La Evaluacion de las Politicas Publicas: problemas, metodologias, aportes y limitaciones 1. Necesidad de la evaluacion Las politicas constituyen productos de los procesos de toma de posicidn del Estado frente a determinadas problema- ticas. Las mismas se componen de de- cisiones, acciones y omisiones de los organismos gubernamentales responsa- bles. Los procesos de decision implican la seleccién entre diferentes politicas o programas de aquellos que se ajusten mejor a los objetivos perseguidos con base en los criterios definidos. Para ha- Myriam Cardozo Brum cer la seleccion es necesario evaluar las alternativas de acuerdo con sus resulta dos previstos. Si sdlo existiera una po- sible solucion, ésta sera evaluada frente a la alternativa de “no hacer nada”, de manera de elegir la mejor o mas acep- table también en este caso. Las acciones y omisiones del Estado provocan consecuencias en la sociedad. Pueden resolver, disminuir, aumentar 0 no afectar al problema que les dio ori- gen. Para saberlo y retroalimentar el proceso decisorio es necesario evaluar los efectos provocados, planeados 0 no. En el primer caso hablamos de eva- luacion a priori 0 ex-ante, en el segun- do de evaluacion a posteriori 0 ex-post. En ambos casos la evaluacisn implicara168 POLITICAS PUBLICAS __ una comparacion y un juicio valorativo final. La busqueda de la eficiencia en los procesos decisorios dio inicio a los es- tudios estadounidenses de public policy analysis que, como la mayoria de los métodos cuantitativos aplicados a la ad- ministracién se desenvolvicron poste- riormente a la segunda guerra mundial. Mas tarde, nuevos autores cuestionaron la pertinencia de este enfoque, aportan- do a la evaluacidn elementos politicos burocraticos o andlisis de sistemas. De todas maneras la evaluacion cuantitati- va continuo siendo preponderante en Estados Unidos. A pesar de ellos se desarrollaron algunos esfuerzos por in- tegrar enfoques como los de Allison o Steimbruner. La tendencia latina (franceses, mexi- canos y sudamericanos) ha puesto mas énfasis en la revision a posteriori del impacto de la politica aplicada y la bis- queda de explicaciones las mismas. 2. Légicas, criterios y objetivos! El esfuerzo consciente pata que las de- cisiones cumplan con sus obj te ya sea de la racionalidad t la politica. La racionalidad técnica pre- domina en los estudios de factibilidad y en los andlisis para la toma de decisio- nes de caracter cuantitativo. La raciona- lidad politica predomina en las decisio- nes y analisis de caracter cualitativo. Los estudios de factibilidad indican la posibilidad técnica que Ieva a cabo un proyecto (por ejemplo, un estudio de in- genieria para la construccion de una em- presa) de acuerdo con las caracteristicas del contexto en que se desarrollaria. Los andlisis cuantitativos para la toma de decisiones incluyen fundamentalmen- te variables economico-financieras para evaluar, desde este punto de vista, el gra- do de conveniencia de ejecutar un pro- yecto que ya se demostré es factible. En cambio, en la racionalidad politi- case analizan tanto el logro de objetivos politicos (consenso, poder politico, et- cétera), como los costos inherentes de. las acciones a instrumentarse. Entre es- tos costos deben apuntarse aquellos re- lacionados con los compromisos o alianzas politicas. La comparacién en- tre logros y costos politicos da como resultado el grado de viabilidad de una respuesta. Cualquier decision televante dentro del sector publico amerita un anilisis en estos dos planos. De Ja misma manera, el estudio de los resultados obtenidos sélo se puede explicar y evaluat inte- gralmente atendiendo a ambos, pues en la practica estas dos racionalidades se complementan o compiten hasta con- cretarse en acciones especificas. aracterizacién de las Técnicas de Evaluacién de las Acciones de Organizacién Publicas”, ica, Economia y Finanzas, E. Ortiz (Comp.), CIDE A.C.-North American Economics and, Finance Association, México, 1990.REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 169 Gran parte de los estudios y modelos de evaluacion técnica provienen de un enfoque de administracion privada. Es- ta administracion persigue como obje- tivo fundamental cl logro de la rentabi- lidad maxima. Si bien esto puede pare- cet demasiado esquematico, pues ve- mos empresas privadas que renuncian a este objetivo para desplazar un compe- tidor o maximizar su crecimiento, esto solo se realiza en el corto o mediano plazos, pues se persigue como objetivo final la obtencién de mayores ganancias en el largo plazo. Las organizaciones del sector publico se plantean el logro de objetivos diferentes. Aqui no sélo no hay posibilidad de una esquematizacion (salvo que pensemos en objetivos tan generales como la reproduccion del sis- tema), sino que se presenta un escenario complejo donde compilen objetivos multiples, la mayor parte de las veces contradictorios entre si, Por lo tanto, ninguna evaluacion podra ser integral y apropiada si no se clatifican y jerarqui- zan en cada caso fos objetivos organi- zacionales. Seis tipos de objetivos pueden identificarse, sin pretender la presentacién de un listado exhaustiv a) Objetivos microecondmicos y finan- cieros. Un ejemplo de ellos podria ubicarse en las empresas publicas que, si bien no buscan maximizar sus utilidades, si persiguen la autosufi- cicncia financiera 0 ausencia de los Tamados “numeras rojos.” b) Contribucién al logro de objetivos macroeconéimicos, como es el caso de la produccion de un articulo ex- portable que, al generar divisas para cl pais, colabora al logro del equilibrio de la balanza comercial y de pagos. ©) Objetivos tecnoldgicos. Los mas comunes en este campo son el de- sattollo de tecnologia de punta en un drea de produccién estratégica para el Estado o de una tecnologia intensiva en mano de obra que coadyuve al logro de los objetivos de empleo pata hacer un uso racio- nal de los recursos humanos dispo- nibles en el pais. d) Objetivos sociales, relativos al bie- nestar de la comunidad en sus as- pectos fundamentales como empleo, vivienda, salud, educa- cion, transporte, etcétera. e) Objetivos de equidad en la distribu- cién de los logros totales alcanza- dos en materia econdmica y social, teferida tanto a la apropiacion reali- zada por los diferentes grupos 0 clases sociales que componen la so- ciedad, como a la realizada por los habitantes de distintas areas geo- graficas. f) Objetivos politicos, relativos a la busqueda de consenso y legitima- cidn para mantener el sistema eco- nomico y politico vigente. Esta lista, no necesariamente ex- haustiva, de objetivos tan diferentes del planteado para las empresas privadas induce inmediatamente a pensar que los criterios y técnicas de evaluacién em- pleados en la administracion publica también deberian diferir.170 PoLiticas PUBLICAS Las acciones estatales tendientes al logro de objetivos necesitan, para ser Mevadas a la practica, la utilizacion o el consumo de recursos (econémicos, fi- nancieros, materiales, humanos, de in- formacién, etcétera). La correcta asignacion de los mismos de acuerdo con las prioridades establecidas en la jerarquizacion de finalidades persegui- das permitird en su ejecucién, un im- pacto sobre el problema que se intenta resolver. Evaluar estas variables impli- ca definir algunos criterios que permi- tan compater diferentes proyectos para tomar una decisién que seleccione el mejor o las diferentes gestiones de or- ganizaciones similares o la misma orga- nizacién en sus gestiones referidas a periodos distintos. Entre los criterios mas comunmente utilizados figuran: eficiencia, eficacia, efectividad y productividad. Amplios debates han tratado de definirlos. Prin- cipalmente, el concepto de eficiencia amerita una redefinicion al ser traslada- do del ambito privado al piblico. Se considerara eficiente en el sector puiblico el logro del conjunto de objeti- vos perseguidos con los mismos costos. econdmicos, sociales y politicos. En el sector privado, al reducirse el conjunto de objetivos, esta definicién se simpli- fica a la busqueda de rentabilidad. Se calificaran de eficaces las accio- nes que alcanzan los objetivos sin hacer ninguna medicién sobre los costos en ellos implicados. Por otta parte, se convendra en con- siderar efectiva una medida cuyo im- pacto global produzca un resultado positivo en la realidad independiente de que aquél formara o no parte del conjunto de finalidades perseguidas de acuerdo con la planeacién organizacional. Si el criterio de eficiencia lo aplica- mos con exclusividad al dtea de produc- cion de una empresa, se tendra una relacién que mide la cantidad de articu- los o setvicios producidos en relacién con el volumen de insumos empleados. Esto es lo que se denomina criterio de productividad. Estos criterios se refieren fundamen- talmente a aquellos casos en que la me- dicién cuantitativa es posible. Corres- ponde aclarar, siguiendo a Hofstéde, que esto sucede en un minimo de casos cuando trabajamos con organismos pi- blicos o no luctativos en general. Hofstéde? plantea desde un enfoque de control de gestion una tipologia de evaluacién de acuerdo con cuatro ca- racteristicas de las actividades desarro- Iladas: 1) grado de claridad de los objetivos, 2) posibilidad de medir los fesultados obtenidos, 3) grado de cono- cimiento que se tiene respecto de las consecuencias de una intervencion en la gestion y 4) el cardcter de repetitivo o no de la actividad desempefiada. Del andlisis de algunas de las posibles com- binaciones de respuestas llega a la se- Jeccién de svis situaciones a las cuales aplica también sus tipos distintos de ? Hofstéde, Gert, “Management Control of Public and Not for Profit Activities”, Intemational Institute for Applied. Systems Analysis, Austria, 1980.REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA _ im control. Sdlo cuando los objetivas son claros y los resultados medibles es va- lido pensar en una evaluacion cuantita- tiva, Esto se da en los controles que Hofstéde Hama "de rutina”, “por exper- tos”, “por medio de pruebas” e “intuiti- vo”. En cambio, el control “a critetio” lo planteaha como el ajustado a situa- ciones de objetivos claros pero con re- sultados no medibles, y ef “control politico” cuando ain los primeros son ambiguos, Estas dos evaluaciones son de caractet estrictamente cualitativas y fundamentadas en criterios personales, subjetivos. Gran parte de la actividad estatal cae en el ultimo caso donde los conflictos de interés, la falta de claridad en las relaciones medios-fines y la turbulencia del contexto provocan confusién en los objetivos perseguidos, cuestion que im- posibilita la aplicacion de las téchicas. que sc detallan y hacen imprescindible el “control politico”. 