin IV, proporciona
la base constitucional para que las constituciones y leyes de los estados instituyan
tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonoma para
dictar sus fallos y que tengan a su cargo dirimir las controversias que surjan entre la
administracin pblica estatal y los particulares.
19 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, op. cit., Ensayos..., supra nota 40, p. 46; cfr. Carpizo, McGregor, Jorge,
op. cit, Estudios..., supra nota 41, p. 140; cfr. Briseo Sierra, Humberto, Competencia de los tribunales
administrativos, Jurdica, nm. 1, 1972, p. 112.
20 Artculo 107, fraccin V, inciso (b) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
21 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., Introduccin..., supra nota 7, p. 85.
22 Ibidem, p. 87.

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La reforma al texto del artculo 116 adapt el rgimen constitucional a la realidad pues desde haca una dcada existan tribunales locales de jurisdiccin administrativa en algunos estados de la Federacin que haban seguido el ejemplo del
Distrito Federal.
Otro elemento que seguramente influy en la citada reforma fue la necesidad
de articular un sistema nacional de justicia administrativa sobre bases de uniformidad y coherencia.23
El 29 de julio de 1987 se promulgaron reformas al texto constitucional, publicadas el 10 de agosto del mismo.
La primera reforma consiste en el traslado del texto que faculta al Congreso
de la Unin para crear rganos de jurisdiccin administrativa en el mbito federal
y en el del Distrito Federal, por un afn de tcnica legislativa,24 pues se traslad el
fundamento constitucional de los tribunales administrativos del captulo dedicado
al Poder Judicial Federal (artculo 104, I), al captulo relativo a las facultades legislativas del Congreso de la Unin (artculo 73, XXIX-H).25
La segunda reforma constitucional que nos atae es la efectuada al texto del
artculo 104 de la norma suprema, pues se le adiciona la fraccin I-B, para atribuir a los tribunales colegiados de circuito del Poder Judicial de la Federacin el
conocimiento del recurso de revisin interpuesto contra las resoluciones definitivas dictadas por los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la
fraccin XXIX-H del artculo 73. La revisin de dichas sentencias y resoluciones
se somete al trmite que para la revisin en amparo de doble instancia dispone la
Ley Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 Constitucionales. La resolucin que
sobre dichos asuntos dicten los tribunales colegiados de circuito no es susceptible
de ulterior recurso.
Finalmente, el 5 de enero de 1988 se publicaron las modificaciones a la Ley
de Amparo y a la Ley Orgnica del Poder Judicial, que entraron en vigor el 15 de
enero de 1988, con objeto de establecer las bases legales para la aplicacin de las
reformas constitucionales anteriormente descritas.
3. Reforma constitucional de 1993

El 21 de octubre de 1993 se aprob por la Cmara de Diputados un decreto que fue publicado (en el DOF), el 25 del mismo mes y que entr en vigor el
25 de noviembre de ese ao. Dicha reforma traslad el fundamento constitucional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal del artculo 73, XXIX-H, al artculo 122, fraccin IV, inciso e), y con ello el Congreso de la
23 Cfr. Armienta Caldern, Gonzalo, La reforma judicial y los tribunales administrativos, Las
nuevas bases constitucionales y legales del sistema judicial mexicano, Mxico, Porra, 1987, pp. 833-835.
24 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, El Ejecutivo y el Poder Judicial, El sistema presidencial mexicano, Mxico, UNAM, 1988, p. 298; cfr. Armienta Caldern, op. cit.
25 Idem.

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Unin transfiri la facultad de legislar en la materia a la recin creada Asamblea

de Representantes del Distrito Federal.26

El 22 de agosto de 1996 se public (en el DOF), otra modificacin al rgimen
constitucional del Distrito Federal. El artculo 122 fue modificado para introducir
orden en la distribucin de competencias entre los poderes federales y los rganos
locales en la entidad federativa. En cuanto a la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, que sustituy a la Asamblea de Representantes, al regular sus facultades
para legislar debemos destacar que en la Base Primera, fraccin quinta, inciso n),
se le confiere la de dictar la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Al mismo tiempo, en la Base Quinta del citado artculo constitucional, se dispuso: Existir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendr plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares
y las autoridades de la administracin pblica local del Distrito Federal.

En ese ao se modific el texto del artculo 73, fraccin XXIX-H de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de dotar al Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de la facultad de imponer sanciones disciplinarias a los servidores pblicos, de modo que el texto qued as:
XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir
las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, as como para imponer sanciones a los servidores pblicos por responsabilidad
administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organizacin, su
funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.

El 6 de junio de 2011 se public en el Diario Oficial de la Federacin un decreto que
reform de forma integral el artculo 104 de la carta magna en virtud del cual la
base del recurso de revisin contra las resoluciones definitivas del Tribunal Federal
26
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para: e) Expedir la ley
orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se encargar de la funcin jurisdiccional
en el orden administrativo, que contar con plena autonoma para dictar sus fallos a efecto de dirimir las
controversias que se susciten entre la administracin pblica del Distrito Federal y los particulares.

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de Justicia Fiscal y Administrativa y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

del Distrito Federal, pas de la fraccin I-B, a la fraccin III del citado precepto,
para quedar as:
Artculo 104. Los Tribunales de la Federacin conocern:
III. De los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refieren la fraccin
XXIX-H del artculo 73 y fraccin IV, inciso e) del artculo 122 de esta Constitucin,
slo en los casos que sealen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocern los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarn a los trmites que la ley reglamentaria de
los artculos 103 y 107 de esta Constitucin fije para la revisin en amparo indirecto, y
en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito
no proceder juicio o recurso alguno.
VI. Rgimen constitucional vigente

Los tribunales administrativos mexicanos se encuentran regulados en los artculos 73, XXIX-H, 104, fraccin III, 116, fraccin IV y 122 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
El primer precepto citado menciona entre las facultades del Congreso de la
Unin la de crear tribunales de lo contencioso administrativo en el mbito federal.
El segundo de ellos establece el recurso de revisin que pueden interponer las
autoridades en contra de las resoluciones definitivas del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
El tercer artculo mencionado contiene la potestad de los estados de la Federacin para crear tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos y que tengan a su cargo dirimir las controversias que
surjan entre la administracin pblica estatal y los particulares.
Por ltimo, el numeral 122 constituye la base de la existencia en la norma fundamental del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, as
como su atributo de plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administracin pblica local del Distrito Federal.
El proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha sido
el modelo de todos los procesos administrativos que se han regulado en el ordenamiento mexicano. En muchos aspectos, las distintas leyes procesales administrativas
se han limitado a reproducir, a veces literalmente, artculos enteros de la legislacin
federal. De aqu su importancia y de que haya sido objeto de numerosos estudios,
existiendo una extensa y completa bibliografa sobre la que ha de construirse cualquier sistema de derecho procesal administrativo mexicano.
El proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ocupa
un puesto central en el ordenamiento procesal mexicano pues aun cuando algunas leyes procesales administrativas posteriores han ido depurando tcnicamente
la regulacin del proceso administrativo, por lo general se ha movido dentro del

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marco de la regulacin del ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.
VII. Tribunales administrativos

en las entidades federativas
1. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal

Por ser el primero, citaremos el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, creado por ley del 17 de marzo de 1971. Este tribunal signific un
importante avance para la jurisdiccin administrativa en Mxico, pues adems de ser
el primer rgano de jurisdiccin administrativa con competencia genrica, fue dotado de facultades para imponer el cumplimiento de las sentencias protectoras del administrado, mediante un procedimiento similar al contenido por la Ley de Amparo.
A la ley original le sucedieron dos: una de la misma denominacin, aprobada y
publicada en 1995, que estuvo en vigor del 1 de enero de 1996 hasta 2009, as como
la vigente Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito
Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el 10 de septiembre de 2009,
misma ha sido objeto de cuatro reformas , dos de las cuales fueron publicadas en
la Gaceta Oficial del Distrito Federal el da 24 de julio de 2012; las dos restantes se publicaron en dicho medio oficial del 16 de mayo de 2013 y del 10 de enero de 2014.
2. Los tribunales administrativos en los estados de la Federacin

Cada estado federado es libre de organizar sus rganos de jurisdiccin ordinaria y administrativa, dentro del marco de las bases contenidas en el artculo 116 de
la Constitucin. As, en casi la totalidad de los estados existe un rgano especializado en conocer del contencioso administrativo, sea mediante tribunales autnomos
o en salas o tribunales encuadrados en el poder judicial local.
A partir del ejemplo del Distrito Federal, en la dcada de los aos setenta se crearon tribunales administrativos locales, que poseen una organizacin y
una estructura que presenta una geometra variable. As, encontramos tribunales
compuestos por un solo juzgador (v.gr., Sonora, Yucatn, Tamaulipas), tribunales colegiados que se ubican en una sola ciudad (v.gr., Jalisco, Guanajuato y D.F.) y
tribunales colegiados que poseen una estructura desconcentrada y que se ubican en
varias salas repartidas sobre todo el territorio del estado (v.gr., Estado de Mxico,
Guerrero y Veracruz).
En ciertos casos, ya exista un antiguo tribunal fiscal que se convirti en tribunal administrativo ampliando su esfera de competencia (v.gr., Sinaloa, Hidalgo y
Nuevo Len).

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La distincin ms radical se puede dar entre tribunales autnomos no incluidos en el Poder Judicial y aquellos tribunales que existen en la organizacin del
Poder Judicial estatal, salas administrativo-electorales que dependen del Tribunal
Superior de Justicia de la entidad; tribunales administrativo-electorales autnomos situados en la esfera del Poder Judicial. Existen rganos de jurisdiccin de lo
contencioso administrativo en los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja
California Sur, Campeche, Chiapas, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, Mxico (Estado de), Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len,
Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas.
VIII. Bibliografa
Armienta Caldern, Gonzalo, El proceso tributario en el derecho mexicano, Mxico,
Textos Universitarios, 1977.

Armienta Caldern, Gonzalo y Armienta Hernndez, Gonzalo, El proceso contencioso administrativo en Mxico, Mxico, Porra, 2011.
Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la administracin pblica, Mxico,
Porra, 1972.
Castaeda Rivas, Csar y Cedillo Hernndez, Miguel ngel, Evolucin y perspectivas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (Poltica y Derecho),
Mxico, FCE, 1996.
Fix-Zamudio Hctor, Introduccin a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano,
Mxico, El Colegio Nacional, 1983.
Gonzlez Prez, Jess y Vzquez Alfaro, Jos Luis, Derecho procesal administrativo
mexicano, 3a. ed., Mxico, UNAM, IIJ, Porra, 2005.
Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, Mxico, Porra, 1959.
Hedun Virus, Dolores, Cuarta dcada del Tribunal Fiscal de la Federacin, Mxico,
Asociacin Nacional de Abogados, 1971.

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BASES CONSTITUCIONALES DE LA EDUCACIN

Daniel Mrquez Gmez
Sumario: I. Constitucin y educacin: los paradigmas constitucionales
en materia educativa. II. Los problemas de la constitucionalizacin del
paradigma o modelo de calidad educativa. III. A manera de conclusin:
Los retos de una futura reforma educativa para la construccin de ciudadana.
IV. Bibliografa.
I. Constitucin y educacin:
los paradigmas constitucionales
en materia educativa
En el nivel constitucional federal, encontramos 41 veces la palabra educacin,
sus referencias se encuentran en los artculos 2o., Apartado B, fracciones II, V, y
VIII (derechos de integrantes de grupos originarios), 3o., prrafos primero, segundo, y tercero, fracciones I, II, III, IV, V, VI, inciso a), VII, VIII, IX, prrafo primero
e inciso c) [todo lo relacionado con la educacin], 4o., prrafo noveno (derechos de
los nios), 18 en materia de educacin en el sistema penitenciario, 28 en materia
de educacin de integrantes de rganos autnomos, 31 en lo que se refiere a las
obligaciones de los mexicanos, 41 en lo que se refiere a la obligacin de los partidos polticos de impulsar la educacin cvica, el 73, fraccin XXV, en materia de
facultades legislativas del Congreso de la Unin en la materia, y 123, Apartado A,
fraccin VI, sobre los nexos entre educacin y salarios mnimos.
Segn John Dewey, toda educacin dada por un grupo tiende a socializar a sus
miembros, pero la calidad y el valor de la socializacin depende de los hbitos y
aspiraciones del grupo.1 As, para el autor, la devocin de la democracia a la educacin es un hecho familiar. En su opinin, la explicacin superficial de esto es que
un gobierno que se apoya en el sufragio universal no puede tener xito si no estn
educados los que eligen y obedecen a sus gobernantes. Puesto que una sociedad
1 Dewey, John, Democracia y educacin. Una introduccin a la filosofa de la educacin, 6a. ed., Madrid,
Morata, 2004, p. 78.
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DANIEL MRQUEZ GMEZ
democrtica repudia el principio de la autoridad externa, tiene que encontrar un

sustituto en la disposicin y el inters voluntarios y stos slo pueden crearse por la
educacin. Pero hay una explicacin ms profunda. Una democracia es ms que
una forma de gobierno; es primariamente un modo de vida asociado, de experiencia comunicada juntamente.2
As, en nuestra opinin, uno de los problemas transversales del Estado mexicano, que impacta en las reas poltica, social, cultural y gubernativa, debera ser la
construccin de ciudadana, lo que debera, a su vez, manifestarse en un renovado
inters en la educacin.
Para iniciar nuestro argumento, destacamos que al construir el concepto de
paradigma, Thomas S. Kuhn, parte de la idea de ciencia normal, a la que
define como investigacin basada firmemente en una o ms realizaciones cientficas pasadas, que alguna comunidad cientfica particular reconoce durante cierto
tiempo como fundamento para su prctica posterior. Esas realizaciones definen los
problemas y mtodos legtimos en el campo de la investigacin para generaciones
sucesivas de cientficos. Para el autor, paradigma alude a dos significados distintos: a) toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas, etc., que comparten los
miembros de una comunidad dada, y b) las soluciones concretas de problemas que,
empleadas como modelos o ejemplos, pueden reemplazar reglas explcitas como
base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia normal.3
Para destacar la importancia del paradigma para la comprensin de la construccin de ciudadana en Mxico, a travs de la educacin, siguiendo a Edgar
Morn, afirmamos que el paradigma efecta la seleccin y determinacin de la conceptualizacin y de las operaciones lgicas, designa las categoras fundamentales de
la inteligibilidad y efecta el control de su empleo. Los individuos conocen, piensan
y actan segn paradigmas inscritos culturalmente en ellos.4 Un paradigma no es
slo un marco terico para la comprensin de un fenmeno, es un conjunto de determinaciones que orientan una ideologa sociocultural que operan los individuos.
En Mxico, la construccin de paradigmas o modelos en nuestro pasado reciente en materia de construccin de ciudadana ha transitado por diversos caminos, as la educacin ha transitado por los paradigmas: a) liberal, b) socialista, c)
cientfico-humanista, d) reformas menores relacionadas con aspectos sustantivos de
la educacin, e) hasta incorporar en 2013 el modelo de educacin de calidad.
Por supuesto, estos paradigmas no se entienden sin un devenir o proceso histrico. Para el desarrollo de estas ideas me apoyo en el libro de Jess Crabes, Fundamentos poltico-jurdicos de la educacin en Mxico.5
2 Ibidem,
pp. 81 y 82.
Thomas S., La estructura de las revoluciones cientficas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1982, pp. 33 y 269 (posdata).
4 Morn, Edgar, Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro, Buenos Aires, Nueva Visin,
2002, p. 25.
5 Crabes Pedroza, Jess, Fundamentos poltico-jurdicos de la educacin en Mxico, 3a. ed., Mxico, Progreso, 2000, p. 12.
3 Kuhn,

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En nuestro pas encontramos una serie de debates relacionados con la educacin, en 1823 las Bases del Plan de la Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana
destacaron la necesidad de un Plan General de Educacin.
En 1824 se otorg al Congreso de la Unin la facultad de promover la educacin como origen de todo bienestar social; el programa de Valentn Gmez Faras
buscaba cancelar el monopolio de la educacin colonial y generar una educacin
libre y popular: se afirmaba as la modalidad ms singular de nuestro liberalismo:
fe en la libertad de enseanza y, al mismo tiempo, atribuciones al Estado en su promocin y definicin de sus principios.
En los aos siguientes, frente a los movimientos pendulares, se niegan o se
afirman estos principios liberales. Mientras unos se empean en cerrar el paso a
ideas renovadoras, los otros promueven los institutos cientficos y literarios, la vida
parlamentaria, la libre circulacin de libros y peridicos, la fundacin de bibliotecas, laboratorios e innovaciones educativas. Al concluir la revolucin de Ayutla, la
Reforma proclama que la prctica del gobierno democrtico slo sera posible con
una educacin republicana.
La Constitucin de 1857 declara en su artculo 3o. que la enseanza es libre,
y estableca la reserva de ley para el ejercicio de ciertas profesiones; adems, en el
artculo 32 integrado a la seccin II De los mexicanos, se encontraba la facultad
de expedir leyes para fundar colegios y escuelas prcticas de artes y oficios para mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos.
El periodo de 1833 a 1908 rene a grandes hombres en el campo de la educacin: en Veracruz Enrique Laubscher funda la Escuela Modelo de Orizaba,
en 1833; en 1885 Enrique C. Rbsamen organiza en esa escuela una Academia
Normal para preparar maestros y en 1886 el gobierno de Veracruz le encomienda
la Escuela Normal de Jalapa y la reforma de la educacin estatal; en el periodo
de 1882 a 1901 se nombra ministro de Justicia y de Instruccin Pblica a Joaqun
Baranda, quien crea en 1887 la Escuela Normal de Profesores y en 1890 la de profesoras. En 1901 se designa a Justo Sierra ministro de Instruccin Pblica, durante
su gestin se expide la Ley de Educacin Primaria para el Distrito y Territorios
Federales y en 1910 restablece la Universidad Nacional de Mxico, que haba sido
suprimida en 1865.
En 1908 Justo Sierra impulsa a un grupo de jvenes mexicanos a formar el
Ateneo de la Juventud, entre cuyos integrantes se encontraban: Antonio Caso y
Jos Vasconcelos (filsofos); Alfonso Reyes, Julio Torri y Jess Acevedo (ensayistas);
Eduardo Coln (crtico); Enrique Gonzlez Martnez (poeta); Pedro Enrquez Urea (humanista), y Ezequiel Chvez (licenciado).
El primer modelo educativo se deriva del constitucionalismo de 1916-1917. Se
plasm en el artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, donde se declaraba que la educacin era libre, lo que identificaba a la ciudadana con la del liberalismo poltico, derivado de las influencias que la Ilustracin
burguesa y la Constitucin norteamericana de 1787 haban trado a nuestro pas,
as la construccin de ciudadana se define en trminos del paradigma liberal.
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DANIEL MRQUEZ GMEZ
El 13 de diciembre de 1934 se reforma el artculo 3o. para establecer que la

educacin que imparta el Estado ser socialista, lo anterior se explica por el impacto del materialismo histrico-dialctico asociado a las ideas de Carlos Marx y
Federico Engels en la Revolucin;6 as, se alude a una juventud con un concepto
racional y exacto del universo y de la vida social, por lo que podemos hablar
de un paradigma de ciudadano colectivista o modelo educativo socialista. Adems, se incorpora la idea de la educacin como servicio pblico. En este contexto, el
artculo 10 de la Ley General de Educacin prescribe que la educacin que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o
con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio pblico. Esto implica que en el nivel jurdico se considera a la educacin como un servicio pblico.
Con las reformas de 1934 se pretende afirmar la autoridad del Estado en la
conduccin del proceso educativo que haba de ser popular, integral y nico. Se
concede prioridad al indigenismo, a la escuela rural y a la enseanza tcnica, el
rgimen cardenista crea el Instituto Politcnico Nacional.
Sin embargo, la cerrada oposicin a esta reforma y el ingreso de Mxico a la
Segunda Guerra Mundial, generan que en 1942 se promulgue una nueva Ley Orgnica de Educacin Pblica para atemperar el texto constitucional y, en 1945, se
inicia la reforma al artculo 3o. constitucional para precisar una doctrina educativa
de armona y definir la esencia del proyecto nacional.7
Posteriormente, el 30 de diciembre de 1946 aparece lo que denomino el paradigma del ciudadano humanista plasmado, todava en alguno de sus aspectos,
en el actual artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Se alude a una educacin que desarrolle armnicamente todas las
facultades del ser humano, que le fomente el amor a la patria y la conciencia en la
solidaridad internacional, en la independencia y la justicia. Su visin de lo democrtico excede lo poltico-jurdico, se trata de integrar un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
La creacin del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin en 1957, el Plan
Nacional para el Mejoramiento y Expansin de la Educacin y el libro de texto
gratuito, son logros de este periodo histrico.
Las reformas que posteriormente impactan en el artculo 3o. constitucional no
cambian esa visin: la de 1980 se refiere a la autonoma de las universidades e instituciones de educacin superior; la de 1992 incorpora el laicismo y la lucha contra
la ignorancia y los prejuicios; la de 1993 eleva la educacin a derecho humano.
En 2002 se define la educacin bsica obligatoria, entre sta la preescolar; para 2011 se incorpora el tema de los derechos humanos en la educacin; en 2012
se incorporan aspectos asociados a la convivencia y establece como obligatoria la
6 Para una cronologa y anlisis histrico de este proceso, vase: Montes de Oca Navas, Elvia,
La disputa por la educacin socialista en Mxico durante el gobierno cardenista, en Educere, ao 12,
nm. 42, julio-agosto-septiembre de 2008, pp. 495-504. Hay que destacar que la autora no alude a
materialismo histrico-dialctico, ni a Marx y Engels.
7 Crabes Pedroza, Jess, Fundamentos poltico-jurdicos de la educacin en Mxico, p. 15.

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educacin media superior; en este sentido, se refrenda de alguna manera el paradigma humanista, por lo que tienen importancia relativa en cuanto a la definicin
de ciudadano.
El tema educativo vuelve a ser foco de atencin el 26 de febrero de 2013, cuando se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se reforman los
artculos 3o. en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fraccin XXV, y se adiciona un
prrafo tercero, un inciso d) al prrafo segundo de la fraccin II y una fraccin IX
al artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para
incluir en ella el paradigma de calidad.
II. Los problemas de la constitucionalizacin

del paradigma o modelo de calidad educativa
Del paradigma o modelo actual de la construccin de ciudadana en Mxico
se desprenden diversas instituciones que se plasman en el artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: a) el derecho humano a la educacin; b) la obligacin del Estado mexicano Federacin, estados, Distrito Federal
y municipios, de garantizar ese derecho humano (educacin preescolar, primaria,
secundaria y media superior); c) la educacin bsica y obligatoria, o sea, la preescolar, primaria y secundaria y media superior.
Esa educacin se encamina a: a) desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano, y b) fomentar en l el amor a la patria, el respeto a los derechos
humanos, la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en
la justicia. Esa educacin debe ser laica, o sea, ajena a cualquier doctrina religiosa.
El contenido de transversalidad sociopoltica de la educacin es: i) el progreso
cientfico, ii) lucha contra la ignorancia y sus efectos, iii) las servidumbres, fanatismos y prejuicios, destaca:
a) su carcter democrtico que trasciende la estructura jurdico-poltica, para
proyectarse a un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
econmico, social y cultural del pueblo;
b) su carcter nacional, basado en: i) la comprensin de nuestros problemas,
ii) el aprovechamiento de nuestros recursos, iii) la defensa de nuestra independencia poltica, iv) el aseguramiento de nuestra independencia econmica, y v) la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura;
c) contribuir a la mejor convivencia humana va el fortalecimiento del aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, los
ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos, y
d) a partir del 26 de febrero de 2013, se incorpora la idea de calidad, entendida como el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico
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DANIEL MRQUEZ GMEZ
de los educandos. Ese paradigma de calidad impacta en la educacin

obligatoria, o sea, la educacin preescolar, primaria y secundaria, y media superior. Lo anterior le permite al gobierno federal intervenir en materia de planes y programas de estudios, y operar el servicio profesional
docente estableciendo la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el mismo.
Como se advierte, para acceder a ese paradigma de calidad, el Estado se
apoya en materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos enfocados al mximo
logro de aprendizaje de los educandos.
La fraccin IV obliga al Estado a que la educacin que imparta sea gratuita.
En materia de obligaciones del Estado: a) el Ejecutivo Federal determina los
planes y programas de estudio de la educacin preescolar, primaria, secundaria y
normal; b) crear el servicio docente, c) la reserva de ley en materia de servicio
docente; y d) establece una nulidad constitucional para los ingresos y promociones al servicio docente que no sean otorgados conforme a la ley.
Adems, el Estado puede: a) promover y atender todos los tipos y modalidades educativos incluye la educacin inicial y educacin superior necesarios
para el desarrollo de la nacin; b) apoyar la investigacin cientfica y tecnolgica, y
c) alentar el fortalecimiento y difusin de nuestra cultura.
Se autoriza a los particulares a impartir educacin en todos sus tipos y modalidades. Como instrumento de intervencin tenemos: a) la obligacin del Estado de
otorgar y retirar el reconocimiento de validez oficial, y b) las obligaciones a cargo
de los particulares que impartan educacin preescolar, primaria, secundaria y normal, de: i) impartir la educacin con apego a los mismos fines y criterios establecidos para la educacin nacional, ii) cumplir con los planes y programas; y iii) obtener
previamente, en cada caso, la autorizacin expresa.
Se regula a las universidades y las dems instituciones de educacin superior a
las que la ley otorgue autonoma.
En materia legislativa, se faculta al Congreso de la Unin, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los
estados y los municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese
servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos
que las infrinjan.
En materia de instrumentos administrativos de evaluacin, la fraccin IX del
artculo 3o., crea el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y lo encomienda
al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, que cuenta con las caractersticas siguientes: a) autonoma constitucional, b) personalidad jurdica, y c)
patrimonio propio; sus tareas y fines son: evaluar la calidad, el desempeo y resultados del sistema educativo nacional en educacin preescolar, primaria, secundaria
y media superior; disear y realizar mediciones a los componentes, procesos o reDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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sultados del sistema; expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades
educativas federal y locales para llevar a cabo la evaluacin; y generar y difundir
informacin, y emitir directrices relevantes para mejorar la calidad de la educacin
y su equidad.
En trminos de estructura administrativa, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin cuenta con: a) Junta de Gobierno, rgano de direccin
compuesto por cinco integrantes;8 y b) reserva de ley en materia de reglas para su
organizacin y funcionamiento, mecanismos y acciones de colaboracin y coordinacin con las autoridades educativas federal y locales, y c) principios para regir sus
actividades, esto es: independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin.
En lo que se refiere al papel del Congreso de la Unin en la materia, el artculo 73, fraccin XXV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
destaca:
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en trminos del artculo 3o. de esta Constitucin; establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin
cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas prcticas de agricultura y
de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos
concernientes a la cultura general de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo
que se refiere a dichas instituciones; as como para dictar las leyes encaminadas a
distribuir convenientemente entre la Federacin, los estados y los municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese
servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, y
8 Se establece tambin el sistema de nombramiento de sus integrantes. El Ejecutivo Federal someter una terna a consideracin de la Cmara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designar al integrante que deba cubrir la vacante. La designacin se har por el voto
de las dos terceras partes de los integrantes de la Cmara de Senadores presentes o, durante los recesos de sta, de la Comisin Permanente, dentro del improrrogable plazo de treinta das. Si la Cmara de
Senadores no resolviere dentro de dicho plazo, ocupar el cargo de integrante de la Junta de Gobierno
aquel que, dentro de dicha terna, designe el Ejecutivo Federal. En caso de que la Cmara de Senadores
rechace la totalidad de la terna propuesta, el Ejecutivo Federal someter una nueva, en los trminos del
prrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupar el cargo la persona que dentro de dicha
terna designe el Ejecutivo Federal. Tambin se incorporan los requisitos que deben tener los miembros
de la junta: los integrantes de la Junta de Gobierno debern ser personas con capacidad y experiencia en
las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempearn
su encargo por periodos de siete aos en forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin.
Los integrantes no podrn durar en su encargo ms de catorce aos. En caso de falta absoluta de alguno
de ellos, el sustituto ser nombrado para concluir el periodo respectivo. Slo podrn ser removidos por
causa grave en los trminos del Ttulo IV de esta Constitucin y no podrn tener ningn otro empleo,
cargo o comisin, con excepcin de aqullos en que acten en representacin del Instituto y de los no
remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. Y nombramiento de su
presidente: la Junta de Gobierno de manera colegiada nombrar a quien la presida, con voto mayoritario de tres de sus integrantes, quien desempear dicho cargo por el tiempo que establezca la ley.

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para asegurar el cumplimiento de los fines de la educacin y su mejora continua en un

marco de inclusin y diversidad. Los Ttulos que se expidan por los establecimientos
de que se trata surtirn sus efectos en toda la Repblica.
Tambin como resultado de la reforma de 26 de febrero de 2013, se emitieron

los siguientes ordenamientos: a) la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de
la Educacin de 11 de septiembre de 2013, norma reglamentaria de la fraccin IX
del artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que
regula el sistema nacional de evaluacin educativa y al Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin, y b) el mismo 11 de septiembre se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, reglamentaria de la fraccin III del artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
A nosotros nos interesa abocarnos al estudio de los problemas que el paradigma de calidad derivado de la reforma de 2013 incorpor en el nivel constitucional.
En el documento Educacin para Todos, El Imperativo de la Calidad, de 2005, la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), al referirse al paradigma de calidad en la educacin sostiene:
Los distintos enfoques de la calidad de la educacin tienen sus races en las
distintas corrientes del pensamiento pedaggico. Los planteamientos humanistas,
las teoras del behaviorismo, las crticas sociolgicas de la educacin y los cuestionamientos de las secuelas del colonialismo han enriquecido los debates sobre la
calidad y han generado visiones diferentes de la manera en que se deben alcanzar
los objetivos de la educacin.9
En el mismo documento se menciona:
Aunque no haya una definicin nica de la calidad de la educacin, las tentativas de
definirla se caracterizan por dos principios: el primero parte de la base de que el objetivo
explcito principal de todos los sistemas educativos es el desarrollo cognitivo de los educandos, y por
lo tanto estima que un indicador de la calidad de esos sistemas es el xito que obtengan en la consecucin de dicha meta; el segundo hace hincapi en la funcin de la educacin como promotora de
los valores compartidos en comn y del desarrollo creativo y afectivo de los educandos, objetivos cuya
consecucin es mucho ms difcil de evaluar. Se puede encontrar un denominador comn
en una serie de objetivos ampliamente compartidos que suelen constituir el sustrato de
los debates sobre la calidad de la educacin: respeto de los derechos individuales; mejora de la
igualdad de oportunidades en materia de acceso y obtencin de resultados; y pertinencia de lo enseado.
Estos principios se han integrado en las finalidades de la educacin enunciadas en la
Convencin sobre los Derechos del Nio de 1990, en la que se basan las posiciones
actuales de la UNESCO y el UNICEF con respecto a la calidad. 10
Como se advierte, nadie puede oponerse a la idea de que el desarrollo cognitivo de los educandos es importante para medir el xito de un sistema educativo.
9 Educacin
para Todos, El Imperativo de la Calidad, Francia, Ediciones UNESCO, 2005, p. 21.
10 Idem.

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Tampoco, a pesar de las crticas hasta ahora marginales al paradigma individualista, se trata de negar como objetivo de la educacin que los futuros ciudadanos
aprendan a respetar los derechos humanos, o a que participen en igualdad de circunstancias en las oportunidades y que lo enseado sea pertinente. Sin embargo,
todos estos elementos ya se haban incorporado en la educacin mexicana desde el
30 de diciembre de 1946, a travs del paradigma de ciudadano humanista.
Sobre ese paradigma, en el Manual. Normas tcnicas para la calidad de los bienes y
servicios en la industria y el comercio, se le define como: La totalidad de rasgos y caractersticas
de un producto o servicio que se refiere a la habilidad de satisfacer una necesidad dada.11 En la
norma ISO 9000:2000 Gestin de la Calidad. Conceptos y Vocabulario, se define a la calidad como: la capacidad de un conjunto de caractersticas inherentes de un producto,
sistema o proceso para satisfacer las necesidades explcitas e implcitas de los clientes y otras partes
interesadas.12 En el caso de la educacin, obviando el debate sobre su naturaleza,13
debemos destacar que vuelca al educando al mercado.
Al cuestionar cul fue la intencin real de la burocracia mexicana al incorporar
el paradigma de calidad en el artculo 3o. de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, deseamos destacar algunos temas que nos preocupan.
El primer problema se relaciona con el diseo legal y la inclusin del paradigma de calidad en el nivel constitucional, puesto que, al orientar un tipo de educacin, o sea, la clase de ciudadano al que se desea construir, genera contradicciones
imposibles de armonizar en el nivel constitucional, como ejemplo podemos destacar que como el paradigma humanista todava est vigente en la Constitucin,
y en atencin a que el paradigma de calidad se asocia a bienes y servicios,14
o sea, a los consumidores, y como el consumo puede fcilmente devenir en un
fanatismo el consumismo contra el que lucha el paradigma de ciudadano humanista, cmo podrn resolver los operadores jurdicos un futuro conflicto entre
humanismo-consumismo?
Un segundo problema se asocia con la carga ideolgica derivado o asociado
al paradigma de calidad, porque: a) en materia de educacin es una vuelta al
liberalismo de inicios del constitucionalismo de 1917, y b) vuelca la educacin
al mercado.
Como ejemplo de lo anterior podemos destacar que en Mxico la palabra calidad se incorpor al discurso de la administracin pblica desde el sexenio de
11 Burgos Z. Fidencio et al., Manual. Normas tcnicas para la calidad de los bienes y servicios en la industria y
el comercio, Mxico, UNAM, 1994, p. 524.
12 Visible en http://www.calidad.org/public/arti2003/1047645946_agustn.htm, del 5 de octubre
de 2005.
13 No queda claro si es una funcin pblica o un servicio pblico, a pesar de lo que establece
el propio artculo 3o. de la CPEUM.
14 Vase el artculo 54 de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin que destaca: Artculo 54. Las normas mexicanas, constituirn referencia para determinar la calidad de los productos y
servicios de que se trate, particularmente para la proteccin y orientacin de los consumidores. Dichas
normas en ningn caso podrn contener especificaciones inferiores a las establecidas en las normas
oficiales mexicanas.

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Vicente Fox, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, contena 168 veces la

palabra calidad, aludiendo al marco de las tres prioridades marcadas por los ciudadanos: desarrollo social y humano, crecimiento con calidad, y orden y respeto.
Uno de los indicadores en ese Plan era: la calidad del trato a usuarios de los servicios pblicos. Adems, se cre la Comisin para el Crecimiento con Calidad para coordinar
las acciones del gobierno en su conjunto, a travs del programa de crecimiento con
calidad.15
Durante el periodo de gobierno de Felipe Caldern, en el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012, encontramos conceptos como: calidad de vida, educacin de
calidad, empleos de calidad, calidad del sistema de justicia y del ejercicio profesional de los abogados, servicios de calidad, calidad de la seguridad pblica,
mejorar la calidad del gasto pblico, entre otras.16 En el caso de la educacin de
calidad se destacaba que deba ser: enriquecedora en valores, relevante para el mundo productivo en todos los niveles de formacin y que cada vez alcance a ms mexicanos. En ese Plan
Nacional de Desarrollo se afirmaba:
Una pieza importante de la ecuacin social la constituye el logro de una educacin de
calidad. sta formar el talento necesario para elevar el desarrollo de la persona y a su vez promover
el crecimiento econmico.
Una educacin de calidad debe formar a los alumnos con los niveles de destrezas, habilidades,
conocimientos y tcnicas que demanda el mercado de trabajo. Debe tambin promover la capacidad
de manejar afectos y emociones, y ser formadora en valores. De esta manera, los nios y los jvenes
tendrn una formacin y una fortaleza personal que les permita enfrentar y no caer en los problemas
de fenmenos como las drogas, las adicciones y la cultura de la violencia.
Se trata de formar ciudadanos perseverantes, ticos y con capacidades suficientes para integrarse
al mercado de trabajo y para participar libre y responsablemente en nuestra democracia mediante el
cultivo de valores como la libertad, la justicia y la capacidad de dilogo.
La educacin de calidad durante el sexenio de Felipe Caldern buscaba generar un tipo de ciudadano con talento para el desarrollo y el crecimiento econmico,
con destrezas, habilidades, conocimientos y tcnicas que demanda el mercado de
trabajo, capaz de manejar afectos y emociones, y formar en valores ticos, con
capacidades suficientes para integrarse al mercado de trabajo y para participar
libre y responsablemente en nuestra democracia.
En este contexto es evidente que la motivacin real para incorporar el paradigma de calidad en la educacin mexicana tiene dos contextos: a) el poltico, en
donde se busca disciplinar a un segmento social histricamente combativo: el magisterio, y b) el econmico, o sea, satisfacer las dos necesidades bsicas del mercado:
mano de obra y consumidores.
15 Artculo 2, fraccin V, del Acuerdo mediante el cual se crea la Oficina Ejecutiva de la Presidencia
de la Repblica, publicado en el DOF del 4 de diciembre de 2000.
16 Vase Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/
pdf/PND_2007-2012.pdf, consultado el 29 de abril de 2011.

