Avis sur le projet de loi

constitutionnelle de protection de la Nation

(Assemble plnire 18 fvrier 2016 Adoption : unanimit, trois abstentions)

1. Le 16 novembre 2015, lors de son discours devant le Parlement runi en Congrs, le

Prsident de la Rpublique a annonc une rvision imminente de la Constitution de 1958
prvoyant dy inscrire ltat durgence, comme le proposait le Comit prsid par
Edouard Balladur en 20071, ainsi que la dchance de nationalit. Le 23 dcembre 2015,
un projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation a t adopt en Conseil des
ministres2.
2. Demble, la CNCDH ne peut, une fois de plus, que dplorer son absence de saisine par le
Gouvernement, alors quune telle dmarche se justifiait pleinement tant donn le
caractre extrmement sensible de la matire au regard de la protection des droits et
liberts fondamentaux3. La Commission a donc dcid de sautosaisir du projet de
rvision constitutionnelle.
3. Un travail lgislatif de qualit exige une analyse mene avec mthode pendant un temps
suffisant4, plus forte raison sagissant dune loi rformant la Constitution. Il est donc
impratif que la Loi fondamentale soit labri des turbulences rformatrices, surtout en
priode de crise aige. En effet, toute rvision de la Constitution implique un temps de
vritable dbat pour clairer durablement les politiques publiques venir et rpondre au
souci d'aborder publiquement et en toute srnit un sujet dont la gravit exclut quil
soit trait sous lemprise de lmotion. A cet gard, lvocation rcurrente dans le
discours politique de la guerre contre le terrorisme 5 pour justifier la mise en uvre
de ltat durgence, sa prorogation puis un projet de loi constitutionnelle, ne peut
quinquiter car si lexpression est employe pour rendre compte de la radicalit de la
rponse apporter la radicalit de la violence terroriste, elle nen demeure pas moins
sujette caution au regard de la dfinition de la guerre en droit international6.
4. Dans une Dclaration sur ltat durgence et ses suites adopte le 15 janvier 2016, la
CNCDH a souhait que la France soit exemplaire dans les rponses quelle apporte la
crise conscutive aux attentats terroristes, car elle sera observe par tous ceux lui ayant
manifest son soutien et, au-del, par les instances internationales7. A ce propos, la
CNCDH raffirme que ltat durgence, et plus gnralement tous les dispositifs
juridiques destins le prenniser, portent intrinsquement atteinte aux liberts et
droits fondamentaux8. Paradoxalement, la crise renforce lEtat en mme temps quelle le
1

perturbe, le risque tant alors que la limitation ponctuelle et provisoire de certaines

liberts aille au-del du strict ncessaire que les circonstances exigent9. Depuis
longtemps dj, il a t dmontr, notamment dans le cadre de travaux raliss sous
lgide des Nations unies, que le provisoire se prolonge parfois des mois, parfois des
annes10, constat videmment renforc depuis le 11 septembre 2001 avec la menace
permanente dun terrorisme mondialis11. Dans ces conditions, lon peut raisonnablement
se demander si la logique spatio-temporelle qui gouverne traditionnellement ltat
durgence - la loi sur l'tat d'urgence du 3 avril 1955 est avant tout conue pour un
contrle de zone (article 1er) dune dure limite (article 3) est ce jour efficace et
adapte pour faire face la menace djihadiste qui nest, elle, circonscrite ni dans
lespace ni dans le temps12.
5. Dans un contexte dmotion lgitime, la constitutionnalisation de ltat durgence et de
la dchance de la nationalit, entreprise au nom de la lutte contre le terrorisme,
soulve des questions politiques et philosophiques de grandes ampleur et complexit, qui
interdisent que des rponses soient apportes de manire prcipite13. La CNCDH ne peut
donc que stonner de lengagement de la rforme constitutionnelle peu aprs
lintervention de la dclaration dtat durgence14. Cette rvision constitutionnelle
intervient galement, alors que le Parlement vient de proroger ltat durgence pour une
dure de trois mois (jusquau 26 mai 2016)15 et quune discussion est en cours
lAssemble nationale sur un projet de loi renforant la lutte contre le crime organis, le
terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la
procdure pnale. En effet, il faut se souvenir que la loi fondamentale, comme la crit
Hannah Arendt, ombre porte de la fondation , sinscrit ncessairement dans le temps
long des gnrations passes, prsentes et futures16, et rappeler que plusieurs
constitutions trangres interdisent la rvision de la loi fondamentale sous lempire dun
rgime dexception, tel que ltat durgence17. En France, le Conseil constitutionnel a
galement estim quune rvision de la Constitution ne saurait tre engage ou
poursuivie en priode dapplication de larticle 1618.
6. Au-del du moment choisi pour procder une telle rforme qui fait de la Constitution
un instrument de conjoncture politique19, le projet de loi constitutionnelle de protection
de la Nation suscite par son double objet - inscrire dans la constitution ltat durgence
(I.) et la dchance de nationalit (II.) les plus vives rserves de la CNCDH.

I.

LINSCRIPTION DE LETAT DURGENCE DANS LA CONSTITUTION

7. Larticle 1er du projet de loi constitutionnelle prvoit dinsrer, la suite de larticle 36

de la Constitution, un article 36-1 ainsi rdig : Ltat durgence est dclar en conseil
des ministres, sur tout ou partie du territoire de la Rpublique, soit en cas de pril
imminent rsultant datteintes graves lordre public, soit en cas dvnements
prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit publique. La loi
fixe les mesures de police administrative que les autorits civiles peuvent prendre pour
prvenir ce pril ou faire face ces vnements. La prorogation de ltat durgence audel de douze jours ne peut tre autorise que par la loi. Celle-ci en fixe la dure .
8. Ces nouvelles dispositions soulvent deux sries de rserves, la premire portant sur le
principe mme de linscription de ltat durgence dans la Constitution de 1958 (A.), la
seconde, sur le rgime juridique de ltat durgence qui est dfini par le projet de loi
constitutionnelle (B.).

A. NE PAS INSCRIRE LETAT DURGENCE DANS LA CONSTITUTION

9. Larticle 16 de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen nonce : Toute
Socit dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assure, ni la sparation des
Pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution . Si lobjet mme dune Constitution est
non seulement darticuler les pouvoirs en les encadrant, mais encore de garantir des
droits et liberts fondamentaux20, force est de sinterroger sur le bien-fond de la
prsence de dispositions relatives ltat durgence dans la Constitution.
10. Constitutionnaliser ltat durgence revient le placer au mme niveau dans la
hirarchie des normes juridiques que les droits et liberts fondamentaux, notamment
ceux consacrs dans la Dclaration des droits de lhomme de 1789. Les pouvoirs
dexception et les droits et liberts fondamentaux sont ainsi mis dans un rapport
dgalit normative21. Dans ces conditions, la CNCDH craint que la prminence de ces
derniers ne soit, au moins symboliquement, considrablement fragilise, par rapport
ltat actuel du droit qui, en consacrant ltat durgence dans une loi, le maintient un
niveau infrieur celui du bloc de constitutionnalit22. Pour relativiser ce constat, il est
parfois avanc que des dispositions constitutionnelles relatives ltat durgence
pourraient, le cas chant, tre apprcies au regard des exigences internationales et
europennes, notamment celles dcoulant de larticle 15 de la Convention europenne
des droits de lhomme (CESDH)23 et de larticle 4-1 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques (PIDCP)24. Il convient toutefois de relever que le juge ordinaire
ne contrle pas la conventionalit de dispositions constitutionnelles car la hirarchie des
normes juridiques - qui dcoule en France des articles 54 et 55 de la Constitution - fait de
la Constitution la norme suprme dans lordre juridique interne, celle-ci prvalant sur les
normes internationales25. Cest donc la seule Cour europenne des droits de lhomme
quil incombera, le cas chant, dapprcier la compatibilit du nouvel article 36-1 avec
les exigences de larticle 15 de la CESDH. Il va de soi que lexercice dun tel contrle sera
plus dlicat que celui de la Cour sur une loi ordinaire26, ds lors que dans ce dernier cas,
lobligation dpuisement des voies de recours internes conduit les juges nationaux
procder, en amont, au contrle de la conventionalit.
11. La CNCDH craint galement que le nouvel article 36-1 de la Constitution de 1958 ne soit
seulement destin, ainsi que cela ressort explicitement de lExpos des motifs du projet
de loi constitutionnelle, servir de fondement constitutionnel des dispositions
lgislatives futures gravement attentatoires aux droits et liberts fondamentaux27 par un
renforcement considrable des pouvoirs de police au profit des autorits civiles28. Dores
et dj plusieurs dispositions du projet de loi renforant la lutte contre le crime
organis, le terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties
de la procdure pnale visent inscrire dans le droit commun certaines mesures inspires
du rgime de ltat durgence et donc, par leur banalisation, normaliser lexceptionnel.
Ainsi que le relevait trs justement Guy Braibant, les crises laissent derrire elles,
comme une mare dpais sdiments de pollution juridique , ds lors que les lois
prvoyant des mesures extraordinaires survivent aux circonstances qui les ont fait
natre29. Bien plus, le Conseil dEtat a soulign leffet utile 30 de la rforme
constitutionnelle, en ce quelle donnerait un fondement incontestable au
renforcement dans la loi des mesures de police administrative prises par les autorits
civiles pendant ltat durgence31. Sans aller jusqu imaginer quen raison de ce
fondement incontestable , tout contrle de la constitutionnalit des lois venir serait
irrmdiablement vou lchec, la CNCDH redoute nanmoins quil nait pour
consquence de le dplacer, ds lors que les dispositions constitutionnelles de rfrence
ne seront plus seulement des dispositions protectrices des droits et liberts, mais
prcisment des dispositions qui, organisant ltat durgence, autorisent des restrictions
de ces droits et liberts.
3