3. Reconceptualizacion del criterio de eficiencia> Elctiterio de eficiericia ha sidoenuncia- do de manera muy sintética, pero su aplicacién a la actividad del sector pii- blico amerita su revision teérica para recuperar la complejidad relativa del mismo. Etzioni,’ desde un enfoque sociold- gico del estudio de los sistemas organi- zacionales en general, define Ja eficien- cia como el monto de los recursos em- pleados para lograr una unidad de pro- duccién. O sea, que Ja eficiencia aumenta al decrecer los costos o recur- sos empleados. Dicho autor sefala que un excesivo énfasis en la eficiencia eco- nomica puede limitar la amplitud de la evaluacion de las actividades de la or- ganizacion por la dificultad de la men- surabilidad en otros campos, situacién que se agrava si la organizacion no tiene una produceién material. Por su parte, Jorge Barenstein® hace un estudio del tema desde un enfoque estructural-funcionalista. Plantea que el resultado neto de los intercambios entre. la organizacién y el sistema de orden mayor, dan contenido a la eficiencia, y en este resultado se refleja el grado en que el sistema resuelve los imperativos funcionales. Estableciendo relaciones logicas enre estos ultimos afirma que la eficiencia depende directamente del lo- gro de objetivos, y de las funciones de integracién y mantenimiento y se vin- cula de manera inversa con la funcion adaptativa. + Cardozo, Myriam y Moreno, Pedro, "Eficiencia y Evaluacion de la Gestion de las Organizaciones”, Serie Material Docente No. 4, Administracién Publica, CIDE A.C., México, 1983. “Bizioni, Amitai, Organizaciones, ed. Uthea, México, 1972. * Barenstein, Jorge, Estructura de las Organizaciones ed. Macchi, Argentina, 1975.172 POLITICAS PUBLICAS. Evan® propone medidas coneretas para evaluar la eficiencia en distintos tipos de organizaciones, pattiendo tam- bién de un enfoque sistematico del pro- blema. Nos habla de cuatro procesos sistémi- cos que se producen en toda organizacion al vincularse ésta con su contexto. Se trata de los procesos de: insumos, transformaciones, produccién y retro- alimentacién, que combinados dan lu- gar a ratios especificos para distintos tipos de organizaciones (negocios, edu- cativos, de salud, reli é Georgopoulus y Tanembaum’ criti- lidad de elaborar ratios de eficiencia validos para cualquier clase de organizacién y se proponen derivar- los del analisis especifico de cada una de ellas, lo que intentan a partir de un trabajo de investigacion empitica en un escenario industrial. Afirman que el cri- terio ha sido equivocadamente tratado como sindnimo de productividad o ren- tabilidad y proponen una definicion mas amplia: el alcance que una organi- zacién tenga de sus objetivos, sin inha- bilitar sus medios y recursos, y sin colocar una indcbida pre: sobre sus miembros. Simon,® desde el positivismo légico, matca un hito en esta discusion desde la perspectiva de la toma de decisiones eficiencias, o sea, en el marco de lo que Hamamos evaluacién a priori. El plantea que una alternativa de de- cision es eficiente si logra los resultados maximo posibles con costos de oportu- nidad determinados, o si logra un nivel dado de resultados con los menores cos- tos de oportunidad posibles. En su tra- bajo de 1947 y aplicando el concepto a organizaciones lucrativas plantea que: “El criterio de eficiencia dicta, en tales organizaciones, la eleccion de aquella alternativa, entre todas las que dispone el individuo, que proporcione mayor rendimiento neto (en dinero) a la orga- nizacion”. Consideramos que las razones de simplicidad didactica hicieron que co- menzara su analisis de la eficiencia a partir de su aplicacion en organizacio- nes de negocios, sin embargo, no dejo de advertit que existen organizaciones que petsiguen objetivos diferentes, con mayores dificultades de medicion. En- tre ellas se ubica justamente el conjunto de organizaciones pertenecientes al sector publico y la evaluacién de las politicas puiblicas, en cuyas decisiones debe combinarse una logica técnica y una politica. De ahi la importancia de ampliar y redefinit el concepto de efi- ciencia para estas organizaciones, cues- © Evan, William, ” Organisation Theory and Organisation Efectiveness: an Exploratory Analysis", mimeo, Universidad de Pennsyh ia, EUA, 1973. ” Georgopoulos, B. y Tanembaum, A. - “A Study of Organisational Efectiveness” en A. Etzioni (ed.) Reading on Modern Organisations, Prentice Hall Inc., N. Jersey, 1959. imon, Herbert, et. al., Administracién Piiblica, ed. Letras, México, 1968REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA _ 13 tion sugerida en Simon, a través de la necesidad de relacionar logro de objeti- vos de toda clase con costos de toda indole asociados para la consecucidn de los primeros. En el marco restringido de este tipo de organizaciones publicas convienc revisar algunos autores que aclaren aun mas este planteamiento de Simon. Musto,’ por ejemplo, propone que la eficiencia no puede reducirse exclusi- vamente a un concepto econémico sino que consiste en “...valorar las conse- cuencias sociales positivas y negativas, cotejando las unas con Jas otras, y tomar una decision por aquella altemnativa de accion que prometa la maxima utilidad social neta”. Esta misma idea de eficiencia como ctiterio pluridimensional aparece en Weisbrod! a propésito de resaltar el objetivo de la equidad distributiva de la siguiente manera: “la distincion entre eficiencia y equidad resulta a menudo util en el terreno analitico, pero, sin embargo, atbitraria, Si la eficiencia se concibe en términos generales como al- go mensurable por la diferencia entre todas las ventajas (beneficios) y todas las desventajas (costos) de un progra- ma, los efectos de equidad o los efectos distributivos de un programa de gastos podrian contemplarse como un subcon- junto de los efectos de la gran eficien- cia... En la medida en que los efectos de equidad fuesen favorables, en principio podrian incluirse en los beneficios del progtama, y en la medida en que fuesen, desfavorables podrian incluirse en los costos”. Por ultimo, pata resaltar los aspectos politicos que una definicion tan general como la de Simon incluye, corresponde sefialar los peligros de olvidar estos as- pectos al hacer andlisis costo-beneficio, Nos habla de una racionalidad politica que es necesario combinar con la racio- ualidad técnica, cuyo objetivo funda- mental es el logro de consenso, de apoyo y poder politico y cuyos costos son, por ejemplo, los acuerdos y compromisosen- Ire grupos, partidos, etcétera. En tesumen, a partir de la idea de Simon, podemos hablar tanto de efi- ciencia econémico-financiera (general- mente considerada “la eficiencia"), social o politica y, sobre todo, al tratar organizaciones publicas y evaluar poli- ticas publicas, que persiguen objetivos multiples, refetirnos a un concepto de eficiencia amplio, similar al explicitado por Weisbrod, en que se incluyan todos los logros de objetivos y todos los cos- tos implicados para ello, cualquiera sea su naturaleza. ° Musto, Stefan , Andlisis de Eficiencia, ed. Tecno, Espaiia, 1975. '° Weisbrod, D.A., “Derivacion de un conjunto implicito de ponderaciones gubemamentales pata las clases de ingreso”, en Layard, Richard (comp.} Andlisis Costo-Beneficio, ed. FCE, México, 1978.174 PoLiticas PUBLICAS 4. Evaluacion para la formulacién de politicas La evaluacion a priori, de caracter téc- nico y sobre todo cuantitativo se enmar- ca en ef Modelo I o Racional de Alli- son.'! El mismo acepta la existencia de una racionalidad ilimitada que le permi- te tener en cuenta todas sus consecuen- cias y que, suponiendo que las organi- zaciones se comportan en bloque como: si fucran individuos, puede seleccionar siempre la solucion optima para el pro- blema planteado. Siguiendo los planteos de Dror,'? se identifican distintos niveles en la for- mulacién de politicas: 1) La determinacion de los objetivos sociales, en que el andlisis cuantita- tivo provee elementos para la me- dicién del ordenamiento de las preferencias individuales y discute la posibilidad de agregarlas en una funcion de bienestar social dentro de una sociedad pluralista. Para ello es necesario medir sus intensidades relativas y hacer compataciones in- terpersoniales para lo que se emplea la teoria de la utilidad subyacente en los analisis econémicos de corte neoclasico. Un fuerte cuestiona- miento a la posibilidad de efectuar 2) 3) 4) estas mediciones esta planteado en el conocido "Teorema General de la Posibilidad” de Arrow, donde se demuestra la imposibilidad de res- petar en esta agregacién los cinco postulados y dos axiomas que ga- rantizarian un funcionamiento de- moctitico. En este nivel, el andlisis cuantitati- vo queda relegado por el enfoque politico y organizacional que faci- lita Ja comprensién de los proble- mas de poder y negociacion que permiten llegar a un acuerdo sobre los objetivos sociales. La definicién de megapoliticas 0 “politicas maestras” que determi- nan las caracteristicas mas amplias con las que ptetende alcanzar los objetivos propuestos (ejemplo: cambios incrementales vs. trans- formaciones profundas y ripidas) y que tampoco constituyen un campo privilegiado por el andlisis cuanti- tativo, La determinacién de politicas espe- cificas por areas, en que el juego politico-burocratico sigue siendo dominante. Elanilisis de proyectos especificos con los que se sustentan las politi- cas anteriores. Por tratarse de deci- siones publicas concretas constitu- yen el mayor espacio de aplicacion de las técnicas cuantitativas. Su uti- ™ Allison, Graham, Essence of Decision. Explaining of Cuban Missile Crisis, Liule, Brown and Co., Boston, 1971. '2 Dror, Yeheskel, Aplicaciones del Método de Sistemas y Técnicas Cuantitativas en la Formulacién de Politicas ‘eG, Campero y H. Vidal comp.), Teoria General de Sistemas y Administracién Publica. Universidad Centeoa- mericana, Costa Rica, 197.REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA, 195 lizacion se enmarca bajo el concep- to de racionalidad y eficiencia, re- definidos a nivel del sector publico, pero propios de la adecuacin de los “medios a fines” aunque estos Uiltimos resulten miltiples y, a me- nudo, contradictorios entre si. Sin embargo, sera requisito indispensa- ble de la aplicacién de técnicas cuantitativas el tener objetivos cla- tamente definidos y jerarquizados. Tambien es importante resaltar que la eficiencia en este nivel soto ayu- dard a la resolucion