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Otro problema el tercero se relaciona con la facultad que tienen el poder

ejecutivo y el Congreso de la Unin en materia de servicio profesional docente y
para orientar contenidos educativos. Si bien esas facultades permiten uniformar el
contenido de la educacin, lo que puede ser positivo (el tiempo lo dir), tambin
impactan negativamente en la manera en la cual los maestros deben transmitir sus
enseanzas, porque en trminos del artculo 3o., prrafo tercero, de la Constitucin
federal: El Estado garantizar la calidad en la educacin obligatoria de manera
que los materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura
educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el mximo logro
de aprendizaje de los educandos. Lo anterior se complementa con el contenido del
mismo artculo 3o., fraccin II, inciso d) de la propia ley fundamental federal, que
prescribe: Ser de calidad, con base en el mejoramiento constante y el mximo logro acadmico de los educandos.
As, el Estado interviene en todo el proceso de la educacin, sin embargo, la
evaluacin docente pasa por un solo contexto: el mximo aprendizaje de los
alumnos. En este sentido, es fcil entender que siempre se puede acudir a un baremo muy subjetivo mximo logro de aprendizaje de los educandos para reprimir
cualquier disidencia magisterial.
Un cuarto problema es considerar a la administracin pblica como empresa y
al gobernado como cliente, lo que muestra la entronizacin del paradigma posburocrtico en la administracin pblica mexicana, que se viene imponiendo desde la
dcada de los noventa, y se destaca en el Informe del Secretario General de la Organizacin de las Naciones Unidas A/60/114 de 12 de julio de 2005 sobre Administracin pblica y desarrollo, numeral 28, tambin conocido como revitalizacin
administrativa. El liberalismo extremo asociado a esa visin, impacta de manera
negativa en la consecucin del inters general de la sociedad que segn la Constitucin debe buscar la educacin, al permitir el desplazamiento del ciudadano y la
emergencia del cliente o consumidor.
En este orden de las ideas, Jurjo Torres Santom advierte: Un notable reduccionismo se vuelve a apoderar de las conceptualizaciones de lo que se considera
una educacin de calidad. Algo que pronto aprendern las familias del alumnado,
quienes al verse estimuladas a considerarse como consumidores y consumidoras,
demandarn criterios mensurables para poder juzgar los centros, realizar tomas de
decisiones y elecciones para sus hijos e hijas. Calidad y excelencia aparecen ahora
como conceptos novedosos o, siendo ms rigurosos, de moda, cuando siempre estaban implcitos en las actuaciones de cualquier profesional, en el desempeo de
cualquier tarea y mxime si sta requera de alguna experiencia previa relevante.
Slo que ahora el significado se adecuar nicamente a las definiciones que rigen
en el mundo empresarial.17
17 Torres Santom, Jurjo, La educacin en tiempos de neoliberalismo, 2a. ed., Madrid, Morata, 2007,
pp. 33-68.

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As, para Jurjo Torres Santom: el sistema escolar est siendo convertido da
a da en un mercado. Desde las opciones ideolgicas capitalistas, neoliberales, se
defiende y trata de imponer un modelo de sociedad en el que la educacin acabe
reducida a un bien de consumo ms, su lgica sera la de convencer a las personas
para que elijan centros escolares, titulaciones y profesorado de la misma manera
que se eligen y compran otros productos en y entre diferentes supermercados. La
educacin y las creaciones culturales, en general, se reducen a mercancas, pero
disimulan las redes econmicas y los intereses polticos que se esconden detrs de
esta posicin mercantilista.18
El mismo autor destaca que conceptualizar a la educacin como un bien de
consumo ms conlleva a promover una mentalidad consumista en sus usuarios y
usuarias. El profesorado y el alumnado estimula acercarse al trabajo escolar y a las
ofertas formativas pensando como consumidores y consumidoras, o sea, en su valor
de intercambio en el mercado, en los beneficios que puede reportar cursar tal o cual
disciplina, especialidad o titulacin. La institucin escolar aparece contemplada
como imprescindible slo en cuanto recurso para obtener el da de maana importantes beneficios privados, para lograr enriquecerse a ttulo individual.19
Concluye el autor que el mercado funciona con miras ms a corto plazo, mientras que la educacin en el marco del sistema educativo es ms una apuesta por un
modelo de futuro. Tiene entre sus razones fundamentales de ser, la de preparar a los
ciudadanos y ciudadanas para actuar con autonoma, dotarlos de aquellas teoras,
conocimientos, procedimientos y valores necesarios para integrarse como miembros activos de sociedad del da de maana.20
Aqu adquiere relevancia el contenido del Acuerdo General sobre el Comercio
de Servicios (AGCS),21 documento que aunque destaca la posibilidad de excluir del
comercio de servicios a la educacin y la salud,22 la cuestin no est lo suficiente18 Torres
Santom, Jurjo, op. cit., La educacin, pp. 33-41.

pp. 33 y 34.
20 Ibidem, p. 40.
21 Acuerdo suscrito en 1995, cuando se crea la Organizacin Mundial de Comercio (WTO por sus
siglas en ingls).
22 Al responder a la pregunta: Las negociaciones relativas a los servicios entraa que todos los
servicios pblicos tendrn que abrirse a la competencia extranjera, calificndola de falsa, la OMC
argument: En prcticamente todos los pases la prestacin pblica de servicios como la educacin y la
salud coexisten con la prestacin del sector privado y los gobiernos reconocen que una de sus responsabilidades primordiales es velar por la disponibilidad universal y la calidad de esos servicios esenciales.
Los gobiernos que asumen compromisos de autorizar a proveedores extranjeros a suministrar servicios
de educacin o salud en sus mercados no se comprometen a privatizar los sistemas pblicos de atencin
sanitaria o educacin. Tampoco estn comprometindose a adoptar normas: pueden imponer las mismas normas para la proteccin del pblico a los proveedores extranjeros y a los nacionales y pueden, por
supuesto, imponer prescripciones adicionales a los extranjeros, si lo desean.
En febrero de 2001 menos de 50 miembros de la OMC haban asumido compromisos con respecto
a la educacin o la salud, que reflejaban sin duda el hecho de que en muchos pases esas esferas se consideran esencialmente funciones del Estado. En su propuesta de negociaciones sobre los servicios de educacin superior, de fecha 18 de diciembre de 2000 y puesta a disposicin del pblico, los Estados Unidos
19 Ibidem,

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mente clara. En efecto, en un documento de 1991, elaborado por la Organizacin

Mundial de Comercio, denominado Lista de Clasificacin Sectorial de los Servicios, en el numeral 5. Servicios de Enseanza, se mencionan: A. Servicios de
enseanza primaria (921), B. Servicios de enseanza secundaria (922), C. Servicios
de enseanza superior (923), D. Servicios de enseanza de adultos n.c.p. (924) y E.
Otros servicios de enseanza (929)23, lo que pone en evidencia que la educacin no
se excluye de ese AGCS24, la consecuencia futura es la mercantilizacin de cualquier clase de educacin en el pas.
Una ltima dimensin es la moralina pseudotica que oculta el paradigma de
calidad. Para sustentar este argumento podemos destacar que segn la UNESCO,
en el Informe de 2004: Educacin para Todos. El imperativo de la calidad25, los beneficios
de una educacin de calidad, son: Una educacin de calidad contribuye a aumentar los ingresos de los individuos a lo largo de toda su vida, propicia un desarrollo
econmico ms vigoroso de un pas y permite que las personas efecten opciones
con mayor conocimiento de causa en cuestiones que revisten importancia para su
bienestar, por ejemplo en materia de procreacin. Una buena educacin tambin
reduce los riesgos de contaminacin por el VIH/SIDA.26 Lo que muestra al paradigma de calidad como una forma de imponer comportamientos sociales.
Sin embargo, esta visin se viene impulsando desde la Declaracin Mundial
sobre Educacin para Todos. Satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje, aprobada por la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, celebrada en Jomtien (Tailandia) del 5 al 9 de marzo de 1990, que establece: artculo IV.
Concentrar la atencin en el aprendizaje. Que el incremento de las posibilidades de
educacin se traduzca en un desarrollo genuino del individuo o de la sociedad depende en definitiva de que los individuos aprendan verdaderamente como resultado de esas posibilidades, esto es, de que verdaderamente adquieran conocimientos
tiles, capacidad de raciocinio, aptitudes y valores.
reconocen que la educacin es en gran medida una funcin estatal, pero que la mayora de los pases
permiten que la educacin privada coexista con la educacin pblica. Por consiguiente, la propuesta
prev que la enseanza y la formacin privadas seguirn complementando y no desplazando a los sistemas de educacin pblica. Organizacin Mundial de Comercio, Agcs: Realidad y ficcin. Malentendidos y cuentos de terror, visible en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/gats_factfictionfalse_s.
htm, consultada el 15 de agosto de 2013.
23 Documento: Lista de Clasificacin Sectorial de los Servicios, RESTRICTED MTN.
GNS/W/120, 10 de julio de 1991, Distribucin especial (vase: www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/
mtn_gns_w_120_s.doc, consultada el 15 de agosto de 2013). Consltese tambin: OMC, Documento
INT/SUB/SERV/7, 13-0000, OMC Divisin de Comercio de Servicios, 31 de enero de 2013, con
ttulo: El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, visible en: http://www.wto.org/spanish/
tratop_s/serv_s/gsintr_s.pdf, consultada el 15 de agosto de 2013, en este ltimo se destacan: 12 sectores
de servicios bsicos (documento MTN.GNS/W/120), entre stos: Servicios de enseanza (numeral
1.4 Alcance y aplicacin, p. 4).
24 Hoy existe un bloque relativamente slido de coexistencia entre la educacin pblica y la privada.
25 UNESCO, Educacin para Todos. El Imperativo de la Calidad, Pars Francia, UNESCO, 2005.
26 Ibidem, p. 18.
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Lo que se impuls desde la UNESCO en 1990, 2004-2005, y que posteriormente se incorpor en la Constitucin con la reforma de 2013, es una educacin
anclada en los paradigmas poltico democrtico y de mercado liberal, que pretende imponer un modelo tico asociado a esa visin del mundo.
Lo anterior soslaya el problema bsico de la educacin que debera estar encaminada a la construccin de ciudadana en trminos del proyecto de nacin de
cada pas, un ciudadano actuante y pensante, capaz de interactuar con su espacio
vital (su pas y el mundo) y sus problemas, un efectivo ciudadano cosmopolita.
As, el paradigma de calidad entra en tensin con los elementos del paradigma humanista de 1946 y las reformas de 2011 asociadas al tema de los derechos
humanos en la educacin. El primer paradigma le apuesta a un ciudadano comprometido con el ser humano, que acepta la intersubjetividad, esto es el ser; el segundo
pone el acento en el consumo, podramos afirmar que expresa un individualismo
exacerbado, por lo que impulsa a un ser humano aislado en el tener, lo que pone en
evidencia que la tensin real es entre ser y tener.
Sin embargo, los bienes de la economa no son para todos. La economa por
definicin reparte bienes escasos. La jauja que anuncia la UNESCO en una economa como la que sufrimos a nivel global es una quimera. Los recursos disponibles
son escasos para satisfacer necesidades ilimitadas. El paraso prometido en la reforma constitucional mexicana en materia educativa no existe.
As, el paradigma de calidad que entra de manera forzada en nuestro sistema
educativo, contradice de alguna manera los desarrollos legislativos constitucionales
de 1946 a 2011, al adoptar una ideologa, la liberal de mercado, como el nico
relato vlido en las relaciones enseanza-aprendizaje, y volcar la construccin de
ciudadana al mercado.
La reforma educativa de calidad impulsada por el Partido Revolucionario
Institucional y que se festina como una estructural, en realidad contina con la
obra del foxismo-calderonismo, y muestra cmo los polticos y sus asesores, en su
ignorancia, creen tener derecho a jugar con la educacin de nuestros hijos y de
hipotecar en el mercado la herencia que en materia de educacin nos legaron los
humanistas mexicanos de los siglos XIX y XX.
El ltimo reducto de resistencia a la barbarie individualista ha cado: la educacin mexicana a partir de 2013 se transform en un gran negocio. Lo anterior impacta en la construccin de un ciudadano crtico dispuesto a enfrentar los problemas que el siglo XXI le plantea a la organizacin sociopoltica de nuestra nacin.
III. A manera de conclusin:

Los retos de una futura reforma educativa
para la construccin de ciudadana
La reforma educativa de 2013 pone en evidencia la fragilidad de una educacin sustentada en la simple accin normativa. No basta que se impulsen reformas
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en el ms elevado nivel jurdico la Constitucin para obtener cambios sociales

adecuados a nuestras necesidades como pas.
Desde 1857 nuestro pas prob el modelo clerical en la educacin, posteriormente el paradigma liberal, despus vivi el experimento cientificista o positivista, para regresar al modelo educativo liberal y terminar, despus de la Segunda
Guerra Mundial, con el paradigma educativo humanista. Hoy se cierra el ciclo y
a travs del paradigma de calidad se abre de nuevo la educacin al mercado, con lo
que se regresa al modelo educativo del individualismo, con la agravante de que no
es el mercado de productores, sino el de consumidores.
Adems, lneas arriba destacamos que desde 1934 la educacin dej de ser
funcin pblica para devenir servicio pblico.
Por qu es importante establecer esta distincin? Porque, como lo destaca
Jorge Fernndez Ruiz, la funcin administrativa, como todas las funciones pblicas
tiene por objeto la satisfaccin de necesidades pblicas, distintas de las necesidades
de carcter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos
identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la funcin administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del
Estado, concretamente del bien pblico, del establecimiento y mantenimiento de la
paz y del orden pblicos.27
En cambio, como lo establece el artculo 28, prrafo dcimo primero, de la
Constitucin federal, el Estado, sujetndose a las leyes, puede en casos de inters
general, concesionar la prestacin de servicios pblicos, lo que ha permitido que
los particulares marquen a travs de la agenda educativa la clase de ciudadano que
el pas requiere.
Cul es la consecuencia de incorporar al derecho conceptos con fuerte carga
ideolgica como la que tiene el paradigma de calidad? Hans Kelsen, al criticar la
teora que define la administracin como aquella actividad del Estado encaminada
al cumplimiento de los fines de poder y de cultura, sostiene que la administracin
pblica estatal, como cualquier otra actividad del Estado, no puede comprenderse
sino como contenido de normas de derecho, ni puede traducirse en otra cosa que
en actos jurdicos; que los fines de poder o cultura, as como el fin jurdico, no son
dos opuestos contradictorios, porque el derecho es la forma o el medio especfico de
afirmar el poder o impulsar la cultura; y, en fin, que desde el punto de vista teleolgico, tambin la funcin jurdica del Estado legislacin o jurisdiccin es un
medio al servicio del fin de poder o de cultura, es decir una funcin que sirve para
afirmar el primero e impulsar la segunda.28
En este contexto, si el derecho sirve de sustento a los fines de la cultura en el
caso en anlisis a los fines de la educacin, entonces, al incorporar un concepto al
27 Ibidem,
p. 1020.
Hans, Teora general del Estado, trad. de Luis Legaz Lacambra, Mxico, Editora Nacional,
28 Kelsen,
1979, p. 309.

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orden jurdico, se obliga a los destinatarios a ceirse a su contenido y a los operadores jurdicos a delimitar los comportamientos asociados a ese concepto.
En el caso concreto, la incorporacin de ideologas como la calidad en la
educacin en Mxico en el ms elevado nivel normativo, pone en evidencia
la clase de objetivos que sus autores pretenden alcanzar: una educacin volcada al
mercado de trabajo y una educacin para el consumo atendiendo al contenido
econmico del concepto calidad.29 El debate sobre los paradigmas analizados
nos deja una gran insatisfaccin: las determinaciones jurdicas establecen lo que es
obligatorio para el Estado y sus servidores pblicos, por lo que, al integrar al paradigma de calidad en la Constitucin, se nos muestra cmo nos desplazamos del
ciudadano (titular de derechos y obligaciones) al cliente (sujeto susceptible de
consumo), con el aval que le otorga a los burcratas el haber plasmado la idea de
calidad en la Constitucin y la ley.
Preocupa que en la reforma educativa de 2013 se hayan ignorado otros documentos internacionales, como el Informe Delors, La educacin encierra un tesoro.
Informe a la UNESCO de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el
siglo XXI, que destaca: La educacin a lo largo de la vida se basa en cuatro pilares: aprender
a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos, aprender a ser, a estos principios se les
denomina los cuatro pilares de la educacin. Ideas de las que podemos destacar:
aprender a aprender para poder aprovechar las posibilidades que ofrece la educacin a lo largo de la vida; aprender a vivir juntos desarrollando la comprensin
del otro y la percepcin de las formas de interdependencia respetando los valores de
pluralismo, comprensin mutua y paz; no menospreciar en la educacin ninguna
de las posibilidades de cada individuo: memoria, razonamiento, sentido esttico,
capacidades fsicas, aptitud para comunicar.30
El informe Delors apuesta al humanismo colectivista, en donde conocer, hacer,
socializar y ser, se transforman en los referentes que concilian nuestra naturaleza
individual con la social. Sin embargo, advertimos una transformacin lenta de esta
apuesta al humanismo colectivista.
Tambin se ignora el Marco de Accin de Dakar, Educacin para Todos:
cumplir nuestros compromisos comunes, adoptado en el Foro Mundial sobre la
Educacin Dakar (Senegal), 26-28 de abril de 2000, donde se incorpora entre los
objetivos de la educacin, el siguiente: vi) mejorar todos los aspectos cualitativos de
la educacin, garantizando los parmetros ms elevados, para conseguir resultados
de aprendizaje reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas esenciales.
Edgar Morn destaca los llamados siete saberes necesarios para la educacin del futuro: a) las cegueras del conocimiento: el error y la ilusin, b) los principios del
conocimiento pertinente, c) ensear la condicin humana, d) ensear la identidad
29 Recordemos
que est asociado al consumo va la dicotoma: cliente-proveedor.

educacin encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI, Ediciones UNESCO, Santillana, 1996, p. 34.
30 La

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terrenal, e) enfrentar las incertidumbres, f) ensear la comprensin, y g) la tica del

gnero humano.31
Ni en el Informe Delors, ni en el Marco de Accin de Dakar, fueron tomados
en cuenta Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro para elaborar la reforma
que incorpora el paradigma de calidad en la Constitucin mexicana. Por lo anterior surge la pregunta: la calidad es suficiente para formar ciudadanos demcratas? La respuesta evidente es no! Educar implica actuar dentro de un marco social
compartido, que en el Estado democrtico requiere de personas que entiendan los
valores asociados a ese marco social.
Al educar el grupo vuelca en los educandos sus expectativas de futuro, construye la clase de sociedad que desea. Como lo seala A. S. Neil: Los nios que estuvieran acostumbrados a participar en una democracia directa (no en una democracia
falsa, representativa) desde que nacen, no creceran sufriendo de apata, alienacin
y sumisin ciega a la autoridad, con odio interior y odio a s mismos como el otro
lado de la moneda. Tomaran parte directamente en el gobierno de sus comunidades en lugar de esperar que los gobiernen desde arriba A las personas que han
sido educadas como nios libres no les interesa el extremismo violento.32
Michael Duane menciona algunos puntos que, en su opinin y de acuerdo con
lo ms avanzado que puede proyectar su imaginacin hacia el futuro, son importantes para preservar la educacin como medio de crear demcratas del futuro.
Algunas de las ms notables son:
1. Que la sociedad en la que y para la cual existan las escuelas debe ser demcrata, es decir, no estar dividida en grupos o clases separados con una
relacin de explotacin.
2. Que las escuelas sean lo suficientemente pequeas para permitir que toda
la escuela personal docente, padres y alumnos se encuentren cara a cara.
3. Que las escuelas sean dirigidas por un comit conjunto de personal docente, padres y alumnos.
4. Que el director de cada escuela sea elegido por un periodo determinado
por el comit conjunto.
5. Que no haya exmenes de competencia.
6. Que no haya ningn sistema de premios y castigos.33
31 Morn, Edgar, Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro, pp. 14-18. Aunque las ideas las
desarrolla a partir del captulo I de su obra.
32 Neil, A.S., La libertad funciona, en Adams, Paul; Berg, Leila; Berger, Nan; Duane, Michael;
Neil, A.S.; Ollendorff, Robert; Los derechos de los nios, hacia la liberacin del nio, Julian Hall (comp.), trad.
Mara Aurora Reyes Baroco, 2a. ed., en castellano, Mxico, Extemporneos, 1979, p. 205.
33 Michael Duane; La libertad y el sistema estatal de educacin, en Adams, Paul; Berg, Leila;
Berger, Nan; Duane, Michael; Neil, A.S.; Ollendorff, Robert; Los derechos de los nios, hacia la liberacin del
nio, pp. 323 y 324.

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DANIEL MRQUEZ GMEZ
Es indudable que los puntos 5 y 6 son contrarios a la idea de competencias,

resultados, evaluacin o calidad que se impulsa desde el derecho mexicano
para la educacin. Los puntos 1, 2, 3 y 4, parecen no slo imposibles sino incluso
son impensables para quienes tienen la ideologa de que todo es controlable, tomando en cuenta las caractersticas autoritarias de la educacin mexicana.
Quiz para entender la dimensin del problema deberamos repensar nuestra
manera de entender a nuestros hijos, acudiendo a la meditacin de Nan Berger:
Nuestras leyes son un reflejo de nuestra actitud hacia los nios; actitud que bsicamente considera a los nios como posesiones (mis hijos, no siempre siquiera
nuestros hijos). Las leyes cambiarn slo cuando cambie la actitud, y la actitud slo
cambiar cuando se haya dado libertad a suficientes nios para que causen un impacto en la opinin pblica.34
En este sentido, la reforma educativa de 2013 muestra que la visin que tenemos de nuestros hijos es instrumentalista, mediatizada, cosificada, alienada, como
partes de reemplazo para el mercado, dios al que se sacrifican todas las vctimas que
requiera para su desarrollo, que nos permita generar ms riqueza, traducida
en explotacin de la naturaleza, incluida, por qu no, la naturaleza humana.35
V. Bibliografa
AGCS: Realidad y ficcin. Malentendidos y cuentos de terror, Organizacin
Mundial de Comercio, en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/gats_

factfictionfalse_s.htm, consultada el 15 de agosto de 2013.
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de 2013, en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/gsintr_s.pdf, consultada el 15 de agosto de 2013.
34 Nan Berger, El nio, la ley y el Estado, en Adams, Paul; Berg, Leila; Berger, Nan; Duane,
Michael; Neil, A.S.; Ollendorff, Robert; Los derechos de los nios, hacia la liberacin del nio, p. 246.
35 Quien crea que este argumento es exagerado puede consultar nuestros debates actuales: nueva
esclavitud, trata de personas, contratos de aprendizaje, burs de crdito, ventas a plazo, indicadores,
calidad, cliente, proveedor, mercados de todo tipo, bullying, abuso sexual, crimen, etctera.

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La educacin encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisin Internacional
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DANIEL MRQUEZ GMEZ
Yanome Yesaki, Mauricio, El concepto de servicio pblico y su rgimen jurdico

en Mxico, en Cienfuegos Salgado, David y Rodrguez Lozano, Luis Gerardo
(coords), Actualidad de los servicios pblicos en Iberoamrica, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2008.

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LA PARTICIPACIN DEL ADMINISTRADO

DENTRO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Gonzalo Armienta Hernndez
Sumario: I. Nacimiento del servicio pblico. II. Concepto de servicio pblico. III. Fines del Estado, funcin pblica y servicio pblico. IV. Creacin del servicio pblico. Rgimen jurdico aplicable a los servicios pblicos.
V. Clasificacin de los servicios pblicos. VI. Caractersticas del servicio pblico. VII. Contraprestacin de los servicios pblicos y rgimen fiscal. VIII.
Diferentes formas de prestacin de los servicios pblicos. IX. Los particulares
como prestadores de servicios pblicos. X. Diferencia entre servicio pblico
que presta un particular y el que presta una persona pblica. XI. La concesin. XII. Obligaciones derivadas de la concesin. XIII. Ventajas y desventajas de la concesin. XIV. Conclusiones.
I. Nacimiento del servicio pblico

Resulta evidente que el hombre para vivir en sociedad requiere de satisfactores que
en forma aislada no se podran proporcionar, por lo que es indispensable la actividad del sector pblico para poder prestar dichos satisfactores a los pobladores de
una comunidad, los cuales cada da se van incrementando, ya sea por la complejidad de la propia sociedad o en forma ficticia.
En la medida que una comunidad evoluciona se requieren, entre muchos otros
servicios mayores, vas de comunicacin, redes de energa elctricas sumamente
complejas, un sistema de aseo y limpia bastante extenso, actividades recreativas
y deportivas que resultan indispensables para la convivencia sana de la sociedad.
En los inicios del siglo anterior resultaba relativamente fcil trasladarse dentro
de las ciudades, en la actualidad metrpolis como el Distrito Federal no se pueden
concebir sin un extenso sistema de comunicacin subterrnea.
Es por ello que resultara imposible la convivencia de estas complejas comunidades modernas sin la participacin del Estado, a lo cual Garca de Enterra seala
que la funcin de derecho pblico no se agota en la pura defensa de la libertad y
de la propiedad individuales, sino que adems debe alcanzar tambin a encauzar
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GONZALO ARMIENTA HERNNDEZ
adecuadamente una tarea de asistencia vital, de procura existencial, de aseguramiento de las bases materiales de la existencia individual y colectiva y a proporcionar al ciudadano los medios apropiados para exigir y obtener de los entes
pblicos todo lo que, sindole estrictamente necesario para subsistir dignamente,
queda fuera del espacio vital por l denominado.1
Por otra parte, si bien es cierto que las teoras liberales propiciaban una mayor
participacin del sector privado sustituyndose al servicio burocrtico, en la edad
moderna ha entrado en una verdadera crisis el liberalismo y prueba de ello es la
gran cantidad de pases sobre todo en Latinoamrica que estn optando por los
regmenes socialistas modernos en donde el Estado nuevamente se hace cargo de
la inmensa mayora de los servicios pblicos; un ejemplo entre muchos que podramos citar es la reciente expropiacin que efectu el gobierno de Argentina a una
empresa petrolera espaola.
Al respecto Carrillo Flores seala:
que es un hecho objetivo cuya realidad no podemos negar, la crisis del liberalismo, a
lo menos en sus postulados clsicos, entre los que ocupa destacado lugar la abstencin
casi completa del Estado de lo que no sea funcin de polica y vigilancia de la actividad privada que el Estado est tomando atribuciones, para emplear la terminologa
poltica de Bonnard y de Fraga, est realizando intervenciones que no son explicables
con criterio liberal; que el Estado est incorporando a la rbita de sus fines, para recuperar la frmula de Zanmobini, propsitos que antes estaban reservados a la iniciativa
de los particulares; es evidente, en fin, que el Estado de hoy, en cuanto a su zona limtrofe frente a los particulares, ya no respeta las normas del siglo XIX.2
Serra Rojas sostiene que el liberalismo seala la limitada intervencin oficial en las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por los servicios
pblicos que no pueden atender los particulares y por los fines sociales que tiene a
su cargo.3
El ilustre fiscalista salmantino Eusebio Gonzlez nos ensea: la prestacin
de algunos servicios pblicos no puede hacerse eficazmente de acuerdo a los principios tradicionales. La distincin entre una administracin ordinaria o de gestin
y una administracin extraordinaria o de inversin es consecuencia del creciente
intervencionismo estatal en la vida econmica.4
De los anteriores razonamientos llegamos a la conclusin que en los pases de
corte social la burocracia de nueva cuenta cobra mayor fuerza y que los particulares
1 Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo II, Madrid, Civitas, 2001, p. 70.
2 Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la administracin pblica, Mxico, Porra,
1973, p. 55.
3 Serra Rojas, Andrs, Ciencia poltica, Mxico, Porra, 1981, p. 451.
4 Gonzlez, Eusebio y Gonzlez, Teresa, Derecho tributario I, Madrid, Plaza Universitaria Ediciones,
2004, p. 172.

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cada vez van teniendo menos participacin dentro de las actividades gubernamentales concretamente en la prestacin de los servicios pblicos pues su injerencia slo
la observamos en la prestacin de algunos servicios pblicos que las leyes autorizan
al propio Estado para concesionarlos.
Carrillo Flores define a la burocracia como el gobierno del Estado realizado a travs de tcnicos no electos por el pueblo. Tcnicos buenos o tcnicos malos,
pero al fin y al cabo la explicacin de la burocracia la da el carcter tcnico de la
administracin contempornea.5
Sin embargo, en pases con corte fundamentalmente capitalista como Mxico
los particulares tienen la oportunidad de realizar inversiones pblicas para obtener
ganancias sobre las mismas y en la actualidad estas inversiones se encuentran reguladas por una ley recientemente publicada en el Diario Oficial de la Federacin denominada Ley de Asociaciones Pblico Privadas.6
II. Concepto de servicio pblico

El concepto de servicio pblico ha sido muy controvertido a lo largo de la historia pues en un principio se pens que toda actividad del Estado se deba considerar
como servicio pblico y que, por lo tanto, el mismo debera de ser prestado exclusivamente por el Estado.
Posteriormente el concepto fue evolucionando y de esta forma se considera en
la actualidad al servicio pblico como ciertos actos que deben satisfacer algunas
necesidades de la colectividad.
Gutirrez y Gonzlez, para definir el concepto de servicio pblico, recurre
primero al significado de las palabras indicndonos que Servicio viene de servir
y servir significa estar al servicio de otro y que Pblico es lo perteneciente a todo
el pueblo y que puede servir a todo el pueblo tanto un particular como un Estado,
una entidad federativa o un municipio.7
El mismo Gutirrez y Gonzlez concluye que en un sentido amplio el servicio
pblico es la actividad especializada que desarrolla una persona, para dar satisfaccin, mediante prestaciones concretas y continuas a una necesidad, ya general o ya
colectiva, mientras stas subsistan,8 y que en un sentido estricto el servicio pblico
es la actividad especializada que desarrolla una persona particular o pblica, ya por
s directamente, ya indirecta por medio de una persona empresa, para dar satisfaccin, mediante prestaciones concretas y continuas, a una necesidad ya general, ya
colectiva, mientras sta subsista.9
5 Carrillo
Flores, Antonio, op. cit., nota 2, p. 57.

Oficial de la Federacin de fecha 16 de enero de 2012.
7 Gutirrez y Gonzlez, Ernesto, Derecho administrativo y derecho administrativo al estilo mexicano, Mxico, Porra, 2003, p. 926.
8 Ibidem, p. 927.
9 Ibidem, p. 930.
6 Diario

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De acuerdo con las definiciones de este distinguido jurista se infiere que el

servicio pblico lo puede prestar tanto una persona particular como una persona
pblica y al respecto indica que servicio pblico que presta una persona fsica o
moral particular, es la actividad especializada que realiza, ya por s en forma directa, para satisfacer, mientras econmicamente le convenga y est en posibilidad de
satisfacerla, una necesidad colectiva, a travs de prestaciones concretas y continuas,
ajustando su actividad al rgimen de derecho comn,10 y por lo que hace al servicio pblico que presta una persona pblica se refiere a ste como la actividad
especializada que realiza, ya por s en forma directa, ya indirectamente por medio
de otra persona, para satisfacer, mientras exista, una necesidad general o una colectiva, a travs de prestaciones concretas y continuas, ajustando su actividad a un
rgimen de legislacin administrativa especializada.11
Para Mara Diez la definicin de servicio pblico se trata de una nocin fugaz,
difcil de concretar en una definicin.12 No obstante la anterior aseveracin, Mara
Diez seala:
Se pueden sealar tres direcciones en cuanto a la nocin de servicio pblico:
a) La que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado cuyo
cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes.
b) La que considera como servicio pblico toda la actividad de la administracin
pblica.
c) La que considera como servicio pblico una parte de la actividad de la administracin pblica.13
Al analizar estas tres direcciones Mara Diez concluye que no toda actividad
estatal puede considerarse como un servicio pblico y, por lo tanto, est de acuerdo que el servicio pblico es slo una parte de la actividad de la administracin
pblica.
El mismo autor en forma ms concreta define al servicio pblico: es la prestacin que efecta la administracin en forma directa o indirecta para satisfacer
una necesidad de inters general.14
De esta manera la mayora de las definiciones de servicio pblico incluyen
sus caractersticas. As el Diccionario del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM lo define como la Institucin jurdico-administrativa en la que el titular es
el Estado y cuya nica finalidad consiste en satisfacer de una manera regular, continua y uniforme necesidades pblicas de carcter esencial, bsico o fundamental;
se concreta a travs de prestaciones individualizadas las cuales podrn ser suminis-
10 Ibidem,
pp. 930 y 931.
11 Idem.
12 Mara
Diez, Manuel, Derecho administrativo, Argentina, Bibliogrfica Omeba, 1967, t. III, p. 183.
p. 183.
14 Ibidem, p. 198.
13 Ibidem,

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tradas directamente por el Estado o por los particulares mediante concesin. Por
su naturaleza, estar siempre sujeta a normas y principios de derecho pblico.15
Para Marienhoff la nocin conceptual de servicio pblico es muy adecuada
para justificar el carcter de jus in fieri atribuido al derecho administrativo.16
El propio Marienhoff estima que el criterio ms adecuado para definir el servicio pblico es el funcional que define o al servicio pblico no precisamente sobre la base de quien lo preste o realice, sino en mrito a la ndole de la necesidad
que por ese medio o con esa actividad se satisfaga.17
III. Fines del Estado, funcin pblica

y servicio pblico
Aunque la doctrina ya ha hecho una clara diferenciacin entre los fines del
Estado, la funcin y los servicios pblicos, no resulta ocioso dejar en claro las diferencias que existen entre estos conceptos pues en muchas ocasiones se han utilizado
indistintamente.
De conformidad con Serra Rojas, la palabra fin se reduce a: 1. En sentido
temporal, como el momento final; 2. En sentido espacial, como el lmite; 3. En sentido ideal, como esencia, expresada en la definicin o determinacin; y 4. En sentido ms general, como propsito, objetivo, un blanco o simplemente finalidad.
Es en este ltimo sentido que debemos emplear el trmino relacionando el trmino
fin, con finalidad y con cauda final.18
Siguiendo con el razonamiento de Serra Rojas a los fines del Estado los podemos identificar como los objetivos que tiene el Estado siendo los ms importantes
los econmicos, los culturales y los de defensa de su territorio.
La funcin pblica guarda una estrecha relacin con los fines del Estado ya que
el Estado realiza sus fines mediante la funcin pblica.
De la misma manera es importante diferenciar la funcin pblica con el servicio pblico pues en muchas ocasiones estas dos figuras se han confundido y es por
ello que Mara Diez nos ensea una clara diferencia de estos conceptos:
La doctrina distingue el servicio pblico de la funcin pblica. Se dice al respecto que
la funcin pblica es lo abstracto y lo general, mientras que el servicio pblico es lo
concreto y lo particular.19 Y contina: el trmino funcin pblica debe reservarse
para designar los modos primarios de manifestarse la soberana, de donde la numeracin primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial, con la
15 Diccionario de investigaciones jurdicas P-Z, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM,
Porra, 1987, p. 2906.
16 Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. II, Argentina, Abeledo-Perrot, 1993, p. 18.
17 Ibidem, p. 20.
18 Serra Rojas, Andrs, op. cit., nota 3, p. 436.
19 Mara Diez, Manuel, op. cit., nota 11, p. 187.

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adicin de la funcin poltica de gobierno, mientras que el servicio pblico es el desarrollo de una actividad tcnica, respecto de la que una administracin pblica asume
una competencia especfica.20
De acuerdo con el razonamiento del ilustre maestro Mara Diez, la funcin

pblica solamente la podra realizar el Estado por lo que no puede existir duda de
que los particulares no pueden llevar a cabo esta funcin pues sta es inherente al
Estado como pudiera ser la imparticin de justicia y solamente le sera dable a los
particulares desarrollar los servicios pblicos, por lo que debemos de tener muy claro esta diferencia y no confundir una funcin pblica de un servicio pblico pues
sera a todas luces contrario a los principios elementales del derecho administrativo
que una actividad que forme parte de la funcin pblica se pueda concesionar a
un particular.
IV. Creacin del servicio pblico.

Rgimen jurdico aplicable
a los servicios pblicos
En nuestro derecho positivo no existe un ordenamiento que establezca en forma concreta cmo se crea un servicio pblico, sin embargo podemos colegir que
tanto la ley como mediante decreto del Ejecutivo, se puede crear el servicio pblico
dependiendo de la necesidad de la colectividad y ste podr ser prestado tanto por
el Estado generalmente mediante la organizacin paraestatal como por los particulares mediante la concesin del servicio. Al respecto el artculo 90 constitucional
seala:
Artculo 90. La administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden
administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las secretaras de Estado y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin
del Ejecutivo Federal en su operacin.
Por su parte, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal seala

cules son los organismos paraestatales y concretamente se refiere a los organismos
descentralizados, a las empresas de participacin estatal mayoritaria y a los fideicomisos en sus artculos 45, 46 y 47:
Artculo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto
del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Artculo 46. Son empresas de participacin estatal mayoritaria las siguientes:
20
Idem.

