S I S T E M A S

ADMIIMISTRATIVOS

MOVILIDAD Y R E F R I G E R I O
EN E L S E C T O R PBLICO
Pago diario o mensual?

Jos Mara PACORI CARI

Catedrtico de Derecho de la Universidad Jos
Carlos Maritegui. Miembro de la Asociacin
Argentina de Derecho Administrativo.

I. INTRODUCCIN
En los ltimos tres aos, los servidores del Estado han iniciado una
serie de procedimientos administrativos y procesos judiciales que
tienen por objeto incrementar el
concepto que obra en las boletas de
pago denominado movilidad y refrigerio, alegando que el pago debe
ser diario y no mensual.
Por su parte, administrativamente,
se emitieron resoluciones a favor
y en contra del referido pedido; el
Tribunal Constitucional ha emitido sentencias que parecen dar visto
bueno al pedido de los trabajadores;
el Poder Judicial, en algunos casos,
ha declarado fundado el pedido, en
otros, infundado; la Corte Suprema, por su parte, declaraba improcedentes las casaciones sin emitir
pronunciamiento sobre el fondo,
sin embargo, en la actualidad existe
un criterio de la Corte Suprema que
declara infundado el pedido sin ser
precedente vinculante, pero s un
criterio jurisprudencial.
II. GNESIS NORMATIVA
DE LA MOVILIDAD Y
REFRIGERIO
En un inicio, la movilidad y refrigerio eran conceptos que se perciban

RESUMEN
T a remuneracin total permanente de los servidores pblicos del Estado
-Ljest compuesta por la remuneracin principal, la remuneracin transitoria para homologacin, la bonificacin familiar, la bonificacin personal
y la bonificacin por movilidad y refrigerio. Este ltimo concepto ha merecido especial inters desde que existen criterios administrativos y jurisprudenciales que han indicado que el pago de cinco nuevos soles por movilidad
y refrigerio es diario y no mensual. En este artculo, el lector encontrar los
principales criterios administrativos y jurisprudenciales que apoyaron el
pago diario de la movilidad y el refr-igerio, la posicin del Tribunal Constitucional y lo indicado recientemente por la Corte Suprema.

a travs de convenios colectivos y

liberalidades que las entidades pblicas entregaban a sus servidores,
de la misma manera que los empleadores del sector privado entregaban movilidad y refrigerio a
sus trabajadores; esto gener que el
pago de la movilidad y refrigerio se
realice a favor de algunos servidores y no todos.
En este contexto, el 15 de marzo
de 1985 se promulga el Decreto
Supremo N 021-85-PCM, que en
su primer considerando establece:
"Que, es necesario nivelar el monto de la asignacin que por concepto de refrigerio y movilidad
vienen percibiendo los servidores y funcionarios de los diferentes sectores de la Administracin
Pblica; y, asimismo, hacer extensivo este beneficio a aquellos trabajadores que no la perciben". De
esta manera, conforme al principio

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de legalidad, la movilidad y refrigerio se instituyen como beneficios de los servidores pblicos.

E l artculo 1 de este decreto establece: "Fjase en S/. 5000 diarios,
a partir del 1 de marzo de 1985, el
monto de la asignacin nica por
los conceptos de movilidad y refrigerio que corresponde percibir a
los servidores y funcionarios nombrados y contratados del Gobierno Central, Instituciones Pblicas
Descentralizadas y Organismos
Autnomos, as como a los obreros permanentes y eventuales de
las citadas entidades".
Por otro lado, se indica que esta
asignacin se abona por los das
efectivamente laborados, vacaciones, as como de licencia o permiso que conlleve pago de remuneraciones, constituyendo una
condicin de trabajo. Sin embargo, el origen normativo de la