de la cuestion problematica que desencadené la politica, si los anteriores tres nive- les han sido adecuadamente defini- dos. Sino fuera asi, la eficiencia en la evaluacion de proyectos contri- buira al logro de resultados distin- tos de los formulados en los objetivos, megapoliticas 0 politicas especificas. Considero que no hay riesgo en ase- gurar que es en este ultimo nivel donde se han aplicado mas técnicas cuantitati- vas y donde sus aportaciones han sido mas utiles en términos de introduccion de orden, eliminacién de contradiccio- nes, sistematizacion de la informacion, estructuracion de los problemas, etcé- tera. Responden a este enfoque los si- guientes métodos de evaluacién: arbo- les de decision, andlisis financiero, anilisis costo-cficacia, andlisis de cos- to-beneficio y teoria de juegos. Tam- bién algunos métodos utiles para generar datos para la evaluacion como las ecuaciones en diferencias, la teoria de colas, los modelos de simulacion 0 Jas cadenas de Markov y finalmente meétodos que al optimizar la asignacién de recursos pueden complementar la evaluacion realizada como la progra- macion lineal, enteta y dinamica. Cualesquiera de ellos trabaja con da- tos estimados respecto de la situacion futura que pueda presentarse. a) Arboles de decision Esta técnica no es especifica del sec- tor publico. Los requisitos para poder aplicarta son: —Clarificar los objetivos persegui- dos y sus jerarquias. — Identificar el conjunto de alterna- tivas (proyectos) disponibles para alcanzar los anteriotes. —Conocer los eventos no controla- bles que podrian acontecer. ~Calcular la probabilidad de pre- sentarse de cada uno de los even- tos anteriores. — Identificar las consecuencias de cada una de las combinaciones de alterna- tivas y eventos no controlables.. —Valorar cada combinacién ante- rior. —Aplicar un criterio predefinido de seleccién. Las alternativas y eventos se grafi-176 Potirtcas PUBLICAS can en forma de arbol, de ahi su deno- minacién y se aplica el criterio del valor esperado para seleccionar ¢l proyecto que maximice los beneficios netos es- petados. Se puede aplicar a la decision de ampliar o no una infraestructura cuyo resultado (beneficio o pérdida) varia se- gin los distintos niveles posibles de demanda que reciba la misma, a los cuales es posible aplicarle una distribu- cién de probabilidad, ejemplo: incorpo- racién de un servicio nuevo en un hospital. b) Analisis financiero El anilisis financiero se basa en los flujos de ingresos y egresos de caja provocados por el proyecto en andlisis. Utiliza herramientas estadisticas como la estimacién probabilistica, matemati- cas financieras para la actualizacion de flujo que ocurren en diferentes perio- dos, andlisis econdémicos, psicolégicos, etcétera, para la detetminacion de las tasas de actualizacion y confia en la posibilidad de seleccionar siempre el mejor proyecto de acuerdo con un cri- terio predefinido (mayor valor actual neto positivo, maxima tasa interna de rendimiento superior al costo de capital, etcétera). Cubre exclusivamente el ob- jetivo de maxima rentabilidad para la organizacion, dejando fuera las restan- tes facetas que se hallan presentes en el sector publico. ¢) Analisis Costo-Eficacia Los anilisis costo-eficacia permiten compatat proyectos alternativos que persiguen un mismo objetivo, general- mente de caracter social como podria ser mejorar el nivel de alimentacion de la poblacién. A menudo debido a las dificultades para medir de maneta di- fecta este tipo de variables, se utilizan indicadores indirectos como por ejem- plo la poblacién cubierta por los nuevos proyectos de alimentacién que combi- nados mediante cocientes (C/E) con sus tespectivos costos artojan un indicador unico para cada proyecto. Con criterio optimizador, como en el andlisis finan- ciero, se seleccionara el que tiene cl menor ratio. El método costo-eficacia tiene la li- mitacion de que no permite comparar proyectos que persigan objetivos dife- rentes o multiples. d) Analisis Costo-Beneficio El anilisis costo-beneficio pretende. resolver el problema anterior. Se trata de una técnica que consiste en la homo- geneizacion por medio de una unidad de medida comin como las unidades mo- netarias, de los costos y beneficios de toda indole (financieros, econémicos, sociales, distributives, etcetera) relati- vos de cada proyecto. Con criterio, una vez mas, de optimacion se selecciona la alternativa que presente el mayor bene- ficio neto positivo. Formalmente es un ana imilaral financiero pero sustancialmente difiere debido a: 1) que hay costos y benelicios que no coinciden con egresos ¢ ingresos de caja, por ejemplo, contaminacion~- REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA, 177 ambiental; 2) que la tasa de actualiza- cién social puede diferir de la tasa de interés del mercado o el costo de capital para la organizacién y 3) los efectos que tepercuten sobre diferentes grupos pue- den ponderarse de maneta diferente debi- do a los objetivos de equidad redis- tributiva que puedan estar presentes. La aplicacién del método ha sido muy criticada debido a: 1) dificultades y arbitrariedades en la cuantificacién de beneficios y costos cuando no existe valorizacin en el mercado y se adjudi- can los denominados precios sombra; 2) subjetividad y falta de criterios claros para determinar la tasa de actualizacion social y los coeficientes de pondera- cidn, 3) tendencia a incluir en el ani solo las variables mas faciles de cuanti- ficar (cconomicas y financieras) a pesar de su objetivo manifiesto; y 4) excesiva confianza en que un complicado andli- sis, inaccesible para muchos de los in- teresados y basado en cuantificaciones muy discutibles, puede conducit a una selecci6n optima. e) Teoria de juegos La teoria de juegos permite analizar situaciones en que se enftentan intere- ses en conflicto (al igual que en los juegos de estrategia) y las decisiones se toman en condiciones de incertidum- bre, debido a las dificultades para enlis- tar las alternativas y adjudicarles probabilidades a los eventos no contro- lables. Las mismas se basan en el crite- tio de MINIMAX o MAXIMIN, que implica minimizar las pérdidas maxi- mas esperadas o maximizar los benefi- cios minimos esperados. Existen intentos por aplicar la teoria de juegos en anilisis de politicas publi- cas, cuando éstas implican tomar deci- siones en economia, administracién y comportamiento social. Sin embargo, las mayores aplicaciones se han realiza~ do en el campo de la politica, por ejem- plo para definir estrategias electorales. Las dificultades con las que se encuen- tra su aplicacién radican en que, gene- ralmente, la realidad no se comporta de acuerdo con los juegos mas sencillos que son los que suelen desartollarse en los manuales que exponen el tema (jue- gos de sdlo dos personas en conflicto, en que una de ellas gana lo que otra pierde o “suma cero” y nimero finito de estrategias a considerar) ya que el le- vantat cualquiera de estos tres supues- tos implica una complicacién matema- tica muy superior a la que suelen mane- jar los analistas de politicas publicas. Existen también una serie de técni- cas cuantitativas, que aqui le denomina- mos de apoyo debido a que no son en si métodos pata tomar decisiones relati- vas a la seleccién de proyectos o alter- nativas de politicas pero que pueden servir como herramientas que permiten alimentar los modelos anteriores. Entre estas técnicas podemos citar las ecua- ciones en diferencias, la teoria de colas, los modelos de simulacién y las cadenas de Markov, mismas que desctibiremos de manera muy breve. Las ECUACIONES EN DIFEREN-178 Pou CIAS se utilizan para estimar compor- tamientos futuros a partir de series dis- cretas en que, generalmente el tiempo es la variable independiente. Ejemplo: puede calcularse el consumo de un bien en un afio cualquiera, conociendo el correspondiente a afios anteriores, los cuales se encuentran ligados por una ecuacién. Constituye también la base de las matemalicas financieras que se uti- lizan para la actualizacién de los flujos de distintos periodos en el anilisis fi- nancicro y costo-beneficio. La TEORIA DE COLAS permite analizar situaciones en las que las per- sonas que demandan un servicio (por ejemplo: servicios médicos en los hos- pitales) estan sometidos a un proceso de espera, que se materializa en las "co- las”, mismas que podrian climinarse disponiéndose de mayores recursos. Permite trabajar con modelos determi- nisticos o probabilisticos y su utilidad radica en facilitar la comparacion entre los recursos adicionales que serian ne- cesarios pata evitar las “colas” y el tiempo ahorrado por los usuarios. Los MODELOS DE SIMULACION se componen de un conjunto de relacio- nes matemiaticas que representan sim- plificadamente una realidad, lo que permite por ejemplo: probar las res- puestas del modelo a las distintas alter- nativas de decisidn consideradas, lo que en el medio social generalmente no es factible de ser realizado o resulta muy costoso. Las CADENAS DE MARKOV per- CAS PUBLICAS miten anticipar un estado futuro a partir del estado actual, independientemente de otros anteriores. Considerar el con- junto de estados posibles, sus posibili- dades iniciales y una matriz de transi- cién que permita, por ejemplo: estimar la probabilidad de que los enfermos hospitalizados sanen 0 se mueran, asi como la probabilidad de que los sanos enfermen y asi determinar si los recur- sos disponibles en el hospital sern su- ficientes para atender la demanda de servicios. Finalmente, los modelos de progra- macidn lineal, entera y no lineal si bien no son estrictamente técnicas cuantita- tivas de evaluacion de proyectos, son muy utilizados para realizar combina- ciones eficientes de los mismos cuando éstos han sido evaluados positivamente y son factibles de ser realizados en par- te, En estos casos se trata de maximizar el beneficio social neto, sujeto a todas las restricciones de indole técnica, fi- nanciera, redistributiva o incluso politi- ca, en la medida en que éstas puedan ser cuantificadas, por ejemplo: mejorar tha- mos de carteteras maximizando el be- neficio social neto total y sujeto a la disponibilidad de recursos. Esto exige tener una gran precision en la cuantificacion de los parametros, lo cual es difieil de lograr pero puede ser resuelto en parte mediante la incor- poracién del andlisis de sensibilidad. Un enfoque cuantitativo pero no op- timizador, diferente de los anteriores podemos encontrarlo en los métodos deandlisis multicriterio, fundamental- mente el ELECTRA, desarrollado por los franceses como reaccién por