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I. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica;

II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito; as como las instituciones nacionales de seguros y fianzas,
en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
A) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social.
B) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de
capital social de serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de
los miembros del rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o
director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano
de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean
dependencias o entidades de la administracin pblica federal o servidores pblicos
federales que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen
a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
Artculo 47. Los fideicomisos pblicos a que se refiere el Artculo 3o., fraccin III,
de esta Ley, son aquellos que el gobierno federal o alguna de las dems entidades paraestatales constituyen, con el propsito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas prioritarias del desarrollo, que cuenten con
una estructura orgnica anloga a las otras entidades y que tengan comits tcnicos.
En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico fungir como fideicomitente nico de la administracin pblica
centralizada.
De esta manera cuando el Estado percibe la necesidad de prestar un servicio en

virtud de una necesidad colectiva generalmente lo realiza mediante la organizacin
paraestatal, pero ante la imposibilidad de prestarlo mediante su administracin tiene la facultad de concesionarlo siempre que el servicio no constituya un elemento
estratgico para el Estado como la extraccin petrolera, la cual la realiza en forma
exclusiva el organismo pblico descentralizado denominado Petrleos Mexicanos
o la prestacin del servicio de energa elctrica, que realiza la Comisin Federal de
Electricidad.
Sin embargo, el concepto de elemento estratgico para el Estado ha venido
modificndose de acuerdo con los propios intereses econmicos gubernamentales;
como ejemplo podemos mencionar el servicio telefnico, el cual no hace mucho
tiempo lo prestaba en forma exclusiva un organismo descentralizado y el Estado
consideraba este servicio como estratgico y en la actualidad se presta casi monoplicamente mediante una empresa particular siendo el dueo mayoritario el
hasta ahora hombre ms rico del mundo.
La doctrina no se ha puesto de acuerdo en el rgimen jurdico que debe de
aplicarse a los servicios pblicos ya que por una parte se seala que los servicios pblicos se deben desenvolver de acuerdo con un rgimen especial de derecho pblico

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o que el rgimen jurdico de servicio pblico tanto puede ser de derecho pblico
como de derecho privado. Al respecto Marienhoff nos indica:
A mi criterio no cuadra sostener que el servicio pblico deba desarrollarse o realizarse
de acuerdo al expresado rgimen o procedimiento jurdico especial de derecho pblico, es decir de acuerdo a un rgimen exorbitante del derecho privado, pues hay
servicios pblicos los impropios que no se prestan o realizan de acuerdo a ese
rgimen o procedimiento especial. Estimo que basta con que la actividad pertinente
quede sujeta o encuadrada en el derecho pblico, lo que implicar someter dicha actividad a normas de subordinacin.21
Por mi parte, estimo que no existe duda que cuando el servicio pblico lo presta el Estado el rgimen aplicable a los mismos es el de derecho pblico, sin embargo, cuando estamos ante la presencia de servicios pblicos prestados por particulares el rgimen jurdico que los rige puede ampliarse y as Mara Diez nos seala:
con la aparicin de los llamados servicios pblicos industriales y comerciales, el
derecho pblico no fue la nica disciplina aplicable para regirlos. Ello es as porque
los servicios pblicos industriales y comerciales se rigen parcialmente por el derecho
pblico y parcialmente por el derecho privado.22
Por otra parte, el 16 de enero de 2012 fue publicada en el Diario Oficial la Ley
de Asociaciones Pblico Privadas, la cual tiene por objeto regular los esquemas
para el desarrollo de proyectos de asociaciones pblico-privadas para la prestacin
de servicios al sector pblico o al usuario final y en los que se utilice infraestructura
provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el
bienestar social y los niveles de inversin en el pas.
Esta ley constituye una muestra inequvoca de la influencia de la economa
capitalista internacional a que est sujeto el Estado mexicano, que si bien es cierto
en principio parece una iniciativa positiva pues regula en forma ordenada la participacin de los particulares en las inversiones pblicas tambin est dando las bases
para que los particulares puedan invertir en casi todo tipo de actividades que tradicionalmente se han reservado al Estado como la prestacin del servicio de energa
elctrica o la explotacin indiscriminada de nuestros productos energticos.
V. Clasificacin de los servicios pblicos

Mara Diez nos ensea dos clases de servicios pblicos, los denominados uti
singuli y uti universi. Al referirse a estas dos clases de servicios pblicos nos indica
que en el caso de los servicios pblicos uti singuli, stos se dedican a satisfacer las
necesidades particulares de los usuarios y que en el caso de los servicios uti universo
la autoridad administrativa satisface las necesidades de la colectividad en general
21
Marienhoff,
22 Mara
Miguel S., op. cit., nota 15, p. 43.

Diez, Manuel, op. cit., nota 11, p. 195.
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y nos da el ejemplo que podra hablarse de un servicio pblico uti universi al alumbrado, barrido y limpieza, sin embargo, concluye que a su juicio conviene restringir
la nocin de servicio pblico a los servicios pblicos uti singuli ya que solamente en
relacin con stos es posible configurar la actividad de la administracin como una
prestacin administrativa a los administrados en sentido tcnico.23
La aseveracin que Mara Diez nos indica, la sostiene sealando que no cualquier actividad personal, aun cuando fuera dirigida en ventaja de otra, puede constituir un servicio pblico pues la actividad debe ser personal, por lo que los servicios
pblicos uti universi no permiten individualizar una relacin jurdica concreta entre
la administracin y el administrado, por ejemplo, la iluminacin de las vas pblicas
y que, por lo tanto, el conjunto de actividades administrativas destinadas a la ventaja genrica de los habitantes uti universi dar lugar en algunos supuestos a la funcin
pblica, por ejemplo, la polica.24
Mara Diez es claro al concluir que el servicio pblico debe ser dirigido a personas individualizadas y que la prestacin deber tener por objeto proporcionar
utilidad a los particulares individualmente considerados.25
Desde un punto de vista menos general el propio Mara Diez clasifica a los servicios pblicos bajo diversos criterios:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Por la titularidad del servicio

Por la necesidad de su prestacin
Por el carcter de su prestacin
Por la forma de su ejercicio
Por razn de su utilizacin
Por el carcter de la necesidad
Por la naturaleza del servicio.26
VI. Caractersticas del servicio pblico

Gutirrez y Gonzlez, al referirse a las caractersticas que reviste el servicio
pblico prestado por el Estado, seala:
a) Continuidad. Quiere decir que la necesidad pblica debe ser satisfecha por
todo el tiempo que exista, y siempre que se necesite.
b) Adaptacin. Que es la posibilidad de que la prestacin se suministre con los
elementos tcnicos y ms actuales, y que en ese sentido se vaya modificando su prestacin, para hacerla mejor y ms satisfactoria.
23 Ibidem,
p. 198.
p. 199.
25 Ibidem, p. 200.
26 Ibidem, p. 210.
24 Ibidem,

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c) Igualdad. Que se estima por todos los estados como una caracterstica, ya
que quiere decir que se proporcione a todos los habitantes del pas, sin
discriminacin alguna de raza, sexo, o religin. Se debe prestar a todos y
cobrarles igualmente las mismas tarifas.27
En lo particular considero que estas caractersticas no son propias del servicio
pblico prestado por el Estado, ya que las mismas se aplican al servicio pblico
prestado por los particulares.
De la misma manera Mara Diez indica que la doctrina seala cuatro caracteres fundamentales de los servicios pblicos: continuidad, regularidad, igualdad
y generalidad, sin embargo, ya en forma ms precisa nos ensea que el carcter
esencial del servicio pblico es la continuidad pues la existencia del servicio pblico
significa que la prestacin no puede interrumpirse ni paralizarse pues se ha establecido en beneficio de toda la colectividad.28
Marienhoff reconoce que la doctrina seala cuatro caracteres: continuidad,
regularidad, uniformidad y generalidad.29 Concluye que una de las caractersticas
esenciales del servicio pblico es su continuidad lo cual significa que la prestacin
del servicio pblico no debe ser interrumpida pues su interrupcin podra causarle
trastornos al pblico.30
Marienhoff es reiterativo al indicar que en relacin con la continuidad se debe
de establecer la prohibicin de huelga pues sta suspende la prestacin del servicio.31
VII. Contraprestacin de los servicios pblicos

y rgimen fiscal
Es innegable que la prestacin del servicio pblico debe generar un cobro que
en nuestro derecho positivo mexicano se le denomina derecho, al respecto el artculo segundo, fraccin cuarta, del Cdigo Fiscal de la Federacin seala:
Artculo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad
social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:
IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la nacin, as como por recibir servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten
por organismos descentralizados u rganos desconcentrados cuando en este ltimo
caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal
27 Gutirrez
y Gonzlez, Ernesto, op. cit., nota 6, p. 935.

29
Marienhoff, Miguel S., op. cit., nota 15, p. 64.
30 Ibidem, p. 65.
31 Ibidem, p. 68.
28 Mara

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de Derechos. Tambin son derechos las contribuciones a cargo de los organismos

pblicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mencin la fraccin II, las contribuciones correspondientes tendrn la
naturaleza de aportaciones de seguridad social.
Considero que el trmino de derechos es equvoco por lo que la denominacin

correcta que debe utilizar el Cdigo Fiscal de la Federacin es el de precio pblico,
tarifa o tasas, como lo indica Mara Diez: Sea que el servicio lo preste directamente la administracin o lo preste un concesionario, tendr facultades para percibir
las tasas o las tarifas fijadas en funcin del costo del servicio. Dichas tarifas las establecer la administracin a propuesta del concesionario, en el supuesto de que se
prestara el servicio en esa forma.32
De la misma manera Juan Martn Queralt establece que legalmente se califican como precios pblicos las contraprestaciones recibidas por un ente pblico
como consecuencia de la prestacin de servicios o realizacin de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud a su recepcin y ese servicio es prestado
o la actividad es realizada, tambin por el sector privado.33
Vale decir que en nuestro derecho positivo la tarifa o el denominado derecho
en nuestro Cdigo Fiscal Federal no admite que la propuesta se realice por el particular que lo pudiera otorgar pues es una facultad legislativa el establecimiento de
estos derechos.
Por otra parte, el particular que preste un servicio pblico estar sujeto a una
contribucin reglamentada en la Ley del impuesto sobre servicios expresamente declarados de inters pblico por ley en los que intervengan empresas concesionarias
de bienes del dominio directo de la nacin. Al respecto el artculo primero establece:
Artculo 1o. El impuesto a que esta Ley se refiere grava el importe total de los pagos
que se efecten por los servicios prestados por empresas que funcionen al amparo de
concesiones federales para el uso de bienes del dominio directo de la nacin, cuando la
actividad del concesionario est declarada expresamente de inters pblico por la ley.
Independientemente de lo establecido por la ley mencionada anteriormente,

los concesionarios estarn sujetos a la ley del impuesto sobre la renta y a la ley del
impuesto al valor agregado.
VIII. Diferentes formas

de prestacin de los servicios pblicos
La prestacin de los servicios pblicos se puede efectuar tanto en forma directa
por la administracin pblica como por los particulares.
32 Mara
Diez, Manuel, op. cit., nota 11, pp. 216 y 217.

Martn, Derecho tributario, Madrid, Homson, 2007, p. 40.
33 Queralt,

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Mara Diez nos ensea tres sistemas para prestacin de los servicios pblicos,
por gestin directa, por gestin indirecta y por gestin mixta:
La gestin directa por la administracin puede realizarse:
a) Por la administracin centralizada
b) Por entidades autrquicas
c) Por empresas del Estado
d) Por sociedades del Estado
La gestin indirecta puede realizarse:
a) De acuerdo con el sistema propiciado por la escuela liberal o individualista
b) Por medio de locacin de servicios
c) Por medio de concesiones de los servicios pblicos.
d) Por medio de cooperativas.
En cuanto a la gestin mixta entendemos que debe considerarse el supuesto de lo realizado por las sociedades de economa mixta.34
Independientemente de las diferentes formas que podemos observar desde el

punto de vista doctrinal para la prestacin de los servicios pblicos, para los efectos de
este trabajo har especial referencia al servicio pblico prestado por los particulares.
IX. Los particulares como prestadores

de servicios pblicos
En la actualidad la mayora de los Estados han determinado que el servicio pblico no slo puede ser prestado o realizado por organismos estatales, sino tambin
por personas o entes particulares o privados, y se ha llegado a aseverar que en la
actualidad en los pases de corte democrtico, no obstante la creciente intervencin
estatal, la participacin de los particulares resulta indispensable pues al ser tan dinmica esta forma de gobierno el Estado tiene que auxiliar para algunas actividades de la sociedad civil, como lo afirma Jorge Carpizo: Los sistemas democrticos,
para hacer frente a nuevas realidades, tienen que legislar cuestiones novedosas, o
que no presentaban mayores dificultades con anterioridad.35
As lo ha sealado Marienhoff:
Originariamente hubo quien consider servicio pblico toda la actividad del Estado
cuyo cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes; hubo
luego quien restringi dicho concepto, limitndolo a cierta actividad de la Administracin Pblica. Hasta entonces el servicio pblico slo se conceba como una actividad
34
Ibidem,
p. 254.
Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2007, p. 100.
35

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desarrollada por rganos estatales. Pero actualmente un sector de la doctrina y de la

jurisprudencia sostiene que el servicio pblico no slo puede ser prestado o realizado
por organismos estatales, sino tambin por personas o entes particulares o privados.36
El mismo Marienhoff seala que al servicio pblico prestado por los particulares se le denomina Servicio pblico impropio el servicio pblico impropio
resulta de una actividad ejercida por los particulares o administrados con el objeto
de satisfacer necesidades de carcter general.37
Ahora bien, cules seran los elementos fundamentales para la creacin de un
servicio pblico impropio?, la respuesta nos la da Marienhoff cuando seala que es
El inters pblico comprometido y el rgimen de derecho pblico aplicable.38
Por lo que podemos apreciar, la doctrina administrativa le da un valor muy importante a los servicios pblicos prestados por los particulares y cabe resaltar que los
particulares van teniendo ms injerencia en la toma de decisiones de la administracin pblica. Al respecto Garca de Enterra seala: En este sentido, la idea de una
participacin de los administrados en los procesos de decisin parece capaz no slo de
disminuir las disfunciones organizativas y burocrticas, sino tambin de obtener un
nuevo consensus, una legitimidad nueva (chevalier) que permita superar la crisis actual
del mando autoritario, generalizada a todas las esferas; constituye, as, la ideologa
participativa un verdadero contrapunto al desarrollo de los sistemas burocrticos.39
Manuel Mara Diez nos indica que los particulares pueden colaborar en la
prestacin de los servicios pblicos y que esa colaboracin se divide en espontnea
y organizada y que a su vez la colaboracin organizada se divide en colaboracin
por va de descentralizacin y por va de actividad paralela.40
En el caso particular de los servicios pblicos que se prestan en nuestro territorio los particulares prestan servicios pblicos por va paralela pues los servicios
pblicos prestados va descentralizacin son realmente servicios pblicos prestados
por el Estado pues la organizacin descentralizada forma parte de la administracin pblica.
X. Diferencia entre servicio pblico

que presta un particular
y el que presta una persona pblica
En principio los servicios pblicos los presta directamente el Estado, principalmente mediante su organizacin paraestatal, rigindose los mismos por la le36
Marienhoff,

p. 25.
38 Ibidem, p. 41.
39 Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo II, Civitas, Madrid, 2001, p. 86.
40 Mara Diez, Manuel, op. cit., nota 11, p. 219.
37 Ibidem,

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gislacin que regula la actividad del propio Estado, pero cuando dichos servicios
pblicos los proporciona el particular, las caractersticas de la prestacin no deben
de ser diferentes pues de la misma manera deben de ser continuos y con un sentido
de igualdad, por lo que considero que la diferencia importante entre un servicio
pblico prestado por el Estado y uno prestado por los particulares es la legislacin
que el particular aplicar cuando, como consecuencia del servicio, se ocasione un
dao al prestatario, pues en este supuesto la legislacin aplicable ser la de derecho privado.
Gutirrez y Gonzlez nos seala tres diferencias muy claras entre el servicio
pblico que presta un particular y el que presta una persona pblica:
a) El particular satisfar la necesidad mientras le convenga econmicamente,
y est en posibilidad de satisfacerla.
El Estado debe satisfacer la necesidad mientras ella exista, aunque no le
convenga econmicamente, y siempre, aun a costa de prdidas, debe estar
en posibilidad de satisfacerla.
b) Otra diferencia entre los dos conceptos que me pide distinguir, radica en
que el particular da satisfaccin a necesidades colectivas, y en cambio el
Estado da satisfaccin a necesidades tanto generales como colectivas.
c) Una ms, radica en que el que presta el servicio pblico particular, se sujeta normalmente al rgimen de derecho comn En cambio el Estado en
la prestacin del servicio pblico, como en todo lo que hace, est sujeto a
lo que determine una norma de derecho, y no podr hacer sino lo que un
ordenamiento jurdico le establezca.41
Al respecto Mara Diez seala que la prestacin de la administracin tiende a
satisfacer, en forma directa o indirecta, el inters pblico, por lo que si se hace en
forma directa es la misma administracin la que realiza la prestacin y si se hace
en forma indirecta la prestacin se lleva a cabo a travs de los administrados, ya sea
que stos acten en forma individual o bajo la forma de empresa.42
XI. La concesin
La concesin es la forma jurdica por medio de la cual los particulares pueden
prestar un servicio pblico. Mara Diez define la concesin como un modo de
gestin de un servicio, por medio del cual una persona pblica, que es el concedente, encarga, por contrato concluido con l, a una persona privada, el concesionario,
41 Gutirrez
42 Mara
y Gonzlez, Ernesto, op. cit., nota 6, pp. 931-933.

Diez, Manuel, op. cit., nota 11 p. 2001.
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la gestin de un servicio pblico a su costo y riesgo, mediante el derecho de obtener

una remuneracin por medio de las tarifas percibidas de los usuarios.43
Por su parte, Bielsa define la concesin como un acto administrativo por el
cual se atribuye a una persona, con el fin de que sta realice el servicio pblico.44
El propio Bielsa, al explicar la definicin de la concesin, establece: De esto
se sigue: 1) la administracin atribuye a otra persona fsica o jurdica (que es concesionario) la prestacin de un servicio pblico (actividad originariamente pblica);
2) el concesionario (a diferencia del funcionario, el rgano o el ente administrativo
autrquico cuando ejerce tambin parte de la actividad administrativa) no acta en
nombre del Estado sino en nombre propio y por cuenta propia.45
Marienhoff define la concesin como el acto mediante el cual el Estado
encomienda a una persona individual o jurdica, privada o pblica, por tiempo
determinado, la organizacin y el funcionamiento de un servicio pblico: dicha
persona, llamada concesionario, acta a su propia costa y riesgo, percibiendo por
su labor la retribucin correspondiente, que puede consistir en el precio pagado
por los usuarios o en subvenciones y garantas otorgadas por el Estado, o en ambas
cosas a la vez.46
De las definiciones que anteriormente transcribimos se pueden obtener las
siguientes caractersticas que la mayora de los autores coinciden al definir la
concesin: 1. El Estado es el que la debe de otorgar. 2. El concesionario deber ser
un particular ya sea persona fsica o moral. 3. La explotacin de un servicio pblico.
4. Los fines siempre son econmicos. 5. El cobro de tarifas.
XII. Obligaciones derivadas de la concesin

Como es el particular el que realiza el servicio pblico, a ste, mediante el contrato de concesin, se le deben de fijar obligaciones muy precisas. Bielsa nos ensea
tres obligaciones derivadas de la concesin:
1. El servicio pblico cuya explotacin se concede debe realizarse de la forma establecida y convenida (legal y contractualmente), salvo modificaciones determinadas por el concedente en razn de la seguridad general y del
inters pblico, o sea, de los usuarios del servicio.
2. El Estado (nacin, provincia o comuna), mediante la concesin, atribuye a una persona privada un derecho personal y temporal siempre; y es
temporal porque la realizacin de un servicio pblico es atribucin de la
administracin pblica, y sta no puede enajenar sus atribuciones; slo
43 Ibidem,
44 Bielsa,
pp. 262 y 263.

Rafael, Principios de derecho administrativo, Argentina, Ed. Depalma, 1966, p. 151.
45
Idem.
46
Marienhoff,

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puede conceder la realizacin del servicio en las condiciones que ella lo

hara, y siempre por tiempo determinado, De ah el carcter transitorio de
la gestin por concesin.
3. La concesin de un servicio pblico obliga a la administracin pblica a
la vigilancia y control sobre l, en cuanto concierne al inters pblico.47
XIII. Ventajas y desventajas de la concesin

No obstante que la concesin es el acto jurdico ms apropiado para otorgar a
los particulares la posibilidad de prestar por su cuenta un servicio pblico obteniendo un provecho econmico, se han encontrado tanto ventajas como desventajas y al
respecto Mara Diez, citando a Villegas Basalvilbaso, seala las siguientes ventajas
y desventajas:
1. Desde el punto de vista econmico-financiero es un modo eficaz de organizar los servicios pblicos utilizando capitales privados, con lo que se
evita las erogaciones fiscales.
2. Como el servicio se presta por cuenta y riesgo del concesionario se preserva el Estado de la explotacin.
3. Se asegura la ms pronta ejecucin de las obras y, por lo tanto, del funcionamiento del servicio.
4. Si se aplica al rgimen de reversin, al extinguirse el trmino del contrato
todos los bienes se incorporan al patrimonio del concedente.48
De acuerdo con el criterio particular del propio Mara Diez, la concesin presenta inconvenientes y segn su criterio el ms importante es el derivado de la facultad que adquiere el concesionario de obtener una remuneracin en forma de tarifa,
lo cual da lugar a problemas complejos en cuanto a la determinacin del capital.49
Marienhoff es claro al sealar que existen ms ventajas en la prestacin del
servicio pblico mediante concesin que la prestada por el Estado, por lo que transcribo su razonamiento: En la alternativa de optar entre servicio a cargo directo
del Estado y servicio prestado mediante concesionario, me decido francamente por
este ltimo sistema: tiene la enorme ventaja de facilitar todo lo atinente a la responsabilidad por un servicio mal prestado. Al concesionario lo controla la administracin pblica, sea de oficio o a pedido de un administrado o de un usuario,
mientras que si el que presta el servicio es el Estado, a veces al administrado o al
usuario le resulta difcil no slo ser amparado en su queja, sino, sobre todo, hacer
47 Bielsa,
Rafael, op. cit., nota 41, p. 161.

49 Ibidem, p. 265.
48 Mara

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efectiva la responsabilidad estatal. Siempre ser ms complejo y difcil hacer efectiva la responsabilidad del Estado que la del concesionario.50
De acuerdo con lo anterior se podra pensar que la principal desventaja que la
concesin representa para los particulares es la imposibilidad de que el concesionario pueda establecer el precio de la prestacin, sin embargo, ms que una desventaja considero que puede ser una fortaleza de la concesin, sobre todo si se observa
del lado del usuario.
XIV. Conclusiones
Primera. El hombre para vivir en sociedad requiere de satisfactores que en forma aislada no se podran proporcionar, por lo que es indispensable la actividad del
sector pblico para poder brindarlos.
Segunda. En la edad moderna el liberalismo ha entrado en una verdadera
crisis y prueba de ello es la gran cantidad de pases, sobre todo en Latinoamrica,
que estn optando por los regmenes socialistas modernos en donde el Estado nuevamente se hace cargo de la inmensa mayora de los servicios pblicos, no obstante
lo anterior no se podra concebir un Estado moderno sin la participacin del sector
privado en el quehacer gubernamental, sobre todo en la prestacin de servicios pblicos en areas no estratgicas.
Tercera. La funcin pblica solamente la podra realizar el Estado por lo que
no puede existir duda de que los particulares no pueden llevar a cabo esta funcin
pues sta es inherente al Estado, como pudiera ser la imparticin de justicia y solamente le sera dable a los particulares desarrollar los servicios pblicos.
Cuarta. En nuestro derecho positivo no existe un ordenamiento que establezca
en forma concreta cmo se crea un servicio pblico, sin embargo, podemos colegir
que tanto la ley como mediante decreto del Ejecutivo se puede crear el servicio pblico dependiendo de la necesidad de la colectividad.
Quinta. Cuando el servicio pblico lo presta el Estado el rgimen aplicable a
los mismos es el de derecho pblico, sin embargo, cuando estamos ante la presencia de servicios pblicos prestados por particulares el rgimen jurdico que los rige
puede ampliarse al derecho privado.
Sexta. La prestacin del servicio pblico debe generar un cobro que en nuestro
derecho positivo mexicano se le denomina derecho, el cual es determinado exclusivamente por el Poder Legislativo sin la intervencin de los particulares.
Sptima. La concesin es la forma jurdica ms apropiada por medio de la cual
los particulares pueden prestar un servicio pblico, siempre que no se trate de una
actividad correspondiente a la funcin pblica o que sea estratgica para el Estado
ya que en estos supuestos es el Estado el que sin discusin alguna los debe realizar.
50 Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. III, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1998, p. 658.

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128
XV. Bibliografa
Bielsa, Rafael, Principios de derecho administrativo, Argentina, Ediciones Depalma, 1966.
Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la administracin pblica, Mxico,
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Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2007.

Diccionario de investigaciones jurdicas P-Z, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Porra, 1987.
Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo II, Madrid, Civitas, 2001.
Gonzlez, Eusebio y Gonzlez, Teresa, Derecho tributario I, Madrid, Plaza Universitaria Ediciones, 2004.
Gutirrez y Gonzlez, Ernesto, Derecho administrativo y derecho administrativo al estilo
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Mara Diez, Manuel, Derecho administrativo, t. III, Argentina, Bibliogrfica Omeba,
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Serra Rojas, Andrs, Ciencia poltica, Mxico, Porra, 1981.

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Libro completo en
MARCO CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO

PBLICO FEDERAL (ARTCULOS 28 Y 115)
Rodolfo Ortiz Ortiz*
Sumario: I. Los servicios pblicos. II. Bases constitucionales y legales
de la prestacin de los servicios pblicos. III. Artculo 28 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. IV. La concesin.
I. Los servicios pblicos

El 14 de julio de 1789, con la toma de La Bastilla y el triunfo de la revolucin francesa, nace el Estado moderno contemporneo, el Estado que contempla la divisin de poderes, en el acuerdo de Montesquieu, en ejecutivo, legislativo y judicial;
desde luego las funciones del Estado son cuatro bsicamente: la funcin legislativa,
la funcin jurisdiccional o judicial, la funcin ejecutiva y la funcin gubernativa o
poltica. Para hablar de derecho tenemos que hablar de toda una transmisin de
normas, costumbres y poderes, desde el iuspositivismo y el iusnaturalismo ya superados, ahora se habla de la hermenutica, de la dogmtica, de la mayutica y de
la argumentacin jurdica. De acuerdo con Ferrajoli, Atienza, Mrquez Rbago,
entre otros distinguidos juristas contemporneos.
Es as, como el Estado es un orden jurdico parcial inmediato al derecho de
gentes, relativamente centralizado como mbito territorial y temporal de validez jurdica, internacionalmente delimitado y con una pretensin de totalidad respecto del
mbito material de validez, slo restringida por la reserva del derecho internacional.
Hauriou define el derecho administrativo, como la rama del derecho pblico
que regula: primero, la organizacin de la empresa de la administracin pblica y
de las diversas personas administrativas en las cuales se ha encarnado; segundo, los
poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para manejar los
servicios pblicos; y tercero, el ejercicio de estos poderes y de estos derechos con la
prerrogativa especial, por el procedimiento de accin de oficio y las consecuencias
contenciosas que le siguen. El derecho administrativo, por tanto, regular: a) la
* Investigador
del Centro de Investigaciones Jurdico-Polticas, Universidad Autnoma de Tlaxcala.

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130
RODOLFO ORTIZ ORTIZ
estructura y organizacin del poder encargado normalmente de realizar la funcin

administrativa, como ese poder se integra por mltiples elementos, surgen necesariamente variadsimas relaciones entre stos y el Estado y entre ellos mismos, siendo
adems indispensables coordinarlos en una organizacin adecuada para que puedan desarrollar una accin eficaz, sin perjuicio de la unidad misma de la estructura
que forman; b) los medios patrimoniales y financieros que la administracin necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin.
Para hablar de servicio pblico, una primera nocin es satisfacer las necesidades de la colectividad por un servicio correspondiente que en ocasiones es prestado
por un particular o un grupo de ellos a cambio de una contraprestacin, tambin
es considerado como una labor especfica que compete exclusivamente al Estado
en su carcter de administrador pblico. Los tratadistas parten de dos elementos
para intentar definirlo: primero, el fin, consistente en la satisfaccin de una necesidad considerada como colectiva, segundo, los medios, de los cuales se vale la
sociedad para resolver esa necesidad; stos estriban en la organizacin creada por
el Estado o bien en la concesin otorgada a los particulares para que los efecten
bajo el control y vigilancia de ste. Los criterios fundamentales para definir servicio
pblico son dos; el formal, se distinguir en que la empresa avocada a otorgarlo
es la administracin pblica, o bien, est supervisada y controlada por sta, mediante la aplicacin de normas de derecho pblico y el aspecto material servir
para determinar si nos encontramos frente a un servicio pblico y atenderemos la
naturaleza de la actividad, sta es la caracterstica principal en la satisfaccin de
una necesidad que sea de ndole colectivo.
El servicio pblico es un servicio administrativo cuyo objeto consiste en facilitar
de modo regular y continuo la satisfaccin de una necesidad colectiva individualmente sentida (Marcello Caetano).
Es una actividad tcnica directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar
la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeto a un rgimen
especial de derecho pblico (Andrs Serra Rojas).
Para que se d el servicio pblico debe existir la necesidad colectiva. Para ello,
existen elementos del servicio pblico y un papel preponderante que juegan los poderes del Estado en esta actividad. Entre los elementos indispensables del servicio
pblico, figuran, primero, la necesidad que pretende satisfacer el servicio, segundo,
la actividad destinada a satisfacer dicha necesidad, tercero, el universo de usuarios
potenciales del servicio pblico, cuarto, la intervencin estatal, quinto, el sujeto que
desarrolla la actividad satisfactoria, sexto, los recursos empleados en la prestacin
del servicio y sptimo, el rgimen jurdico especial, y me estoy refiriendo a los servicios pblicos en un pas de 120 millones de mexicanos.
La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio es generada por la necesidad humana, mas no por cualquiera, sino por la comn carencia insatisfecha
que tienen una y muchas personas respecto de algo. La necesidad cuya satisfaccin
constituye la razn de ser del servicio pblico es de carcter general, por tratarse de
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MARCO CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO PBLICO FEDERAL
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una necesidad individual que se generaliza; por ello, en una necesidad de carcter
general que satisfacer, no hay servicio pblico.
La actividad destinada a satisfacer la necesidad, porque sin el desempeo del
conjunto de operaciones o tareas que implican, ste no puede prestarse; lo que s
importa es precisar la ndole de tal actividad, pues su realizacin requiere de un
procedimiento o conjunto de procedimientos propios de ciencias, artes, industrias u
oficios, especficos, as como del empleo de ciertos elementos, tales como personal
especializado, equipos, instrumentos y materiales determinados, lo que significa
que nos referimos a una actividad tcnica que est diseada para producir efectos
tiles en un mbito determinado; la tcnica dirige la actividad hacia su fin natural
o reflexivo de ah que las cosas producidas de acuerdo con la tcnica sean superiores a las realizadas de manera emprica. La actividad del servicio pblico, adems
de tcnica, habr de ser satisfactoria, toda vez que la finalidad a la que se destina
dicho servicio consiste en la satisfaccin de una necesidad de carcter general; y
para que efectivamente resulte satisfactoria se requiere que sea pertinente, en el
sentido de que sea propsito de alcanzar su fin; del mismo modo la actividad propia
del servicio pblico habr de ser apta, proporcionada y suficiente para alcanzar sus
fines; por ltimo, la actividad satisfactoria habr de ser adecuada al servicio pblico
correspondiente.
La clasificacin de los servicios y diversos modos de su prestacin conforme al
nivel de competencia en el que son proporcionados los mismos pueden ser:
a) Federales: distribucin de energa elctrica, el transporte pblico en rutas
nacionales, la telefona, como ejemplos.
b) Locales o estatales: todos aquellos desempeados por los gobiernos de las
entidades federativas, o bien, concesionados por los mismos y cuya gestin
no le haya sido reservada constitucionalmente a la federacin, as tenemos:
el transporte urbano, la realizacin de servicios culturales y recreativos,
entre otros.
c) Servicios municipales: de acuerdo con el artculo 115 de la Constitucin
poltica federal, los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos
de agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pblica y trnsito, as como los que determinen sus legislaturas locales.
Segn el sistema de prestacin los servicios pblicos pueden ser:
a) Administracin directa: pueden ser desempeados por un rgano administrativo centralizado del Estado o por un ente paraestatal, sea ste un
organismo pblico descentralizado por servicio o una empresa de participacin estatal.
b) Administracin indirecta: aquellos desempeados por los particulares en
virtud de una concesin otorgada por el Estado.
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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
II. Bases constitucionales

y legales de la prestacin de los servicios pblicos
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Leyes federales, estatales y municipales que estatuyen servicios pblicos
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos nos habla de los
servicios pblicos en sus artculos:

Art. 5, prrafo II (servicios pblicos obligatorios), en cuanto a los servicios

pblicos, slo podrn ser obligatorios, en los trminos que establezcan las
leyes respectivas, el de las armas y los jurados, as como el desempeo de
los cargos concejiles y los de eleccin popular. Directa o indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrn carcter obligatorio y gratuito,
pero sern retribuidas, aquellas que se realicen profesionalmente en los
trminos de esta constitucin y las leyes correspondientes. Los servicios
profesionales de ndole social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la ley y con las excepciones que sta seale.
Art. 108. Las responsabilidades de los servidores pblicos.
Art. 113. Contenido y objetivo de las leyes de responsabilidades de los
servidores pblicos.
Art. 115, fraccin II (d). Servicios municipales prestados por el gobierno
estatal.
Art. 115, fraccin III Servicios pblicos a cargo de los municipios. Los
municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales.
2. Alumbrado pblico.
3. Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos.
4. Mercados y centrales de abasto.
5. Panteones.
6. Rastros.
7. Calles, parques y jardines y su equipamiento.
8. Seguridad pblica, polica preventiva municipal y trnsito.
9. Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera.
El Art. 93 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala manifiesta que: Es obligacin de los ayuntamientos atender y promover
la prestacin de los servicios pblicos generales que requiera la comunidad.

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1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus

aguas residuales.
2. Alumbrado pblico.
3. Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos.
4. Mercados y centrales de abasto.
5. Panteones.
6. Rastros.
7. Calles, parques y jardines y su equipamiento.
8. Seguridad pblica, polica preventiva municipal y trnsito. La polica
preventiva de cada municipio estar al mando del Presidente Municipal, en los trminos del reglamento correspondiente.
9. Las dems que determine el Congreso tomando en cuenta las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su
capacidad administrativa y financiera.

Art. 107. De los Servidores Pblicos

Reparto de competencia: nacional, estatal y municipal.
Es de la competencia del Poder Pblico Nacional:
1. La poltica y la actuacin internacional de la Repblica.
2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la Repblica, la conservacin de la paz pblica y la correcta aplicacin de las
leyes en todo el territorio nacional.
3. La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carcter nacional.
4. La naturalizacin, la admisin, la extradicin y expulsin de extranjeros.
5. Los servicios de identificacin.
6. La polica nacional.
7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.
8. La organizacin y rgimen de la Fuerza Armada nacional.
9. El rgimen de la administracin de riesgos y emergencias.
10. La organizacin y rgimen del Distrito, capital y de las dependencias
federales.
11. Los censos y estadsticas nacionales.
12. El rgimen y organizacin del sistema de seguridad social.
13. Las polticas nacionales y la legislacin en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, medio ambiente, aguas, turismo, ordenacin del territorio y naviera.
14. Las polticas y los servicios nacionales de educacin y salud.

