IVESMEMY

JEAN CLAUDE THOENIG:

PoLfnCAS

p(mLIcAs Y TEORIA

DEL ESTADO

E! _a!1~lisi~,A!!,l<t'LP()Hiic!lsp~blic~s ~e ha constiluido,

~B

particular

ell,

E.~tadosUni~~.Q.!!!2-11!,~.~i~!l(;i~de Ill..acCi6n.c~(),E!J~ C()~I!.ll>uci6lJde

los.,5!t:xpertos alasAcJ:isiones
de las.!lut(Jridades ..gu~{;!~amenJales.
Inlcialmente, la preocupaci6n principal era orienta! Ill. inveslig;lci6n de manera que fuern relevant. es decir, uti! p~ Ill. acci6n,
_
Evidentemente. habia delta ingenuidad en una concepcion que tendfll a
establecerl1n~ relaci6nsimilist3 entre un mejor conocimiento de la aeci6" y
lamejora de las aCluaciones gubemamentates. Pero esta visi6n de Ias cosas
iba Ii ocasionara menudola asociaci6n de los policy expern con la li'cci6n
publica en todos 100f:stadios

de 105

progrllITil'lS

0 d~ las poIfticas. en parti-

cular en la preparaci6n de las dedsiones 0 deJa evaluaciQl! ...lilfiJaa! de lade:.

i cada de 1950 y al comienzo de la siguiente, se imaginaba que el analisis y el
, ,f/?;];.~lt.ojban a pennitir afrolltar mejor los rlesaffos que acosaban entonces Iil
:' la.s.ociedad. i ~~
se orientar4 hacia la acci6n. Su objeto prind, pal sem cOlltiiliuiialamejora-~iSio~corto
y largo plaZQ.'SU primer objetivo, que es aportar su contribuci6n a 10s pmcesos reales
. de' decisi6n, marcani todas sus actividades, pew no impedirn que la investi.
, gaci6n y ]a tcoria pura sean una component" de eSlas (Dror, 1968). Los hrilJantes eql,ljpos de cabezas de huevo reunidos por Ios dem6craw. en particular durante Ill.,'; presidencias de Kennedy y Johnson, fueron Ja iJustraci6n
mlis pe~ecta de este ascellSO de los expertos y de III fascinaci6n''de lapolicy
:science. Para establecer una comparacion con un fen6meno mas habitual en
Europa, la confianza en eI expertQ,<:I!!- aIl~!9ga3 )a.qllt<. eJi.:isKeRe1.junsta,
. ,garnnte de la letra de la ley y, por 10 tanIo, del exilo de la polftica. Ahara
~~l],.J!.L
COf!lQ.. ~L~e.stino _d~,En~ polftica no se inscribe en la calidad de re~a~<:.t6nde los te:~tos,eJ e~1!'Lae'l!~ilP.6Iiu~a_n2'~.stagli!:aIl!Jz~4~
P9IJa_~~~g~

!lflf;i4~QYJ~ljlll~lig~!l.f.ia
c!~!pg.licy~~ielltist,.
Estll fasdnaci6n por
ciencia y JDSexpenos, euyo origen es, par owa

la

L
!1,zlll,'(um

Sobt'~ li:i papeJ de 10:5exP'trto~ W~ll...Se espedalmenlt D. Mac f"ti.e lr'1 ~9B5. Poiiey-inJicalors l.1Nh
Socia! Sdencf' and Public D~bate. Chnpel HiH LOI'""11('$< Th: Universlry of Noru~r~lin.a Ptt;$.t.
"t

parte. anterior al interes por las polfticas publiqs (Burnham, 1984), ~c.a
~
atenci6n se dirigiera, al princiEio.hacia las c(le_~tiones.(l'i1etodo~oglcas.
a la creaciOiide
herramientas
]ue pudieran ponerse al icrvlCiO'1lela
Administraci6n y de los poifticos. EI producto mas celebre de esta tentativa algo cientificista y mecaiirOsta es el PPBS en Estados Unidos y su forma afrancesada, la RCB (Rariona/isarion des ChoU: Budgetaires). Se comprende tambien que estas perspectivas "hayan atrafdo a lodos 10s que. por
su formaciQn universitaria. tienden a interesarse por los proble~as de la
acci6n: ingenieros. economistas.estadfSticos,
a Ja par que Ios polit6Iogos.
quienes abrfan el camino de esta nueva rama de la ciencia polftica. En este
clima de exaltaci6n, Iaspreocupaciones
de orden te6rico fueron relegadas
a segundo plano. Nil!!~J!!!l_tlv~iQll~~jmcia"I~UIJjI,ls-J>(Qt?gQiji$.tas de estos nuevos temas se guiaban ~r Ia bUsqueda de una teona interpretativa
de 13 acci6n y de la nati.iraieza~dclEStado.AdeC1rverdacCe~el!~!>Et
de.:_
_"saparecidQ~
el maremoto behavi~e
13,..p~glJerr~.e~E~~~os
Unidos. y no em a priori Ia po'ifiiicr,
a que podfa contribuir a la resurr~~ci6n-del Ave Ftnix. En efecto. iiiipllcitamente.-lospolif6Iogosnorteamericanos .u:a1?~abaIl en el marco de un sistema poijtico-administratlvo
tornado como un data. cuyos fundamentos no em discutidos ni puestm:
en duda. LOs expertos contribufan ala mejora del funcionamiento del sistema, no a s'ii-cuestlonarmento m a un COnOCInllentoque no luem practl-

co-;;s:'CortopliiiO-.--

...

e;riCiJ ~~~

. ' " ~ta. concepci6n serVido~

p'!./it:y _s!.e~c.e__s~I~ peISisti6 rnientras esta rama de 1a ciencia po lOca fue marginal y dominada por los
-expertos"'-enesireciii-mteracc!611c On"to:;"~ed.i.o~bemamentales.
Con Ia exRansiiSil' de-ladisdplina
y la atracci6n ejercic!a. espeialmente entre aguellos
a quie.nes la ~_V91u"cinJJehayjQti:;ti!~jC!.bainstatisfec~s,2ren1J.cerfaun nuevo interes por las cuestiones mas fundanlentales. EI puente entre prllcticos
yte6ricos';
haJ:jfa side establccido por medio de diversas preocupaciones.
como sucede a menudo: cientificas (j,se puede analizar sin cuadro te6rico de
referencia?). disciplinarias (i.d6nde s2sitUa la policy science en la ciencia politica?). corpomtivas (Truman, 1968, p. 280), ideol6gicas, etc. j,fu...p_QL
ejemplo, m~ importante para c0.!Dp~.!1de!:la"polf~_~p~parse
por el an<t~
lisis de IO~COl'tipOrt:iiriientoID~~fE..Pl?~elc<[n~iE)do:ge
Ias decisiones
tomadas y.puestas en pnktica par 105 poderes p~licos?-l.Era mots.util interpram-las uliiiiiasmtenci'ones'ac"voto
del-electoradoyafiliaci6n a un partido 0 analizar el impacto de una politica gubemamental'! Y si no se quiere
aptar. i.fuaI es, al menosr.~el}:~lJII!nanle esencial?..AJa,-p-~gum~.9~JJiJO~
. '-5Do.!UJ)fttics~aete.1J!!"iEf!polli:ies?~. Ie bada, ceo I~"de IQS otro:;: <<l2.o.p,o.li_cfg;l:-~!eTmillt!.P2!!!!~~?~
En el primer caso, la poHtica publica se concibe

su

2. Es intmS:lJlle r<aJnhr que. en 1964. e! Sccial Science R=arcb Council non""",ericano form6 llll
; Commiaee on Go>-.:mmcnW Jll1<l<.ego! ~
que 1WCedI. 81 Commlaee on PolitiOll Behavior" Eo Ia pri_
~"~trencia
de tsle ro.rult. en 1965. polliciJlll'1l'l. Dllhl, Neuswl!. Prothro y Wildavuy.
"

c<:m~_dete~Eada, en su fonna y su contenido, por las instituciones. Ios actores_polftjcos.la actitud de Ios gobiemos y losgobemados, etc. En la segunda hip6~esig, Ia polftica publica se considcra como una variante independiente quei!1fluy~"en _tel conlenido y las .formasrj" lapolftica "(en el sentido de
eleccion~ .._c!ebates,discursos ideol6gicos. etc.).
El hecho de plantear estas cuestiones es eser:c:al, porque pone fin Ii la de" "riva tecnicista y <<pr.ktica que habia marcado los primeros pasos de la policy science. Dichas cuestiones permiten y~~_ali~~ circulo vicioso g1,l~,"agienaza confinar e1 anahsls de Ias polfticas publicas a uria funci6n de ayuda a Ia
(fectsiOn,-creconsultor, de auxiTiardei piincii;e~' " .
."""
perspectivas pragmaticas constitufan a la vez una revoluci6n contra d" formalismo;-para retornai er iftiilo
esiiicfio deMorton White (White, 1961), Y una reacci6n contra el racionaIismo abstracto del Homo economicus, irfa a reinsertarseeii-jos iiiOdelos-te6ricos-gueh'abIi recli.~d~e.n.ijnpnncJp1o~'porque-loao anafiSiS(fepoliuca se
funda, impIfcitarnente 0 no, en una fiIosofia polftiCa seYill~la, en conse"cuencia,a las teorfas disponibles en el mercado del pensarniento. Es decir,
las teorfas de Ias polfticas publicas no son fundamentalmente-liiilOViaoras.
Se-inscriEiCii en Iiillieii-de (0, como reacci6n, contra) IllS teOrias,propuesias.
~rlafilosoffa-poHtica
0 ~.!!Samie)!t~
_~P2.~c~.
Pero 10 que de"tem.iiJl~
su ~alidad
es CIuese inscriben ttl un campo hasta el momenta ~o ex-plprado~
enrafzan en las investig~~ione.s emf!ic.!!U'_!1_<!.~e
~ese!!.tie.nde_!!.
de ..
: sus implicaciones para la acci6n. En cierta manera, la confusi6n .entre Ia investigaci6n
la perspectiva operativa, muy fue"rte fiilCia-1960-1970
: Estados Umoo~>lla ..9Eado Iugar a una difereIfciaci6n" de funCiones: porima
. part~ientifico;
porofra. ]a-del-piofesioriaI~EI pnmefo-se infiresa
!K!.reI progreso derco!iOCiniientO y del" saber, mientras que el objetivo del
segundo se organiza en tomo de una combinaciQ1'Lcl~un_~1>j~1i.Yo..social"y
de
UIfCUerpooesaoer"extrafdo"esenciaJ.mente
de Ia ciencia (Price. 1965). No se
puede,"-portariio,susCrlbir
pI~narnente la opini6n de Truman, que afmnaba
que cuanto mas complejase vol via una disciplina, mas tendfa a transformarse en imltil para Ias polfticas publicas (fruman, 1968, p, 281). Tal apreciaci6n tiende a confundirutilidad
practica con recetas de gobiemo y a
oponer muy radicalmente Ias perspectivas te6ricas y sus implicaciones prLicticas. Sin embargo, con el avance de Ia disci lina, el amilisis te6rico no cesa. rfa:e
un Iugar creclenle, utllizando y rehaclendo as contnbucio~~>

P~~~ji~en1C:-Iapolicy~sc[~ce,~cliyas

ad

~bkes..

Y~Sjl..Qlll

en

Los diferentes model os te6ricos que contribuy'e~.ll"":_<?noeLmejo.r.J~~_P_o:

Ifticas pdbhcas se pueden reunir en tees grupos principales:
.
- EI primyo. centrado en un enfQ:<l~~socl~~, privilegia al ~~ividu0.J
fuJg~lism9
~o<:i!.ll,y "s61.QcQ!lci"b~~!?Ji!~~2!.~~~~':IE~_p'~..<::~ncio[ nalista, como una ventanilla encargada de atender las demandas sociales.
segun(j~-g~podeteOriaS,afCOntrario:-illsiSte en iliribuir al Estado

r-=-Un

la condici6n de instromenro al servido de una c1ase 0 de grupos especmcoso

re._pi~~!ltdoslnter~es
(leI c~pL~,on~j;:oiIJaiiis~~)~0'~;~_
Q.~JJ.ur6c.Ja~as0
_~crt~!i-9!!~19,_C;:9nt!oL~.desd~_su.
in.t~ri.o(~eorfas.!1f:{)we~~rian.a.s.)o....
'
.- pini:!1.!!lent~,un tercer cogjuntO intentaJm~.9!ltrar Unfll...Ilc1iI1Qjn1<;Im~::.

S~gunesta 6pticid Estado dispones61Ode una-atlionomfa.marginal:Ya

dio, dedicandose

y desequiIibrios

a interpretar Ios equilibria,

que se estable-

c(:li-enii.:eefEsfaooYTis()crecraayqlieTas-polTIT&"iSpII[)rrCil~-pcrffii!eri-tradu-

eii, Neocoroorativismo,' flcoinslitucionalismo',-po!icy cmrimunities constituyenv~.ri~llll~S de una 'rrusma preoc!lpad3i-l;'es' d(;(,i;--iT"(!i:lfili-rectlazooeun

rad</nalismo economici5tay de !U1'!..5ociec!acl.qur:;
'.
de ungs,t~do,,2J Sll
.Yl:.;t,-c_~utiyode una mirmria. Sin embargo, por e1 hecho n.lismo de su posi.
d15n internl~ia,-enconiramoi:;
mas que ;!ati.ce~sen CSICg:mpo de teorias,
algunas de Ias cuales flin:ean con el
mientl'as que OWlS
se asernejan, en muchos aspt'A:tos,al modele neomarxista,

ci~'\~~lateorfa~:.on6mi:a

a 10s aetas hurnanoses

Ia obra cOlIsagrada Jlor

la
po.rli!JOjq .QlJ!<.QIlgll.!Y~Tr~Cha.zo-aeTos inoividuos a 'cornpwmeterse en
acciow,:~ colce.c.!Lv:.a~!lu,!CI1<gJclQ !92..r:esu1tadoscoiectivos obtenid;:;s ~fueranbe_r~f':f~_iC:~~J)..U"a.
~(:!.a..ml~de ellas.Si, pOI:-~jenlI;]o, l(>do; 1~)si;di~iiltl~s'est~vjeran sindicados, I.a acc16ndd grupo pClmitira a eada uno e"perar y nbtcner vensL1plementariiis. No obstante, la sindicacion es un ft~n6meno minoritano.
.o_}.~.~~t!:t::~~UI:_~e1
C~1~._de35~j6n_~!plic.<'- est;; situaci6n pawd6jica. El
.f1<:!.~~(1~1_W1.~!1~E?~
llt~J~_~,!()yor
J3 tcorIa delosjliegos,coilsfifuye
una
)J!Js,[aCl9jJ-';~TI1P!edel pl~oble!l."la: dos pnsioneros', acusados del 'rroimi'.J (2riillenemu Ja poliefa llO dispone de pruchas, y aislados el uno del otTO, no
Lans que dos estrategias 'para saUt del trance. En d
caso, ]a polich
podra condenarlos. En el segundo, 0 bien uno de 105 dos demmcia al
otto, q~e es condellado, 0 bien ambos se acusan mumamente y Son igualmen7
',e ~i:igados como c6mplices. 5610 Ia primera estrategia es la buena, pero en
rIJ~('m,~.!.~~~trucI.1.lra del problema y de Ia ignorancia debs estruteQ;ias del
. ()~ __'!..f_,!uo:aae 511 se~aradon ,iii <<raclOnalida,j;,'"CJa
su
perso;~,9]lgl~e en ~~ilU~~;:;Hl!<JJ c6mpli~~;.E~e:~~~lt~9~.Eg tic~~_E~(}-'l~~~ver
b(}tlja millc,?-r.1 ~uma.na. Resulta, seIlCllJameme, ,1e !21 estructura del problem
y <if;, 2&16gka que 10preside.