12. De son ct, le Conseil constitutionnel a admis que le rgime de ltat durgence soit
prvu par la loi en nonant que si la Constitution, dans son article 36, vise
expressment l'tat de sige, elle n'a pas pour autant exclu la possibilit pour le
lgislateur de prvoir un rgime d'tat d'urgence pour concilier les exigences de la
libert et la sauvegarde de l'ordre public 32. Ltat durgence, contrairement ltat de
sige de larticle 36 de la Constitution de 1958, a t dlibrment tu par la Constitution
- parce que non li une guerre et ne transfrant pas les pouvoirs de police aux autorits
militaires33- dans le contexte de la guerre dAlgrie dont il ne fallait en aucun cas dire
le nom34. Pour autant, la Constitution de 1958 ne traite pas de manire exhaustive de
tous les rgimes dexception et cest au lgislateur quil revient de garantir le respect
des droits et liberts constitutionnellement garantis dans le cadre de ce rgime
dexception particulier quest ltat durgence. En effet, la jurisprudence
constitutionnelle consacre une constitutionnalit d'exception, c'est--dire un rgime
temporaire dans lequel la garantie des liberts existe bien tout en tant infrieure
celle dont jouissent les citoyens en priode normale 35.
De plus, ds lors que la loi de 1955 a pu tre rapidement adapte aux ncessits du
moment36 et que les mcanismes de contrle du Conseil constitutionnel et du Conseil
dEtat - ont globalement fonctionn37, constitutionnaliser ltat durgence nest daucune
utilit. Pour la CNCDH, la premire ncessit serait damliorer les dispositions de la loi
du 3 avril 1955 dans le sens dune meilleure garantie des droits et liberts fondamentaux
aux fins de remdier aux dysfonctionnements et drives qui ont pu tre constats dans le
cadre de la mise en uvre de ltat durgence38.
B. SUR LE REGIME DE LETAT DURGENCE DEFINI PAR LE PROJET DE LOI
CONSTITUTIONNELLE
13. A linstar du Comit Balladur en 2007, une partie de la doctrine sest prononce en
faveur de linscription de ltat durgence dans la Constitution39, ds lors que cela
assurerait une porte contraignante aux limites imposes la concentration des pouvoirs
et la restriction des droits et liberts fondamentaux. Saisie du projet de loi
constitutionnelle, lAssemble nationale la pour sa part adopt le 10 fvrier 2016. La
CNCDH tient pourtant souligner les graves dfauts qui entachent en ltat ce projet
14. En premier lieu, la qualit lgistique de larticle 1er du projet de loi constitutionnelle
pose problme. Dune part, il savre que ces conditions de dclenchement de ltat
durgence sont dfinies de manire extrmement vague40 : le pril imminent rsultant
datteintes graves lordre public et les vnements prsentant, par leur nature et
leur gravit, le caractre de calamit publique . De tels motifs sont suffisamment larges
pour permettre au chef de l'tat de dclarer facilement cet tat d'exception41 et vont audel des drogations prvues par les instruments internationaux liant la France. A cet
gard, la CNCDH rappelle que les motifs de mise en uvre de ltat dexception prvus
par les articles 15-3 de la CESDH et 4-1 du PIDCP en assurent un meilleur encadrement et
quil convient donc de lever au plus vite les rserves mises lors de la ratification de ces
engagements, afin de donner aux organes de surveillance la possibilit dun vritable
contrle.
Dautre part, les nouvelles dispositions prvoient que les mesures de police
administrative relatives ltat durgence peuvent tre prises, non seulement pour
prvenir, mais encore pour faire face ces vnements . Cette formulation ambigu
montre que ces mesures nauraient pas pour seul et unique objet la prvention dun
trouble lordre public42, ce qui laisse penser que lon ne se situerait plus dans un champ
de police administrative, mais de police judiciaire. Pour la CNCDH, il va de soi que de
telles mesures devraient, sauf mconnatre larticle 16 de la DDHC, tre places sous la
direction et le contrle de lautorit judiciaire43.
4

15. En deuxime lieu, lalina 2 du projet darticle 36-1 donne comptence la loi pour fixer
les mesures de police administrative que les autorits civiles peuvent prendre dans le
cadre de ltat durgence. La CNCDH considre que le projet de loi constitutionnelle qui
pose le principe de linscription de ltat durgence dans la Constitution aurait pu tout
le moins prvoir un renvoi une loi organique. Un tel renvoi permettrait un meilleur
encadrement du rgime de ltat durgence, notamment parce quune loi organique est
obligatoirement soumise un contrle de constitutionnalit du Conseil constitutionnel.
En outre, la technique du renvoi la loi n'est aucunement protectrice, ds lors que la
Constitution habilite le lgislateur user de son pouvoir discrtionnaire, sans l'encadrer
par des dispositions matrielles contraignantes44. Enfin, la CNCDH stonne dun renvoi
la loi critre matriel - plutt quau Parlement critre organique -, comme cest le
cas larticle 36 dans le cadre de ltat de sige. Il ne faudrait pas que lexcutif puisse
sur le fondement dune loi dhabilitation modifier lui-mme le rgime juridique de ltat
durgence par voie dordonnance dans les conditions poses larticle 38 de la
Constitution de 1958.
16. En troisime lieu, larticle 36-1 donne galement comptence la loi pour proroger
ltat durgence au-del de 12 jours et ce, pour une dure de quatre mois dans la
dernire version du texte45. Les nouvelles dispositions ne prcisent cependant pas que la
loi de prorogation dtermine la dure dfinitive de ltat durgence (comme cest
actuellement le cas dans la loi de 1955, article 3), ce qui autorise implicitement une
succession de prorogations de quatre mois sans limite temporelle46. A cet gard, la
CNCDH met en garde contre la possibilit dun tat durgence permanent et ce dautant
que le lgislateur sest autoris proroger une deuxime fois sans respecter le cadre fix
par les articles 2 et 3 de la loi de 195547, qui exigent, dans un tel cas de figure, de
recommencer la procdure par un dcret. Ltat dexception, qui doit demeurer
provisoire, ne saurait devenir la rgle : il a pour seul et unique objectif un retour rapide
la normalit48.
Par ailleurs, le projet de rvision constitutionnelle prvoit que la prorogation de ltat
durgence est autorise par la loi et non par le Parlement. Pour les mmes raisons que
prcdemment, la CNCDH soppose ce que lexcutif, sur le fondement dune loi
dhabilitation, dcide de proroger ltat durgence sur la base dune ordonnance de
larticle 3849.
17. En quatrime lieu, il convient de mettre en vidence plusieurs lacunes dans la version
initiale du projet de loi constitutionnelle, dont certaines ont t combles par
lAssemble nationale le 10 fvrier 2016. La CNCDH relve en effet labsence :
- dobligation, pour lautorit habilite dclencher ltat durgence et pour celle
habilite le proroger, de justifier des finalits de ltat durgence (lutte contre le
terrorisme, etc.), alors pourtant quune telle obligation imposerait lautorit
administrative dordonner les mesures individuelles de police dans le plus strict
respect de ces finalits ;
- de limites sagissant du champ dapplication territorial de ltat durgence, aucun
critre objectif ntablissant une corrlation avec le pril ou les vnements
invoqus50 ;
- dinterdiction de dissoudre lAssemble nationale pendant la dure de ltat
durgence, laquelle toutefois lAssemble nationale a souscrit dans le texte adopt
le 10 fvrier 201651 ;
- de rappel des exigences dadquation52, de ncessit et de proportionnalit53, qui
implique un rexamen constant de la ncessit des mesures dexception54 ;
- de rappel de lexigence de non-discrimination dans la mise en uvre de ltat
durgence, tant prcis que selon larticle 4-1 du PIDCP55, les mesures drogatoires
ne doivent en aucun cas entraner une discrimination fonde uniquement sur la
race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou lorigine sociale ;
5