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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
15. El rgimen general de los servicios pblicos domiciliarios, en especial

electricidad, agua potable y gas.
Competencia del Poder Pblico Municipal.
Es de la competencia del municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios
pblicos domiciliarios, en general, de las condiciones de vida de la comunidad,
en las siguientes reas:
1. Ordenacin territorial y urbanstica; patrimonio histrico; vivienda
de inters social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios
y otros sitios de recreacin.
2. Vialidad urbana; circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos y
personas en las vas municipales; servicios de transporte pblico urbano de pasajeros.
3. Proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental;
aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de
recoleccin y tratamiento de residuos y proteccin civil.
4. Salubridad y atencin primaria en salud, servicios de proteccin a la
infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educacin preescolar,
servicios de integracin familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas. Servicios de
prevencin y proteccin, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.
5. Servicio de agua potable, electricidad y gas domstico, alcantarillado,
canalizacin y disposicin de aguas negras; cementerios y servicios
funerarios.
6. Justicia de paz, prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica
municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable.
7. Las dems que les atribuya la Constitucin y la ley. Las actuaciones
que corresponden al municipio en la materia de su competencia no
menoscaban las competencias nacionales o estatales que se definan en
la ley conforme a la Constitucin.
III. Artculo 28 de la constitucin

poltica de los estados unidos mexicanos
En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las (sic DOF
03-02-1983) prcticas monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los

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trminos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dar a las (sic DOF
03-02-1983) prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria.
En consecuencia, la ley castigar severamente, y las autoridades perseguirn con
eficacia, toda concentracin o acaparamiento en una o pocas manos de artculos de
consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo,
procedimiento o combinacin de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o
la competencia entre s o para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados
y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o
varias personas determinadas y con perjuicio del pblico en general o de alguna clase
social.
Prrafo reformado DOF 11-06-2013
Las leyes fijarn bases para que se sealen precios mximos a los artculos, materias
o productos que se consideren necesarios para la economa nacional o el consumo
popular, as como para imponer modalidades a la organizacin de la distribucin de
esos artculos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias
o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, as como el alza de precios. La ley
proteger a los consumidores y propiciar su organizacin para el mejor cuidado de
sus intereses.
No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva
en las siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa; petrleo y los
dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de
energa nuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las leyes que
expida el Congreso de la Unin. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles son
reas prioritarias para el desarrollo nacional en los trminos del artculo 25 de esta
Constitucin; el Estado, al ejercer en ellas su rectora, proteger la seguridad y la soberana de la nacin, y al otorgar concesiones o permisos mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas de comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.
Prrafo reformado DOF 20-08-1993, 02-03-1995
(Se deroga el prrafo quinto)
Prrafo derogado (se recorren los dems en su orden) DOF 27-06-1990
El Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario donde,
de acuerdo con las leyes, participe por s o con los sectores social y privado.
El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la estabilidad del
poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podr ordenar al
banco conceder financiamiento.
Prrafo adicionado DOF 20-08-1993
No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a travs del banco central en las reas estratgicas de acuacin de moneda y

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emisin de billetes. El banco central, en los trminos que establezcan las leyes y con
la intervencin que corresponda a las autoridades competentes, regular los cambios,
as como la intermediacin y los servicios financieros, contando con las atribuciones
de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulacin y proveer a su observancia. La conduccin del banco estar a cargo de personas cuya designacin ser hecha
por el Presidente de la Repblica con la aprobacin de la Cmara de Senadores o de
la Comisin Permanente, en su caso; desempearn su encargo por periodos cuya
duracin y escalonamiento provean al ejercicio autnomo de sus funciones; slo podrn ser removidas por causa grave y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o
comisin, con excepcin de aqullos que acten en representacin del banco y de los
no remunerados en asociaciones docentes, cientficas, culturales o de beneficiencia
(sic DOF 20-08-1993). Las personas encargadas de la conduccin del banco central,
podrn ser sujetos de juicio poltico conforme a lo dispuesto por el artculo 110 de esta
Constitucin.
Prrafo adicionado DOF 20-08-1993. Fe de erratas DOF 23-08-1993
No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores
para que, en defensa de sus intereses o del inters general, vendan directamente en
los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal
fuente de riqueza de la regin en que se produzcan o que no sean artculos de primera
necesidad, siempre que dichas asociaciones estn bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los estados, y previa autorizacin que al efecto se obtenga de las
legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por s o a propuesta del
Ejecutivo podrn derogar, cuando as lo exijan las necesidades pblicas, las autorizaciones concedidas para la formacin de las asociaciones de que se trata.
Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se
concedan a los autores y artistas para la produccin de sus obras y los que para el uso
exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna
mejora.
El Estado, sujetndose a las leyes, podr, en casos de inters general, concesionar la
prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes
fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los
servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin
que contraren el inters pblico.
La sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley.
Se podrn otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de
carcter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nacin. El Estado
vigilar su aplicacin y evaluar los resultados de sta.
El Estado contar con una Comisin Federal de Competencia Econmica, que ser
un rgano autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que tendr por
objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, as como prevenir, investigar y
combatir los monopolios, las prcticas monoplicas, las concentraciones y dems restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los trminos que establecen
esta Constitucin y las leyes. La Comisin contar con las facultades necesarias para
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cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar
las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos
esenciales, y ordenar la desincorporacin de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes econmicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos
anticompetitivos.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un rgano autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la
radiodifusin y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitucin y
en los trminos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendr a su cargo la regulacin, promocin y supervisin del uso, aprovechamiento y explotacin del espectro radioelctrico, las redes y la prestacin de los servicios de radiodifusin y telecomunicaciones,
as como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artculos 6o. y 7o. de esta Constitucin.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones ser tambin la autoridad en materia
de competencia econmica de los sectores de radiodifusin y telecomunicaciones, por
lo que en stos ejercer en forma exclusiva las facultades que este artculo y las leyes
establecen para la Comisin Federal de Competencia Econmica y regular de forma
asimtrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente
las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondr lmites a la concentracin nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada
que controle varios medios de comunicacin que sean concesionarios de radiodifusin
y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geogrfica,
y ordenar la desincorporacin de activos, derechos o partes necesarias para asegurar
el cumplimiento de estos lmites, garantizando lo dispuesto en los artculos 6o. y 7o.
de esta Constitucin.
Corresponde al Instituto el otorgamiento, la revocacin, as como la autorizacin
de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operacin de sociedades
relacionadas con concesiones en materia de radiodifusin y telecomunicaciones. El
Instituto notificar al Secretario del ramo previo a su determinacin, quien podr
emitir una opinin tcnica. Las concesiones podrn ser para uso comercial, pblico,
privado y social que incluyen las comunitarias y las indgenas, las que se sujetarn,
de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artculos 2o., 3o., 6o. y
7o. de esta Constitucin. El Instituto fijar el monto de las contraprestaciones por el
otorgamiento de las concesiones, as como por la autorizacin de servicios vinculados
a stas, previa opinin de la autoridad hacendaria. Las opiniones a que se refiere este
prrafo no sern vinculantes y debern emitirse en un plazo no mayor de treinta das;
transcurrido dicho plazo sin que se emitan las opiniones, el Instituto continuar los
trmites correspondientes.

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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Las concesiones del espectro radioelctrico sern otorgadas mediante licitacin

pblica, a fin de asegurar la mxima concurrencia, previniendo fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico y asegurando el menor precio de los servicios al usuario final; en ningn caso el factor determinante para definir al ganador
de la licitacin ser meramente econmico. Las concesiones para uso pblico y social
sern sin fines de lucro y se otorgarn bajo el mecanismo de asignacin directa conforme a lo previsto por la ley y en condiciones que garanticen la transparencia del
procedimiento. El Instituto Federal de Telecomunicaciones llevar un registro pblico
de concesiones. La ley establecer un esquema efectivo de sanciones que seale como
causal de revocacin del ttulo de concesin, entre otras, el incumplimiento de las resoluciones que hayan quedado firmes en casos de conductas vinculadas con prcticas
monoplicas. En la revocacin de las concesiones, el Instituto dar aviso previo al
Ejecutivo Federal a fin de que ste ejerza, en su caso, las atribuciones necesarias que
garanticen la continuidad en la prestacin del servicio.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones garantizar que el Gobierno Federal
cuente con las concesiones necesarias para el ejercicio de sus funciones.
La Comisin Federal de Competencia Econmica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, sern independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeo e imparciales en sus actuaciones, y se regirn conforme a lo
siguiente:
I. Dictarn sus resoluciones con plena independencia;
II. Ejercern su presupuesto de forma autnoma. La Cmara de Diputados garantizar la suficiencia presupuestal a fin de permitirles el ejercicio eficaz y
oportuno de sus competencias;
III. Emitirn su propio estatuto orgnico, mediante un sistema de votacin por
mayora calificada;
IV. Podrn emitir disposiciones administrativas de carcter general exclusivamente para el cumplimiento de su funcin regulatoria en el sector de su competencia;
V. Las leyes garantizarn, dentro de cada organismo, la separacin entre la autoridad que conoce de la etapa de investigacin y la que resuelve en los procedimientos que se sustancien en forma de juicio;
VI. Los rganos de gobierno debern cumplir con los principios de transparencia
y acceso a la informacin. Deliberarn en forma colegiada y decidirn los
asuntos por mayora de votos; sus sesiones, acuerdos y resoluciones sern de
carcter pblico con las excepciones que determine la ley;
VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisin Federal de Competencia Econmica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrn ser
impugnados nicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no sern
objeto de suspensin.

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Solamente en los casos en que la Comisin Federal de Competencia Econmica imponga multas o la desincorporacin de activos, derechos, partes sociales o acciones, stas se ejecutarn hasta que se resuelva el juicio de amparo
que, en su caso, se promueva.
Cuando se trate de resoluciones de dichos organismos emanadas de un
procedimiento seguido en forma de juicio slo podr impugnarse la que
ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolucin o durante el
procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento slo
podrn reclamarse en el amparo promovido contra la resolucin referida. Los
juicios de amparo sern sustanciados por jueces y tribunales especializados en
los trminos del artculo 94 de esta Constitucin. En ningn caso se admitirn
recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales;
VIII. Los titulares de los rganos presentarn anualmente un programa de trabajo
y trimestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin; comparecern ante la Cmara de Senadores anualmente
y ante las Cmaras del Congreso en trminos del artculo 93 de esta Constitucin. El Ejecutivo Federal podr solicitar a cualquiera de las Cmaras la
comparecencia de los titulares ante stas;
IX. Las leyes promovern para estos rganos la transparencia gubernamental
bajo principios de gobierno digital y datos abiertos;
X. La retribucin que perciban los comisionados deber ajustarse a lo previsto
en el artculo 127 de esta Constitucin;
XI. Los comisionados de los rganos podrn ser removidos de su cargo por las dos
terceras partes de los miembros presentes del Senado de la Repblica, por falta grave en el ejercicio de sus funciones, en los trminos que disponga la ley, y
XII. Cada rgano contar con una Contralora Interna, cuyo titular ser designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de
Diputados, en los trminos que disponga la ley.
Prrafo con fracciones adicionado DOF 11-06-2013
Los rganos de gobierno, tanto de la Comisin Federal de Competencia Econmica como del Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarn por siete comisionados, incluyendo el Comisionado Presidente, designados en forma escalonada a
propuesta del Ejecutivo Federal con la ratificacin del Senado.
El Presidente de cada uno de los rganos ser nombrado por la Cmara de Senadores de entre los comisionados, por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes, por un periodo de cuatro aos, renovable por una sola ocasin. Cuando la
designacin recaiga en un comisionado que concluya su encargo antes de dicho periodo, desempear la presidencia slo por el tiempo que falte para concluir su encargo
como comisionado.

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Los comisionados debern cumplir los siguientes requisitos:

I.
Ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos civiles y polticos;
II. Ser mayor de treinta y cinco aos;
III. Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito doloso que
amerite pena de prisin por ms de un ao;
IV. Poseer ttulo profesional;
V. Haberse desempeado, cuando menos tres aos, en forma destacada en actividades profesionales, de servicio pblico o acadmicas sustancialmente relacionadas con materias afines a las de competencia econmica, radiodifusin o
telecomunicaciones, segn corresponda;
VI. Acreditar, en los trminos de este precepto, los conocimientos tcnicos necesarios para el ejercicio del cargo;
VII. No haber sido Secretario de Estado, Procurador General de la Repblica,
senador, diputado federal o local, Gobernador de algn Estado o Jefe de Gobierno del Distrito Federal, durante el ao previo a su nombramiento, y
VIII. En la Comisin Federal de Competencia Econmica, no haber ocupado, en
los ltimos tres aos, ningn empleo, cargo o funcin directiva en las empresas que hayan estado sujetas a alguno de los procedimientos sancionatorios
que sustancia el citado rgano. En el Instituto Federal de Telecomunicaciones
no haber ocupado, en los ltimos tres aos, ningn empleo, cargo o funcin
directiva en las empresas de los concesionarios comerciales o privados o de las
entidades a ellos relacionadas, sujetas a la regulacin del Instituto.
Prrafo con fracciones adicionado DOF 11-06-2013
Los comisionados se abstendrn de desempear cualquier otro empleo, trabajo
o comisin pblicos o privados, con excepcin de los cargos docentes; estarn impedidos para conocer asuntos en que tengan inters directo o indirecto, en los trminos que la ley determine, y sern sujetos del rgimen de responsabilidades del Ttulo
Cuarto de esta Constitucin y de juicio poltico.
La ley regular las modalidades conforme a las cuales los comisionados podrn establecer contacto para tratar asuntos de su competencia con personas que representen los
intereses de los agentes econmicos regulados.
Los comisionados durarn en su encargo nueve aos y por ningn motivo podrn
desempear nuevamente ese cargo. En caso de falta absoluta de algn comisionado,
se proceder a la designacin correspondiente, a travs del procedimiento previsto en
este artculo y a fin de que el sustituto concluya el periodo respectivo.
Los aspirantes a ser designados como comisionados acreditarn el cumplimiento
de los requisitos sealados en los numerales anteriores, ante un Comit de Evalua-

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cin integrado por los titulares del Banco de Mxico, el Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Para
tales efectos, el Comit de Evaluacin instalar sus sesiones cada que tenga lugar una
vacante de comisionado, decidir por mayora de votos y ser presidido por el titular
de la entidad con mayor antigedad en el cargo, quien tendr voto de calidad.
El Comit emitir una convocatoria pblica para cubrir la vacante. Verificar el
cumplimiento, por parte de los aspirantes, de los requisitos contenidos en el presente
artculo y, a quienes los hayan satisfecho, aplicar un examen de conocimientos en la
materia; el procedimiento deber observar los principios de transparencia, publicidad
y mxima concurrencia.
Para la formulacin del examen de conocimientos, el Comit de Evaluacin deber considerar la opinin de cuando menos dos instituciones de educacin superior y
seguir las mejores prcticas en la materia.
El Comit de Evaluacin, por cada vacante, enviar al Ejecutivo una lista con un
mnimo de tres y un mximo de cinco aspirantes, que hubieran obtenido las calificaciones aprobatorias ms altas.
En el caso de no completarse el nmero mnimo de aspirantes se emitir una nueva
convocatoria.
El Ejecutivo seleccionar de entre esos aspirantes, al candidato que propondr
para su ratificacin al Senado.
La ratificacin se har por el voto de las dos terceras partes de los miembros del
Senado presentes, dentro del plazo improrrogable de treinta das naturales a partir de
la presentacin de la propuesta; en los recesos, la Comisin Permanente convocar
desde luego al Senado. En caso de que la Cmara de Senadores rechace al candidato
propuesto por el Ejecutivo, el Presidente de la Repblica someter una nueva propuesta, en los trminos del prrafo anterior. Este procedimiento se repetir las veces
que sea necesario si se producen nuevos rechazos hasta que slo quede un aspirante
aprobado por el Comit de Evaluacin, quien ser designado comisionado directamente por el Ejecutivo.
Artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrtico, laico y popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme
a las bases siguientes:

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I. Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y sndicos que
la ley determine. La competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal
se ejercer por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia
alguna entre ste y el gobierno del Estado.
Las constituciones de los estados debern establecer la eleccin consecutiva para el
mismo cargo de presidentes municipales, regidores y sndicos, por un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior
a tres aos. La postulacin slo podr ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalicin que lo hubieren postulado, salvo que
hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que
la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (SIC. DOF 3 de febrero de 1983) alegatos
que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sustituido por su
suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en
funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los
estados designarn de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirn los
periodos respectivos; estos Concejos estarn integrados por el nmero de miembros
que determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que debern expedir las legislaturas de los estados, los bandos de
polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal. El objeto
de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la administracin pblica municipal y del procedimiento
administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los rganos para dirimir las
controversias entre dicha administracin y los particulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por
un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se refieren
tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;

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d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin

o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos
o prestarlos; en este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presenten entre los municipios
y el gobierno del estado, o entre aqullos, con motivo de los actos derivados de los
incisos c) y d) anteriores;
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas
residuales;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y
financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las funciones
o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por
las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y
asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio
de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de
municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas
de los estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea
necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a
travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de
ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn coordinarse y
asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los
estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones.

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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las
legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con
las mismas. Las leyes estatales no establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los
bienes de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los municipios, salvo que
tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para
el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los municipios,
revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y debern incluir
en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los
servidores pblicos municipales, sujetndose a lo dispuesto en el artculo 127 de esta
Constitucin.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en forma directa
por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn
facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federacin
o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y en la
elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de
pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial;
Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales;
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del
artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la
Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus

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competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo

de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La polica preventiva estar al mando del presidente municipal en los trminos de la Ley de Seguridad Pblica del Estado. Aqulla acatar las rdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que ste juzgue como de fuerza
mayor o alteracin grave del orden pblico.
El Ejecutivo Federal tendr el mando de la fuerza pblica en los lugares donde
resida habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn por las
leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada.
IV. La concesin
Evolucin histrica
Se remonta a los orgenes de la historia humana, cuando el gobernante comisionaba a ciertos individuos para recaudar los tributos que los sbditos estaban
obligados a entregar.
Con motivo de las guerras de conquista y colonizacin, la figura subsiste y se
mantiene sistematizada la explotacin de recursos de los territorios sometidos.
Como figura jurdica y ya presentando los perfiles actuales, la encontramos a
finales del siglo XVIII; una centuria ms tarde se le separa del ahora llamado contrato de obra pblica.
Concepto de concesin
Acto administrativo de determinado contenido. Este contenido debe consistir en que
por l se d al sbdito un poder jurdico sobre una manifestacin de la administracin
pblica.
Otto Mayer
Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas, Jorge Olivera Toro y Miguel Acosta Romero, apuntan sustancialmente los mismos elementos que integran el concepto.
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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Es un acto administrativo por medio del cual

la administracin pblica federal confiere a
una persona una condicin o poder jurdico
para ejercer ciertas prerrogativas, pblicas
con determinadas obligaciones y derechos
para la explotacin de un servicio pblico, de
bienes del Estado o los privilegios exclusivos
que comprenden la propiedad industrial.
Andrs Serra Rojas
Por otra parte, se considera que concesin es el acto jurdico unilateral, por el
cual el Estado confiere a un particular la potestad de explotar a su nombre un servicio o un bien pblico, satisfaciendo necesidades de inters general.
a) Contrato de derecho privado. Presupone un acuerdo de voluntades entre
el Estado y el particular concesionario; en consecuencia, se trata de un
contrato puro y simple, regido por normas del derecho privado.
b) Contrato administrativo. Sostiene que es un contrato, por el cual se hace
valer una posicin privilegiada de la administracin pblica frente al particular. Esta doctrina no logra explicar la gran discrecionalidad que tiene
la autoridad para decidir las condiciones y al titular de la concesin, y
tampoco explica la especial naturaleza del objeto de la propia concesin.
c) Acto unilateral. Teora expuesta por Otto Mayer, sostiene que la concesin
es un tpico acto administrativo unilateral.
d) Acto mixto o complejo. Sostiene que la concesin comparte elementos tanto como acto administrativo unilateral como del contrato. (Una persona,
fsica o moral, no se puede colocar en dos posiciones, en un mismo acto).
Los elementos subjetivos de la concesin

a) El concedente (rgano estatal): Autoridad competente que otorga la concesin al gobernado, al cual selecciona entre varios solicitantes, y despus
de valorar una serie de factores para normar su criterio de decisin. El
concedente puede ser, dentro de su respectivo mbito de competencia, la
federacin, alguna entidad federativa o un municipio, lo mismo que para
un rgano paraestatal (para cuando los bienes o servicios involucrados
sean de carcter pblico).
b) El Concesionario (particular): Es la persona fsica o moral a la que se le
otorga la concesin. Sus actos, no pueden considerarse como funcin pblica, ni su personal ser calificado de servidores pblicos.

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c) El Usuario: Es la persona fsica o moral cuyos requerimientos de prestaciones van a ser satisfechos con el servicio pblico concesionado.
El rgimen jurdico positivo

La concesin como acto jurdico de la administracin pblica debe ajustarse a
los elementos, requisitos y las formalidades sealados para el acto administrativo en
general. Ante la falta de un texto nico en materia de concesiones, ser necesario
recurrir a la ley de la materia para conocer y aplicar las normas correspondientes a
cada actividad concesionable.
Capacidad del concesionario

Toda persona tiene capacidad de goce que, segn Rafael Rojina Villegas, es
la aptitud para ser titular de derechos y para ser sujeto de obligaciones; tambin
se habla de la capacidad de ejercicio, de la cual el mismo autor nos dice que es la
posibilidad jurdica del sujeto, para hacer valer directamente sus derechos, celebrar
en nombre propio actos jurdicos y cumplir sus obligaciones.
El concesionario ha de contar con capacidad de goce y ejercicio, y adems,
en nuestro pas todava se necesita, en algunos pocos casos, ser nacional para que
alguien pueda recibir una concesin.
Capacidad tcnica del concesionario

El concesionario debe mostrar fehacientemente a la administracin pblica
que cuenta con los recursos tcnicos necesarios para la prestacin del servicio pblico o el uso y explotacin de los bienes concesionados. Ha de poseer todos los
elementos que permitan desarrollar, en su cabal alcance, la concesin.
La capacidad tcnica ha de ser evaluada en cada caso, conforme a facultades
discrecionales previstas en la ley y los reglamentos de la materia.
Derechos del concesionario

Una vez otorgada la concesin, emergen derechos para el concesionario, entre
ellos encontramos un derecho pblico subjetivo de disponer del objeto concesionado, dentro de los lmites que le sealan la ley y el ttulo de concesin.
Podr realizar los cambios y armar las instalaciones que se requieran para lograr el objeto.
Recibir los beneficios econmicos generados por las tareas realizadas.
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RODOLFO ORTIZ ORTIZ
Posibilidad de oponerse al otorgamiento de nuevas concesiones que interfieran

en su mbito de operaciones.
Los derechos otorgados son de carcter personalsimo.
Obligaciones de los concesionarios

Tiene un carcter intuitu personae, deber ejercerla personal y directamente;
Cuidar los bienes concesionados como la actividad de no interrumpir el servicio pblico.
Los bienes no pueden ser gravados sin autorizacin expresa del concedente.
Acatar de manera puntual la tarifa que corresponda.
Los bienes deben ser cuidados y los servicios prestados con la mayor diligencia
posible, cumpliendo con todas las disposiciones legales.
Procedimiento para otorgar la concesin

El procedimiento para otorgar la concesin vara; para cada materia sern la
ley y el reglamento correspondiente, los que fijen los pasos que tanto la autoridad y
el solicitante debe cumplir en esta cuestin. Deben ser observados los lineamentos
constitucionales, as como los previstos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Inicia con una convocatoria de la administracin pblica para la prestacin de un servicio pblico mediante concesin, o bien por solicitud que,
en este sentido, haga el particular.
El Estado tendr la obligacin de analizar los documentos que se le presenten a fin de verificar la capacidad personal, tcnica y financiera.
Dar vista a los concesionarios que tuvieren el carcter de terceros interesados.
Finalmente debe emitir una decisin unilateral basada en las mejores
condiciones que se puedan obtener para la prestacin del servicio o el
uso del bien.
Efectuarse las publicaciones que ordene la legislacin.
Extincin de la concesin
1. Cumplimiento de plazo.
2. Falta de objeto o materia.
3. Rescisin.
4. Revocacin.

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5. Caducidad.
6. Rescate.
7. Renuncia.
8. Quiebra o muerte del concesionario.

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MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS CONCESIONES

ADMINISTRATIVAS (ARTCULO 28)
Jorge vargas morgado
Sumario: I. Breve historia. II. Concepto de concesin. III. La concesin en
el artculo 28 constitucional. IV. El Instituto Federal de Telecomunicaciones.
I. Breve historia
El artculo 28 constitucional, en su texto original de 1917, se extenda solamente en
cuatro prrafos que de manera muy eficiente establecan para la Repblica Mexicana un rgimen econmico fundamentalmente de libre competencia, consecuentemente prohiba los monopolios y, excepcionalmente, sealaba algunas actividades
econmicas como exclusivas del Estado mexicano, disponiendo que no constituan
monopolio, expresin no del todo afortunada pero clara en el sentido semntico claro de permisin constitucional a la exclusividad pblica de esas escasas actividades
econmicas, las cuales, en la dcada de 1980, se les vino a denominar en la legislacin como reas econmicas estratgicas. Ese rgimen econmico mayormente liberal, con las excepciones sealadas especficamente en la Constitucin, fue llamado
generalizadamente rgimen de economa mixta por contener elementos atribuibles a
los dos sistemas econmicos en pugna por aquellos aos, el capitalista y el socialista.
El breve texto del artculo 28 constitucional original subsisti intocado hasta el
ao de 1982, periodo de tiempo notablemente extenso si consideramos la obsesiva
inclinacin del sistema poltico mexicano de modificar el texto constitucional.
En aquel ao de 1982 se agreg un prrafo a consecuencia de la expropiacin
de los bancos privados decretada el 1 de septiembre de aquel ao. En ella se dio a la
actividad econmica de banca y crdito el carcter de monopolio pblico, disposicin que en esencia subsisti hasta el ao de 1990 en que fue suprimida en razn de
la reprivatizacin de las instituciones de crdito, la cual requiri necesariamente la
derogacin del carcter de servicio pblico de la actividad bancaria para dar paso
a los bancos privados.
La primera mencin que en el artculo 28 se hizo de la palabra concesin fue
en su reforma publicada el 2 de febrero de 1983 en el Diario Oficial de la Federacin por
151
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JORGE VARGAS MORGADO
la que en el prrafo quinto que aluda al servicio pblico de banca y crdito prohibi las concesiones a particulares de dicho servicio, es decir, convirti a ese servicio
pblico en uno de carcter exclusivo del Estado en tanto no admita la concesin
del mismo, alusin y prohibicin que subsistieron escasamente hasta el mencionado
ao de 1990 en que, por reforma publicada el 27 de junio de 1990 en el Diario Oficial
de la Federacin, se dio paso a la reprivatizacin bancaria ya comentada.
En la reforma del ao 1983 a que me vengo refiriendo, se agregaron al texto
del artculo 28 aspectos conceptuales econmicos, dentro de ellos lo relativo a las
concesiones que otorga el Estado, tema al que me referir ms adelante.
En el ao de 1995, dentro de la irresistible corriente privatizadora de bienes
y empresas pblicas observada en aquella poca se public en el Diario Oficial de la
Federacin el 2 de marzo una reforma por adicin al cuarto prrafo del artculo 28
constitucional que es nuestro campo temtico, por la que las actividades econmicas
de comunicacin va satlite y de ferrocarriles, que hasta entonces eran monopolios
pblicos y por tanto reas estratgicas econmicas, dejaron de serlo, reducindose a
meras actividades prioritarias, que por tanto no son exclusivas del Estado y en ellas
cabe la actividad privada, y se previno que el Estado, ejerciendo la rectora sobre dichas actividades y protegiendo la seguridad y la soberana nacionales, podra otorgar
concesiones respecto de ambas actividades, aspectos a los que tambin me referir
ms adelante, pero que desde ahora menciono que entonces se agreg el concepto
de concesin al dispositivo constitucional formando parte de l para no dejarlo ms.
En el ao de 2013 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin dos reformas
al artculo 28, una el 11 de junio y otra el 20 de diciembre, la primera para agregar
diecisiete prrafos en los que se desarrolla y detalla (quiz excesivamente, por tratarse del texto bsico constitucional) los temas de las telecomunicaciones y del Instituto que habra de regularlos, y la segunda, agreg al texto de la ley fundamental las
temticas del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo,
de la Comisin Nacional de Hidrocarburos y, de la Comisin Reguladora de Energa. De la primera reforma mencionada me referir con algn detalle ms adelante.
Acerca de la segunda reforma del ao 2013, relativa a los temas energtico e
hidrocarburos, que no prev el otorgamiento de concesiones, me limito a sealar
que si bien la Constitucin se esmera en evitar el vocablo concesin respecto de la
generacin de energa elctrica y de la extraccin de hidrocarburos, denominando
como simples contratos a los instrumentos por los que se otorgar a particulares el
derecho para generar electricidad y extraer petrleo, lo cierto es que tcnicamente
son, en efecto, concesiones atendiendo a su naturaleza y a los alcances de las obligaciones que imponen y a los derechos que otorgan.
Finalmente, el 10 de junio de 2014 se public la modificacin a la fraccin VII
del prrafo vigsimo tercero de nuestro artculo temtico nicamente para modificar la denominacin de Procurador General de la Republica por Fiscal General de
la Repblica, punto que es por completo intrascendente.
La serie de reformas relatada ha hecho crecer el texto del artculo 28 constitucional a treinta y un prrafos de los cuales el vigsimo tiene doce incisos y el viDR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
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MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS CONCESIONES ADMINISTRATIVAS
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gsimo tercero ocho, extensin abrumadora, impropia de un texto constitucional,

que, por ser bsico, tendra que ser necesariamente sinttico, compendioso, sucinto,
pero como no lo es, ha debido de ser modificado hasta para actualizar el nombre
de la Procuradura federal.
Ahora bien, nuestra Constitucin Poltica es injustificadamente extensa, caracterstica que es necesariamente negativa, sin embargo, tenemos la obligacin de
analizar las circunstancias que llevaron a la cuantiosa adicin en el texto del artculo 28 constitucional, en este rengln conviene resaltar algunos aspectos.
En el campo de las telecomunicaciones Mxico ha tenido o, habra que decir
padecido, empresas dominantes en sus reas, oligoplicas sin freno eficaz, que tradicionalmente han obstaculizado el mnimo cambio normativo en la materia.
Telmex-Telcel, por un lado, y Televisa, por otro, no tienen inclinacin por la
libre competencia y suelen desplegar su capacidad de influencia y poder econmico
para proteger sus intereses, de tal manera que verdaderamente se antoja imposible
haber intentado la modificacin del mercado de las telecomunicaciones sin recurrir
a una reforma extensiva del texto constitucional.
As entonces, si bien he criticado la excesiva extensin de los textos constitucionales, en este caso existe una explicacin coyuntural que la sustenta, por lo menos
en alguna medida.
II. Concepto de concesin

Etimolgicamente el vocablo concesin proviene del latn concessio-onis, que a
su vez se conforma de la raz cum: con, y cedo, apartarse, es decir alude a un trnsito
entre dos partes, esta expresin desde el siglo XVI se le ha venido a dar el uso de
autorizacin o venia,1 sentido semntico que puede identificarse con certeza y claridad con el uso que actualmente otorgamos a la expresin.
En el mismo sentido el maestro Jorge Fernndez Ruiz refiere que la concesin es:
El mecanismo mediante el cual, quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades, o de ciertos bienes y derechos, delega su ejercicio o aprovechamiento
en favor de un tercero.2
Acerca de la voz delegacin, utilizada por el maestro Fernndez Ruiz, cabe la

explicacin idiomtica acerca del verbo delegar que proviene del latn de: separar y
legare: enviar, utilizada desde el siglo XIII con el sentido de transmitir la autoridad.3
Si bien la doctrina es ampliamente uniforme en entender a la concesin como
un instrumento para la transmisin de derechos, no lo es en cuanto a su naturale1 Corripio,
Fernando, Diccionario etimolgico, Barcelona, Bruguera, 1973, p. 108.

Ruiz, Jorge, Derecho administrativo. Contratos, Mxico, Porra, UNAM, 3a. ed., 2009, p. 394.
3 Corripio, Fernando, op. cit., p. 136.
2
Fernndez

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za jurdica, para Otto Mayer la concesin es un acto administrativo, sin embargo,

debo reconocer que es una cita sacada de contexto dado que dicho autor considera:
El acto administrativo es un acto de autoridad que emana de la administracin y que
determina al sbdito lo que para l debe ser derecho en un caso concreto.4
En el mismo sentido se expresa el maestro argentino Agustn Gordillo, enfatiza lo que considera el carcter unilateral del acto administrativo, el cual define como acto jurdico unilateral e individual realizado en ejercicio de la funcin
administrativa.5
Es decir, los autores citados son fieles a la posicin tradicional ms bien antigua en el sentido de que el acto administrativo es y slo puede ser unilateral,
postulado con el que no encajara la concesin en general y la concesin de telecomunicaciones en particular a la que nos vamos a referir, pues ellas tienen una
naturaleza evidentemente contractual, que es producto de una licitacin en que los
interesados formulan distintas propuestas de planes de inversin y de contraprestacin econmica a favor del Estado, el cual, en ejercicio de una competencia discrecional, decide con qu postor ha de formalizar el acuerdo de voluntades, creando
con ello una institucin contractual.
As, entonces es necesario esmerilar los conceptos de tal manera que resulten
acertados y funcionales.
A mi modo de ver, resulta prudente intentar no abandonar la idea de que la
concesin, aun teniendo carcter contractual, es una modalidad de acto administrativo, pues de lo contrario entraramos en un camino sinuoso que probablemente
no tiene destino.
En esta lnea de pensamiento quisiera citar el texto de la Ley de Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, vigente en Espaa, que contiene el muy sencillo concepto de que acto administrativo es el acto de la administracin pblica sujeto al derecho administrativo,6 es decir, lo ubica como una
especie de acto jurdico, realizado por la administracin y regulado por el derecho
administrativo. Esta cita amerita los siguientes comentarios.
El acto administrativo es una forma o modalidad de acto jurdico, lo que significa que su propsito es generar consecuencias de derecho.
Es emitido por la administracin, sin que, a mi modo de ver, sea relevante el
que lo haga unilateral o bilateralmente, lo que s es significativo es que lo realice
bajo el espectro del derecho administrativo, porque, claro, puede realizar actos jurdicos de diversa ndole.
4 Mayer,
Otto, Derecho administrativo alemn, Buenos Aires, Depalma, 2a. ed., 1982, t. I, p. 126.
Agustn, Tratado de derecho administrativo y Obras selectas, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2012, t. 5, p. EAA-II-17.
6 Gonzlez Prez, Jess y Gonzlez Navarro, Francisco, Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico de las
administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Pamplona,
Thomson-Civitas, 4a. ed., 2007, t. I, p. 1566.
5 Gordillo,

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Pienso as porque si la concesin es un acto jurdico, emitido en funcin de

una norma administrativa, qu otra naturaleza puede tener sino la de acto administrativo.
Ms an, traigamos a la mente el hecho de que los contratos son actos jurdicos, que si se formalizan al amparo de la ley civil son contratos civiles y si se pactan
a la sombra de la ley comercial son contratos mercantiles, parecera obvio que los
contratos que se concertaran segn la ley administrativa fueran actos jurdico administrativos.
Expuesto as, cabra perfectamente el entender a la concesin como un acto
administrativo bilateral de carcter contractual.
Bien, en cuanto a los derechos que se transmiten del Estado al particular mediante la institucin de la concesin son:
1. Derechos para el uso o aprovechamiento de inmuebles nacionales.
2. Derechos para la prestacin de un servicio pblico.
3. Derechos mixtos, que es la prestacin de un servicio pblico utilizando
para el propsito bienes nacionales, en su caso, estatales o municipales.
La concesin para uso o aprovechamiento de bienes se verifica en un abanico
muy amplio de posibilidades en la que cabe una cuantiosa variedad de supuestos,
por ejemplo, puede obrar sobre inmuebles, minerales, el espacio areo como en
las telecomunicaciones, aguas nacionales y otras tantas.
Este tipo de concesin puede ser para el mero uso del bien por parte del concesionario o puede tener el propsito de un uso provechoso, es decir, proponerse tener
utilidades por el uso o explotacin de los bienes concesionados.
A lo que se refiere la concesin de servicio pblico es al mecanismo jurdico para que el particular concesionario preste por s propio, aunque en representacin del Estado, un servicio pblico. Para Celso Antonio Bandeira de Mello
concesin de servicio pblico es:
La institucin a travs de la cual el Estado atribuye el ejercicio de un servicio pblico a
alguien que acepta prestarlo en nombre propio,7 por su cuenta y riesgo, en las condiciones fijadas y alterables unilateralmente por el poder pblico, pero bajo la garanta
contractual de un equilibrio econmico-financiero,8 siendo remunerado por la propia
explotacin del servicio, en general y bsicamente, mediante tarifas cobradas directamente a los usuarios del servicio pblico.9
7 El autor explica haber preferido la expresin en nombre propio frente a la de en nombre del
Estado con el propsito de diferenciar a la concesin del simple contrato de servicios.
8 El equilibrio econmico financiero es imprescindible, pues de lo contrario no habra atractivo
para el particular.
9 Bandeira de Mello, Celso Antonio, Curso de derecho administrativo, Mxico, Porra, UNAM, 1a. ed.
en espaol, 2006, p. 625.