Ql~!!_~I'!..~s:~~~
cor~~va (Olfun~978): Enena siilira:ya-paniclilmmen-ie

de fmere;

de ia dentificidad buscada

armnciada, en paT!.icuiar
que 121 maym parte de
o explfcitamente,
I)

_.-.~-----.

-.-_._,_.-._.~--~._--~.

__

pers~)t{:tivc8. de la acci611 y del compOltanliento

que los l.:iti

econ6mica ha-comien.z.o, y mas

sorpl\;ndel:l1e

de sr::r

foe

situa Ja leona

no soJaltlcnte
-reaJjziJ de fOnT!l\ transidva.: ,i
de!:;.c
A a C, "(j., primera
el
acen!o pueslo en el.
racional pOI' 18.(cmia economica,
_COl1 lalcoda
grupaJ ,It; la vida paHlk", que
que Ia de 105 jiid!viduos. Una parte 'de 10<;
- .el
Lodo 10 largo
""
el
.. ?err-st.i s_ihlifao POl" el termino "individua" sin Que los
ve"m slls!a.ndalmeme: afeclados
UChlIlnarl,
"J962,
openu:se, en
pOT el hecho de Due fa ae ..
en ciertas condiciones, corne d mock;

s610 'puede conciliar' esta eleccion con Ia de ~~r~Lani~~i~_el1_g!!1~--=mentanlfc>lanecesidad ,9!..~_~rdos .I1].!!l}io.rganizati1!2s,.qu_e_c911~iIL~jl!.di_yi! duaJIsmoyiicci6n
colectiva.
!
.En segundo lugar, liteana del Public Choice insiste en la distinci6n entre IDS bienes privados, q~..so~'producidosp~
el mercado, yolos ~el1esp~1 hEws, que emanan de los seivicios public os y de las administrac~La
diferencIa esencIiil resIde en que lC!~.bit::l1.~Uroducidos por el mercado son
mensurables, vendibies y se producen en car;ti~ades~.!.erminadas
2~
I o(ertay-iadeinanaa;-nUentras-querosbien~blicos
son indivisibles~ Si se .
' ofreeen en un sIstema pul:ilico:estan dispo.nijJles para tod9..uP~r ej~m~~~a
)
, escuela 0-Ia seguridad). Los te6ricosde! fublie: Choice tratan de_~i.gel1!!.~~_
~CllD>'(packageability) los bienes publicos aplican4.o .el..metodoutilizado
con
los bienes privados: midiendo sus costos y la asignaci6n de estos. alas beneii hCiarios del servicio. De esta manera, esperan controlar. al maximo las .ext~r-'
'I nalidades (positivas 0 negativas) producidas por un bien publico determina do. Uno de los objetivos del Public Choice es transformar las administraeioi n-e-s.-Enrugar de burocraclas que actuanooedeciendo
6rdenes de arriba,
deben ser capaces de satisfacer las preferencias individu"a:lesexpresadaS-en
\
contextos Cfiferentes(i-esponsive-State). El exita deTPuoliCCliiifceIiieInaiiifiesto sobre todo de 1970 a 1980, y conociosuapogeo
cori!a-ReagaiiiiiiilcS.
:.\ Sin embargo:iis"implicaciones
financieraS y-ildministrativilde-WesposfulaI dos ya habian sido enunciadas mnchos alios antes (Tiebout, 1956).
En tercer lugar, la escuela del Public Choice (Me Lean, 1987) se une a la
1, cuesti6n fundamental de la asigna~~l1
recursoyor
definicion, lirnitados.
1 En efecto, como puso de manifiesto 0lson,el individuo no tiene reparo al!m~o n haer ~~ ~<p'?li!-6nlfree-rfder), al objeto de obtener, sin sumr los eostos, Ias ventaj~s de un ..Q!lCll col~~vo de cuyo~_!>.~~c~os no puede ser excIuido por definicion (Olson, 1978). Tal es el caso del trabajador que se mega a
sindicarse, pero que se aprovecha delas ventajas conquistadas por el sindicato. 4ls bienes ~olectivos constituyen un. caso particular de fen6menos de extemali<!ad (spill over) POSltiVOS - 0 negativos: -esdedr, -de erectos
beneticlaran 0 pel]uaicaran aUD grupo. Por ejemplo: los bosques canadienses
fren la contaminaeion provocada por la industria de Estados Unidos; Europa
del Este ha sufrido la contarninaci6n de Chernobyl; las poblaciones de la desembocadura de un rio se benefician de las luchas contra la contaminacion
emprendidas por las localidadas situadas rio arriba. Esto explica principalmente por que numerosos estudios inspirados por el Public Choice se preocu~an por la forma y Ja estruetura del\JfObiemo, (Tu!locK-;T97-oy.-Sesu6i1i)'a
aTh que las estructi:i'i'aSae organizacion y deaecisi6n con!ribuyen a dar forma
a los comeort.an:ie~t?s, ~eJ<;sJ!!di\'i':!.u_~ (Buchanan, Tli1Hson, f9"71r
\, B.,!;!scandomaXlmIZar las ventajaS y los beneficios, 10s individuos l.ltilizan de
Ia mejor manera posible las diversas
~onibles
para senrir sus
iirtere~s.-Paffiena~
constatacion,-los partid<'Jios. defPH1Jli1;:. Choice
/
;,.in1.e~~n
C'!..~!.~~lusiv<!..~~~<:_P9[J9~~i~~~~D}-,,i~Jos
"S~I.:vj~jO:

de

t:

'j

que

su-

estnicti:Iras

se

.P.!ililko].

Q..!~_'!Q..rgj.!1istracione.?Jfenu:~es 0 l.Q.c:,!les).Al actuar as!, la escuela del

]05 mecanismos deorganlzaci6n
ycontrol
4Q~enJa:s:.~Ocl~~~s"0I~~mporaIieas:-op6niendoles
las ~
traliz.adas...es~ializa'p~
de ~ueiio
tamaI16:-- -.------

centra1iZa~-

f!!lJ.!.i Choice rechaza

Nuevo avatar dellocalismo norteamericano; el small is beautiful, antes de

convertirse en consignay conacer el exito como tal, fue objeto de teorizaciones
desde 1959-1960 por quienes se oponian a los reformistas, partidarios de los
metropolitan governments, de la fusi6n de las autoridades locales muy pequenas 0 de intervenciones mlis masivas del gobiemo federal, En 1961, por ejemplo, !res j6venes profesores (dos polit610gos y un econornista) publicaron 1I.1.!...
alegato en favor de Ia fragmentaci6n local ~
TIebout, Warren, 1961).
Se~un, estos, ~~u~fias
u~~~<!~loEi!~a
ser ~sib~ es~ia1i~d_<l!'_,.l'2~'!l1..!.~tem~~I,o~.ble~~_~u~_~o~~entro.de
u~ espacio dado y, por tanto,
dete~!1<l! ~~ p~I()JUS~~.9ue:;~~~reutir
e~ el con~umidC>.r.La pequenez
de tamano no es una meta en 51rrusma; se trata de especJficar los criterios para
fijar!a proporci6n ccrrecta, porque el tarnano debe estar en funci6n de las politicas perseguidas. Por ello, Ostrom, TIebout y Warren proponian un abanico de
criterios combinables:
~
- La capacidad de control. Por ejemplo,una
agenda de cuenca es la
mas adecuada para condueir una politica de aguas.
-- La eficacia, a finde alcanzar las mejores econornfas de escala.
-,- La representaci6n polftica, fundada a su vez en tres elementoS que,
idealmente, deben superponerse: una organizaci6n formal correspondiente al
tamano de la unidad que provee el bien; un publico queagrupe a los afectados por Ia prestaci6n; una comunidad polftica, compuesta por quienes son
tornados en cuenta para decidir sobre la prestaci6n y sus modalidades.
Ellosignifica, por ejemplo, que elconsejo de barrio sera responsabJe de
las instalaciones que conciemen a su poblaci6n; la ciudad 10 sera del servicio
de limpieza; un organismo especializado tendni a su cargo la contaminaei6n
del aire en Ja zona metropolitana:_~!!~~cuencia
de tal org<l!llzas.i6n}l}uJJlf<?~~, _co,.ll1.bLant~y_p!E!<Il
es, evidentemente, una gran difereneiaci6n en la
d,i,Slrjbucion, 9~Jos servicjos, porque
(~pl1bJic6(ieclde-1iI)remente- la'S
~taciqJJ~s
que ,d~s!?a ()btener y que .esta dispuesto a financiar:-Esto
consti~)'~ u~prob]~~
para la esc~e]a del Public'Ch;;fC~:alcontrario, por_ql!e_su anaJisis se haee en terminos de costos y benefidos, y rio -deya]ores
3~e hliY.que p~omover,.c0.!n0 la igualdad 0 la redistribuciQI) d~ lariqueza ..
La elecei6n de los servicios publicos locales implfcita en eualquier sistema
local de gobierno presume que las variaciones 5ustancialesse abrinm paso
entre 105 modos de organizaci6n publica Y entre la poblaci6n de Jas diferentes corm.lllidades locales de una metr6poli. Las forrnas de autonomia y de gobierno a \livellocal cOllstituyen un comprornif' sustancial en favor de un sistema po}icen!rico (Ostrom yotros, 1961, p. 837).

cada-

no

Apoyandose en estosaxiomas.
Ostrom amplfa el de~ate. En efe~~
1974, pUblica una obrallamada a tener una gran resonan~!~ (QW-2ID_.J;!2!~1

Rechaza el modele dominante aceptado por Ios e_specl~~Is.!3-Sde

l_al'~@c

Administration, es deck. d m.~~~~!!!~~42~-nl~eXltr_~tzac.i~_~y~a)er~quia d~.Jas organizaciones. El~Q!.!...ulla t~(:)jla_.l1J1~y'a .2J1P de. su.stltmf Ips

trafljl;:t(mll1es~p'reci~\~Eacione~.!~!~ti
va..s_:...:i
J~_~fgi.1l~i~_n.c.l.9n );J~~__e~_;~~ere~ en
la:L1f~_!]~a.s-,--qul!:lQ~J.!!divjduoUJ.~_d!:r.l_r,:!.l!~~Qe_u!ll
en.to'!lQ.gm It_loIgamz~.
j.i}L,@.iOJ!.trom, 1974, p. 132). En 11'1bueHa de; 105 Founding
Y.IlC
Q!iitrom ~!l~_lEla
_,<.a~!r~t!ljstE.~.i.9.!1_~:(:!!~CI(:~_~~l':11!g
..d~E~CI~
iUl!L$.i~lema de Roderes sUI~!p'uestos.J_~_e..aill(j,!:l!"~;1'1f:!'JI~lE~!1s:.!!.t",~,~-P~~t,,.
~~-S!~lru~aJO!ma e~ab.le:_.~,?;2!.:..p-p~s0'~i~-'l~!l'!-5;S_11l(;tura. alt,;;;nla;;:~~:.~
~
"
,
1:',tr2,clor:J'J:!IJ,h12!\!):: ,,,"{,oy:andosc en I;;t anal,lsls de
cas (educad6n, polid!, lucha contr.a
in,:exldios,), !J~~
muestra las d~~~i;.~iva~de
h"!::S_~E:gl\rli~"s:L~_~_!!b1!';as.celilt::ralj~
.i.E!~iisubrll'y.A...
en c-arnbio. kjsJneri~~!~M!~!!!eJ~1A.(:I.,-S.!!..YJ.a
s,g~~si:
.d6q!1l funci6I'L~1~_prob!em~~..5(;
hal1,Sle ~Ql\J.cjg!lJ1.0 de les seIVlcl~~
.que ~~np~.stil.rS~.
La resls de Ostrome:;, 11la vez, un aIegato ell1'~vor de
soludones federalist-liS y Ulla aCIlsad6n conira 1<1deforrnacl6n cenlx",111zadora
ydismbuidora del gobierno federal, en particuI2'J" en'el campo de las politiCll.1!odales, danae 10s politicos s!.lcLwben. elida vez
a Ia ~entad6n de
intercl'lmbiar Ia:;; verrltajas del Welfare State pOl' Jos '1otos de b. pobJaci6n,
lm
no sapona 10s co:;,e~1i<A:esario,
pp .

.~'!~~'!i9!!.~Lf2i~.2~1 ur~ crisi:Ut>_<:.'1:L!!-!.Pill!!L.L

.
local.
1eny, 19B!) },pE!<1.s. tarde:,.cO!~ la!J.lilizac~~i!i~!as
Iesl:;; del P'Mblic Clwi~otlos g;~llblicallo!'S...ES;gglill" .
.
Las CrftiCIlS ~\Ja temia del Public Choice tampoco )um fll'1tado.
pasar
revis!~il(Js mill1Iples ~g;;;entos es,grlmidos ll.qllf y &Ua, Sf: pueden mencio.
milr Ios
elemen!e;;:;del cOX1!1"aat;~que:
- En .QrinSJ?lQ..g reproch6 _aJ.9_~t..r:.6rico5_9~!_r_uEJjC _C:'~l}i.r:e.. eIIJ~ec.2~
l1.lzar un retorno aX Mercado totah>, a una suerte de capitalisIno de Far ..

