Definies

Poltica: O eminente cientista poltico, David Easton 1965, (apud

Pasquino
2002),
compreende
a
poltica
como
a
afectao
autoritria/imperativa de valores numa sociedade. Por seu turno,
Heywood (1997) entende que, em sentido lato, a poltica a actividade
atravs da qual as pessoas fazem, preservam e emendam as regras
gerais sobre as quais vivem.
Como refere Heywood (1994: 17), das definies acima, podemos reter o
seguinte: (i) a poltica uma actividade; (ii) uma acitividade social que
resultado da interaco entre as pessoas; (iii) um dos pressupostos chave
para a existncia da poltica a dificuldade de se atingirem consensos
automticos sobre como as coisas devem ser geridas e, por isso, h
sempre um desacordo que torna necessrio resolver/decidir; (iv) outro
pressuposto a escassez de recursos pois, se os recursos fossem
ilimitados, no haveria necessidade de existir poltica; e (v) poltica est
ligada a decises colectivas.
Polticas Pblicas: decises que so tomadas pelo Governo ou Sector
Pblico, num sentido mais geral que de forma intencional e significativa
afectam uma actividade ou sector da sociedade. (Sitoe, 2006:2).
Segundo Heywood (2002), estas decises podem a posteriori resultar em
aces concretas ou na total ausncia de aco. Por seu turno, Dye
(2012:3) define polticas pblicas como tudo aquilo que o governo decide
ou no fazer. Como referem Howlett et al (2009), esta definio do Dye
parece muito simplista e tende a considerar qualquer deciso do governo
como poltica pblica, contudo ela tem o mrito de: (i) chamar-nos a
ateno para o facto de que a no deciso do governo tambm pode ter
efeitos nefastos na vida das pessoas; e (ii) que o agente primrio de
elaborao de polticas pblicas o governo. Tal significa que as decises
de homens de negcio, organizaes ligadas caridade, grupos de
interesse, outros grupos sociais e indivduos no so polticas pblicas.
Cloete & Coning (2011:7) Poltica pblica uma declarao de inteno
do sector pblico, incluindo, algumas vezes, um programa de aco mais
detalhado, para consubstanciar objectivos normativos e empricos, com
vista a melhorar ou resolver problemas e/ou necessidades percebidos de
um modo especfico e deste modo, conseguindo atingir mudanas
pretendidas nessa sociedade.
Jenkins (1978): conjunto de decises interrelacionadas tomadas por um
actor poltico ou grupo de actores polticos preocupados (concerned) com
a seleco de objectivos e metas e os meios para alcana-los dentro de
uma situao especfica onde estas decises deveriam, em princpio,
estar com aqueles actores que podem alcanar.
1

Objectivos das polticas pblicas

Theodoulou (2012) na tentativa de ajudar a clarificar o que fazem as
polticas pblicas, ela refere que estas fazem algumas das seguintes
coisas: reconciliam interesses divergentes em relao gesto de
recursos escassos; estabelecem os incentivos para a cooperao e aco
colectiva que seria irracional sem a influncia do Governo; probem
comportamentos moralmente sancionados; protegem as actividades de
indivduos e grupos e promovem actividades que so importantes para o
Governo; e, finalmente, mas no menos importante, as polticas pblicas
providenciam benefcios directos para os cidados. De forma simples, os
Governos intervm atravs de polticas pblicas e ns s sabemos o que o
Governo est (ou no est) a fazer atravs das polticas pblicas.
Fundadores das polticas Pblicas
Segundo Parsons (1995), considera-se que a rea de Anlise de Polticas
Pblicas contou com quatro grandespais fundadores: Harold Lasswell,
Herbert Simon, Charles Lindblom e David Easton. Para Parsons (1995) um
dos primeiros Cientistas Polticos que discutiu a anlise de polticas
pblicas foi Harrold Lasswell1. Lasswell (1936) introduz a expresso
policy sciences (cincias das polticas) ainda nos anos 30, como forma de
conciliar o conhecimento cientfico/acadmico com a produo emprica
dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre
cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
Para Parsons (1995) e Heidemann (2006) o segundo grande fundador da
disciplina Herbert Simon que fez estudos sobre o processo de tomada
de deciso dos seres humanos (e claro dos decisores pblicos/policy
makers) para operacionalizar a deciso "racionalmente perfeita" do homo
economicus, presumido pela cincia econmica, com a introduo de
algumas pressuposies simplificadoras. Analisou o processo de deciso
em termos de sequncia de estgios racionais (inteligncia, desenho e
escolha) que o levaram ao conceito de Racionalidade Limitada embora
capaz de ser melhorada. Herbert A. Simon foi um dos primeiros
1 Embora Theodoulou (2012) refira que muitos cientistas polticos atribuam a Charles
Merriam, em 1922 como sendo o primeiro a estudar cientificamente as polticas pblicas
atravs do seu trabalho que procurava interligar a teoria e a prtica da poltica como um meio
para entender as aces governamentais.
2