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 SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

asignacin por movilidad y refrigerio fue derogado por el Decreto
Supremo N 025-85-PCM, publicado el 4 de abril de 1985. E l artculo 7 de este decreto indica expresamente "derogese el Decreto
Supremo N 021-85-PCM, de fecha 6 de marzo de 1985". Esta es
la razn por la cual los servidores
pblicos piden el cumplimiento
del Decreto Supremo N 025-85PCM y no del Decreto Supremo
N 021-85-PCM.
E l Decreto Supremo N 025-85PCM, en su segundo considerando, establece: "Que, es conveniente modificar el texto del Decreto
Supremo N 021-85-PCM, precisndose que los Cinco Mil Soles
Oro (S/. 5000.00) diarios adicionales otorgados por concepto de movilidad y refrigerio a los servidores
y funcionarios pblicos sern abonados en forma ntegra, percbase o
no monto alguno por dicho rubro".
Es as que el artculo 1 de este decreto establece que "Otorgese la
asignacin nica de Cinco Mil Soles Oro (S/. 5000.00) diarios, a partir del 1 de marzo de 1985, que
comprende los conceptos de movilidad y refrigerio a los servidores y
funcionarios nombrados y contratados del Gobierno Central, Instituciones Pblicas Descentralizadas y
Organismos Autnomos, as como
a los obreros permanentes y eventuales de las citadas entidades que
no estuvieren percibiendo asignacin por dichos conceptos" (el resaltado es nuestro).
Es conforme a este artculo y decreto que a nivel nacional se han iniciado procesos que tienen por objeto el abono de este concepto de
manera diaria y no mensual*''.
E l 10 de julio de 1988 se promulga
el Decreto Supremo N 103-88-EF,
que en su artculo 9 establece que
"[a] partir del 1 de julio de 1988, el
monto de la asignacin nica por
Refrigerio y Movilidad ser de cincuentids y 50/100 intis (I/. 52.50)
diarios para el personal nombrado
y contratado, as como los obreros
permanentes y eventuales de funcionamiento ( . . . ) " (el resaltado es
nuestro). Como se verifica, esta

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A nivel nacional s e
han iniciado procesos
que tienen por objeto
el abono de e s t e
concepto de manera
diaria y no mensual.
ff
norma reitera que el pago del concepto de movilidad y refrigerio es
diario.
El conflicto jurdico surge cuando
el 13 de julio de 1990 se promulga
el Decreto Supremo N" 204-90-EF,
que considera que es conveniente
otorgar a los trabajadores al servicio del Estado una compensacin
econmica adicional por concepto de movilidad. Este decreto establece en su artculo 1 que "[a] partir
del 1 de julio de 1990, los funcionarios y servidores nombrados, contratados, obreros permanentes y
eventuales, as como los pensionistas a cargo del Estado, percibirn
un incremento de II. 500 000 mensuales por concepto de Bonificacin por Movilidad"*^'.
Ntese que expresamente extiende el beneficio a los pensionistas
a cargo del Estado, por lo que ya
no estara sujeto al trabajo efectivo. Asimismo, el artculo 2 indica que "[l]a Bonificacin por
Movilidad no est afecta a ningn
descuento o gravamen ni pago de
aportaciones al Instituto Peruano de Seguridad Social y FONAV I , ni es computable para el pago
de beneficios indemnizables y
compensatorios".
De esta manera, la movilidad pasa
a ser un concepto no sujeto a las
aportaciones de ley. Ahora, ms
importante es lo indicado en el artculo 4 de este decreto que indica: "Los trabajadores que ingresen a laborar a partir del 1 de julio
de 1990 tendrn derecho a percibir

una bonificacin por Movilidad

de II. 500 000 mensuales, bajo \;
mismas condiciones y limitaciones
previstas en este Decreto Supremo"
(el resaltado es nuestro). A panir
de esta ltima norma se genera ei
conflicto, puesto que conforme a
los anteriores decretos la bonificacin por movilidad y refrigerio se
abona de manera diaria, sin embargo, en esta norma aparece la palabra "mensuales", incluso si re\mos mejor se verifica que esto seria
de aplicacin a los servidores que
ingresen a laboral a partir del 1 de
julio de 1990, por lo que no seria
aplicable a los trabajadores que ingresaron a laborar para el Estado
antes de dicha fecha.
Con fecha 21 de setiembre de 1990.
se promulga el Decreto Supremo
N" 264-90-EF, que indica que "en
el marco del programa de estabilizacin econmica y en armona
con las reales posibilidades fiscales,
se ha considerado conveniente incrementar la Bonificacin Especial
por Costo de Vida y la Compensacin por Movilidad para los Funcionarios, Servidores y Pensionistas a
cargo del Estado, en tanto se reestructure el Sistema nico de Remuneraciones y Pensiones del Sector
Pblico".
De esta manera, el artculo 1 del
referido decreto indica que las autoridades, funcionarios, miembros de asambleas regionales, directivos y servidores nombrados y
contratados, obreros permanentes
y eventuales, prefectos, subprefectos y gobernadores, a partir del 1
de setiembre de 1990, tendrn derechos a los aumentos siguientes: "b.- UN MILLN D E INTIS
(I/. 1 000 000) por concepto de 'Movilidad'. Precsase que el monto total por 'Movilidad', que corresponde
percibir al trabajador pblico, se fijar en I / . 5 000 000". Podemos \r
que esta norma hace referencia a un
aumento en un concepto ya dado.