W~s~-

------------

A oedr verdad, esL1 crftica es excesiva.

...-- -

oo_- ..

- '-.

Si
llO llega a propugnar la S!.Istitu
de
de 1" temia del

en e1 ambit~ de.ll!..~!.ltQddad_pub!i5;a, Por ejemplo, antes que pmducir servidistribuira bonos utilizables por el beneficiario
de la manera que mejorle convenga.

-C1os~la-autoridad publica

Dicho esto, no es menos cierto

ic6ricos del Public

Ulla

de desiiguaJ .

refut!zo de las estratificadones tie clasc a\leiman: i982),-iOs

"-da.rios del PublicCho7i:;;-les-respnnden queel
no
buscirlo en la
e:strucmrid;-sino en lapl)lftic<lmisrrft.a~-Si la discriminaci6n en el
;~e
-la viVIelJ,da
!."ueiiie -impoltmtede desigualdades en )a
de
serl'idos urlnmos, que se nos permita identHicar -dicIJo pn)blemia
pr(lbJ.e'ma de politiCal publica a tener en
de la frn.gmentad6n m!.wicipal
d*d

tIE

error harque

c.;oo.a

merc~do

~m sisiem" feden'll la

no

'&:5

deA todo

d imeres por
Imill ((d;;stributi6f," de 105 gasf.os militares entre los ciudadanos
de,pell~
de nna autoridad local pobre. Este enfoque optimista sebre Is l::aJidad
de ol'gan.i1:-1lfiorles <rresponsables, atribl.lye poca lmpo:rta.fJClll 105 imcreses
de 1a organiulci6n y de quienes la cornponen, Es cierto que 10s fen6- .
. menos de C01'Ti.liPcion 0 de desvilld6n de las estructwras han sido correctamente apre!lendi(los y vnalizados a nivd de Ias
oqgmtiz;acione5. Pew,.
pes ax del. opt\J1:JiS1110Y de la cOl1fianza puestas en eJ,control. de unidades peSUi),l:,ten serias dudas sobre la <<.lransparenc1a"
la neiJtra]jd<ld de
S;r.aU no constituye una garamfa sislenlatica de dernocracia

un

sino condicionamie_ntos. ~(EJegir>lvivir en

glleto de Chicago cuando se es
riegt(Yy-seestaen el paro, constituye sin duda la saluci6n mas racionaJ. desde e1 punta de vista de Ias opciones quese offecen; pero caJificar esta dedsi6n de elecciqh parece poco menos que audaz. Por otra parte, la eleccion
del individuose 2uPQI1~racional sobre Ia base delIillfevaluaeioncosteS!be.
-neficios.de I~ di_stintas opcioi!e[eventualmente
di5p(mib]es.Aun-sjseacep~
ta que setnlta de una elecci6n, no deja de sorprender el iiduccionismo
economicistaque
Ia teona del PublicLlWiceaplica
a las actlVl0aaesnumanas.
i.Ei; vcroad
]OS Tndlviduos-!Juscan-SYempre
maximiza:isuselFiiiferesrr
. l,Pueden considerarse como perdidas y beneficios ]05 ideaies altruistas, morales, pollticos? Ciertamente, se podra replicar siempre que una eleccion aJ. truista constituye un beneficio para el individuo que la toma (Ia satisfaccion
de cstar de acuerdo can sus ideales) superior a los costos (por ejemplo, ser
ingresado en prisi6n poT negarse a cumpJir el servicio militar). Ello plantea,
sin embargo, un nuevo problema: e] de los criterios que fudamentan esta
eiecci6n. Economicismo. cuantificaci6n, aniIisis cOS1os/beneficios tienen SUS
lfmites, como 10 han mostrado en otra esfera las experiencias de racionalizadoli de las opciones presupuestaiias: Ias comparuas aseguradoras pueden caleular muy bienel predo de un muerto, pero existe una dimensi6n etica, moral, afcc!!.-v..'l>.
sini!:19licaqu~la mas ria de las politicas pllDlicas no pueaeo1=viaaf. so pena de fraeaso.
Tal vez'a causa del elemento tiempo --escribe Hirschman- que conlleva la mayor parte de ]as transacciones, la eficacia econ6mica y 1a empresa
parten. de la premisa de la confianza entre las partes contratantes, y esta confianza debe seraut6noma; es decir, que no debe estar estrechamente ligada al
interes particular (...). Los valores eJementales, como la honestidad,la buena
fe, Ia moderacion y 1a obligaci6n son inputs necesarios para una sociedad
contractual (y agradable). iSi se suman tooos estos yalores personales necesarios, 10. cantidad de benevolel1cia y de moral indispensable para el funcionamiento del mercado llega a ser impreslonanteh)
(Hirschman,
1984,

que

~1~1~~

1.2.

RACIONAUDAD

ABSOLUfA,

RACIONAUDAD

U"'lITADA:

DE SIMON A LINDBLOM

La naturaleza del problema pued~ circunscnbirse al debate que opone en

1946-1947 ados j6venes diplomados Hamados a desarroHar una brill ante carrera: Simon y Dahl.
.
,
~o~
~eclara la?tle~.a_l~
teo1f~~..dominall~~~. ~n.J!1o.teriaa/gestion
\ a~m~rat1.~a~c.aI!~o
10. excesivainsistencj.aque,
se~ii~el, se dedica o.)os
)~e~~.
a;rmlms~!l~~6n,~:.n?etrimento del esrndio aelos 1pedios y de las
.r ,eCfilcas lJuhzados p3Hl Ikv31 a cabo Jas decisiones.
,contrnrlQ, "la tea ..
de la
C6K1l0
Y pOher
I

marcha una organizaci6n a fin de realizar eficazmente su trabajo (Simon,

1957, p:38)~Para coriseguirlo, el amilisis debe e1iminar toGojiiiC1o de valor
y depufaf la investigaci6n, con objeto de retener solamente datos suscepti
bles de ser verificados ..
LiLQusgueda de 13 eficacia. que sesirua en el centro de las crfticas dingidas 29Y Simon y que recuerda, en mllchos aspectos, elj)!.oy~cto_q~U~Ylons-
m_o~cad~_g~;;"ti6n
illdi.Ist;??aLimplica lIevar. al me..ollo.de l,~teona de la
adrrunistraci6n el concepto d~ionaMjJ.?DEste
concepto no corresponde
en-aoso.lufOaTOesarr011ao.9pOr Ia fiJosoffa de las
(elliombie pliedecon
sUSOlaJ.~aZ6Iiregular suS actos segiin principios tales como libertad, igualdad
y justicia) ni al concepto del Homo_economicus. Porque eI ~ombre administr.li1i\'2?~I!0seecapacidades, 1imitadas R~~rmular
Y resolver problemas
S(l!!p~~ en somparaci6n con la amp~tu~ ..deJQ~'pj-Olil~fas ~uya so~n
se-re~repara
aIcanzirr objetivamellte un comportamiento racional en el

luces

mundo ti;rc-uaJes>;(Simon; 19S7,p:-102:f ----- -." -.-----

C01hcYel homore que awa en una organizaci6n administrativa (t..dministrative

Man) iieneuna-capacidad
de conocimiento y de c~l~cci6n li~i~ElIJa aife:~
,reti'CladeI 'abstracto Homo economicus), Simon admite que su racionalidacL.
es irnpeifecta'j que trata aenallar'solticiriiie1.(incluso
insatisFactorias) antes3~~!il~lI}1~.tOOjfcorocsus-~en.taja:':-EJ
~hombrees ..uIl: ~mal que
I5Usca la satisfaccion antes que la opul1l1_zac16n. Pero el preclo que. h~ que
elio (::> la estrecha ~pendencia
del in1.tiduo res~~~~k~~
nfzaci6n y de sus superi~l!.s. Pu~sto que Ias msutuciones determinan en.
iran p~~~ermarco
de quienes participan en ellas. establece!1Ias
CanalClOneS para conseguir la racionalidad y, par tanto, la racionalidad en
la-socieda,h)" (Simon: 1957. p .. 198). No cabe expresarlo mejor.
..--- Para Dahl; la pretensi6n de Simon de elimiIl?! todo el valor del analisis
tropieza inn:ediatamente con el concepto de~~~entral
en la teorJa del,
hombre administratiyo racional, y que constituye el valor a partirde1 cual se
corisiruye loda ]a teona. Par ~~~didura, Dahl subrayaque este valor,. en Ill.
pnktica. entrn. en comp6tenciacon otros valores como los de la partidpaci6n
o 10. responsabilidad personal. Dicho de otro modo. la bI1squeda de la eficacia
por la sllmisi6n y el encuadramiento en 1a organizaci6n no contril"mye a volverlntellgentes las.bayopet!':~?~' y puede Hegar incluso a resu]tar contraproducente. No podcIl1osIlegar
a una ciencia.de Ia adminis~raci~n 9}.?_n,~?
un Administrative Manmecanizado,
descendiente del hombreracional del siglo-xvnCcuyiijcicaeXistencia
se halla en 10s libros de administraci6n publica,y
unica actividad es la obediencia estricta alas leyes universales de
la ciencia de 1a administracion}) (Dahl, 1947, p. 8).
Aunqlle Simon ha pretendido siempre que su teorJa no equivalfa a una
prescription para las poHticas publicas, su influencia a la vez inteleclUal y
pnl.ctica ha sidb considerable y ha mar~ado profundamente Ios modos de org:iiI:l1z3cj6n If de reforma de Ia administration arnericana. A decir verdad,
]a adrninistraci6n
el Elon

pagaip~r

ment~

cuya

t~ylotista y fo~~tad..0J?in~te ti.,:s;Ie ~O~~?~~_'Veinte.Su ~eo~a se jnscrib~a

enuna filoS-oIla practica de aproxm1acl6n entre el sector publico ~ e: mun~o
de los negocios, Hustrada por la famasa f6rwula ae un ffilmstro de
Eisenhower: Lo que es bueno para la General Motors es buena para
America.)} M~.9.1Jenllf.Jc.:i\,~~_potfti~as_pu~lic~_s_~1cricanas.val1 :aes~ar marcada:>por Ill.obsesion d;eJ5l..eficacia,..con for ri~sg,?~e que !as Imp'hr.aclOI1e~ de
una teoriaexce5iv;:';~teracionaly.mcE~iljcista se opongan a IOl; resuJtado~
desell.rlos.

