ENTREVISTA SOBRE EL ABUSO DE LOS DECRETOS DE

NECESIDAD Y URGENCIA EN LA PRÁCTICA DEL PODER

EJECUTIVO (ECUATORIANO)
Realizada por Alfredo J. Paredes Burneo para la Revista Futuros
Abogados Latinoamericanos
Norma Plaza de García es doctora en jurisprudencia por la Universidad
Católica Santiago de Guayaquil, tiene un Master in Comparative Jurisprudence
por New York University y es candidata a un diplomado en Derecho Tributario
otorgado por la Universidad de Castilla la Mancha en la Universidad Católica de
Guayaquil. Ha sido ponente de varios seminarios en derecho público y derecho
notarial y registral. Durante su carrera profesional ha sido muy reconocida por
su ejercicio profesional, por el trabajo que desempeñó como notaria y por el
trabajo que actualmente desempeña como registradora mercantil de la ciudad
de Guayaquil. Entre sus varias y muy diversas publicaciones destaca la obra
“Derecho Registral Mercantil”, publicada en el año 2006, que ha recibido el
reconocimiento de la Corte Provincial de Justicia de Guayas por ser un valioso
aporte a la bibliografía jurídica del Ecuador. Actualmente es catedrática de
pregrado y posgrado en la Universidad Católica de Guayaquil.

1) ¿Considera positivo que el Poder Ejecutivo ejerza funciones que le

son ajenas como medio de control del órgano legislativo?

Creo en la independencia de funciones en un Estado, en los controles y

contrapesos, que ya enunció desde la antigüedad en la democracia ateniense
el filósofo Aristóteles, y fue perfeccionada por Charles Louis de Secondat,
Señor de la Brède y Barón de Montesquieu, en quien se inspiraron los
revolucionarios ibero-americanos para la independencia y la formación de sus
gobiernos.

Inspirado en la monarquía constitucional inglesa, opuesta al absolutismo

francés, le debemos tanto a su doctrina sobre la división de poderes, que
desarrolló en su obra “El Espíritu de las Leyes, como la noción de la búsqueda
de la felicidad por los pueblos; felicidad que no puede obtenerse sino en un
ambiente de libertad.

Gracias a Montesquieu, la teoría de la separación de poderes consta en todas

las constituciones democráticas del mundo, pero no en las democracias de
papel, como las de la ex Unión Soviéticas y algunas más, porque las
separación de funciones es garantía de libertad y protección a los habitantes de
cada país.

Hay quienes afirman que nuestros constituyentes en Montecristi aprobaron una

constitución sui-generis de corte piramidal en cuyo vértice se halla el ejecutivo.
Sin embargo, el presidente de la República está constreñido y limitado al
cumplimiento de la Constitución y las leyes, como veremos más adelante.
En el primer año de legislatura, hemos comprobado que cuenta el Ejecutivo
con una Función Legislativa (Asamblea Nacional) obsecuente y una Función
Judicial, a la que se ha criticado porque sus fallos ya no causan ejecutoria
porque siempre se puede apelar a un tribunal (Corte Constitucional) que ha
terminado siendo político, y cuyo ejercicio debe ser totalmente independiente
de las otras funciones del Estado, porque entre sus atribuciones tiene la de
“dirimir conflictos de competencia o de atribuciones entre funciones del Estado
u órganos establecidos en la Constitución” (Art. 436 No 7).

Es la Corte Constitucional la que tiene la tarea de velar por la constitucionalidad

y preservación de las instituciones democráticas en este país, y
consecuentemente por los derechos interindividuales.

Tal como está organizada nuestra democracia, si la Corte Constitucional falla,

no hay protección contra abusos del poder.