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Es primordial encontrar la esencia conceptual de lo que es servicio pblico

acerca del cual existe una abrumadora cantidad de definiciones que suelen concluir
con un postulado ms propio de la literatura que del derecho.
Por nuestra parte dira que el servicio pblico es s una actividad uniforme,
general, igualitaria, adaptable, y otras tantas caractersticas sensatas que la describen bien, pero lo esencial en l es la obligacin del Estado para prestar el servicio
especifico de que se trate.
El ya citado maestro Bandeira de Mello refiere que hay servicio pblico cuando el Estado considera el servicio en cuestin como propio y como privativo del
poder pblico.10 Bajo esa visin se entienden muy claramente los servicios pblicos
que la fraccin III del artculo 115 constitucional seala como mnimos a cargo de
los ayuntamientos.
Finalmente, advierto que es posible encontrar en la prctica administrativa que
el Estado preste un servicio pblico a travs de un particular mediante contacto, el
cual se diferencia de la concesin en razn de que el contratista presta el servicio
en nombre del Estado, quien le paga, y en la concesin el concesionario acta en
nombre propio y percibe su retribucin y utilidad proveniente del beneficiario del
servicio.
Las concesiones mixtas cmodamente se entienden como aquellas en las que
se concede el aprovechamiento de bienes para la prestacin de un servicio pblico.
Dicho lo anterior llamo su atencin hacia el hecho de que, los concesionarios
realizan actos jurdicos en funcin de facultades que no les son propios sino que
pertenecen al Estado, esto lleva la consecuencia de que dichos actos entre concesionario y terceros alcanzan, en ocasiones, el carcter de actos de funcin administrativa, realizados a guisa de facultades propias sino conferidas, Garca de Enterra y
Fernndez lo afirman con la siguiente reflexin:
Los concesionarios de servicios pblicos, ejercitan tambin, en ciertos casos,
autnticas funciones pblicas por delegacin de la autoridad concedente.11
La anterior relacin en la que el concesionario es una suerte de intermediario habilitado propicia que la concesin tenga una peculiaridad que la caracteriza
muy puntualmente, la cual consiste en que los beneficiarios del servicio pblico
concesionado y, tambin, los terceros usuarios de los bienes pblicos concesionados tienen derechos reconocidos y protegidos en los ttulos de concesin, bien sea
en funcin del servicio pblico que ha de prestrseles obligadamente o en funcin
de que el mueble o inmueble pblico concesionado se destine a prestar un servicio
oneroso al pblico aunque no sea propiamente un servicio pblico.
10 Ibidem,
p. 633.
de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo, Bogot,
Themis, 2008, t. II, p. 589.
11
Garca

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Garca de Enterra y Fernndez expresan que, en la concesin, el usuario se

hace titular de los derechos que le reconoce su reglamentacin,12 es decir, el servicio pblico, que corresponde prestarlo al Estado, debe atender a principios de
uniformidad, igualdad, universalidad y adaptabilidad, entre otros, de manera que
el gobernado conserve su derecho al servicio pblico debidamente protegido.
Con las brevsimas notas expuestas acerca del concepto de concesin contino
esta resea acerca de las concesiones en el tema de telecomunicaciones comprendidas en el artculo 28 de la Constitucin.
III. La concesin en el artculo 28 constitucional

En la introduccin refer brevemente el desarrollo histrico del artculo 28
constitucional en materia de concesiones, ahora puntualizar los ngulos y aspectos
de la concesin de telecomunicaciones normados por el propio artculo de la ley
bsica.
El contenido regulatorio del artculo 28 de la ley fundamental en materia de
concesiones ha sido introducido paulatinamente, en distintas pocas, atendiendo
a distintos nimos polticos, en virtud de distintos entornos sociales y econmicos,
inclusive utilizando lenguajes propios de distintas pocas, condiciones que no favorecen la claridad en el sentido del texto, como ahora veremos.
a) El 3 de febrero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin una
amplia reforma de conceptualizacin econmica a los artculos 25, 26, 27 y 28
constitucionales, en la que se agreg un contenido primordialmente de poltica
econmica bsica constitucional, configurando la esencia del captulo econmico
de la ley fundamental.
Como parte de la reforma de alusin se reestructur por completo el artculo 28 incluyendo un prrafo noveno que ahora es el dcimo primero en el que se
prescribi lo siguiente:
El Estado, sujetndose a las leyes, podr en caso de inters general, concesionar la
prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes
fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los
servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin
que contraren el inters pblico.13
La verdad es que a la fecha de la reforma constitucional citada ya exista una

gran cantidad de concesiones tanto de servicio pblico como de bienes federales, las
cuales estaban y estn reguladas en las leyes que a cada caso concreto corresponde,
12 Ibidem,.
13 Diario
p. 63.
Oficial de la Federacin de 3 de febrero de 1983.
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por eso es que he comentado que dicha modificacin al texto de la Constitucin

fue meramente conceptual y, sin duda, recogi los principios de eficacia e inters
general que las normatividades especficas de una u otra forma ya consideraban.
Por cierto, la conceptualizacin terica del vocablo concesin agregada a la
Constitucin coincide completamente con el siguiente texto planteado por el maestro
Gabino Fraga en su libro de Derecho administrativo, en el que afirma que concesin es el:
Acto por el cual se concede a un particular el manejo y explotacin de un servicio
pblico o la explotacin y aprovechamiento de bienes del Estado.14
Esta coincidencia conceptual, que desde luego no parece casual, ha venido a

ser un merecido homenaje al maestro Fraga.
Bien, es un hecho que, en general, en la legislacin no suelen agregarse definiciones, de suerte que esta adicin conceptual al texto constitucional vino a dar una
gran solidez jurdica a la institucin de concesin, asegurando de manera altamente
efectiva la uniformidad en el uso de la palabra concesin para caracterizar un acto
administrativo especfico en su contenido y alcances jurdicos.
b) En el ao de 1995 el pas se encontraba sumergido en una profunda crisis
econmica en la que el gobierno de la poca busc tanto deshacerse de gastos como
hacerse de ingresos en todos los rubros posibles, tarea nada fcil despus de aos
de radicales privatizaciones de empresas propias del Estado al que le quedaba poco
para ofrecer en venta a la iniciativa privada, de esta manera se decidi la reforma
al artculo 28 de la Constitucin para permitir al gobierno en turno la privatizacin de la comunicacin va satlite y de los ferrocarriles, que hasta ese momento
eran reas econmicas estratgicas, es decir, monopolios pblicos, y vinieron a ser
meramente reas prioritarias. Consecuentemente tambin se agreg al texto constitucional la posibilidad de otorgar concesiones en ambas actividades, todo lo cual se
contuvo en la segunda parte del cuarto prrafo que a la fecha permanece intocado
mismo que dispone:
La comunicacin va satlite y los ferrocarriles son reas prioritarias para el desarrollo nacional en los trminos del artculo 25 de esta Constitucin; el Estado al ejercer en ella su rectora proteger la seguridad y la soberana de la nacin, y al otorgar
concesiones o permisos mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas de
comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.15
A partir de esa reforma constitucional se expidi una nueva legislacin en materia de comunicacin va satlite, a la cual no har referencia porque la ltima
reestructuracin constitucional en materia de telecomunicaciones la incluye.
14 Fraga,
15 Diario
Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 31a. ed., 1992, p. 242.

Oficial de la Federacin de 20 de agosto de 1993.
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Tambin se expidi una nueva legislacin en materia de ferrocarriles que se

denomin Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, vigente hasta la fecha sin
cambio alguno.
La ley reglamentaria citada considera como servicios pblicos tanto el transporte ferroviario de carga como el de pasajeros y los ubica, como es lgico, sobre las
vas frreas respectivas, aspecto que amerita algunos comentarios ya que la concesin versara tanto sobre bienes pblicos como sobre servicios igualmente pblicos.
Me parece que el servicio ferroviario es realmente un servicio pblico en razn de que en principio nicamente el Estado federal lo presta, de modo que esta
exclusividad acredita su responsabilidad en su prestacin, no obstante que la Constitucin ya no lo considere como monopolio de Estado y lo califique tan slo como
rea econmica prioritaria.
Ahora bien, previamente expuse la conceptualizacin de concesin, de concesin de bienes y de concesin de servicio pblico, lo que ahora quisiera dilucidar
es si, no obstante el lenguaje de la ley ferroviaria, la concesin sera tanto de los
primeros como de los segundos.
La respuesta ha de ser afirmativa, en la concesin ferroviaria se otorga el aprovechamiento de las lneas frreas construidas a la fecha de las concesiones, lo cual
revela, sin duda posible, que existe el otorgamiento del derecho de explotacin de
esos extensos inmuebles.
Por otro lado, efectivamente el ferroviario se puede considerar como servicio
pblico porque corresponde al Estado prestarlo obligatoriamente, es decir, no es
una actividad que los particulares tengan derecho de realizar libremente.
As las concesiones previstas en la Ley Ferroviaria tienen por objeto el otorgamiento del uso de la va como la prestacin del servicio pblico de transporte.
La experiencia tenida con esta reforma es que se licitaron y otorgaron pocas
concesiones correspondiendo a las grandes rutas ferroviarias, mismas que no han
tenido mayor variacin a la fecha.
c) Finalmente, en 2013 tienen efecto dos reformas aditivas al texto del artculo 28 constitucional en materia de telecomunicaciones ya relatadas.
Preliminarmente mencionar que las alusiones que hace el cuarto prrafo del
artculo 28 a la comunicacin va satlite y a los ferrocarriles no fueron tocadas,
pero s habra que sealar que en cierta forma qued superada la alusin relativa
a la comunicacin satelital debido a que la adicin constitucional a que me voy a
referir contiene una muy detallada regulacin en la materia de telecomunicaciones,
la cual amerit el que se agregaran dieciocho prrafos a su redaccin.
La nueva estructura en materia de concesiones en el mbito de las telecomunicaciones es extensa, demasiado detallada y en ciertos aspectos no del todo afortunada.
A continuacin destacar algunos puntos particulares, de los muchos que podran comentarse, de esta reciente adicin al artculo 28 constitucional:

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El mbito material en la regulacin de telecomunicaciones y, por tanto,

de las respectivas concesiones es la regulacin, promocin, supervisin del
aprovechamiento del espectro radioelctrico, de las redes y de los servicios
de radiodifusin y las telecomunicaciones.
La anterior base constitucional se desarrolla, como es natural, en la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusin, en ella se define particularmente:
Espectro radioelctrico es el espacio de propagacin de ondas electromagnticas
con bandas de frecuencia por debajo de los tres mil giga hertz; que la radiodifusin
es la propagacin de ondas electromagnticas de seales de audio o audio y video a
travs de las bandas de frecuencia radioelctrica, incluidas las asociadas a recursos
orbitales para transmitir de manera directa y gratuita las seales de un emisor, lo
que en simple castellano son la radio y la televisin, bsicamente.
Telecomunicaciones son la emisin, transmisin o recepcin de signos, seales,
datos, escritos, imgenes, voz, sonidos o informacin a travs de hilos, radioelectricidad, medios pticos, fsicos o cualquier otro sistema electromagntico, excluida
naturalmente la radiodifusin, rubros que aluden, otros, a los servicios de televisin
por cable, por va satelital y los servicios de Internet.
Las concesiones previstas respecto de la materia regulada se clasifican segn su uso en:
1.
2.
3.
4.
Comercial, para propsitos de difusin o comunicacin abierta.

Privado, para uso por parte de particulares.
Pblico, para las instituciones que tienen este carcter.
Social, atinente a temas culturales, comunitarios, indgenas y anlogos.
Tanto el uso pblico como el social deben ser necesariamente sin fines de lucro,
lo que ha llevado a prcticamente prohibir los anuncios comerciales en esos canales, lo cual es una clara desventaja fundamentalmente frente al uso comercial, no
obstante que son actividades tcnicamente idnticas.
Ahora bien, no es posible dejar de sealar que es un absurdo elevado a rango
constitucional el que los usos pblico y social requieran ser otorgados mediante
concesin, pues no es posible explicar que en el caso del uso pblico el Estado se
otorgue a s mismo el derecho que le es propio.
El Estado otorga, revoca, autoriza cambios de control accionario de las
concesiones en esta materia por conducto del Instituto Federal de Telecomunicaciones que es la autoridad en materia de competencia en el mercado de telecomunicaciones.
El novedoso texto constitucional prev, acertadamente, que la materia a
ser concesionada, en su caso, es el espectro radioelctrico, es decir, un
bien pblico que segn lo establecido por el prrafo cuarto del artculo 27
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constitucional es de dominio directo de la Repblica, pues se localiza en el

espacio areo del pas.
Sin embargo, el texto del comentario en ocasiones parece confuso en tanto hace referencias no muy claras a la concesin para la prestacin de
servicios de radiodifusin y de telecomunicaciones, como si se tratara
de servicios pblicos, que no lo son.
La oscuridad en la redaccin constitucional sealada, viene a materializar un
franco error en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, pues en ella
se califica a las telecomunicaciones y a la radiodifusin como servicios pblicos,
expresin del todo inaceptable pues dichas actividades no tienen las caractersticas
precisas para ser consideradas como servicios pblicos, fundamentalmente apunto
especficamente que si el Estado no se encuentra legalmente obligado a prestar dichos servicios de telecomunicacin y de radiodifusin no puede afirmarse fundada
y correctamente que sean servicios pblicos.
Slo cuando el Estado, en cualquiera de sus tres niveles de gobierno, est obligado a la prestacin de un servicio puede considerarse como servicio pblico.
Sin duda la Constitucin, ya dedicada a dilucidar detalles de la concesin en
telecomunicaciones, debe determinar la obligatoriedad en la continuidad y uniformidad en la prestacin del servicio de telecomunicaciones y del servicio de radiodifusin, pero no en funcin de que se tratara de servicios pblicos, que no son, sino
en razn de que el concesionario asume derechos exclusivos sobre un bien pblico,
lo cual es una responsabilidad y privilegio que al otorgar una exclusividad sobre el
bien que ha de aprovechar el concesionario debe cumplir con el sentido de la legislacin de los bienes nacionales, o estatales, o municipales.
Por ello se justifican las reglas, no porque se trate de un servicio pblico sino en
funcin de que son bienes nacionales.
IV. El Instituto Federal de Telecomunicaciones

El artculo 28 constitucional crea un rgano de los llamados rganos constitucionales autnomos, nomenclatura que amerita alguna explicacin.
Primero quisiera mencionar que las estructuras administrativas son organizaciones diseadas para alcanzar objetivos mediante el ejercicio de funciones y la
realizacin de determinadas atribuciones. Jorge Javier Romero los plantea de la
siguiente manera:
Las organizaciones son los espacios que dotan de una estructura a la accin humana
y le permiten cumplir su papel en la divisin social del trabajo.16
16 Romero, Jorge Javier, Estudio introductorio, en Powell, Walter W. y Dimaggio, Paul J. (comps.),
El nuevo institucionalismo en el anlisis organizacional, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Ad-

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En este contexto el Instituto Federal de Telecomunicaciones, creado constitucionalmente, tiene la funcin de operar como autoridad en la materia que le da
denominacin, es decir, las telecomunicaciones.
Un rgano constitucional autnomo es una estructura gubernativa, que rene
dos caractersticas, esenciales, la primera es que se trata de una institucin fundamental para la vida jurdica y poltica del pas, y, la segunda, que no se encuentra
integrada en alguno de los tres poderes usuales. Jos Ovalle Favela afirma: La caracterstica esencial de estos rganos constitucionales autnomos es que son regulados por la Constitucin Poltica como rganos autnomos del Estado, que no se
encuentran subordinados a alguno de los poderes tradicionales.17
Ahora bien, quisiera preguntarme si el Instituto Federal de Telecomunicaciones es un rgano esencial para la vida jurdico-poltica de Mxico, la cuestin es
pertinente porque debemos definir si el Instituto en cuestin es esencial para darle
sustento institucional al Estado mexicano, porque si, como afirma Maurice Duverger, el derecho constitucional estudia las instituciones polticas desde el ngulo
jurdico,18 entiendo que alude a las instituciones bsicas para el gobierno, en este
sentido el Instituto no parecera ser un rgano constitucional porque no refiere una
funcin esencial y bsica para el pas, no obstante su relevancia.
Quisiera insistir, la Constitucin no es un libro, lo que permitira aceptar que la
simple mencin de una institucin en el texto de la ley fundamental para considerarla rgano constitucional, no, la Constitucin es un rgimen jurdico-poltico, en ese
sentido ms preciso tendramos que reconocer que no se trata de un rgano constitucional por no ser una institucin bsica para la organizacin esencial de la nacin.
Pero s es el Instituto en cuestin un rgano autnomo, como muchos otros,
que menciona o estatuye el texto constitucional, condicin que se acredita por no
estar constitucionalmente integrado a alguno de los tres poderes histricos.
Este rgano que venimos observando presenta un problema estructural mucho
ms complejo y es el tocante al hecho de que el artculo 28 constitucional le otorga
personalidad jurdica, condicin sin cabida en su naturaleza.
Veamos, si es un rgano pblico, lo lgico es que se encuentre integrado al Estado, que en Mxico es el que est personificado, ya que de acuerdo con el artculo 25, fraccin I, del Cdigo Civil Federal, la nacin tiene personalidad jurdica, de
modo que las distintas ramas de la organizacin pblica se desempean como un
rea competente para ciertos campos atributivos, siendo los rganos simplemente
ramas de la estructura gubernamental. As lo entiende la doctrina, cito algunos
ejemplos.
ministracin Pblica, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2001, p. 22.
17
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/CuestionesConstitucionales/25/ard/ard4.pdf, p. 116.
18 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 5a. ed. espaola, 1970, p. 59.
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Bandeira de Mello quien afirma: Los rganos no pasan de simples divisiones

internas de la persona cuya intimidad estructural integran, esto es, no tienen personalidad jurdica.19
Por su parte, Erndira Salgado Ledesma, siguiendo la idea de Georg Jellinek,
se expresa de este modo: El rgano como tal no posee personalidad alguna frente
al Estado. No existen, pues, dos personas, la del Estado y la del rgano entre las
cuales haya una relacin de derecho, sino que Estado y rgano son ms bien una
unidad.20
Finalmente, en este aspecto, es imprescindible citar a Agustn Gordillo, quien
puntualiza el mecanismo lgico de la actuacin del rgano pblico as: El rgano,
precisamente por ser un medio para imputar una actuacin o una voluntad al ente
al cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se
confunde como parte integrante de l.21
El rgano pblico, entonces, forma parte de una integralidad que es la estructura gubernativa del Estado, principio particularmente relevante para tenerse en
cuenta en relacin con los rganos constitucionales autnomos, pues esa cualidad,
la autonoma, no les quita ni les reduce el carcter gubernamental ni su integracin
a la estructura pblica.
Entonces los rganos constitucionales autnomos lo que precisan es el diseo
de una competencia especfica ajena a los tres poderes tradicionales y no del otorgamiento de personalidad jurdica, hecho con el que se les expulsa de la estructura
organizacional del Estado para constituirse en seres jurdicos distintos al mismo, lo
cual es claramente desencaminado.
No vale argumentar que los rganos constitucionales autnomos tendran una
suerte de personalidad parcial pues como bien afirma Berthlemy la personalidad
es necesariamente completa,22 no hay pedazos o segmentos de personalidad, sta
siempre es cabal, relativa en tanto est circunscrita a la consecucin de su objeto o
fin, pero ntegra.
Finalmente, sealara que teniendo personalidad deja de ser parte del Estado
para convertirse en distinto sujeto jurdico, hecho que repele la posibilidad de que
se le considere rgano pblico con carcter de autoridad.
As pues, parecera errneo se haya dotado a este rgano autnomo de personalidad jurdica.
Los anteriores puntos han intentado esbozar, con pinceladas gruesas, el tema
de las concesiones en el artculo 28 constitucional.
19 Bandeira
de Mello, Celso Antonio, op. cit., p.106.

Ledesma, Erndira, Funcin pblica, en Olivos Campos, Jos Ren (coord.), Derecho
administrativo, Mxico, UNAM, Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Asociacin Mexicana de Derecho Administrativo, 2013, p. 62.
21 Gordillo, Agustn, op. cit., p. 164.
22 Bonnecase, Julien, Introduccin al estudio del derecho, Bogot, Themis, 2a. ed., 1991, p. 46.
20 Salgado

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MARCO CONSTITUCIONAL
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
DEL DISTRITO FEDERAL
Miguel Alejandro Lpez Olvera*
Sumario: I. Introduccin. II. El Distrito Federal: parte integrante de la
Federacin. III. El Distrito Federal: la Ciudad de Mxico y sede de los poderes federales. IV. El gobierno y la administracin pblica del Distrito Federal.
V. Los poderes federales. VI. Los poderes locales. VII. Servidores pblicos
del Distrito Federal.
I. Introduccin
En este trabajo de investigacin describimos y analizamos todo lo referido a las administraciones pblicas del Distrito Federal, as como algunos aspectos que tienen
que ver con la creacin del Distrito Federal como parte integrante de la Federacin
y como sede de los poderes de la unin, as como la naturaleza jurdica del Distrito
Federal.
Analizamos lo referente a las competencias que la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les atribuye a diferentes poderes y rganos del Distrito Federal.
Hacemos especial nfasis en las atribuciones de los poderes federales y locales
vinculadas con el Distrito Federal, sealando a cargo de quien se encuentra cada
una de las atribuciones sealadas.
Explicamos, en un apartado, lo relativo al gobierno y a la administracin pblica del Distrito Federal, haciendo nfasis a la funcin pblica administrativa que
desempean los diferentes poderes y rganos del Distrito Federal.
Como ltimo punto, se sealan los rganos y los servidores pblicos que pueden ser sujetos de responsabilidad administrativa.
* Investigador
en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

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MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA
II. El Distrito Federal:

parte integrante de la Federacin
De acuerdo con el artculo 42 de la CPEUM, el territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federacin.
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes.
III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el ocano
Pacfico.
IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y
arrecifes.
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el
derecho internacional y las martimas interiores.
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio derecho internacional.
Segn el Diccionario de la Lengua Espaola, la nacin es el conjunto de los habitantes de un pas regido por el mismo gobierno.
En primer lugar, debemos decir que todo Estado debe poseer un territorio
como supuesto imprescindible de organizacin de las funciones que le corresponden, de los servicios que atiende y de su competencia para regularizar, coordinar y
controlar la accin administrativa, dado que no hay Estado sin territorio.
Nuestra CPEUM no da una definicin de lo que debemos de entender como
territorio, slo establece lo que el territorio comprende.
Afirma Ulises Schmill Ordez: La norma jurdica al regular la conducta humana, ya sea como condicin o como consecuencia jurdica, tiene que especificar el
espacio, es decir, el lugar en el que debe cumplirse la conducta. Es decir, el espacio en el que tiene validez un orden normativo no debe concebirse como la superficie terrestre, es decir, como un plano, sobre el cual se asienta el Estado. La conducta
regulada jurdicamente tiene lugar tanto en el plano de la superficie terrestre, como
en el espacio areo y en el subsuelo. Por lo tanto, el territorio estatal es un espacio
tridimensional; no slo tiene longitud y latitud, sino tambin tiene profundidad.1
Por su parte, Andrs Serra Rojas, comenta: La Constitucin mexicana define
la naturaleza del derecho que la nacin tiene sobre su territorio y todos los bienes
que en l se encuentren. Es a la [nacin] en su totalidad, como persona jurdica
general, a la que se le asigna la titularidad de la propiedad sobre el territorio y no
en particular a la Federacin, a las entidades federativas o a los municipios.2 Asimismo, el artculo 43 de la CPEUM, establece:
1 Schmill Ordez, Ulises, Territorio, Nuevo Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, UNAM, Porra, 2001, t. P-Z, p. 3651.
2 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo. Segundo curso, Mxico, Porra, 2003, p. 251.

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MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
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Las partes integrantes de la Federacin son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua,
Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos,
Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos,
Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el
Distrito Federal.
Es decir, conforme a los dos artculos anteriores, el territorio que comprende el

Distrito Federal es parte integrante de la Federacin.
III. El Distrito Federal: la Ciudad de Mxico

y sede de los poderes federales
1. Aspectos generales
El artculo 44 de la CPEUM seala: La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal y sede de los Poderes de la Unin. Dicha disposicin seala textualmente:
La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y capital
de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene
y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General.
La historia del Distrito Federal est imbricada con la de la Ciudad de Mxico.

sta fue heredera de Tenochtitln, fundada en el siglo XIV en el islote de Mxico, para convertirse, cientos de aos despus, en la sede del Virreinato de Nueva
Espaa (en 1535). Ese fue su estatuto jurdico hasta la culminacin de la guerra de
independencia, cuando se convirti en la capital del Estado de Mxico, y posteriormente en la sede de los poderes federales, creado el 18 de noviembre de 1824,
mediante Decreto expedido por el Congreso Constituyente, el cual se encontraba
relacionado con lo dispuesto de la fraccin XXVIII del artculo 50 de la Constitucin federal del ao de 1824, que dispona las facultades exclusivas del Congreso
General, fraccin que a la letra dispona lo siguiente: Elegir un lugar que sirva de
residencia a los supremos poderes de la federacin, y ejercer en su distrito las atribuciones de poder legislativo de un estado.3
Dicho decreto de creacin del Distrito Federal fue publicado el 20 de noviembre de 1824, por instrucciones del presidente Guadalupe Victoria, asignndole, la
superficie comprendida en un crculo de dos leguas (aproximadamente 9 km) de
radio, con centro en la Plaza Mayor.4
3 Historia
4 Ibidem,
jurdica del Distrito Federal (1824-1917), t. I, Mxico, Cmara de Diputados, 2008, p. 26.
p. 45.
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El territorio del Distrito Federal cubra aproximadamente 55 km2 y comprenda

las poblaciones de Ciudad de Mxico, Villa de Guadalupe-Hidalgo, Iztacalco, Tacuba, Azcapotzalco, Chapultepec, La Pieda (sic) adems de rancheras y haciendas.
Esta superficie se ampli, derivado del Decreto emitido por Antonio Lpez
de Santana, de fecha 16 de febrero de 1854, el cual fue modificado por la celebracin de convenios amistosos entre el Distrito Federal y los estados de Mxico y de
Morelos, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1898,
otorgando al Distrito federal el 0.1% de la superficie del pas, 1 489.86 km2.5
Actualmente, los lmites del Distrito Federal se encuentran establecidos en el
artculo 9, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal,
que seala, en su primer prrafo, lo siguiente:
El Distrito Federal se compone del territorio que actualmente tiene y sus lmites geogrficos son los fijados por los decretos del 15 y 17 de diciembre de 1898 y el del 27 de
julio de 1994, expedidos por el Congreso de la Unin, as como los convenios que el
Poder Legislativo federal llegase a aprobar de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 46 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Rgimen jurdico del Distrito Federal

Al haber adoptado la Constitucin de 1824, la forma de un Estado federal, que
como ya qued expuesto, posteriormente se estableci la creacin de un Distrito
Federal, circunscripcin territorial que sirvi de asiento a los rganos federales y
a los rganos de autoridad local, por ende, dentro del Distrito Federal existen dos
mbitos competenciales, dichos mbitos tienen su base tanto en la CPEUM como
en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal,6 normativa expedida por el Congreso de la Unin de conformidad con el artculo 122, fraccin II, apartado A, de
la CPEUM.
Asimismo, de acuerdo con los artculos 122, fraccin I, de la CPEUM y 8 del
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el gobierno del Distrito federal est a
cargo de los Poderes Federales y de los rganos locales, de la Asamblea Legislativa, del Jefe de Gobierno del Distrito Federal y del Tribunal Superior de Justicia
El Distrito Federal cuenta con un sistema para la expedicin de sus ordenamientos jurdicos, que deriva de la CPEUM, y que en la actualidad est integrado por su Estatuto de Gobierno, leyes, cdigos, reglamentos, manuales, decretos,
acuerdos, lineamientos, circulares, etctera.
Es importante sealar que el Distrito Federal cuenta con una organizacin de
su administracin pblica local, dividido en 16 demarcaciones territoriales, tal y
5 Ibidem,
pp. 185 y 186.

en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de julio de 1994.
6 Publicado

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como lo establece el artculo 10 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, en concordancia con el artculo 104 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y con el artculo 122, apartado C, Base Tercera, de la
CPEUM. Las demarcaciones corresponden a las siguientes delegaciones: lvaro
Obregn, Azcapotzalco, Benito Jurez, Coyoacn, Cuajimalpa de Morelos, Cuauhtmoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, La Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tlhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza, y Xochimilco.
3. Sede de los Poderes de la Unin

En un Estado federal, la autonoma de los rganos locales juega un papel importante, pues coexisten en un mismo territorio los poderes federales y los poderes
locales de las entidades federativas; por ello, al encontrarse fraccionado el territorio
en distintas regiones con gobiernos locales propios, es necesario dotar a los poderes
federales de un territorio sobre el cual ejerzan soberana o dominio territorial, en
otras palabras, que no dependan polticamente de algn poder local. El Distrito
Federal, precisamente es el asiento de los Poderes de la Unin.
En el Proyecto de Constitucin Federativa para los Estados Unidos Mexicanos se estableca como facultad del Congreso elegir un lugar fuera de las capitales
de los estados, cuya rea no exceda de cuatro leguas, para que sirva de residencia
a los supremos poderes de la Federacin. El precepto correlativo que se inscribi
en la Constitucin de 1824, deca solamente: Elegir un lugar que sirva de asiento
a los supremos poderes de la Federacin.7
La Constitucin de 1857 cre la opcin de un eventual traslado de los Poderes de la
Unin a otro lugar de la Repblica, en cuyo caso el territorio ocupado por el Distrito
Federal se erigira en Estado del Valle de Mxico. En el debate a que dio lugar este
precepto, se consider la factibilidad de establecer la sede de los poderes federales en
Aguascalientes o en Quertaro, propuestas que fueron desechadas con el argumento
de que la riqueza econmica, material y cultural concentrada en la Ciudad de Mxico
debe ser considerada como patrimonio nacional, pues ha sido producto de la aportacin y el esfuerzo de los habitantes de todo el pas.8
Actualmente, la CPEUM, establece en el artculo 44:

La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y Capital
de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene
y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General.
7 Salazar
8 Salazar
Toledano, Jess, La reforma poltica del Distrito Federal, Mxico, INAP, 1996, p. 15.
Toledano, Jess, La reforma poltica del Distrito Federal, Mxico, INAP, 1996, pp. 15 y 16.
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Es decir, que los lmites de la Ciudad de Mxico son los mismos que los del
Distrito Federal, por ende, la sede de los Poderes de la Unin es todo el territorio
de la Ciudad de Mxico.
IV. El gobierno y la administracin pblica

del Distrito Federal
De acuerdo con lo establecido en el artculo 122 de la CPEUM, el gobierno del
Distrito Federal est a cargo de los Poderes Federales y de los rganos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial de carcter local.
Segn el Diccionario de la Lengua Espaola, la palabra gobierno, en una de sus
acepciones, significa Accin y efecto de gobernar o gobernarse.
Y la palabra gobernar significa Mandar con autoridad o regir algo, Dirigir un
pas o una colectividad poltica, o tambin Regirse segn una norma, regla o idea.
Horacio Lombardo Aburto explica que en el lenguaje usual, la palabra gobierno, es sinnimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etctera. El
gobierno, como accin y efecto de la conduccin poltica, agrupa al conjunto de
rganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurdico, denominada Estado.9
Es decir, que de acuerdo con las disposiciones del artculo 122 de la CPEUM,
la direccin y administracin del Distrito Federal est a cargo del Congreso de la
Unin, del presidente de la Repblica, del Poder Ejecutivo del Distrito Federal, del
Poder Legislativo del Distrito Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal.
Adems, cabe sealar que dentro de los poderes y rganos de gobierno del
Distrito Federal, existe una administracin pblica. Con gran claridad y precisin,
Jorge Fernndez Ruiz explica:
La administracin pblica puede ser entendida en dos sentidos: uno dinmico y otro
esttico; atendiendo al primero, es la accin del sector pblico en ejercicio de la funcin pblica administrativa, en cuya virtud dicta y aplica las disposiciones destinadas
al cumplimiento y observancia de las leyes en aras del inters pblico. En un sentido
esttico, la administracin pblica es la estructura integrada por las instituciones depositarias de la funcin pblica administrativa.10
Es por ello que la administracin pblica est compuesta por reas distribuidas
en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como en los
rganos no adscritos por la CPEUM a los mencionados poderes; sin embargo, tradicionalmente se alude a la administracin pblica para referirse exclusivamente a
9 Lombardo Aburto, Horacio, Gobierno, Nuevo Diccionario Jurdico Mexicano D-H, Mxico,
UNAM, Porra, 2000, p. 1820.
10 Fernndez Ruiz, Jorge y Lpez Olvera, Miguel Alejandro, Derecho administrativo del estado de Hidalgo, Mxico, UNAM, Porra, 2009, p. 280.

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su rea inserta en el Poder Ejecutivo, que es, con mucho, la mayor; pero tambin,
tanto en el Poder legislativo como el Poder Judicial, as como en los rganos constitucionales autnomos existe un rea de administracin pblica encargada de la
funcin administrativa.
Es decir, formal y materialmente, la administracin pblica centralizada del
Distrito Federal, Se integra con la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal,
las secretaras, la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, la Oficiala
Mayor, la Contralora General del Distrito Federal y la Consejera Jurdica y de
Servicios Legales.11
Por ello, en la actualidad, podemos entender a la administracin pblica como
el conjunto de reas del sector pblico insertas en los diferentes poderes y rganos
del Estado, que, mediante el ejercicio de la funcin administrativa, se encargan de
la vigilancia, del control, de la fiscalizacin, de la prestacin de los servicios pblicos, de la ejecucin de las obras pblicas y de la realizacin de otras actividades
socioeconmicas de inters pblico,12 con la finalidad de que el Estado logre sus
objetivos, siempre con respeto a la dignidad de la persona.
Veamos qu atribuciones tiene cada uno de estos rganos del Estado respecto
del Distrito Federal y que otros rganos tambin gozan de dichas atribuciones.
V. Los poderes federales

1. Congreso de la Unin
El artculo 122, letra A, de la CPEUM, establece que corresponde al Congreso
de la Unin:
I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
F. La Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, o en sus recesos, la

Comisin Permanente, podr remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin
o el orden pblico en el Distrito Federal. La solicitud de remocin deber ser
presentada por la mitad de los miembros de la Cmara de Senadores o de la
Comisin Permanente, en su caso.
11 Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo del Distrito Federal, Mxico, UNAM, Porra,
2009, p. 145.
12 Vase Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo y administracin pblica, Mxico, UNAM,
Porra, 2009, p. 281.

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Adems, legislar en materia de deuda pblica del Distrito Federal, y dictar las
disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento
de los poderes de la Unin.
2. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

El artculo 122, letra B, seala que corresponde al Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos:
I. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unin en lo relativo al Distrito Federal.
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remocin, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
III. Enviar anualmente al Congreso de la Unin, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito
Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someter a la consideracin del Presidente de la Repblica la propuesta correspondiente, en los trminos
que disponga la Ley.
IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida
el Congreso de la Unin respecto del Distrito Federal.
V. Las dems atribuciones que le seale esta Constitucin, el Estatuto de Gobierno y
las leyes.
E. En el Distrito Federal ser aplicable respecto del Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, lo dispuesto en la fraccin Vll del artculo 115 de esta Constitucin. La designacin y remocin del servidor pblico que tenga a su cargo el
mando directo de la fuerza pblica se har en los trminos que seale el Estatuto
de Gobierno.
Adems, el Presidente ejerce el mando de la fuerza pblica conforme a la fraccin VII, del artculo 115, de la CPEUM; tambin designa y remueve al servidor
pblico que tiene a su cargo el mando directo de la fuerza pblica; la designacin del
citado servidor pbico se hace a propuesta del Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
3. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene competencia para conocer de
las controversias constitucionales en que sea parte el Distrito Federal o alguno de
sus rganos, bajo los siguientes supuestos:

Sea aprobado por la Asamblea Legislativa.

Sea acordado por las dos terceras partes de los magistrados que conforman el pleno del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.

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Sea determinado por declaratoria fundada y motivada del Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
VI. Los poderes locales

El artculo 122, de la CPEUM seala que el gobierno del Distrito Federal est
a cargo de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local. Y ms
adelante aclara: Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
1. Asamblea legislativa
Segn lo dispone el artculo 122, de la CPEUM, la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal es una autoridad local en el Distrito Federal y est a cargo del gobierno del Distrito Federal.
se integrar con el nmero de diputados electos segn los principios de mayora
relativa y de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en
una circunscripcin plurinominal, en los trminos que sealen esta Constitucin y el
Estatuto de Gobierno.
Respecto de la eleccin y requisitos para ser diputado de la Asamblea Legislativa, el artculo 122, inciso C, Base primera de la CPEUM, seala:
I. Los diputados a la Asamblea Legislativa sern elegidos cada tres aos por voto
universal, libre, directo y secreto en los trminos que disponga la Ley, la cual deber
tomar en cuenta, para la organizacin de las elecciones, la expedicin de constancias
y los medios de impugnacin en la materia, lo dispuesto en los artculos 41, 60 y 99
de esta Constitucin.
II. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrn ser menores a los que
se exigen para ser diputado federal. Sern aplicables a la Asamblea Legislativa y a sus
miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones contenidas en los artculos 51,
59, 61, 62, 64 y 77, fraccin IV de esta Constitucin.
III. Al partido poltico que obtenga por s mismo el mayor nmero de constancias
de mayora y por lo menos el treinta por ciento de la votacin en el Distrito Federal, le
ser asignado el nmero de diputados de representacin proporcional suficiente para
alcanzar la mayora absoluta de la Asamblea.
IV. Establecer las fechas para la celebracin de dos periodos de sesiones ordinarios al ao y la integracin y las atribuciones del rgano interno de gobierno que actuar durante los recesos. La convocatoria a sesiones extraordinarias ser facultad de
dicho rgano interno a peticin de la mayora de sus miembros o del Jefe de Gobierno

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En cuanto a sus facultades legislativas, la CPEUM, le atribuye las siguientes:

a) Expedir su ley orgnica, la que ser enviada al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal para el solo efecto de que ordene su publicacin.
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de
ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para
cubrir el presupuesto. Al sealar las remuneraciones de servidores pblicos debern
sujetarse a las bases previstas en el artculo 127 de esta Constitucin.
Los rganos del Distrito Federal, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como los
organismos con autonoma reconocida en su Estatuto de Gobierno, debern incluir
dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores pblicos. Estas propuestas debern
observar el procedimiento que para la aprobacin del presupuesto de egresos del
Distrito Federal, establezcan las disposiciones del Estatuto de Gobierno y legales
aplicables.
Dentro de la ley de ingresos, no podrn incorporarse montos de endeudamiento
superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unin para el
financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal.
La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos
corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su
presentacin concluye el 30 de noviembre, con excepcin de los aos en que ocurra
la eleccin ordinaria del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha
lmite ser el 20 de diciembre.
La Asamblea Legislativa formular anualmente su proyecto de presupuesto y lo
enviar oportunamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que ste lo incluya en su iniciativa.
Sern aplicables a la hacienda pblica del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su rgimen orgnico de gobierno, las disposiciones
contenidas en el segundo prrafo del inciso c) de la fraccin IV del artculo 115 de
esta Constitucin.
c) Revisar la cuenta pblica del ao anterior, por conducto de la entidad de fiscalizacin del Distrito Federal de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios
establecidos en la fraccin VI del artculo 74, en lo que sean aplicables.
La cuenta pblica del ao anterior deber ser enviada a la Asamblea Legislativa
dentro de los diez primeros das del mes de junio. Este plazo, as como los establecidos
para la presentacin de las iniciativas de la ley de ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrn ser ampliados cuando se formule una solicitud
del Ejecutivo del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la Asamblea;
el titular de la entidad de fiscalizacin del Distrito Federal ser electo por las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa por periodos
no menores a siete aos y deber contar con experiencia de cinco aos en materia de
control, auditora financiera y de responsabilidades.
d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno
e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del Distrito Federal, y la entidad de fiscaliza-

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cin dotndola de autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones, y

para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones. La funcin
de fiscalizacin ser ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad,
legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
f) Expedir las disposiciones que garanticen en el Distrito Federal elecciones libres y
autnticas, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, sujetndose a las bases
que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales cumplirn los principios y reglas establecidos en los incisos b) al n) de la fraccin IV del artculo 116 de esta Constitucin,
para lo cual las referencias que los incisos j) y m) hacen a gobernador, diputados locales y ayuntamientos se asumirn, respectivamente, para Jefe de Gobierno, diputados a
la Asamblea Legislativa y jefes delegacionales.
g) Legislar en materia de administracin pblica local, su rgimen interno y de
procedimientos administrativos.
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participacin ciudadana, defensora de oficio, notariado y registro
pblico de la propiedad y de comercio.
i) Normar la proteccin civil; justicia cvica sobre faltas de polica y buen gobierno;
los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevencin y la readaptacin social; la salud y asistencia social; y la previsin social.
j) Legislar en materia de planeacin del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservacin del medio ambiente y proteccin ecolgica;
vivienda; construcciones y edificaciones; vas pblicas, trnsito y estacionamientos;
adquisiciones y obra pblica; y sobre explotacin, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal.
k) Regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos; legislar sobre los
servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios.
l) Expedir normas sobre fomento econmico y proteccin al empleo; desarrollo
agropecuario; establecimientos mercantiles; proteccin de animales; espectculos pblicos; fomento cultural cvico y deportivo; y funcin social educativa en los trminos
de la fraccin VIII, del artculo 3o. de esta Constitucin.
m) Expedir la Ley Orgnica de los tribunales encargados de la funcin judicial del
fuero comn en el Distrito Federal, que incluir lo relativo a las responsabilidades de
los servidores pblicos de dichos rganos.
n) Expedir la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para
el Distrito Federal.
) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal,
ante el Congreso de la Unin.
o) Las dems que se le confieran expresamente en esta Constitucin.
2. Poder ejecutivo
Respecto del poder ejecutivo del Distrito Federal, el artculo 122, Base Segunda, de la CPEUM, seala que es el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y adems
es una autoridad local.