E1 inode]o de Ill. raciona1idad limitada Ila tcn.ido igualmente una gran re;
en Francia, sabre todD gracias a IDS eswdios del Centre de
[3ociologie des Or;;>:anisatioD5. Crozier y Friedberg, en
han subrayado que d modelo-de Simon no podfa reducirse II un modele neorr:ac~o:!~l,
sino que in:vit2.b a un anaJisis socio16gico. Para co!:np.n::nder una aer~lSlbQ~
- que tr3,!ilf (Ie
..'" actermmar I.a me-30r so 1"UCI011"''',I{:10JO\;;:J. y l1Jeg~
",
~~~r?e
'lulu. u
comprender 105 o13;;t,:cul05 que h?L11 impcdido a.l aeeisor descubrirla 0
1a. Es Dredse defiDir 1as
5e Ie ofrecfan sccuencialmente, como
conse~uencia de 12.eSL'1}CI,iJi'arlOn
campo, y :.w:alizm105 criterias que
u;i1izaba consdente {; iIlcollscientemente para acepi:ar 0 rechazar estas opciones. Desde elDunto de vista normativo, esto signifiei.'. que en Jugal" de aconsejar 12.apljc~i6n de modelos ciemfficos de e1aboraei6n de opciones, se
propondra Ja mejora de IDs criterios de satisfar.ci6n adoptados, {eniell~oe:l
crienta, ciertamente, "10que apofta como 11IMeo general d modelo r<!Cloy).aI,
pero trab2!jando sabre 105 condicionamienlos que pCSiJ.n sobre eSQs cnlerios
(erotiC!, Friedberg, 1977),
3i, a "PEnh de 1947, Dahl rechaza los presupuestosy
hLS concl12siones
de lateorlioe-Simon,- Llndbiom sin1a en 1959 SU5 arg~~e.l!!~L~riti~..s_~
otr~ plano'!-E:.@~~iri:'i:l959), ~n iifeet~~propane a1~ vez un modelo a:~er! natrvo ~lcomporta!JHento raelOnal ;I mc:ementah_~Ill~) y, una :a.ten.c19!).
cemrada;no en e1nivel operacional, 5iDO en el policy-making. La tcoria ya
no se const.ruia a p~ir de -axloma.~absir:act9s,~~P_o, . la basQ.e~fa::Qb,sernlicj6n'emPiii~-:nCira-unaSciel;ce oj Public
.
sino
u;':? "Science of i/11uddling Thr~.
e;'id_~i:,.una tt:o~a !undada en
SlS ae pr.ocesos'd:;rn;[ctlE"yOOserl'ables
en el transcurso
ca~- Pll~~tS:~_~~p}~gi~,~.
Laperspeciivi
Liridbloiii-una
. derii\.D1Ptl1ra_cl~ Ul1&l3~j)rfa,dedJ.!~Jivi-y-n-o~..!-li!~a~]J3.t'jfl)!Opoiie{iTli.r~!~io
, :a1empirismoyal
amiJjsisdelQs~fu.llQ.m(':nos reales, Se tr,da;-i;i as! puede
dedrse:;-deunaiiorfa del pragrnatismo pol{ti(;o-administrativo_~c.tu.?lllg: en
e1'semf de 1as pol!!i:ca"J}~j:l1J.c.'l;;_d.e.lo.s _parses
un am\.Esis
mas 'de1aJhicl!:idel model0 incremental, V(~aseel
El modelo ra,
eional ha sido igualmente criticado COl! clurez3- --.J 1J
con bumor-- it
partir de puntos de vista distint05,
cc'micl-gicn
par Hirschman y
M:arcb~Hirsc}""an, por
a
percllSi6fi

Considera las lnstitucEonc:;.

reaccloilan 3. est.QS
se refif'TC
ci(~rv3-s fun)J,[is orgamz".!H'il.S
.buroci'aUz3ci6n y c:cnt'o]izfJ{:}(n
2:rrn
de satt~faceI el
I)e hecho d, ESt2<,do ;::610
reef;' tfB.ve;;.: de J.a d~nuncia de
p,L,tlcl,Jar, en eJ
que las burocracias centrales !Ian de5arrolJac1o en exceso.
.ausencJri dr; con
tm! populm ha ptrmitido 13 expJosi6n de 10s gaslos en ]05 que IDs blrOGrata.s
es!.t1ntan interesados como sus clientes,
A este. amHisis de 10.penehaci611 del Estado por los intereses especificos
de la burocrnda responden las teorfasnm~)(}:tas, que sin anibuir demas!ac1f;
hnp\xt3n.cia alc$ 6!ites 0 a los funCTonaD()S, se~]}_~e!r:oga]lsobre):"~Ju~cicmes
del Estado en el sistema capita.lista, aeerca de S1.1aUlODomfa relatxva
su
CiiJacidRd paritseguir politiC-as que ri6 ;;;sleD exclusivamente cond.icionilc]L35
por 10s intereses capitalistas. .
. --.
Z2CI.()l1,;cSC",)illO

instnunen'tos.

que

El iJJJ:ili.sisdel papel
10s bur6cr~:as y los e"X.pert~s cGDcebidos como
elites que COntrol311 el Estado y 5U~ PO~]~lCaS presenta :vaDa~ !acetas.
:La primera constituye una den.vaclon de las teonas ehtlstas
9.1
'anaJisis de las poIfticas publica,. Desde 1945-1948,se
m3.nife~ta~o."igo:
rosarnente en Estados Unidos una' esc.ue.1a~J~lifisIalgenerahue;nte ~dzquierdi:~
(.,j}llesta a la visi6nplurBJista defel1dTd;lp-;rla mayor parte de ]a ci-en-

oe

clalmHticail()i~lealneric;.n3.. -tos-inl11tiples

Ccnnm::mlfyStudies

fu.eroD una de

las expresiones de este debate desde 1950-1955; cada uno recur-rio a su estlJ(lio del caso, a su metoda espedfico y a SE )JOiftic3 p311icular parI! demostrar
S11 tesis y desmantelar la lesis adversa.
con menos intensidad, el debate st planteaba igualment;; a
m'i.u'Dnal con 105 estudios de Mills
1969), Miliband
y Domhoff (Domhoff,
ni los 11D05 ni.los
de
ya que Sf:: centrH.U en la

..P3'9

la identificaci6n de su acci6n y de su jnf1ll_e~~~a_~~av~~_~e_eje;I!!Pl<2.s

c.9ncre-tO$dedecisi6n_
--.---.
-~
p-~
- .
El renovado i~t~rs_PQ!Ja...9~l.!l~':.a..9a--y..u~g~n~e ~.IlE_s!..a~.?s_l~lI~E~'
asiC-omo por 5U papel en la fo.r.rnaci6nyel.desarrOtl
__e.!asp_o!lUC~~ pUbl,lcaS;proviene de dos honzontes diferentes: po~_un lado,. de la escu~~~~:~~anagerisul (0 ne?weberista en Gran Bretai'i~); ~or otto, de la~ c?~eJ1t~~ ::~n-.
seN:m6~_?p~~ta~~?~~a;r...9.rroaer~l!f~re_~1":l,!e.
._
. Elneomanagerismo
0 - eowebensm
se .desarro1l6 en Gran Bret~~ .Y
en Estados Unidos hacia 1
-1976, en partIcular en el marco del anahsis
de las. poHticas urbanas', como reacci6n cont~a las corrientes ~eoIl1aI?'i~tas
qu~, en aquella epoca, domiiiiJ.ban la escena mtelectual en el campo d,e las
pOliticas 10cale!,.En Gran Bretai'ia,_I~s r~c~sos urbanos puestos a dISy<:
sici6n de los consurnidores de servlclOs pubhcos presentan dos caracten~tIcas imporrantes: estanespacializados
y mediatizados '~or. las burocraclas
locales que interpretan y administran las reglas y procedl.mIentos. Est~s ~rocracias ejercen un arnpli~poder discrecional q~e, de hecho, det~mll~a. el
0"menDs privilegiado d}Jas-J:lobla~iones locales ~!os servI~lOr
ofrecidos. Dicho de otra forma, I~ncIon~de,
10: servICIOS c?nstItu,
yen Lina variable decisiva en la proviSiOiiOeIaS prestaclOoes, y e~phcan Ias
variaciones que sepueden constatar en Ia ejecuci6n de una localIdad a otra
y en el tiempo.
'
.
.
En Estados Unidos, la importancia de la burocracla ha sldo s?brayada por
Lipsky y. sabre todo, por Norlinger (N?rlinger, 1981). ~~. FraIlCIa, desde una
6ptica muy diferente, numerosos estudlos han destacado 19ua~~ente d papel
clave de los funcionarios y su capacidad para modular las pohw::as segun ~~s
intereses corporativos 0 ias exigencias de~.~nt.:.~, en parti~ul~ a U<l.\!es.de
la perspectiva trazada p6n,~1Centre de~SoclOJob'1edes OrgarnsatlOns (Cro,?e=,
1970,1978). La particular insistencia en el pape] de los agentes, ~e: en 1a CUSplde 0 en la base street-level bureaucrats), ha J?fOvocado duras cn.tIC?Spor parte
de l'lsneoi11arx.i~tas, ue consideran excesiva y err6nea ~sta desvlacl6n del anaIisis ae'1i!Spolfucas publicas. Por ejemplo, Dunleavy estnTIa qu~ centrar I~ atenci6n sobre elmanagerismo;} genera la posibilidad da co~clusJOnes eqll1~ocadas, donde-1os condicionarnientos estructurales mas arnplJos y ios detemun~tes del contexto regional y local se pierden de vista, convirtiendose el anahs:s
individualista y voluntarista de Ja gesti6n urbana en la unica base, no acumulauva (de la te()ria)>>(Dunleavy, 1980, p.42 ..
.
Pero la ~tra rama, la1conservadora esJa que ~n..--EstadQs~_~~~~!J.~g?do mas Jej(js end recotiOClriiiento del papel declSlvo de ::.e..
en J?
fo'rmad6n de las polfticas publicas, atribuyeiJdoles-laTesponsablh~e
la'expansi6n ae1?Spo1!ticas--sociales'y su fracasc. Por otra parte, las CritI~~S
mas vivas proceden a menudo de quienes mas habfan contribuido,a las polItIcas vo]ull1.ans1.as de cambio social en el marco de 10s programils de 1;; Grel11
de l.963

mxeso-mas

::~~xe~~

portancia adquirLda por lp~ policy experts en la elaboraci6n y la f0f!!lulaci6n. ..

dilas J@fp~~y~!!~~~
C.9f!~\ituye:elsigno':-anliiiCiadoi-ae1-surgirnleiitO
de
'unat<nueva cJase. Chomsky' califica aestos especialistas inf1uyentes. de
nuevos-rnandilrines
(Chomsky, ] 969); Beer (Beer, 1978) habla de una
OPA tecn6crata; y Banfield escribe nada menos que jla ciencia de las poUticas esuna locur'a metaffsica! (Banfield, 1980).
.
Pa..--a105 neoconservado~, Ill. !Jlayor p~c:;, peJas polfticas.intervencicnistas
. reunidas-~'!io Ja~Q.~~A~Ja_Gr~i_soci~ty,fuer9n
inspiradas por expenos Iiberales (es decir,los intelectuaJes de izquierda en Estados Unidos) aun cuando
no ex.is~a,!J!l~.$~~ra
qc:.!!!.~l1<!a_.!l99al.
En otras paJabras, esta nueva daSe"a~
expenos es, en gran medi
res nsable de res uestas _a_cfem?ll..9asi.!1_e~~tes:5egun su rayan conserva ores ex em6cratas) tales como Moynihan, 1a
gu;;iia~n~!aJlQbreza_(war
on poverty) h'i1"constituido una respuesta a demandasja.nms_~~~,(Moynihan,
1969): los negros que protestaban reclamaban derechos cfvicos, Esta c1ase de expertos habrfa querido conseguir la felicidad de la gente a pesar de "ella misma, y' sus intentos de ingenierfa social
son, por tanto, un remedio peer que la enfermedad. En Francia, Beneton se ha
convertido en el pOrlaVOZ de este anaI.isis retomando las tesis de Jos neolibertarians bajo el titulo la plaga del bien(Beneton, 1983). No solarnente 10s efeet&S peIjudicia1es de las politicas producen efectos negativos, a menudo superiores a las ventajas, sino que estas, al favorecer la expansi6n continua del Estado,
amenazan con volverse liberticidas y antidemocraticas.
Pero Ia reacci6n de 10s conservadores
no ha sido sola mente crftica.
Convencida de que este nuevo estrato de expenos tencIr:fa,en cualquier caso,
1.1113 influencia decisiva sobre e1 policy making, la corriente conservadora
ha
lJamado a Ill. movilizaci6n. El 'desarrollo del American Enterprise Institute
(alter ego conservador de la liberal Brookings Institution) yde arras numerosas instituciones de investigaei6n, 0 Think tanks, conservadoras responde a
los reelarnos de intelectuales y polfticos convencidOs de queel combate contra los liberales se ganarfa primero en e1 terreno de las ideas. La movilizaci6n
intelectuaJ y teenocnitica no fue en vano, como 10 testimonia la experiencia
I Reagan. EI presidente mlisconservador que h,aya conocido Estados l!nidos
desde la gran c1epresi6n no es, en efecto, el sImple producto de un SIstema
polftico en evoluci6n. Su aparici6n fue preeedida y acompafiada por una teolia de Jas po1fticas publicas simple, pero cuya eficacia pnktica ha sido desta! cable. Habia que conseguir la retiradadel
Estado (Rolling back the State).
i Para elIo, 'era precise
disponer de expertos capaces de teorizar la nocividad
de sus polfticas y de demostrarlo con las tecnicas adecuadas: de ahi' eI desarrollo del cost-benefit tlllalysis, para introducir, en Ia medida de 10 posible, un
juicio basado en coterios de funcionaJidad y rentabilidad econ6rnicas, mas
que en opiniones 0 evaluaciones de caracter politico, subjetivo 0 corporativista. A eSla nueva elite tecnocnhica fiUy politizada se Ie confi6 una misi6n:
Reorizar el aforismo de Reagan: Government is nor the solulion
Government is the problem.

I
I

a Iii vez teqrico. ideol6gico y estrategico de 10s neoconservadores di"ros"iliios)970-1980. apuntaba a devolver Sll autonoml'a al
Eslado-.oes-embm:.iZ~ndolo de Dreslont.:;s j~'j'zgad,as n{)ci'\;;?,s