dorganisation dun mcanisme de contrle parlementaire ou autre (Conseil

constitutionnel) du suivi de ltat durgence. A cet gard, lAssemble nationale a
prvu, dans le texte adopt le 10 fvrier 2016, lorganisation dun contrle
parlementaire56 ;
dvocation de la leve des rserves, afin de permettre le plein contrle des organes
internationaux et europens ;
dnumration ou de rfrence aux droits intangibles. A ce propos, certaines
Constitutions trangres prvoient dans les tats dexception tantt une liste
limitative de droits fondamentaux pouvant tre restreints57, tantt un noyau dur de
droits intangibles58. En droit international et europen59, lide dtablissement dune
liste de droits intangibles, en cas de circonstances exceptionnelles, a t dveloppe
en 1982 dans le cadre des Nations unies60, puis en 1995 par la Commission de Venise
sous lgide du Conseil de lEurope61.

18. Au regard de ce qui prcde, la CNCDH recommande que toute loi relative ltat
durgence (constitutionnelle, organique ou ordinaire) sattache :
Sagissant de la mise en uvre de ltat durgence :
- dfinir clairement et limitativement les circonstances prcises et objectives62
justifiant le dclenchement de ltat durgence ;
- prvoir lobligation, pour lautorit habilite dclencher ltat durgence et pour
celle habilite la prolonger, de justifier des finalits de ltat durgence ;
- fixer des garanties propres la mise en uvre spatiale de ltat durgence ;
- interdire de dissoudre lAssemble nationale pendant la dure de ltat durgence63
et prvoir sa runion de plein droit ;
- prvoir un contrle rgulier du Conseil constitutionnel, aux fins de vrifier si les
conditions du recours ltat durgence demeurent runies64 ;
- prvoir un contrle parlementaire de la mise en uvre de ltat durgence ;
- noncer les exigences dadaptation, de ncessit et de proportionnalit65 ;
- garantir lexigence de non-discrimination dans la mise en uvre de ltat
durgence ;
- renvoyer aux droits intangibles consacrs par les engagements internationaux ;
Sagissant de la prorogation de ltat durgence :
- dinterdire que lexcutif, sur le fondement dune loi dhabilitation, puisse dcider
de proroger ltat durgence sur la base dune ordonnance de larticle 38 ;
- encadrer la dure de ltat durgence et plus spcifiquement celle de la
prorogation au-del de 12 jours en prvoyant quil revient au seul Parlement den
dcider ; que ce dernier en fixe la dure dfinitive au regard de la persistance des
circonstances ayant justifi la mise en uvre du rgime dexception. A lissue de
cette prorogation, il est de la responsabilit de lexcutif de dcider de dclencher
nouveau la procdure, si les circonstances le justifient ;
Sagissant des mesures prendre dans le cadre de ltat durgence :
- procder un renvoi la loi organique, et non la loi, pour dfinir le rgime des
mesures de police administrative relatives ltat durgence66, tant prcis quil
doit tre interdit lexcutif de modifier lui-mme, sur le fondement dune loi
dhabilitation, le rgime juridique de ltat durgence par voie dordonnance dans
les conditions poses larticle 38 de la Constitution de 1958.

II.

LINSCRIPTION DE
CONSTITUTION

LA

DECHEANCE

DE

NATIONALITE

DANS

LA

19. A ce jour, larticle 34 de la Constitution se contente dnoncer que La loi fixe les rgles
concernant la nationalit . Dans sa version adopte en Conseil des ministres, larticle
second du projet de rforme constitutionnelle modifie la comptence de la loi, en
prcisant quelle sapplique la nationalit, y compris les conditions dans lesquelles
une personne ne franaise qui dtient une autre nationalit peut tre dchue de la
nationalit franaise lorsquelle est condamne pour un crime constituant une atteinte
grave la vie de la Nation . LAssemble nationale a amend le texte, dsormais rdig
de la manire suivante : la loi fixe les rgles concernant la nationalit, y compris les
conditions dans lesquelles une personne peut tre dchue de la nationalit franaise ou
des droits attachs celle-ci lorsquelle est condamne pour un crime ou un dlit
constituant une atteinte grave la vie de la Nation .
20. Demble, la CNCDH se doit dexprimer sa plus vive opposition lextension du champ
dapplication de la dchance de nationalit67 et, plus forte raison, par la voie dune
rvision de la Constitution.
A. SUR LE PRINCIPE DE LINSCRIPTION DE LA DECHEANCE DE NATIONALITE DANS LA
CONSTITUTION
21. LExpos des motifs du projet de loi constitutionnelle justifie la ncessit dune rforme
constitutionnelle par lexistence dun principe fondamental reconnu par les lois de la
Rpublique que le Conseil constitutionnel pourrait tre amen dgager si une loi
ordinaire organisait la possibilit de dchoir de sa nationalit un Franais n franais. Ce
pronostic est fond sur lide que les lois rpublicaines ont constamment rserv la
sanction quest la dchance de nationalit au cas dun binational devenu franais .
Or ce risque dinconstitutionnalit est loin dtre avr, puisque la dchance de
nationalit, au rebours de ce que soutient lexpos des motifs, a toujours t prvue par
notre droit, y compris sagissant de Franais ns franais. Le recours la technique de la
rvision prventive ne se justifie donc pas.
En toute hypothse, la CNCDH estime que la Constitution vise assurer, en vertu de
larticle 16 de la DDHC, la garantie des droits, et que des mesures restreignant des droits
et liberts, telle que la dchance de nationalit, nont pas y figurer68.
22. Si pour sa part, le Conseil dEtat a, dans son avis prcit du 11 dcembre 2015, certes
souscrit un tel projet, il sest nanmoins montr trs mesur quant la ncessit
dune rvision constitutionnelle visant inscrire la dchance de nationalit des
binationaux condamns pour des faits de terrorisme dans la Constitution de 1958, son
argument principal se rsumant en dfinitive au constat laconique que le principe de
cette mesure devrait tre inscrit dans la Constitution eu gard au risque
dinconstitutionnalit qui pserait sur une loi ordinaire 69. On doit stonner que le
contrle de la constitutionnalit soit ici envisag comme un risque, partant, comme un
argument en faveur de la constitutionnalisation, alors que ce contrle a pour seul objet
dassurer le respect de la Constitution, respect qui se pose en termes de devoir. De plus,
la constitutionnalisation de la dchance de nationalit limite, ainsi quil a t
prcdemment relev propos de ltat durgence, le contrle de sa conventionalit70 .
23. En consquence, la CNCDH met les plus vives rserves sur la pertinence du vecteur
retenu, cest--dire la loi constitutionnelle, et donc sur la pertinence de la rforme
constitutionnelle elle-mme. Il en va de mme de lextension du champ dapplication de
la dchance de nationalit.
7

B. SUR LE REGIME DE LA DECHEANCE DE NATIONALITE DEFINI PAR LE PROJET DE

LOI CONSTITUTIONNELLE
1. Sagissant du champ dapplication personnel de la dchance de nationalit
a) Les critiques de la CNCDH portant sur la version du projet de loi constitutionnelle adopte
en Conseil des ministres le 23 dcembre 2015