las cri- ticas realizadas al andlisis costo-benefi- cio. Puede decirse que es una forma claborada de trabajar con resultados de encuestas de oj 3 Este método también considera obje- tivos multiples, incluso aquellos de ca- ricter mds cualitative como el grado de simpatia provocado por un proyecto. To- dos los proyectos se ordenan con base en cada objetivo de acuerdo con una escala ptedeterminada, evitando la evaluacion con fundamento en la adjudicacién de valores y la homogeneizacion hecha de acuerdo con un sistema de unidades co- munes. Los pesos que se attibuyen a cada criterio son negociados por los grupos de afectados participantes o sus repre- sentantes. La scleccién se reatiza aban- donando Ja optimacion, mediante la aplicacion de criterios de satisfaccién de condiciones minima: aqueltos que presentan los mejores puntajes en la mayoria de los objetivos, sin tener, al mismo ticmpo, fucrtes oposiciones. Asi se llega a la seleceién de un pequefio numero de los proyectos analizados (solo en extremo puede ser un proyecto unico) mediante la simulacion cuanti- tativa del regatco social. Sobre este pe- quefio subconjunto se Ilevara adelante un proceso de negociacion real, que a menudo acaba en una decision politica. Revista DE ADMIMISTRACION PUBLICA A pesar de la consideracion de cle- mentos cualitativos en cl método ELECTRA existen formas de evaluar y disefiar politicas totalmente diferentes a las anteriores, como la formulada desde clincrementalismo de Lindblom! y los analisis organizacionales de Simon, March y Cyert que corresponden a los modelos IT y III de Allison. E] modelo Ise basa en el amuilisis del proceso organizacional, pone el énfasis para explicar una decisiGn en los con- juntos de programas vigentes en las or- ganizaciones en las que fue tomada, parte de una idea de tacionalidad indi- vidual limitada, que tiende a ser susti- tuida por una racionalidad organizacio- nal y por el intento de alcanzar niveles satisfactorios en lugar de tratar de opti- mizar. En cambio, el modelo III de: tralia un enfoque basado en el proceso politico, profundizando el anilisis de fos elementos de poder, influencia, in- tereses en conflicto, eteétera, que se hallan presentes en toda negociacion y plantea un cambio incremental de poli- ticas por considerar imposible y, no ne- cesariamente deseable, et at is optimizador del modelo 1. Tratando de equilibrar la aportacién de los enfoques, reconocemos en esta etapa de evaluacion la presencia del andlisis tecnico de comparacion de las alternativas a través de sus consecuen- cias previstas, pero también percibimos "Cardozo, Myriam, Expasicién de Métodos de Evaluacién no tradicionales, Sesie Material Docente No. 9. ‘Adminisiracién Publica, CIDE A.C.. México, 1986. “4 Lindblom, Charles, "The Science of Muddling Through’ en Public Administration Review, Vol. 19. EUA, 1959.180 las presiones de los grupos de interés, las negociaciones con ellos y entre sec- tores burocraticos con opiniones diver- gentes, que responden a los enfoques II y II, ya citados. Alrespecto Roth y Wilson! después de descomponer este proceso en el es- tudio de las metas (radicales 0 reformis- tas), los actos y los resultados, clasifica la toma de decisiones de politicas en marginales y racionales. Las primeras tendrian al caracter de respuestas polf- ticas a necesidades y demandas inme- diatas y en las segundas es donde se podrian emplear técnicas optimizado- ras. Sin embargo, plantea una serie de limitaciones para la claboracion de es- tas respuestas racionales (de tiempo, capacidad intelectual, critetios de satis- faccion, politicas, etcétera), Finalmen- te, caracteriza la elaboracion de politicas a partir de quien (Funcionarios PUblicos, burdcratas, grupos de inte- rés), como (formal o informalmente) y dénde (en ia élite, en ésta, peto con negociacién cetrada, o en negociacién abierta con gran numeto de participan- tes) se elaboran las politicas, Su analisis conjuga asi la logica de las politicas marginales que persiguen ef aumento de la legitimidad de gobierno, con la de las Politicas tacionales cuya finalidad es optimar el bienestar social mediante Incrementos en eficiencia y equidad POLITICAS PUBLICAS - distributiva. Por su parte, Anderson’? analiza la forma en que se identifican y definen los mismos problemas en areas diferen- tes (legal, econdmica, politica, etc.), y en distintos paises (EEUU, Francia, In- giaterra, etcétera) y sus consecuentes diferentes soluciones, que permiten en- riquecer con el conocimiento de las ex- periencias de otros paises, la toma de decisiones interna. Le interesa también el planteo de las logicas técnicas y po- liticas ya presentadas por Roth, ahora en el contexto de la formacion de los formuladores de politicas porque consi- dera que son encaradas desde discipli- nas y posturas distintas que los planes de estudio no se preocupan por integrar {estudios puros, racionales y normati- vos de tomas de decisiones politicas vs. estudios comprensivos de politicas po- sitivas, con énfasis en equidad. En los primeros se usan técnicas historicamen- te descontextualizadas y en los segun- dos se estudia historia y se desconocen los problemas actuales). La perspectiva de estudios interna- cionales compatados reapatece en una ponencia de Michalski y Etgas!’ y se fundamentan sus ventajas por: 1) con- siderar mas alternativas o medir mejor su impacto, 2) considerar metodologias nuevas y 3) identificar las instituciones nee "* Roth, D. y Frank, W., Estudio comparativo de la politica, México, FCE. es, “The logic of public. Problems evaluation” en Ashford, D. (ed.) Comparing Public Policies, A Chart Universidad de Illinois, EUA, 1988. ” Michalski, W. y Ergas, H., “L'évaluation des interventi Coloquio “Lévaluation des politiques”, diciembre 1983. Publiques. La dimension intemationale”, Paris,REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA encargadas de la evaluacién, sus rela- ciones entre ellas y vinculacién con el publico. Reaparecen también las dos lgicas ya planteadas (técnica y politi- ca) ahora expresadas en términos de racionalidad en el uso de los tecutsos para el logto de rentabilidad y de incre- mentos en el control democratico para obtener legitmidad. Analiza también, la imprescindible necesidad del estudio del impacto de politicas nacionales en otros paises integrantes de un mismo organismo internacional (OCDE, GATT, FMI, etcétera), las ventajas de Ja transparencia y las dificultades para compatar datos. Resulta también interesante un and- lisis de Wildavsky'* en que define el concepto de eficiencia y sus distintos tipos y revisa a la luz de los mismos, tres métodos conctetos (anilisis costo-be- neficio, andlisis de sistemas y presu- puestos por programas), dos de los cuales estan fuertemente emparentados con la evaluacion a priori en politicas publicas, Respecto del analisis costo- beneficio opina que no es la panacea que se ha considerado, Para fundamen- tarlo revisa: 1) Los supuestos econémi- cos y politicos implicitos en este tipo de andlisis; 2) Los limites de su utilidad y 3) Su fundamentacién en el concepto de eficiencia mixta. En relacion con el ana- lisis de sistemas plantea su falta de cla- ridad para ser diferenciado de la investigacion de operaciones, su difi- cultad para ser ensefiado pot hasarse en Ja creatividad sin reglas ni principios fijos, y su interés relevante en la revi- sion del conjunto de objetivos persegui- dos. Intenta describir las sucesivas aproximaciones que componen este ti- po de estudios que caracteriza de sub- optimizadores. Nuevamente Dror retoma el tema, en el articulo citado, analizando el grado de utilidad de los métodos cuantitativos para la formulacién de politicas. En- cuentra que éste es muy limitado para politicas amplias y mas apropiado en proyectos y areas muy especificas, Pos- tula de mayor utilidad los métodos de istemas que reconocen Ia alta comple- jidad y la interconexion de los proble- mas a considetar en politicas. Propone como mds urgentes para los paises en desarrollo, la modificacion de los siste- mas mismos que formulan politicas y su funcionamiento, mas que el empleo de recursos pata mejorar decisiones con- cretas. Estudia los requisitos necesarios para Llevarlo a cabo, destacando la for- macién de recursos humanos con enfo- que multidisciplinario. El trabajo de Roth y Wilson, ya cita- do, también encara la forma en que se Meva a cabo ta elaboracién de politicas en los paises del Tercet Mundo entre los que se presentan varios casos sujetos a comparacion que incluyen a México. A éste se le caracteriza como un sistema dominado por una élite que disefa po- liticas originadas en canales formales (iniciativa presidencial, de comisiones ad hoc, muchas veces bajo la influencia Wildavsky, A., “The revolt against the masses", Public Administration Review No. 26, BUA. diciembre 1966.182_ ~ de los empresarios) ¢ informales (peti- ciones secundarias, generadas de abajo a arriba y que, a menudo, involucran la relacion patron-cliente); una amplia in- jerencia del Estado en la economia por medio de Jas empresas publicas (situa- cién que ha cambiado accleradamente en los ultimos afios posteriores al traba- jo que se revisa) y que le facilita implan- tar polfticas por conducto de ellas, y un proceso jerarquico de claboracién de politicas con escasa patticipacion de las masas y un fuerte poder concentrado en el ejecutivo tanto a nivel nacional como estatal, Consideran que la diversidad de in- fluencias explica la poca compatibili- dad de las politicas mexicanas, que se estan realizando estuerzos importantes de racionalizacidn pero que, rara veces, los programas gubernamentales son teal mente aplicados. El] documento de OPS-CPSS!? nos aporta una propuesta técnica del proce- so de disefo de politicas. Incluye el andlisis de la viabilidad politica tratan- do de anticipar las reacciones que pro- vocaria en cada grupo de intereses, incluyendo las reacciones externas al pais, plantea en consecuencia la forma- lizacién de dos tipos de politicas: la reservada y la publica y los documentos que habrn de incluirse: 1) de orienta- cin y conduccion; 2) técnico-adminis trativo; y 3) de formalizacién juridica. '? OPS-CPPS, “Formulac ano de Planificacién de ta POLITICAS PUNLICAS Se especifican los contenidos a presen tat en cada uno de ellos. Mario Fernandez,” retoma el plan- teo de Roth refiriéndose a la politica social para analizar sus componentes técnicos y politicos. Concluye haciendo énfasis én los ltimos y centrando su analisis en las decisiones que confor- man el proceso, para lo cual resalta la importancia de la