pesquisadores a iniciar o esforo. Para Simon, a racionalidade dos

decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como informao
incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada da deciso, autointeresse dos decisores, etc. Contudo, segundo Simon, a racionalidade
pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas
(conjunto de regras e incentivos) que enquadrem o comportamento dos
actores e modele esse comportamento na direo de resultados
desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximizao de interesses
prprios.
Como refere Heidemann (2006:95) para Simon, os actores sociais
contentam-se com decises que lhes sejam "satisfatrias" mesmo que sua
racionalidade seja limitada. este o argumento defendido por ele no
artigo "Modelo comportamental de deciso racional". Vale a pena salientar
que autores como Dennis citado por Heidemann (2006), referem que,
embora Simon no tenha, a rigor, lidado com a formulao de polticas, a
sua contribuio pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de
deciso foi essencial e indispensvel ao trabalho de Lindblom que teria
sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisrio-individualista de
Simon e outros ao processo de formulao de polticas.
Charles Lindblom considerado o terceiro grande fundador da
disciplina. Este, na sua anlise sobre o ciclo de polticas pblicas (1959;
1979) questionou a nfase no racionalismo de Lasswell e Simon e props
a incorporao de outras variveis formulao e Anlise de Polticas
Pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as
diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente
um fim ou um princpio. Da a razo por que, para Lindblom, as polticas
pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e
sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das
eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. As
anlises do Lindblom levaram-no ao conceito de incrementalismo 2,
como uma alternativa abordagem racional de Herbert Simom. O artigo
de Lindblom denominado Science of muddling through3 (Esta expresso
refere-se a um processo catico, ou mesmo confuso e difcil de explicar,
mas podemos traduzir isso como sendo possvel!) tornou-se numa leitura
clssica no estudo de polticas pblicas.
2
3 Note caro estudante que difcil traduzir esta expresso. Podemos apenas referir que a
mesma refere-se a um processo catico e difcil de explicar, de forma simples, podemos
traduzir como sendo avanar, apenas, com base naquilo que humanamente possvel.
3

Como refere Heidemann (2006), de acordo com Lindblom, os

administradores pblicos no usam mtodos racionais ou abrangentes ou
nas suas decises. Pelo contrrio, por razes diversas (tais como a falta
de informao completa e acurada sobre a natureza do problema, eles
"avanam sem esforo, rumo ou planeamento", isto , decidem de modo
incremental, praticando pequenas variaes a partir de uma situao
dada.
O quarto importante autor desta galeria de fundadores da disciplina
David Easton (1965). Easton concebeu um modelo do sistema poltico
que influenciou o modo como o estudo emergente de polticas pblicas
(que so os outputs do sistema poltico) na decda 60 do sculo XX
comeou a conceptualizar a relao entre a elaborao de polticas, os
produto/resultados das polticas e o ambiente mais geral que propicia a
funcionalidade dessas mesmas polticas. Segundo Easton, as polticas
pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de
interesse, que influenciam os seus resultados e efeitos. Mas Easton
acrescenta, tambm, que estes actores locais recebem a influncia dos
ambientes polticos, econmicos e ideolgicos que existem escala global
da sociedade mundial.

Tipologia de Polticas Pblicas

De acordo com Theodore Lowi (1964: 677-715) todas as polticas pblicas
(ou polticas governamentais) podem ser tidas como redistribuitivas
porque, de certo modo, na prtica certas pessoas pagam mais impostos
significando que, essencialmente, acaba recebendo menos servios em
comparao com o que pagam ao Estado. Por outro lado, e de acordo com
o mesmo autor, todas as polticas pblicas podem ser tidas como
regulatrias porque, na prtica, uma poltica governamental sobre o uso
de recursos, acaba sempre substituindo-se a uma eventual deciso
privada acerca do uso desses mesmos recursos. Todavia, como quase
sempre as polticas governamentais so feitas numa dimenso temporal
especfica, limitada, elas acabam sendo tomadas sem considerar a
dimenso da limitao de recursos. E, por isso, estas polticas pblicas (ou
polticas governamentais) so tidas por distribuitivas. Estas
correspondem, por assim dizer, ao fulcro do exerccio do poder, da
poltica, que consiste na alocao [autoritria/imperativa] de recursos na
sociedade, decidindo assim, por via das decises governamentais, quem
fica com o qu, quando e como. Este tipo de polticas (distribuitivas)
esto essencialmente viradas para a alocao de recursos, no retirando
nada a ningum e privilegiar certos grupos sociais ou regies, em
4