EI pr~ecto.

ex.t.r.a~:as.

StlS':

fundclile5 fm,Qamenl2.k:;,

ex.p~:rc,o~~o~se~va:dore~
pu(iiir~n
(te

__ Una segunda corriente integra en su an;Hisis el aporte del ana!isis

siste.mico" floi1eamencano" CoiJsidera Ja polftica"como un objelo especifico

y'
Jas t:risis estruc~urales qllf; afectan a! C:1pilaJismo. Offe en
Ai,:;m2m\i!

en ESlados Unidos
1979:

relJrescx1tati

1979}. Subrayando Jas contradicciones del Estado providencia, insiste, en

partiJ:ular,sobrela fun,:i~1!,de c,onfo(~ocialquedesernpefi,Ca u'aves-deiiiS
~titicas que co~d~c.e,Los servicios del Estado proyectan.unaimagellde"Sf
mIsmos que sugxereque los valores de u50, tales como la educaci6n, el saber,
la salud, laprotecci6n social y otros ingredientes de una vida "decente" son.
de hecho. el objetivo final de las medidas y polfticas que decide. (De hecho)
el Estado produce todos estos servicios. no para satisfacer las necesidades
correspondientes; sino'para mantener'unicamente las "comodidades" necesarias para las reJaciones irnplfcitas de explotaci6n de la producci6n (Offe,
I 979,-pp. 143-144).
M.!?~ando lo~ en.f<!<l~es
Sist~mico--YJlJ~~p~ne~~~
~el~ .sQcleo.adcapltalIsta mduSLn~tc.Q.n~,"jJJ.da..cQIII~
.'lna estructura sociopolft1cacompuesta portres subsistemas jnd.!;~ndientes: '-, ..- - - .. ,-..
- la economfa;
- -~rasde
socializaci6I!,.:..~nparticular la familla;cuyo objeto
es inculcar~"Sistema~
.....
- -:- _ellVelf~~_Sta~e,que debt contribtiir a eliminar eI eonflicto y las disfunclOnesque pueden aparecer entre los dos subsistemas anteriores.

-~

'--

Las rcoiitradi~iones aparecen conel intento de~

~llininar las
distUi1cionesae1aeconomia. aun cuando'ty n1ismose-liaIi;l fuera del rnercacon las (unciones crecientes que el
harer
~spollsabiljdades, cada vez mas importantes. aun cuando el sector privado
tlene una enonne necesidad de capital
Corn_~9~c.=~nn~,.9.!fe_.\'t:.
en l~s,@~ada
vez mas vertiginosos de !o~, ,
presupuestos puolicos. e1slgnQde estaS-contradicciones:-El Welfare Siaie no
es' capaz .de-asegurarIaspo1l6cas yae-eXtriler-IosrecUl'SOS necesarios para
afrontar las exigencias que el mismoha contribuido a crear'o desarrollar.
~ich() de otra forma, l~~.~~t!.~~.~~l~stado capitaIisra sufren esta contradie:
c~~_~nda~~':I~:'le son,necesarias para su mantenimiento y su reproduccl60 y, al IIUS~Otiempo. Ie resultin fatales de~id~a su extensi6n y ,d<l~.
~e~n<!~.c~~?tes
ql!e_g~n~raI\.Es este dilema, inherenie'
Esiiidocapitah~~a.~ q~: S':!SClta
el esceptieismo de Offe en cuanto'a la :Vaudezde las pr~
, p~est~~':~l'!~~rv~dorasd~.I'educirel iit?lfare Slate. El EstadoEp-itaiista ti~ne
11e;C~~l.t;lad.9,aph:ar
l!Q~tl~ de !Velfare p'~-W.>reyivir,a pesar de que estas
conmP.uy'~,.al mls~o_~e~~o .a I.a~~~i~de la economia. Offe tampoco cree
el~}ap~s~l)lhdad de un eqUilibria, de una suene de-<~piin:to
muerto, donde
1~s.f~nclOn~sde ~antenimi~1l0 del orden del Welfare State quedarian prese';(1~tls.,eVl~do. su~,efectos pertutbiidores (Offe, 1979. p. 153). Para elio
se9}l_neces~~ ~u!?plu: dOli co!,!dicionesque nose' dan: que exista' un-pun'to
6p~l!. de,~q~l~bno ~ ~l~ese msponga de 10s pr.ocedimientos y practicas polIncos V admuustrauvos
'
.
?xj~iIih0~
...JL~,-:-ink-"saiiDa
q",',t';i,jL,x:;;,cl.'itr:CO
UJ;u!,tei:er
<~

Estado aSumepara

al

[feotea

construcci6n de una sociedad no capitalista, descentralizada, iguaiitaria, fundada en los nuevos movimjentos-s"ociales(movimientos pacifistas, feministas, ecologistas).
Pese a estas proposiciones, que reflejan muybien las preocupaciones de
la izquierda radical alemana, los analisis de Qffe combinan el enfoque siste""
nUco nOlieamericanQ-YJo~~sis..ne.omaoostascontemporaneos. DeDrrtali,
Sls sistemicotoma prestada lacapacidad del sistem<u>aracorregir las disfuncion:esyniliOrtlg"iilirIaSconmocione;-Oel rriarxismoemergeel 'iemacentral
la determmaci6n del Estadoen provecho del caiiitaliimo y"de"llllDcapaC1dad final para superar la crisis estnictural que eastiga la ecclO"omKTariibien
se aproxima, en ciertos aspectos; a los analisis de Piven y Cloward, cuando
insiste en Ia funci6n de regulaci6n y control del Welfare State. AI igual que
estos ultimos, quienes veian en las politicas del Welfare State una funci6n
esencial--Regulating the poor (Piven Cloward, 1971}-, 9Jfe' i@~~
esta fiiliiIid:id'rin:ioidial de las 0 fti
es decir, en e1.J!l..lWtenimiemo
del
control y'd . egl.tin:@~ .n.pa.r.a...l!tlS a~r1iU!ecesla;desdel sistema eco-:i~~En
es~ terreno coincideE0I!B.a~!!!1as,.quien insiste en la lealtaa
de las masas que el Estado debe obtenfi{para satisfacer las necesidades del
sistema econ6mico.
-- ".- .. .
'\Ijabe~ se apoya en la crltica del modele tecnocientffico del capitalismo contemporaneo, que califica de purposive-rational. es decir, orientado a
perseguirlas metas fijadas por el sistema econ9mico. La.evoluci6n del capi--~smo imp!i~ la transfolJ?a.cl~~1eJ.~!~laciQ~~~_~~~~'y ~e la aeci~n,~el
sistema p.olitico-administrativo: la org:mizaci6ndel trabajo y del comercio, Ia
_iiitoTrnci.ci6iI.Ia comunicaci6n, I~admini*acign s:evan sometiendo.totalmente a lasJeyes de la racionalidad instrumental. Por esto precisamente, Ia
actiyidad gubemamental se vera !imitada alas cuestiones teCIDeas,de forma
que los"problernas que afectan alas pnictica,s sociales desaparecer.in muy
pronto de sus preocupaciones.
'
- E~~.c:lJencia,~ta
evo!uci6n presenta'.1',!gg!,_
Habennas, gr~,:,~sCO.!!:.._
se(:!!~I!.l;;t~paraJ.a.rl~
Puesto que los problemas8erea:ucen a cuestiOOesde racionalidad tecnica,la participaci6n de las masas no solarnerite-no
es necesaria, sino incluso contraproducente.De ello r~Sl,!I.t~L~n
-estrechamien~to del espacio publico, es decir, una-esten!izaci6rJdel debate y deIi.coll)unicaci6n. Los ciudadanos ya no tienen la funei6n de participar en las opcianes de sociedad, sino q~e se limitan a elegiTentre grupos.de gesto!es.altt;.r: _
nativos cuya misi6n eonsiste en asegl,lrar la mayor eficacia del sistem~.
A causa de esta desviaci6n ereciente entre eI sistema polftico y Ios ciudada,!OS, ie instaura una crisis de,Iegitimidad: El sistenfifpefegltimad6il7siHis=-'
faciendo los imperntivos de regulaci6n que ha recibido de! sistema economico, ya no consigue mantener en eI nive! necesario la Iealtad de las masas

ae

(HabeImas,

1978, p,. 70).

'!l'llla\~rr~<'!i!.CU que no sea llsimetrica, es decir, marcada pOl' una situacion

cmo::
IlfuJ"7lW&''j1), Et :I);e.;ario restau:rar una discusi6n publica, SiD reservas,
Iibre
(i~ ",",;fa< d'{)mip:2il:oo;; UTIa di.scusi6n sabre la poibilidad y Ja desc~\bilidad de
!i"';.;;: 1'i'!l'J'!!'Jim lP!J'!m:,I:ip'ilJ5 ~ue orieTl!an 13. accion (,.,) Dicha cOlllumcaci6n., a
;'i),\ll.OlE. 'Jm',:;
d'-e PfiD'c<~c~sdedecision polftkos y repolitizados, consrj
h "racionalizaci6n"' aJ iimbilO de 10 posible

Ia

les, de
revolud6n urbaIla ell Francia; y, pol' ultimo, el aporte financiero,
fiuy sustancia!, otorgado par 10s servic;n" de investigaci6n urbana del
Ministedo de ia COllstrucci6n {jUt:, pOl' SI.\ marginaci6n en el S(;iJO de Ulla
administraci6n de mtervenci6n, se moslraban predispuesl.os E escl.lcn?..l: 105
analisis de intelectuaks raclicales. Del1tr'J de la abllndaf'tc liwratura pnxluci.
da durante este periodo, emergen dos figura, p311icu1armente represemativas
del ;maJisis esu1Jctliralist3: Lojkille.y Castells.
A.pli~~.Ltm~D.Q...de 1i\~!Q(;ha~urbi1,ll:'lS'l';1 mar:xismo es!mcturalista in
!Cilla_dcm~2~~r, m~d!.<'llte~nvestjgariones empfricas. . contiii'ruccl6iJEs"de
I polflJcas_c!~!_E.s41do. y."rJlj~i?Jlr Joos proeeSGS OC"
penniten la reproducci~ll de la fuel ,:a deb'ab:0o_P;l~;j C~;ste1ls,'tsUii:eoill1:a"-- - ..-''.,,.:;.~-t..
-,~,j';;;~i-<--~-'C,i"
.."~--;T 'j"O''''['; ..".::: ..:;:""J
;",c""". 'J nl~
dlC~1..0nes
p.:~,~n a1\.u,!;,.J:,a.-go,
LnU0.0(:.~ae,.c.!l
EJlJ.'ile, .uga.. ,00.l.P ..lr:.,.L,,,~
dstas, es deeir, brincllin la opot'lwudad para allam.GIs entre fracciones de cla
ie:-p;;lt..\culamieme entre lapeqBefia burguesfa y Ja clase obIem. E~.segulldo
Ingar" laS contr'adiCcl6nes son- eSlruc1:Lli4JE~].t~.E!::~\,lwhjrlli~.por_que~(JJoclJ~Stionan directamente las ley:es~fundameJltaJes del modo de produeci6n
(Ca.\tells, 1973. p.144), 10 que implica I" neccsidad de e\'entuaies ~'J:;ldia..
ciones en el proceso de conquista del poder. dd EstadD. Lojkine, por su [mrte, expresa Sll hip6tesis
trab3jo (0 su condusi6n. porquc 10s dos sustantivas son intereambill.bJes)'eon la siguicme formula: Lll politic:'! urba.rra es un
rej1ejD activo de Ia reIaci6r. entre Ias difereme.s dases y frncciones de c!flSC.
Condensa y agudiza las r.:ontradicciones naddas iJe1 c~~':lcter segregaciOllist<1
de Ia oeupaci6n de espacio por Ia' cJai~ dorrunante (Lojldne, 1976, p. 9).
Re]7ejo. porque Las politicas del Estado son rdlejo de Ull doble pQ(kr de do ...
minaci6n en la escena polltica: "n,re las fuerzas poW:ica.s por una parte, eh1Je
!as c1ases sociales por la at "a. Activo, porque la polftka urbana --determilm. da pOl' las relaciones de dase-- inf1uye sobre Ia >oStruCtlli1:l sodoecon6111ica y

a,;"

mar:dstas redl.lccionistas que reJegan el Estado 0.1

, 8a:jUe::d',,;,lTieFil, 11rl'2z,;}s"y:u.Yardel capital, Pou]antLas,
en 10.]fnca dei\CstrUC1\l::,.
;\\-t>?~d3;d''f;}'tlf",'\11~{: .
la au.ionor.::ua relat.iva ~e i~iUc~"l}.[e.l?&.i6n
",'12 SF" bf]S~"l;';'~l(\1'5f.J!!'~.1;Esm
evllcepcJi5n def pape! del Estado, por otra parte, se
'/;Im~liJ1'l!.~::;;iil'al1!ill\fi!:jt!c.:; reaflf!rlada con el tr:anscurso del tiempo.
"
O""it2:lJil"'J:'i,~il:,"~'lli.?llShaee suyo el cone..tjJt9...JlJtlmsseliano
cle~ter;.
~jii\ijjjxll"Jl~\t:lllf;W..lil~;;;(qile-=signmca
qlle la fUllci6n del Estado es
~JiE'J'lliii:I';::ful!r.iQiJe$capiuilistas
de.producci6n ...Sin embargo, no deja de
ia:~ ci,ClI!ia!Dl'll!i'l:ge:!1cia 0 mnOilOIllia 11e Ias polfticas llevadas "" .cabo por
dlE...~:-l'liti~mi.J'''11.'! pieien~~weQerian.os...oJos
..elitistas,,,porqlle la
llrr~ar
Q;eE;:~oo es capaz d~ orientar y desviar las polfticas,sino porquc
'id~.'17i3m(;J1J,i!iyel "".condensati6n material de una re.l..a.g?p:...Qea~~~;ls....
1mJai. _~amtrnilieiOna
'de .c1cscsv-frnccIOnes"polfticamente domi- - . -~ia ;'~~i6~ hegel1!~~1~a>;-(Fioulantzas:I968~p.259).
"',
i sail. -enconsecuencia, eI producto de Ill. c0nfronta-

~~-';i
.

resultado-de-configuraC'iones partfcuiarc.s -delo~

que Pc;:Ulanrzases'tima inicialmente que po-

. ye,,'X' mientras

~
~as variaciones politicas de un EstadQ a otro constituye
life,.-z,~]a i&oi6gica, en contra de las fuerzas profunGz.s que es- .
;m;~~1<l~f. 1*16)',iUa~;ese:E de. crase, en SilS ultimos an2]isis~evoluck)na hacia una
;Ltl~mrt~!1l",'\i:recielTht!e del papel del Esiado y de su bmoeracia (Poulantzas,
b,tt:.9l

LlIl ~,r,;;mlri.1< b.: Pmdantzas y de la dependencia ahhusseriana para la

~]ffiiz ~j]btcaS obedece a que este analisis cstructu.raiista ne0.l!1!l'i.lL~ de; lia,",:::;ei~tari' C.3.Ditalista. ha.sen~do
de modele a numerosas
in vestir;f!!l~~rl2$