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El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la administracin pblica en la entidad y recaer en una sola persona, elegida por votacin
universal, libre, directa y secreta.
I. Ejercer su encargo, que durar seis aos, a partir del da 5 de diciembre del
ao de la eleccin, la cual se llevar a cabo conforme a lo que establezca la legislacin
electoral.
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal debern reunirse los requisitos que
establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que debern estar: ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con una residencia efectiva de
tres aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin si es originario del Distrito
Federal o de cinco aos ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener cuando menos treinta aos cumplidos al da de la eleccin, y no haber desempeado anteriormente el cargo de Jefe de Gobierno del Distrito Federal con cualquier carcter.
La residencia no se interrumpe por el desempeo de cargos pblicos de la Federacin en otro mbito territorial.
Para el caso de remocin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Senado
nombrar, a propuesta del Presidente de la Repblica, un sustituto que concluya el
mandato. En caso de falta temporal, quedar encargado del despacho el servidor pblico que disponga el Estatuto de Gobierno. En caso de falta absoluta, por renuncia o
cualquier otra causa, la Asamblea Legislativa designar a un sustituto que termine el
encargo. La renuncia del Jefe de Gobierno del Distrito Federal slo podr aceptarse
por causas graves. Las licencias al cargo se regularn en el propio Estatuto.
En cuanto a sus atribuciones, la Base segunda, del artculo 122, de la CPEUM,

le encomienda las siguientes:
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr las facultades y obligaciones siguientes:
a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unin, en la esfera de competencia del rgano ejecutivo a su cargo o de sus
dependencias.
b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedicin
de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podr hacer observaciones a las leyes
que la Asamblea Legislativa le enve para su promulgacin, en un plazo no mayor de
diez das hbiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayora calificada de
dos tercios de los diputados presentes, deber ser promulgado por el Jefe de Gobierno
c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa.
d) Nombrar y remover libremente a los servidores pblicos dependientes del rgano ejecutivo local, cuya designacin o destitucin no estn previstas de manera
distinta por esta Constitucin o las leyes correspondientes.
e) Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica de conformidad con el Estatuto de Gobierno.
f) Las dems que le confiera esta Constitucin, el Estatuto de Gobierno y las leyes.

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Base tercera. Respecto a la organizacin de la administracin pblica local en el

Distrito Federal:
I. Determinar los lineamientos generales para la distribucin de atribuciones entre los rganos centrales, desconcentrados y descentralizados.
II. Establecer los rganos poltico-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal.
Asimismo fijar los criterios para efectuar la divisin territorial del Distrito Federal,
la competencia de los rganos poltico-administrativos correspondientes, la forma de
integrarlos, su funcionamiento, as como las relaciones de dichos rganos con el Jefe
de Gobierno del Distrito Federal.
Los titulares de los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales sern elegidos en forma universal, libre, secreta y directa, segn lo determine
la ley.
Respecto de la administracin pblica local en el Distrito Federal, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal determina los lineamientos generales para la
distribucin de atribuciones entre los rganos centrales, desconcentrados y descentralizados; establece los rganos poltico-administrativos en las demarcaciones territoriales en que se divide el Distrito Federal, fija su competencia, seala la forma
de integrarlos, su funcionamiento, as como las relaciones de dichos rganos con el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Los titulares de las delegaciones son elegidos
en forma universal, libre, secreta y directa y duran en su encargo tres aos.
3. Poder judicial
En cuanto al poder judicial del Distrito Federal, el artculo 122 de la CPEUM
seala que est a cargo del Tribunal Superior de Justicia y es, adems, una autoridad local.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los dems rganos
que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercern la funcin judicial del fuero comn
en el Distrito Federal.
Base cuarta. Respecto al Tribunal Superior de Justicia y los dems rganos judiciales del fuero comn:
I. Para ser magistrado del Tribunal Superior se debern reunir los mismos requisitos que esta Constitucin exige para los ministros de la Suprema Corte de Justicia;
se requerir, adems, haberse distinguido en el ejercicio profesional o en el ramo
judicial, preferentemente en el Distrito Federal. El Tribunal Superior de Justicia se
integrar con el nmero de magistrados que seale la ley orgnica respectiva.
Para cubrir las vacantes de magistrados del Tribunal Superior de Justicia, el Jefe
de Gobierno del Distrito Federal someter la propuesta respectiva a la decisin de la
Asamblea Legislativa. Los magistrados ejercern el cargo durante seis aos y podrn

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ser ratificados por la Asamblea; y si lo fuesen, slo podrn ser privados de sus puestos
en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
II. La administracin, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de
los juzgados y dems rganos judiciales, estar a cargo del Consejo de la Judicatura
del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura tendr siete miembros, uno de los
cuales ser el presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien tambin lo ser del
Consejo.
Los miembros restantes sern: un magistrado y dos jueces elegidos por mayora de
votos de las dos terceras partes del Pleno de magistrados; uno designado por el Jefe
del Gobierno del Distrito Federal y otros dos nombrados por la Asamblea Legislativa.
Todos los Consejeros debern reunir los requisitos exigidos para ser magistrado y
sern personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades, en el caso de los
elegidos por el Pleno de magistrados debern gozar, adems, con reconocimiento por
sus mritos profesionales en el mbito judicial. Durarn cinco aos en su cargo; sern
sustituidos de manera escalonada y no podrn ser nombrados para un nuevo periodo.
El Consejo designar a los jueces del Distrito Federal, en los trminos que las disposiciones prevean en materia de carrera judicial. Tambin determinar el nmero y
especializacin por materia de las salas del tribunal y juzgados que integran el Poder
Judicial del Distrito Federal, de conformidad con lo que establezca el propio Consejo.
lll. Se determinarn las atribuciones y las normas de funcionamiento del Consejo
de la Judicatura, tomando en cuenta lo dispuesto por el artculo 100 de esta Constitucin.
lV. Se fijarn los criterios conforme a los cuales la ley orgnica establecer las normas para la formacin y actualizacin de funcionarios, as como del desarrollo de la
carrera judicial.
V. Sern aplicables a los miembros del Consejo de la Judicatura, as como a los
magistrados y jueces, los impedimentos y sanciones previstos en el artculo 101 de esta
Constitucin.
Vl. El Consejo de la Judicatura elaborar el presupuesto de los tribunales de justicia en la entidad y lo remitir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para su inclusin en el proyecto de presupuesto de egresos que se presente a la aprobacin de la
Asamblea Legislativa.
4. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal

El Ministerio Pblico en el Distrito Federal es presidido por un Procurador
General de Justicia, que es nombrado y removido por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con la aprobacin del presidente de la Repblica. Sus atribuciones
se encuentran establecidas en el artculo 2, de la Ley Orgnica de la Procuradura
General del Distrito Federal.
Ser el Procurador General de Justicia del Distrito Federal quien expida los
acuerdos, circulares, instructivos, bases, lineamientos y manuales de organizacin

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y procedimientos conducentes al buen desempeo de las funciones de la Procuradura.

Es importante sealar que en la Procuradura existe una Contralora Interna
dependiente de la Contralora General del Distrito Federal.
5. Comisiones metropolitanas
Adems de las autoridades sealadas anteriormente, la CPEUM establece las
bases para la creacin de comisiones metropolitanas mediante convenio entre
los gobiernos interesados, como instancias de coordinacin de las distintas autoridades en las que participa el Distrito Federal y las autoridades federales, locales y
municipales, para la planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas
limtrofes con el Distrito Federal.
Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 122, Base Quinta, letra G, de la CPEUM, que dispone lo siguiente:
G. Para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y municipales
entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la planeacin y ejecucin
de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con
el artculo 115, fraccin VI de esta Constitucin, en materia de asentamientos humanos; proteccin al ambiente; preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico;
transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos
slidos y seguridad pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para
la creacin de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego
a sus leyes.
Las comisiones sern constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En
el instrumento de creacin se determinar la forma de integracin, estructura y funciones.
A travs de las comisiones se establecern:
a) Las bases para la celebracin de convenios, en el seno de las comisiones, conforme a las cuales se acuerden los mbitos territoriales y de funciones respecto a la ejecucin y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o realizacin de acciones
en las materias indicadas en el primer prrafo de este apartado.
b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las
comisiones, las funciones especficas en las materias referidas, as como para la aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su
operacin.
c) Las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de las
zonas conurbadas, prestacin de servicios y realizacin de acciones que acuerden los
integrantes de las comisiones.
H. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitucin establece para los estados se aplicarn para las autoridades del Distrito Federal.

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6. Organismos dotados de autonoma

El artculo 108, de la CPEUM establece que son susceptibles de las responsabilidades del Ttulo Cuarto los servidores pblicos de los organismos a los que la
CPEUM le otorgue autonoma, entre los cuales se encuentran:
A. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal

Fue creado de conformidad con lo establecido en el artculo 122, Base Quinta,
de la CPEUM y el artculo 9 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, mismos
que refieren sobre la plena autonoma que goza para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administracin pblica local del Distrito
Federal.
En la actualidad su estructura orgnica se encuentra conformada por un pleno
de la Sala superior, un Magistrado Presidente, una Sala Superior conformada por
seis magistrados, cinco salas ordinarias integradas por tres magistrados, una Secretara General de Defensora Jurdica, una Secretara General de Acuerdos y una
Secretara General de Compilacin y Difusin.
Los magistrados que integran este Tribunal Administrativo son nombrados por
el Jefe de Gobierno del Distrito Federal con la ratificacin de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los cuales duran seis aos en el ejercicio de su encargo,
mismos que al trmino de su nombramiento pueden ser ratificados con las mismas
formalidades de su primera designacin, siendo excepcin la del Magistrado Presidente el cual durar en el encargo cuatro aos y no puede ser reelecto para el periodo inmediato. Si lo fuesen slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos
del Ttulo Cuarto de la CPEUM.
Su competencia se encuentra establecida en la Ley Orgnica del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
B. Instituto Electoral del Distrito Federal

Es un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio
propios, de carcter permanente e independiente en sus decisiones.
Su ejercicio consiste en la organizacin de las elecciones locales para elegir a
determinados funcionarios pblicos del Distrito Federal, as como ser el responsable de los procedimientos de participacin ciudadana.
El Instituto tiene un rgano de control interno, el cual tiene a su cargo fiscalizar
el manejo, custodia y empleo de los recursos del organismo e instruir los procedimientos administrativos y, en su caso, determinar las sanciones establecidas en la
Ley Federal de Responsabilidades.

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C. Tribunal Electoral del Distrito Federal

Es la mxima autoridad jurisdiccional para la solucin de controversias en
materia electoral, es un rgano autnomo en su funcionamiento e independiente
en sus decisiones.
Cuenta con una Contralora General, con autonoma tcnica y de gestin, que
tiene a su cargo fiscalizar el manejo, custodia y aplicacin de sus recursos, en materia de auditora, de seguimiento del ejercicio presupuestal y de responsabilidades,
as como para instruir los procedimientos y, en su caso, aplicar las sanciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
D. Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal

Es un organismo pblico autnomo con personalidad jurdica y patrimonio
propios que tiene por objeto la proteccin, defensa, vigilancia, promocin, estudio,
educacin y difusin de los derechos humanos establecidos en el orden jurdico
mexicano y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, as como
el combatir toda forma de discriminacin y exclusin, consecuencia de un acto de
autoridad a cualquier persona o grupo social y su actuacin ser con apego a los
principios de buena fe, concentracin y rapidez.
La Comisin funciona con un Presidente nombrado por el voto de las dos
terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
un Consejo conformado por 10 ciudadanos nombrados tambin por la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, Visitadores Generales (los cuales auxiliarn al presidente y lo sustituirn en sus ausencias), as como con personal profesional, tcnico y
administrativo, el Presidente de la Comisin lo es tambin del Consejo y es el nico
que no tiene el carcter de honorario.
VII. Servidores pblicos del Distrito Federal

1. Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El ttulo cuarto, de la CPEUM, regula todo lo relativo al Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, su eleccin y remocin, facultades y obligaciones.
El artculo 108, seala: Para los efectos de las responsabilidades a que alude
este Ttulo se reputarn como servidores pblicos a los representantes de eleccin
popular.
Conforme a dicha disposicin y a lo sealado por el Pleno de la SCJN, podemos decir que el Jefe de Gobierno no se puede homologar a la figura del gobernador que rige para los estados de la Repblica. Al respecto, la SCJN, ha sealado:
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jefe de gobierno del distrito federal. su total homologacin a los
gobernadores de los estados de la federacin corresponde al rgano
reformador de la constitucin federal y no a la suprema corte de justicia de la nacin.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin es el intrprete supremo de la Constitucin federal y, como tal, es un actor esencial en la conformacin dinmica del ordenamiento jurdico, ya que a travs de diversos mtodos interpretativos puede precisar
los textos y principios de la Constitucin a las situaciones sociales imperantes en un
nuevo tiempo histrico; sin embargo, a travs del ejercicio interpretativo no puede
quebrantar el sentido de artculos constitucionales expresos, es decir, no puede interpretar el texto constitucional en contra de la voluntad del Constituyente o del rgano
reformador establecida en texto explcito. Ahora bien, de una interpretacin literal e
histrica evolutiva del orden jurdico aplicable y de las instituciones del Distrito Federal, concretamente de los artculos 73, fraccin VI (actualmente derogada) y 122 de
la Constitucin Federal, en relacin con el diverso 111 en cuanto a la adecuacin del
sistema de responsabilidades de los servidores pblicos del Distrito Federal, se advierte
que a lo largo de la historia esta entidad ha sufrido modificaciones estructurales importantes que siguen una tendencia de mayor autonoma, tanto administrativa como
poltica, fundamentada en la representatividad democrtica de sus funcionarios; tambin se observa que el rgano reformador en ningn momento ha pretendido que el
rgimen de responsabilidades aplicable a funcionarios locales establecido en el prrafo
quinto del mencionado artculo 111 sea aplicable al titular del rgano de gobierno
del Distrito Federal, pues a la fecha la Constitucin federal lo contempla en el primer
prrafo del citado artculo. En congruencia con lo anterior, se concluye que el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal no puede homologarse, totalmente, a los gobernadores
de los estados.13
Pero dentro de la estructura del poder ejecutivo del Distrito Federal tambin
se encuentra inserta la administracin pblica del Distrito Federal, que de acuerdo
con lo dispuesto por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se organiza en
forma centralizada, desconcentrada y paraestatal.
De acuerdo con lo sealado en el artculo 91 del Estatuto de Gobierno, el Jefe
de Gobierno del Distrito Federal podr constituir rganos administrativos desconcentrados que estarn jerrquicamente subordinados a l mismo o bien, a la dependencia que l determine. Los titulares de estos rganos son nombrados y removidos
libremente por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Tambin cabe destacar la existencia de las delegaciones, que son objeto de una
regulacin en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Seala el artculo 104, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que la
administracin pblica del Distrito Federal contar con un rgano poltico-administrativo en cada demarcacin territorial y que tanto las demarcaciones territoria-
13 Tesis de jurisprudencia P./J. 75/2006, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca,
Pleno, t. XXIII, junio de 2006, p. 963.

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les como los rganos poltico-administrativos que existen en cada una de ellas se
denominan genricamente delegaciones.
Cada delegacin es dirigida por un jefe delegacional, electo en forma universal, libre, secreta y directa cada tres aos, y se integra con los funcionarios y dems
servidores pblicos que determinen la Ley Orgnica y el reglamento respectivo.
2. Asamblea Legislativa
El ttulo cuarto, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establece las bases constitucionales relativas a las facultades y competencia de los rganos locales
de gobierno del Distrito Federal.
Respecto de la Asamblea Legislativa establece el nmero de sus integrantes y la
forma de eleccin de los mismos tanto de mayora relativa como de representacin
proporcional, la clusula de gobernabilidad, el lmite a la sobre-representacin de
los partidos polticos, los rganos directivos de la Asamblea, as como las facultades
de sta de naturaleza legislativa, financiera y de control de la administracin pblica de la entidad federativa y las reglas del procedimiento legislativo local.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integra con cuarenta diputados
electos segn el principio de votacin mayoritaria relativa, en distritos electorales
uninominales y veintisis diputados electos segn el principio de representacin
proporcional.
De acuerdo con lo anterior, y conforme a lo dispuesto en el Ttulo Cuarto
de la CPEUM, en el artculo 108, Para los efectos de las responsabilidades a
que alude este Ttulo se reputarn como servidores pblicos, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza, en la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Asimismo, los diputados a la Asamblea Legislativa no podrn ser reelectos para
el periodo inmediato, pero los suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio.
Los diputados propietarios, o los suplentes cuando estuviesen en ejercicio, durante el periodo de su encargo, no podrn desempear ninguna otra comisin o
empleo de la Federacin, de los estados o del Distrito Federal por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Asamblea Legislativa, pero en tal caso cesarn
en sus funciones representativas mientras dure su nueva ocupacin. La infraccin
de esta incompatibilidad se castiga con la prdida del carcter de diputado.
Cabe sealar que de acuerdo con la Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda del Distrito Federal, la Contadura es la entidad de fiscalizacin del
Distrito Federal, a travs de la cual la Asamblea tiene a su cargo la fiscalizacin
del ingreso y gasto pblico del gobierno del Distrito Federal, as como su evaluacin. A tal efecto revisa la cuenta pblica del Distrito Federal.
Para efectos de este trabajo, nos interesa destacar la integracin de la Contadura.
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Se integra con un contador mayor que ser la mxima autoridad. El contador

mayor es designado por mayora calificada de las dos terceras partes de los diputados presentes en el Pleno de la Asamblea con base en una terna de candidatos
que le ser entregada por la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de
Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y durar en su encargo
siete aos. El contador mayor es inamovible durante el periodo para el cual fue elegido, salvo que se actualice alguna infraccin grave que amerite su destitucin en
trminos del artculo 13 de la Ley Orgnica de la Contadura y en la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Tambin se integra con un subcontador mayor, que es designado por el contador mayor; un secretario tcnico de la Contadura Mayor, quien durar en el cargo,
el mismo periodo por el cual fue designado el contador mayor y que es designado por la Comisin de Vigilancia de la asamblea de entre la terna de candidatos
que al efecto le presente el contador mayor; un enlace legislativo, quien durar en
el encargo, el mismo periodo por el cual fue designado el contador mayor, quien
tambin es designado por la citada Comisin, y las direcciones y dems unidades
administrativas que determina el Reglamento de la Ley Orgnica.
3. Tribunal Superior de Justicia

La administracin e imparticin de justicia en el Distrito Federal, con excepcin de aquella de carcter administrativo y fiscal, corresponde al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y a sus diversos rganos de carcter judicial.
Se establecen como principios que regulan la funcin judicial, tanto en su aspecto de imparticin de justicia, como en su aspecto administrativo los siguientes:
la expeditez, el impulso procesal oficioso, la imparcialidad, la legalidad, la honradez, la independencia, la caducidad, la sancin administrativa, la oralidad, la formalidad, la calidad total en sus procesos operativos, administrativos y contables, la
excelencia en recursos humanos, la vanguardia en sistemas tecnolgicos, la carrera
judicial, la eficiencia y la eficacia.
El Consejo de la Judicatura, como rgano administrativo, fija el nmero de
juzgados necesarios por cada materia para que la administracin de justicia sea
expedita con base en los estudios correspondientes y en funcin de las cargas de
trabajo que cada uno tenga que desahogar.
4. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal

El titular de la institucin del Ministerio Pblico, es el Procurador General de
Justicia del Distrito Federal, quien ejercer autoridad jerrquica sobre todo el personal de la institucin, rigindose en su actuacin por los principios de legalidad,

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certeza, honradez, lealtad, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, transparencia, eficacia, eficiencia y respeto a los derechos humanos.
5. Organismos autnomos
Adems de los servidores pblicos adscritos a los poderes locales del Distrito
Federal, esta entidad cuenta con organismos a los cuales la propia Constitucin les
otorg autonoma y que se mencionan en el apartado que antecede, entre los cuales
algunos de ellos ejercen funciones jurisdiccionales.
El personal de estos organismos se integra por servidores pblicos del Distrito
Federal, que, en caso de violentar las obligaciones sealadas en sus diferentes normas que rigen su actuacin, dar lugar a responsabilidades administrativas.

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SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN

Francisco Javier Coquis Velasco*
Sumario: I. Introduccin. II. Evolucin histrico-legislativa. III. Planeacin. IV. El Sistema Nacional de Planeacin. V. Estructura normativa.
VI. Coordinacin de los estados y municipios. VII. Conclusiones.
I. Introduccin
En Mxico la planeacin se concibe como el medio para el desempeo eficaz de
la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral del pas, corresponde al
Ejecutivo Federal la conduccin de la planeacin nacional del desarrollo, y sta es
entendida como la ordenacin racional y sistemtica de acciones que tiene como
propsito la transformacin de la realidad nacional, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la Constitucin y las leyes establecen.
Mediante la planeacin, se fijan objetivos, metas, estrategias y prioridades; se
asignan recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinan acciones
y se evalan resultados.1
El artculo 25 de la Constitucin federal seala el fundamento de la obligacin
del Estado para llevar la rectora del desarrollo nacional, la cual deber realizar en
trminos reales mediante una planeacin perfectamente definida, mientras que en
el artculo 26 constitucional se prev un Sistema Nacional de Planeacin, el cual
tiene como objetivo lograr un crecimiento econmico que impacte en el empleo y
sobre todo logre una justa distribucin del ingreso y la riqueza con la que cuenta
el pas.2
* Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, maestro en administracin pblica por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, doctor en
derecho por la UNAM, profesor de la Facultad de Derecho, tanto de la licenciatura como del posgrado
y acadmico del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la propia Universidad Nacional Autnoma de
Mxico.
1 Coquis Velasco, Francisco Javier, Retos del derecho urbanstico, tesis de doctorado, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2014, p. 56.
2 Ibidem, p. 60.
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FRANCISCO JAVIER COQUIS VELASCO
Cabe destacar que la ley establece los mecanismos que faciliten la organizacin y la expansin de la actividad econmica del sector social, adems alienta y
protege la actividad econmica que realicen los particulares y de esta manera contribuyan al desarrollo econmico nacional, en los trminos que la propia Constitucin establece.3
Siguiendo esta tesitura, de acuerdo con un estudio que realiz la Secretara de
Presidencia de Mxico en 1976, en el libro La planeacin nacional y el sector pblico, existe plena conciencia de la necesidad de regular los fenmenos econmicos y orientar
la marcha de la sociedad mediante instrumentos de gobierno; racionalizar el uso
de los recursos fsicos y humanos y orientar su aprovechamiento sin dejarlo al libre
juego de las fuerzas econmicas.
La necesidad de planear empieza incluso como un imperativo internacional.
Los problemas de las desigualdades econmicas y sociales han llegado a tal extremo
de la gravedad que cada vez se plantean en forma ms clara y vigorosa en los foros
internacionales.
La racionalizacin que significa planear no podr llevarse cabalmente a efecto en el campo internacional si antes no se realiza en el interior de cada Estado.
Slo en la medida en que cada pas combata en su seno, mediante la planeacin,
las desigualdades econmicas y sociales, podr contribuir a la planeacin a escala
mundial.4
La planeacin no slo es un acto de racionalizacin, tampoco es un mero acto de
justicia por parte del Estado. Es el cumplimiento de un imperativo que emana
de los ideales inscritos en la ley fundamental del pas, una forma de afirmar y realizar los derechos de la comunidad nacional.5
II. Evolucin histrico-legislativa

Consideramos importante hacer una revisin histrica de la planeacin en Mxico para tener presente su evolucin y de esta manera contar con elementos que
nos permitan comprender las caractersticas y peculiaridades con las que hoy opera
en nuestro pas.
La historia de la planeacin en Mxico cuenta con material abundante. Jos
Luis Cecea6 divide en cinco partes el periodo que va de 1928 a 1982. Este autor
3 Ibidem,
p. 61.
de la Presidencia, La planeacin nacional y el sector pblico, Direccin General Coordinadora de la Programacin Econmica y Social, Mxico, 1976, p. 9.
5 Idem.
6 Citado por Snchez Luna, Gabriela, Evolucin legislativa de la planeacin del desarrollo y
la planeacin urbana en Mxico, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nm. 86, mayo-agosto, 1996,
Nueva Serie, ao XXIX, ISSSN 00418633, disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/
boletin/cont/86/art/art14.htm, fecha [12-11-2014].
4 Secretara

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distingue un rasgo en cada etapa, del cual proviene la denominacin de cada una
de ellas:

Planificacin econmica por el prurito de planificar (1928-1946);

Planificacin econmica como base para obtener prstamos internacionales (1947-1958);
Planificacin econmica hacia cambios estructurales (1959-1970);
Planificacin econmica en un gobierno de transicin hacia lo mismo
(1971-1976);
Planificacin econmica al revs (1977-1982).
En la poca del presidente Calles hubo intentos para reorientar la poltica econmica mexicana. En 1928 se crearon el Consejo Nacional de Estadstica y el Consejo Nacional Econmico.
1. Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930)

El 12 de julio de 1930 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley sobre
Planeacin General de la Repblica, expedida por el entonces presidente Pascual
Ortiz Rubio, en uso de la facultad que le haba conferido el Congreso de la Unin,
por decreto de 13 de enero de 1930.
Segn Snchez Luna, para expedir esta ley se tomaron en cuenta las siguientes
consideraciones: que entre las manifestaciones del progreso moderno estaba la de
alcanzar una vida ms cmoda, ms higinica, que buscaba dentro del bienestar
individual el inters colectivo, para lograr que toda medida administrativa importante obedeciera a un programa definido basado en el estudio previo del desarrollo
ordenado y armnico del pas de que se trate; que haca ms de cincuenta aos se
haba iniciado este movimiento en varios pases, manifestndose por la mejor disposicin de las grandes ciudades, logrando su embellecimiento, una mejor circulacin
y la distribucin racional de sus actividades dentro del rea de su posible ensanche.7
En 1933, despus de la expedicin de la ley a que nos hemos referido, la Comisin de Programa del Partido Nacional Revolucionario, con la ayuda de un grupo
de tcnicos, elabor el Primer Plan Sexenal, para el periodo del presidente Crdenas. Contena quince rubros, entre los cuales los de mayor relevancia eran: el sector
primario, en especial la cuestin agraria; luego vena la educacin y la nacionalizacin de los recursos en manos extranjeras. Las prioridades y metas no estaban
cuantificadas y no se sealaban los medios financieros para alcanzarlas ni los plazos
para llegar a ellas.
En 1939 se elabor el Segundo Plan Sexenal para los aos 1941-1946, bajo la
presidencia de Manuel vila Camacho.
7
Idem.

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Durante el mandato del presidente Miguel Alemn se expidieron la Ley para

el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal
y la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica. En 1948
se cre la Comisin Nacional de Inversiones, dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Con el presidente Ruiz Cortines hubo un Programa Nacional de Inversiones
para el Sexenio 1953-1958, y una Comisin de Inversiones, dependiente de la Presidencia de la Repblica, para evitar fricciones entre las secretaras. El objetivo
principal de esta Comisin era examinar y aprobar las inversiones del sector pblico, para lo cual deba someter al presidente un Plan coordinado de las inversiones
pblicas.8
En el sexenio de Lpez Mateos, en 1958, se modific la Ley de Secretaras, Departamentos de Estado, Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal, y se cre la Secretara de la Presidencia, dependencia centralizada del Ejecutivo encargada fundamentalmente de la elaboracin del plan general del gasto
pblico y de los programas especiales fijados por el presidente de la Repblica, de la
planeacin del desarrollo regional y de la inversin pblica y del sector paraestatal.
Por acuerdo de 30 de junio de 1959 se dispuso que las secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal,
elaborasen su programa de inversiones para 1960-1964.
Por acuerdo de 1 de marzo de 1962 se cre la Comisin Intersecretarial, formada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la de la Presidencia, a
cuyo cargo estuvo la formulacin de un Plan de accin inmediata para el periodo
1962-1964.
Durante la presidencia de Daz Ordaz, en los primeros aos de su sexenio
(1964-1970), la Comisin Intersecretarial elabor el Programa de Desarrollo Econmico y Social de Mxico 1966-1970. La Secretara de la Presidencia, con base en
este programa, les solicit a los organismos pblicos sus programas de actividades
1965-1970. De ah surgi el Programa de Accin del Sector Pblico 1966-1970.
Tambin en este periodo se cre la Comisin de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin (CETENAL), que inici el levantamiento aerofotogramtrico de
todo el pas, como base y punto de partida para hacer un inventario de los recursos
naturales de Mxico. El Anteproyecto de Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980 se elabor durante el cuarto ao del rgimen
de Luis Echeverra (1970-1976), con la colaboracin de la Secretara de la Presidencia, junto con la de Hacienda y Crdito Pblico, Patrimonio Nacional y tcnicos de
Conacyt, Fondo de Cultura Econmica y la Cepal.9
Tambin de este periodo son los comits promotores del desarrollo econmico en todos los estados. Por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la
8
Idem.
9 Idem.

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Federacin el 28 de enero de 1975 se cre la Comisin de Desarrollo Regional, para

enmarcar los trabajos de estos comits dentro de una estrategia general coherente.
2. Ley de Planeacin (1983)

Con el presidente De la Madrid, el 3 de febrero de 1983 se publicaron las reformas a los artculos constitucionales 25, 26 y 73, fraccin XXIX-D, relativos a la
planeacin del desarrollo. El artculo 25 otorga al Estado la rectora del desarrollo
nacional; el artculo 26 se refiere a la organizacin de un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional y el 73, fraccin XXIX-D, establece la facultad
del Congreso de la Unin para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social.
El 5 de enero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin la nueva
Ley de Planeacin, que derog a la Ley sobre Planeacin General de la Repblica
de 1930.
Esta nueva ley define a la planeacin como la ordenacin racional y sistemtica
de acciones, que tomando en cuenta el ejercicio de atribuciones del Ejecutivo federal en aspectos tales como la regulacin y promocin de la actividad econmica,
social, poltica y cultural, tiene como finalidad transformar la realidad del pas, de
acuerdo con normas, principios y objetivos que establecen la Constitucin y esta
ley (artculo 3o.).
El captulo segundo de esta ley trata del sistema nacional de planeacin democrtica. Las disposiciones que contiene se refieren a las atribuciones de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en esta materia.
Actualmente, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la encargada de
elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, que anteriormente le corresponda a la
desaparecida Secretara de Programacin y Presupuesto. Esto, en virtud del artculo 31, fraccin I de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
reformado por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de febrero de 1992, as como del artculo quinto transitorio de este decreto.10
El 25 de mayo de ese mismo ao se modific nuevamente la ley orgnica antes
citada para otorgarle a la Secretara de Desarrollo Social la facultad de elaborar
los programas regionales y especiales que le seale el Ejecutivo Federal (artculo 32,
fraccin IV).
En el captulo cuarto de la Ley de Planeacin, el artculo 22 seala que el Plan
indicar los programas sectoriales, regionales y especiales que deban ser elaborados
de acuerdo con este captulo. Los artculos 23 al 26 se refieren especficamente a
los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, respectivamente.11
10
Idem.
11
Idem.

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3. Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988

En febrero de 1983 se iniciaron formalmente los trabajos de integracin del
Plan y se convoc a la sociedad para participar en las actividades de los Foros de
Consulta Popular. Tambin participaron las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
En mayo de 1983 qued integrado el Plan y fue aprobado por un decreto del
Poder Ejecutivo, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de mayo de 1983.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, documento de varios cientos de
pginas, en la presentacin elaborada por el presidente de la Repblica, establece cul es su propsito fundamental: mantener y reforzar la independencia de la
nacin, para la construccin de una sociedad que bajo los principios del Estado
de derecho, garantice las libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social.12 De este propsito fundamental derivan cuatro objetivos:
a)
b)
c)
d)
Conservar y fortalecer las instituciones democrticas.

Vencer la crisis.
Recuperar la capacidad de crecimiento.
Iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras econmicas, polticas y sociales.13
En la introduccin de este documento dice: El Plan Nacional de Desarrollo ha

sido elaborado en el contexto de la crisis econmica ms seria que haya enfrentado
el pas en su historia moderna y en el marco de graves problemas mundiales. El
Plan est estructurado en tres grandes apartados:
a) Principios polticos, diagnstico, propsito, objetivos y estrategia.
b) Instrumentacin de la estrategia.
c) Participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan.
La primera parte consta de cuatro captulos: la poltica del Estado mexicano;
contexto nacional e internacional; el gran propsito nacional y los objetivos del desarrollo y la estrategia econmica y social.
La segunda parte contiene los siguientes captulos: la poltica econmica general; la poltica social; las polticas sectoriales y la poltica regional.
La tercera parte consta de un solo captulo, denominado Participacin de la
sociedad en la ejecucin del Plan, con tres subincisos relativos a las cuatro vertientes de participacin: la obligatoria, la de coordinacin y las de concertacin e
induccin.
12
Idem.
13 Idem.

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Este Plan, en su captulo 7 sobre poltica social, seala que la poltica de desarrollo urbano plantea una mejor utilizacin de la infraestructura existente y el aprovechamiento del potencial de zonas alternativas a las ya congestionadas.14
Los objetivos en esta materia son: alcanzar un desarrollo urbano ms equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los centros de poblacin; fortalecer
el control del Estado en sus tres niveles de gobierno sobre los procesos de aprovechamiento del suelo urbano; responder a las necesidades del suelo, infraestructura,
equipamiento y transporte colectivo; combatir el deterioro de los edificios, espacios
abiertos y redes, preservando los valores histrico-culturales; promover la participacin y concertacin de acciones con los sectores privado y social.15
4. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994

Este Plan fue aprobado por decreto del presidente Salinas de Gortari el 31 de
mayo de 1989. Contiene siete captulos:

Balance general: los retos y las oportunidades.

Objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.
Soberana, seguridad nacional y promocin de los intereses de Mxico en
el exterior.
Acuerdo nacional para la ampliacin de nuestra vida democrtica.
Acuerdo nacional para la recuperacin econmica con estabilidad de
precios.
Acuerdo nacional para el mejoramiento productivo del nivel de vida.
Sistema nacional de planeacin democrtica.
Las estrategias y acciones que se proponen para cada uno de estos objetivos
son: reordenamiento territorial y desconcentracin de las actividades econmicas;
prestacin de servicios, e impulso a la planeacin democrtica para el desarrollo
regional y urbano.16
Las acciones para el reordenamiento territorial y la desconcentracin econmica se basarn en los criterios de control, de consolidacin, de impulso, y de integracin urbano-rural, segn sea el tamao y problemas de las localidades.
Para impulsar el desarrollo regional, se emprendern las acciones de modernizacin en el medio rural, para contener la migracin rural-urbana, y de fomento a
los corredores econmico regionales.
En cuanto a la prestacin de servicios, se propone establecer una red nacional
de centros de poblacin jerarquizados en cuatro niveles de atencin: centros de
14 Idem.
15 Idem.
16 Idem.