detrimento do todo. Olhando para o contexto moambicano podemos dar

como exemplos deste tipo de polticas: Lei da Terra, Poltica Nacional de
Aguas, etc
Portanto, polticas regulatrias, especificamente, so mais visveis ao
pblico, envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse. Olhando
para o caso moambicano podemos dar os seguintes exemplos: Lei da
famla; Lei sobre a violncia domstica; Lei do SMO, etc.
As polticas redistributivas, que atingem um maior nmero de pessoas e
impem perdas concretas, e num curto prazo, para certos grupos sociais,
e ganhos incertos e futuros para outros so, em geral, as polticas sociais
universais, o sistema tributrio e o sistema previdencirio.
Existem, igualmente, as polticas constitutivas, que so aquelas que lidam
com procedimentos. Cada uma destas polticas pblicas vai gerar pontos
ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, desse modo,
dentro do sistema poltico de forma tambm diferente.
Ciclo de Polticas Pblicas
O processo de polticas pblicas comumente referido pelos diversos
analistas como sendo composto de fases que se interligam entre si.
Embora no haja consenso em relao ao nmero de fases do processo,
alguns autores tais como Pedone (1986); Theodolou & Cahn (2012); e
Howllett, Ramesh e Perl (2009) convergem quando reconhecem que a
vida til de uma poltica pblica tem as seguintes: Formao da Agenda;
Formulao da Poltica Pblica; Processo Decisrio; Implementao e
Monitoria e Avaliao.

Fase 1: Formao da agenda

A primeira questo que nos colocamos quando discutimos a primeira fase
de polticas pblicas : por que que alguns assuntos entram na agenda
poltica e outros no? Quem que decidie o que deve ser decidido? Como
referem Baumgartner & Jones (2005) citados por Howllet, Ramesh e Perl
(2009), de forma bsica, formao da agenda o reconhecimento de um
assunto como problema que merece ateno do governo. O que quer
dizer que, a deciso sobre quais so os problemas muitas vezes mais
importante do que as solues apresentadas. Isso quer dizer meu caro
estudante que a formao da agenda (sendo a primeira fase do ciclo de
polticas pblicas) a fase mais crtica do ciclo pois de l onde os
problemas que merecem a ateno governamental emergem. O que
ocorre nesta fase tem um impacto decisivo nas fases subsequentes e nos
resultados do processo.
Sendo assim, podemos concordar que embora exista um conjunto vlido
de assuntos na sociedade isto no significa automaticamente que estes
5

sero em problemas que merecero a ateno do poder poltico,

transformando-se assim em Polticas Pblicas (por exemplo em
Moambique sabido que diariamente morrem muitas mulheres jovens
que estando grvidas, querendo interromper voluntariamente a gravidez
preferem recorrer a mecanismos informais e/ou tradicionais para
interromper a gravidez e, muitas vezes, isto custa-lhes a sua prpria vida.
Este assunto (interrupo da gravidez) devers preocupante mas at
agora no entrou na agenda poltica. Imagina, caro estudante que uma
determinada organizao ligada pesquisa ou comunicao, procurasse
saber afinal quantas mulheres jovens morrem por dia no pas por causa do
aborto clandestino! Os nmeros poderiam surpreender-nos!
Na fase da formao da agenda, o papel crucial desempenhado pelos
Gate Keepers ou portas de acesso, que so os partidos polticos, os mdia,
as ONGs, e no sentido mais lato, a sociedade civil. Os gate keepers
recolhem interesses diferenciados dentro da sociedade e colocam
demandas ao Estado. Ainda nesta fase, os mass media como jornais,
magazines, rdio e televiso do um grande contributo pois seleccionam
e priorizam a informao disponvel ao pblico. Estas demandas entram
como inputs no sistema poltico, so filtrados na caixa negra e o produto
(outputs) sai em forma de decretos, leis e resolues.
Para finalizar, caro estudante, vale a pena referir que para Heywood
(2002) estudar a fase de formao da agenda difcil pois uma poltica
pblica pode originar de literalmente qualquer parte do sistema poltico
(pode vir de cima, ou seja desde o Presidente da Repblica, Conselho de
Ministros, Parlamento, ou pode vir de baixo, atravs da presso da
opinio pblica, meios de comunicao social, partidos polticos, grupos
de interesse, etc.