informacién. En rela- cion con la institucionalidad de la infor- macion de politicas sociales distingue tres aspectos: — La estructura del sistema politico ~— Las caracteristicas del proceso politico —Las propiedades de los recursos humanos Dentro del primer aspecto destaca el insuficiente grado de descentralizacion en América Latina, las limitaciones en la participacidn, organizacion y concentra- cidn social y la necesidad de interrelacio- nar los sectores. En cuanto a las caracteristicas del proceso politico plantea su inestabi dad, falta de capacidad para combinar adaptacién y Mexibilidad y las caracte- risticas de los proyectos nacionales y estilos o planes de desarrollo. Enel ultimo punto plantea la falta de ales en la formulacion de politicas de salud”, en Politicas de Salud en ‘América Latina, Gérmez, D. (ed.), CLAD-OPS, Venezuela, 1988,REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 183 continuidad politica para desartollar un servicio civil de carrera, la carencia de modernizacion en los sistemas de reclu- tamiento, organizacion de funciones y evaluacién, disminucién en cantidad y calidad de Ja capacitacion y baja remu- neracion de la burocracia. En conclusion, ésta es una etapa me- todoldgicamente dificil pero en la que existe una gran riqueza de propuestas en. fas que se conjugan disciplinas muy di- versas, Podemos encontrar anilisis pre- dominantemente politicos para definir una funcisn de bienestar social en que se determinan los objetivos a perseguir por el Estado y sus jeratquias, de manera generalmente implicita. También el and~ lisis politico clarifica la seleccion de me- gapoliticas, al facilitar la comprensién de Jos problemas de poder y negociacion, En el anilisis de proyectos especifi- cos, por tratarse de decisiones publicas conctetas, ademas de los aportes ya mencionados, surgen con una enorme fuerza racionalizadora la utilizacion de métodos cuantitativos provenientes de la teorfa de las decisiones, la investiga- cin de operaciones, el andlisis finan- ciero, etcétera. Entre los mas conocidos figuran: los arboles de decision, los ana- lisis costo-eficacia, costo-beneficio, los métodos de, andlisis multicriterio como el ELECTRA, la programacién lineal, entera y dindmica, la teoria de juegos y una serie de técnicas cuantitativas de apoyo a las anteriores como las ecua- ciones en diferencias, la teoria de colas, los modelos de simulacién y las cadenas de Markov. Todos los métodos antes sefialados. se proponen adecuar los "medios” a los “fines” de manera de incrementar la racionalidad y eficiencia del sector pu- blico para el logro de sus multiples ob- jetivos, a menudo contradictorios entre si, mediante la introduccién de orden, eliminacién de contradicciones, siste- matizacion de la informaci6n, estructu- racién de los problemas, etcétera. Tener claros los objetivos perseguidos y sus jerarquias asi como el conjunto de pro- yectos alternativos para alcanzarlos, es un prerrequisito de la aplicacion de cualquiera de los métodos cuantitativos de la evalucion. Existen también propuestas, como las planteadas en el libro de CLAD- OPS ya citado, para medir cuantitativa- mente fas respuestas politicas que los afectados por una nueva politica publi- ca pudieran presentar. Incluyen la iden- tificacién de los grupos impactados, sus principales caracteristicas y estrategias, coincidencias y conflictos con el Esta- do, actitud frente al tema, disponibili- dad de recursos y capacidad de influencia. Un elemento de caracter polt fundamental a tener en cuenta es la ne- cesidad de contextualizar cualquiera de los andlisis anteriores en el marco del régimen vigente en el pais en estudio, puesto que muchos planteamientos es- tadounidenses como el de Lindblom su- ponen que existe un funcionamiento democratico que permite a cualquier gtupo expresar su opinion, lo cual no siempre ocurte en América Latina.184 PoLtticas PUBLICAS 5. Evaluacién de efectos de las politicas aplicadas La mayor parte de los métodos cuanti- tativos citados para hacer evaluacién de proyectos (andlisis costo-cficacia, cos- to-beneficio, método ELECTRA) pue- den adaptarse también para evaluar resultados sustituyendo lo que antes eran previsiones sobre costos y benefi- cios por los datos historicos realmente obtenidos. Sin embargo, aqui se pierde ya la filosofia optimizadora del analisis costo-eficacia 0 costo-beneficio porque generalmente sélo tenemos un proyecto realizado y no hay alternativas con qué comparar. La mayor parte de las evaluaciones cuantitativas de resultados consisten en ™mecanismos de medicisn de la eficien- cia alcanzada. Se basan en la meta pro- gramada y se limitan a medir en qué porcentaje fue lograda. Las técnicas es- tadisticas, por su parte, permiten dar tratamiento cuantitativo a las cvatua- ciones realizadas mediante encucstas de opinion. Algunos mecanismos especificos de caracter cuantitativo que intentan hacer una medicién mas amplia del impacto 0 efectividad alcanzada scrian los andi de exeedentes de productividad, los ba- lances sociales y los estudios cuasicx- perimentales a ios que nos referimos a contiriuacion: a) Analisis de Excedentes de Pro- ductividad Como su nombre lo indica, el méto- do fue creado para analizar la evolucion de la productividad deuna organizacion a través del tiempo y la forma en que ésta es genetada y apropiada por Jos difcrentes grupos que se vinculan a ella (clientes o usuarios, proveedores, traba- jadores, accionistas, etcétera), y se ba- san en los estados econdmico-finan- cieros de una organizacién, correspon- dientes a, por lo menos, dos ejercicios contables consecutivos, El método permite, entre otras cosas, clarificar las transferencias que, a través del sistema de precios y tarifas, las em- presas publicas realizan hacia el sector privado; utilizar los andlisis para pla- near el excedente que se desea generar y como se va a distribuir; y finalmente, lo que puede ser de mayor interés en la evaluacién de politica econémica, per- mite trabajar todos estos aspectos revi- sados, no solo a nivel de empresas individuales, sino de toda una rama de produccién. b) Balances sociales El balance social tiene por objetivo complementar la informacién presenta- da por el balance econémico-financiero tradicional, agregando informacién, cuantitativa o cualitativa sobre los es- fuerzos realizados y los logros obteni- dos en ef campo social. Es un documento periédico, general- mente anual, que se elabota de maneraREVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 185 voluntaria en paises en que la concien- cia de la responsabilidad social de las organizaciones ha crecido (Alemania, Espajia, etcétera) y que ha legado a volvetse obligatorio en algunas legisla- ciones como la francesa. Los balances sociales constituyen estrictamente un sistema de informa- cin basado en un conjunto de indica- dores, que posteriormente permitiran la tealizacion de una evaluacion. Los da- tos incorporados con estos indicadores tienen por objetivo medir el impacto y difieren seguin el interés primordial de cada pais u organismo que !o aplica. Suelen estar relacionados con: —Situacin de los trabajadores al interior de la organizacién en re- lacion con: remuneracion, capaci- tacién, ausentismo, condiciones de trabajo, etcétera, — Grado de conformidad de los gru- pos externos relacionados con la organizacion de manera volunta- tia (proveedores, consumidores, eteétera) o involuntaria (vecinos que pueden, por ejemplo resultar afectados por la contaminacién provocada por una empresa). —Intentos de medicién del impacto global logrado por ja organiza- cion en su comunidad (ejemplo, cambio en los patrones de consu- El valor del balance social no se debe al uso exclusivo de indicadores cuanti- tativos sino al enriquecimiento de éstos con informacion cualitativa que permi- ta una mejor comprensién del proceso sujeto a evaluacidn. La utilidad de los indicadores cuantitativos estandariza- dos consiste en la posibilidad de hacer comparaciones entre organizaciones si- milares, perdiendo la riqueza de sus diferencias. c) Estudios cuasiexperimentales Consisten en una adecuacién de Jos estudios experimentales a las ciencias sociales. Se aplican cuando es posible contar con poblaciones sujetas a la po- litica que se pretende evaluar (casos) y otras, similares en todas las restantes ca- tacteristicas, peto a las que no se ha apli- cado la politica anterior (controles). Si la condicion de similitud anterior es grande (cosa dificil de lograr en el campo social) podria pensarse que es muy probable que las diferencias halladas en los resultados de los dos tipos de poblaciones se deben a la presencia o ausencia de la politica, Sin embargo, hay que ser muy cuidado- sos para deslindar otras variables, funda- mentalmente contextuales, que puedan estar afectando los resultados.?! Es titil combinar dichos trabajos con anilisis “antes-después” de los dos tipos de poblaciones de manera de comparar las evoluciones de ambos y no correr el tiesgo de que los resultados finales di- ferentes provengan de situaciones ini- ciales también diferentes. !Weis, Carol, Investigacisn evaluativa, ed. Trillas, México, 1975.186 POLITICAS PUBLICAS Estos estudios se estan utilizando mucho para la medicion del impacto de programas de-vacunacion, nutricion, al- fabetizacion, etcttera. En cl marco de enfoques de énfasis mas explicativo encontramos: Bobe” analiza dos grandes temas: la relacidn entre la evaluacién de politicas y la investigacion en ciencias sociales y la insercién administrativa del proceso. Plantea que evaluar una politica es poner en evidencia los efectos directos ¢ indirectos (0 la ausencia de efectos) de una accion sobre ciertas variables 0 grupos. Para ello se necesita una teoria © esquema que se prueba en ¢l estudio evaluativo. La evaluacion teorica necesita de la elaboracién de modelos sociales com- plejos, a menudo limitados por et res- tringido avance de las ciencias sociales. Propone conducir a la vez una eva- luacion externa ¢ interna para aprove- char las ventajas de cada una: indepen- dencia de criterio en la primera y acceso a la informacién en la segunda. Plantea el problema del frecuente re- chazo de la evaluacién por quienes han patticipado en la politica evaluada y propone se les integre desde el momen- to de formular el plan de evaluacion, al aplicarlo y utilizar los resultados preli- minares como instrumento de didlogo con. Ios actores de la politica y con las pobla- ciones afectadas o sus representantes. En conclusion, concibe la metodolo- gia de evaluacién como un instrumento de didlogo social. En relacion