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servicios regionales, estatales, subregionales y de integracin rural, dando una atencin preferente a las ciudades medias.
Por lo que se refiere a la planeacin democrtica para el desarrollo regional
y urbano, se enfatizar en la coordinacin integral de la poltica urbana con otras
polticas sectoriales y regionales, y se impulsar la coordinacin con los gobiernos
estatales y municipales, y la concertacin con los sectores social y privado.17
III. Planeacin
Vistas las consideraciones anteriores, ahora procedemos a establecer lo que
se entiende por planeacin. Nosotros la entendemos como la accin anticipada
para establecer los fines y medios necesarios que permitan realizar determinadas
actividades.18
1. Concepto
Para profundizar ms en el tema veamos el concepto ilustrativo de la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas:
La planeacin puede ser definida como una actividad que pretende precisar objetivos coherentes y prioridades al desarrollo econmico y social; determinar los medios
apropiados para alcanzar tales objetivos.
Es el proceso sistemtico de elaboracin de un plan. Dicha actividad humana consiste en organizar o disear en un esquema global coherente y congruente, el conjunto
de acciones requeridas para alcanzar un objetivo que se sita en el futuro.19
Por otra parte, podemos sealar que es la etapa que forma parte del proceso
administrativo mediante la cual se establecen directrices, se definen estrategias y se
seleccionan alternativas y cursos de accin, en funcin de objetivos y metas generales, econmicas, sociales y polticas, tomando en consideracin la disponibilidad
de recursos reales y potenciales que permitan establecer un marco de referencia
necesario para concretar programas y acciones especficas en tiempo y espacio determinado.20
17 Idem.
18 Coquis
Velasco, Francisco Javier op. cit., nota 1, p. 50.

Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, Glosario de trminos sobre asentamientos
humanos, Mxico, 1978, p. 108.
20 Glosario de Trminos de Finanzas y Deuda, Boletn Financiero, Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas, 2003, http://www.indetec.gob.mx/e-Financiero/Glosario/p.htm.
19

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La planeacin se puede realizar de manera global, sectorial, institucional o regional y su cobertura puede ser temporal, que comprende el corto, mediano y largo
plazo, adems sta se desarrolla a travs de los planes.
2. Proceso de planeacin
Sandoval Lara21 hace un estudio muy interesante sobre el proceso de planeacin, y apunta que el mismo est constituido sobre un concepto que no se reduce
slo a las actividades relacionadas con la elaboracin de planes, sino que abarca
todo el complejo de actividades destinadas a ordenar racional y sistemticamente
por anticipado las acciones necesarias para lograr ciertos fines y objetivos dados, las
destinadas a asignarles recursos, las relacionadas con la vigilancia de su ejecucin
conforme a la normatividad que las rige y que los efectos econmico-sociales de dicha ejecucin efectivamente se dirijan hacia los fines perseguidos; y finalmente, las
destinadas a evaluar los resultados obtenidos en plazos temporales preestablecidos.
De esta manera, el proceso de planeacin se concibe como un proceso integral
y dinmico en el que se distinguen cuatro grandes etapas, o grupos de actividades
secuenciales dentro de cada ciclo anual, pero que efectivamente son simultneas:
Formulacin: en sta se establecen los grandes objetivos del desarrollo nacional
en el mediano plazo, as como la estrategia general y las polticas para lograrlos.
a) Instrumentacin: en la que se detallan, para el corto plazo (un ao) las metas
concretas y las acciones y polticas para lograrlas, as como la asignacin de recursos necesarios. Instrumentar, pues, se aplica en el sentido de programar anualmente, por ello la programacin operativa es la herramienta bsica de la etapa de
instrumentacin.
b) Control: en la cual se vigila el cumplimiento de la normatividad que rigen las
acciones del gobierno, y los efectos econmico-sociales de la ejecucin de las mismas. Abarca fundamentalmente las actividades de seguimiento.
c) Evaluacin: en la que se ponderan los resultados obtenidos en el ao, despus
de la ejecucin de acciones, con respecto a los objetivos y metas perseguidas. Conviene especificar que tambin se evala el funcionamiento del Sistema. Con esta
etapa se cierra el ciclo temporal de la planeacin.
d) Una vez cumplido este ciclo, si es necesario, se podran actualizar los documentos de planeacin que cubren el mediano plazo, pero tal grado de flexibilidad del sistema se asegura por la planeacin operativa, es decir, por la planeacin
anual.22
21 Sandoval Lara, Miguel, El Sistema Nacional de Planeacin, El Mercado de Valores, Mxico,

ao XLIV, nm. 31, julio 30 de 1984, p. 775.
22 Ibidem, p. 776.

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IV. El Sistema Nacional de Planeacin

El establecimiento de un Sistema Nacional de Planeacin adquiere gran relevancia porque su implementacin implica adoptar formas distintas de llevar a cabo
la gestin pblica y de articulacin entre sta y las actividades de los grupos sociales. Es necesario que vincule las diversas actividades del sector pblico dentro del
proceso del desarrollo econmico y social.
Para llevar a cabo un sistema de planeacin se requiere modificar los procedimientos habituales utilizados en la elaboracin de planes, programas y proyectos
de inversin, la manera de asignar los recursos, y la forma en que se definen las
polticas e instrumentos, con el propsito de que estos elementos se desarrollen de
manera congruente entre s y de acuerdo con lo que propone el sistema.
A travs de la experiencia de la administracin pblica en Mxico, el ejercicio de la rectora estatal del desarrollo socioeconmico se ha expresado en actividades de planeacin que han correspondido a las necesidades y capacidades de
cada momento. El anlisis de esa experiencia permite detectar fallas e insuficiencias significativas que han impedido que la planeacin rija realmente los procesos
de toma de decisiones, de asignacin de recursos, y de ejecucin de las acciones
gubernamentales.
Sandoval Lara establece que los sistemas de planeacin que se aplican en distintos pases tienen que responder a las caractersticas de la estructura jurdica, poltica, econmica, administrativa y cultural del pas en cuestin, para que realmente
sirvan para fomentar y orientar el proceso de desarrollo econmico y social en la
direccin deseada. En virtud de lo anterior, en Mxico, la planeacin no puede ser
ni centralizada, ni solamente indicativa, dada la doctrina constitucional de la rectora del Estado sobre el desarrollo nacional.23
Recuperando y sintetizando las experiencias durante poco ms de cincuenta
aos de planeacin en el pas, as como las de otros pases en el contexto internacional, la administracin del presidente Miguel de la Madrid implement el Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica, el cual se concibi como un instrumento
de gestin para conducir y aplicar la estrategia de desarrollo durante el periodo
1983-1988.
En el contexto actual, la planeacin ha adquirido mayor importancia, debido
a que de esta forma es como se fijan los propsitos, objetivos y prioridades del desarrollo nacional, se establecen las estrategias y las polticas a mediano plazo para
cumplirlos, se racionaliza la asignacin de los recursos pblicos necesarios para ello,
y se moviliza la participacin activa de los diversos grupos sociales en las tareas de
desarrollo.
La consolidacin del Sistema implica un proceso complejo y largo, en el cual
debern converger y articular los intereses de los distintos sujetos sociales y gubernamentales que participan en el mismo. La consolidacin del Sistema de Planea23 Ibidem,
p. 777.
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cin busca sobre todo la permanencia del Sistema como forma social de organizar
las tareas del desarrollo, como una manera de poner de acuerdo a los actores de la
sociedad mexicana.
V. Estructura normativa
1. Artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos
El Sistema Nacional de Planeacin lo encontramos previsto en el artculo 26
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no obstante apuntaremos que el artculo 25 de la propia Constitucin seala el fundamento de la obligacin del Estado para llevar a cabo la rectora del desarrollo nacional, el cual deber
realizar en trminos reales mediante una planeacin perfectamente definida.
Dicho lo anterior enunciaremos las caractersticas que deber tener el Sistema
Nacional de Planeacin y que son contempladas por el ordenamiento jurdico que
hemos citado.
Como un principio fundamental encontramos que el garante del desarrollo
nacional que se busca mediante la planeacin es el Estado mexicano, puesto que le
corresponde encabezar este ejercicio, el cual deber ser integral y estar enfocado en
fortalecer la soberana nacional y el rgimen democrtico del pas.
Tambin deber buscar el crecimiento econmico, que impacte en el empleo,
pero sobre todo que logre una justa distribucin del ingreso y la riqueza con que se
cuenta en el pas.
Adems, debe garantizar el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad se debe proteger como un objetivo fundamental del Estado.
As, en el marco de libertades establecidas por nuestra carta magna, y conforme al inters general, el Estado encabezar las actividades de planeacin y orientacin de la actividad econmica nacional.
No obstante, debemos enfatizar que en las actividades de planeacin el Estado
llevar la rectora, sin embargo, tambin participarn de manera conjunta el sector
pblico, el sector social y el sector privado, logrando con esto que sean tomadas en
consideracin todas las demandas de la sociedad mexicana.
Cabe destacar que la Constitucin determina que la ley es la que debe establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y la expansin de la actividad
econmica del sector social, adems alentar y proteger la actividad econmica
que realicen los particulares para que de esta manera contribuyan al desarrollo econmico nacional, en los trminos que la propia Constitucin establecer.
Igualmente, el Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del
desarrollo de nuestro pas, con la finalidad de garantizar el crecimiento de la eco-

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noma, logrando con esto la independencia y la democratizacin poltica, social y

cultural de la nacin.
La Constitucin determinar los objetivos de la planeacin dndole el calificativo de democrtica debido a la participacin de los diversos sectores sociales, a travs del plan y los programas de desarrollo. Como instrumento principal establece
la existencia de un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente
los programas gubernamentales.
El Poder Ejecutivo es el que establecer los procedimientos de participacin
y consulta popular, adems de los criterios para la formulacin, instrumentacin,
control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo.
Tambin se determinarn los rganos responsables del proceso de planeacin
y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas y acuerdos con los particulares, las acciones a
realizar para su elaboracin y ejecucin, sin dejar de mencionar que el Congreso
de la Unin participar en este proceso, en los trminos sealados en la propia
Ley de Planeacin.
Podemos considerar que, en el caso mexicano, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica es producto de la evolucin y modernidad del Estado nacional,
que, como manifestacin directa de su poder, y de su intervencin en todas las tareas prioritarias para la nacin, el 3 de febrero de 1983, en una reforma publicada
al artculo 25 de la Constitucin Poltica federal, se declar rector del desarrollo
nacional, pretendiendo que en esta prioritaria actividad se fortaleciera la soberana nacional, el rgimen democrtico, y que permitiera el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos.
De la misma manera, en el artculo 26 de la Constitucin se establecen las
bases para que el Estado conduzca la planeacin y oriente la actividad econmica
nacional, por lo que, normativamente, la Planeacin Nacional del Desarrollo se
entiende como la orientacin racional y sistemtica de acciones que, con base en el
ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como propsito
la transformacin de la realidad del pas de conformidad con las normas, principios
y objetivos que la propia Constitucin y la Ley establecen.
El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica establecido por la carta magna, se constituye en un conjunto de relaciones entre diversas dependencias de diferentes mbitos y rdenes de gobierno as como por las agrupaciones e individuos
de la sociedad civil que intervienen en ste, por lo que fomenta las relaciones intergubernamentales tan importantes hoy en da.
2. Ley de Planeacin
Esta Ley, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de enero de 1983 (misma que se encuentra vigente), tiene por objeto establecer:
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A. Las normas y principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo

la Planeacin Nacional del Desarrollo y encauzar, en funcin de sta, las
actividades de la administracin pblica federal.
B. Las bases de integracin y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
C. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeacin con las entidades federativas, conforme a la legislacin aplicable.
D. Las bases para promover y garantizar la participacin democrtica de los
diversos grupos sociales, as como de los pueblos y comunidades indgenas,
a travs de sus representantes y autoridades, en la elaboracin del Plan y
los programas a que se refiere esta Ley.
E. Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar
los objetivos y prioridades del plan y los programas (artculo 1o.).
La misma indica que la planeacin deber llevarse a cabo como un medio para
el eficaz desempeo de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y
sustentable del pas y deber tender a la consecucin de los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y econmicos contenidos en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estar basada en los siguientes principios:
A. El fortalecimiento de la soberana, la independencia y autodeterminacin
nacionales, en lo poltico, lo econmico y lo cultural.
B. La preservacin y el perfeccionamiento del rgimen democrtico, republicano, federal y representativo que la Constitucin establece; y la consolidacin de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo, impulsando
su participacin activa en la planeacin y ejecucin de las actividades del
gobierno.
C. La igualdad de derechos entre mujeres y hombres, la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin y la mejora, en todos los aspectos de la
calidad de la vida, para lograr una sociedad ms igualitaria, garantizando
un ambiente adecuado para el desarrollo de la poblacin.
D. El respeto irrestricto de las garantas individuales, y de las libertades y derechos sociales, polticos y culturales.
E. El fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre, para lograr un
desarrollo equilibrado del pas, promoviendo la descentralizacin de la
vida nacional.
F. El equilibrio de los factores de la produccin, que proteja y promueva el
empleo, en un marco de estabilidad econmica y social.
G. La perspectiva de gnero, para garantizar la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante
el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo.
H. La factibilidad cultural de las polticas pblicas nacionales (artculo 2o.).
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Esta Ley determina un concepto de planeacin y nos indica que se entiende

por planeacin nacional de desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural,
de proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales,
tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con
las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen.
Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades, as
como criterios basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarn recursos,
responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn
resultados.
Por otra parte, determina que los aspectos de la Planeacin Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal se llevarn a cabo, en los trminos de la citada Ley, mediante el Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica.
Las dependencias y entidades de la administracin pblica federal formarn
parte del Sistema, a travs de las unidades administrativas que tengan asignadas las
funciones de planeacin dentro de las propias dependencias y entidades.
Adems, regula la participacin social en la planeacin, estableciendo que en
el mbito del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica tendr lugar la participacin y consulta de los diversos grupos sociales, con el propsito de que la poblacin exprese sus opiniones para la elaboracin, actualizacin y ejecucin del Plan y
los programas a que se refiere la misma.
Para tal efecto, y conforme a la legislacin, en el Sistema debern preverse la
organizacin y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y trminos a que
se sujetarn la participacin y consulta para la planeacin nacional del desarrollo.
La ley determina que el Plan Nacional de Desarrollo deber elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha
en que toma posesin el Presidente de la Repblica, y su vigencia no exceder del
periodo constitucional que le corresponda, aunque podr contener consideraciones
y proyecciones de ms largo plazo.
El Plan Nacional de Desarrollo precisar los objetivos nacionales, estrategia
y prioridades del desarrollo integral y sustentable del pas, contendr previsiones
sobre los recursos que sern asignados a tales fines; determinar los instrumentos
y responsables de su ejecucin, establecer los lineamientos de poltica de carcter
global, sectorial y regional; sus previsiones se referirn al conjunto de la actividad
econmica, social y cultural, tomando siempre en cuenta las variables ambientales
que se relacionen con stas y regir el contenido de los programas que se generen
en el sistema nacional de planeacin democrtica. El Plan se integra por programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales.
Los programas sectoriales se sujetarn a las previsiones contenidas en el Plan
y especificarn los objetivos, prioridades y polticas que regirn el desempeo de
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las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrn estimaciones

de recursos y determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecucin.
Los programas institucionales que deban elaborar las entidades paraestatales,
se sujetarn a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se ajustarn, en lo conducente, a la ley que regule su organizacin y funcionamiento.
Por su parte, los programas regionales se referirn a las regiones que se consideren prioritarias o estratgicas, en funcin de los objetivos nacionales fijados en el Plan,
y cuya extensin territorial rebase el mbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Los programas especiales se referirn a las prioridades del desarrollo integral
del pas fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o ms dependencias coordinadoras de sector.
Para la ejecucin del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarn programas anuales, que
incluirn los aspectos administrativos y de poltica econmica, social, ambiental y
cultural correspondientes. Estos programas anuales, que debern ser congruentes
entre s, regirn, durante el ao de que se trate, las actividades de la administracin
pblica federal en su conjunto y servirn de base para la integracin de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades debern
elaborar conforme a la legislacin aplicable.
Por otro lado, la ley regula el tema de la coordinacin, determinando que el
Ejecutivo Federal podr convenir con los gobiernos de las entidades federativas,
satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinacin que se
requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeacin nacional del
desarrollo; coadyuven, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecucin de los objetivos de la planeacin nacional, y para que las acciones a realizarse
por la Federacin y los estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos
se deber considerar la participacin que corresponda a los municipios, que por su
gran relevancia lo estudiaremos en un apartado posteriormente.
Otro de los temas que regula la ley es el de la concertacin e induccin. Con
respecto a la concertacin la ley precisa que el Ejecutivo Federal, por s o a travs de sus dependencias, y las entidades paraestatales, podr concertar la realizacin de las acciones previstas en el Plan y los programas, con las representaciones
de los grupos sociales o con los particulares interesados.
La concertacin a que se refiere el artculo anterior ser objeto de contratos
o convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren, en los
cuales se establecern las consecuencias y sanciones que se deriven de su incumplimiento, a fin de asegurar el inters general y garantizar su ejecucin en tiempo
y forma.
Respecto a la induccin la Ley indica que los proyectos de Presupuesto de
Egresos de la Federacin y del Distrito Federal; los programas y presupuestos
de las entidades paraestatales no integrados en los proyectos mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos, los actos que las dependencias de la administracin
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pblica federal realicen para inducir acciones de los sectores de la sociedad, y la

aplicacin de los instrumentos de poltica econmica, social y ambiental, debern
ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas a que se
refiere esta Ley.
En relacin con el tema de las Responsabilidades, se establece que los funcionarios de la administracin pblica federal, cuando en el ejercicio de sus funciones
contravengan la citada ley, o las disposiciones que de ella se deriven a los objetivos
y prioridades del Plan y los programas, se les impondrn las medidas disciplinarias
de apercibimiento o amonestacin, y si la gravedad de la infraccin lo amerita, el
titular de la dependencia o entidad podr suspender o remover de su cargo al funcionario responsable.
En dichos casos los propios titulares de las dependencias y entidades promovern ante las autoridades que resulten competentes, la aplicacin de las medidas
disciplinarias a que se refiere esta disposicin.
Finalmente, sealar que el Ejecutivo Federal, en los convenios de coordinacin
que suscriba con los gobiernos de las entidades federativas, propondr la inclusin
de una clusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del
propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven.
VI. Coordinacin de los estados y municipios

Otro de los temas de gran relevancia es el relativo a la coordinacin de los diversos rdenes de gobierno, mismo que en las lneas siguientes analizaremos para
una mejor comprensin del tema.
Al mismo tiempo, con los gobiernos de los estados, y por conducto de stos
con los municipales, el Sistema Nacional propone mecanismos operativos para
vincular la planeacin nacional con la estatal. En algunas entidades federativas
ya han comenzado a operar, con diferentes grados de avance, sistemas estatales
de planeacin.
La infraestructura de apoyo del Sistema est compuesta fundamentalmente
por aquellas actividades relacionadas con la capacitacin, investigacin, definicin
e informacin indispensables para llevar a cabo las tareas de planeacin. Dentro de
esta rea ocupa un lugar relevante la propuesta de integrar un subsistema nacional
de proyectos.24
Los Planes Estatales derivan de la facultad establecida a las entidades federativas tanto en los artculos 25 y 26 de la carta magna, as como de la Ley de
Planeacin y, adems de las propias leyes locales que son publicadas en razn de
la facultad constitucional sealada en el artculo 73. Que como dispone el mximo ordenamiento, dichos planes debern estar acorde con el Plan Nacional de
Desarrollo.
24 Sandoval
Lara, Miguel, op. cit., nota 21, p. 779.

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Por lo que hace a los Planes Municipales, mismos que son derivados de la facultad constitucional establecida en los artculos ya citados y 115, as como de la
Ley de Planeacin, debern de elaborarse acorde con el Plan Nacional de Desarrollo y con los Planes Estatales, mismos que sern aprobados, ejecutados, controlados,
evaluados y modificados por las autoridades locales, con las formalidades previstas
en la legislacin estatal de cada entidad.
El momento histrico en el que vivimos se caracteriza por los rpidos cambios y transformaciones constantes, por lo que resulta cada vez ms necesaria la
aplicacin del proceso de planeacin como elemento indispensable para el anlisis
profundo de los problemas, la identificacin de sus causas y los posibles rumbos y
alternativas para su solucin.25
Hemos establecido anteriormente que la planeacin es un proceso en el quehacer gubernamental y que para dicha labor es imprescindible contar con la participacin activa del gobierno as como de los grupos sociales.
El Sistema Nacional de Planeacin debe orientar en forma ordenada y congruente el proceso de desarrollo poltico, econmico y social del pas a travs de la
coordinacin de las tres instancias de gobierno (Federacin, estados y municipios).
El Sistema de Planeacin Estatal, de manera semejante, conduce la actividad
planificadora en forma permanente y organizada, a travs de las relaciones establecidas con el gobierno, dependencias federales y de la propia entidad, entre los
organismos y las dependencias de la administracin pblica estatal, as como con
los municipios, el sector social y privado locales.
La planeacin estatal en forma conjunta propone objetivos, a travs del anlisis de la problemtica, rezagos y necesidades de acuerdo con las demandas y aspiraciones de la sociedad, las acciones y los problemas detectados de los planes que se
hayan hecho anteriormente.
El plan estatal de desarrollo debe partir del conocimiento de la realidad estatal
o la situacin actual que guardan las entidades y precisar la magnitud de los problemas y recursos.
De acuerdo con Federico Ruiz Snchez, los objetivos o propsitos de un plan
estatal son los siguientes:

Mejorar la calidad de vida de los habitantes del Estado.

Incrementar la productividad y el empleo.
Consolidar la integracin social y fortalecer la vida democrtica.
Cada uno de estos propsitos est conformado por polticas, estrategias y lneas
de accin, que han sido concretadas a travs de programas especficos de accin
gubernamental de carcter anual atendiendo a las fuentes de recursos y a las entidades responsables de su ejecucin.
25 Ruiz Snchez, Federico, Avances del Sistema Estatal de Planeacin Democrtica en el marco de
la Planeacin Nacional, Revista del IAPEM, Mxico, 1993, nm. 18, abril-junio, p. 68.

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Sin embargo, es preciso establecer que el proceso de planeacin estatal no concluye con la implementacin de los planes y programas, contina en la definicin y
programacin precisa de las acciones que se han emprendido y se emprendern por
las diversas dependencias de cada estado, esas actividades se mantienen en constante seguimiento y evaluacin, por la que ha permitido retroalimentar el sistema de
planeacin, para actualizar y mejorar los alcances de la actividad pblica.26
VII. Conclusiones
Primera. En Mxico la planeacin se concibe como el medio para el desempeo eficaz de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral del pas,
corresponde al Ejecutivo Federal la conduccin de la planeacin nacional del desarrollo, entendida sta como la ordenacin racional y sistemtica de acciones que
tiene como propsito la transformacin de la realidad nacional, de conformidad
con las normas, principios, y objetivos que la Constitucin y las leyes establecen.
Segunda. La Ley de Planeacin vigente tiene su antecedente ms remoto en la
Ley sobre Planeacin General de la Repblica, de 1930, cuando empezaba la industrializacin en Mxico y es el marco legal principal para instrumentar el proceso
de planeacin concebido en el artculo 26 constitucional, adems de ser el marco
normativo que gua los procesos locales de esta importante actividad.
Tercera. El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica es producto
de la evolucin y modernidad del Estado nacional, que como manifestacin
directa de su poder, y de su intervencin en todas las tareas prioritarias para
la nacin, se declar rector del desarrollo nacional, pretendiendo que en
esta prioritaria actividad se fortaleciera la soberana nacional, el rgimen
democrtico, y que permitiera el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de los individuos.
Cuarta. Podemos decir que, para una eficiente planeacin en nuestro pas, se
requiere de la coordinacin de los distintos rdenes de gobierno y diversos sectores
participantes, pues nada debe ir en sentidos no congruentes con el Plan Nacional
de Desarrollo fijado por el gobierno federal.
Quinta. Finalmente, debemos ser muy cuidadosos en el tema de la temporalidad de los planes municipales, pues en el caso de aquellos que son facultad del
gobierno municipal, por ejemplo, planes de desarrollo urbano, se realizan cada tres
aos que inicia una gestin municipal, en estos casos quiz valdra la pena pensar
en una planeacin a mediano y largo plazo.
26 Ibidem,
p. 71.
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MARCO CONSTITUCIONAL DEL PATRIMONIO PBLICO

EN MXICO. EVOLUCIN Y DESARROLLO
Filiberto Otero Salas*
Sumario: I. Historia del patrimonio pblico en Mxico. II. El patrimonio
pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos. III. La regulacin constitucional del patrimonio pblico de los organismos pblicos autnomos. IV. El
patrimonio en las entidades federativas. V. El patrimonio pblico del Distrito
Federal. VI. El patrimonio pblico municipal. VII. Rgimen internacional,
legal y reglamentario del patrimonio pblico en Mxico. VIII. Conclusiones.
I. Historia del patrimonio pblico en mxico

1. Constitucin de Apaztingn de 1814
El Decreto constitucional para la libertad de la Amrica mexicana, sancionado en
Apatzingn el 22 de octubre de 1814, en su captulo VIII, intitulado De las atribuciones del supremo congreso, se refiri al patrimonio pblico. En este sentido, el artculo 113,1 del referido captulo, incluy como una de las atribuciones del Supremo
Congreso, la de establecer el mtodo conveniente para la administracin, conservacin y enajenacin de los bienes propios del Estado.
* Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM, especialista en derecho administrativo y maestro en derecho, ambas por la Divisin de Estudios del posgrado de la Facultad de Derecho
de la UNAM; profesor adscrito al rea de Derecho administrativo de la UNAM; presidente del Foro
Mundial de Jvenes administrativistas. Ha concluido su doctorado en derecho, en el Instituto Internacional del Derecho y del Estado.
1 Decreto constitucional para la libertad de la Amrica mexicana, sancionado en Apatzingn
el 22 de octubre de 1814. Consultado en la siguiente pgina electrnica: http://www.diputados.gob.
mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const-apat.pdf Art. 113. Arreglar los gastos del gobierno. Establecer
contribuciones e impuestos, y el modo de recaudarlos; como tambin el mtodo conveniente para la
administracin, conservacin y enajenacin de los bienes propios del Estado; y en los casos de necesidad
tomar caudales a prstamo sobre los fondos y crditos de la nacin (19 de noviembre de 2014).
205
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206
FILIBERTO OTERO SALAS
Dicho artculo, para quien esto escribe, represent para la poca dos aspectos
importantes que hasta la actualidad la legislacin no ha podido resolver en Mxico:
sistematizar los mecanismos a travs de los cuales los entes y organismos pblicos
desincorporan bienes pblicos, y crear instrumentos que lleven como finalidad su
proteccin, esencialmente los bienes pblicos consumibles y no renovables.
2. Constitucin Federal de 1824

El Decreto de 4 de octubre de 1824, a travs del cual se expidi la Constitucin Federal de 1824, no dedic artculo alguno a regular el patrimonio pblico;
sin embargo, en su titulo primero, seccin nica, intitulado De la nacin mexicana,
su territorio y religin, en su numeral 2, dispuso que el territorio comprendera lo
siguiente: el que fue del virreinato, denominado antes Nueva Espaa, las comandancias conocidas como provincias internas de oriente y occidente, el de la Baja y
Alta California, conjuntamente con sus terrenos anexos e islas adyacentes. Dicha
delimitacin quedara a cargo de una ley secundaria.2
En armona con lo referido en el prrafo anterior, la misma carta magna
del 24, seal que las partes integrantes de la Federacin seran: el Estado de las
Chiapas, Chihuahua, Coahuila y Tejas, Durango, Guanajuato, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oajaca, Puebla de los ngeles, Quertaro, San Luis Potos, Sonora y Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Xalisco, Yucatn, Zacatecas: la
Alta California, la Baja California, Colima y Santa Fe de Nuevo Mxico, mientras
que una ley secundaria se encargara de fijar el carcter del estado de Tlaxcala.3
Para la teora general del patrimonio pblico, es indispensable el estudio de las
figuras que influyen en la composicin del patrimonio pblico de los entes u organismos pblicos en Mxico, instituciones que no fueron soslayadas por la Constitucin del 24, como son: incorporacin de nuevos estados o territorios al patrimonio
2 Constitucin de 1824. Consultada en la siguiente pgina electrnica: http://www.diputados.
gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1824.pdf el 18 de noviembre de 2014. Ttulo I, Seccin
nica, De la nacin mexicana, su territorio y religin.
2. Su territorio comprende el que fue del virreinato llamado ntes Nueva Espaa, el que se deca
capitana general de Yucatn, el de las comandancias llamadas ntes de provincias internas de Oriente
y Occidente, y el de la Baja y Alta California, con los terrenos anexos e islas adyacentes en ambos mares. Por una ley constitucional se har una demarcacin de los lmites de la federacin, luego que las
circunstancias lo permitan.
3 Ibidem. Ttulo II. Seccin nica.
De la forma de gobierno de la nacin, de sus partes integrantes, y divisin de su poder supremo.
5. Las partes de esta federacin son los estados y territorios siguientes: el Estado de las Chiapas, el de
Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Durango, el de Guanajuato, el de Mxico, el de Michoacn, el
de Nuevo Len, el de Oajaca, el de Puebla de los ngeles, el de Quertaro, el de San Luis Potos, el de
Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas, el de Veracruz, el de Xalisco, el de Yucatn y el
de los Zacatecas: el territorio de la Alta California, el de la Baja California, el de Colima y el de Santa
F de Nuevo Mxico. Una ley constitucional fijar el carcter de Tlaxcala.

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MARCO CONSTITUCIONAL DEL PATRIMONIO PBLICO EN MXICO
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pblico; solucin de controversias entre estados por cuestin de lmites; creacin de

nuevos estados y fusin de estados.4
3. Las Siete Leyes Constitucionales de 1836

Las Siete Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836, no dedicaron alguno de sus artculos a la regulacin del patrimonio pblico; sin embargo, la Cuarta
Ley, intitulada Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, en su artculo 18,5 regul las
actividades que no poda realizar el presidente de la Repblica, como enajenar, ceder o permutar ciudad, villa, lugar o parte del territorio; tambin estaba impedido
para ceder o enajenar bienes nacionales sin consentimiento del Congreso. Durante
el periodo de 1836 a 1854 se sucedieron hechos de gran envergadura que transformaron el patrimonio pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos en su
detrimento, ya que grandes porciones de territorio se cedieron a los Estados Unidos
de Norteamrica, a travs de la celebracin de tratados o de venta de partes del
territorio, como lo fueron el Tratado de Velasco, el Tratado de Guadalupe Hidalgo
o la venta de la Mesilla.
4. La Constitucin Federal de 1857

Con la Constitucin de 1857, se da un gran avance en la regulacin del patrimonio pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos, ya que en su ttulo segundo, seccin segunda, que iba de los artculos 42 al 49,6 los dedica a la regulacin de los bienes
4 Ibidem. Seccin quinta. De las facultades del congreso general. 49. Las leyes y decretos que emanen del congreso general tendrn por objeto:
IV. Admitir nuevos Estados la unin federal, o territorios, incorporndolos en la nacin.

V. Arreglar definitivamente los lmites de los estados, terminando sus diferencias cuando no hayan
convenido entre s sobre la demarcacin de sus respectivos distritos.
VI. Erigir los territorios en Estados agregarlos los existentes.
VII. Unir dos mas Estados peticin de sus legislaturas para que formen uno solo, o erigir otro nuevo
dentro de los lmites de los que ya existen, con aprobacin de las tres cuartas partes de los miembros presentes
de ambas cmaras, y ratificacin de igual nmero de las legislaturas de los dems Estados de la federacin.
5 Leyes Constitucionales de 30 de diciembre de 1836. Consultada en la siguiente pgina electrnica: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/1836.pdf, el 19 de noviembre de 2014. Cuarta.
Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo.
Art. 18. No puede el Presidente de la Repblica:
5. Enajenar, ceder permutar ciudad, villa, lugar parte alguna del territorio nacional.
6. Ceder ni enajenar los bienes nacionales, sin consentimiento del Congreso.
6 Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857, consultada en la siguiente direccin
electrnica: http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf, el 20 de noviembre de
2014. Seccin II. De las partes integrantes de la federacin y del territorio nacional.

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que comprenda el territorio nacional, sus partes integrantes, ratificando los lmites
de algunos estados y de los nuevos que se haban conformado, del Distrito Federal y
la reordenacin de nuevos municipios, as como su integracin de stos a los estados.
Los cambios que poda sufrir el patrimonio pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos, podran derivar de la admisin de nuevos estados al territorio mexicano, la creacin de otros, la solucin de controversias por razones de lmites entre
estados; a dicha tendencia no fue ajena la Constitucin del 57, y otorg competencia al Congreso para pudiera intervenir de una u otra forma en dichos cambios y
transformaciones.7
Resulta de gran trascendencia que la Constitucin del 57 ya contemplaba
como facultad del Congreso la emisin de leyes en materia de vas generales de
42. El territorio nacional comprende el de las partes integrantes de la federacin, y adems el de las
islas adyacentes en ambos mares.
43. Las partes integrantes de la federacin, son: los estados de Aguascalientes, Colima, Chiapas,
Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len y Coahuila,
Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de
Mxico, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el Territorio de la Baja California.
44. Los estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Puebla, Quertaro,
Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y el Territorio de la Baja California, conservarn los lmites que actualmente tienen.
45. Los estados de Colima y Tlaxcala conservarn, en su nuevo carcter de estados, los lmites que
han tenido como territorios de la federacin.
46. El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin solo tendr efecto, cuando los supremos poderes federales se trasladen a
otro lugar.
47. El estado de Nuevo Len y Coahuila comprender el territorio que ha pertenecido a los dos distintos estados que hoy lo forman, separndose la parte de la hacienda de Bonanza, que se reincorporar
a Zacatecas, en los mismos trminos en que estaba antes de su incorporacin a Coahuila.
48. Los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco, Veracruz,
Yucatn y Zacatecas, recobrarn la extensin y lmites que tenan en 31 de diciembre de 1852, con las
alteraciones que establece el artculo siguiente.
49. El pueblo de Contepec, que ha pertenecido a Guanajuato se incorporar a Michoacn. La
municipalidad de Ahualulco, que ha pertenecido a Zacatecas, se incorporar a San Luis Potos. Las municipalidades de Ojocaliente y San Francisco de los Adames, que han pertenecido a San Luis, as como
los pueblos de Nueva Tlaxcala y San Andrs del Teul, que han pertenecido a Jalisco, se incorporarn a
Zacatecas. El departamento de Tuxpan continuar formando parte de Veracruz. El cantn de Huimanguillo, que ha pertenecido a Veracruz, se incorpora a Tabasco.
7 Ibidem, Prrafo III. De las facultades del Congreso. 72. El congreso tiene facultad:
I. Para admitir nuevos Estados o Territorio a la Unin federal, incorporndolos a la nacin.
II. Para erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes, y
los elementos necesarios para proveer a su existencia poltica.
III. Para formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, siempre que lo pida una
poblacin de ochenta mil habitantes, justificando tener los elementos necesarios para proveer a su existencia poltica. Oir en todo caso a las legislaturas de cuyo territorio se trate, y su acuerdo solo tendr
efecto, si lo ratifica la mayora de las legislaturas de los estados.
IV. Para arreglar definitivamente los lmites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos
se susciten sobre demarcacin de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un
carcter contencioso.
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comunicacin, postas y correos, un bien que en la actualidad constituye uno de los

pilares fundamentales del patrimonio pblico en Mxico.8
5. La Constitucin Federal de 1917

La Constitucin de 1917 regul el patrimonio pblico en los siguientes artculos: 27, 28 prrafo primero, el Ttulo segundo, captulo II, que va de los artculos 42
al 48, art. 73 fracciones I, II, III, IV, VI, VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, 74 fraccin
IV, 75, 89 fraccin XIII, 115 fraccin III, 117 fracciones II, III, IV, VI, 118 fraccin I, 121 fracciones II y III, 124, 126 y 129.9
La Constitucin, aunque regulaba el patrimonio pblico, no se refera al servicio pblico de energa elctrica, ni tampoco estableca limitaciones en materia de
exploracin y aprovechamiento de hidrocarburos, mucho menos haca referencia
a las telecomunicaciones, ni a la energa nuclear; asimismo no se encontraba desarrollado el aspecto patrimonial de las entidades federativas, ni de los municipios, no
se regulaban diversos organismos pblicos autnomos, como actualmente acontece
en la Constitucin federal.
II. El patrimonio pblico de la persona

Estados Unidos Mexicanos
1. El centralismo patrimonial mexicano
La persona Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los artculos 40 y 115
de su Constitucin poltica, es una repblica representativa, democrtica, laica,
federal, la cual se encuentra compuesta por estados libres y soberanos en cuanto
a su rgimen interno, pero unidos en una Federacin; asimismo, segn dispone la
Constitucin que los estados adoptarn para su rgimen interno, la forma de gobierno referida, y tendrn como base de su divisin territorial y organizacin poltica administrativa, el municipio libre.
A nivel constitucional, correlativamente a la persona Estados Unidos Mexicanos, coexisten diversos entes y organismos pblicos cuyo patrimonio pblico se
encuentra delimitado en dicha norma, de entre los que podemos mencionar los
siguientes: las entidades federativas, los municipios, el Distrito Federal y algunos
otros entes mencionados en la carta magna, de cuya delimitacin de su patrimonio,
8 Ibidem. Prrafo III. De las facultades del Congreso. 72. El Congreso tiene facultad:
XXII. Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin y sobre postas y correos.
9 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857,
consultada en la siguiente direccin electrnica: http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/
pdf/1917.pdf.