Fase 2: Formulao da poltica pblica

Heywood (2002) refere que muitos analistas consideram a fase de
formulao da poltica como a mais importante. Nesta fase os
formuladores de polticas pblicas, burocratas ou administradores pblicos
fazem vrios exerccios analticos, sendo um deles a anlise profunda
daquilo que o problema. Uma das grandes controvrsias desta fase
que as pessoas que esto a formular a poltica podem ver o problema de
um ngulo radicalmente diferente se comparado com aqueles que
levantaram o assunto em primeira instncia. Reduo substancial do
nmero de actores envolvidos no processo, isto porque elaborar polticas
exige expertise. Enquanto uma grande variedade de interesses, grupos e
movimentos tem um papel importante na iniciao, a formulao
trabalho dos de dentro (oficiais do governo, informantes chave, polticos e
6

grupos consultados). Os autores como William Dunn (2008; 2011)

reconhecem que durante a fase de formulao da poltica pblica que
acontece a verdadeira anlise de polticas pblicas, que na sua ptica a
anlise prospectiva. O autor esclarece que este tipo de anlise pressupe
o exame minucioso da natureza do problema; definio dos objectivos e
metas para resolver o problema; anlise das vrias alternativas tendo em
conta os critrios de custo e benefcio; e escolha da melhor alternativa
tendo com conta o custo benefcio.
Para William Dunn (op. cit), a anlise prospectiva que ocorre durante a
fase de formulao de uma determinada poltica pblica envolve a
produo e transformao de informao antes da implementao das
decises. Isso implica responder a seguinte questo: o que ir acontecer e
o que deve ser feito? De acordo com este autor, o grande problema que,
na realidade, menos de 10% de anlise prospectiva realmente levada a
cabo antes d a implementao das polticas.

Fase 3: Processo decisrio

De acordo com Howlett, Ramesh e Perl (2009) o processo decisrio
constitui-se numa fase peculiar onde os polticos tomam a deciso em
relao melhor alternativa a ser adoptada. Nesta fase, os tomadores de
deciso seguem as seguintes etapas:
a) Anlise da natureza do problema;
b) Definio dos objectivos e metas, tendo em conta a natureza do
problema;
c) Anlise de todas as alternativas possveis para solucionar o
problema;
d) Anlise de custo e benefcio de cada alternativa possvel;
Escolha da melhor alternativa tendo em conta o rcio custo-benefcio

1.2. Implementao da Poltica Pblica

Como referimos durante a unidade 1, que discute o conceito de polticas
pblicas, est claro que, no basta que a deciso seja tomada,
necessrio acima de tudo que esta deciso seja implementada. De forma
bastante simples, a fase de implementao implica a colocao em aco
daquilo que foram as decises tomadas, ou seja, a execuo e
materializao da poltica pblica. Em relao implementao de
polticas pblicas em Africa (e Moambique se enquadra nessa crtica), os
autores como Nsibambi (1988), do enfoque ao papel dos burocratas e
refere que, as fragilidades da implementao de polticas pblicas est
ligada ao facto de os administradores pblicos ficarem debruados sobre
rotinas e processos administrativos (ou seja, passam tempo a assinar
papis), esquecendo-se de dois papis fundamentais que eles tm que
7

so: (i) origem ou fonte de iniciao de polticas pblicas; e (ii) agentes

principais de implementao. Dito doutra maneira, isto equivale a dizer
que no h criatividade e inovao na implementao das polticas.
1.2.1.Monitoria das polticas em implementao

A literatura aponta que, uma das principais actividades que deve ser
levada a cabo durante a implementao de uma determinada poltica
pblica a Monitoria, que implica levar a cabo um conjunto de
actividades com o objectivo de observar, lembrar, documentar, visualizar,
controlar, analisar e recomendar e evidenciar o que est certo e informar
sobre o que est errado em relao gesto de um programa ou projecto.
A monitoria pode tambm ser definida como um processo que permite dar
informao equipa de gesto do programa, aos parceiros, aos membros,
beneficirios e parceiros financeiros/financiadores sobre o progresso do
programa. O que que se monitora? Monitora - se o processo de
implementao da politica, onde h dois elementos importantes que
devem ser monitorados: Actividades meio - recursos Humanos,
financeiros, materiais e tecnolgicos que so alocados durante o processo
de implementao da politica; e actividades fim - o que foi feito em
funo do problema.
Vale a pena ressalvar que, no final do dia, Monitorar s faz sentido
quando, aps as constataes, forem levadas a cabo aces em reaco
ao que foi observado, controlado ou recomendado.
Entre as principais razes para o desencadeamento da monitoria destacase o reconhecimento de que ela:
a) Melhora o desempenho das actividades do governo e a qualidade
dos servios prestados ao cidado;
b) Aumenta a credibilidade e legitimidade dos actos
governativos em diferentes sectores da administrao pblica;
c) Informa sobre o contexto e planificao de um programa ou
projecto;
d) Alerta quanto ao cumprimento do que foi planificado, visualizar
o progresso e resultados alcanados em relao ao uso de
recurso que estamos aplicar;
e) Providencia uma base para os policymaker e polticos tomarem
decises cuidadosas;
f) Aumenta a capacidade analtica do processo de governao
g) Motiva as instituies; e
h) Assegura o contacto permanente com a realidade.