24. Larticle 2 du projet de loi constitutionnelle prvoit, dans sa version initiale, dtendre la
dchance de nationalit toute personne ne en France qui dtient une autre
nationalit . Au-del des Franais par acquisition dont la dchance est dj permise,
sous certaines conditions, sils sont binationaux, lextension vise les Franais par
attribution, cest--dire les personnes nes franaises et qui dtiennent une autre
nationalit (binationaux voire plurinationaux)71. A ce propos, la CNCDH formule plusieurs
critiques.
25. Premire critique, larticle premier de la Constitution de 1958 dispose que la France est
une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale. Elle assure lgalit de tous
les citoyens () . Pourtant les nouvelles dispositions reproduites plus haut instaurent
implicitement une diffrence de traitement, qui nest plus entre Franais de naissance
et Franais par acquisition 72, mais entre ceux qui sont exclusivement franais
(mononationaux) et ceux qui disposent dune autre nationalit (binationaux). Ce type de
distinction est radicalement contraire tous les principes rpublicains, notamment ceux
noncs larticle 1er de la Constitution73. Tous les Franais tant galement franais, la
CNCDH ritre son opposition irrductible la cration de catgories de Franais74. De
surcrot, de telles distinctions ne peuvent que porter atteinte la cohsion sociale, une
poque o il est absolument ncessaire de refuser toute forme de stigmatisation et de
rejet de lAutre. En bref, ce sont les fondements mmes du pacte rpublicain qui se
voient ainsi remis en cause, alors que, non sans paradoxe, cette remise en cause est lun
des objectifs poursuivis par les auteurs dactes de terrorisme75.
26. Deuxime critique, une distinction supplmentaire est introduite, de manire indirecte,
par le projet de loi constitutionnelle, ds lors que tous les binationaux ne sont pas dans la
mme situation. En effet, sil est loisible certains de renoncer leur nationalit autre
que franaise, dautres ne le peuvent pas, car ils sont ressortissants parfois contre leur
gr dun tat dont le droit de la nationalit organise un systme dallgeance
perptuelle. La Constitution franaise, par un remarquable abandon de souverainet,
remettrait ainsi le sort de certains Franais entre les mains dtats trangers dont le
droit contrevient radicalement un principe fondateur de la Rpublique : le caractre
lectif de la citoyennet.
27. Troisime critique, la qualit de bi- ou plurinational de tel ou tel Franais nest pas un
lment figurant ltat-civil. Contrairement aux personnes naturalises dont
lAdministration connat, par dfinition, la nationalit dorigine, les Franais ns franais
sont, aux yeux de ltat, simplement franais : on ignore la ou les autres nationalits qui
ont pu leur tre transmises par un de leurs parents, ou quils ont pu acqurir au cours de
leur vie. quel type dinvestigations ladministration sera-t-elle habilite se livrer pour
identifier une personne ne franaise qui dtient une autre nationalit ? La CNCDH
tient exprimer, sur ce point, ses plus vives inquitudes.

b) Les critiques de la CNCDH portant sur la version du projet de loi adopte par lAssemble
nationale le 10 fvrier 2016

28. Dans la version du projet de rvision constitutionnelle adopte par lAssemble nationale,
il nest plus fait rfrence aux personnes nes franaises , mais aux seules
personnes . Cette modification tend le champ dapplication personnel de la
dchance de nationalit aux franais par attribution (franais dits de naissance)76, alors
que cette dchance ntait applicable jusque-l quaux Franais par acquisition
certaines conditions (notamment celle dtre binational). Par voie de consquence, la
dchance couvre dsormais, sans exception, tous les cas dacquisition et dattribution
de la nationalit. Si la CNCDH se flicite de voir abandonner la distinction entre Franais
par acquisition et Franais par attribution, elle ne peut que dplorer le nivellement
opr par la rduction du droit la nationalit, ds lors quelle est un lment
constitutif de la personne et confre son titulaire des droits fondamentaux77. A cela
sajoute que lorsquune personne est dchue de sa nationalit antrieurement acquise
(par voie de filiation par exemple), lon ne dispose pas doutils juridiques et
administratifs permettant dtablir avec certitude si elle dispose dune autre nationalit,
dont lattribution dpend exclusivement du bon vouloir d'Etats trangers, souverains dans
ltablissement des rgles d'attribution de leur nationalit.
29. Par ailleurs, lAssemble nationale a supprim de larticle 34 la rfrence la dtention
dune autre nationalit par la personne susceptible de faire lobjet dune dchance. A
cet gard, la CNCDH rappelle que larticle 15 de la Dclaration universelle des droits de
lhomme, en nonant que tout individu a droit une nationalit , interdit
lapatridie. Si cette Dclaration nest pas dote dune vritable valeur juridique78, elle
fonde nanmoins des valeurs universelles auxquelles la CNCDH est particulirement
attache. Cest sur son fondement que la loi n 98-170 du 16 mars 1998 sur la
nationalit, dite loi Guigou , a modifi larticle 25 du code civil, qui, depuis lors,
interdit de dchoir une personne de sa nationalit, lorsque cette sanction a pour
rsultat de la rendre apatride . Larticle 25 du code civil rserve ainsi cette sanction
aux binationaux.
Ces dispositions ne font que concrtiser des engagements internationaux divers pris par la
France pour rduire les cas dapatridie79, situation qui peut emporter ngation de tout
droit. La France pourrait-elle par lextension de la dchance de nationalit tous les
Franais, mme non binationaux, renoncer la rserve dapatridie ? Certains le
proposent, mais il va de soi que si tel tait le cas, cette proposition constituerait pour la
CNCDH un recul majeur. Notons que ce risque nest pas totalement prvenu par
lengagement du Gouvernement de ratifier, dans les plus brefs dlais, la Convention du
30 aot 1961 des Nations unies sur la rduction des cas dapatridie80. Il ne le serait pas
plus avec la ratification de la Convention du Conseil de lEurope du 6 novembre 1997 sur
la nationalit81, ds lors que ces deux textes ne garantissent pas la suppression de tous
les cas dapatridie82. Dans ces conditions, la CNCDH, rappelant son attachement
larticle 15 de la Dclaration universelle des droits de lhomme, est oppose toute
modification des textes qui serait motive par le souci de donner un fondement
constitutionnel la suppression de la rserve dapatridie, telle quelle est notamment
prvue larticle 25 du code civil.
2. Sagissant du champ dapplication matriel de la dchance de nationalit
30. A titre liminaire, la CNCDH relve la totale indtermination des conditions dapplication
de la dchance de nationalit. Rien nest prcis quant :
- la nature (administrative ou pnale) de la sanction ;
- aux dlais (notamment le dlai entre lacquisition de la nationalit et la
commission de linfraction motivant le prononc de la dchance83, ainsi que le
dlai entre la commission de cette infraction et le prononc de la dchance) ;
9

- au contenu prcis des incriminations motivant le prononc de la dchance.

Au-del, la CNCDH tient exprimer ses plus vives rserves lgard des diffrentes
versions du projet de loi constitutionnelle.
a) Les critiques de la CNCDH portant sur la version du projet de loi constitutionnelle adopte
en Conseil des ministres le 23 dcembre 2015

31. Dans sa version initiale, le projet de loi constitutionnelle prvoit que la dchance de
nationalit peut tre prononce en cas de condamnation pour une infraction
constituant une atteinte grave la vie de la Nation . LAssemble nationale na pas
modifi cette dernire formulation, qui dfinit trs largement le champ matriel de la
dchance de nationalit, dchance qui quelle soit une sanction administrative ou
une sanction pnale84 est obligatoirement assujettie au respect dun certain nombre de
principes du droit pnal et de la procdure pnale. Aussi, la forte indtermination de
linfraction autorisant la mise en uvre de la dchance, savoir la condamnation pour
une infraction constituant une atteinte grave la vie de la Nation , force-t-elle
sinterroger sur le respect du principe de la lgalit des dlits et des peines (article 7 de
la DDHC). En effet, le Livre quatrime du code pnal ( Des crimes et dlits contre la
nation, l'Etat et la paix publique ) comprend un titre premier ( Des atteintes aux
intrts fondamentaux de la nation ), sous lequel figure pour commencer un article 4101 qui dfinit les intrts fondamentaux de la nation85 et couvre pas moins de quatre
chapitres dfinissant une multiplicit de crimes et dlits Quant au terrorisme stricto
sensu, ses diffrentes incriminations figurent, elles, au sein dun titre II. ( Du
terrorisme ) du mme livre du code pnal (Livre quatrime), aggravant ainsi le manque
de lisibilit du comportement infractionnel punissable de la dchance de nationalit.
b) Les critiques de la CNCDH portant sur la version du projet de loi adopte par lAssemble
nationale le 10 fvrier 2016