(1)

Conforme al articulo 6 de este Decreto N " 025-85-PCM se indica que no es de aplicacin al Instituto Peruano de Seguridad Social que en la actualidad sena Seguro Social de Salud - E S S A L U D .

(2)

E s importante poner en evidencia que este decreto solo hace referencia a la movilidad pero no indica r:^i
del refi-igerio.

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E l artculo 3 del decreto establece
que "A partir del 1 de setiembre de
1990, los pensionistas a cargo del
Estado percibirn los incrementos por costo de vida y compensacin por movilidad en los montos
dispuestos por el presente Decreto Supremo". Como se verifica de
esta norma, no se pronunci acerca del pago diario o mensual, solo
se limit a incrementar el monto
por concepto de movilidad, indicando que este concepto tambin
favorece a los pensionistas a cargo del Estado.
Por ltimo, el 6 de marzo de 1991
se publica en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo N 05191-PCM, que en su artculo 8 indica:
"Para efectos remunerativos se
considera:
a) Remuneracin Total Permanente.- Aquella cuya percepcin
es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con
carcter general para todos los
funcionarios, directivos y servidores de la Administracin Pblica; y est constituida por: La
Remuneracin Principal, Bonificacin Personal, Bonificacin Familiar, Remuneracin Transitoria
para Homologacin y la Bonificacin por Refrigerio y Movilidad".
Es as que la movilidad y refrigerio
pasan a ser conceptos integrantes
de la remuneracin total, y como
tales, sujetos a las contribuciones
de ley, adems de ser abonadas de
manera mensual en la planilla de
pago de los trabajadores.
'
Como se puede ver, esta es la cronologa normativa del concepto por
movilidad y refrigerio, que pas
de ser un concepto no remunerativo a uno remunerativo, de ser pagado solo a los trabajadores en actividad para ser extendido tambin a los
pensionistas, de ser un concepto de
pago diario a uno de pago mensual.
III. ACTOS ADMINISTRATIVOS
QUE DECLARAN EL
DERECHO AL PAGO
DIARIO

Con fecha 21 de enero del 2014

se emite la Resolucin Ejecutiva

El concepto
de movilidad y
refrigerio pas de
ser un concepto no
remunerativo a uno
remunerativo. De
ser pagado solo a
los trabajadores en
actividacf se extendi
a pensionistas.

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Regional N 052-2014-GRSM/
PGR que "ordena que la demandada [Gobierno Regional de San
Martn] emita nueva resolucin en
la que se disponga el reintegro a
favor de los actores, considerando el pago diario de la bonificacin
por movilidad y refrigerio, desde
la vigencia del Decreto Supremo
N 021-85-PCM". Sin embargo,
este acto administrativo constituye
el cumplimiento de una sentencia
judicial, por lo que no puede servir de jurisprudencia administrativa para alegar un derecho. Esta resolucin administrativa se sustenta
en una sentencia judicial que declara fundado el pedido de pago
diario de la movilidad y refrigerio. Otro dato importante es que
se refiere a servidores pblicos en
actividad.
Tambin encontramos la Resolucin Directoral Regional N 0632014-GOBIERNO R E G I O N A L
PIURA-DRA-DR, del 7 de febrero de 2014, que en su artculo primero resuelve: "RECONOCER por
mandato judicial a favor del pensionista don JACINTO PACHER R E S V I E R A la Liquidacin de
adeudos pendientes por Concepto
de Bonificacin Diaria por Refrigerio y Movilidad desde 1 junio de
1988 hasta el 30 de abril de 1992".
Nuevamente se emite un acto administrativo en cumplimiento de una
sentencia judicial, pero, a diferencia del anterior acto, este se refiere
al caso de un pensionista.
A diferencia de los dos actos administrativos anteriores, hemos
encontrado la Resolucin Gerencial Regional N 0256-2013-GRA/
P R E S - G G - G R D S del Gobierno