~~~=~

eli-e,rc'a,;;lpOde las.polfticas 'urba-na-:i>

_.

~~~\l'[:i:ci,1J".
rl,'''~.261.::19.68 hasta'1978-1980, se' han multipJicado en
'meciial im e"'.'J!iJii!i{,~
ro'h~JQ;; .movimientos urbano:; y, a traves de el!os, sabre
~ ~~~~-~ne'l),~~
a caho por l?s poderes publicos en el marco de la urba18r(Em~<:l'il:!.\t~litniTIi;;;G;;~
E.ste mteres notorio --<:J.ue se traduce en decenas
d!>t::
?'!D"1ti1'~';:GoT~E!S.-- "t'
Ill. conjunci6n
de varias fen6menos: el fJore<J:107i!A:'FC'1)1f1
<;.caplI11lsl> neomarxist.as ai margen de 105 amilisis docf'j2crlcl1'~TI'il:cll::fi
,,;;s
y determinista,
tal como 10 difundia eI
';:IlITi:!;\cY];'.'S'';S;
el
nuevo, y de una amplitud sin preceden-

coilsliinclco!ecuvoqi:ie-

1e

acelera sus contradicciones,

En Lojkine y CasreHs reapnrece la id.:{i:"Q~t1na autonomia relativa de
instaAlci'a1rt1c.J.~t~gQSlJ~L~l.aci~~
con. ]'iJ.'clases)do!n1na~]av~~

125

d~aa~'O

p.resi.6n coyuntural de las dases

el car&.cter fugaz. y secunrJano de ..esta autonomfa es subrayado con el teflnino misIDo que utiljia'
Lojkine: escena polftic1l. Esta f;u(on6mf~no cs mas qUi': ilusi6n en i(Cl,a:;:j6n.
con las contradieciones funds.:!J.entalts e inso1ubles del c;Jpitz.)lsrrl?j:!esarro~~ado.. Adoptando esta IJnea, 105 tc6ricos de las polfticas urbanas parecci1,
como PQu}.~.tz.as.!.2~".u O'Connor, elegir Ia mejor de las dos raffias de la allernatjva;'pelmen'eeen"fie~les7;:rCredo central del lliarxismo, a saber: la con
e~pci6n"d~I_ei;faQQc(lmo. e;qiresi6ndelGsjn!~~~ses--;iela-CJase'caPifulisfado~
m~n~nte, a~mitiendo, al mismo.tj~ITlPo. s]J amoDomia relativa, 10 que
eX~~I~ar decisjones 0 po)i~icas que ..de .otra formapel'derfan toda racionalidad:
1~~~cil!~ci6!l..~e"gpera recurrien.d2 ,~1~o..1!~P19_de~detefJTii!1ac.!9ri en 6]!1:_
ma.mstanclS;'), con 1a que la leona resulta <dmparable, Raga 10 que haga, eJ
Est~~,,().ap.a:~.:e siempre como ellacayo del..~~itclis~~,se3Porque
inieiVie:ne am:ctamenfupara serVlrsusintel'eses. "s'ea porque en aparientia va ell con"

permite

tra, pero en ese caso contribuye a exacerbar aun mas las contradicciones que.
,~!oacosan(Pabl, 1977, p. 17).
.
.
Las tesis de laescuela de sociologfa urbana tuvieron un exito muy imporI tallte, no solamente en Francia y en Europa, sino tambien en Estados Unidos,
donde la crisis urbana, bajo formas diferentes, era entonces mas aguda que
en el resto de pafses industrializados. EI interts prestado por 10s soci61ogos
norteamericanos de izquierda a la teona urbana se explicaba a Ia vez por Ia

i co~nJ:!n.ira (eI desmoronamiento del Frostbelr y eI booln del Sunbelt; el desa1

ITollo de los Suburbs y Ia pauperizaci6n de los centros urbanos) y por la supremada abrumadora de una teona dominada por el paradigma pluralista. La
atenci6n se fijaba esencialmente en la caracteristica pluralista 0 elitista de IDs
j dirigentes 0 del decision-making.
Sin embargo, el exito de la socioIogfa urbana en el mundo anglosaj6n
dur6 rouy poco. 5us propagandistas no eran adeptos incondicionales. Por
ejemplo. Pickvance, que habfa difundido Ios trabajos de Castells y Lojkine
1 en Gran Bretaiia y Estados Unidos, confesaba ciertas reticencias, seiialando
. especialmente que estos desvalorizaban mucho el papel de las organizacioi nes, concibiendolas como un simple espacio de contradicciones (Pickvance,
1976, 1982). El hecho de que la cuesti6n urbana en Estados Unidos se baya
presentado -y baya sido parcialrnente resueItaen terminos muy diferen- .
1
. I' tes, explica tambien el retroceso ddas resis de Castells y Lojkine. A esto se
aiiadieron, en Francia y otros pafses, la irritacion y Ia frustraci6n cientificas
!rente a un sistema cenado.en el que la investigaci6n empfrica -fuera cual
fuera, ademas. su calidad- parecia no tener otra razon de ser ni finalidad tilrima que la verificaci6n a toda costa de la hip6lesis de partida, es decir,
1 una detetminaci6n
en ultima instancia del Eslado frente a Ias contradicdones fundamentales de la sociedad capitalism. Fmalmente, uno de los efectos
'1 de la crisis ha sido llevar el debate relativo a la solidaridad al terre no del
Welfare State y del conjunto de Ias protecciones sociales que. aquel habia
puesto en marcha. En la investigacion, como en 1:iS preocupaciones politicas,
lIas polfticas si:>cialestomanin el releva de Ias polfticas urbanas. Ella significa
\ que el hecho urbano ya no aparece como el priricipio adecuado para aprehen\ derdertos problemas sociales fundamentales)} (D'Arcy, Prats, 1985. p.273).
\
Sin embargo,lci~analisi~}I!"~istas
de l~aspoliticas locales se prolongaron
l en {iran Bretana con el estimulante intento de condliati6n de Ias-teonas
n~m~rxis~a_~ y 10s en(~qu~s_~~as tradicionales de Ias polflicas'-pl1b1ica~:
j Dunleavy (Dunleavy, 1980) procede a -tinanaIisis.estUctUraldel contexto-ur~ bane ~eI desarrollo del Welfare State} y reintroduce a iDS act~res que Ia socioJogia u.~ana l1eo~sta
habra expulsz.-do del paisaje, estudiando el proceso
de dectSllSn y exallll.11al'ldo el pape} de ]a polftica local. Aun cuando tiende 11
~enospredar l~ inflllenda de 105 pmfesionales de ia poiftica recupera a
C':L'itdls 0 Lojkine en ill mipo,l,mcia
reccmoce a los mrnnlnlecntf\<; socia-

.1

l
!

xnfa de lo~~~~to_ddos-conflictos_de...clas.l:.Estosse

.
pU.!@.~~!!lezc!~~~inid~!!!i.~.S~n~~~ll!TIente
de forma pIena.Otra variante de la t~Q.ria...neomarxista"surgi6.1L.Gran..Br~a-19-7.8
para tratar de~
de la vis!~I! i.tJs_tit.!!ci~nalistadomin~te. ~ LOca.LSlati"
~por
1<foori~deCockburn, tie~~eI meritodereintro
a di':mensi6ill0C<ilcojien otros amHisis marxistas (Cockburn,
1977).-Smeri-ibargcJ:" parecl:
sj"~estaieinteg"iaci6nno constituyera mas
que un rodeo en un proceso cuyas finalidades no cambian. EI Local State,
con sus ~Ebve~ci0rJ.es 'l susil!~e~i~~l:s, c<?.n~b.tIye~ambienl!_ayudaI al capitlifiSOcializar el consumo, asumiendo cada vez -mas Ias necesidades de la
fuerza de trabajo. Se vuelve"~poi diiisiguieiJie-aI m-arci:>deI anaIisisneomar.
xista, pern a la autonomia relativa del Estado se suma la consideraci6n del .
papel especffico de las autoridades Ioeales. Arlemlis,'Iosclefens6ies
de esta
variante neomarxista tienden~ctualmente'a
subi-ayar la decadenC;a: c~ecien(e
de 10 loeal" por suiniegraci6il: asfrIiisrl1() c:reciente,erlla-econornfallacional e intemacional Oa deslocalizaci6n de lasac:'tividades)Yenel-aparato
del
Estado. Este es el diagn6stico" que-pemuteaGi:>ttclienei'"habIlirde"decadencia de Ia politica urbana}} y de la crisis del.loc41 State (Gottdiener, 1987).'

mayor]u-imque
como

3.

Los

adores

y el sistema:

reconstruir

el rompecabezas

La teoria ~lurdiista de ias politic<l:s publicas ofrece, a partir de objerlvos

normativos (la democracla pluralista), una interpretaci6n de los cambios que
se operon en el seno de las sociedades contemportineas, principahnente las'
occidentiles. Para esta, }~_,,:<:ciQ!u'_ !!i!J.!~_ra~cj6!1_
de 10s individuos -y -de !os
~pos expIicanJo$~Q~~~,_~~~c:fir,l?S
polfticas deIos poderes pullllc9s.
Tanto desde el punto de vista ideol6gico ~coriio-del amilitfco la es~uela
pluralista tiende' a'desa.tender el Estada, Jendencialmentej;onsid;rado
como
Un~ef"fegnladorn~v~,
~penas sobrep~e_es~~p'~?:CI~~-te~ri~_
co~ p iITii1istaslOco~~~de.~_!~!~!!?!l'?''y_c!~m:u:an
PP.I: li)J. ~phl<g.uilc-r. c
pra, las teonas del Public Choice).
. E~_etpQlo,opue.s19, Iosi~~ic.?_s_~~istas 9 neoIl)~~g>~s..fii'!ri....!l~eTl~
c16n en el EstadQ .0J:IlQ..exp!..e.sl..1!Q~1.
~!lp'1~1.Es yerdad que las clases socia16Cocupanun Iugar central en el an31isis, pero baje una fOrrllii-a- menuaO iedu.ccionista y abstracta~ Ni los-{iidivlduos ni los gropos (sin~oes-como
,ciones de c1ase) sacanprovecho
en un sistema de relaciones que siempre se
concibe como una fonna de dominaci6n.
F;n"uno y otro caso, acontecimientos, decisiones y politicas se analizan
e interpretanen
su relaci6n"con lin proeese de evolud6n (teorias
fIO!J()1.()_dere-~oJ~_t:~6I(~lfl:;11"XrSE)"o):El
muy ideologizadoae
estas

-frac-

car6.cte.r

-dcl-des;-

tcodas y cl desinteres relativo por uno de los dos anillos de Ia cadena (el
Estado, e! individuo) han contribuido a Ia fOl~i6n~.E:~~.1.Q..ri'!Lql;le
tratan de aponar una explicad6l).YJl.l}a intf-JP(~J.aci6n,lQJ!1~UO!:l1pl\':t~.5 po~-

Sib1e::i.~~Jrife:l1iCClOi.les~.taQQ..Y
de. IO,~.Q1CQs....J3t~_~.D~~~!.1cLqi(;ia~
particuJannen..te interesantes h~y'!!rgido ~!t~t.9.~ultimos aii9.1~.e!11,~o!por:itivismo"y 'el lLe9mstltucjpn3Jisillq. Pem, a dedr verdad, SlJ impacto sabre Ja
investigaci6n en Francia na sido 0 es relativamente limitado.
.

Hist6ricamente, la ideolog!'2t corparativa esta ligada alas movimientos

antidemocniticos y conserlladores del siglo XIX, una amplia gama que se
extiende desde el pensar.niento social de Ia Iglesia hasta 105 nost:iigicos del
Antigua R~gimen. Hosti!3JJililJYidualismo re.voludonario y a la lucha de
dases, el ~~
rec,Enoce La..!!ive~~<ld .lie i!!~~es_ YJI'_I!"gi.tilJlJd8.<fde 105 gropos, pt o' s610 para que constiruyan la base .orglillizada yestTucmrada-cicl Estlldo: La relaCi6n fuDdamentiinoes, como en d. modelo
pluralism, la relaci6n entre-g!El!oS(que provocancoiUlicto-s.-coI11promisosy bargaining), ~lno.la_qu~je,establece
entre.losgruposy
.~I ,Est?-.do.Entre
las dos ~ltimas gumas, est~~odelp_ se encam6, con variantes, en l~g~:
aUtontanos de_entonees,hast.a.cl punto...que_$e...ba_pW.do escribir
-a mediados de los alios 1930, es ciert<J--. que' el siglo xx.Er~ 1::1~(sigll,l ~_el.
c<!.rp'Cjraiiv,lsriio,;:
'Oesde' entonces-'hasid6tlitaliiiente-descalificado
par la
naturaleza de los regfmenes autoritarios a Jos que estaba asociado.
Sin embargo, en ~ deeada de tJ:97'O. el interes.1lOr.este..modelo .reapareci6
entre los especialistas de AmEQg\~a,
quienes redeseubrian sus caracteproponiendouna 'reJectum sustitutiva de las interpretaciones pluralisc
Las (esc\lela desarrollista) y marxista (teorias de Ia dependencia) (O'Donnel,1974). La trasposici6n y la adaptaci6n de un mod.elo.!l~.cido l>!1 .Europa,. aplicado a America Latina y utilizado niJevamen_t~ep.. .eLYI~Q...p:mtine!.lJ",Jt~b~
mucho a Schmitter, figura central del neocorporativismo.Es 61quien hadefinido con mayor precision suS\~cterfsUCi
op-onindolas al modelo pluralista: Un sistema de represeiltacIi3n de intereses en el cual las unidades
cpnstitutlviiss~~_
en.!!n...g~merOliniilado-decai~~~~......Qbli:
..
. gatorias, ~C?~o~P~.~tiyas,_o.rgaI!k.a~ d~!n.~~I-a.l~rarqu!cay ~fe~enciadasll..
: -;eie~tosJ~f.l.e!..~n_~es~
~~onocidas 0 autoriza.Q1si n2..r~<l.q~~1'0I..~l.Est~.go,
. q~e les co_need: d~hbera~":ll1ep,t~elmonopoli()de la representaci6n dentro..de.
su~.ca.tegoriCl!'~e~~c.~ivaslSchmittei,1974)._
.
Si bieij el modele que describe esta definici6n no ha side nUllC" rea1izado
peliectamentc, es necesario identificar sus caraeteristicas in-temas, especialmente para apreciar St1 alcance. l~onstitl!.Y\Luna,.altematiya_=-y. no unasim,_
pIe alteraci6n-: ....R l?~m2gelos piurali'stas y mandstas? Retomemos la definidon para subrayar S11 origfnalidsd, suslmplicacionesysus
llrnites.

men,es

rnncas',

.sf difirl!. c(i'!l0 un, SiS!I!.."'{L~~1'ef!!.e.:;!!!1!..ac!.6Y1_~~

.
'~notras
palabras.:m~~t:J!.l:~J!lci{Jnl)o.r:i.z,0I.Jl..aLentregrul1Qs, .. cLem-po"
rati'7iSln()~flfiej~cIQiL:l'ertical mediari?-llda por. una 9rgani iacl6n cuyo paPeI
C)i...:IIK1;Jl EI punto(:$ importante para las p.(Jlfticas p6blic~; estas DO son'
t~9-eLre.S)lI~dQ.'1,e.,~l! conlpromiso entre gruposcompeiidones como ;:1de
la negociac~Qn eptre_elJ..~U;doy"lo~ PQI';..av()ces
At'; 10s grupos del sector ateetado. Est~trucJuracj.Qn de los intereses'j su reJaci6n con el Es.ta.:jose efec:
tua-por media de peak organlzatfOils' (federa~ion~s centrales) qlJe-;~gociari
directamente (:00 SUS partners estatales.
. - -.---~videiltemeiite,elprimei
problema es identificar ]a organjzaci6n de estos
gmpos centrales. Resulta flicil, por ejemplo. aisJar el CoJegio "if: Medicos
_-suponiendo provisionalmente que sea capaz de unificar y de representar
los intereses del conjunto de 105 medicos--,pero
es mas complicado descubriE.~~~-"~I1f.H.iQn ..9~~l.!.ereses
g~j;f.i!.:dpn-'el:0_q,:!lO-a~l;[1201f!i(~a'9~-'
samuad.
'. ',,(ji)!:!,:OTrafi.Vismo
gruposa~_~lad~

~-::Segund.QpJ:9.bl~ma aparece cuando se pas a de la consfatacion de dertos modos de organiU\ci6n y de representaci6n particulares a la calificaci6n
del sistema politico. En otr$<;palabras, l.existe uu umbra!, par ejemplg,a
p~r del. cual.unEstaclQ_PQdria.. calificarse
neocorporativo...anres ..queJle.
plllJ1lJistaW bien, l.se puede imaginar una coexistencia 0 una mezda de
ambos modelos?
,
lilldalmente, la teona neocorparativa mannj'va una actitud rouy Imperia.
lista que, posterionnente, las abundantes-c.titicas y discusiones han vuelto
mas p~dente ..i~n~.J~
te~ri~o~o~~
tiende, ell,prin.sipiQ,~omar
el~g$~!~:l
c~nJuntod~'!asre~IO,n.e.~.~~~.el1~:~rganizations
y si~,
te.I11.'LPohtlco (macrocorporatX<ilsmo), las mvestlgaciones masretientesse
h~~~Q.1~ado -sin ser nunc mas convincentes-, sobre el myel sectorial
(~~s.2Corp()ritlvismo) y sobre el de la eropresa 0 Ia localidad (microcorpOra:'
uVlsmo).
',-.-.

de

ii). ~mi~es,c?nstin:tivas)de
los intereses sociales y de los medios
projeslOnales1?:Jfm--eblrgafonamellte
organizadas en un. mimero limitado de
o~ganisn:ws !erarquicamente
regula dos, en situaci6n de monopolio, diferen.
clodos juncronalmente,
reconocidos 0 autorizados, cuando no creados. par
el Estado ..
Esta definicion apenas pu~e realizarse plenamente si no es en.eln'.areo ..
de. un sistema autoritario, porque las caracterfsticas de estas organizaciones
suponen una disciplina y sanci(mes que s610 el Estado, en ultima instimcia,
e~ta en cOl1didones de garantizar. -i,C6mo se establecela relaci6n entre' orga~
mzaci6n y Estado? Scgun demuesi.ran los heehos, todos 105 Estado;,-~onocep
forma, IDaS 0 menosorganicas de estructuraci6n de intereses, sean.socialistas
o capitalista . La ~~~tividad y elau!o~it.azismo son losjngr~j~nt~_esencia.
les en el regimen comumsfa. EI partido organiza f6ss1ndieatos de trRblijiiOO:'--'

res, Ios movimientos de mujeres 0 de j6venes, y excluye los intereses que no

conduzcan a la realizaci6n de la sociedad sin dases.
En 10s siS!~Was pluralista5, Ia organizaci6n de Ios interes~s esgene!Olmente voluntaria, pew no fallan elementos de coacci6n: por ejempl0, Ja afi- .
liaci6n obii gatoria a los colegios_ ~~fesi~nal~~ p~ (;i'?~o_~(jI?~~_~ profesiories'liberales '(riotarios~ etc.) 0 la afiliaci6n obligaloria al sindicato cuando
este dispone del monO-polio cela comrataci6n,como'esel
c.a.sodeTas carga:
dores portuarios en FrnIlCia~'Ei l:stado pui:delntervenir indirectamente, aunque con fuerza, ~c!U!M
Jos in:i~~:
por
caminoae lli-represeJifu-:
ci6n (coilseJos econlIDCOS y soclales), de la consulta (selecc16nde mterlocutores), de la aprobaci6n administrativa (por ejemplo,las asociaciones para la
, defensa del medio am)6ente en Francia), de fa conceSi6n de Ia representatividad>, y las ventajas conexas (como la noci6n de sindicato representativo en
.Francia).
.
,
Qu~be--9.ue
la acci6Iulel~o$1opta.
diversas Connas de yIUislema polftico, ~!IQ;.mas abierta y pluralista en Estados Unidos, mas selecti-:.
~~.~i?~~n
Francia. ~ero i,eS posible conduir ql!.l; exis!C~na ~!t!!.a.:__
cion de corporativismo a partir del examen de las fo~
que el Eslado contribuye a dar a losgrupos y a sus relaciones con estos?
. . -._Para responder a esta pregunta, se impene el anaIisis empfrico, caso
por caso. a fin deverificar el impacto de Ia estruClUTa radona! sobre la determinaci6n" y eI contenido de las polfticas. No se puede. por ejemplo,
conduir que, como. en Francia eI.Estado selecciona
inantiene relaciones
especfficas y estrechas con ciertos grupos 0 medics. existe un sistema llleocorporativo generalizado. S610 el estudio de poUticas pl1blicas particulares
perrnite encontrar una respuesta o. en lodo caso, refonal Las hip6tesis de

er

. va:

trauajo.
Desde cste punto de vista, el debate entre pluralistas y neocorporativistas
ha terudo consecuencias ft"-cundas para d anaIisis de las poIiticas publicas en'
Francia. Numerosos imrestigadores -soore tooo ingleses y norteamericanos- han explorado procesos de decision y ~lfticas. de 10s cuaIes casi no se
sabia nada. Jobert., Muller, Hayward. Cohen y Bauer han "desbrozado eJ campo de Ias poHticas industtiales Ooben, Muller. 1988; Hayward. 1985; Cohen,
Bauer, 1988); AmbledaS de la educaci6n (Ambler, 198&), Keeler las de Ia
agricultura (Keeler. 1(87), Wilson. de manera mas global. 130 interacci6n de .
10s gropos y del Eslado ('Nilson. 1988). De todo eUo queda, al menos, una
ceneza: el glodelo neocOlJlorati~o no eS aplicable globalment~ranc.i'U:t~,
Gran Bretafia, sin hablar de Estados Unidos. Peroiiiln subsisten uuda:> sobre
la na:uraleza y la amplimd del corporativismo identificado aquf 0 alIa. i,Cabe
conslderarlo como una aplication del modelo neocorporativo ll. un sector deterrninado, 0 como 1.IIlll expresi6n l:Sp(;Cffica. no reproducible e,'1 otros pafses.
de un fel16meno que, a falt.a de
calificaxemos de coliporauvismo

~a ITancr,sz;)i

OJ

a Io

teona interpretativa, aun cuando

:imdas discusiones.

-0

tal vez, sobre todo-

es objeto de pro-

xii) Se reconoce a !as organizacianes el monopolio de represemacit5n a

cambia del control del Estado sabre fa selecci6n de sus Hderes y la articulacion de sus demandas.
_EsJ~__
ultima caractenstica delneocorporativiSII19 .~9nduce al interdmbio
en~.eIEs!ado
y las orgamzaclOn~.:~el--pnmero Jes asegura Jurf.dk<ui~!ite'un--':'"
m12nqpQ!!();,Ias segun~~ g3!'ll!tizan.5l~~ __
ser~aplicil.9~~Porrtjcas
que se haE..~~scE-~o.En ciecta manera, la autoridad que el Estado les confiere~
po~e __
di().delmonopolio,
pennite alas organizacicines asegurar la policfa .
i~~d~LgDlpo.
Si, por ejemplo, el 0 Ios sindicatos, representando SUS'
sectores especfficos, fIrman un acuerdo can la patronal bajo la tutela del
Eslado. se ha convenido que la poIftica puesta en marcha sera absolutamente
respetada, y corresponde a }as organizaciones hacer respetar la disciplina en-

~ias

tre sus tropas .

. . SllLemlwgo. esta d~.D.niciQ!l.hace poco caso de la complejidad de los
procesos ?e intexacci6n y de Ia pues..t!.en !TI~c~~.peJas pQIf?c~ pu?licas. Da
a ~6n
deJQ$-&!yP-O.u del ~~~l?~!!a .Y1s16nformal, mstltuclOnal. casi..
junOica, que..se revela poco conformla:Plll'!Ulnl-c:ti};alL~ocial.es, al menos tal
como se observan en los pafses occidentales.En
primer lugar, la existencia
de monoPl?lios de.represent;lj:iqn J.I0 impJica sieropre que _eJ Estado sea su .
insugadiir 0 su--garante. A-eXc.ePEi6n de los residuos corporativos de 10s aiios
1930 a 1945
stX:tore~ aIslado~]o!Cinmiop-Qli9j. ae:r:iP!i~eijt;lc}6n
r:suItan, a melmdo. de 1a acci6n de 105 gruposmas:qQe3~~1~.?tii9.9..:..el antiguo
podeno de ios sindicatos briuinicos, eI de 105 sindicatos alemanes 0 de la federaci6n unificada de fa metalurgia en ltalia deben poco a la acci6n propia
del Estado. Ell, c~!>io, Ia concesi6n legal de IJl?sicj<;m~~..mQD.opglistic~,por
ejempJo en Estados llnidos, donde el sindicato vencedor en las elecciones representa el solo el conjunto de IDSasaIariarlos perteneeientes a l~ fi~a, no
fl?lWsamellte sin6nimo de co~raE.Yi~mQ.-Nadje:hasii-:eGUom~n!Q,~fii:pQ..
~l~~_c_a1.ifi.C
__
~~1 sistmanorteamencano
de corp.Qra1iYis.~es...~
__
CQllQ:..
ClmlentQ qe-monopoliOSlegaJes.
.
-.....~;::abILt.l[andoefEstacro
contribuyera a la constituci6n de monopolios
\) ~ .!Il~polios~omo.sucede,
por
enFranCia, cQiLlos.agTiCiil.-
t{)r~~{FNSEA),-los docentes ~ry).o. con Jll.a.mbuci6n .alos. sinc1i.cm9S=:
pef parte del gobiemo y del parlame~to, de la calidad de sindicato representatlVO; se haCf:..mu~dilicil._conservl!!...este moriopoliO en lodaslas--erapas-del
d7.~arrollo de lllla ~l[tica. Un buen ejemplodeestos'wqnopolios
banmolean-'
les puede obser'larse en la politica de contratos de programa entre las eriipre~
sas public~.s, los sindicatos y el Estado en Francia a comienzos de la oecada

'0.

en aigurilis

es

e:jempIo,

de 1970..

de su Erma al pie de los-I::OYitrafos,Jossindit:.al.o$,,-aJlt~)il'.>.

tar aJ.conjuTlto de patronos franceses, como lampaco !as mganizaciones 011dales de pequenos comerciantes no supieron contener las revueltas y ]a constimd6n de
comr1etliGOireS (Berger, 1981).
e!

ecto2l~!l?:?:_pluralista o_.d!:U!1onQ1jtomarJ(is.ta,~l1
]a teoria_
eTEsta(ltJ.~p.~~~Ji'{e4;.
cQmO;mtoDiarlo
en sus
y

ipiJ.iiiO.

::-gtCtedescubrimiento

de un

y Jas 0I'g2lIUZ;j(:'
blcro,D.s que CO?Jlparu<;H Oi;)l!IjO\1f.S
p?!.ra tmCGI3
..x la t:xprl,;si()g de
act:llan de to,ncie.i.'iO~
l\de:n:.o~) :'2nnl";\c:ioso, ~<;TO tarnbit~n.fn,as
]05 AUnCJ.G'nanc,;;

cranguy, 1988).
1-\ pf';ar de !as Jieservas y de las
a la teoda neOCO!l}OJ:atlva i' a su capal:i(Jad

en C:rr~'1Bietana

de entrada, que Iss reservas y !as discusiones qm~loaprovo'

carlo la leona haIl susch.ado gnm 1l11mem de estudios enT[Jfrico;; entre SUEdefcYlsores 0 sus delractores. Aunque siguen sin acJarar finchas dndas y puntos
OSCUWS, csm intensa actividad de investig:aci6n ha ilevado a
mejor conopc,HI.le.:l.s..
recucn.!.a en. delil1 rllode la

ann cuan,do esto:; Ut.JJzB,.:n

diferell!c-- (Jobert, MulleT"
Concebidos por
como III con
!TI\rri() de 1m 171m Triangles (es dedr, !a (;o8J.ici6n cerrada de un servi.c)o
n,Jill.ls,x2{\VI\
sectoriBJ y Ia corrdsi6n CGI1T::;s)?ondieni.';. \}cl
Ccm:;rcso), lOB .iss;4e
hall ddo definidos como ",e1.elf::mc.rll.o
{ilra ext~,emidild serian los triallguJ.o~ ,de
GlTaS pfJJ3.bra.s: mencs
~~lnaOPOSICIO:~