32. Plus grave encore, larticle 34, dans sa version adopte par lAssemble nationale,
prvoit la possibilit de prononcer une dchance de nationalit en cas de condamnation
pour dlit, soit une infraction de gravit moyenne et ce, alors mme que le Conseil
dEtat avait exclu cette possibilit86. Cette extension du champ dapplication matriel de
la dchance de nationalit parat contraire aux exigences de ncessit et de
proportionnalit de la sanction dcoulant tant de larticle 8 de la DDHC, que du droit de
lUnion europenne87. A cela sajoute la violation potentielle des engagements
internationaux qui stipulent quun Etat Partie ne peut prvoir dans son droit interne la
perte de la nationalit de plein droit ou son initiative que dans des hypothses
limitatives dont le comportement portant un prjudice grave aux intrts essentiels de
l'Etat Partie (article 7 de la Convention du 6 novembre 1997 sur la nationalit, article 8
de la Convention du 30 aot 1961 sur la diminution des cas dapatridie)88. Tel nest
indniablement pas le cas pour la commission dun grand nombre de dlits du Livre
quatrime du code pnal voqu plus haut, en particulier lorsquil sagit dun abus de la
libert dexpression tel que la provocation des actes de terrorisme ou lapologie de tels
actes (article 421-2-5 du code pnal). Pour toutes ces raisons, la CNCDH condamne
lextension aux dlits du champ dapplication matriel de la dchance de nationalit.
33. Enfin, la Commission relve que larticle 25 du code civil permet dj, dans sa rdaction
actuelle le prononc dune dchance de nationalit en cas de condamnation pour un
acte qualifi de crime ou dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la
Nation ou pour un crime ou un dlit constituant un acte de terrorisme . Pour les mmes
raisons que prcdemment, la CNCDH recommande la suppression du mot dlit de
larticle 25 du code civil.

10

34. Pour conclure, lextension des champs dapplication personnel et matriel de la

dchance de nationalit comporte un risque non ngligeable de violation des principes
dadquation, de ncessit et de proportionnalit, notamment rappels par le droit de
lUnion europenne. La nationalit est, il faut le souligner, un lment constitutif de la
personne confrant son titulaire des droits fondamentaux.
3. Sagissant de lefficacit de la dchance de nationalit
35. Tout dabord, la Commission sinterroge, linstar du Conseil dEtat89, sur lefficacit
dune telle sanction administrative ou pnale face cette nouvelle forme de terrorisme.
La sanction ne dissuadera aucun terroriste potentiel de passer lacte. Elle sera donc
inefficace pour prvenir la commission dinfractions. Il en serait de mme :
- du prononc de la privation des droits civils et civiques qui est une peine
complmentaire dfinie dans le code pnal (article 131-26) ;
- de la rintroduction dans le code pnal de lindignit nationale qui, au surplus et
contrairement ce qui est frquemment soutenu, nest pas une peine, mais un
crime cr par lordonnance du 26 aot 1944 et sanctionn de la dgradation
nationale. Lhistoire de cette infraction rappelle des priodes sombres de
lhistoire90 et la dfinition de ses lments constitutifs pose en outre de
nombreuses questions au regard des exigences du principe de lgalit criminelle
(article 7 de la DDHC)91.
36. Ensuite, la CNCDH sinquite des consquences discriminatoires dune dchance de
nationalit, qui pourrait, en tout tat de cause, ne sappliquer qu des binationaux. La
stigmatisation de ces derniers constitue un ferment de division sociale.
37. Par ailleurs, la dchance de nationalit ne protgera pas la socit franaise de la
prsence sur le sol franais de ceux qui sont dchus de la nationalit franaise pour actes
de terrorisme, mme si cest l le principal but du projet de rvision constitutionnelle.
En effet, les personnes dchues de la nationalit franaise, devenues trangres, peuvent
certes faire lobjet dune procdure dloignement, mais lefficacit du dispositif nest
pas garantie, ds lors que cet loignement nest possible que dans le respect dun certain
nombre de droits - commencer par le droit absolu de ne pas tre expos des
traitements contraires larticle 3 de la CESDH (interdiction de la torture, des
traitements inhumains ou dgradants, etc.)-, respect auquel veille en particulier, au-del
des juridictions franaises, la Cour europenne des droits de lhomme92. Cest ainsi que la
France sest retrouve dans limpossibilit de reconduire dans leur pays des Franais
dchus de leur nationalit franaise93. De surcrot, dans le cas o la personne dchue de
la nationalit franaise na aucune autre nationalit, la mise en uvre dune procdure
dloignement est en pratique voue lchec, ds lors que la dtermination du pays de
renvoi est impossible.
Au-del, la CNCDH se doit dinsister sur les responsabilits politique et diplomatique de la
France lgard des pays dorigine vers lesquels elle dcide de renvoyer des personnes
condamnes pour des actes de terrorisme et qui peuvent navoir jamais vcu dans les
pays concerns. Limage de la France serait ternie si sa politique dloignement en la
matire devait consister imposer aux pays de renvoi la charge daccueillir ces
personnes.
38. Enfin et surtout, la dchance de nationalit est une sanction inadquate, au regard de
lextrme gravit des actes commis. En effet, il importe avant tout que la transgression
radicale de lordre social, que constituent les crimes de terrorisme, par la violence
aveugle quils sment, ne tombe pas dans loubli. Mais il convient tout autant de
rflchir une rponse adapte cette violence extrme qui met en cause la paix civile
et met en danger la socit politique. Cette rponse ne saurait consister prtendre
11

exclure radicalement ceux qui ont radicalement trahi le contrat social. En effet, la
maturit dune socit politique se mesure sa capacit connatre et surmonter ses
divisions intrieures, aussi graves soient-elles94.

EN CONCLUSION,
39. La CNCDH recommande labandon pur et simple de la rvision constitutionnelle.

Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la V

Rpublique, Une Ve Rpublique plus dmocratique, La documentation franaise 2007, p. 20 : Force est en
effet de constater que, mme sil y a lieu de mettre jour les mcanismes de ltat de sige et de ltat
durgence ce que le Comit recommande de faire en modifiant les dispositions de larticle 36 de la
Constitution de telle sorte que le rgime de chacun de ces tats de crise soit dfini par la loi organique et la
ratification de leur prorogation autorise par le Parlement dans des conditions harmonises (Proposition n
10) la diversit des menaces potentielles qui psent sur la scurit nationale lre du terrorisme
mondialis justifie le maintien de dispositions dexception .
2
Assemble nationale, Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, n 3381, enregistr la
Prsidence de lAssemble nationale le 23 dcembre 2015.
3
Voir M. Delmas-Marty, Liberts et sret dans un monde dangereux, PUF 2010, p. 129, qui relve quen
matire de terrorisme, le contournement des droits substantiels saccompagne parfois de celui des institutions
comptentes, telles que la CNIL ou la CNCDH.
4
Voir CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, en ligne sur : www.cncdh.fr
5
Sur cette question, voir M. Delmas-Marty, Le paradigme de la guerre contre le crime : lgitimer
linhumain ? , RSC 2007, p. 461 ; D. Caron, La bellicisation de la lutte contre le terrorisme : un dfi au
droit , Liber amicorum en l'honneur de Rene Koering-Joulin, Nemesis / Anthemis 2014, pp. 113-135 ; D.
Salas, La volont de punir, essai sur le populisme pnal, Hachette 2005.
6
En effet, dans le discours politique, le vocable de guerre ne saurait tre pris dans son acception technique
dagression arme , au sens de larticle 51 de la Charte des Nations-Unies du 26 juin 1945.
7
CNCDH 15 janvier 2016, Dclaration sur ltat durgence et ses suites, JORF n0031 du 6 fvrier 2016, texte
n 57.
8
Voir F. Saint-Bonnet, Ltat dexception, PUF 2001, p. 16.
9
G. Braibant, LEtat face aux crises , Pouvoirs 1979, pp. 8-9.
10
N. Questiaux, Etude sur les consquences pour les droits de lhomme des dveloppements rcents concernant
les situations dites dtat de sige ou dexception, Nations unies (Conseil conomique et Social),
E/CN.4/Sub.2/1982/15, 27 juillet 1982.
Le mme constat a t fait en 1997 dans le rapport Landro Despouy (L. Despouy, Tenth Annual Report and
List of States which, since 1 January 1985, Have Proclaimed, Extended or Terminated a State of Emergency, 23
juin 1997, E/CN.4/Sub.2/1997/19).
11
M. Delmas-Marty, op. cit., p. 120 ; W. Mastor, Ltat dexception aux Etats-Unis : le USA PATRIOT Act et
autres violations en rgle de la Constitution , CRDF, n 6, 2007, pp. 61-70.
12
Voir F. Saint-Bonnet, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , JCP, d. gn., n 4,
25 janvier 2016, p. 71, qui affirme que les terroristes djihadistes ne sont pas des ennemis spatio-temporels,
c'est--dire des individus qui entendent contrler tout ou partie du territoire franais selon une rationalit
politique ou tatique issue de la modernit. Leur communaut est celle des croyants qui ont fait allgeance
au Calife Al Baghdadi, qu'importe leur nationalit. Leur espace est universel, tout territoire qui ne vit pas
sous l'empire de la charia est rput terre de djihad. Leurs objectifs ne sont pas terrestres ou politiques, il
s'agit de convertir ou rendre la justice en vengeant les injures faites au prophte, en tuant. Et surtout, ils
ne recherchent pas une quelconque scurit ici-bas car leur vritable scurit est dans l'Au-del, auprs
d'Allah, () Ce sont toutefois pour les occidentaux des martyrs par antiphrase car ils les considrent avant
tout comme des bourreaux, tandis que les vritables martyrs sont les victimes de ce terrorisme aveugle. L'tat
d'urgence est largement dpourvu d'efficacit pour faire face la menace djihadiste .
Voir galement sur ces questions, F. Saint-Bonnet, Le terrorisme djihadiste et les catgories juridiques
modernes , JCP, d. gn., n 50, 7 dcembre 2015, p. 1348 ; P. Morvan, Le terrorisme djihadiste : regard
criminologique , JCP, d. gn., n 1-2, 11 janvier 2016, doctr., p. 34 ; J.-C. Paye, La fin de lEtat de droit.
La lutte antiterroriste de ltat dexception la dictature, La Dispute 2004, p. 10.