con la insercion adminis- trativa del proceso de evaluacién plan- tea la necesidad de que sus responsables tengan la libertad de aplicar la metodo- logia que les parezca mas pertinente y evaluar la misma y sus resultados. Para el autor todas las metodologias (correlaciones, experiencias, cortes transversales, estudios longitudinales, etc.) son aceptables en la medida en que sean adaptados al objeto de estudio, al sistema de informacion disponible y a la naturaleza y tipo de hipstesis explicativa. Sus conclusiones incluyen: que la evajuacin se vuelve contractual, impli- ca el acuerdo de distintas instituciones (sectetarias) y la participacién de los ejecutores de la politica, y por lo tanto, debe analizar las modificaciones de las conductas de los actores y no sdlo esta- blecer relaciones “causa-efecto”, sino tener en cuenta las numerosas interac- ciones que se desarrollan en el campo social, incluyendo los efectos perversos de la politica y los esquemas de repre- sentacion de los agentes del Estado que implantan o evalian la politica. Franco analiza el problema de los indicadores sociales y de la evaluacion tealizada con base en ellos. En relacion con los primeras plantea los problemas ® Bobe, B. . Comentario a la ponencia “Les Methodes de L'évaluation” de Algemar, R., Coloquio "L’évaluation bre, 1983.REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 187 de: obtener la informacion que necesi- tan como insumo, la fidelidad de los indicadores disefiados y la imposibili- dad de homogeneizar las variables so- ciales para efectuar comparaciones de resultados. En relacién con la evaluacién mis- ma, identifica el problema de definir sus objetivos especificos y analiza el estado incipiente de las téenicas disponibles. Nioche”? clasifica los tipos de eva- luacion en: —Evaluacion de medios, que rela- ciona éstos con los objetivos per- seguidos, —Evaluacion de realizaciones, que compara éstas con los efectos pre- vistos y lo no previstos, — Evaluacin de eficiencia, que vin- cula todos los efectos provocados con los medios utilizados para ello, — Evaluacion de satisfaccion, donde los efectos logrados se relacionan con los problemas, necesidades y aspiraciones de la poblacion. Visualiza distintos tipos de obstaculos para el desarroflo de la evaluacion de politicas piiblicas, de orden socio-politi- co, metadolégico y administrativo. Entre las metodologias disponibles se- 74 Nioche, Jean P. . "De I" No. 2, Francia, febrero, 1982. fiala los estudios econométricos, los ¢s- tudios de caso y la cuasiexperimenta- ci6n. Finalmente, plantea que el andlisis de politicas se compone de elementos poli- ticos y técnicos, y ambos han de ser teni- dos en cuenta al momento de evaluar. Sloan y Tedin® realizan un estudio en 20 paises en que buscan entender los resultados alcanzados con las politicas con base en dos variables explicativas: tipo de régimen (democratico, burocra- tico, autoritario, comunista, tradicional autoritario y en transicién) y numero de afios que éste eva en el poder (menos de un aio, de 1 ai afios, de 5 a9, de 10 a20y de 21 enadelante). Los resultados correlacionados con las variables expli- cativas son: t) El desempefio econémi- co a nivel nacional (producto interno bruto —PIB— inflacién); 2) La pro- duccién agricola; 3) El gasto militar; 4) La deuda externa (deuda externa per capita y la razon de servicio anual de la deuda), exportacion anual de bienes y servicios para cada pais; 5) El desem- pefio social a nivel nacional. Logran demostrar la utilidad de las variables explicativas que otros autores: habian descartado al sacar conclusiones como, por ejemplo, que los mejores PIB cortesponden a los régimenes buroct tico-autoritarios. Los doctores Fernando Bustamente uation 4 Ianalise des politiques publiques”, Revista Francesa de Ciencias Politicas * Sloan, J. y Tedin. K., “The consequences of regime type for public policy oulputs”, Comparative Political Studies, mimeo, 1987.188 POLITICAS PUBLICAS y Carlos Portales también plantean la vinculacién de evaluacién de politicas de salud y tipo de régimen en el libro de CLAD-OPS. Brachet, por su parte, se tefiere bre- vemente, aunque de manera muy inte- resante a la evaluacién que puede hacerse de la politica de planificacion familiar en Mexico cuestiondndose si los resultados alcanzados hayan sido pro- vocados por la politica correspondiente. La conclusion general del trabajo es que los programas oficiales no ctearon las con- diciones pero Hegaron en el momento oportuno y aceleraron el proceso. Anderson, en su s@gundo trabajo ci- tado, analiza las implicaciones y su- puestos de la investigacion evaluadora en politicas. Considera que las premisas de la evaluacién deberfan ser totalmen- te explicitadas, debido a que la misma se hace desde distintos enfoques ideo- logicos y, por lo tanto, cada quién plan- tea distintas posturas (modelos, valores, opiniones) a analizar. Los problemas se tesuelven de diferentes maneras segin los contextos y enfoques, las politicas son distintas y, por lo tanto, tiene que serlo la evaluacion. Por esto, el conjun- to de indicadores a emplear en la eva- luacion debe responder a los objetivos de las politicas. Plantea que las politicas han sido analizadas desde cuatro vertientes: —Como producto del estado. Cardozo, Myriam, "Discito de i —Como variable dependiente. — Como producto de una estructura de clases sociales (Marx). —Como proceso (Lindblom, Dror, Wildavsky, etcétera). Gaston Oxman, en el libro citado de CLAD-OPS, se refiete a los principales actores que realizan evaluacion (la mis- ma organizacion ejecutadora, e] minis- terio o secretaria al que pertenece, la comunidad 0 usuarios del servicio, los: proveedores de financiamiento, etcéte- ra) y enlista las razones que mueven a cada uno de ellos para realizarla, Finalmente, se hace referencia a es- fuerzos concretos de elaboracion de in- dicadores. Uno es el de Cardozo,?5 quien intenta resumir el conjunto de elementos a tener en cuenta en la eva- luacion de una organizaci6n que persi- gue objetivos sociales. Asi pretende plantear indicadores tanto para las va- riables financieras y econdmicas como para las sociales y politicas, Plantea los indicadores financieros y de productivi- dad que tesultan clasicos y cuyos datos se obtienen casi en su totalidad de los estados financieros (balance y estado de resultados) e indicadores de caracter global y especificos del sector piiblico, como puede ser el grado de dependen- cia de las transferencias del gobierno federal. Agrega indicadores de impacto econdémico, psicosocial y politico, los que desglosa segin los grupos que afec- tan (empresa misma, su personal, clien- licadores de evaluacién”, México, mimemo, 1987,tes reales y potenciales, proveedotes). EI doctor Oxman, ya citado, hace también una lista de los principales in- dicadores para los apartados de: politica sanitatia, sociales y econémicos de ptestacion de atencién en salud, de co- bertura de atencién primaria y de estado de salud. En sintesis, la mayor parte de las evaluaciones de resultados sociales se hace aplicando el criterio de eficacia pata comparar las metas alcanzadas con las planteadas mediante un conjunto de. indicadores que pueden integratse en un documento denominado balance so- cial. Este documento complementa la informacion econdmico-financiera del balance tradicional con datos cuantita- tivos o informacién cualitativa sobre los esfucrzos realizados y los logros obtenidos en el campo social. Tambiien se pueden utilizar encues- tas de opinién para la evaluacién de resultados. Finalmente, un estudio mas afinado, pucde implicar un disefio de investiga- cién cuasiexperimental que ya fue co- mentado. Estos estudios contienen variables que no se pueden controlar totalmente; sin embargo, con concien- cia y buen manejo de estos problemas, constituyen una buena metodologia de evaluacién de resultados. _189 6. Ejemplo de aplicacion de un estudio cuasiexperimental?6 La politica de descentralizacién de ser- vicios de salud se puso en marcha en México mediante la expedicin de una setic de decretos presidenciales, los pri- meros de los cuales estan fechados el 30 de agosto de 1983 y el 18 de marzo de 1984, Los objetivos expresos de este pro- ceso han sido: 1) redistribuir las com- petencias sanitarias entre la federacion y los estados, regresando a estos ulti- mos determinadas competencias; y 2) aumentar la eficiencia y la racionalidad operativa, conformando sistemas de sa~ lud estatales que acetcaran los procesos de toma de decisiones al lugar donde se generan los problemas, evitaran omi- siones, duplicidades, etcetera. Para hacer viable el proceso anterior fue necesario introducir una serie de teformas juridicas y elaborar mecanis- mos de planeacion ad hoc. La ejecucidn de esta politica permi- tid que 14 de los 31 estados del pais pasaran a funcionar de manera descen- tralizada conformando sistemas estata- les de salud mediante la integracion de los setvicios a cargo de la Secretaria del ramo, del Programa de Solidaridad ?°Cardozo, Myriam, “Anilisis de la politica descentralizadora en cl sector salud”, Divison de Administracién Publica, CIDE A.C., mimeo, octubre, 1992.IMSS-COPLAMAR y de los gobiernos estales dirigidos todos a poblacién abierta. A partir de 1987 no ha habido nuevas incorporaciones de estados al proceso, si bien la planeacién habia planteado su total generalizacion para 1986. En el presente sexenio el nuevo “Plan Nacional de Desarrollo 1989- 1994" y el nuevo “Programa Nacional de Salud 1990-1994" mantienen la es- trategia, sin que hasta el presente sean visibles los esfuerzos por Ilevar a cabo su implantacion. Los ctiterios que explican los casos descentralizados son, fundamental- mente, la cobertura amplia de los servi- cios y los bajos costos de homologacion salarial, seguidos de la abundancia de recursos locales, la situacion politica y la capacidad de gestion, antes que las nece- sidades de salud de sus poblaciones. Las caracter{sticas con que se desa- trollé el proceso establecieron un con- junto de restricciones (de presupuesto, propiedad de bicnes mucbles ¢ inmue- bles, etcétera) que dificultan la posibi- lidad de tipificarlo conceptualmente como una verdadera “descentraliza- ion". La dependencia financicra se agravo incluso en los afios 1985-1987 en que los porcentajes de aportacion de los gobiernos estatales y las cuotas de recuperacion, que constituyen las fuen- tes en que el manejo de recursos es independiente de la federacion, tendie- ron a disminuir su participacion en el presupuesto, contrario a la prevision rea- lizada. IBLICAS. Considero necesario hacer investiga- cidn en el tema para, desde una perspec- tiva interdisciplinaria, explicar el proceso desatrollado y, en ese contexto, realizar la evaluacién de los resultados logrados. Existen muchos documentos de la Secretaria de Salud que realizan evalua- ciones parciales del proceso: cuantifi- can la disponibilidad relativa de recursos humanos, materiales y finan- cieros, la cobertura potencial de los ser- vicios, algunos incluyen varios indica- dores de la situacién de salud de la poblacién como mortalidad general, mortalidad infantil y esperanza de vida al nacet, eteétera. Estas evaluaciones plantean una se- rie de problemas: jo. La no inclusion de los mismos in- dicadores en las evaluaciones refe- tidos a diferentes momentos y la inconsistencia de los datos reporta- dos, dificultan la posibilidad de analizar tendencias. 