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Regional de Ayacucho, del 27 de

diciembre del 2013, que, sin que
medie ninguna sentencia judicial,
declar fiindado el pedido de pago
diario de la movilidad y refrigerio.
E l artculo segundo de este acto administrativo establece: "DISPON E R que la Direccin Regional
de Educacin de Ayacucho, emita
nuevo acto resolutivo reconociendo
a favor de los recurrentes el pago
de la Bonificacin por Refrigerio
y Movilidad el monto de Cinco
(S/. 5.00) Nuevos soles de forma
diaria, a partir del momento en que
se gener tal derecho, con deduccin de lo pagado bajo un clculo errado".
A partir de estos actos administrativos (y seguramente otros existentes), a nivel nacional se iniciaron
procedimientos administrativos y
luego judiciales con la intencin de
lograr que el beneficio de la movilidad y refrigerio se pague de manera diaria.
E l principio de igualdad de trato
entre los trabajadores es un buen
argumento para sustentar el pedido, sin embargo, considerar que la
sola presentacin de un acto administrativo que reconozca el derecho
no implica que en otro caso concreto se reconozca el beneficio.
En el artculo 1 de la Ley N" 27444
se establece que los actos administrativos son declaraciones destinadas a producir efectos jurdicos en
los administrados dentro de una
situacin concreta, de esta manera, todo acto administrativo al referirse a una situacin en concreto tiene efecto entre las partes y
no puede extenderse a otros administrados. Por otro lado, los actos
administrativos indicados tampoco constituyen precedentes administrativos, por cuanto de manera expresa no lo indican, ms an
cuando las entidades que los emiten no tienen facultades para interpretar de modo expreso y con
carcter general el sentido de la legislacin. Es as que sustentar un
pedido de movilidad y refrigerio
en estos actos administrativos no
tiene un sustento slido, salvo el
de igualdad de trato previsto en la
Constitucin.

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SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS H U M A N O S

IV. SENTENCIAS DE PRIMERA
Y SEGUNDA INSTANCIA
QUE DECLARAN EL
DERECHO AL PAGO
DIARIO

Con la emisin de actos administrativos que reconocen el derecho al pago diario de la movilidad y refrigerio, se iniciaron
procesos de cumplimiento de acto
administrativo como es el caso de
la sentencia -Resolucin N 4 recada en el Expediente N 008442012-0-1101 -JR-CI-01, sentencia
emitida por el Primer Juzgado Civil de Huancavelica de la Corte Superior de Huancavelica. En la referida sentencia se declara fundada la
demanda y se ordena que se cumpla
con el pago de devengados derivados del no pago oportuno de la movilidad y refrigerio de manera diaria.
Otra sentencia es la Resolucin N 07,
del 29 de agosto del 2013, emitida
por el Juzgado Mixto Transitorio de Moyobamba de la Corte Superior de Justicia de San
Martn recada en el Expediente
N01122-2012-0-2201-JM-CI-01 en
un proceso contencioso administrativo, en la parte resolutiva de esta
sentencia se orden que la demandada "emita nueva resolucin en la
que se disponga el reintegro a favor
de los actores considerando el pago
diario de la bonificacin por movilidad y relxigerio desde la vigencia del
Decreto Supremo N 021-85-PCM
hasta la dacin del Decreto Supremo
N" 204-90-EF, con la sola deduccin de los importes que le hayan
sido pagados, ms los intereses generados por este periodo, que se liquidarn en ejecucin de sentencia".
Por su parte, la Sala Especializada
en lo Civil y afnes de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, a travs de la Sentencia de Vista Resolucin N 4 recada en el Expediente
N 00367-2012-0-2402-JR-LA-Ol
confirma una resolucin de primera
instancia que ordena que la entidad
demandada, la Direccin Regional
de Educacin de Ucayali, en la persona de la autoridad de ms alta jerarqua de la entidad, emita resolucin reconociendo y disponiendo
a favor de la demandante el pago

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Lo indicado por la
Corte Suprema (que ei
paqo de la movindad y
refrigerio es mensual
y no diario) no es
precedente vinculante,
pero s es un criterio
jurisprudencial.