12

13

Voir M.-L. Basilien-Gainche, Etat de droit et tats dexception. Une conception de lEtat, PUF 2013, p. 238,
qui crit quil y a quelques dangers prendre des textes sur lexception dans des contextes de crise aige :
les gouvernants sont justifis prvoir des dispositifs organisant une confusion irraisonne des pouvoirs et
une limitation excessive des liberts ; la dfinition de conditions trop souples et lautorisation de
concentration de pouvoirs trop prononcs sont de nature conduire des usages dmesurs voire usurps .
14
Dans ce sens voir B. Franois, La sparation des pouvoirs mise mal , Le Monde du 22 dcembre 2015.
15
http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/prorogation_application_loi_55-385.asp
16
D. Salas, Audition du 26 janvier 2016.
17
Par exemple : article 169 de la Constitution dEspagne, article 19-7 de la Constitution du Portugal, article
147 alina 2 de la Constitution de Lituanie, article 170-5 de la Constitution dAlbanie, article 117 de la
Constitution dEstonie.
18
Cons. const. 2 septembre 1992, n 92-312 DC, cons. 19
19
Voir I. Boucobza et C. Girard, Constitutionnaliser ltat durgence ou comment soigner lobsession
dinconstitutionnalit ? , La Revue des droits de lhomme [en ligne] Actualits Droits-Liberts, mis en ligne le
5 fvrier 2016.
20
Sur la notion matrielle de Constitution dcoulant de larticle 16 de la DDHC, voir B. Mathieu, Constitution :
rien ne bouge et tout change, lextenso ditions 2013, pp. 12-13 ; G. Koubi et R. Romi, Etat, Constitution, Loi.
Fondements dune lecture du droit constitutionnel au prisme de la Dclaration de 1789, Editions de lEspace
europen 1991, pp. 59-68 ; P. Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson 1989, p. 66 (qui
voque le constitutionnalisme) ; J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques,
Domat 2015, p. 38.
21
Dans ce sens L. Fontaine, La constitutionnalisation des pouvoirs dexception comme garantie des droits ?
Lexemple des dmocraties est-europennes la fin du XX sicle , CRDF, n 6, 2007, pp. 56-57.
22
L. Fontaine, article prcit, p. 56 : si lon prtend imposer aux pouvoirs exceptionnels le respect des droits
et liberts avec lesquels ils entrent en conflit, il faut donner aux derniers un statut normatif suprieur : soit
en reconnaissant lexistence sune supra-constitutionnalit, soit en faisant redescendre la normativit des
pouvoirs dexception qui ne doivent donc rester que lgislatifs. Lavantage de cette dernire solution peut
tre de na pas exclure un ventuel contrle de lusage des pouvoirs exceptionnels, en les subordonnant la
Constitution .
23
Dans ce sens S. Slama, Audition du 14 janvier 2015.
24
Observation gnrale n 29, tats durgence (art. 4) du 24 juillet 2001, Nations unies
CCPRCCPR/C/21/Rev.1/Add.11.
25
CE, Ass. 30 octobre 1998, Sarran, n 200286 et 200287 : la suprmatie confre aux engagements
internationaux ne sapplique pas dans lordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle ; Cass.
Ass. Pln. 2 juin 2000, Mme Fraisse, n 99-60.274.
26
L. Fontaine, article prcit p. 57.
27
Expos des motifs, p. 3 : Pour combattre efficacement le terrorisme, comme ltat se doit de le faire,
lensemble des responsables politiques ont voulu que soit mis en uvre et prorog ltat durgence dans les
conditions prvues par la loi du 20 novembre 2015, qui a actualis, soixante ans aprs son adoption, la loi du 3
avril 1955. Toutefois, faute de fondement constitutionnel, cette actualisation est reste partielle. Un tel
fondement est en effet ncessaire pour moderniser ce rgime dans des conditions telles que les forces de
police et de gendarmerie puissent mettre en uvre, sous le contrle du juge, les moyens propres lutter
contre les menaces de radicalisation violente et de terrorisme. Le nouvel article 36-1 de la Constitution
relatif ltat durgence, qui est lobjet du premier article du prsent projet de loi constitutionnelle, fournit
le cadre de ce rgime juridique .
28
Par exemple, les contrles didentit sans ncessit de justifier de circonstances particulires tablissant le
risque datteinte lordre public et, le cas chant, la visite de vhicules avec ouverture des coffres ; la
retenue administrative sans autorisation pralable de la prsente dans le domicile ou le lieu faisant lobjet
dune perquisition administrative ; saisie administrative dobjets et dordinateurs durant les perquisitions
administratives (voir Expos des motifs, pp. 4-5.).
29
G. Braibant, article prcit, p. 8.
30
Conseil dEtat (Assemble gnrale / Section de lintrieur) 11 dcembre 2015, Avis n 390866 sur le projet
de loi constitutionnelle de protection de la Nation, 10.
31
Voir Assemble nationale, Rapport n 3451 fait au nom de la Commission des lois () sur le projet de loi
constitutionnelle (n 3381) de protection de la Nation, Paris 2016, pp. 11-12, qui prcise en outre que la
constitutionnalisation permettra dviter une ventuelle censure des nouvelles dispositions lgislatives par le
Conseil constitutionnel.
32
Cons. const. 25 janvier 1985, n 85-187 DC ; Cons. const. 22 dcembre 2015, n 2015-527 QPC.
33
Dans ce sens A.-M. Le Pourhiet, Audition du 11 janvier 2015, qui prcise en outre que larticle 36 de la
Constitution de 1958 fixe une pure rgle de comptence parlementaire compltant celle de larticle 35 selon
laquelle la dclaration de guerre est autorise par le Parlement . Ces deux dispositions sont troitement
lies et figuraient dailleurs au mme article dans lavant-projet de Constitution, comme ctait aussi le cas
dans larticle 7 de la Constitution de 1946 modifie en 1954.
34
Pour plus de dtails, voir A. Heymann-Doat, Les liberts publiques et la guerre dAlgrie, LGDJ 1972.