1.3. Fase 5: Avaliao de Polticas Pblicas

Os modelos usados para analisar o processo de elaborao de polticas
ajudam primeiramente a perceber os principais intervenientes no
processo de elaborao de polticas pblicas e so eles, os modelos
elitista, modelo de institucionalista, e o modelo sistmico.
3.2.1. Modelo Elitista: polticas pblicas como preferncia da elite

Nota: para a discusso do modelo elitista, usamos como base a

sistematizao do Thomas Dye (2012:23-25), pois julgamos que o texto
apresenta uma boa sistematizao daquilo que o modelo elitista.
Assim, ele refere que, as polticas pblicas podem tambm ser vistas
como espelhando as preferncias e valores da elite governante. Os
tericos do elitismo referem que "o povo" aptico e mal informado
quanto s polticas pblicas e que a elite molda, na verdade, a opinio das
massas sobre questes polticas mais do que as massas formam a opinio
da elite. Assim, as polticas pblicas, na realidade, traduzem as
preferncias das elites. Os administradores e os funcionrios pblicos
apenas executam as polticas estabelecidas pela elite. As polticas fluem
"de cima para baixo", das elites para as massas; no se originam nas
demandas das massas.
A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira:

A sociedade est dividida entre os poucos que tm poder e os muitos que

no tm. Somente um pequeno nmero de pessoas aloca valores para a
sociedade; as massas no decidem polticas pblicas.

Os poucos que governam no representam tipicamente as massas

que so governadas. As elites so extradas desproporcionalmente
da camada socioeconmica superior da sociedade.
A movimentao dos no pertencentes elite para as posies de
elite deve ser lenta e contnua para se manter a estabilidade e se
evitar a revoluo. Apenas os que aceitarem o consenso bsico da
elite podem ser aceitos nos crculos dos que dominam.
H nas elites um consenso quanto aos valores bsicos do sistema
social e preservao do sistema. Nos EUA, as bases do consenso
da elite so o respeito propriedade privada, a delimitao do
governo e a liberdade individual.
As polticas pblicas no reflectem as demandas das massas, mas
antes os valores prevalentes da elite. As mudanas nas polticas
pblicas sero muito mais incrementais que revolucionrias.
As elites activas so relativamente pouco influenciadas de forma
directa pelas massas apticas. As elites influenciam as massas mais
do que as massas influenciam as elites.

3.2.2. Modelo Institucionalista: polticas pblicas como produto

institucional

O modelo institucionalista parte do pressuposto de que as polticas

pblicas elaboradas so moldadas pelo conjunto de instituies
existentes. Vale a pena indicar que, como refere Dye, a relao entre
polticas pblicas e instituies governamentais muito ntima pois para
este autor, as polticas s so verdadeiramente polticas pblicas quando
so adoptadas, implementadas e feitas cumprir por alguma instituio
governamental pois estas ltimas do s polticas pblicas trs
caractersticas distintas. Em primeiro lugar, o governo empresta
legitimidade s polticas. As polticas governamentais so consideradas
em geral obrigaes legais que cobram lealdade dos cidados. Os
indivduos podem considerar as polticas de outros grupos e associaes
na sociedade - empresas, igrejas, organizaes profissionais, associaes
civis, etc. - como importantes e mesmo obrigatrias.
3.2.3. Modelo Sistmico

O modelo sistmico produto da contribuio do David Easton na rea de

Cincia Poltica. Para Easton, as polticas pblicas so os outputs
(produtos/resultados) do sistema poltico. Este modelo centra a sua
ateno na relao entre a elaborao de polticas, os produto/resultados
das polticas e o ambiente mais geral que propicia a funcionalidade
dessas mesmas polticas. Segundo Easton, as polticas pblicas recebem
inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam
os seus resultados e efeitos. Mas Easton acrescenta, tambm, que estes
actores locais recebem a influncia dos ambientes polticos, econmicos e
ideolgicos que existem escala global da sociedade mundial.

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