~~~;~i~i~~~i~~~;:&\,;~[~i~:~i~~~1
19l1ic,~
lssue

netH<),:t.'dJ"!a'tI'~~

plan lean cuesriones metaffsicas cuando uno se considera un medico a la

cabecera de un enfelmo. La n:introducci6n del Estado en.fl aoalisis de las
polf.ili;a::Lpilb.lk;ilLYs-rrI~S gfneralmente, en-la cie;:;cj~ polftica n'~~a~nerican:1,
se~efecnl~_~?j'!.l~~lfluen~..!J.cJllis1iKioies:
Ta~~~:rldi~g~~ospjone~
ras aislados (Nettl, Ashford), la ala de teanas marxistas.yjieocorporativist3.s
que rel10taban el Estadq y sus~Qaratos;Jas crliicas VfrulenYis deJo~u;onse!vadores-(Rolrbac k-th-e-Suite ). ElfurwsoasaIto-de
61tirnoscontribuirfa
poderosarrienteayoner
!l1gst..adQ.eu_elprimerplano, a1 !l1enos entre losJloli~
!6~s, .. a SllSE!Lai _Uf!oD!lj:':',? }!2!.eres,bautizandolo (~e;;il!stitu-tionnalisni;;-Se
podra somelr en Francia (damle eJfomwlismo -instjrucionarsiempienagoza.
do de buena salud) al ver la deneia paUlica norteamerican" resucitar un ca
daver que eHa misma habfa guardado en el armaria. Pem sena demasiado fijeil ironizar: d nuevo insthueionalismo es rieo cn ideas nuevas :y no
ser identificado con la sirnple descripeion de ias instirudol1es, regIa habitual
en Francia. Como \0 subrayan justamente March y OISCH, el neoinstimcionaiismo no {OS siriiplemeri"te old wii7'e trirlei'-boflles;sino1a~usi6n
de-antiguos elementos
los ere-rilenios
institucionales de las teorfas polfticas contemporaneas (March, Olsen, 1984, p. 738) .....
' ---~..
.---"
- La reorientaci6n te6rica de 'una parle de la cienda polftica norteamericana y su interes por eI Estado son fen6menos bastante recientes. EI concepto
de Estado casi no esta de moda actualmente en las ciencias soda1es. Sin embargo, conserva una existencia esqueletica, fantasmal, en gran parte porque,
11 pesar de los cambios de orientaci6n yde interes deJa investigaci6n, 1a cosa
existe y ninguna reconstJ1Jcci6n imelecrual
.
disolver1a
1968, pp. 559592). Neti1
este desinteres, en parte, por la situaci6n de
subdesarmnO~1 del Estado en Estados Unidos y Gran Bretafia, Sin duda
no pod.lia escribir boy, oponiendo Ill. tradici6n estatalista continental Ii la
tanka, que Gran Bretafia ha sido la 50ciedad sin Estado por ex.ceJellcia.
Pero las diferenciaciones que existen a 101 vez en Ill. realidad y en el concepto
de Estado penniten a Nelli 5ubrayar Ja necesidad de tratar e1 Estado como el
refjejo de una reaJidad empfrica variable, que las ciencias sodale. se emplazan a estudian>. Y prosigue su argumentaci6n subrayando'el desarrollo valia- .
ble del Estado. La situad6n de Stateness en diferentes sociedades eonstiruye
un factor crucial para comprender y especificar la naturaleza de la polftica en
cada uno de estos sistemas.
Annque Nettl 110 llegue a sugerir la aplicaci6n de sus anaJisis al estudio
de Jas polfticas publica" incita a tomar'ese camino alentando el examen de
las funci?nes del Estado~ Por tanto;no resl1ltaba diffcil seguirlo introducien~o,la vanable suple~entaria Estado en el estudio de las polfticas (policies)
aSI eo~o de }a pol~lC~(politics). Por otra parte, no deja de ser sorprendente
i:se, a ,os qUince anos "e Ill.
de 5U artfculo, 105 neoillStitudonalis

estas

en'

no-

1983, aparece 10 que muchos consideran el manifiesto .9~:oinstit':<:.i9~l~~-_"

m~ 'Br!iiglngi7JeSiateBz;rclrJtr(Ev:rns-;-1~~[F:ste
alegato en f~or d~~a
reuWfgraci.(u.Ldel.:.Estado:]l.f.:e.tr.;1Jo-;'rntLQIlS:..Qmo
7uga(ck jUc!!~y.0:: .co.m:
de hecho, una ~erie de estudios mtlY diversificados que, en
el curso de 105 dos ultimos decem os, han recordado que la muet1e del ~sta?o
y de las i.nstituciones no est.aba en la orden del dfa, al menos en las ClenClaS

iroiru;~s-:corona,
sociales.