13

35

F. Saint-Bonnet, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , article prcit. Voir dj
L. Fontaine, article prcit, p. 54 ; M. Rouzeau, Crise extrieure et scurit intrieure , Pouvoirs n 58,
1991, p. 53.
36
Dans ce sens F. Saint-Bonnet, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , article
prcit. En effet, la loi de 1955 a volu en fonction des problmes traiter et encore trs rcemment avec la
loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant lapplication de la loi n55-385 du 3 avril 1955 relative
ltat durgence et renforant lefficacit de ses dispositions.
37
Dans ce sens A. Heymann-Doat, Audition du 11 janvier 2016.
38
Pour quelques pistes, voir CNCDH 18 fvrier 2016, Avis sur le suivi de ltat durgence, en ligne sur
www.cncdh.fr
39
Dans ce sens M.-L. Basilien-Gainche, op. cit., p. 238 ; P. Caille, Ltat durgence. La loi du 3 avril 1955
entre maturation et dnaturation , RDP 2007, pp. 347-349 ; F. Rolin, Ltat durgence , in : B. Mathieu
(dir.), 1958-2008. Cinquantime anniversaire de la Constitution franaise, Dalloz 2008, pp. 618-619 ; D.
Rousseau, Un projet recevable mais qui doit tre rcrit , Le Monde du 22 dcembre 2015 ; J.-P. Derosier,
L'tat d'urgence : un rgime exceptionnel et provisoire , La Semaine Juridique Administrations et
Collectivits territoriales n 47, 23 novembre 2015, act., p. 957 ; J.-P. Derosier, Un rgime dexception qui
renforce lEtat de droit et la dmocratie , Le Monde du 2 fvrier 2016 ; S. Slama, Audition du 14 janvier 2015.
Voir dj R. Drago, Ltat durgence (lois des 3 avril et 7 aot 1955) et les liberts publiques , RDP 1956, p.
704, qui proposait dinscrire ltat durgence dans la Constitution, afin que cela fasse disparatre ltat de
sige politique.
40
Dans ce sens M.-L. Basilien-Gainche, op. cit., p. 240 ; A.-M. Le Pourhiet, Audition du 11 janvier 2016 ; O.
Beaud, Audition du 14 janvier 2016.
41
O. Beaud, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , JCP, d. gn. n 4, 25 Janvier
2016, p. 71.
42
I. Boucobza et C. Girard, article prcit.
43
Voir Cons. const. 19 janvier 2006, n 2005-532 DC.
Le Conseil constitutionnel a clairement jug que les mesures de police administrative nont pas tre
autorises par lautorit judiciaire (Cons. const. 29 novembre 2013, Socit Wesgate Charles Ltd, n 2013-357
QPC, propos de la visite des navires par les agents des douanes).
44
O. Beaud, tat d'urgence : un statut constitutionnel donn l'arbitraire , article prcit.
45
La prorogation de ltat durgence au-del de douze jours ne peut tre autorise que par la loi. Celle-ci en
fixe la dure, qui ne peut excder quatre mois. Cette prorogation peut tre renouvele dans les mmes
conditions .
46
Dans ce sens A. Heymann-Doat, Audition du 11 janvier 2016 ; O. Beaud, Audition du 14 janvier 2016 ; D.
Salas, Audition du 26 janvier 2016.
47
Voir Snat, Projet de loi n 356 prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative ltat
durgence.
48
N. Questiaux, op. cit., p. 16.
49
Dans ce sens A.-M. Le Pourhiet, Audition du 11 janvier 2016.
50
Dans ce sens, voir le rapport collectif Lurgence den sortir, p. 56.
51
Article 36-1 alina 3 : Pendant toute la dure de ltat durgence, le Parlement se runit de plein droit et
lAssemble nationale ne peut tre dissoute
52
Pour garantir notamment ladquation entre les circonstances qui sont lorigine de ltat durgence et les
moyens mis en uvre.
53
A cet gard, lon notera que la Cour europenne des droits de lhomme exerce un contrle de
proportionnalit sur le fondement de larticle 15 de la CESDH. Rappelant que les Etats ne jouissent pas dun
pouvoir illimit, la Cour de Strasbourg nonce quelle a comptence pour dcider, notamment, sils ont
excd la stricte mesure des exigences de la crise. La marge nationale dapprciation saccompagne donc dun
contrle europen. Quand elle exerce celui-ci, la Cour doit en mme temps attacher le poids qui convient
des facteurs pertinents tels que la nature des droits touchs, la dure de ltat durgence et les circonstances
qui lont cr (Cour EDH 26 mai 1993, Brannigan et Mc Bride c. Royaume-Uni, req. n 14553/89 et 14554/89,
43).
54
Cour EDH 26 mai 1993, affaire prcite Brannigan et Mc Bride c. Royaume-Uni, 54, qui nonce que larticle
15-3 commande un rexamen constant de la ncessit de mesures dexception .
55
Voir galement larticle 27-1 de la Convention amricaine des droits de lhomme.
56
Article 36-1 alina 4 : Les rglements des assembles prvoient les conditions dans lesquelles le Parlement
contrle la mise en uvre de ltat durgence .
57
Larticle 91 de la Loi fondamentale allemande prcise que les restrictions dans le cadre de ltat durgence
ne peuvent porter que sur les droits garantis aux articles 10 et 11, savoir : le secret des correspondances et
des communications et la libert de circulation et dtablissement.
Quant larticle 116 de la Constitution espagnole, il prvoit que les droits fondamentaux pouvant tre
restreints ne peuvent tre que ceux prvus larticle 55-1, savoir : le droit la libert et la sret,
linviolabilit du domicile, le secret des communications, la libert de circulation et de rsidence, la libert
dexpression et dinformation, le droit de runion et le droit de grve.

14

58

Cest la technique utilise dans les constitutions bulgare, hongroise, slovne, russe, polonaise, croate,
estonienne et macdonienne (pour une prsentation dtaille voir L. Fontaine, article prcit, pp. 54-55).
A titre dexemple, article 233 de la Constitution polonaise : La loi dfinissant l'tendue de la restriction des
liberts et des droits de l'homme et du citoyen pendant l'tat de sige et l'tat d'urgence ne peut limiter les
liberts et les droits prvus l'article 30 (dignit de l'homme), aux articles 34 et 36 (nationalit), l'article 38
(protection de la vie), aux articles 39, 40 et au quatrime alina de l'article 41 (traitement humanitaire),
l'article 42 (engagement de la responsabilit pnale), l'article 45 (accs la justice), l'article 47 (biens
personnels), l'article 53 (conscience et religion), l'article 63 (droit de ptition) et aux articles 48 et 72
(famille et enfant).
Il est interdit de limiter les liberts et les droits de l'homme et du citoyen uniquement en raison de sa race,
de son sexe, de sa langue, de sa religion ou de son incroyance, de son origine sociale, de ses anctres et de sa
fortune.
La loi dfinissant l'tendue de la restriction des liberts et des droits de l'homme et du citoyen pendant l'tat
de calamit peut limiter les liberts et les droits prvus l'article 22 (libert conomique), aux premier,
troisime et cinquime alinas de l'article 41 (liberts personnelles), l'article 50 (inviolabilit du domicile),
au premier alina de l'article 52 (libert de circuler et de sjourner sur le territoire de la Rpublique de
Pologne), au troisime alina de l'article 59 (droit la grve), l'article 64 (droit de la proprit), au premier
alina de l'article 65 (libert de travailler), au premier alina de l'article 66 (droit la scurit et l'hygine
sur le lieu de travail) et au deuxime alina de l'article 66 (droit au repos) .
59
En droit international et europen, les droits intangibles sont le droit la vie (article 6 PIDCP, article 2
CESDH, article 4 CADH), linterdiction de la torture (article 7 PIDCP, article 3 CESDH, article 5 CADH),
linterdiction de lesclavage (article 8 PIDCP, article 4 CESDH, article 6 CADH), linterdiction de mesures
pnales rtroactives (article 15 PIDCP, article 7 CESDH, article 9 CADH), le droit la reconnaissance de la
personnalit juridique (article 16 PIDCP, article 18 CADH), et la libert de conscience et de religion (article 18
PIDCP, article 12 CADH). Il conviendrait galement, ainsi que cela ressort dune Observation gnrale du
Comit des Droits de lHomme Comit des droits de lhomme, Observation gnrale n 29 (2001) et des
recommandations de la Commission de Venise (Commission europenne pour la dmocratie par le droit, op.
cit., p. 26.), dajouter cette liste les droits procduraux (droit daccs la justice, droit un recours
effectif, prsomption dinnocence, droits de la dfense, droit de se taire, etc.).
60
N. Questiaux, op. cit., p. 15.
61
Commission europenne pour la dmocratie par le droit, Les pouvoirs dexception, CoE, coll. Science et
technique de la dmocratie 1995, pp. 25-26.
62
Dans ce sens Commission europenne pour la dmocratie par le droit, op. cit. p. 25 ( Les situations
durgence capables de donner lieu la proclamation de telle ou telle forme dtat dexception doivent tre
clairement dfinies et dlimites par la Constitution. En dautres termes, il faut que soit spcifie clairement
lexistence dun danger rel et imminent ).
Notons que la Cour de Strasbourg, interprtant larticle 15 de la CESDH, prcise que les mots en cas de
guerre ou en cas dautre danger public menaant la vie de la Nation dsignent une situation de crise ou de
danger exceptionnel et imminent qui affecte lensemble de la population et constitue une menace pour la vie
organise de la communaut composant lEtat (Cour EDH 1er juillet 1961, Lawless c. Irlande, req. n 332/57,
28).
63
Dans ce sens Assemble nationale, Rapport prcit n 3451, p. 19.
64
Comme cela est prvu au dernier alina de larticle 16 de la Constitution de 1958 qui dispose : Aprs trente
jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut tre saisi par le Prsident de
l'Assemble nationale, le Prsident du Snat, soixante dputs ou soixante snateurs, aux fins d'examiner si
les conditions nonces au premier alina demeurent runies. Il se prononce dans les dlais les plus brefs par
un avis public. Il procde de plein droit cet examen et se prononce dans les mmes conditions au terme de
soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et tout moment au-del de cette dure .
65
Dans ce sens Commission europenne pour la dmocratie par le droit, op. cit., p. 26 ; Dfenseur des droits,
25 janvier 2016, Avis n 16-03, p. 12.
66
Dans ce sens O. Beaud, Audition du 14 janvier 2016 ; S. Slama, Audition du 14 janvier 2016.
67
Voir dj CNCDH 6 janvier 2011, Avis sur les modifications apportes par lAssemble nationale au projet de
loi sur limmigration, lintgration et la nationalit, en ligne sur : www.cncdh.fr, 15.
68
Dans ce sens A.-M. Le Pourhiet, Audition du 11 janvier 2016 ; O. Beaud, Ce projet de rforme
constitutionnelle est inutile et inepte , Le Monde du 2 fvrier 2016.
69
Conseil dEtat (Assemble gnrale / Section de lintrieur) 11 dcembre 2015, Avis prcit, 5.
70
En cette matire, lon doit toutefois relever le contrle que la Cour de justice de lUnion europenne est
susceptible dexercer lorsquun citoyen de l'Union devient apatride la suite d'un retrait de sa nationalit par
un Etat de lUnion car il perd ainsi le statut de citoyen de l'Union confr par l'article 20 TFUE, qui a vocation
tre le statut fondamental des ressortissants des tats membres (CJUE 2 mars 2010, Janko Rottman c.Freistaat
Bayern, C-135/08).
71
Plus prcisment, lextension du champ dapplication personnel de la dchance de nationalit vise les
personnes binationales ou plurinationales nes franaises par filiation (articles 18 et 20 du code civil), celles
nes franaises dun parent lui-mme n en France ( double droit du sol prvu par larticle 19-3 du code