20, Las modificaciones encontradas en los indicadores pueden provenir de causas distintas a la descentraliza- cion misma, como puede ser la ma- yor disponibilidad de recursos en jugar de una toma de decisiones que haga mas eficiente y equitativa su distribucion. 30. Las comparaciones que a menudo se realizan entre los datos reporta- dos por los estados descentraliza- dos y no descentralizados puedenestar mostrando situaciones dife- tenciales anteriores al proceso de descentralizacién como sucede con la cobertura de servicios. 40. Es muy dificil evaluar los efectos que el proceso tiene sobre la situa- cidn de salud de la poblacién en tan corto plazo, pero si es posibfe ana- lizar el impacto de la descentraliza- cién en la cantidad, calidad, accesibilidad y distribucion de la oferta de servicios. So. Es necesario que las evaluaciones que se realicen se hagan dentro de un marco teérico que considere las determinantes sociales, econémi- cas, politicas y culturales que afec- tan los resultados. 60. Conviene realizar estudios compa- tados de las experiencias de las di- ferentes entidades federativas y patses latinoamericanos de manera de recuperar los puntos fuertes de cada proceso para retroalimentat ef proceso decisorio. Para resolver los problemas plantea- dos por las evaluaciones instituciona- les, se ptocedié a comparar las evoluaciones de recursos disponibles, servicios brindados y estado epidemio- légico de la poblacién en una muestra de estados descentralizados (Tlaxcala, Querétaro y Nuevo Leén) con un gtupo de control compuesto por estados no descentralizados (Chiapas y Zacate- cas). la informacion fue obtenida de fuentes estadisticas, entrevistas a in- formantes-clave y encuestas a usuarios. REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 191 Las principales opiniones que se des- prenden de la evaluacién preliminar de los datos obtenidos, incluyen: Los estados descentralizados son mas pequefios pero su tertitorio esta doblemente poblado, teniendo menos problemas de poblacién dispersa y me- jores comunicaciones. Son estados mas industrializados y econémicamente mas productivos, lo que se traduce en mejores niveles de educacién y dispo- nibilidad de servicios en sus viviendas. Es de esperat, por lo tanto, que la situa- cién de salud de sus poblaciones sea mejor atin desde antes de desatrollarse el proceso de descentralizacion. Al in- terior del grupo de estados descentrali- zados destaca Nuevo Leon por su mayor desatrollado economico y so- cial. Entre los no descentralizados Chiapas tienen una situacion social mu- cho mas grave que la de Zacatecas y una poblacion 2.5 veces mayor que atender, dispersa y con profundas diferencias culturales debido a los grupos étnicos que lo habitan. El proceso de descentralizacién pre- veja un incremento relativo de las apor- taciones de indole estatal ai financia- miento de los servicios de salud. Sin embargo, no se hizo una reforma a la legislacion fiscal que le permitiera a los estados contar con mayores recursos propios. Es asi que los estados descen- tralizados mostraron aun en 1987 una mayor dependencia de recursos federa- les, ya que ademas, iniciaron este pro- ceso en plena crisis econdmica del pais, lo que afecto a las tres entidades fede-192 POLfTICAS PUBLICAS rativas incluidas en el estudio de mane- ra mas fuerte que al promedio nacional, sobre todo en el caso de Tlaxcala. En 1989 el porcentaje de aportacion fede- ral al presupuesto disminuye en forma considetable desconociéndose el dato en afios posteriores, en los que se repor- ta en los tres estados, una disminucién en Sus presupuestos per capita en pre- cios constantes. En el caso de Nuevo Le6n en que este proceso de sustitucién gradual de fuentes federales fue mas fuerte, el periodo 1985-1991 deja un deterioro de aproximadamente un 40% en su ptesupuesto per capita. Esta es la ptimera consecuencia negativa de la descentralizacién para un estado que asumi6 una responsabilidad creciente en el financiamiento de la salud sin que fiscalmente pudiera obtener recursos adicionales y todo esto a pesar de que €s el estado mis rico de los incluidos en el estudio y cuyo producto interno su- frid menos en el periodo. Las limitaciones financieras provo- can a su vez restricciones en el adecua- do crecimiento de los recursos fisicos y humanos, situacién que se presenta cla- ramente en el caso de Nuevo Leon. En cambio, Queretaro parte de presupues- tos per capita muy bajos en 1985-1987 y presenta en 1991 un incremento en precios constantes de aproximadamen- te 50% con respecto de 1985, en buena parte mediante la duplicacion de la par- te financiada mediante cuotas de recu- peracién, muy superior a la de los otros dos estados. Esto le permite presentar el crecimiento mas equilibrado de los tres estados estudiados en recursos fisices y humanos, sin que los usarios Ileguen a manifestar fuertes criticas debido al ptecio de los servicios. Como ya fuera comentado, es en las caracteristicas de los servicios (cober- tura, utilizacion, accesibilidad, produc- tividad, calidad y equidad) donde se deberian notar, en el corto plazo, los beneficios de una administracion des- centralizada cuya gestion se apega a un mayor conocimiento de la realidad eco- nomica, social y cultural del estado y de los servicios de salud y permite tomar decisiones que ataquen los problemas de manera mas rapida. Los mayores incrementos en recur- sos financieros, fisicos y humanos en los estados descentralizados, al compa- rarlos con el grupo de control, deberian servir para reforzar atin mds los resulta dos de la gestion, permitiendo incre- mentos en cobertura, utilizacion y calidad que, a mediano plazo, incidie- ran en las condiciones de salud de sus poblaciones. Sin embargo, salvo en ca- lidad donde la situacion se petcibe por los usuarios de manera muy similar, en cobertura y productividad medica, los indicadores favorecen a los estados que no se han descentralizado, Los datos disponibles muestran a Za- catecas como el estado que presenta mayores incrementos en sus indicado- res de salud pero con recursos restringi- dos, sobre todo en unidades de segundo nivel, que provocan altisismos indices de ocupacién hospitalaria. Probable- mente, sus esfuerzos en capacitacion leREVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 193 han permitido mantener una calidad medianamente aceptable a pesar de los enormes aumentos en productividad médica. En cambio, en Nuevo Leén, la falta de recursos financieros pata cons- truir unidades de segundo nivel, reper- cute en un notorio incremento en la ocupacién hospitalaria y esto a su vez provoca las fuertes criticas expresadas por los usarios en cuanto a la calidad de} servicio. Los mayores incrementos en recursos reportados por Queretaro en comparacién con Tlaxcala y Nuevo Leén, le permiten ser mejor calificado por sus usuarios en términos de calidad. Finalmente, la accesibilidad favorece a los estados descentralizados como Nue- vo Leon y Tlaxcala, debido a sus con- diciones econdmicas y geograficas, peto esto era asi desde antes de iniciarse el periodo de descentralizacion y no hay informacion que permita medit su evo- lucion. Es importante sefialar que, a pesar de la importancia cue se le reconoce a la medicion de la equidad en la distribu- cién de servicios que permita ofrecer mas a las poblaciones mas necesitadas, no fue posible ahondar en este tema ya que se carece de informacion estadisti- ca al respecto, a que las autoridades estatales se limitan a decir que mejoré pero no lo fundamentan y, finalmente, a que hacer un estudio de campo para relevar la informacion implicaria dispo- ner de una magnitud de recursos que no se tuvieron. Finalmente, como también se men- cionara antes, no sc espera encontrar un impacto inmediato de la descentraliza- cin en las condiciones de salud de la poblacién, y es posible que las evolu- ciones encontradas y mas confiables, que favorecen mucho a Tlaxcala, se deban a otras causas como la evolucion socioeconémica y cultural de la pobla- cién en periodos relativamente largos (este estado tiene el mejor crecimiento de su PIB en 1970-1988 entre los esta- das en estudio, superando fuertemente el promedio nacional, ademas de la me- joria en los servicios que efectivamente reporta). En resumen, percibimos, buenas evoluciones en servicios de estados co- mo Querétaro y Tlaxcala en que su de- pedencia de recursos federales hace muy cuestionable el hablar de una ver- dadera descentralizacion. Tenemos. también un estado como Nuevo Leon, en que el proceso se ha Ilevado a la practica en forma mas teal, que mantie- ne atin indicadores telativamente acep- tables, debido a que fueron muy superiores en el pasado pero que fueron sometidos a un fuerte proceso de dete- rioro en el petiodo en estudio. Por otro lado, encontramos un estado no descentralizado como Zacatecas. que aunque atin no alcanza buenos ni- veles de salud, muestra avances muy importantes en refaci6n con sus mini mos recursos, indicando que existen ca- minos alternativos para mejorar la gestion, a pesar de que sus autoridades. consideran que la descentralizacion se- ria la panacea que resolveria todos sus problemas pendientes.194 POLITICAS PUBLICAS Todo lo anterior confirma la hipste- sis de que las evaluaciones instituciona- les disponibles en que se muestra la superioridad de los resultados descen- tralizados comparando sélo situaciones finales, no son suficientes para emitir un juicio valorativo sobre el proceso, que evaluado en términos de evolucio- nes no muestra una clara incidencia de la descentralizaci6n sobre los resulta- dos alcanzados. Un breve analisis de los problemas que han dificultado el éxito de la des- centralizacién de servicios de salud a poblacion abierta, debe incluir entre otros: a) Recursos financieros. La crisis econémica por la que ha atravesado el pais y las correspondientes decisiones de austeridad en el gasto publico, pro- vocaron una feduccién del gasto real total y per capita de la Secretaria de Salud que afecté a todos los estados. A través de los convenios unicos de desa- trollo (CUD), los recursos aplicados cn salud en relacién con el presupuesto estatal ejercido pasaron de 6.8% en 1984 2.1% en 1988. Mas drasticamen- te, si se comparan los recursos CUD con el gasto total de inversion de los servi- cios descentralizados que pasaton del 77.4% en 1984 al 10.5% en 1988, se ve un impacto mayor que el que presentan las restantes entidades federativas en que la disminucién fue de 56.3% a 16.9%. La aportacién estatal y las cuotas de tecuperacién sociales, aunque en gene- ral crecieron, no tuvieron peso suficien- te para revertir este proceso. Los recutsos disponibles fueron in- suficientes para enfrentar los rezagos del sector agravado por la compleja normatividad administrativa que difi- culta el ejercicio del presupuesto. 