2) ¿Existen materias vedadas al Poder Ejecutivo que éste no pueda

regular legislativamente por medio de decretos de necesidad y
urgencia? ¿En la práctica se cumple con esta restricción? (El
presidente sólo puede decretar en materia económica).
La Constitución de la República del Ecuador (R.0. 449 de 20 de octubre de
2008), dispone en el artículo 147 las atribuciones y deberes del presidente de
la República.
En el articulado de la misma se le permite ejercer ciertas funciones legislativas
menores, como son los decretos ejecutivos y reglamentos. Así, la quinta
disposición dice: “Dirigir la administración pública en forma desconcentrada (lo
que no se cumple) y expedir los decretos necesarios para su integración,
organización, regulación y control. Y la disposición 13 le permite “expedir los
reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni
alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la
administración”.
En el artículo siguiente, esto es, el 148, inciso cuarto, manda la Constitución:
“Hasta la instalación de la Asamblea Nacional, la Presidenta o Presidente de la
República podrá, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir
decretos-leyes de urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados
por el órgano legislativo”.
Unicamente en el período que medie entre la disolución de la Asamblea
Nacional y la elección de los nuevos legisladores y presidente de la República
se permite al presidente de la República la expedición de decretos-leyes de
urgencia económica.
Veamos lo que manda el inciso cuarto del artículo 148: “Hasta la instalación de
la Asamblea Nacional, la Presidenta o Presidente de la República podrá, previo
dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de
urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados por el órgano
legislativo.
Si lo hace en otro período viola la Constitución.
En el mismo texto constitucional se determina que la primera de las funciones y
deberes que corresponden al presidente de la República es cumplir y hacer
cumplir la Constitución, las leyes, tratados internacionales y más normas
jurídicas. Está constreñido por este numeral 1 del artículo 147.
3) Ante el abuso del instituto por parte del Poder Ejecutivo y utilizando
como punto de partida la teoría del control recíproco de Montesquieu,
¿debe el Poder Judicial actuar como un factor de reequilibrio en la
observancia del principio de la separación de poderes? (Teoría de los
contrapesos entre poderes para su equilibrio).
No puede haber una verdadera democracia sin una Judicatura independiente.
La primera falla de la Constitución de Montecristi al respecto es que debía
sujetarse la Función Judicial a las mismas obligaciones que el Presidente de la
República, que constan en el art. 147 inciso 1º, que dispone: “Cumplir y hacer
cumplir la Constitución, las leyes, los tratados internacionales y las demás
normas jurídicas dentro del ámbito de su competencia”.
No se entiende la razón para haber dispuesto que “las juezas y jueces
administrarán justicia con sujeción a la Constitución, a los instrumentos
internacionales de derechos humanos y a la ley”. La sujeción debería la misma
que al presidente de la república.
No consigna la Constitución las atribuciones y poderes de la Función, porque
las remite a la Ley (art. 177). Sin embargo si le señala a los miembros de la
Función Judicial, sus responsabilidades por “retardo, negligencia, denegación
de justicia o quebrantamiento de la ley” (art. 172).
A la Corte Constitucional la Constitución señala muy detalladamente sus
atribuciones. Art. 436.
4) ¿Cuál es el alcance que pueden tener las medidas adoptadas por
medio de este tipo de decreto? ¿Sólo deben circunscribirse a la
situación de necesidad y urgencia? ¿Qué se entiende por situación de
necesidad y urgencia?
El inciso cuarto del artículo 148 de la Constitución dispone: “Hasta la
instalación de la Asamblea Nacional, la Presidenta o Presidente de la
República podrá, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir
decretos-leyes con las siguientes limitaciones:
1. La potestad de expedir decretos-leyes la tendrá el presidente por un tiempo
limitado, que es “hasta la instalación de la Asamblea Nacional” y con una
condición: “Previo dictamen favorable de la Corte Constitucional”.
La aparentemente insignificante frase de este inciso “previo dictamen
favorable de la Corte Constitucional”, establece a la Corte Constitucional
como un factor de equilibrio en la observancia del principio de separación
de poderes. Habrá que estudiar caso por caso la actuación de la Corte, y
comprobar si ha habido o no intervención, influencia o exigencia del
Ejecutivo a los miembros de la Corte Constitucional en sus decisiones del
pleno.
2. Está la Presidenta o Presidente de la República limitado a la “urgencia
económica” y de ninguna otra naturaleza.
Y, 3. Estos decretos-leyes son por su naturaleza temporales, porque “podrán
ser aprobados o derogados por el órgano legislativo”.
Si los aprueba, son permanentes.
¿Qué es “urgencia”, según el léxico común? Es “cualidad de urgente”.
“Urgente” es que urge; necesidad o falta apremiante de lo que es menester
para algún negocio (o asunto); hablando de las leyes o preceptos, actual
obligación de cumplirlos… según la Real Academia de la Lengua Española,
edición 21ª publicada la obra en España (editorial Espasa Calpe S.A.) en
octubre del 2000.
Y económico o económica, también según el uso común de la palabra,
perteneciente o relativo/a a la economía, y economía es “administración recta y
prudente de los bienes; riqueza pública, conjunto de ejercicios y de intereses
económicos; estructura o régimen de alguna organización, institución o
sistema”. Yo diría que se refiere a bienes y servicios, y si es del ámbito público
a los bienes y servicios que son de todos.
Urgencia económica sería “una instancia o necesidad apremiante de resolver
de naturaleza económica”. Habría que ver cada uno de los decretos
presidenciales expedidos y determinar si cada uno de ellos corresponde o no al
mandato constitucional.
Si el presidente expide decretos-leyes de necesidad y urgencia en materia que
no sea económica, durante el período determinado en el art. 148 último inciso,
el Decreto-ley sería inconstitucional.
5) ¿Cuál es el tratamiento posterior al dictado del DNU? En caso de
necesidad de ratificación o rechazo ¿qué sucede con los derechos
adquiridos durante la vigencia del decreto?
El Decreto de Necesidad y Urgencia DNU es un término propio del Derecho
argentino, incorporado al nuestro, que está lleno de novedades foráneas. Lo
que hubo en nuestro sistema fue el Decreto-Ley de emergencia, pero entiendo
que se quieren unificar los países de la ALBA y de la UNASUR, aunque sus
tradiciones sean diferentes, y muchas veces diametralmente opuestos.
Dependerían de la aprobación o derogatoria posterior por el órgano Legislativo.
La Constitución le da una naturaleza temporal.
6) ¿El ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser delegado por el
titular del Poder Ejecutivo en órganos inferiores? (en caso afirmativo)
¿es esa una práctica recurrente? ¿Desvirtúa la naturaleza del
instituto?
El Capítulo VII de la Constitución trata de la Administración Pública, y en el
artículo 226 se determina que las instituciones, organismos, dependencias,
servidoras o servidores y las personas que actúen en virtud de potestad estatal
ejercerán únicamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en
la Constitución y en las Leyes.

En general, la potestad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo es

delegable, de acuerdo a los artículos 141 inciso segundo y 151 de la
Constitución.
La delegación de esos artículos no es expresa pero sí tácita, sobre todo la del
artículo 151, que dice: “Las Ministras y los Ministros de Estado serán de libre
nombramiento o remoción del Presidente de la República, y lo representarán
en los asuntos propios del ministerio a su cargo….”.
La potestad del artículo 148 numeral cuarto de expedir decretos-leyes de
urgencia económica es, por su naturaleza, indelegable, por mandato expreso
de la Constitución.