15

civil), ainsi que celles nes en France de parents apatrides ou de parents trangers qui ne leur transmettent
pas leur nationalit en raison de lois trangres sopposant cette transmission (article 19-1 du code civil).
72
Dans ce sens Cons. const. 16 juillet 1996, n 96-377 DC qui nonce quau regard du droit de la nationalit,
les personnes ayant acquis la nationalit et celles auxquelles la nationalit franaise a t attribue leur
naissance sont dans la mme situation . Toutefois, aux termes de cette mme dcision, le lgislateur a pu,
compte tenu de lobjectif tendant renforcer la lutte contre le terrorisme, prvoir la possibilit, pendant
une dure limite, pour lautorit administrative de dchoir de la nationalit franaise ceux qui lont acquise,
sans diffrence de traitement qui en rsulte viole le principe dgalit (cons. 23).
Confirmation Cons. const. 23 janvier 2015, n 2014-439 QPC.
73
Voir C. Teitgen-Colly et F. Julien-Laferrire, Actes de terrorisme et droit des trangers AJDA 1996, p. 86,
pour une critique de cette distinction introduite en 1996 par la loi tendant renforcer la rpression du
terrorisme () et laquelle le Conseil constitutionnel avait souscrit en 1996(dcision prcite du 16 juillet
1996), distinction quil confirme en 2015 (dcision prcite du 23 janvier 2015), mais en mettant toutefois
laccent sur les limites poses par la loi la dchance de nationalit des Franais par acquisition.
74
Voir F. Jault-Seseke, S. Corneloup et S. Barbou des Places, Droit de la nationalit et des trangers, PUF 2015,
n 220, pp. 187-188.
75
Voir notamment D. Bnichou, F. Khosrokhavar et P. Migaux, Le jihadisme. Le comprendre pour mieux le
combattre, Plon 2015.
76
Lextension concerne lattribution de la nationalit par dclaration, en cas de mariage avec un Franais
(article 21-2 du code civil) ou dadoption simple (article 21-12 du code civil) ; par le jeu de leffet collectif
dont bnficient les enfants mineurs dun tranger qui acquiert la nationalit franaise (article 22-1 du code
civil) ; par dcision de lautorit publique (article 21-15 du code civil) ; par application du droit du sol simple
pour les enfants ns en France de parents trangers (article 21-7 du code civil).
77
Conseil dEtat (Assemble gnrale / Section de lintrieur) 11 dcembre 2015, Avis prcit, 5.
78
CE 23 novembre 1984, Roujansky, n 60106, 60136, 60145, 60191, 60223, 60257, 60353, 60385, 60395, 60398,
60401, 60437, 61273, 61971.
Pour une partie de la doctrine, les principes quelle pose relvent du jus cogens (droit impratif), E. Decaux,
Le droit une nationalit en tant que droit de lhomme , rtdh.eu 2011/86, p. 260.
79
Voir sur cette question E. Decaux, article prcit, p. 237.
80
Cette Convention a t signe par la France le 31 mai 1962. Elle na cependant pas t ratifie jusqu ce
jour.
81
Cette Convention a t signe par la France le 4 juillet 2000. Elle na cependant pas t ratifie jusqu ce
jour.
82
En effet, larticle 8 de la Convention de 1961 et larticle 7 de la Convention de 1997, prvoient, titre
exceptionnel, des cas de perte de nationalit.
83
A propos de ce dlai, le Conseil constitutionnel a considr quil ne saurait tre allong sans porter une
atteinte disproportionne lgalit entre les personnes ayant acquis la nationalit franaise et celles
auxquelles la nationalit franaise a t attribue leur naissance (Cons. const. 23 janvier 2015, dcision
prcite).
84
Voir Assemble nationale, Rapport n 3451, op. cit., p. 20 : Il reviendra au lgislateur ordinaire de prciser
si la dchance de la nationalit doit tre prononce par le pouvoir excutif ou par un juge. Cette seconde
solution a la prfrence de votre rapporteur, dans la mesure o elle permettrait une meilleure
individualisation de la sanction .
85
Article 410-1 du code pnal : Les intrts fondamentaux de la nation s'entendent au sens du prsent titre
de son indpendance, de l'intgrit de son territoire, de sa scurit, de la forme rpublicaine de ses
institutions, des moyens de sa dfense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et
l'tranger, de l'quilibre de son milieu naturel et de son environnement et des lments essentiels de son
potentiel scientifique et conomique et de son patrimoine culturel .
86
Conseil dEtat (Assemble gnrale / Section de lintrieur) 11 dcembre 2015, Avis prcit, 8.
87
Voir CJUE 2 mars 2010, Janko Rottman c.Freistaat Bayern, C-135/08.
88
Dans ce sens, voir dj CNCDH 6 janvier 2011, Avis prcit sur les modifications apportes par lAssemble
nationale au projet de loi sur limmigration, lintgration et la nationalit, 15.
89
Conseil dEtat (Assemble gnrale / Section de lintrieur) 11 dcembre 2015, Avis prcit, 7.
90
Voir A. Simonin, Le dshonneur dans la Rpublique. Une histoire de lindignit 1791-1958, Grasset 2008.
91
Pour plus de dtails, voir R. Parizot, Contre lindignit nationale , Rec. Dalloz 2015, p. 876.
92
Cour EDH (Gde Chbre) 28 fvrier 2008, Saadi c. Italie, n 3701/06.
93
Cour EDH 3 dcembre 2009, Daoudi c. France, req. n 19576/08 et mutatis mutandis Cour EDH 6 septembre
2001, Beghal c. France, req. n 27778/09. Pour autant, lon ne saurait conclure que la France respecte
toujours les garanties de larticle 3 de la CESDH. La CNCDH a en effet t informe de renvois rcents vers
lAlgrie et le Maroc.
94
F. Worms, Audition du 3 fvrier 2016.

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