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se encargan las leyes secundarias, como son: los organismos pblicos autnomos,
las empresas productivas del Estado, los rganos reguladores del Estado, los organismos pblicos descentralizados del Estado, las empresas de participacin estatal
mayoritaria, los rganos desconcentrados atpicos (siendo rganos desconcentrados
la ley les otorga personalidad jurdica), las empresas de participacin estatal minoritaria (creadas en leyes de algunas entidades federativas).
Sostenemos que la forma en que se estructura poltica y administrativamente
un ente u organismo pblico, debiera ser el reflejo de su organizacin patrimonial,
ya sea centralizada, federal e inclusive compleja; sin embargo, la forma de organizacin patrimonial de un Estado, en muchas de las ocasiones suele estar alejada de
la forma en que se organiza, lo que nos lleva a sostener que coexiste una contradiccin del sistema mismo, al desvirtuarse y no corresponder la naturaleza del Estado
con la forma de su organizacin patrimonial.
El patrimonio pblico, corresponde el conjunto de bienes y competencias de
que es titular un ente u organismo, encaminados a fines pblicos.
El patrimonio pblico de los entes u organismos, no solamente se compone
de bienes, sino tambin de competencias que pueden ser directas o indirectas, las
primeras le atribuyen titularidad al ente u organismo pblico, en tanto que las indirectas, aunque no le dan titularidad directa, a travs de la facultad de regulacin
que le confieren es como se deriva su titularidad.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos otorga titularidad y
fija la competencia patrimonial de las principales formas de organizacin poltica
y administrativa, como son la de la persona Estados Unidos Mexicanos, del Distrito
Federal, las entidades federativas y de los municipios.
El principio de competencias es de vital importancia, ya que viene a ser la base
esencial de delimitacin de actuacin entre la persona Estados Unidos Mexicanos y los
dems entes y organismos pblicos, a las que no escapa el sistema patrimonial mexicano. En este sentido, dicho principio establece que aquellas competencias no atribuidas de forma expresa a la persona Estados Unidos Mexicanos, se entiende que estn
reservadas a las entidades federativas. Dicho principio parece hacer notar que se tiene
un federalismo patrimonial en Mxico, sin embargo, el cmulo de atribuciones y facultades de la que es titular la persona Estados Unidos Mexicanos, reafirma lo contrario.
Por lo que concierne al patrimonio pblico de la persona Estados Unidos
Mexicanos, ste se deriva de la titularidad directa e indirecta que le confiere la carta magna. En este sentido, para efectos didcticos, es competente en los siguientes
mbitos dimensionales:
A. Competencia directa
a. Espacio areo
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos refiere en diversas
partes de su texto que el espacio situado sobre el territorio nacional, tendr la extensin y trminos que fije el derecho internacional.
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En dicho espacio coexisten bienes como el espectro radioelctrico y el aire, el

primero ha sido motivo de regulacin de diversas leyes secundarias como la Ley
Federal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Radio y Televisin, el segundo
ha sido motivo de regulacin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, as como el Reglamento en Materia de Prevencin y Control
de la Contaminacin Atmosfrica.
En algunos Estados del extranjero, se discute sobre si la rbita geoestacionaria
forma parte del patrimonio pblico del Estado mexicano, o en su defecto escapa de
su esfera patrimonial; algunos Estados, como es el caso de Ecuador lo consideran
como parte de su patrimonio.
En Mxico los recursos orbitales y el espectro radioelctrico son un bien que
pertenece al patrimonio pblico, adems de estar sujeto al dominio pblico de la
persona Estados Unidos Mexicanos.
El espacio, en el caso mexicano, ha sido objeto de mltiples tratados binacionales y multilaterales, de tal forma que hoy por hoy dichos mecanismos internacionales se han vuelto un instrumento de delimitacin bsica de los bienes pblicos que
conforman al patrimonio pblico de todas las naciones.
b. Espacio terrestre
Por lo que respecta al espacio terrestre, la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, inserta dentro de ste mltiples bienes pblicos, lo cual, desde
nuestra perspectiva, es inadecuado. Por ende, la delimitacin y concrecin de bienes que pertenecen al patrimonio pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos,
nos permitira saber con certeza el contenido patrimonial de cada uno de los entes
y organismos pblicos que interactan en el mbito jurdico mexicano.
Consideramos que en la parte terrestre deben insertarse todos los bienes que se
encuentren en la parte superior de dicho espacio, dentro de stos: las aguas interiores (no las que estn en el subsuelo, sino las que se ubican de las lneas de base, hacia
dentro del territorio de un pas), como ros, lagos y otro tipo de bienes.
Por lo antes referido, por lo que concierne al espacio terrestre la carta magna
incorpora los siguientes bienes:

Las partes integrantes de la Federacin;

Las tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional;
Las aguas marinas interiores;
Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar;
Las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes;
Las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del
cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o
torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional;
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Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o

indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de
ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o
cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de
la Repblica;
La de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y
un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos
entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino;
Las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces,
vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las
que se extraigan de las minas;
Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fija la ley;
Toda clase de aeropuertos, aduanas martimas y fronterizas que habilite o
designe el ejecutivo federal;
Las comandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas, almacenes que dependan del gobierno de la unin, los campamentos,
cuarteles o depsitos que estableciere para la estacin de las tropas;
Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles
destinados a un servicio pblico o al uso comn;
Los bienes que adquiera en lo sucesivo (1917) y que se encuentren dentro
del mbito territorial de un estado, para tales efectos, requerir el consentimiento de la legislatura local del estado de que se trate.
c. Subsuelo terrestre y marino

Otro de los espacios donde podemos ubicar la mayor parte de los bienes pblicos de un ente u organismo pblico, es el subsuelo terrestre.
En un federalismo patrimonial, los bienes existentes en el subsuelo terrestre
debieran pertenecer a las entidades federativas o provincias del lugar donde se ubiquen, y aun cuando de forma expresa se indique lo contrario y sea avalado por el
principio de competencias, no puede privrsele a dichos entes u organismos pblicos de los recursos suficientes para su subsistencia, de otra forma, se tendra como
sucede en varios pases, entidades o provincias ricas en recursos, sumidas en la pobreza y endeudamiento, es la negacin del federalismo.
Puede darse el supuesto de que los recursos trasciendan al territorio de una entidad o provincia; en este sentido, el organismo denominado Federal o Federacin,
debiera ser quien tuviera la facultad para poder explotar este tipo de bienes.
Es importante que los recursos existentes en el subsuelo terrestre sean regulados por tratados internacionales; sin embargo, son inexistentes. Los tratados internacionales debieran regular la explotacin racional de los recursos del subsuelo; el
derecho de las generaciones futuras a gozar de los referidos bienes pblicos, y sobre
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todo, afianzar la independencia patrimonial de las generaciones futuras en los pases democrticos.
Contrario a un federalismo patrimonial, en tratndose de recursos existentes
en el subsuelo, la persona Estados Unidos Mexicanos, por virtud de la Constitucin, dentro de su patrimonio pblico tiene incorporados los siguientes bienes, ya
sea que se ubiquen en el subsuelo terrestre o martimo:

Todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes
de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria;
Los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas;
Los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos;
Los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
Los combustibles minerales slidos;
El petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos;
El petrleo y los hidrocarburos slidos, lquidos y gaseosos, sin embargo, para efectos de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al
desarrollo de largo plazo de la nacin, sta llevar a cabo las actividades
de exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos mediante
asignaciones a empresas productivas del Estado o a travs de contratos con
stas o con particulares;
El dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas;
La plataforma continental.
d. Zona martima
En un Estado federal, las entidades o provincias que son contiguas a zonas martimas, debieran de tener como parte de su patrimonio pblico al mar territorial,
en el entendido de que son entidades o provincias cuyos administrados subsisten de
las actividades neta y absolutamente que se desarrollan al menos dentro de las doce
millas nuticas. Podran tener mejor administracin y mayor proteccin.
El Estado federal, despus de las doce millas nuticas y hasta las doscientas
millas nuticas, podra incorporar a su patrimonio los bienes pblicos que se encontraran en dicho mbito; lo anterior, porque el Estado federal podra resguardar
el territorio con parte de su fuerza militar, cuando algunos estados extranjeros o
particulares quisieran sobrepasar dichos lmites para realizar actos ilcitos.
En un Estado federal, las entidades federativas y las provincias tambin deberan ser titulares de aquellos espacios denominados islas, cayos y arrecifes, y por
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ende poder explotar al menos los recursos subsistentes en el subsuelo. En el caso

mexicano, existen islas que pertenecen a las entidades federativas, e islas que pertenecen a la persona Estados Unidos Mexicanos.
Contrario a lo que hemos venido sosteniendo, en tratndose del mar territorial,
de la zona exclusiva y de los recursos existentes en el subsuelo de los referidos entes
locales, la persona Estados Unidos Mexicanos, por virtud de la Constitucin, dentro de su patrimonio pblico tiene incorporados los siguientes bienes:

Las aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional,

Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fijen el
derecho internacional y las martimas interiores;
La zona econmica exclusiva y el mar territorial sobre los que ejercer
derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las leyes del
congreso;
El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el ocano
Pacfico;
Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el
derecho internacional y las martimas interiores;
Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al
territorio nacional, la plataforma continental, los zcalos submarinos de
las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas martimas
interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional
B. Competencia indirecta
En Mxico la persona Estados Unidos Mexicanos, tiene competencia directa, es
decir tiene atribuida de forma directa la titularidad sobre un cmulo de bienes que
se ubican en los diversos mbitos ya sea espacio areo, espacio terrestre, y subsuelo
martimo y terrestre; sin embargo, en otros supuestos, aunque no le atribuyen directamente la titularidad de dichos bienes, sta se deduce de las diversas facultades que
ejerce en materia legislativa, mismas que le permiten la titularidad que de otra forma
sera imposible detentarla (por eso su calificacin de indirectas), siendo las siguientes:

De manera exclusiva de las reas estratgicas, en materia de planeacin y

control del sistema elctrico nacional, as como del servicio de transmisin
y distribucin de energa elctrica;
De la exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos;
La extraccin, utilizacin, as como el establecimiento de zonas de veda
respecto de aguas del subsuelo, al igual que las dems aguas de propiedad
nacional;

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En materia de minera y sustancias que regula el prrafo cuarto del artculo 27 constitucional, podr establecer reservas nacionales y suprimirlas;
Le corresponde exclusivamente, la planeacin y el control del Sistema
Elctrico Nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica;
El aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generacin de
energa nuclear y la regulacin de sus aplicaciones en otros propsitos;
Le corresponden exclusivamente las siguientes reas estratgicas: telgrafos y radiotelegrafa, minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; as como la del servicio pblico de transmisin y distribucin de
energa elctrica, y la exploracin y extraccin del petrleo y de los dems
hidrocarburos;
Sobre las reas prioritarias como la comunicacin va satlite y los ferrocarriles y para el desarrollo nacional, ejercer su rectora y mantendr el
dominio de las respectivas vas de comunicacin;
Para legislar sobre hidrocarburos, minera, sustancias qumicas, energa
elctrica y nuclear;
Para dictar leyes segn las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho martimo de
paz y guerra;
Para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin, tecnologas de la
informacin y la comunicacin, radiodifusin, telecomunicaciones, incluida la banda ancha e Internet, postas y correos, y sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal;
Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que sta deba tener,
dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y
adoptar un sistema general de pesas y medidas;
Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupacin y enajenacin de
terrenos baldos y el precio de stos; para establecer organizar y sostener
en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias
y profesionales;
De investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas
prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de
los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya conservacin sea de inters
nacional;
Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma;
Legislar sobre las caractersticas y uso de la Bandera, Escudo e Himno
nacionales;
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Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos;
Para expedir leyes tendientes, la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos
que requiere el desarrollo nacional;
Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal,
de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico;
Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal,
de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura,
as como la participacin de los sectores social y privado;
Para expedir la ley general que armonice y homologue la organizacin
y el funcionamiento de los registros pblicos inmobiliarios y de personas
morales de las entidades federativas y los catastros municipales;
Para expedir la ley general que establezca la organizacin y administracin homognea de los archivos en los rdenes federal, estatal, del Distrito
Federal y municipal, que determine las bases de organizacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.
2. Ingresos y egresos como parte del patrimonio pblico

En Mxico y en el mundo se ha gestado un debate acerca de si la hacienda
pblica es el gnero y si el patrimonio pblico es la especie de sta; en algunas legislaciones se ha considerado a la especie como el gnero y al patrimonio pblico
como la especie, en tanto que en algunas otras legislaciones se ha regulado en sentido contrario.
Para quien esto escribe, el patrimonio pblico es el gnero y la hacienda pblica la especie, en el entendido de que la primera consiste en el conjunto de bienes,
competencia, cargas y obligaciones de la que es titular un ente u organismo pblico.
Dentro del patrimonio pblico estn insertos todos los bienes, incluyendo los
dineros pblicos, tanto los que ingresan a las arcas de los entes y organismos pblicos como los que sirven para cumplir con las funciones, servicios u obras pblicas,
e inclusive los que estn destinados al pago de deuda pblica.
En algunas legislaciones los dineros pblicos tambin se encuentran afectados
por la figura del dominio pblico, en algunas otras estn afectados por virtud de la
finalidad a la que estn predestinadas, por consecuencia no son motivo de embargo.
Por lo referido en prrafos anteriores, la persona Estados Unidos Mexicanos
tiene competencia en los siguientes rubros:

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Para imponer contribuciones;

Para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la
Federacin, los estados y los municipios el ejercicio de la funcin educativa
y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico;
Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirn la contabilidad pblica y la presentacin homognea de informacin
financiera, de ingresos y egresos, as como patrimonial, para la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos polticoadministrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su
armonizacin a nivel nacional;
Para establecer contribuciones: a) sobre el comercio exterior; b) sobre el
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos
en los prrafos 4o. y 5o. del artculo 27; c) sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; d) sobre servicios pblicos concesionados o
explotados directamente por la Federacin; y Especiales sobre: a) energa elctrica; b) produccin y consumo de tabacos labrados; c) gasolina y
otros productos derivados del petrleo; d) cerillos y fsforos; e) aguamiel
y productos de su fermentacin; y f) explotacin forestal; g) produccin y
consumo de cerveza;
Gravar las mercancas que se importen o exporten, o pasen en trnsito por
el territorio nacional;
Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e
importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras;
Aprobar anualmente el presupuesto de gastos; autorizar erogaciones plurianuales para proyectos de inversin en infraestructura;
Establecer partidas secretas necesarias;
Establecer las retribuciones por empleos fijados en ley;
Aprobar la ley de ingresos federal.
Para sentar las bases sobre las cuales pueda contratar emprstitos y pagar
la deuda;
Para aprobar los montos de endeudamiento del Distrito Federal y entidades de su sector pblico;
III. La regulacin constitucional del patrimonio pblico

de los organismos pblicos autnomos
A nivel federal interactan la persona Estados Unidos Mexicanos, los organismos pblicos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria y
dems organismos o entes pblicos, todos ellos cuentan con personalidad jurdica
y patrimonio propio, aunque a nivel constitucional, slo se regula concretamente
el patrimonio pblico del primero de ellos, por lo que concierne al patrimonio de
los dems entes u organismos, de su regulacin se encargan las leyes secundarias.

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Correlativamente a dichos entes pblicos, la Constitucin regula los organismos pblicos autnomos y los rganos pblicos autnomos, que desde nuestra perspectiva son lo mismo, aunque errneamente a estos ltimos les hayan denominado
rganos en lugar de organismos.
Los organismos pblicos autnomos establecidos en la Constitucin, que disponen de patrimonio pblico son: el Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, el Instituto Nacional
Electoral, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos,
el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el Consejo
Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, la Comisin Federal de
Competencia Econmica, la Fiscala General de la Repblica.10
El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un caso muy particular, ya que
es el organismo pblico autnomo que tiene a su cargo por disposicin constitucional la regulacin, promocin y supervisin del uso, aprovechamiento y explotacin
del espectro radioelctrico, las redes y la prestacin de los servicios de radiodifusin
y telecomunicaciones, su competencia incluye la potestad para poder otorgar ttulos
de concesin para uso y aprovechamiento del espectro radioelctrico, as como la
facultad para revocarlos.11
Aparte de los organismos pblicos autnomos, la Constitucin prev las empresas productivas como Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad, las cuales tambin son entes pblicos, es decir, tienen personalidad jurdica y
patrimonio pblico, este ltimo, regulado en las leyes secundarias respectivas.
IV. El patrimonio en las entidades federativas

La Constitucin federal, en varios de sus artculos regula el contenido patrimonial de las entidades federativas, otorgndoles competencia en diversos rubros, y
prohibiendo en otros o estableciendo restricciones.
El artculo 27 constitucional dispone que las aguas no incluidas en la primera
parte del quinto prrafo, se considerarn como parte integrante de la propiedad de
los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se
localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar
de utilidad pblica, quedando sujetas a las disposiciones de cada uno de los estados.
Los estados, por disposicin constitucional podrn adquirir y poseer los bienes necesarios a efecto de prestar los servicios pblicos que tengan encomendados
(artculo 27, fraccin VI).
10 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculos 3 fraccin IX, 26 Apartado B, 41 fraccin V, Apartado A, 6. fraccin VIII, 28 prrafo sexto, 102 Apartado B prrafo cuarto, 26, Apartado C, 28 prrafo decimocuarto, 102 Apartado A, primer prrafo.
11 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Artculo 28 prrafos 15 y 16.

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219
Por lo que concierne a la expropiacin, las entidades federativas determinarn

los casos de utilidad pblica y la ocupacin de la propiedad de los particulares, de
esta forma, cada una de las entidades federativas han procedido a expedir sus leyes
en la materia (artculo 27, fraccin VI, prrafo segundo).
El inciso a) de la fraccin VIII del artculo 27 constitucional, impacta al patrimonio pblico de las entidades federativas, al disponer que sern nulas aquellas
enajenaciones de tierras, aguas, hechas por los gobernadores o cualquiera otra autoridad local contrariando lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y dems
disposiciones relativas.
El inciso c) de la fraccin VIII del artculo 27 constitucional, impacta al patrimonio pblico de las entidades federativas, al disponer que desde el da 1 de
diciembre de 1876 hasta la fecha (se refiri al ao de 1917), sern nulas todas las
diligencias de apeo, transacciones, enajenaciones o remates practicados por compaas, jueces u otras autoridades de los estados, a travs de los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de comn
repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a ncleos de poblacin.
Las entidades federativas tienen competencia para expedir las leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenacin de las extensiones que excedan los lmites establecidos en las fracciones IV y XV del artculo 27
constitucional (artculo 27, frac. XVII).
Aunque los artculos 42 y 43 disponen que las partes integrantes forman parte
del territorio nacional, para efectos de confirmar el pacto federal, consideramos
que los territorios de las entidades federativas forman parte del patrimonio pblico
de dichos entes u organismos, un patrimonio pblico local al fin y al cabo limitado,
y a todas luces contrario al federalismo patrimonial.
Los artculos 45 y 47 de la Constitucin federal confirman que las entidades
federativas conservan la extensin y lmites que han tenido, lo mismo sucede en el
caso del estado de Nayarit; con lo anterior se ratifica que el territorio corresponde
a un mbito de vigencia y validez de los rdenes jurdicos locales. De esta forma,
la parte terrestre del territorio puede estar inserta en parte dentro del patrimonio
pblico de los entes u organismos pblicos de diferente jerarqua, por ende, ningn
ente u organismo puede atribuirse la titularidad y declarar inserto formalmente
hablando dentro de su patrimonio pblico todo el territorio, ni siquiera la persona
Estados Unidos Mexicanos.
Respecto de la admisin y separacin de nuevos estados, la Constitucin mexicana no dispone nada al respecto, sin embargo, sobre la formacin de nuevos estados el artculo 73 se refiere a la participacin activa de los estados involucrados,
los cuales debern ser escuchados y otorgar su consentimiento, aunque esta ltima
condicin podr ser superada por votacin de las dos terceras partes del total de las
legislaturas de los dems estados. Desde nuestra perspectiva, dicho artculo puede
llegar a ser controversial, y afectar o no el patrimonio pblico de las entidades federativas (artculo 73, fracciones I y II).

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La proteccin al medio ambiente, as como la preservacin y restauracin del

equilibrio ecolgico al ser una competencia concurrente, los estados estn obligados a atender dichas actividades, tambin los municipios (73, fraccin XXIX-G).
En materia de prestacin de servicios pblicos locales, si se asocian dos o ms
estados, debern contar con la aprobacin de sus legislaturas para hacerlo; asimismo, un municipio podr celebrar convenio para que un estado se haga cargo
directamente de un servicio pblico de forma temporal, o prestarlo de manera
coordinada.
Los estados podrn establecer contribuciones sobre los rubros establecidos en
el artculo 115 constitucional, fraccin IV, incisos a), b) y c).
El artculo 117 establece un cmulo de limitaciones y restricciones a las entidades federativas que impactan su patrimonio pblico, siendo las siguientes:

Celebrar alianza, tratado o coalicin con otro Estado ni con las potencias
extranjeras;
Acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado;
Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;
Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la
salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera;
Gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros,
con impuestos o derechos cuya exencin se efecte por aduanas locales,
requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la mercanca;
Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen
diferencias de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca
respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distinta procedencia;
Contraer directa o indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando
deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional;
Los estados y los municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino cuando se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas pblicas,
conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los
conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en
los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarn de su ejercicio al
rendir la cuenta pblica;
Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma
distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice; y
Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

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V. El patrimonio pblico del Distrito Federal

El Distrito Federal es el principal asiento de los poderes federales, en s un
organismo pblico y cuyas competencias impactan directa o indirectamente su patrimonio pblico; de esta forma, a travs de su Asamblea Legislativa, detenta las
siguientes atribuciones:

Enviar al ejecutivo federal la propuesta de los montos de endeudamiento;

Discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos;
Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, el
presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del Distrito Federal;
Normar el registro pblico de la propiedad y de comercio;
Legislar en materia de uso del suelo;
Preservacin del medio ambiente y proteccin ecolgica;
Vivienda;
Construcciones y edificaciones; vas pblicas, trnsito y estacionamientos;
Adquisiciones y obra pblica;
Explotacin, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal;
La prestacin y la concesin de los servicios pblicos;
Sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de
alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios; expedir normas
sobre proteccin de animales;
Suscribir convenios en materia de asentamientos humanos;
Proteccin al ambiente;
Preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico;
Transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin
de desechos slidos, y actualizarlos a travs de comisiones metropolitanas
(Art. 122).
Las prohibiciones y limitaciones que la Constitucin federal establezca a
las entidades federativas, tambin aplicarn al Distrito Federal (Art. 122,
inciso H).
VI. El patrimonio pblico municipal

Los municipios en Mxico son la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica administrativa de los estados, y estn investidos de personalidad
jurdica y patrimonio propio, en s son organismos pblicos, los cuales manejan su
patrimonio conforme a la ley, para tales efectos, la Constitucin da competencia a
los ayuntamientos que son rganos municipales, para que aprueben sus bandos de

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polica y gobierno, sus reglamentos, circulares y disposiciones administrativas dentro de su jurisdiccin, regulen su administracin y competencia.
A los municipios en Mxico, como organismos pblicos, la Constitucin federal les otorga competencia en materia de servicios y obras pblicas, que impacta
directa o indirectamente a su patrimonio pblico, siendo las siguientes: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, alumbrado pblico, limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos, mercados y centrales de abasto, panteones; rastro; calles, parques y jardines
y su equipamiento. La clasificacin no es limitativa, ya que podrn realizar obras o
prestar servicios pblicos de acuerdo con sus condiciones territoriales y socioeconmicas, as como su capacidad administrativa y financiera.
Los municipios, al igual que el Distrito Federal, podrn coordinarse y asociarse para prestar eficazmente los servicios pblicos que les hayan encomendado, de
esta forma, si se trata de dos o ms municipios debern contar con la aprobacin
de la legislatura local; asimismo, en caso necesario podrn celebrar convenio con
el estado, a efecto de que ste, se haga cargo directamente o a travs del organismo
correspondiente, o se preste el servicio coordinadamente por ambos.
Nuestra Constitucin todava arrastra atavismos como el que prev en su artculo 115, fraccin IV, al disponer que los municipios administrarn libremente su
hacienda, en s; para quien esto escribe, debiera decir patrimonio pblico, el cual
se conforma de lo siguiente: de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan,
de las contribuciones, otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en
todo caso, de las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los
estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor
de los inmuebles; de las participaciones federales y de los ingresos derivados de la
prestacin de servicios pblicos a su cargo.
En el mbito municipal, las leyes de las entidades federativas tienen prohibido
establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institucin alguna respecto
de las contribuciones municipales y, aunque no lo indica la ley, el mismo supuesto
aplica para el Estado mexicano.
Por lo que respecta a las leyes de ingresos y el presupuesto de egresos municipales, el primero ser aprobado por la legislatura local, donde los ayuntamientos,
dentro de su competencia, propondrn las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; mientras que el segundo ser aprobado por los ayuntamientos en
funcin de los ingresos disponibles, asimismo los recursos deben ser ejercidos directamente por el ayuntamiento o por quien sea autorizado.
A los municipios, como organismos pblicos, la Constitucin federal les confiere competencia que impacta directa o indirectamente su patrimonio, siendo la
siguiente:

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Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal;

Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
Otorgar licencias y permisos para construcciones;
Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas
y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta
materia;
Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial;
Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
El ltimo prrafo de la fraccin V, del artculo 115, otorga competencia a los

municipios para que puedan emitir sus reglamentos y dems disposiciones administrativas encaminadas a regular las diversas actividades y fines establecidos en el
prrafo tercero del artculo 27 constitucional, las cuales son competencia de la persona Estados Unidos Mexicanos. Consideramos que, dentro de su mbito territorial, los municipios pueden regular dichas actividades, independientemente de que
en el mbito federal tambin se haga.
Los entes u organismos municipales dentro del mbito de sus competencias y
cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms
entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de los centros
referidos.
VII. Rgimen internacional, legal y reglamentario

del patrimonio pblico en Mxico
El rgimen jurdico del patrimonio pblico de la persona Estados Unidos
Mexicanos, de las entidades federativas y del Distrito Federal, est contenido en
dos grandes mbitos: el mbito interno y el externo, el primero conformado por la
legislacin de la persona Estados Unidos Mexicanos, de entes y organismos locales, en tanto que el segundo est conformado por aquellas normas supranacionales
que ha negociado y ratificado el Estado mexicano, obligatorias para todos; ambos
mbitos son indispensables en la regulacin del patrimonio pblico, as como para
su proteccin.
Por lo que corresponde a los tratados internacionales bilaterales y multilaterales vigentes que han incidido en el patrimonio pblico de Mxico a partir de 1836
y hasta el ao 2014, aproximadamente son 286, los cuales versan sobre diversas
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224
materias y bienes, de entre los que pueden mencionarse los siguientes: comunicaciones, derecho del mar, derecho martimo, espacio ultraterrestre, medio ambiente, proteccin del patrimonio natural y cultural transporte internacional, usos
pacficos de la energa nuclear, tratados bilaterales, lmites, pesca, usos pacficos de
la energa nuclear.12
Al igual que los tratados internacionales, la legislacin secundaria es muy amplia, es decir diversas normas regulan el patrimonio pblico de los entes y organismos pblicos en Mxico, por lo que nos limitaremos a describir las leyes federales y
reglamentos que regulan el de la persona Estados Unidos Mexicanos, as como las
leyes especializadas de las entidades federativas entidades federativas:

Cdigo Civil Federal

Cdigo Fiscal de la Federacin
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Impuesto sobre servicios expresamente declarados de inters pblico por
Ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nacin
Ley Aduanera
Ley Agraria
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Ley de Aeropuertos
Ley de Aguas Nacionales
Ley de Asociaciones Pblico Privadas
Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico
Ley de Aviacin Civil
Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados
Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Ley de Coordinacin Fiscal
Ley de Energa Geotrmica
Ley de Expropiacin
Ley de Hidrocarburos
Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2014
Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos
Ley de la Comisin Federal de Electricidad
Ley de la Industria Elctrica
Ley de los rganos Reguladores Coordinados en Materia Energtica
Ley de Navegacin y Comercio Martimos
12 La lista de los tratados internacionales vigentes en materia de patrimonio pblico, fue consultada
en la pgina de la Secretara de Gobernacin, extrada y clasificada por materias: http://www.ordenjuridico.gob.mx/ambinter.php (consulta el 23 de septiembre de 2014).

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225
Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con las mismas

Ley de Petrleos Mexicanos
Ley de Planeacin
Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos
Ley de Puertos
Ley de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares
Ley de Vertimientos en las Zonas Marinas Mexicanas
Ley de Vas Generales de Comunicacin
Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo
Ley del Impuesto al Valor Agregado
Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios
Ley del Impuesto sobre la Renta
Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin del Estado mexicano
Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas
Ley Federal de Consulta Popular
Ley Federal de Archivos
Ley Federal de las Entidades Paraestatales
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley Federal de Responsabilidad Ambiental
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
Ley Federal de Variedades Vegetales
Ley Federal del Impuesto Sobre Automviles Nuevos
Ley Federal del Mar
Ley Federal para la Administracin y Enajenacin de Bienes del Sector
Pblico
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos
Ley General de Bienes Nacionales
Ley General de Cambio Climtico
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Ley General de Deuda Pblica
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
Ley Minera
Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ley Orgnica del Instituto Nacional de Antropologa e Historia
Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa
Ley para la Depuracin y Liquidacin de Cuentas de la Hacienda Pblica
Federal
Ley que crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
Ley que crea la Agencia Espacial Mexicana
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Ley que Declara Reservas Mineras Nacionales los Yacimientos de Uranio,

Torio y las dems sustancias de las cuales se obtengan istopos hendibles
que puedan producir energa nuclear
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Nuclear
Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario
Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno nacionales
Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2014
Una tercera parte de las leyes federales se encargan de regular el patrimonio

pblico de la persona Estados Unidos Mexicanos, y correlativamente de ellas se
desprenden los reglamentos, que a continuacin se enlistan:

Reglamento de la Ley Aduanera;

Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico;
Reglamento de la Ley de Aeropuertos;
Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales;
Reglamento de la Ley de Asociaciones Pblico Privadas;
Reglamento de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico;
Reglamento de la Ley de Aviacin Civil;
Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente
Modificados;
Reglamento de la Ley de Navegacin;
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con las
mismas;
Reglamento de la Ley de Pesca;
Reglamento de la Ley de Petrleos Mexicanos;
Reglamento de la Ley de Promocin y Desarrollo de los Bioenergticos;
Reglamento de la Ley de Puertos;
Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado;
Reglamento de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios;
Reglamento de la Ley del Impuesto Sobre la Renta;
Reglamento de la Ley del Seguro Social, en materia de administracin y
enajenacin de bienes adjudicados con motivo de la aplicacin del procedimiento administrativo de ejecucin;
Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica;
Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, en Materia de Aportaciones;
Reglamento de la Ley Federal de Archivos;
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales;
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisin, en materia de Concesiones, Permisos y Contenido de las Transmisiones de Radio y Televisin;
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Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin

Pblica Gubernamental;
Reglamento de la Ley Federal de Variedades Vegetales;
Reglamento de la Ley Federal para la Administracin y Enajenacin de
Bienes del Sector Pblico;
Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas,
Artsticos e Histricos;
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable;
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente en Materia de reas Naturales Protegidas;
Ambiente en Materia de Autorregulacin y Auditoras Ambientales;
Ambiente en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental;
Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecolgico;
Ambiente en Materia de Prevencin y Control de la Contaminacin de la
Atmsfera;
Ambiente en Materia de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes;
Reglamento de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
los Residuos;
Reglamento de la Ley Minera;
Reglamento de la Ley Minera en materia de gas asociado a los yacimientos de carbn mineral;
Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y
el Financiamiento de la Transicin Energtica;
Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa;
Reglamento de la Ley que declara Reservas Mineras Nacionales los Yacimientos de Uranio, Torio y las dems sustancias de las cuales se obtengan
istopos hendibles que puedan producir energa nuclear
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el
Ramo del Petrleo
Reglamento del Artculo 9o. de la Ley de Coordinacin Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Emprstitos de Entidades Federativas y
Municipios
Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin.13
13 La lista de leyes y reglamentos federales, fue extrada de la pgina electrnica de la Cmara de

Diputados, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm (consulta realizada el 23 de septiembre de 2014).

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Las entidades federativas y el Distrito Federal al igual que la persona Estados

Unidos Mexicanos, cuentan con una ley especial en materia de patrimonio pblico,
con excepcin de tres entidades federativas que lo regulan en su Cdigo Civil; en
este sentido, las leyes que se refieren al rgimen patrimonial local son:

Ley Patrimonial del Estado de Aguascalientes

Ley General de Bienes del Estado de Baja California
Cdigo Civil para el Estado libre y soberano de Baja California Sur
Ley de Bienes del Estado de Campeche y de sus municipios
Ley Patrimonial de la Administracin Pblica del Estado de Chiapas
Cdigo Civil para el Estado de Chihuahua
Ley General de Bienes del Estado de Coahuila
Ley del Patrimonio del Estado de Colima
Ley del Rgimen Patrimonial y del Servicio Pblico para el Distrito Federal
Ley de Bienes del Estado de Durango
Ley de Bienes del Estado de Mxico y de sus municipios
Ley del Patrimonio Inmobiliario del Estado de Guanajuato
Ley que establece las bases para el rgimen de permisos, licencias y concesiones para la prestacin de servicios pblicos y la explotacin y aprovechamiento de bienes de dominio del Estado y los ayuntamientos. Guerrero
Ley de Bienes del Estado de Hidalgo
Ley que divide los bienes pertenecientes al Estado en bienes de dominio
pblico y bienes de dominio privado. Jalisco
Ley del Patrimonio Estatal de Michoacn
Cdigo Civil para el Estado de Nayarit
Ley de Administracin Financiera para el Estado de Nuevo Len
Ley de Bienes Pertenecientes al Estado de Oaxaca
Ley General de Bienes del Estado de Puebla
Ley de Hacienda del Estado de Quertaro.
Ley del Patrimonio del Estado de Quintana Roo
Ley de Bienes del Estado y municipios de San Luis Potos
Ley sobre Inmuebles del Estado y municipios de Sinaloa.
Ley de Bienes y Concesiones del Estado de Sonora
Ley de los Bienes pertenecientes al Estado de Tabasco
Ley de Bienes del Estado y municipios de Tamaulipas
Ley del Patrimonio Pblico del Estado de Tlaxcala
Ley de Bienes del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
Ley de Bienes del Estado de Yucatn
Ley del Patrimonio del Estado y municipios de Zacatecas

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VIII. Conclusiones
Primera. La regulacin del patrimonio pblico en Mxico siempre estuvo presente en los diversos instrumentos constitucionales a partir de la Constitucin de
Cdiz, y hasta su configuracin plena en la Constitucin de 1917.
Segunda. La Constitucin no slo regula el patrimonio pblico de la persona
Estados Unidos Mexicanos, sino tambin el de diversos entes y organismos pblicos, y aunque no lo hace a detalle, es posible desprender lineamientos generales.
Tercera. Debe ponerse a debate la necesitad de un apartado en la Constitucin, donde se regule concretamente las figuras e instituciones propias de la teora
general del patrimonio pblico, y donde se delimiten concretamente los bienes propios del dominio pblico y aquellos que no estn sujetos a ste.
Cuarta. Los tratados internacionales son muy importantes para la proteccin
de los recursos naturales no renovables. En Mxico se han dado adelantos importantes en la regulacin para la conservacin y proteccin de bienes ubicados en
diversos mbitos, por tanto, debe buscarse la posibilidad de que, a travs de dichos
mecanismos internacionales, se protejan tambin los recursos del subsuelo.
Quinta. El derecho al patrimonio pblico corresponde a un derecho de las
generaciones presentes y futuras, las cuales deben tener el derecho de usar, gozar
y disponer de los recursos naturales, como hasta ahora lo hacen las generaciones
presentes, de otra forma, es negar un derecho y poner en riesgo la soberana patrimonial.

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La Constitución y El Derecho Administrativo

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La Constitución y El Derecho Administrativo

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LA CONSTITUCIN

06/11/15 12:41 p.m.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Mayra Elena Domnguez Prez

06/11/15 12:41 p.m.

Jorge Fernndez Ruiz

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

06/11/15 12:41 p.m.

Esta obra se efectu con el apoyo del Conacyt,

Primera edicin: 10 de noviembre de 2015

06/11/15 12:41 p.m.

06/11/15 12:41 p.m.

La participacin del administrado dentro de la actividad administrativa . . . . 111

06/11/15 12:41 p.m.

06/11/15 12:41 p.m.

06/11/15 12:41 p.m.

coordinador del Proyecto 100 aos de la CPEUM.

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD

* Catedrtico de Derecho administrativo, miembro de nmero de la Real Academia Gallega de

06/11/15 12:41 p.m.

JOS LUIS MEILN GIL

En el meollo de la responsabilidad hay un dao, que es preciso identificar con

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

patrimonial de la administracin pblica ha de hacer frente a la posible reparacin

II. El derecho espaol

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JOS LUIS MEILN GIL

rectamente querida, sino como consecuencia incidental, residual de una actuacin:

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

procedimiento general y los especiales de expropiacin forzosa. Haciendo un inciso

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JOS LUIS MEILN GIL

III. El carcter objetivo de la responsabilidad

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EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

06/11/15 12:41 p.m.

JOS LUIS MEILN GIL

exactamente en la Constitucin. La remisin que hace la Constitucin a la ley no

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

jurdico de soportar el dao. Se pasa de la doctrina del margen de tolerancia, al

06/11/15 12:41 p.m.

JOS LUIS MEILN GIL

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

IV. Propuesta de revisin de la categora

DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

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JOS LUIS MEILN GIL

Tambin entiendo que, de acuerdo con lo expuesto, existe un funcionamiento

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EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

06/11/15 12:41 p.m.

JOS LUIS MEILN GIL

06/11/15 12:41 p.m.

EL CARCTER OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

06/11/15 12:41 p.m.

JOS LUIS MEILN GIL

El problema se plantea en cuanto a la relacin de causalidad: hasta qu punto

06/11/15 12:41 p.m.