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de la asignacin por refrigerio y

movilidad, conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo N 02585-PCM, ms los incrementos posteriores, la que deber ser otorgada
en forma diaria por los das efectivamente laborados, por vacaciones,
por licencia o permiso que conlleve
el pago de remuneraciones.
Sobre estas sentencias existe la
equivocada prctica de considerar que tambin deben cumplirse
en otros casos similares por constituir jurisprudencia. Debe tenerse en
cuenta que la jurisprudencia se entiende en sentido escrito y en sentido lato, en este ltimo sentido, jurisprudencia es toda resolucin que
emiten los jueces a nivel nacional;
en el primer sentido, jurisprudencia son las resoluciones que emite la Corte Suprema o el Tribunal
Constitucional. De esta manera, la
sola presentacin de una sentencia
no obliga a la administracin pblica a actuar de determinada manera, sin perjuicio de que se consideren los argumentos expuestos en
las sentencias y se emitan actos administrativos en ese sentido (esto
es una facultad de la administracin
no una obligacin).
V.

EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL

Revisados los actos administrativos

indicados y las sentencias descritas,
surge la pregunta desde cundo se
consider que el pago de la movilidad y refrigerio deba ser diario y
no mensual?
Bueno, el problema se remonta al 6
de agosto del 2002, fecha en la que
se emite la sentencia del Tribunal

Constitucional en el Expediente N"

0726-2001-AA/TC, esta sentencia
se genera en mrito a una accin de
amparo contra el Ministerio de Agricultura y el director general de Agricultura en Piura con la finalidad de
que se restituya el derecho de continuar percibiendo el pago de compensacin adicional diaria por refrigerio y movilidad, y se deje sin efecto
la Resolucin Ministerial N 089892-AG, de fecha 31 de diciembre de
1992. Como consecuencia de este
pedido, el Tribunal falla lo siguiente:
"REVOCANDO la recurrida que,
confirmando la apelada, declar
fundada la excepcin de caducidad e improcedente la demanda;
y, reformndola, declara infundada la mencionada excepcin y
FUNDADA en parte la accin de
amparo; en consecuencia, ordena que la emplazada cumpla con
pagar las compensaciones de refrigerio y movilidad a los pensionistas que corresponda y cuya
contingencia sucedi durante la
vigencia de la Resolucin Ministerial 00419-88-AC/T, esto es,
entre el 1 de junio de 1988 y el 30
de abril de 1992".
Esta sentencia motiv que se iniciaran procedimientos administrativos y judiciales cuya intencin era
el pago de la movilidad y refrigerio
de manera diaria.
Posteriormente, el 22 de setiembre
del 2006, se emite la sentencia del
Tribunal Consfitucional recada en
el Expediente N 01467-2005-PA/
TC, que resuelve "Declarar FUNDADO el recurso de agravio constitucional y dispone que el Ministerio de Agricultura deber abonarles
las pensiones dejadas de percibir
durante el periodo en que los trabajadores en actividad percibieron la
compensacin adicional por refrigerio y movilidad, as como los intereses legales correspondientes y
los costos procesales".
Lo indicado en estas sentencias no
es de aplicacin genrica a todos los
casos, sino que se limita al supuesto de los trabajadores y pensionistas
del Ministerio de Agricultura y gerencias o direcciones regionales de
agricultura, puesto que por convenio

SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS

colectivo se indic que la movilidad y refrigerio se pagan de manera diaria, pero solo para el caso de
estos administrados. De esta manera, existe un caso especial para agricultura que incluso fue nuevamente
retomado por la Corte Superior de
Justicia de Piura, que emite la sentencia Resolucin N " 06, de 19 de
abril del 2012, recada en el Expediente N 02485-2011-0-2001-JRCI-03, que declara fundada la accin contencioso administrativa en
donde se dispone: " O R D E N O que
la demandada cumpla con emitir el
acto administrativo correspondiente mediante el cual otorgue al demandante la bonificacin establecida en la Resolucin Ministerial
N 00419-88-AG a partir de 1 de j u nio de 1988 hasta el 30 de abril de
1992, calculndose los respectivos
intereses legales devengados".
VI. LA CORTE SUPREMA DE
LA REPBLICA
Como se ha verificado, el Tribunal
Constitucional otorga el derecho al
pago diario de la movilidad y refrigerio en el caso del Ministerio de Agricultura, situacin que resulta atendible en el entendido de que existen
actos administrativos que afirman tal
criterio. Por su parte, la Corte Suprema de la Repblica ha emitido pronunciamiento de fondo sobre el pago
de la movilidad y refrigerio.
E n la Casacin N 5800-2013-SAN
MARTN, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de diciembre de
2014, se muestra la siguiente sumilla:
"Nuestro ordenamiento jurdico se rige por la teora de los hechos cumplidos, consagrada en

el artculo 103 de nuestra Carta

Magna, por lo que la Ley, desde
su entrada en vigencia, se aplica a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes y no tiene fuerza ni efectos
retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo. E n tal
sentido, habiendo el Decreto Supremo N 264-90-EF establecido
en la suma de S/. 5.00 (cinco con
00/100 Nuevos Soles) mensuales la asignacin por movilidad
y refrigerio, a partir del 1 de setiembre de 1990, incluyendo a los
Decretos Supremos Ns 204-90E F y 109-90-EF, no corresponde
efectuar su pago en forma diaria, por cuanto las normas que
as lo disponan han sido derogadas" (el resaltado es nuestro).
De esta manera, para la Corte Suprema el pago de la movilidad y refrigerio es mensual y no diario. Este
criterio incluso nuevamente ha sido
indicado en la Casacin N 143002 0 1 3 - S A N M A R T N , emitida el
30 de abril del 2015, donde nuevamente se indica que "no corresponde efectuar su pago en forma diaria por cuanto las normas que as lo
disponan han sido derogadas".
E s importante resaltar que los criterios emitidos por la Corte Suprema no son precedentes vinculantes,
pero constituyen jurisprudencia en
sentido estricto sobre el tema de la
movilidad y refrigerio.
VIL CONCLUSIONES
Actualmente, la movilidad y refrigerio son un concepto remunerativo de la remuneracin total permanente que se abona en las boletas
de pago de los servidores pblicos

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 23 / NOVIEMBRE 2015

nombrados a razn de cinco nuevos

soles mensuales.
Se han emitido actos administrativos, que no constituyen precedentes administrativos vinculantes,
que, en algunos casos, cumplen
mandatos judiciales; y, en otros,
declaran en sede administrativa el derecho sustentados en criterios judiciales. L a aplicacin de
estos actos administrativos debe
ser realizada teniendo en cuenta
el principio de igualdad de trato,
principio de legalidad y principio
de inters pblico.
Se han emitido sentencias judiciales, no por la Corte Suprema de
Lima, que declaran el derecho a la
percepcin diaria de la movilidad
y refrigerio, situacin que debe ser
vista desde el punto de vista de la
igualdad de trato y el principio por
el cual la cosa juzgada solo est sujeta a las partes del proceso.
E l Tribunal Constitucional ha emitido pronunciamientos sobre la movilidad y refrigerio indicando su
pago diario, pero esto resultara
aplicable para el caso de los servidores del Ministerio de Agricultura en mrito a las resoluciones
administrativas emitidas. E n este
caso, se deber realizar un anlisis
particular.
L a Corte Suprema de la Repblica, en el caso genrico de la movilidad y refrigerio no referido al supuesto de Agricultura, ha indicado
que el pago de la movilidad y refrigerio es mensual y no diario, estos
criterios no constituyen precedentes vinculantes, pero s son criterios
jurisprudenciales.

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