4.

ER Est2ld(D tri'irlalia:ado: ThaI;polfltk2S pili'Mic:\llti

como lfevehu!or del "staao
En d rn.ismo momenta en que un pufiado de polit61og05 l1orteamericanos

poman en el centro de la esoena Ias instimciones dC;1Estad?, Lei? X_J~~, en

un largo y erudito estudio cntico d:, la obra .de CroZIer y Fnedberg d ac!or y el
sistema, s~interrosabf so~~_~a g.~a(kI\.~a.de~ Estadm<, tal C?lYl2. podia dlag-

0t

ca,
_ nostica..rse a partir de OS~;lliSl~_d;: la~OCl?logla de las orgamza~~~
Jobert, 1980). Sus Crfticas se diriglan esp~lalm:nte
~stula~o de ~<noJer::.rquizaci6n de sistemas de acci6m>, es decrr, a t:lerta mdiferenc18 haCla IDS SIStemas de regulaci6n tales como el Estado 0 el mercado, ~xteriores a.l?s
sistemas de acci6n concretos sobre Ios cua1es se concentr~ el anallSls.
Porque, dicen, ]a origina1idad de .El actor yel ~istemQ ~onslste en rec?azar el sistema poHtico como Ull sistema de acc16n especlfica can vocac16n

:u

(0
p.

de coordinar

otXQS sistemll.s

de

~Cci6l1

C'"-eea, J?be:t. 1980,

visi6n que enos rechaz8n en norrwre de la especlfiCldad del

Eswcto: Reconocer la insHmcia que organiza, 51es precise mediante el re~
c!;r~o ~ la violenda, y justiflca, a traves de ~os p:ocesos de,l.egitin;aci6n,
Jas diferencias sociales transfonmlndolas
en Identldades polltlcas vmculacas a toaa la colectividad, no significa sacralizar el poder polftico, ni pretender que estll "por encima" dela sociedad (..,)>> (Leca, Jobert, 1980, p.
1165). En atras palabras, estudiando c6mo actua eipoder en el sena de
sjste~as -t:Ollcretos de acciones; viendo el poder poHtico par tcdas partes, la sociologfa de las organizaciones
dis?l~ena el concepto de .Estado
hasta d punto de negarse a pensar en la ens.ls de~ Est;~?? en te.rrmnos de
Estado. Lecn'y Jobert reconocen que <:la s~C:o!ogla rohtlC~ gana co~ ~Jlo
la posibilidad de ima mirada !~~S prec;sa. dmgJda a ,as ~CC1onesP?htlcas
espedfic:as, ante toda, las pohtJ~as pUbJ;cas (... ?~r~ plerde de vIsta) 10
que "mantierie el conjunto": Ill. c!Uda~ama, la IegHlmldad y el usa mono- ,
poJiz.ado de In violenda (Leca, Jobert, 1?80, ? .1169)..
.
,
.
La crftica esta jristificada, y.~(1u.~_.9~:Z1ery ned.b~~g_d.eJanpoco JUga~ at
Estad6':c()m()T:iren"ji;:rac?o;~y el sistema, pew al ITilSmOilempo es e~ceslva
.--.-..' . 111Jncz01iarJ
antes a1 <.~onirario, por e1 fin de

sas capillas ncomarxistas, y se han negado a ,ddendficax

C0n auto
lidml, el Estadu, eI orden establecido (Crozier,
Ope dr, p. 24).
ndsH!o que d,': l()s

/.anto nt:j_~~
se equivGcan
subrayax C:;12;.
A.demas,
pOI J.as necet;idadcs del DXialisis~ de <~sisrefD.as>} de:fi.nictos
de esi'ucJio, COmpOI"w. e1 riesgo de indiJcrencia (I de snbesli
liddon
del entorno. P9f ultimo, el enfasisUl.!esJ:'9 ..gl el ,aci.or tiendc a OC1111~1rlQ:\'. mo.yiiTIkllt!-1;;
-:f;)r.iJ,~J~;I;_
ci6Il
Jasdases dirigent::s -(Touraine, J9715).
Esl~s c!1ticas que, una vez mas, se basan en s6lidos 2r;gum,,;ntm.
sobreSUDlftrse<o Por ;;jernplo'l 10s estudios efer-tuados
i)1:sp:irack,s
de S()doXo,fa de
Organizaciomos han lamado cada vez mas en c!.Jcnta 13.5
intef9.cf.;,~-OOl':~:;de un sistern.a dado consu entorno

loner<

liO

_*1~o;:.ia~~Y,).i!S:-:L~;;lesde.eJ.,u;~s~co;nO:E\

i.men;seso 10s wlJores en lU!1ci6n de apre,ci,lciOl;:es sub.

tefkx1V3.S, En
actores
nl.ue:::tran~ de DJ8JJeTi),
''''pa;l1tim.ea
10s
10$ actos
10s
inrii''ilt:i(}oo,
Ct.>.I(;ctIV.i0.'ld,es,
!inos netos (} vagos de
bencfic.ios.;;
incapaces de prever y, pOl' c()w;iE:l.lienl.f;, de controlar 'todas las
aciXiS (Padioleau,
1982, p. 18)..
lOc3

::I1lL50 !ne~HJS

Esw defirJt16n iflsiste tEU11bien en las

::dstelTiHs socia-Ie::: tutah-nente
cpo

de 10s ac~ore;s?
rcgi:aulfllt(jdlos

que
base

c():mpani,da:s,

p,::ro

rnideD- de una oKgEmizacl.on,

ebte.nr::r.un detex'TIll:r,ado

105

no
sect Dna

mlt:,:,K:cicJr!,cs no productn 10$ erectos deseados 0 es~.

Boudon )Jama: efectos perversos 0, tarnbien, efeede sis[crm\
.
Nadie ha

resuItado con

a(;CAl)n:~$,

P?:'

conl:(oi~ad2:~--'
'".,
10$
m,antlene con 10 actores de la soclcdacl. DOIHJCa 0
\~;xiste Dunea en sf, sino "51eInpic-de:sdc
(PadioJeau, op. dl.,
eSI:avision del Estado no es
ni es!}(')culalJ
{J",!"O (;ste es precisz.mcnte e1 papel del 3.n!ilisis de la
a Ot.H?.!'
el I;uid'ldo.dc giorificar a1 Estado, de pensar en su naturaJeza ()
10
g.Ut deberf a ser.-~<ia
ca\.i.'{o.i..qu LtW!ll,,;lli1Q~jl';LtQ.,sd.;m.;,l! i,,SIS rJe las poHticas publicas se inleresa POl' el Es,ado el1_~onc~~l~~l

p:

n:to ~ ;rr~lDS~carili

...-----~---_.

-_.--...._--

.. -._._-<-_.~_.~~.~-

~Estadoen

a~.i6nJ.!obert,

(Gilbeir~S3ez.1982). Cierlanlf:ilte

sin cua!idades

de una

a
mediante es-

pl':iorL51~JQS1u~J;s_el
Rudios.empfricos juslifieatorios.
cmno 10 mucslran de
difer'en:
Res Ios paradigmas ncomarxistas y neocorporatiYos, estas estrategias se re ..
Yelan rilpid,!meme esteriles. Una visi6nagn6stica
del Estado
fecunda para el invcstigador. Eso no signifieR la negaci6n de una tcorla
del Estado, sino la desestimaci6n de I,m dogma II priori que comoromet~ria d !ulalisis
10 cncerrarfa en
drcuJo vicioso. ,hl cmHrario, ~llm;Yen
ancHisis y
acci6n
rqJrese,fit?icAl:Jl1, eJ!1tre
emphismo y teoda,
pncTlfler
este :i\(~!or co:mp,Jejo calii!,

modos'

parecenlas

cado de Estado.
~st~ enfoque p~Jde!lfe Y

"' mermdo objeto de burlas por

10s I<'Ibncantes de Sistema, ha conocido un exito creciente en raz6n de 13 decadenci.a de Ias grandes !!1<iquinas ideo16gicas y de la contribuci6n reconocida de Ill. sociologfa de las organizaciones a la rnejor comprension del sistema polfticO-:administrativo y de las poHticas publica:>. Ell Francia'y elliottos
paises, tanto Ios soci61ogos como IDS polit61ogos han desarroHado estrateoias
de il1l1estigaci6n cercanas a esta,'
'" ,
Ashford resume Ill.shuadoll de
ve!'Sos lll.iveles de
un

roomemo,

politi cas publicas sllrgen <A

orienta,n hll&ill- (jbjethl~s etemgl~lJ('oS.
glomneKlicl!niil. califica de dh;cT!~fl(m
dOirlal,
ilK!
esencia!

grupos fl~_,i.'~!~!~.s"
Rec2-rdemos i!i:~r:!ume.E.taci6~{\2.hfQrd
lugar de l!ilteI!Qgarse.s9DreIas ~onsecuencias de las
;'st:illcfL1)ils!rist!!iJcion,i.lc:ssob~Xl.ollticas,
la cuesti6i1'es: l...~

(}CiiiIord,T97(});"En

ma~l6;:;(if.!J~;i(ilit}i:~.i~f!~J~ribll~iQ)l
delQod~95t
j~J.i1cf(JirifI.!_Q$.JiJ,~"g;kGrignes en
En

eSte-sentido,

d -CDTi11mT(aIn.ieii!Q.1i5JitJJf.imJ.al~~.Q

ccmrprensi6no

larse .en term~nas de di'~e"genc!as de irr2c:irmlalidad, pem traduce, sabre

Ill.capaclC!ad de un sistema para.
las reg1as generales ala. situ a~lOlles personales, Y para suavizar sistemas yjerarqufas. En resumen, rehabi:ltando y acept~ndo la legitimidad de las est(ategias de adaptaci6n de las ac,ores, ti.na reahdad mucho :mas mdvil
brillant:::
alas visiones
dogrmitlcas 0 raciona]es del
l~O,

Estudios de las poHticas

de

~us yariaciones

pueden

seT a~

bWdatiiTas estructura!i)IDsl:l1t\S. Las polfticas se cO!ilvierten en un "anaTogo;'-d~e:!~;;;;;':;iiw~:k;;;es,\!ll~~t!S,;~=~!!_~~j~l'Ir:JJ!~_~,~!.g~:~:!.~!!~

"i:i~;erielei;-i[;:di,:;cijvas:

~?-I~!.Q!!lliJ(:;. Al mismo tiempo, Katzenstdn

de los Estadas sobre Jas polflicas econ6micas extem2iS (K:atz"'.!1Isteil), 1978). POl' Sl! lado, Hecla muestra e1 papel crucial de bs admimstj'ac1ones en el establedmiento
y la fabricacion de las
sod:aies t:Kl Sued:a y Gran Bretaila (He do, 1974). Zysman pone
manifiesto eJ pape1 del Estado en Frnncia en las poHtica5 industriales
(Zysman,1977J< Ashford, en su estudio de las l'elaciones centraies-Iocales
ell Francia y GnmBretana,
no haec soiamente una demostraci6n de Ia
complejidad de las administrnciones modemas, sino que contrasta las proflmdas diferendas
pOl' dos tipos df; Estado con una f6rnmla paand French Prog'l'ICltism (Ashford, ] 983), En
,~tlXOpeiJS" y ell partinllar
ios francese:> y )los aiemanes
:a'! Estado pe,rdil::!3l.
gllJ:Jiar1.dlIS}, 1:1

s~b!:;;ya'"en;nf,ac'i(\-fureilcial

eondusiones
de ]a crisis de ill siderurgia,

r!e~;Ulr~llYl

n:aci,JI1?Jizaci6rp, de hs
(pese 2l1a cOimpetencj.a
una ,,;i1portante frag:mentaci6n de 10s

h'

SUi

la~flJnc;i-~~~.Y

diferelftes niveIes de gobiernO'!T.~)

las poHticas Qublicas se \luelven un medio ~a
descnbir
105

que arenazana 1a comunidad

Jobert y Muller, a partir de una sintesis de sus
numerosos
poHticas especfficas, movilizan las aporlaciones
tt6ricas para ccm'pn:mler mejor ell Estado en acci6n (lobert, Muller,
1988),
El imeres del redescuJ:1d!l.1i~!!to de Es~a~ en partic!!!~..2.U~ ciencia
FDlfrJca
reside taffi6fel1' Cl __ .e~~~~cammQ de perspectiva no

nortean1cri'caM,

osiracisino:..=com6ocui1~fademasiado

condena

coritr;S,iciones

a menudo e':l.f:~lpasa_dQ=_Y .
te6ricas antcrimes. Ni la'ieoii~jJJu[alis.l.as ni
,:arentes de
Se

cie,to I!!OdO, las perspectivas tocqucvi!!an<ls 0, mas recientemente,

ROKY..lill,cmlos<lrnente 8.usemes del
nO:tte;]ffieli.cano.
No por

las de

dad Ia <reinserci6n del Estadm>ha sido alentada por 10s comparatistiJ-s, sin
dudll mtis clJHscientes que otros del impacto de este sabre d contenido y la
forma de Ias polfticas publicas {Bilml:l3x!m,
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