5) Recursos humanos. Uno de los principales problemas planteados en los documentos elaborados por la OPS, es la falta de capacitacién de los recursos humanos disponibles en los estados pa- ta absorber las tareas correspondientes a una administracién descentralizada. Al respecto se han hecho esfuerzos im- portantes pero atin no suficientes. En algunos estados se sefiala que los procesos de homologacién del personal que pertencefa a la Secretaria de Salud y al Instituto Mexicano del Seguro So- cial realizados a nivel salarial han deja- do descontentos que pueden volverse criticos en cualquier momento puesto que mantienen importantes diferencias en términos de prestaciones. La limitacion de plazas y las vacan- tes dificiles de reemplazar dejadas por médicos tesidentes y directivos del Pro- gtama IMSS-COPLAMAR, también han provocado fuertes dificultades. Ningtin estado ha podido siquiera acercarse al numero de promotores de salud por mil habitantes que la norma técnica del modelo determina en 0.333 y muchas veces sus plazas se han Ilena- do con personal médico y paramédico.REYISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 195, ¢) Recursos materiales, $i bien hay autoridades en algunos estados que plantean que la falta de transferencia de la propiedad de los hicnes mucbles ¢ inmuebles no les afectan en su gestion, otros documentos reportan problemas importantes como la indefinicion en la responsabilidad de conservacion y mantenimiento de los mismos o la falta de pago al IMSS por las instalaciones transferidas. A éstos se suman dificul- tades en materia de abastecimiento, al- macenamiento y conservacion de insumos médicos y otros suministros. d) Aspectos politicos. El proceso de negociacién con los gobiernas de los estados enfrenté serios problemas en relacion con la falta de voluntad politica pata asumir la responsabilidad de los servicios de salud a poblacién abierta, fundamentados en la escasez de recur- sos o en la opinién de que el IMSS deberia continuar con sus esfuerzos en el medio rural. A menudo las autorida- des estatales sienten que el gobierno federal, de manera centralizada, decidi su descentralizacion debido a las difi- cultades econdmicas prtesentes y esto limita su motivacién y entusiasmo para liderear el proceso. En reuniones reali- zadas durante 1987 y 1988, los gober- nadores hablan mayoritariamente de un saldo positive en el proceso y la necesidad de continuarlo, pero demandaban una ver- dadera descentralizacion de los recursos, personal mejor preparado y apoyo del go bierno federal para inversién. Tambien se han producido a nivel de los estados nuevos centralismos teacios a delegar el poder hacia los muni y fortalecet a los SILOS. pios La creacién del Programa Nacional de Solidaridad en el presente sexenio y la posterior definicion de la Secretaria de Desarrollo Social, han permitido al gobierno federal canalizar fondos, fun- damentalmente para obras de infraes- tructura en salud, que escapan al controk estatal. Por su parte, la poblacién es mucho mas sensible a sentir este impacto que el de un aspecto tan abstracto para ella, como ta descentralizacién, general- mente desconocida pero aplicada en un periodo en que los efectos obtenidos son considerados desfavorables por una parte sustantiva de los usuarios. En relacion con las perspectivas del Proceso, hay que considerar que el "Programa Nacional dé Salud 1990- 1994", plantea seis estrategias entre las que se inscriben fundamentalmente dos referidas al tema de estudio: descentra- lizacién de los servicios de salud y for- talecimiento de los sistemas locales de salud (SILOS). Asimismo, entre las li- neas de accion que ticnen por obj continuar y consolida materia de descentraliza: cer los SILOS, s¢ encuentran: —Reforzar el caricter normative y de control del nivel central de la SSA, a través de los sistemas de programaci presupuestacion, evaluacion, control e informacion. —Homogeneizar la prestacién de losservicios de salud en cada entidad fede- rativa, —Descentralizar los recursos huma- nos, fisicos y financieros, orientados a la prestacion de los servicios de salud para la poblacion abierta. —Ampliar y fortalecer en el corto plazo la participacidn de los gobiernos estatales en la coordinacién programa- tica del sistema y en la administracion y operacién de los servicios integrados de salud para poblacion abierta. En opinion de las autoridades fede- rales entrevistadas se desconoce si exis- te voluntad politica para continuar con el proceso de descentralizacién y en la de las autoridades estatales, Tlaxcala, Nuevo Leon y Zacatecas se muestran favorables a su continuacion; mientras que Querétaro considera que la descen- tralizacién no ha sido real y Chiapas que seria perjudicial para su estado. Si bien la SSA, con apoyo de la Or- ganizacion Panamericana para la Salud (OPS) a través de programas como Operacién Impacto, han realizado acti- vidades tendientes a apoyar a los esta- dos descentralizados y a consolidar los SILOS, se continua desde 1987 con 14 estados descentralizados y el resto des- concentrados, situacion desigual que no pensamos se mantenga indefinidamen- te. Creemos que es probable que en los dos afios del periodo presidencial que restan se adopten nuevas decisiones en SSA. , “Consotidacidn de la estrategia de descentrali de Plancacidn, Direccién General de Descenteali Presupuesto, 3 de marzo de 1987, 6m 1987-19 ién_y Modemnizacion Adminisirativa y de Planeacion y Ke este campo y para ello es muy impor- tante contar con evaluaciones de avan- ces bien fundamentadas que recuperen no solo las situaciones finales compara- tivas en materia de recursos, servicios y situaciones de salud entre estados des- centralizados y no descentralizados, si- ho como ya hemos fundamentado, sus evoluciones durante el periodo en que han estado sujetas a modalidades admi- nistrativas diferentes, incorporando opiniones sobre aspectos cualitativos de dificil medicion, e integrando este conjunto dentro de un contexto de va- riables que inciden en el proceso: eco- ndémicas, culturales, politicas, geografi- cas, etcetera. E] ultimo documento de la SSA ana- liza los estados en que podria continuar- se el proceso de descentralizacion es de 1987.” En él se analizaba una propues- ta de cinco estados a descentralizar en 1987 (Aguascalientes, Chihuahua, Du- tango, Quintana Roo y Zacatecas) y cuatro en 1988 (Baja California Norte, Hidalgo, Tamaulipas y Yucatan). De esta propuesta, como ya se comento, sdlo se coneretaron los casos de Aguas- calientes y Quintana Roo en 1987. Ate- niéndonos a los criterios alli planteados (voluntad politica y financiera del go- bierno, reducido costo, amplia cobertu- ta y capacidad de gestion estatal), muy similares a los empleados en la selec- cidn de los 14 primeros estados someti- dos al proceso, consideramos que de los Testantes tres propuestos en 1987 cl es- tados a Descentralizar”. SubsecretariaREVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 197 tado con mayores posibilidades es Za- catecas pot su voluntad politica, impul- so al desarrollo social, capacidad de gestion y bajo costo de descentraliza- cién. Chihuahua y Durango tienen pro- blemas de cobertura y ameritarian un teordenamiento de sus servicios, Enel grupo propuesto para 1988, las mayotes posibilidades serian pata Hi- dalgo, propuesto como candidato al proceso desde 1985 y desconociéndose las razones precisas de su postergacién (probablemente sus fuettes costos de homologacién salarial) y Baja Califor- nia Norte que presenta mejores condi- ciones de cobertuta que Yucatén y menotes costos que Tamaulipas. Dada la situacién economica y poli- tica, el proceso de descentralizacion se considera irreversible, aunque de por si ho garantice una gestion mds eficiente. Tampoco pueden mantenerse de mane- ta indefinida dos grupos de entidades federativas con diferentes niveles de autonomia y ctiletios de asignacién de recursos por parte de la federacion. Por estas razones y, en el marco de la pre- sente investigacion, se recomienda: a) Generalizar a todas las entidades fodcrativas cl proceso de descentraliza- cin homogencizando asi sus formas de administracién y relacion con el Centro. b) Profundizar y consolidar el avan- ce de la descentralizacién desde los es- tados hacia los municipios y SILOS. ¢) Terminar de descentralizar real- mente a los 14 estados que iniciaran el proceso. Para ello es necesario: — Modificar la legislacion tributaria de manera que los estados puedan con- tar con mayores recursos propics. — Adjudicar las aportaciones fede- rales bajo la forma de subsidio y en proporcién a los esfuerzos rea- lizados por los gobiernos estatales y alas necesidades de salud de sus poblaciones. —Transferir la propiedad de los bie- nes muebles ¢ inmuebles entrega- dos a los SESAs en calidad de comodato. d) Desarrollar programas de capaci- tacién y adiestramiento de personal en areas administrativas y de la salud, asi como formacion de promotores, a nivel regional y en funcion de sus necesida- des, de manera de mejorar la producti- vidad y calidad de los servicios. 7. Conclusiones Los métodos matematicos de evalua- cién son una herramienta importante para ef desarrollo del proceso si se co- nocen bien sus aportaciones pero tam- bién sus supuestos y limitaciones. Sin embargo, siempre resultaran impoten- tes para considerar la complejidad de la gestidn de politicas publicas por lo que resulta fundamental su complementa- cion con enfoques de caracter explica- tivo.